Contencioso-Administrativa Recurso contencioso

Jurisdicción: Contencioso-Administrativa
Recurso contencioso-administrativo núm. 103/2005.
Ponente: Ilmo. Sr. D. Fernando Benito Moreno
TRABAJO: Fomento del empleo: sindicatos: subvenciones para promoción de actividades
socio-culturales y de formación: la finalidad de la subvención es tan amplia y puede
cumplirse con actividades tan diversas que no permite sostener que para su consecución sea
un criterio objetivo y razonable el de atribuirla en exclusiva a las centrales más
representativas.
La AN estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Unión Sindical
Obrera contra la Orden APU/4217/2004, de 22 diciembre, por las que se establecen las
bases reguladoras para el desarrollo de planes de formación.
Madrid, a cinco de julio de dos mil seis.
Visto por la Sala constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen el recurso
Contencioso-Administrativo interpuesto por la Unión Sindical Obrera (USO), representada
por el Procurador D. Aníbal Bordillo Hiudobro, contra la Orden APU/4217/2004, de 22 de
diciembre por las que se establecen las bases reguladoras para el desarrollo de planes de
formación; habiendo sido parte, además, la Administración General del Estado,
representada y defendida por su Abogacía, FSAP-CC OO, representada por la Procuradora
Dª Mª Jesús Ruiz Esteban y FSP-UGT, representada por la Procuradora Dª Paloma Valles
Tormo.
Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Fernando F. Benito Moreno.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO Presentado el recurso, y previos trámites oportunos, se confirió traslado a la
representación de la parte actora para que formalizara escrito de demanda, lo que hizo
formulando las alegaciones de hecho y de derecho que estimó oportunas, concluyendo con la
súplica de una sentencia estimatoria del recurso.
SEGUNDO Dándose traslado de la demanda al Abogado del Estado y a las demás partes
perdonadas para su contestación, lo hicieron, alegando en derecho lo que estimaron
conveniente, solicitando la confirmación en todos los extremos del acuerdo recurrido.
TERCERO Habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, por auto de 10 de octubre de
2005, se dio lugar a dicho recibiendo, con el resultado que consta en autos.
CUARTO En trámite de conclusiones las partes presentaron el correspondiente escrito en
el que cada una de ellas se ratificó en sus respectivos pedimentos.
QUINTO Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 4 de
julio de 2006, en que tuvo lugar, quedando el recurso visto para sentencia.
VISTOS los preceptos que se citan por las partes y los de general aplicación.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO Se impugna mediante el presente recurso contencioso la Orden APU/4217/2004,
de 22 de diciembre por las que se establecen las bases reguladoras para el desarrollo de
planes de formación.
SEGUNDO La Orden atacada trae su causa del III Acuerdo de Formación Continua en las
Administraciones Públicas, de 11 de enero de 2001 (RCL 2001, 174) de diciembre de 1996, y
a tal efecto, el artículo 2.1. c) de la misma establece que «Podrán ser promotores de planes
de formación en los términos previstos en el III acuerdo de Formación continuada en las
Administraciones Públicas...Las Organizaciones legitimadas para negociar conforme a lo
dispuesto en el art. 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto (RCL 1985, 1980), de
libertad sindical, representadas en el Consejo Superior de la Función Pública y firmantes
de III AFCAP».
TERCERO El Tribunal Supremo en sentencia de 14 de julio de 2005 (RJ 2005, 6609), en el
recurso de casación núm. 75177/99, casa la SAN de 9 de junio de 1999, que confirmó el II
Acuerdo de Formación Continuada en las Administraciones Públicas, de 23 de diciembre de
1996 (RCL 1997, 384), impugnada por la entidad sindical, estimando parcialmente el recurso
contencioso y anula los incisos «firmantes» y «más representativos» de los arts. 3, 4 y 10
del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas.
La Sala, distinguiendo entre el derecho para ostentar la representación institucional de los
intereses de los trabajadores ante la Administración y de otro lado, el derecho a percibir
subvenciones para la realización de actividades socioculturales y de formación de los
trabajadores, entiende que la exclusión de los sindicatos no representativos de los planes
de formación afecta a la propia libertad sindical en cuanto favorece desde la
Administración a los sindicatos más representativos en perjuicio de los que no han
alcanzado esta condición.
Doctrina que queda expuesta en el Fundamento Tercero de dicha resolución:
«Este principio de igualdad de trato, es connatural a un sistema de libertad y pluralidad
sindical no empecé que en determinadas ocasiones y para determinadas funciones, este se
haya admitido un trato desigual a los sindicatos que no vulnera el art. 14 CE (RCL 1978,
2836) cuando está basado en el criterio de la mayor representatividad. Entre otras
razones, porque se trata de un criterio que arranca de un dato objetivo, como es la
voluntad de los trabajadores y funcionarios expresada en las elecciones a órganos de
representación de trabajadores y funcionarios (por todas, SSTC 98/1985, de 29 de julio
[RTC 1985, 98], 7/1990, de 18 de enero [RTC 1990, 7]; 32/1990, de 26 de febrero [RTC
1990, 32], 775/1992, de 14 de mayo [RTC 1992, 75]; 67/1995, de 9 de mayo [RTC 1995,
67] y 188/1995, de 18 de diciembre [RTC 1995, 188]) y porque la promoción del hecho
sindical y la eficaz y efectiva defensa y promoción de los intereses de los trabajadores
(art. 7 CE), finalidades también necesitadas de atención, pueden malograrse por una
excesiva atomización sindical y la atribución de un carácter absoluto al principio de
igualdad de trato (SSTC 98/1985, de 29 de julio [RTC 1985, 98], y 75/1992, de 14 de mayo
[RTC 1992, 75]) y del libre e igual disfrute del derecho reconocido en el art. 28.1 CE
(SSTC 53/1982, de 22 de julio [RTC 1982, 53], 65/1982, de 10 de noviembre [RTC 1982,
65], 98/1985, de 29 de julio [RTC 1985, 98], 87/1990, de 18 de enero [RTC 1990, 7], y
75/1992, de 14 de mayo [RTC 1992, 75]).
Pero las diferencias de trato entre los sindicatos que, tienen, no obstante, que cumplir con
los requisitos de objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad (SSTC 7/1990,
de 18 de enero [RTC 1990, 7], y 188/1995, de 18 de diciembre [RTC 1995, 188]). El
concepto de mayor representatividad es, por tanto, un criterio objetivo y, por ello,
constitucionalmente válido. Ahora bien, ello no significa que cualquier regulación apoyada en
el mismo haya de reputarse como constitucionalmente legítima (SSTC 9/1986, de 21 de
enero [RTC 1986, 9], y 7/1990, de 18 de enero [RTC 1990, 7]), pues ha de reunir, además,
los restantes requisitos exigibles y, singularmente, el de proporcionalidad. Requisitos muy
determinados por la finalidad y efectos de la medida considerada y que han llevado a
considerar conforme con las exigencias constitucionales algunas facultades de las que tan
sólo gozan los sindicatos más representativos.
Así, en coherencia con el origen del concepto de representatividad, consignado en el art.
3.5 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el criterio de la
mayor representatividad se considera objetivo y razonable para establecer la participación
de los representantes de los trabajadores en los organismos internacionales y desarrollar
tareas de representación institucional (Informe 36, caso núm. 190, párrafo 195 del Comité
de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT y SSTC 53/1982, de 22 de
julio [RTC 1982, 53] y 65/1982, de 10 de noviembre [RTC 1982, 65]) y constituye un
criterio válido para constatar la significación de las organizaciones que aspiren a
desarrollar actividades que produzcan efectos más allá de sus afiliados, como la
negociación colectiva de eficacia general (SSTC 73/1984, de 27 de junio [RTC 1984, 73],
98/1985, de 29 de julio [RTC 1985, 98]). Asimismo, otras facultades de las organizaciones
más representativas, tales como la posibilidad de promover elecciones sindicales (STC
164/1993, de 18 de mayo [RTC 1993, 164]), gozar del derecho de excedencia forzosa para
los trabajadores que desempeñen cargos sindicales (STC 263/1994, de 3 de octubre [RTC
1994, 263]) o contar con delegados sindicales en determinadas condiciones (STC 188/1995,
de 18 de diciembre [RTC 1995, 188]), también se han declarado justificadas por este
Tribunal y no lesivas del derecho de libertad sindical.
Pero la mayor representatividad exige la correspondencia entre la conformación técnica de
la representatividad y el tipo de función sindical, el nivel de ejercicio o las características
de los intereses colectivos en juego, sin que pueda emplearse con cualquier propósito, de
suerte que no toda utilización que de ella se haga es constitucionalmente aceptable, y no lo
es aquélla que utiliza los criterios selectivos para establecer un trato diferente respecto
de materias que no guardan ninguna relación con ellos (SSTC 9/1986, de 21 de enero [RTC
1986, 9], F. 3, y 7/1990, de 18 de enero [RTC 1990, 7], F. 2). De ahí, por ejemplo, que este
Tribunal haya considerado improcedente la utilización del criterio de la mayor
representatividad como regla para excluir a sindicatos que no son más representativos pero
que, sin embargo, están implantados en un ámbito concreto (por ejemplo, SSTC 184/1987,
de 18 de noviembre [RTC 1987, 184], y 217/1988, de 21 de noviembre [RTC 1988, 217]).
De este modo, es razonable que se asegure la presencia en cada concreto ámbito de
actuación de los intereses generales y del conjunto de los trabajadores y que se examine
en cada caso la finalidad de la norma o de la representación institucional (como ocurrió en
las SSTC 7/1990, de 18 de enero [RTC 1990, 7], 32/1990, de 26 de febrero [RTC 1990,
32], y 183/1992, de 16 de noviembre [RTC 1992, 183]). La tensión entre el principio de
igualdad de trato entre los sindicatos y la promoción de algunos de ellos en virtud de los
criterios objetivos antes expuestos, también se ha manifestado en materia de
subvenciones a centrales sindicales.
El Comité de Libertad Sindical de la OIT ha declarado que los diversos sistemas de
subvenciones a las organizaciones de trabajadores producen consecuencias diferentes
según la forma que revistan, el espíritu conforme al que hayan sido concebidas y aplicadas,
y la medida en que tales subvenciones se concedan, en virtud de textos legales precisos o
dependan exclusivamente de la discreción de los poderes públicos, precisando que las
repercusiones que dicha ayuda financiera tenga sobre la autonomía de las organizaciones
sindicales dependerán esencialmente de las circunstancias, sin que puedan ser apreciadas a
la luz de principios generales, al tratarse de una cuestión de hecho que debe ser examinada
en cada caso y habida cuenta de las circunstancias de ese caso (Informe 19, caso núm. 121,
párrafo 180, e Informe 75, caso núm. 341, párrafo 101).
Este Tribunal tuvo ocasión de abordar el problema en las SSTC 20/1985, de 14 de febrero
(RTC 1985, 20), 26/1985, de 22 de febrero (RTC 1985, 26), y en la 72/1985, de 13 de junio
(RTC 1985, 72), en un supuesto donde la Ley de Presupuestos otorgaba la totalidad de la
subvención a los sindicatos más representativos y excluía de las subvenciones a centrales
sindicales minoritarias que, sin embargo, habían obtenido suficiente número de
representantes sindicales como para participar en negociaciones de convenios colectivos en
ámbitos provinciales e, incluso, nacionales en determinadas ramas de la producción. En ellas
se declaraba que conculca la libertad sindical el criterio de la mayor representatividad
como criterio exclusivo y excluyente para determinar el acceso de las organizaciones
sindicales a unas subvenciones públicas cuya finalidad era susceptible de incardinarse
dentro de los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se
atribuyen por la Constitución Española a todos los sindicatos sin distinción.
Y ello, porque este tipo de subvenciones tiene incidencia en el orden competitivo entre los
sindicatos, de modo que si fueren destinadas en exclusiva a los situados en el vértice según
los resultados en las elecciones, situaría a éstos en una posición superior a los demás para
ofrecer mejores servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que
dispongan y de cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los
resultados de las elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el
ejercicio de funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no
discriminatorio, produciéndose, además, una inducción o presión indirecta para la afiliación
de los trabajadores a determinados sindicatos».
CUARTO Posteriormente, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 28 de septiembre de
2005, (RJ 2005, 7250) en el recurso de casación núm. 4855/1999, interpuesto por la
Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSI-CSIF),
confirma la anterior doctrina, de que siendo constitucionalmente válida la diferenciación
que significa limitar o reconocer aquella representación institucional solamente a los
sindicatos más representativos, no es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los
restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad.
Todo ello nos conduce, por lo que respecta al caso enjuiciado, que para participar en los
planes de formación continuada no es preciso ser sindicato más representativo ni ser
firmante, en nuestro caso de Acuerdo de Formación Continua de las Administraciones
Públicas (AFCAP).
Razones todas ellas que conducen a la estimación del recurso dando lugar a las pretensiones
consignadas en el suplico de la demanda.
QUINTO No concurren las causas expresadas en el art. 139 de la LJCA (RCL 1998, 1741)
para la imposición de las costas a ninguna de las partes.
FALLAMOS
Que ESTIMAMOS el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la Unión Sindical
Obrera (USO), representada por el Procurador D. Aníbal Bordillo Hiudobro, contra la
Orden APU/4217/2004, de 22 de diciembre por las que se establecen las bases
reguladoras para el desarrollo de planes de formación, declarando:
1º La nulidad de los términos «firmantes del III AFCAP (RCL 2001, 174)» y «representadas
en el Consejo Superior de la Función Pública» establecido en el artículo 2.1.c) de la citada
Orden, en cuanto a requisitos exigidos a las Organizaciones Sindicales para poder se
promotoras de planes de formación.
2º El derecho que asiste a USO de poder ser promotor de planes de formación y
beneficiario de las ayudas y subvenciones correspondiente.
3º Sin hacer especial pronunciamiento respecto de las costas.
Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevara testimonio a las actuaciones, lo
pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.?Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, en la forma acostumbrada,
en Madrid, a de de 2006, de todo lo cual yo, el Secretario Judicial, doy fe.