2ª 1. Planificación de largo plazo: necesidad y ausencia en la mayor

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Planificación de largo plazo:
un requisito para enfoques progresistas de
desarrollo en America Latina.
Texto de Gustavo Bittencourt (Universidad de la Republica - Uruguay),
elaborado en febrero de 2011.
1. Planificación de largo plazo: necesidad y ausencia
en la mayor parte de las experiencias progresistas en
América Latina
En el siguiente esquema, extraído de presentaciones de ILPES-CEPAL,
se resume brevemente cuáles son los componentes de planificación de corto,
mediano y largo plazo. Todos los países latinoamericanos realizan planificación de
corto plazo, en razón del consenso existente acerca de la importancia de sostener
los equilibrios macroeconómicos, evitar la inflación y mantener las cuentas fiscales
en orden. Varios países elaboran planes o por lo menos líneas directivas para la
orientación del gasto presupuestal con carácter plurianual, definen programas
prioritarios y/o establecen algunos criterios para orientar la inversión pública. Pero
pocos ordenan su propuesta programática para el período de gobierno en un plan
nacional de desarrollo; y solo de manera parcial alguno de estos países ubica el
plan de gobierno en el marco de una visión de país a más largo plazo (digamos
dos décadas o dos décadas y media). Este horizonte es el que brinda sustento a
políticas que solamente maduran en esos plazos, como lo son las de grandes
infraestructuras, las de formación de recursos humanos, competitividad, ambiente
y cambio estructural favoreciendo el contenido innovador de la producción.
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Fuente: ILPES-CEPAL
La idea central que se sostiene en este documento afirma que
explicitar la estrategia de desarrollo – concepto que abarca objetivos de largo plazo,
principales instrumentos para alcanzarlos y metas mensurables en indicadores
– es una condición necesaria para que las fuerzas progresistas puedan ejercer
el gobierno sin perder su orientación transformadora. La noción de largo plazo,
operativamente, se refiere a un horizonte de más o menos dos décadas. No implica,
por lo tanto, el modelo de sociedad final que cada persona o grupo pretenda, sino
una posición intermedia que se corresponde con cierta etapa histórica que alcanza
a varios períodos de gobiernos democráticos. Por eso esta visión o estrategia es
la que permite seleccionar y tratar de implementar los acuerdos sociales que
fundamentan políticas de estado.
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Esto parece, en primer lugar, una necesidad para las fuerzas políticas
progresistas o de izquierda. Como se explicita más adelante, si se cree que el
mercado por si misma orientará de manera adecuada las fuerzas productivas y
sociales hacia el desarrollo, como lo creen quienes podemos agrupar a grandes
rasgos como el enfoque neoliberal (se retoma este aspecto más adelante) no es
necesario definir hacia donde queremos o debemos ir para poder desarrollarnos.
Claramente, esa necesidad proviene de un diagnóstico que desconfía del mercado
como el principal asignador de recursos para provocar desarrollo económico.
Adicionalmente, en un contexto de mucha complejidad, con alta
incertidumbre respecto al futuro, cuando ya no disponemos de soluciones que
puedan presentarse en consignas simples que todos comprendemos, tiende a
predominar la desesperanza. Parece necesario establecer con claridad agendas
políticas para el momento actual, pero que, para poder generar esperanzas, se
imbriquen firme y claramente con el largo plazo futuro. Ya no solamente a partir de
la desconfianza acerca de la “espontaneidad” del desarrollo, sino porque es preciso
que las propuestas sean capaces de convencer acerca de la relación que tienen
lo que estamos haciendo o discutiendo para hacer hoy con alcanzar los objetivos
deseados en el desarrollo futuro. Si este componente, la agenda actual tendrá
seguramente problemas de credibilidad.
Más allá de que debe existir una ingeniería social y política
que haga posible generar tal tipo de debate, se requiere como paso previo un
importante esfuerzo de reflexión sobre los proyectos nacionales y de integración
latinoamericana, que sean a la vez atractivos y consistentes, capaces, por lo tanto,
de recuperar la esperanza basada en las ideas más que en la figura de los líderes.
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Un programa que sea capaz de convocar, estimulando el entusiasmo colectivo (en
especial el de los jóvenes) dando forma viable y posible, y por lo tanto creíble, a las
utopías de más largo aliento.
Agendas construidas en procedimientos de este tipo pueden
habilitar al diálogo social apuntando a generar espacios amplios de convergencia
entre organizaciones representativas de diversas capas de la sociedad, en las
que no pueden faltar las organizaciones de trabajadores, algunas cámaras
empresariales, ONGs, etc., con la mayor amplitud posible. La proyección de estos
acuerdos o alianzas estratégicas sobre el espacio político partidario es la mejor
garantía para la el diseño de políticas de estado, que se extienden por varios
períodos de gobierno.
La estrategia de largo plazo también es necesaria porque mejora la
acción de gobierno, haciéndola más eficaz, eficiente y evaluable:
a.Planificación de largo plazo resulta necesaria para movilizar
recursos sociales (no solamente recursos financieros) en
direcciones anticipadas y en áreas que solamente tienen
resultados en períodos largos, casi generacionales. Ej.
Infraestructura y educación.
b.Diseño prospectivo o de visión de largo plazo con alto sentido de
anticipación y construcción de futuro. Creciente incertidumbre
reclama la construcción de escenarios. Por ejemplo, si no somos
capaces de formar gente anticipando la posible futura dinámica
internacional del nuevo paradigma tecnológico (que surge de la
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combinación entre biotecnologías, nanotecnologías y ciencias de
la información) perdemos la posibilidad de acelerar la reducción
de la brecha con los países desarrollados
c.Coordinación de políticas y esfuerzos para generar sinergias,
Concertación para
garantizar participación e inclusión de
todos los involucrados. La fijación de objetivos comunes a
varios sectores e instituciones, permite elaborar programas o
proyectos de desarrollo estructurantes, que apunten a resolver
problemas y levantar restricciones que el desarrollo requiere.
Por ejemplo, las políticas de desarrollo tecnológico no
pueden ser objeto exclusivo de una agencia que promueve la
innovación, sino que debe ser objetivos de proyectos sectoriales
de desarrollo que sean impulsados por todo el gobierno y la
sociedad. Proyectos estructurantes cuya articulación forma el
plan nacional de desarrollo, que está a su vez, alineado con la
estrategia de largo plazo.
d.Evaluación de políticas y programas para promover una gestión
por resultados Estos proyectos deben diseñarse de tal manera que
sea posible seguir sus resultados a través de varios indicadores,
evaluando cuanto se invirtió para poder lograr esos resultados.
e.Enfoque de corto plazo (dominante) deja de lado problemas de
sostenibilidad del crecimiento originados en el tipo de estructura
productiva de estos países, por lo general con abundancia relativa
de recursos naturales. Por ejemplo, si solamente nos preocupa el
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rol de tipo de cambio real como estabilizador o anti inflacionario,
entonces puede seguir cayendo y afectando negativamente
la rentabilidad de sectores con más intensidad tecnológica y
agregado de valor por mano de obra local. Dólar bajo conduce
a mayor primarización de la economía, dado que solo son
rentables los sectores que tienen precios muy altos en el mercado
internacional y que usan pocos insumos locales (que son caros)
La planificación de largo plazo, por lo tanto, permite cumplir con las
siguientes funciones que permiten mejorar la operativa de la tarea del gobierno,
según diagrama propuesto por ILPES-CEPAL:
Fuente: ILPES
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Por lo tanto, técnicamente (es decir con independencia de que sean
de izquierda o derecha, progresistas o conservadores) los sistemas de planificación
avanzados, a partir de la realización de ejercicios de prospectiva que permiten
fundamentar la estrategia o visión de largo plazo, cuentan con los instrumentos,
funciones y productos que se resumen en el diagrama siguiente:
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En la experiencia latinoamericana, sin embargo, este modelo de
ordenamiento no ha sido adoptado o implementado con algún éxito. Solamente
disponen de visiones de largo plazo México y Colombia, en ambos casos con poco
grado de operatividad, en el sentido que las visiones no necesariamente determinan
planes de desarrollo quinquenales o asignaciones de recursos. Estos dos países,
en especial Colombia, son los que disponen de más completa institucionalidad
para llevar adelante esas funciones. Recientemente Ecuador ha invertido recursos
y capacidades para el desarrollo institucional, a través de la creación de una
secretaría fuertemente dotada de recursos, la Senplades.
Brasil adoptó durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso
un sistema bastante completo de planificación, muy orientado la gestión de ese
inmenso país federativo, que fue mejorado durante las administraciones del
Presidente Lula. El sistema incluye la discusión y aprobación parlamentaria de las
directrices para el período de gobierno, sobre las que se organiza el presupuesto de
cada año. La selección de un conjunto de objetivos prioritarios permite organizar
programas transversales con recursos y gerenciamiento propio, que entran en los
programas sobre los que se realizará el más estricto seguimiento y evaluación.
Recientemente, siguiendo un esquema de este tipo, se definió la política de
desarrollo productivo
En términos de planes nacionales de desarrollo, el panorama puede
resumirse de la siguiente forma:
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FUENTE: elaboración propia sobre presentación de Schack 2010, y las webs citadas.
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El resumen elaborado muestra que si bien muy poco países
establecen visión de largo plazo, son varios los que utilizan Planes Nacionales
de Desarrollo para expresar los principales objetivos, líneas de acción y metas
correspondientes al siguiente período de gobierno. Son siete países los que siguen
esta tradición o similar: Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y
Venezuela. Aunque en varios casos no alcanzan a completar todos los requisitos
para constituir verdaderos planes, por ejemplo por no aclarar los instrumentos o
las metas mensurables que permitan la evaluación, o no mostrar aproximaciones
a los costos de dichas metas, son los casos en que estas funciones del plan se
cumplen a grandes rasgos. Este breve lista muestra además que hay orientaciones
políticas muy diversas utilizando más o menos estos instrumentos. En Colombia,
por ejemplo, durante los gobiernos de Uribe se prestó atención a utilizar estos
mecanismos, en Ecuador, sin embargo, fue el cambio de orientación asociado al
gobierno de Correa el que dio impulso a estos procesos.
Otros dos casos con menor desarrollo institucional en este sentido,
pero que sin embargo apuntan a generar concertaciones nacionales en torno a
algunos objetivos, aunque no determinen demasiado los instrumentos y las metas,
son los de Perú y Panamá.
Los países del Cono Sur, Chile, Argentina y Uruguay, son los que
renuncian a este instrumento, quizás por herencia de haber sido la vanguardia del
neoliberalismo desde los 70. Es quizás la preocupación por estos casos, los tres
con gobiernos que se perciben a si mismos como progresistas, la que motiva estas
notas. Quizás no sea ajeno a esto el reciente cambio de orientación del gobierno
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en el caso chileno: sin una visión clara acerca de la sociedad que queremos y las
transformaciones necesarias para alcanzarla, podemos estar poniendo en riesgo la
acumulación histórica alcanzada hasta el momento.
2. Caracterización de estrategias de desarrollo según
objetivos, instrumentos y resultados en áreas o
campos.
¿De que estamos hablando bajo los títulos de estrategia y visión de
largo plazo? ¿Cuáles deberían ser sus componentes? Una estrategia de largo plazo
debe contener expresiones explícitas que impliquen definiciones, por lo menos,
en los siguientes tres campos: a) objetivos, b) instrumentos (líneas de acción), c)
resultados esperados (con metas mensurables)
a.Debe contener un número limitado de objetivos generales que
hagan comprensibles las prioridades, y la asignación de recursos
entre ellas. Los objetivos deben abarcar diferentes espacios de
problemas a resolver. Claramente la ideología del modelo entre
por este lado, el de definición de los objetivos.
b.
Es imprescindible que los instrumentos sean consistentes,
con el logro de los objetivos planteados, de acuerdo con los
avances recientes del conocimiento científico, en particular
en ciencias sociales. Por ejemplo, sabemos que los equilibrios
macroeconómicos son importantes para el crecimiento; o que una
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política de comercio exterior como la aplicada en la sustitución
de importaciones genera distorsiones que no conducen al
crecimiento sostenible. También sabemos que reducir la edad
de imputabilidad no conduce a reducir el número de delitos. Por
lo tanto si nuestro objetivo es reducir el número de delitos los
instrumentos deberían ser otros, así como si nuestro objetivo
es el crecimiento sostenible los instrumentos no deberían ser
aumentar el gasto público de manera insostenible ni proteger
sectores que no tengan viabilidad a largo plazo.
c.Los resultados deberían poder medirse en pocos indicadores
que resuman los impactos de los proyectos o programas de
desarrollo que se incluyan en el plan o en la estrategia. Debería
ser relativamente simple poder saber cuantos recursos se
asignaron para poder lograr esos resultados.
3. ¿Que es neoliberal y qué no lo es? ¿Porqué los
enfoques de desarrollo progresistas requieren más de
visiones de largo plazo que las neoliberales?
En este punto del razonamiento, interesa tratar de caracterizar
cuáles son los rasgos esenciales que los enfoques de desarrollo liberales o neo
liberales que predominaron en los noventa. Ello permite por lo menos tipos de
conclusiones de interés: primero, identificar sus propios objetivos nos puede ayudar
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a entender porqué fracasaron, contrastando sus resultados con lo que buscaban.
Separando estos objetivos en áreas de acción, puede encontrarse una perspectiva
más matizada, es decir que no todo fueron fracasos, y algunos problemas no
tienen demasiadas alternativas de solución técnicamente. No es este el objeto del
presente documento, y pueden encontrarse numerosos estudios al respecto en
CEPAL o publicaciones de FES, entre otros.
Lo que nos interesa es identificar que es lo alternativo a la solución
neoliberal, lo que puede pasar por diferentes objetivos e instrumentos. Aún más, en
el contexto de una lógica general progresista o alternativa, podrían estarse aplicando
soluciones técnicamente similares a las del pasado, si existe algún ancla que señale
que la trayectoria esperada es una que coincida con objetivos progresistas.
El siguiente cuadro muestra cuáles fueron las principales respuestas
del neoliberalismo al proceso de globalización, y más en general, a la crisis
del modelo sustitutivo de importaciones que marcó el estilo de crecimiento
latinoamericano hasta la crisis de principios de los 80.
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El siguiente cuadro intenta caracterizar cuáles deberían ser los objetivos
de un enfoque de desarrollo progresista, según cada área de acción, tomando las
áreas de acción que son, a mi juicio, las claves para entender el neoliberalismo. ¿Qué
quiero decir con esto? En primer lugar que las áreas de acción no solo son relevantes
para el enfoque liberal, sino que hay que tener soluciones técnicas posibles para
contribuir con objetivos diferentes a los liberales, dentro de los mismos campos. Y
quizás en algunos casos los instrumentos sean bastante similares. Por ejemplo, las
tres dimensiones de la apertura económica (financiera, comercial y hacia el capital
productivo extranjero) para el enfoque liberal serán automáticamente las que
contribuyan mejor al crecimiento: por captación de ahorro externo, por aumento
de las exportaciones y entrada de tecnología. Sin embargo, en contraste, si bien un
enfoque progresista también debería procurar la apertura, a diferencia de los modelos
del pasado que ya fueron superados, debe procurar que la apertura contribuya con
una estructura productiva que aliente el crecimiento de largo plazo.
Otras respuestas nítidamente diferentes en los objetivos progresistas
deben referirse, a mi juicio, a la defensa de la propiedad pública y social, logrando
su compatibilidad con la lógica capitalista que seguirá predominando (aspecto
difícil pero no imposible de lograr, a diferencia de los que muchos creíamos hace
algunas décadas); la noción de que mayor flexibilidad no debería ir en contra de
los procedimientos de negociación colectiva y de organización sindical, que son la
garantía de que las ganancias de productividad sean apropiadas también por los
trabajadores; el rol fuertemente redistributivo de los impuestos, en la medida que
financien un gasto social que garantice rentas mínimas y prestaciones sociales de
salud y vivienda universales. Por último, y este es sin duda un gran déficit en la gran
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mayoría de los enfoques progresistas en curso, la dimensión ambiental no debería
ser un problema encapsulado en una oficina o en reglas para la autorización de
proyectos; sino que debería ser una parte componente de las políticas de desarrollo,
de promoción productiva, innovación y educación.
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4. Ejemplo de visión de LP frustrado en Uruguay
En setiembre de 2009, presentamos en Montevideo, casi estrenando
el nuevo edificio de la Presidencia de la República (Torre Ejecutiva), un librillo acerca
de este tema, que llamamos Estrategia Uruguay III Siglo. Aspectos Productivos.
En el mismo, que puede encontrarse en la web de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (www.opp.gub.uy), resumimos un trabajo elaborado durante un año,
para el que contratamos varias consultorías, llevamos adelante un convenio con la
Universidad de la República (que a su vez contrató a dos universitarios de Argentina
y Brasil en el marco de sus trabajos), coordinamos esfuerzos con los ministerios
integrantes del Gabinete Productivo, con cuyos elencos técnicos discutimos
conclusiones, realizamos talleres para discutir aspectos relevantes del trabajo,
como los ambientales, con amplia participación de ONGs relacionadas al asunto, lo
que implicó que en el trabajo conjunto para llegar a este producto aportaron ideas
unos 250 profesionales altamente capacitados.
Para iniciar el trabajo, consultamos a un centenar de expertos sobre
los futuros posibles de unas 32 ramas de la producción, con una lógica prospectiva,
identificando cuales podrían ser los mejores y peores escenarios desde el punto de
vista del crecimiento de cada rama, y los factores clave que determinarían que las
ramas estuvieran en los peores y mejores escenarios. Se indagó sobre tendencias
robustas, tendencias emergentes, hechos portadores de futuro, en fin, una serie
de dimensiones prospectivas. Luego de ello, tratamos de darle consistencia a partir
de manejar todos los estudios más o menos recientes sobre los mismos temas.
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Juntando los factores clave y los impactos posibles de cada rama, llegamos a un
mapa productivo del país agrupado en ocho macro sectores o conglomerados, cada
uno de ellos comprendiendo actividades primarios, industriales y de servicios, que
tuvieran entre si alguna relación, por lo menos en cuanto a tener determinantes
comunes de sus futuros. Logramos de esta forma seleccionar algunos de estos
conglomerados o macro sectores que serían los que, si se dieran una seria de
fenómenos, podrían ser los motores de crecimiento. Ello implicaba, por lo tanto,
identificar otros que, aunque pudieran tener importancia por su impacto sobre
el empleo, o sobre algunas comunidades regionales, no serían los impulsores del
crecimiento futuro. De acuerdo a los factores clave que determinan la evolución
de los sectores motores, se diseña una Agenda Nacional de Desarrollo Económico,
que señala las áreas en que sería necesario diseñar proyectos estructurantes
o transversales, que permitan orientar los recursos sociales hacia los objetivos
necesarios para potenciar esos desarrollos.
Asimismo, para mostrar los impactos agregados, se traducen
escenarios de máxima y de mínima para los diferentes sectores, a través de una
matriz de insumo producto, a la dinámica total de la economía uruguaya, diseñando
tres escenarios de crecimiento total. Esto permite detectar otras condiciones
macroeconómicas necesarias para que se den los mejores escenarios o para evitar
los peores. A su vez, partiendo desde la realidad micro económica o de las ramas,
se llega a escenarios agregados, que se sustentan en realidades posibles de cada
sector y a la vez muestran que el país puede alcanzar un nivel de ingreso o bienestar
como el nivel europeo medio (inferior pero cercano al de España o Inglaterra y
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superior al de Portugal o Grecia antes de la crisis) hacia el 2030. El desarrollo
es posible, si se dan algunas evoluciones que son probables en la economía
mundial y ciertas condiciones locales que se pueden anticipar a grandes rasgos. La
prospectiva nos permite imaginar los caminos. La Agenda Nacional de Desarrollo
muestra cuáles son los campos prioritarios de actuación y en que sentido deberían
implementarse acciones, que precisan de ulteriores estudios y elaboraciones para
poder concretarse en programas concretos de actividad que se incluyan en los
Planes Nacionales de Desarrollo.
Para el objeto de este documento no tiene mayor sentido explicar
cuáles serían tales sectores, ni en los contenidos de la agenda, o de los escenarios
agregados, ni porqué los escenarios deseables son también posibles, ni otros
detalle del trabajo realizado. Lo que me interesa dejar planteado, para cerrar este
documento con el presente ejemplo, tiene que ver con la convicción de que un
instrumento de este tipo puede resultar extremadamente útil para facilitar los
debates acerca del futuro, evitando visiones que suelen ser deliberadamente
catastróficas para sostener posiciones ideológicas o acciones del día de hoy, que no
tienen fundamento o relación alguna con cualquier futuro posible o probable. Los
acuerdos sobre algunas trayectorias posibles pueden alcanzarse con más facilidad,
dejando los debates para aquellas cuestiones donde efectivamente las opciones
sobre la sociedad que se desea marcan las probables acciones actuales. En otras
palabras, instrumentos de este tipo hacen más factibles los acuerdos sociales y
políticos sobre políticas permanentes en el tiempo o de estado.
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Por último, construir imágenes posibles de nuestros países, pero
donde éstos se muestren como sociedades plenas de oportunidades, con acceso
a gran cantidad de bienes y servicios, pero con solidaridad, países donde valga la
pena nacer y vivir, constituye una necesidad para las fuerzas que pretenden atacar
la raíz de los problemas y transformar la realidad de manera profunda.