Las microfinanzas como camino hacia la inclusión financiera
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Las microfinanzas como camino hacia la inclusión financiera ‐ Octubre, 2011 Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo Sabido es que las microempresas constituyen la mayor parte de las empresas del país contribuyendo significativamente en la producción y el empleo. Sin embargo, las microempresas encuentran una gran barrera a su desarrollo que imposibilita muchas veces la existencia y el crecimiento de los emprendimientos más pequeños. La informalidad y la falta de acceso al financiamiento son factores que confluyen en una relación dialéctica en la que no se puede visualizar correctamente cuál es la causa y cuál la consecuencia. En este contexto ¿Cuál es el camino hacia la inclusión financiera de las microempresas de nuestro país? A través de un análisis de la importancia de las microempresas en nuestro país, de su acceso al financiamiento y considerando las ventajas que las microfinanzas poseen como camino hacia la formalización y como herramienta de inclusión, se describe sintéticamente las principales características normativas de los países de la región. Luego, se hace especial hincapié en la principal traba regulatoria que impide el desarrollo de las instituciones microfinancieras del Uruguay, realizándose la justificación pertinente de la propuesta de solución que se encuentra a consideración del Banco Central del Uruguay acerca de la posible modificación al tope de usura para el sector de la microempresa. Cabe destacar, que los cambios en la regulación impulsados son el comienzo de un camino que deberá culminar en un proyecto de ley específico para las microfinanzas en cuanto este sector engloba instituciones heterogéneas con diferentes grados de regulación que no permite dinamizar la actividad y por lo tanto contribuir al desarrollo de sus beneficiarios directos, las microempresas y microemprendedores excluidos.1 1 Este trabajo es una síntesis de las consultorías realizadas en el marco del Programa de Microfinanzas ““Estudio sobre el marco normativo de las microfinanzas para América Latina”, Daniel Higa, 2011 y “Primer Informe de Avance de Tasa de Interés de Marco Normativo de las Microfinanzas en Uruguay”, Juan Voeker, 2011. 2 LAS MICROEMPRESAS Y SU ACCESO AL FINANCIAMIENTO El 85% de las empresas del país son microempresas2 Una microempresa, es una unidad de negocio pequeña, constituida con baja capitalización, que opera bajo riesgo propio en el mercado a partir de la iniciativa de uno o varios individuos. En Uruguay, esta pequeña unidad económica tiene una importancia trascendental pues constituye el 85,4% del total de las empresas del país, de acuerdo a la clasificación de Dinapyme ‐ Miem que define a la microempresa como aquellos establecimientos productivos que tienen de 1 a 4 empleados y ventas anuales de hasta 2.000.000 UI. Total Micro Pequeña Mediana Grande 117.996 100.771 13.598 3.046 581 100% 85.4% 11.5% 2.6% 0.5% ¿Cómo se financian las microempresas y qué servicios bancarios utilizan? De acuerdo a la Encuesta Nacional a Mipymes industriales y de servicios3, el 96% de las mipymes del país declara no utilizar el crédito bancario como fuente de financiamiento. Al respecto, aproximadamente el 86% de las mipymes se financian principalmente con reinversión de utilidades y un 19% utilizan el capital personal para hacerlo. En cuanto al uso de servicios bancarios en general, más de un tercio (38%) de las mipymes no lo utiliza, y aún más la variedad de dichos servicios se reduce a cuentas corrientes, cajas de ahorro, tarjetas de crédito y pago a proveedores para la mayoría de los casos. 2 3 Observatorio Pyme – Dinapyme 2008 Dinapyme 2008 3 Uso de cada tipo de servicios bancarios % que utiliza cada servicio Cuenta Corriente 41.6 Caja de ahorro 26.8 Tarjeta de crédito 16.1 Pago a proveedores 12.3 Pago de sueldos por cajero automático 3.2 Préstamos de inversión 2.8 Cheques diferidos 2.8 Préstamos para capital de giro 2.8 Cartera de créditos para exportación/importación 2.2 Descuento de cheques 2.2 Autorización de descubiertos 0.8 El tamaño de las empresas incide en el acceso a los servicios bancarios y en particular al crédito. La problemática de la bancarización y del acceso al financiamiento afecta de particular manera a las microempresas y muchas veces culmina con un racionamiento del crédito bancario. En el caso particular de las microempresas, estas no cumplen con los requisitos solicitados en términos de garantías tales como recibos de sueldo o como inmuebles en condiciones de ser hipotecadas. Otras veces no califican para un crédito dado que no están formalizadas o no tienen información contable ordenada y certificada por un profesional. La falta de acceso a servicios financieros genera por lo menos dos grandes efectos negativos para las empresas; por un lado las obliga a autofinanciarse a través de la reinversión de recursos propios, lo que genera que su crecimiento sea muy lento y que no puedan asignar las utilidades con mayor libertad. En segundo lugar y si logran acceder a financiamiento, lo hacen (a veces) en instituciones que les proporcionan productos crediticios que no están adaptados a sus necesidades, siendo muy costosos y generando una carga excesiva sobre las finanzas de la empresa. Uso de servicios bancarios según tamaño Mediana % 95.1 Pequeña 81.3 Micro 57.2 4 La opinión de otros actores relevantes vinculados al sector Asimismo, diagnósticos de otros actores relevantes vinculados a estas empresas coinciden en señalar que la informalidad es una de las principales causas de la exclusión financiera pero no es la única, a esto se suman los excesivos requerimientos de información contable y el tiempo promedio en otorgar el crédito desde que se inicia la solicitud hasta que el microempresario recibe efectivamente el dinero, tiempos que no se adaptan a las necesidades de una microempresa y hace que la misma deba recurrir a otras fuentes. En este sentido, se expresa a continuación la opinión de la gremial empresarial Cambadu. El Centro de Almaceneros Minoristas, Baristas, Autoservicistas y Afines del Uruguay (CAMBADU) es una gremial empresarial que cuenta con 3.000 socios y 118 años de trayectoria. Tiene como rol la representación, defensa y promoción del comercio minorista de la alimentación. CAMBADU tiene acuerdos con las Unidades Mypes del Nuevo Banco Comercial (NBC) y del Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), mediante los cuales permite que los socios de la institución accedan en condiciones más ventajosas a financiamiento, ya sea por costo o tiempos de resolución. No obstante, las demandas muchas veces no se ajustan a las características formales de la empresa, limitando su accesibilidad al crédito. En muchos casos, las empresas del sector presentan condiciones que les limitan el acceso al financiamiento bancario, ya sea por tamaños, por importe del financiamiento solicitado (por características formales de la empresa o propiamente por tiempos de necesidad de los recursos), por lo cual la institución se propuso ampliar el abanico de opciones de financiamiento a acercar a sus socios y poder cumplir con su misión de derivar las solicitudes y que sean atendidas. Paralelamente se ha avanzado en gestionar acuerdos con República Microfinanzas (RMSA) e IPRU para ir atendiendo las demandas actuales. En muchos casos, los empresarios prefieren acceder a un financiamiento un poco más caro que les solucione el tema de los tiempos y que sea activo en su gestión, visitando el local y evaluando otros factores. Las características de los empresarios más pequeños del sector, revelan jornadas intensas de trabajo y pocas posibilidades de moverse de su negocio que se traducen en la necesidad de gestionar su financiamiento 5 con otro formato. Esto va cambiando al subir en la escala de tamaños, dónde el empresario puede delegar otras tareas y puede evaluar otras opciones. Por su parte, la Asociación a de Empleados Bancarios del Uruguay, AEBU considera a la informalidad como la principal barrera al acceso y plantea que se debe invertir la lógica de las políticas de inclusión financiera, por lo que propone “bancarizar para luego formalizar” de modo de permitir a las empresas desarrollarse en mejores condiciones.4 En definitiva, esta situación se traduce en un trade off de costo financiero y acceso al crédito de la banca tradicional; los créditos que se ofrecen en los bancos a empresas son los más económicos de plaza; sin embargo, las microempresas no acceden a los mismos y se deben financiar a tasas mucho más altas. En este sentido, es que las microfinanzas se constituyen como una opción intermedia en cuanto a costo de financiamiento, con menores barreras de acceso. 4 Un servicio financiero al servicio del país y su gente – Documento aportado a instancias del Diálogo Nacional para el Empleo 6 LAS MICROFINANZAS COMO UNA OPCION DE FINANCIAMIENTO Y UN CAMINO HACIA LA FORMALIZACIÓN Cuando la empresa se está iniciando, aún siendo informal o contando con información muy precaria de modo que no podría obtener un crédito bancario, puede acceder a financiamiento a una tasa menor que en el mercado de consumo a través de las Instituciones de microfinanzas. El acceso al financiamiento bajo condiciones financieras adecuadas y el asesoramiento correspondiente se traduce muchas veces en el crecimiento del negocio y otorga la posibilidad al mismo de comenzar a regularizarse y con el tiempo pasar al sector formal, por lo que se percibe como fundamental, la necesidad de contribuir desde la política pública a la sostenibilidad de las instituciones microfinancieras. Las instituciones de microfinanzas (IMFs) se constituyen como entidades cuyo objetivo es otorgar crédito a los microempresarios, ya sea para actividades productivas, capital de trabajo o inversión, de vivienda u otro. En el marco de la regulación uruguaya, estos organismos toman la forma de organismos no gubernamentales (ONGs), Cooperativas de Ahorro y Crédito y Sociedades Anónimas, algunas de las cuales son también administradoras de crédito, pudiendo únicamente otorgar créditos y en ningún caso captar ahorro. Las IMF operan en un segmento de microempresas diferente al atendido por las IFIs; del total de microempresas, mientras las IFIs se concentran en un subconjunto caracterizado por empresas formales, con buena calidad de información contable, y con garantías reales, las IMFs operan con las empresas que no cumplen con estos requisitos de forma simultánea. Por lo tanto, al no contar con cuentas corrientes, estados contables o garantías reales, las IMFs deben recurrir a mecanismos no tradicionales para mitigar los problemas de asimetrías de información; en especial emplean una metodología específica con visitas de un oficial de crédito al negocio, que constituye la mayor ventaja en cuanto acceso con respecto al sector financiero tradicional pero que al mismo tiempo, se traduce en mayores costos operativos. 7 LAS MICROFINANZAS Y SU NORMATIVA EN LA REGIÓN Dados los mayores costos de las microfinanzas así como la necesidad de que estas se transformen en una herramienta para la inclusión, se hace necesario desde la política pública crear un entorno favorable para el desarrollo de las mismas a través un marco regulatorio que contemple un sistema de incentivos satisfactorios para el nacimiento y desarrollo de la actividad. Se exponen a continuación las principales conclusiones derivadas de los trabajos de consultoría realizados en el marco del Programa de Microfinanzas, en cuanto a las características normativas de algunos países de América Latina así como la principal traba al desarrollo de las microfinanzas en el mercado local. Los países analizados fueron Bolivia, Perú, Argentina, Chile y Colombia y las variables más relevantes incluidas en el estudio fueron la definición de microfinanzas y microcréditos, aspectos vinculados al surgimiento de la actividad microfinanciera, la tasa de interés y de usura, principales aspectos tributarios y aspectos normativos relevantes.5 La regulación financiera tiene como fin promover la solidez y seguridad de las instituciones financieras a través de la asignación eficiente de recursos y de la generación de incentivos apropiados. Los principios de regulación y supervisión de las operaciones microfinancieras buscan complementar aquellas de las entidades financieras. Sin embargo, las regulaciones financieras deben adaptarse para poder regular apropiadamente a las instituciones dedicadas a la provisión de servicios microfinancieros, tomando en cuenta sus particularidades. En el caso de las microfinanzas, justamente la no regulación resulta perjudicial, porque de esta forma la misma se ve sometida a otras regulaciones, por ejemplo, a la normativa atinente al sistema financiero como tal, que se basa en otros supuestos, y resulta altamente limitante para las IMF, ya que las mismas tienen particularidades 5 Estas apreciaciones están basadas en todos los casos en “Estudio sobre el marco normativo de las microfinanzas para América Latina”, Daniel Higa, 2011 y “Primer Informe de Avance de Tasa de Interés de Marco Normativo de las Microfinanzas en Uruguay”, Juan Voeker, 2011. 8 desde la constitución de su capital, sus costos, su modalidad de operación, su necesidad de contar con mayor flexibilización, etc., que ameritan un tratamiento diferencial. En lo que respecta a las microfinanzas, los Principios Básicos de Basilea sostienen que las responsabilidades del sector financiero en referencia a las entidades de microfinanzas tienen que estar definidas en el marco legal. La actividad de microfinanzas requiere ser regulada de manera prudente, ya que un marco regulatorio inadecuado puede permitir conductas abusivas que deriven en el sobreendeudamiento de los microemprendedores. Entre los distintos países no existe homogeneidad en la normativa que rige el sistema financiero, y a través de este, la actividad de las microfinanzas. En algunos países las microfinanzas no cuentan con una regulación específica, sino que se le aplican las regulaciones del sistema financiero. En otros países, el desarrollo de la actividad ha llevado a un momento de complejidad tal que fue necesario generar normativa específica que solucionara vacíos legales que no permitían a las IMF actuar de manera eficiente dentro del mercado. Fue así que comenzó a surgir una legislación aplicable a las instituciones de microfinanzas. ¿Qué se entiende por microfinanzas y microcréditos en la región? La definición que se realiza desde la legislación sobre que va a entender el Estado por microcrédito, microfinanzas y microemprendedor es trascendente, ya que la misma determina el posterior abordaje de la temática. 9 DEFINICIÓN DE MICROCRÉDITOS POR PAÍS: BOLIVIA: “Todo crédito concedido a un prestatario o a un grupo de prestatarios con garantía mancomunada o solidaria, destinado a financiar actividades en pequeña escala, de producción, comercialización, servicios u otras, cuya fuente de pago lo constituye el producto de las ventas e ingresos generados por dichas actividades.” ARGENTINA: “Aquellos préstamos destinados a financiar la actividad de emprendimientos individuales o asociativos de la Economía Social, cuyo monto no exceda la suma equivalente a los 12 salarios mínimos, vital y móvil.” COLOMBIA: “Sistema de financiamiento a microempresas dentro del cual el monto máximo por operación de préstamo es de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes”. PERU y CHILE NO tienen definición de microcrédito o microfinanzas. Existen diferencias importantes e interesantes respecto de las definiciones, ya que microcrédito, microempresa, microfinanzas e instituciones de microcrédito no se encuentran igualmente explicadas en cada país. Mientras algunos países definen solo al tomador y se entiende como microfinanzas o microcrédito todo servicio orientado al sujeto, en otros países el microcrédito está asociado a un monto máximo de crédito. La mayor precisión no siempre permite predecir mejores marcos normativos. Aspectos vinculados al surgimiento de la actividad, regulación y sector público La modalidad bajo la que surge la actividad de microfinanzas difiere en cada caso según la situación particular del país de que se trate. Por ejemplo, se observan diferencias básicas entre aquellos países pioneros en el desarrollo de las microfinanzas como Bolivia y Perú, ya que por su situación de pobreza estructural tuvieron una necesidad temprana de desarrollar estos servicios de apoyo a los microemprendedores excluidos del sistema formal. En cambio, países más desarrollados, tales como Argentina y Uruguay, se inician en la actividad de microfinanzas de forma más tardía, justamente porque los indicadores referentes a la exclusión social no fueron preocupantes sino hasta hace un par de décadas. Los marcos normativos tienen una fuerte correlación con el propio surgimiento y desarrollo de las microfinanzas en cada uno de los países analizados. En aquellos 10 países con menor peso del sector público, puede notarse que los marcos regulatorios aparecieron cuando el sector de las microfinanzas se encontraba ya en un nivel de desarrollo significativo, mientras que en otros países con mayor peso histórico de las políticas públicas, los marcos normativos aparecieron casi contemporáneamente. En países como Chile, donde el principal operador es el sector o banco público, las normativas fueron desarrolladas con mayor precisión acorde al peso político de estas entidades. INSTITUCIONES REGULADAS Y NO REGULADAS POR PAÍS PAÍS INST. REGULADAS POR SUPERINTENDENCIAS BC BOLIVIA Bancos (BancoSol, FIE, Los Andes ProCredit, Banco Solidario) Fondos Financieros Privados (EcoFuturo, Fassil, Fortaleza, PRODEM, Agrocapital) PERU Mutuales de Ahorro y Préstamo Cooperativas de Ahorro y Crédito Abiertas Bancos – MiBanco Financieras – Confianza, Crear, Edyficar INST. NO REGULADAS O REGULADAS POR OTROS ORGANISMOS Instituciones Financieras de Desarrollo ONG (ANED, Emprender, Crecer, CIDRE, ProMujer, FONDECO, IDEPRO, Diaconia, FUBODE, FUNBODEM, FONCRESOL, IMPRO, SFR, SARTAWI) Cooperativas de Ahorro y Crédito 160 cooperativas ONG Manuela Ramos, Finca, Alternativa Microfinanzas, Prisma ARGENTINA CHILE Cajas Municipales de Ahorro y Crédito Arequipa, Cusco, Del Santa, Ica, Maynas, Paita, Pisco, Piura, Sullana, Tacna, Trujillo, Lima Cajas Rurales de Ahorro y Crédito Los Andes, Nuestra Gente, Profinanzas, Senor de Luren, Sipan EDPYMES Alternativa, Credivision, Efectiva, Nueva Visión, ProEmpresa, Raíz, ProNegocios, Solidaridad Bancos ‐ PROMESA Bancos Banco Estado, BanDesarrollo Microempresas LEY 19.550 DE SOCIEDADES COMERCIALES ‐ S.A: Emprenda, OMLA, Columbia Microcredito, Emprender Si, Cordial Microfinanzas, FIE Gran Poder ONG Alternativa 3, ProMujer, Nuestras Huellas, Progresar, Entre Todos, Avanzar, Banco Mundial de la Mujer, Fundacion Pro Vivienda Social ONG Fondo Esperanza, Fundación Contigo, BanIgualdad, Institución financiera no bancaria Credicoop Cooperativas Oriencoop 11 COLOMBIA Bancos Bancolombia Microfinanzas, Bancamia, Banco Caja Social Colombia, ProCredit, Banco Agrario, Banco de Bogota, WWB Cali Financiera Financiera América Cooperativa Cooperativa de Comerciantes, CAC Tabacalera y Agropecuaria, CAC Microempresas de Antioquia, COOTREGUA, Confiar, Coomultagro, Cootragua, Comultrasan ONG Corporación Mundial de la Mujer, Fomentamos, Fundacion Mario Santo Domingo, Fundacion Amanecer, Interactuar, OILA (Opportunity International Latin America), Fundacion para el Desarrollo de Santander, Contactar, FUNDESAN, FUNDESMAG. S.A. Crezcamos Por su parte, el sector público ha venido interviniendo en mayor o menor medida en el desarrollo de las microfinanzas en América Latina, ya sea promoviendo cambios normativos importantes como la creación de Fondos Financieros Privados o bien a través de marcos normativos específicos como la Ley Nacional de Microcrédito en Argentina y los planes de desarrollo como Banca de las Oportunidades en Colombia o la intervención directa a través de la banca pública en Chile. En el caso de Uruguay, tal como se verá más adelante, desde el Programa de Microfinanzas también se han promovido cambios regulatorios específicos, tales como la modificación del Tope de Usura para las Microempresas y la tendencia es promover un marco normativo específico para el sector. Aspectos relevantes vinculados a las modalidades de financiamiento de las instituciones de microfinanzas El marco regulatorio influye directamente en la modalidad de financiamiento que adoptaran las instituciones de microfinanzas en cada país. En todos los casos se da una diferenciación elemental entre las instituciones reguladas y no reguladas. Las instituciones reguladas deben cumplir con ciertos requisitos para ser alcanzadas por la regulación financiera y gozan así, de determinados beneficios, en tanto, generalmente, las instituciones no reguladas padecen algunas limitaciones, como ser, no poder captar ahorro del público. En América Latina, en 2009 fueron los depósitos tomados por las instituciones de microfinanzas la principal fuente de financiamiento, representando el 52,3%. En aquellas instituciones que adquirieron algún tipo de endeudamiento, se constata que 12 lo hizo con instituciones financieras en su mayoría locales (29,4%), seguido por Instituciones Financieras de Desarrollo (23,7%) y Fondos de Inversión (22,7%). (MixMarket, 2010) Al respecto, se puede decir que en países andinos la regulación se fue orientando a permitir la captación de recursos del público, ya sea en cuentas a la vista o plazo así como también a través de sus propios asociados como en cajas o cooperativas. Mientras tanto, en países que aún se encuentran en la fase de desarrollo del microcrédito, el tema de la financiación se encuentra casi exclusivamente a través de instituciones públicas como en Chile, privadas como las instituciones de segundo piso o bien las mixtas como el FONCAP en Argentina. CAPTACIÓN DE AHORRO La captación de ahorro del público por parte de las IMFs fomenta una fuente clave de autofinanciamiento e incrementa el capital prestable. En Bolivia las ONGs se transformaron en FPP adquiriendo el derecho de captar ahorro. Actualmente, el ahorro representa el 70% de la cartera crediticia en estas instituciones. En Perú se han dado pasos en este sentido, permitiendo a las CRACs y CMACs financiarse con ahorros del público. Actualmente, en la estructura de financiamiento, la captación de ahorro representa el 55%, generando una estructura más sólida. 13 Principales aspectos tributarios Los impuestos que deben pagar las instituciones de microfinanzas, así como también aquellos que deben pagar los microempresarios en su crédito, son factores clave a la hora de entender el funcionamiento de tales instituciones, así como sus dificultades para lograr la sostenibilidad. En aquellos países en los cuales las instituciones tienen una carga tributaria elevada, la misma afectara directamente el costo del crédito, en detrimento de la capacidad de respuesta de los microempresarios. En muchos países se da la facilidad a algunas instituciones de estar exentas del pago de determinados impuestos, por ejemplo el IVA, con el fin de aligerar sus costos operativos y permitir, también, que disminuyan las tasas de interés. En Argentina, por ejemplo, los microempresarios deben pagar una tasa de IVA más elevada por ser sujetos no categorizados (es decir, informales). Entonces, en lugar de pagar el 21% pagan el 31,5%. Existe una amplia gama de diferencias en materia tributaria entre los países que se analizan y a partir de las mismas surgen también las diferencias en costos operativos y sus diferentes impactos sobre la tasa de interés final al prestatario. Cabe destacar que Uruguay y Argentina son los países de mayor presión impositiva. IMPUESTOS APLICABLES POR PAÍS IMPUESTO ARGENTINA BOLIVIA CHILE COLOMBIA PERU IVA 21% 13% 19% 16% 18% Ganancias 35% 25% Exentas 33% 30% 0,6% (créditos 0,003% 0,004% 0,004% 0,005% Transacción financiera y débitos bancarios) 14 La tasa de interés y los topes de usura Las tasas de interés constituyen una variable clave en el sector de las microfinanzas, puesto que determinan, por un lado, el nivel de rentabilidad de las instituciones de microfinanzas, y por otro, son un factor de decisión prioritario para los tomadores de crédito. En el caso de las instituciones de microfinanzas, las mismas tienen costos operativos más altos que las instituciones financieras tradicionales, debido a los montos de créditos que ofrecen, que son más pequeños, así como también a una modalidad de trabajo más intensiva en términos de recursos humanos. Teniendo en cuenta que los costos operativos impactan directamente en la tasa de interés, las instituciones de microfinanzas se ven más amenazadas en este sentido que las instituciones financieras tradicionales. Se mencionan tres formas en que desde el Estado se puede limitar de alguna manera las tasas de interés vigentes, a saber: 1) El control de las tasas de interés, establecido por el Banco Central, quien tiene la autoridad legal para fijar la tasa de interés máxima de préstamos dirigidos a las entidades financieras reguladas. 2) Un límite de usura a la tasa de interés, el cual es regulado por el Código Civil o por Ley y autorizan al gobierno o al Banco Central a poner un límite a las tasas también en el caso de los prestamistas privados. 3) El control de hecho se da en algunos países en donde el límite a la tasa de interés no se encuentra regulado de manera oficial, pero la presión política o la existencia de programas gubernamentales subsidiados llevan a otras instituciones a ajustar la tasa de interés a las vigentes desde el sector público. En el marco del debate sobre la conveniencia o no de regular las tasas de interés se encuentra la postura que sostiene que las tasas de interés deben ser libres y autorreguladas por el mercado, es decir, que si se dejan determinar a voluntad de las instituciones de microfinanzas, la misma competencia actuara como fuerza reguladora, impulsándolas a la baja. En esta postura, se considera que la regulación de las tasas de 15 interés por parte del Estado es perjudicial porque sube las barreras de entrada al sector y genera a su vez, menos incentivos para continuar a las instituciones que ya están operando. Por otro lado, existe la postura contraria, según la cual, si las tasas de interés no están reguladas de alguna manera, entonces las instituciones de microfinanzas pueden determinarlas a discreción, estableciendo tasas de interés que resultan significativamente onerosas para el microempresario tomador de crédito. Se argumenta que, a diferencia de un consumidor formal o bancarizado, el microempresario demandante no tiene acceso a otras fuentes de financiamiento, y que esta situación asimétrica genera abuso de parte de la entidad prestataria. Se argumenta también que al microempresario no le interesa el valor porcentual de la tasa de interés del crédito sino el monto de la cuota para poder saber si puede hacer frente a ella, y que en esta medida de justificación de la no importancia de la tasa, las instituciones cobran tasas muy por encima de lo apropiado, generando situaciones de abuso. Muchas veces el límite a las tasas de interés se establece a partir de la referencia de las tasas de interés bancarias, como en el caso de Uruguay, en donde los costos de operación son inferiores y por tanto pueden afrontar el cobro de tasas de interés más reducidas. Asimismo, se toman como referencia las tasas de interés del mercado, sin tener en cuenta las diferencias en las modalidades de operatoria de las distintas instituciones de microfinanzas. Por ejemplo, desde un punto de vista de costos, no es lo mismo una institución de microfinanzas que opera en el sector urbano que otra que opera en el sector rural, en donde la dispersión poblacional incrementa sustancialmente los costos de operación. O inclusive, dentro de diversas metodologías, por ejemplo el préstamo individual, trae aparejado costos operativos menores que la operatoria de banca comunal. 16 TASA DE USURA BOLIVIA: Las tasas de interés y accesorios no deben superar el límite máximo de 2,5% mensual. (Decreto Supremo 27.338/04) Esto quiere decir que la tasa nominal anual de las IMFs no puede superar el 30% anual. Se aplicó más de 10 años después de que la actividad se desarrollara CHILE: La Tasa Máxima Convencional (Ley 18.010) “No puede estipularse un interés que exceda en más de un 50% al corriente que rija al momento de la convención”. La tasa de interés en microfinanzas se encuentra por debajo, por lo tanto la TMC no afecta la actividad. COLOMBIA: La tasa efectiva anual máxima de usura para las operaciones de microcrédito no podrá exceder 1,5 veces el interés bancario corriente, es decir 36,89% a diciembre 2010. (Decreto 255/10) ARGENTINA y PERU NO tienen tasa de usura. Si tasas promocionales 17 EL CASO DE URUGUAY – CONSIDERACIONES SOBRE LA LEY DE USURA Y SU IMPACTO EN EL DESARROLLO DEL SECTOR MICROFINANCIERO NACIONAL De esta forma, el principal problema que se identifica es que la interpretación de la normativa vigente fija topes a la tasa de interés aplicable a las operaciones de microcréditos utilizando, como tasa de referencia, el promedio publicado por el Banco Central del Uruguay (BCU). Éste último es calculado a partir de las operaciones de crédito informadas por las instituciones de intermediación financiera (IFI). Sin embargo, la tasa de referencia así calculada no es representativa de las operaciones que son atendidas hoy por las instituciones de microfinanzas (IMF). La metodología empleada por las IMF se caracteriza por sus altos costos operativos. Esto se debe, fundamentalmente, a las actividades que están involucradas en la concesión de este tipo de créditos, en relación con su bajo monto promedio. Su operatoria se basa en una red de técnicos que visitan a las microempresas para su evaluación inicial y luego realizan un seguimiento específico a cada proyecto. De esta forma, las visitas a los clientes, relevamiento de la información, evaluación de los créditos, seguimiento de los créditos otorgados y la intensa participación de los recursos humanos en esta metodología representan algunos de los costos asociados a la tecnología aplicada por las instituciones para atender al sector. Ante esta situación, las IMF cobran una tasa de interés que no logra cubrir los altos costos operativos y de financiamiento que afrontan, propios de su actividad. En este marco, el desarrollo de las microfinanzas en Uruguay presenta una limitante relacionada al tema tasa de interés ya que ésta no es representativa para las operaciones de microcréditos. Por un lado, y de acuerdo a los antecedentes, la metodología aplicada por el BCU para la determinación de la tasa máxima de usura provoca que las tasas de interés publicadas por éste no sean representativas de la operativa del segmento de los microcréditos. Las IMF operan en un segmento de microempresas diferente al atendido por las IFI. 18 Del conjunto de microempresas del mercado local, las IFI se concentran en un subconjunto caracterizado por microempresas que poseen buena calidad de información contable, son empresas formales y que cumplen con sus obligaciones ante DGI y BPS y tienen garantías reales. Las IMF operan en un segmento de microempresas diferente: son aquellas que no cumplen con estas tres características de forma simultánea. Por ejemplo, se trata de clientes con escasa calidad de información e informales y que, por tanto, no logran acceder a las IFI ya que éstas atienden únicamente a empresas formales. Asimismo, otro argumento frente a la problemática originada por los topes en la tasa de interés refiere a que las IMF emplean distintos mecanismos para mitigar los principales problemas derivados de la asimetría de la información. Las IFI tienen acceso a la información financiera de las microempresas a las que le conceden créditos, ya sea a través de sus estados contables como a partir del análisis del comportamiento de la cuenta corriente de la microempresa en la institución. En general, los microempresarios tienen cuentas pasivas con las IFI por lo que, el estudio de dicha cuenta corriente permite reducir los problemas ocasionados por la asimetría de la información. Asimismo, y a diferencia de las IMF, generalmente atienden a clientes con garantías reales. Las IMF deben implementar otro tipo de mecanismos a fin de mitigar los problemas ocasionados por la asimetría de información; tal es así que se llevan a cabo, visitas a los microempresarios y consultas sus proveedores y clientes. Evidentemente, esto se traduce en mayores costos operativos. En el marco de la mencionada consultoría realizada para el Programa de Microfinanzas por el Ec. Juan Voelker, se estimó la tasa de interés con la cual las IMF logran ser sustentables. Esta tasa se orienta a cubrir los costos operativos, los costos de financiamiento y la prima por riesgo crediticio. De esta forma, la tasa de interés exigida por las IMF al otorgar microcréditos se descompone en estos tres componentes. Por tanto, la tasa de interés que no alcance cubrir los tres componentes mencionados genera problemas financieros en las instituciones. 19 La metodología utilizada para el mencionado estudio fue en primer lugar, solicitar información a las IMF sobre su cartera de microcréditos y su cartera total al 31/12/2010. Se trabajó con información de IMF que representan más del 90% del total de microcréditos, con una cartera de aproximada de $ 320 MM y 14.500 operaciones al 31/12/2010. Las instituciones aportaron información sobre sus estados contables e información adicional sobre cantidad de operaciones, distinguiendo según cartera de microcréditos y otras actividades. Luego, se procedió a calcular cada componente de los costos de la forma que se detalla a continuación. En cuanto a los Costos operativos se calcularon los ratios de costos operativos e ingresos por servicios sobre la cartera promedio de cada institución, incluyendo la cartera administrada. A los efectos del cálculo de la tasa sustentable para las IMF, se consideró la información de las instituciones con mayor escala. En el caso de la Tasa de Incobrabilidad se partió de la información contable y se complementó con la opinión de los informantes calificados, para reflejar un nivel de incobrabilidad esperado más allá de la coyuntura actual. En cuanto a los Costos de financiamiento, a los efectos del cálculo del costo de capital, se utilizó el modelo CAPM, implicando una tasa de retorno de los fondos propios de 15,2% en USD (con ratio de deuda a patrimonio de 0,5). Para su pasaje a pesos, se adicionó el spread entre tasas soberanas en MN y USD a 5 años (7,2%). Así, la tasa considerada para el retorno de los fondos propios en pesos fue de 22,4%. Por su parte, el costo de las deudas financieras varía según institución. El costo del financiamiento se obtiene a partir del apalancamiento de las instituciones considerando el costo financiero de éstas obligaciones y el costo de capital. 20 Los resultados obtenidos se muestran en el cuadro a continuación Descomposición Tasa Activa IMF (% sobre cartera bruta, $ anual) Costos operativos netos Rem. Oficiales de Crédito Rem. Administración Otros gastos operativos netos Ingresos por servicios Costos de financiamiento Incobrabilidad Tasa activa sustentable IMF 16,8% 6,7% 4,3% 5,8% Tasa Media ($ < 365 días) Tope de usura ($ < 365 días) Brecha Tope de Usura ‐ Tasa sustentable IMF ‐1,6% 19,0% 3,0% 37,2% 15,2% 24,4% ‐12,8% Tomando la propuesta de lograr una tasa máxima de sustentabilidad para las IMF de 37,6%, se determinaría una tasa media en 23,4%. De esta forma, la brecha entre la tasa media sustentable y la tasa media vigente a Junio de 2011 sería de 8,2%. Es decir que con un aumento de 8,2 puntos porcentuales en la tasa de referencia publicada por el BCU se lograría un tope de usura equivalente a la tasa sustentable para las IMF. Es importante señalar que, con el aumento del tope propuesto, se estaría significativamente por debajo del tope aplicable en las operaciones de consumo. Se destaca que las tasas de sustentabilidad propuesta para las IMF son 51% inferiores que sus correspondientes en operaciones de consumo para el período de referencia. Esta comparación resulta relevante ya que, actualmente, muchos microempresarios que no acceden al financiamiento a través de las IMF acuden a otras instituciones en las cuales obtienen créditos al consumo que, en definitiva, se utilizan para financiar la operativa de las microempresas. Con el aumento de 8,2 puntos porcentuales en la tasa media de interés, se estaría permitiendo que las IMF estuvieran en una situación de sustentabilidad, lo cual tendería al mayor desarrollo del crédito por esta vía, generando condiciones para una mayor adicionalidad del mismo. 21 En el marco de esta consultoría se evaluaron varias alternativas posibles para superar la problemática siendo la alternativa considerada más viable la aplicación de la normativa vigente, a través de las potestades que otorga la Ley de Usura al Banco Central del Uruguay a través de la aplicación del inciso del artículo 12 de la Ley 18.212 Aplicar la normativa vigente: inciso cuarto del artículo 12 de la Ley 18.212 Tal como se mencionó, el artículo 12 de la Ley 18.212 refiere a la determinación de las tasas medias de interés a cargo del BCU. No obstante, la ley otorga cierto margen para que, en caso que el BCU no cuente con información suficiente sobre algún sector para la determinación de la tasa media de interés, éste podrá optar por una tasa que considere más representativa. Por lo tanto, esta disposición autoriza al BCU a considerar que la información proporcionada por las IFI respecto de un determinado segmento (por ejemplo el de créditos con destino a microempresas) no permite determinar una tasa media de interés representativa, y en consecuencia elegir otra tasa y no la tasa media que resulte de dicha información. Está asociada a la generación de una tasa de referencia alternativa sobre la base de un nivel de mercado más un spread por concepto de mayores costos operativos y de financiamiento. La solución propuesta se basa en mantener la actual base de cálculo de las tasas medias de interés, agregando por encima de las tasas medias que se fijen, un spread determinado por el BCU en base a los resultados del análisis del mercado de microfinanzas. El spread y su monto estarán condicionados a que del análisis que realice el BCU surja que las tasas medias fijadas según la información de las IFI, no son representativas del mercado de microfinanzas. Como se estableció en secciones anteriores, la tasa media de interés determinada por el BCU no es representativa para las operaciones de las IMF. Para ello, el BCU se basa únicamente en información de las operaciones establecidas por las IFI con empresas que tienen mejor calidad en su información y garantías reales. Asimismo, estas operaciones son atendidas empleando tecnología bancaria tradicional (también llamada “de escritorio”), de bajos costos operativos. 22 Es importante considerar que la nueva tasa de referencia podría calcularse como la tasa actualmente relevada por el BCU para microempresas más 8,2 puntos porcentuales (que surgen del análisis de la tasa de equilibrio de las IMF). Se entiende que al adicionar 8,2 puntos porcentuales a la tasa actualmente utilizada se logra contemplar las características propias de la actividad. Cabe destacar por último, que la fijación por parte del BCU de un spread sobre las tasas medias de interés fijadas con la metodología prevista en la normativa vigente, es la que implica menores dificultades en su implementación dado que no requiere transitar por el proceso de sanción de una ley. 23 Se han revisado las principales características normativas de los países de la región, en donde no hay un modelo fijo de éxito. Cada país debe desarrollar el modelo que le resulte funcional a sus propias características, particularidades e historia. Lo que opera como regla general es que la regulación debe estar al servicio del desarrollo del sector, en cuanto este se perfila como un camino posible hacia la inclusión financiera y formalización de las microempresas en el continente. En este sentido, es importante ver a las microfinanzas como una actividad en sí misma y no como una prolongación de la actividad financiera tradicional. Como se ha dicho, los cambios en la regulación impulsados son el comienzo de un camino que deberá culminar en un proyecto de ley específico para las microfinanzas en cuanto este sector engloba instituciones heterogéneas con diferentes grados de regulación que no permite dinamizar la actividad y por lo tanto contribuir al desarrollo de sus beneficiarios directos, las microempresas y microemprendedores excluidos de nuestro país. 24
