3.EVOLUCION DEL REGIMEN JURIDICO DE LAS COSTAS

MAESTRIA EN MANEJO COSTERO INTEGRADO
CURSO DE DERECHO COSTERO – GUIA DE CLASE
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EVOLUCION DEL REGIMEN JURIDICO DE LAS COSTAS
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EMILIO BIASCO
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales
Escribano Público
Doctor en Diplomacia
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EVOLUCION DEL REGIMEN JURIDICO DE LAS COSTAS
CODIGO RURAL (1975-1879)
El art. 395 reservaba para la propiedad pública, 150 metros de las riberas, medidos
desde la mayor altura de las aguas que no causen inundación.
Finalidad: que las enajenaciones de tierras fiscales respetaran dicho límite.
Son normas del Código Rural de 1875-1879 (sancionado por Ley de 17.VII.1875 y
reformado por el DL. de 28.I.1879), por cuanto la reforma general de 1941-1943
(sancionada por Ley 10.024 de 14.VI.1941 y reformada por DL. 10.386 de 13.II.1943)
dispuso, en el art. 290 del nuevo Código, la derogación del entonces vigente, con
excepción del Título III "Del dominio y aprovechamiento de las aguas".
LEY ORGANICA MUNICIPAL
La Ley Orgánica Municipal (Ley Nº 9515 de 28.X.1935) establece que es competencia
del Intendente Municipal (art. 35, num. 21):
"Velar, sin perjuicio de las atribuciones del Gobierno Central, por la conservación de las
playas marítimas y fluviales, así como de los pasos y calzadas de ríos y arroyos;
a) prohibiendo la extracción de tierra, piedras y arena dentro del límite que juzgue
necesario para la defensa de los terrenos ribereños;
b) haciendo o disponiendo que se hagan plantaciones destinadas a defender los
terrenos de la invasión de las arenas, ya sanear las playas y defender las costas;
Cfm.: Dictamen del 17 de agosto de 1948, de la Fiscalía de Gobierno de 10 Turno, L.J.U., T. XXX, caso 3977, p. 36 y
ss.; y, Labaure Aliseris, Carlos, Aspectos Jurídico Administrativos del Código de Aguas, FDCS, Montevideo, 1988, p. 24.
LEGISLACION SOBRE CENTROS POBLADOS
La Ley de Centros Poblados (Leyes 10.723 y 10866, de 21.IV.1946 y de 25.X.1946),
entre los requisitos mínimos exigibles para aprobación del fraccionamiento por el
gobierno departamental, establece (art. 13, num.3):
"( ... ) Tampoco podrá situarse ningún predio, en los casos de contigüidad a los
cauces del dominio público, dentro de las tierras abarcadas por una faja costanera de
150 metros de ancho por lo menos."
"( ... ) Las tierras inundables pueden agregarse al centro poblado en carácter de
ramblas o parques públicos, cuando no sirvan de acceso obligado a los predios."
"En los acantilados o las barrancas en que razones urbanísticas o topográficas así lo
aconsejen, los Gobiernos Departamentales, por mayoría absoluta de los componentes de
las respectivas Juntas, podrán reducir o dejar sin efecto el retiro o faja de 150 metros
en los casos de contigüidad a los cauces del dominio público".
FAJAS ESPECIALES
Ley 13.737 de 9.I.1969 (Rendición de Cuentas de 1966 y 1967) art. 295.-
En el Río de la Plata, Océano Atlántico y Río Uruguay: la faja protectora de 250
metros se mide a partir de la ribera.
En dicha faja, el derecho de propiedad se encontraba limitado solamente en cuanto a la
extracción de materiales.
CODIGO DE AGUAS
Decreto Ley N° 14.859 de 15.XII.1978.
Capítulo I (De la defensa de las aguas, álveos y zonas aledañas)
Título V (De las obras de defensa y mejoramiento y disposiciones preventivas).Introduce principios ambientales, tal como lo reconoce la doctrina.
Cfrn.: Gelsi Bidart, Adolfo, Código de Aguas. Concordado y anotado, AMF, Montevideo, 1981,p. 198.
El C.A. en su redacción original, se convirtió en la norma de inflexión entre
(1) la filosofía defensiva del hombre frente a la naturaleza, y
(2) la que postula la protección del ambiente y los recursos naturales para la
salvaguardia de la salud humana o animal o para conservación de valores como el paisaje.
CODIGO DE AGUAS (art. 199) deroga las disposiciones del Título III del C. R. de
1875-1879 y se limita a establecer la intervención administrativa, con carácter
preceptivo, en:
a) las obras de defensa de márgenes, realizadas por los dueños de los predios
lindantes con los álveos del dominio público, mediante plantaciones, estacadas o
revestimientos, objetables cuando causaran inconvenientes a la navegación o a la
flotación, desviaran las corrientes de su curso natural o produjeran inundaciones u otros
perjuicios (art. 150);
b) la reglamentación de las extracciones de los lechos o de las aguas, proyectos
de recuperación o conservación de suelos, flotación, obras de embarco y
desembarco y construcción de puentes, con el fin de conservar los recursos naturales,
evitar que se altere la configuración topográfica, manteniendo los valores del paisaje; y,
c) el establecimiento de una faja de defensa en la ribera del Océano Atlántico, Río
de la Plata y Río Uruguay, para evitar modificaciones perjudiciales a su configuración y
estructura (art. 153, inc. 1).
Limita el ejercicio del derecho de propiedad sólo en cuanto a la extracción de arena,
cantos rodados y rocas de yacimientos ubicados dentro de la faja de defensa (art. 153, inc.
último).
En base a este análisis, se afiliaron a la tesis restrictiva de la función de la faja de
defensa de costas: Blixen, Olaf, Exposición de Motivos y Comentarios sobre el proyecto de Código de Aguas,
Comisión de Constitución y Legislación del Consejo de Estado, 1975, p. 96; Labaure Aliseris, Carlos, ob. cit., p. 55;
Martins, Daniel Hugo, Delpiazzo, Carlos, en sendas consultas presentadas en el Expediente 515/3/91 de la Intendencia
Municipal de Maldonado.
A) El Código Rural de 1875-1879, pretendió evitar el enfrentamiento entre los intereses
particulares y las necesidades de conservación del ambiente costero, excluyendo la
posibilidad de que esa área pasara a propiedad privada.
B) La Ley de Centros Poblados, debió reconocer que a pesar de lo dispuesto por el C.
R., existían predios rurales (con títulos perfectos) ubicados total o parcialmente en la costa.
En mérito a ello, pretendió admitir únicamente su carácter rural, evitando que se
fraccionaran y urbanizaran.
RÉGIMEN JURÍDICO VIGENTE
C. A. art. 153 y 154: en la redacción dada por los arts. 192 y 193 de la Ley 15.903 de
10.XI.1987.
a) Se incorpora a la faja de defensa de costas (inc. 1), la ribera de la Laguna Merín
(además de la del Océano Atlántico, el Río de la Plata y Río Uruguay).b) Se establece el requisito de autorización previa del Ministerio competente, para
cualquier acción a promoverse en la faja de defensa de costas (inc. 6), no limitándose
solamente, pero comprendiendo específicamente, las actividades de extracción de
materiales.
c) En tanto, el art. 192 adapta el art. 154 de dicho Código, referido a sanciones, a la
ampliación operada.
REGIMEN VIGENTE
En consecuencia: el régimen jurídico de la faja de defensa de costas establecida
por el art. 153 del C. A., queda estructurado de la siguiente manera:
a) Finalidad: consagrar jurídicamente el principio de intangibilidad de la faja costera,
para evitar modificaciones perjudiciales a la configuración y estructura actual de la misma.-
Modificación perjudicial a la configuración y estructura de la costa, es toda alteración
exógena del equilibrio dinámico del sistema costero o de alguno de sus componentes o
factores determinantes.
b) Dimensión y límites: el ancho de la faja es de doscientos cincuenta metros,
medidos hacia el interior del territorio a partir del límite superior de la ribera (arts. 36 y 37
del C. A.).
Hacia el exterior, varía para:
I. El Océano Atlántico y el Río de la Plata: hasta la línea determinada por el Plano de
Referencia Hidrométrico Provisorio (cero Wharton). El cero Wharton es el plano horizontal
que pasa 23,08 metros por debajo del marcador colocado en el ángulo sureste del
vestíbulo del Cabildo de Montevideo; plano que sirve de base para todas las escalas
hidrométricas del país, de conformidad con lo establecido por el Decreto de120 de enero
de 1949".
II. Río Uruguay: hasta el límite determinado por el Ministerio competente, en función de
las cotas correspondientes a los ceros de las escalas hidrométricas, adoptadas como
referencia para las diferentes zonas del río.
III. Laguna Merín: si bien se ha aplicado el mismo criterio que para el Río Uruguay,
creemos que aquí se genera un vacío legal, producto de la agregación de la Laguna Merín
a este régimen, sin disponer el procedimiento de fijación -a su respecto- del límite exterior
de la faja.
c) Excepción: el ancho de la faja de defensa de la costa se reduce, cuando existan
rutas nacionales o ramblas costaneras abiertas y pavimentadas (evidentemente, no basta
que se encuentren proyectadas), á una distancia menor de doscientas cincuenta metros del
límite superior de la ribera. En tal caso, dicha reducción se operará, por cuanto el ancho de
la faja de defensa de costas se extenderá solamente hasta esas rutas o ramblas.
Blixen, Olaf, ob. cit., p. 96.
d) Operativa: En este aspecto es donde se plantea la verdadera ampliación funcional
del concepto de faja de defensa de la costa.
El inciso adicionado por la Ley 15.903 (que pasó a ser el inc. 6 del art. 153 del C. A.)
limita o condiciona el ejercicio del derecho de propiedad, así como el de otros derechos o
libertades, al prever que "cualquier acción a promoverse" en la misma, "requerirá la
autorización previa del Ministerio competente".
Sin embargo, aunque amplía la redacción original del C. A., el alcance de las acciones
que requieren esa autorización no es absoluto, por cuanto lo especifica para aquella clase
de acciones "que modifiquen su configuración natural".
Es decir, que la ley reconoce que la fisonomía general de la costa y sus partes
componentes: (1) no solamente pueden verse alteradas por el retiro de una de ellas
(extracción de arena, por ejemplo), (2) sino también por el movimiento o cambio de sitio de
alguno de esos componentes (corrimiento o aplanamiento de médanos, por ejemplo) o (3)
por la fijación o construcción de elementos rígidos (P.E.:desde la forestación hasta la
edificación).
Si bien en algunos casos, esas acciones -aun cuando alteran la configuración- pueden
causar una modificación inocua o tal vez beneficiosa para la costa; en otros, afectarán
negativamente el todo o sus componentes, estática o dinámicamente considerados.
Ante esa alternativa, el legislador ha limitado la discrecionalidad del administrador
costero, al establecer que la autorización solicitada será denegada "cuando dicha acción
pueda causar efectos perjudiciales a la configuración o estructura de la costa".
Finalmente, el nuevo texto recoge idéntica redacción en el inciso final, para el caso en
que la acción a emprenderse sea la de extracción de materiales.
Como consecuencia de ello -además de quedar comprendido en la regla general por la
que se requiere autorización previa-, la discrecionalidad del administrador se encuentra
reglada, por cuanto:
las extracciones "sólo podrán efectuarse hasta una cota no inferior al nivel
situado cincuenta centímetros por encima del límite superior de la ribera".
e) Sanciones: El incumplimiento del régimen de protección de la faja de defensa de
costas:
1) acarrea la imposición de sanciones;
2) pero además, el legislador refuerza el principio de intangibilidad, al exigir que se
restituya la configuración de la costa a su estado original (art. 154).
CONTRAVENCIONES ADMINISTRATIVAS
Dado que el artículo enuncia que "la contravención a lo dispuesto en el artículo anterior
()", pueden configurarse dos grandes clases de contravenciones administrativas:
I. Una formal, cuando meramente se omitió por parte del administrado, la obtención
previa de la autorización del Ministerio competente requerida por el inc. 6 del art. 153,
habiendo realizado una acción que modifica la configuración de la costa; y,
II. Otra material, cuando se realizaron acciones que causan efectos perjudiciales a la
configuración o estructura de la costa.
En el primer caso, sólo corresponde la imposición de un apercibimiento o sanción
pecuniaria que la propia ley establece entre 100 y 5.000 unidades reajustables.
En el segundo, además de la multa, corresponde intimar al infractor a eliminar los
efectos de las acciones promovidas en perjuicio de la costa, restituyendo la faja a su
conformación original, o prohibiendo la extracción de materiales; todo ello, bajo
apercibimiento de que lo realice directamente el Ministerio competente a costo del
contraventor.
5. AUTORIDAD COMPETENTE
En mérito a lo expuesto, y hasta 1990, la autoridad nacional en materia costera
coincidió con la autoridad nacional establecida por el C. A. como el Ministerio competente,
es decir, el MTOP (art. 201), quien ejerció tal competencia a través de la Dirección Nacional
de Hidrografía.
Con la creación del MVOTMA (Ley 16.112 de 30.V.1990), las cuestiones costeras, como
materia típicamente ambiental, se inscriben dentro de las competencias asignadas a esa
Secretaría de Estado; es decir: la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los
planes nacionales de protección del medio ambiente y la instrumentación de la política
nacional en la materia (num. 7 del art. 3), política cuya fijación es reservada al Poder
Ejecutivo (art. 2).
Tales competencias del MVOTMA, se cumplen a través de la DINAMA.
La Ley 16.170 de 28.XII.1990 (Ley de Presupuesto Nacional, Sueldos, Gastos e
Inversiones 1990-1995), desdobló el Ministerio competente del C.A., estableciendo
responsabilidades compartidas entre ambas Secretarías de Estado, en lo que refiere a la
autoridad nacional de costas.
El art. 457 (nums. 3 y 4) de la Ley 16.170, transfirió al MVOTMA, Ministerio competente
por el C. A., entre otras las establecidas en los arts. 153 y 154 de dicho Código, en la
redacción dada por los arts. 192 y 193 de la Ley 15.903 de 10.XI.1987.
EXCEPCIONES: se mantienen dentro de la competencia del Ministerio de
Transporte y Obras Públicas (MTOP) (num. 4 del art. 457):
a) la determinación del límite exterior de la faja de defensa en la ribera del Río
Uruguay, dada la necesidad de contar con estaciones hidrométricas para ello, las cuales
dependen de esa Secretaria de Estado; y,
b) las autorizaciones de las acciones referentes a extracciones de materiales; aunque
en este caso el MTOP sólo podrá otorgar dichas autorizaciones, previo informe favorable
del MVOTMA, atento a la naturaleza del bien jurídico ambiental protegido.
Este artículo de la Ley 16.170 clarifica la existencia de una DIVISIÓN FUNCIONAL DE
COMPETENCIAS:
una (atribuida al MVOTMA), referida a todas las acciones a emprenderse en dicha faja,
menos la extracción de materiales; y,
otra, correspondiente únicamente a las extracciones de áridos (atribuida al MTOP,
aunque con intervención preceptiva de la Secretaria de Estado antes mencionada.)
El PE reglamentó los procedimientos de solicitud de autorizaciones ante el
MVOTMA, mediante el D. 59/992 de 10.II.1992, especificando en el art. 1, que "toda obra,
acción o construcción a desarrollarse en la faja de defensa costera" estará sujeta a dicho
régimen.
Ello coincide con el principio esencial de ordenación jurídico-ambiental, propuesto por el
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en Líneas Directrices y
Principios de Derecho Ambiental para la minería y perforaciones en las costas. Decisión
10/141V1 del Consejo de Administración del PNUMA, Nairobi, 1982.
6. OTRAS NORMAS VIGENTES
El régimen jurídico actual de protección costera, basado en el C. A., no puede ni debe
desconocer la existencia de otras normas vigentes que atribuyen competencias
concurrentes en el área.
Como la que vincula a los gobiernos departamentales con la zona de la costa, en forma
previa a su urbanización o en el ejercicio condicionado de esenciales derechos urbanos,
como es el caso del otorgamiento de permiso de construcción.
En el primero de esos aspectos, se mantiene vigente la normativa en materia de
creación de centros urbanos (Ley 10.723 de 21.IV.1946, con las modificaciones
introducidas por la Ley 10.866 de 25.X.1946); la cual establece en su art. 1, que "queda
exclusivamente reservado a los Gobiernos Departamentales respectivos, la autorización
para subdividir predios rurales con destino directo o indirecto a la formación de Centros
Poblados ( ... )"
Dicha autorización, debe basarse en el cumplimiento de una serie de requisitos, entre
los cuales el art. 13 (inc. 2, num. 3) dispone que:
"(No) podrá situarse ningún predio, en los casos de contigüidad a los cauces del
dominio público, dentro de las tierras abarcadas por una faja costanera de 150 metros de
ancho por lo menos".
PREVIA AUTORIZACIÓN DEL MVOTMA, especialmente en atención a la diferencia de
dimensiones de una y otra faja costera.
Ello no es necesario, ya que dicho Ministerio no posee competencias para expedirse
sobre una solicitud de autorización de fraccionamiento que -por sí misma- sólo constituye
una modificación ideal del predio, pero no configura una acción en la faja de defensa de
costas que pueda modificar su configuración natural.
Esa Secretaria de Estado solamente puede conceder o denegar la autorización para la
ejecución de proyectos concretos de edificación, construcción o similares.
El problema se agrava cuando el interesado en el fraccionamiento solicita a la
Intendencia Municipal correspondiente, la reducción de la faja de 150 metros
establecida por la Ley de Centros Poblados, amparándose en la facultad que se otorga
a las Juntas Departamentales por el propio art. 13 (inc. 6 del num. 3) de dicha norma, en la
hipótesis de "acantilados o barrancas que por razones urbanísticas o topográficas así lo
aconsejen".
En todo caso, parece conveniente que el gobierno departamental en cuestión recurra a
la solicitud previa de informes técnicos, aun de oficinas dependientes del Poder Ejecutivo,
tal como lo prevé el art. 7.
(1) Entre ellas, con el destino de evitar la frustración futura del propietario urbano,
puede solicitarse informe al MVOTMA, a los efectos de expedirse más allá de cada uno de
los casos concretos, si técnicamente se considerara desde ya que, cualquiera de la
eventual acción sobre la faja de defensa de costas, la misma pudiera causar efectos
perjudiciales a la configuración o estructura de la misma, que determinarían la futura
denegación de la autorización correspondiente.(2) El segundo de los aspectos, se vincula con el otorgamiento de permisos de
construcción en predios urbanos, actualmente ubicados en la faja de defensa de costas
establecida por el C.A.-
EL OTORGAMIENTO DEL PERMISO DE CONSTRUCCIÓN por parte de las
Intendencias Municipales (Ley 1816 de 8.VII.1885 y Ley 9515 del 30.X.1935, arts. 35 num.
26 y art. 46 num. 21) se basa en consideraciones diferentes de la protección costera, lo
que convierte ambos permisos, en autorizaciones concurrentes pero autónomas.
No vale el cumplimiento por los particulares o por los organismos públicos de la
obtención de sólo uno de ellos, en detrimento del otro o de ambos; pues se incurre en
contravención nacional o municipal según los casos; originando serios perjuicios a la costa.
El Considerando II del Decreto 59/992, reconoce que la autorización previa del
MVOTMA es independiente y complementaria de los permisos de construcción que las
Intendencias Municipales respectivas deben conceder, en ejercicio de sus atribuciones
propias.
EL TRÁMITE DE AUTORIZACIÓN podrá ser iniciado por el propietario del inmueble
respectivo mediante presentación directa ante ese Ministerio (art. 2) o mediante remisión
por parte de la Intendencia Municipal respectiva, del trámite o gestión del permiso de
construcción correspondiente (art. 3).
LEY DEL PATRIMONIO HISTÓRICO, ARTÍSTICO Y CULTURAL
DE LA NACIÓN (Ley 10.040 del 20.X.1971 y DR. 536/972 de 1º.VIII.1972).
A propuesta de la Comisión del Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural de la Nación, el
MEC dictó la R. 584/986 de 14.X.1986, por la que se declara Monumento HistóricoCultural, la zona costera del Departamento de Montevideo (delimitada, al oeste, por la
escollera conocida como Sarandí (incluyéndola), y al este, por el arroyo Carrasco, en una
franja comprendida entre el Río de la Plata y la Rambla Costanera, incluyendo en la
misma, sus dos aceras y los espacios públicos adyacentes).
Si bien en la parte expositiva de la resolución se menciona la necesidad de proteger los
valores históricos y culturales del área, igualmente se refiere al interés general en evitar
alteraciones que comprometan el "equilibrio ecológico" o dañen el "ambiente natural",
citando incluso el propio C. A ..
Por último cabe mencionar el ya abusivo uso de vehículos en las zonas costeras,
con grave perjuicio de su estructura o configuración.
CONFLUENCIA DE REGÍMENES JURÍDICOS
a) A las disposiciones del C.A., se suman las que emanan de las reglamentaciones
generales de tránsito vehicular y las del Reglamento de Uso de Espacios Acuáticos,
Costeros y Portuarios (aprobado por Decreto 100/991 de 26.II.1991), donde
específicamente se "prohíbe el acceso en las zonas habilitadas para baños, de vehículos
automotores o de tracción a sangre, exceptuándose los de la Policía, Intendencias o Salud
Pública en funciones de servicio" (art. 129); norma, cuyo contralor compete a la Prefectura
Nacional Naval.
b) El régimen jurídico vigente, está encabezado por el C.A. (arts. 153 y 154 d), en la
redacción dada por la Ley 15.903 de 10.XI.1987 (arts. 192 y 193).-
c) Existe una "faja de defensa de costas", dentro de la cual toda acción, actividad,
obra o construcción debe contar con la autorización previa del Ministerio competente, el
que la denegará, cuando la ejecución del proyecto, pueda causar efectos perjudiciales a la
configuración o estructura de la costa.
d) La solicitud correspondiente debe evacuarla el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente, con la única excepción de las autorizaciones para
extracciones de materiales, en cuyo caso le corresponde al Ministerio de Transporte y
Obras Públicas, previo informe favorable del primero.
e) Dicho régimen jurídico, sin embargo, coexiste con otros, en especial los regímenes
departamentales de creación de centros poblados y de autorización de construcciones.
f) Por tratarse de un régimen jurídico complejo e incompleto, se hace necesaria la
instrumentación de un sistema legal encauzado en los principios del moderno Derecho
Ambiental, que asegure la gestión integral de la costa.
BIBLIOGRAFIA
Cousillas, Marcelo J., Política y Gestión Ambiental de Montevideo, Facultad Latinoamericana de Ciencias
Ambientales, La Plata, 1992.