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INSTITUTO MEXICANO DE EJECUTIVOS DE FINANZAS
GRUPO CIUDAD DE MÉXICO
ANÁLISIS E IMPACTO DE LAS
REFORMAS A LA LEY DE AMPARO.
21 DE MARZO DE 2013.
LIC. IGNACIO ORENDAIN KUNHARDT.
CONTENIDO:
1.
2.
3.
4.
Breve referencia histórica de la Ley de Amparo.
Componentes esenciales de una demanda de amparo.
La figura de la suspensión del acto reclamado.
Limitaciones contenidas en el artículo 129, frs. XI y XIII de la
Ley de Amparo.
5. Efectos de las limitaciones tratándose de entidades
financieras y de bienes de dominio directo del Estado.
6. El caso del posible rescate de la banda de 2.5 GHz.
1. BREVE REFERENCIA HISTÓRICA DE LA LEY DE AMPARO.
Sus orígenes aparecen en los siguientes documentos:
• La Constitución de Yucatán de 16 de mayo de 1841 (Manuel Crescencio
Rejón).
• Acta de Reformas a la Constitución Federal de 1824, la cual se promulgó
el 21 de mayo de 1847 (Mariano Otero).
• Artículos 101 y 102 de la Constitución Federal de 5 de febrero de 1857.
El juicio de amparo regulado por esta Ley, es una institución originalmente
mexicana, y si bien tiene una función similar al “habeas corpus” del
Derecho Anglosajón (cuya finalidad es la protección de toda persona
contra actos de autoridad que atenten contra su libertad), a través del
tiempo la función del juicio de amparo se ha extendido para controlar la
legalidad de actos de todo tipo de autoridad que afecten a los
gobernados, sean personas físicas o morales.
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La Ley de Amparo, y por lo mismo el juicio de amparo, han sufrido
varios cambios. Con motivo de la reforma constitucional en materia de
derechos humanos, publicada en junio de 2011, se elaboró una nueva
Ley de Amparo que debió haber entrado en vigor desde el 4 de octubre
de 2011.
Sin embargo, por diversas razones se ha detenido su promulgación y
publicación, por lo que su entrada en vigor está pendiente.
Cabe señalar que diversas instituciones profesionales de abogados han
presentado documentos ante las Comisiones correspondientes del
Congreso de la Unión, en especial en cuanto a la enumeración de los
casos en que se impide la suspensión de los actos reclamados en el
juicio de amparo respecto de ciertos supuestos a los que más adelante
nos referiremos. Hasta el momento, ninguno de los señalamientos de
dichas instituciones ha sido tomado en cuenta.
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2. COMPONENTES ESENCIALES DE UNA DEMANDA DE AMPARO.
• Personas físicas o morales que actúan como quejoso o quejosos (los
que promueven la demanda); tercero o terceros perjudicados (que
pudieran resultar afectados con la decisión del juzgador); y, autoridad
o autoridades responsables (que son las que expiden y ordenan,
ejecutan o mandan ejecutar el acto reclamado).
Sobre este componente humano, cabe señalar que la nueva Ley de
Amparo prevé la posibilidad de acciones colectivas y, además, existe
una iniciativa para que, en ciertos casos, los particulares también
puedan ser autoridad responsable.
• Enumeración del acto o actos reclamados de la autoridad o
autoridades responsables.
• Descripción de los hechos que dan origen a la demanda y
señalamiento de las violaciones cometidas por la autoridad o
autoridades en el acto o los actos reclamados.
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3. LA FIGURA DE LA SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO.
Un elemento esencial de una demanda de amparo es cuando se solicita
la suspensión del o de los actos reclamados. Esta cuestión se tramita
“por cuerda separada” y tiene dos momentos:
a) Cuando el juzgador, a petición del o de los quejosos, concede una
suspensión provisional para que no se ejecuten los actos de
autoridad, hasta que se resuelva sobre la suspensión definitiva.
b) El otorgamiento de la suspensión definitiva que será después de la
celebración de una audiencia (llamada incidental), en la que ya
participan la autoridad o autoridades con un informe previo. El juez,
con vista en las pruebas del o los quejosos y el informe previo de la o
de las autoridades, determinará si concede o niega la suspensión
definitiva. De concederse, la misma surtirá efectos hasta que se
resuelva en definitiva la materia del amparo en cuanto a las
violaciones argumentadas en la demanda.
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c) Por otra parte, el juzgador está obligado, al resolver sobre la
suspensión, a tomar las medidas pertinentes para conservar la
materia del amparo hasta la terminación del juicio.
d) Las resoluciones sobre la suspensión pueden ser recurridas por las
partes.
Resulta esencial para que el acto de la autoridad o autoridades no se
ejecute, y así pueda consumarse la violación en perjuicio del o los
quejosos, el que se solicite la suspensión, por tratarse de un verdadero
“detente” para que la autoridad no actúe.
El juez que conozca del amparo debe tomar en cuenta la llamada
“apariencia del buen derecho” para conceder la suspensión provisional o
definitiva, si resultan a su juicio palpables las violaciones que alega el
quejoso en su escrito de demanda. (Art. 107, fr X, primer párrafo de la
CPEUM).
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4. LIMITACIONES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 129, FRS. XI Y
XIII DE LA LEY DE AMPARO.
Para que se conceda la suspensión deben reunirse ciertos
requisitos.
Destaca que con la suspensión que se otorgue al o a los quejosos,
“no se sigan perjuicios al interés social o se contravengan
disposiciones de orden público”.
Por su parte el artículo 129 de la nueva Ley de Amparo, considera
que, entre otros casos, se siguen perjuicios al interés social o se
contravienen disposiciones de orden público, cuando:
Fr. XI. Se impidan o interrumpan los procedimientos relativos a la
intervención, revocación, liquidación o quiebra de entidades financieras, y
demás actos que sean impostergables, siempre en protección del público
ahorrador para salvaguardar el sistema de pagos o su estabilidad.
Fr. XIII. Se impida u obstaculice al Estado la utilización, aprovechamiento o
explotación de los bienes de dominio directo referidos en el artículo 27 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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A pesar de tan tajantes limitaciones a la figura de la suspensión, el
legislador incorpora un último párrafo en el que se prevé la posibilidad
de una concesión excepcional de la misma, si a juicio del juzgador “con
la negativa de la medida suspensional pueda causarse mayor afectación
al interés social”.
¿Qué se entiende por Orden Público e Interés Social?
Doctrinalmente se han definido los conceptos de Orden Público y de
Interés Público, identificándose este último con el de Interés Social.
Una descripción doctrinal de lo que es el Orden Público se refiere a las
ideas fundamentales sobre las que reposa una Constitución Social, esto
es “un conjunto de ideas sociales, políticos, morales, económicos y
religiosos (sic), cuya conservación, el Derecho, ha creído su deber
conservar” (Diccionario Jurídico Mexicano. Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM, página 2701, Editorial Porrúa, México 2005).
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En cuanto al Interés Público o Social puede definirse como “(Es) el
conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de
los miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervención
directa y permanente del Estado” (Obra citada, página 2113).
5. EFECTOS DE LAS LIMITACIONES TRATÁNDOSE DE ENTIDADES
FINANCIERAS Y DE BIENES DE DOMINIO DIRECTO DEL ESTADO.
El artículo 25 de la CPEUM indica que “corresponde al Estado la rectoría
del desarrollo nacional…, que fortalezca la soberanía de la Nación…
mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y que
permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos y
clases sociales”.
A su vez, dice el mencionado precepto que “El Estado planeará, conducirá,
coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la
regulación y fomento de las actividades que demande el interés general
en el marco de las libertades que otorga esta Constitución”.
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Añade el propio precepto que “al desarrollo económico nacional
. el sector público, el sector social y
concurrirán, con responsabilidad social,
el sector privado”.
Finalmente dice el quinto párrafo del artículo 25 en cuestión que (El sector
público) “podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de
acuerdo con la Ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del
desarrollo”.
Con base en todo lo anterior haremos referencia, primeramente, a los
efectos en las entidades financieras mencionadas en la fracción XI del
artículo 129 de la nueva Ley de Amparo y, en segundo lugar, a los bienes
del dominio directo referidos en el artículo 27 de la CPEUM y que relata la
fracción XIII del propio artículo 129.
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A. ENTIDADES FINANCIERAS
El artículo 28, párrafo séptimo de la CPEUM otorga al Estado el
ejercer de manera exclusiva, a través del Banco Central, la regulación
de los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros,
en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que
corresponda a las autoridades competentes.
La intermediación y los servicios financieros son actividades que
pueden ser concesionadas o autorizadas a los particulares, siempre
que se cumpla con lo establecido por la regulación correspondiente,
que deberá ser observada por los concesionarios o autorizados. Para
ello, las correspondientes comisiones Bancaria y de Valores son los
órganos reguladores de los servicios que presten los particulares.
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B. UTILIZACIÓN, APROVECHAMIENTO O EXPLOTACIÓN DE LOS BIENES DE
DOMINIO DIRECTO REFERIDOS EN EL ARTÍCULO 27 DE LA CPEUM.
El dominio directo se refiere a las tierras y aguas comprendidas en el
territorio nacional; los recursos naturales de la plataforma continental y
los zócalos submarinos de las islas; los minerales o sustancias que
constituyan depósitos diferentes a la naturaleza de los componentes de
los terrenos; las salinas; los yacimientos minerales u orgánicos; los
combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los hidrocarburos; y, el
espacio aéreo situado sobre el territorio nacional.
La primera cuestión a considerar es que el Estado puede transmitir el
dominio de tierras y aguas a los particulares, constituyendo la propiedad
privada.
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Asimismo, conforme a las leyes que regulen las diversas materias
contenidas en el artículo 27 constitucional, puede otorgar a los
particulares concesiones para explotar las tierras y aguas con fines
agrícolas, así como para extraer productos minerales u orgánicos, y
utilizar el espacio aéreo situado sobre el territorio nacional, por
referirnos a algunas de las actividades susceptibles de ser
concesionadas.
Ahora bien, supuesto lo anterior, en materia de la suspensión de actos
por parte de las autoridades, que en el caso de entidades financieras
impidan o interrumpan los procedimientos relativos a la intervención,
revocación, liquidación o quiebra de aquéllas, y demás actos que sean
impostergables, no procederá conceder la medida suspensional, en
vista que está de por medio la protección del público ahorrador para
salvaguardar el sistema de pagos o su estabilidad, según la fracción XI
del artículo 129 de la Ley de Amparo que se comenta.
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Tampoco, por considerarse que está de por medio el Orden Público,
procederá conceder la suspensión si se impide u obstaculice al Estado la
explotación de los bienes de dominio directo que menciona el artículo 27
de la CPEUM, de conformidad con la fracción XIII del propio artículo 129 de
la Ley de Amparo.
En ambos casos se presupone que, de concederse la suspensión, se
seguirían perjuicios al Interés Social o se contravendrían disposiciones de
Orden Público, con la salvedad antes mencionada de si la negativa de la
suspensión pudiera causar una afectación mayor al interés social.
Nuestros comentarios a los efectos de las limitaciones en materia de
suspensión a que nos referimos son los siguientes:
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Primero.- El juicio de amparo es un medio de defensa de gran
relevancia, máxime con las reformas a los artículos 1 y 107
constitucionales. El primero de ellos incorporó la protección de los
derechos fundamentales de la persona y, el segundo, contiene las bases
para el juicio de amparo, adecuándolo a los nuevos postulados de los
derechos fundamentales.
Segundo.- Nuestro país es parte y, por lo tanto se obligó, a lo
establecido por la Convención Americana sobre Derecho Humanos.
Tercero.- Conforme al artículo 1 de dicha Convención, se obliga a los
participantes en ella a respetar los derechos y libertades, y a garantizar
su libre y pleno ejercicio a toda persona, sin discriminación alguna.
En este sentido, se ha hecho extensivo el concepto de “persona”,
comprendiendo tanto a las personas físicas como a las personas
morales.
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A su vez el artículo 25 de la propia Convención, en su punto 1 señala que
“Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier
otro recurso efectivo ante los jueces de tribunales competentes, que la
ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales… aun
cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio
de sus funciones públicas”.
Como puede apreciarse la Convención utiliza el concepto “que la
ampare”.
Es indudable que las limitaciones a la suspensión en el juicio de amparo
indudablemente hacen ineficaz el derecho fundamental a la protección
judicial, al excluir expresamente actos de autoridad en contra de los
cuales no procede la medida suspensional.
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CUARTO.- Se elimina el prudente arbitrio del juzgador de conceder o no
la suspensión en el juicio de amparo, al ordenarse que en ciertos casos
no procederá concederla y, además, se le restringe su libertad de
criterio para aplicar la apariencia del buen derecho en beneficio del
quejoso o quejosos, y únicamente hacer la ponderación tomando en
cuenta el impacto que tendría la suspensión sobre el interés social.
QUINTO.- Como en realidad un juicio de amparo en todas sus instancias
normalmente tiene una duración mayor a dos años, la autoridad
durante ese tiempo podrá ejecutar sin ninguna cortapisa el acto o actos
reclamados lo que producirá:
a) Daños irreparables al o a los quejosos, al no permitir que continúen
con su actividad lícita en los términos de la concesión o autorización
que legítimamente les fue otorgada.
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b) El que por la razón anterior quede sin materia el juicio de amparo,
desconociendo la obligación del juzgador de mantenerla, lo cual va
en contra del espíritu de la figura de la suspensión.
b) El que el legislador use términos vagos e imprecisos como considerar
que se siguen perjuicios al interés social o se contravienen
disposiciones de Orden Público si se concede la suspensión, por
actos que sean “impostergables” en el caso de entidades financieras
SEXTO.- Además, otras leyes que establecen medio de defensa, contra
actos de autoridades administrativas, como lo son la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo (Art. 87 y la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, (Art. 28), no obstante que contemplan la
figura de la suspensión, también dicen que esta medida no procederá si
se sigue perjuicio al Interés Social o se contravienen disposiciones de
Orden Público.
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SEPTIMO.- El único recurso en el que podría pensarse es argumentar la
inconstitucionalidad de las fracciones XI y XIII del artículo 129 de la Ley de
Amparo, precisamente a través de un juicio de amparo en el que se
invoquen violaciones a los artículos 1 y 107 de la propia CPEUM, así como
a los artículos 1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en la que es parte nuestro país.
6. EL CASO DEL POSIBLE RESCATE DE LA BANDA DE 2.5 GHz
Por tratarse de un asunto pendiente de resolverse, únicamente
relataremos que está en proceso el análisis por parte de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes de un eventual “rescate”, con fundamento
en lo que ya mencionamos en cuanto a que presuntamente está de por
medio el Orden Público y el Interés Social en aras de la rectoría económica
del Estado a que se refieren los artículos 25, 27 y 28 de la CPEUM.
Esto lo mencionaremos de viva voz y sin diapositivas.
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