Principios Generales del Régimen Jurídico de los Partidos Políticos

Principios Generales del Régimen Jurídico de los Partidos Políticos Españoles
José Ignacio Navarro Méndez
Profesor Asociado de Derecho Constitucional. Universidad de Extremadura, España.
1.- PLANTEAMIENTO 1
El estudio de los partidos políticos ha sido una constante a lo largo de los últimos años en la
doctrina científica de uno y otro lado del globo, lo cual demuestra la fascinación por uno de
los fenómenos caracterizadores de las sociedades modernas: la existencia de un sistema de
partidos encargados de realizar determinadas funciones, unas de ellas de naturaleza
estrictamente privada y ajena por completo al Estado, y otras que, al llevar aparejado un
cierto componente público, justifica una cierta intervención del Estado, bien sea
reglamentando dicha actividad, bien sea estableciendo mecanismos de control al objeto de
encauzar, en un determinado sentido, dicha labor de los partidos. Estos han sido objeto de
estudios desde diversas disciplinas, unas relacionadas con el mundo jurídico, otras conectadas
con una vertiente más sociológica, pero todas ellas tratando de aportar una determinada
visión del fenómeno partidista que arrojase un rayo de luz sobre cuestiones aún no resueltas
del todo y que generan abiertos y encontrados debates. Baste pensar, por citar sólo uno de los
múltiples ejemplos posibles, en el problema de la definición de la naturaleza jurídica de los
partidos políticos, cuestión sobre la que se han escrito auténticas bibliotecas.
Dentro de este orden de cosas, el objeto del presente trabajo consiste en abordar, en líneas
generales, los rasgos distintivos que caracterizan el régimen jurídico de los partidos políticos
en España, así como su posición en el sistema constitucional español. Evidentemente el lector
deberá comprender que ha sido intención del autor de estas líneas siquiera sea realizar unas
pinceladas que permitan atisbar algunas de las líneas básicas que la Constitución y la
Legislación española sobre partidos han señalado a la hora de definir su régimen jurídico.
Con ello queremos dejar claro que hemos dejado de lado las profundas controversias
doctrinales y jurisprudenciales que actualmente persisten en España en relación con
determinados problemas que se generan cuando se habla del régimen jurídico de los partidos
políticos con el objeto de tener una visión general del mismo.
(1) El texto del presente trabajo se corresponde, íntegramente, con la conferencia impartida en la Facultad de Derecho de la
Universidad Bicentenaria de Aragua, en Maracay (Venezuela), el día 4 de octubre de 1995.
2.- EL FENOMENO DE LA CONSTITUCIONALIZACION DE LOS PARTIDOS
POLITICOS.
Es bien sabido que tras la Segunda Guerra Mundial, se produce en Europa un fenómeno
generalizado de reconocimiento a nivel constitucional de los partidos políticos, los cuales,
hasta ese momento, se habían tenido que conformar con aparecer mencionados en los textos
legislativos dedicados a organizar el funcionamiento de las Cámaras Parlamentarias o el
proceso electoral. De esta forma, el reconocimiento de los partidos se había hecho hasta
entonces a nivel infraconstitucional, pero no al máximo nivel normativo.
Esto mismo había ocurrido en España. Efectivamente, ni siquiera la Constitución republicana
de 1931 se decidió a consagrar en su articulado a los partidos, con lo cual ha tenido que ser la
Constitución actualmente vigente, de 1978, la que por vez primera en la historia
constitucional española se refiera expresamente a los partidos políticos, utilizando para ello el
artículo sexto, que aparece inserto en el Título Preliminar, esto es, la parte de la Constitución
dedicada a definir las líneas básicas del sistema político que los constituyentes estaban
tratando de establecer y en el que, sin duda, los partidos políticos tenían un importante papel
que desempeñar. Con ello, la Constitución española se inserta en una tendencia común en los
Estados europeos que elaboran Constituciones una vez finalizada la contienda mundial.
Ejemplos significativos de ello son el art. 49 de la Constitución italiana de 1947; el art. 21 de
la Ley Fundamental de Bonn de 1949; el art. 4 de la Constitución francesa de 1958: o
finalmente, el art. 47 de la Constitución portuguesa de 1976, por citar sólo algunos casos, que
a buen seguro influyeron, en menor o mayor medida en la regulación española.
La constitucionalización de los partidos políticos ha supuesto el final, siquiera sea
momentáneo, en el largo devenir de las relaciones partidos políticos-Estado, que han estado
presididas por diversas fases, puestas gráficamente de relieve por Triepel en su famoso
discurso en la Universidad de Berlín con los términos "prohibición", "ignorancia",
"reconocimiento" e "incorporación".
La presencia de los partidos políticos a nivel constitucional supone una verdadera conquista
por parte de aquellos, fruto de una resistencia estatal a permitir la incorporación de los
mismos a los textos constitucionales. Las principales causas que, a nuestro juicio, han
provocado esta resistencia serían, por un lado, la frecuente separación existente entre el
Derecho y la sociedad, en la cual se encuadrarían los partidos políticos. De esta forma, se ha
demostrado cómo el derecho es normalmente reacio a regular aquellos acontecimientos de la
vida social que no hubieran demostrado una cierta implantación social, y una relativa
trascendencia para el funcionamiento del Estado. Sólo cuando tales condiciones se dieron, y
los partidos políticos comienzan a volverse imprescindibles para el normal devenir del
Estado, se empieza a permitir su regulación a nivel constitucional. La segunda causa sería el
intento -que fue logro durante un período de tiempo-, de mantener a toda costa ciertos
principios heredados del Estado liberal -el de la representación nacional sería uno de ellos-,
que se mostraban incompatibles con los partidos políticos, que eran tenidos por facciones
peligrosas, representantes de intereses parciales y egoístas, contrapuestos al interés general de
la totalidad de la Nación a que aspiraba a representar el Estado.
Estas reticencias frente a los partidos políticos van a ir desapareciendo como consecuencia de
un proceso complejo en el que están presentes diversos factores, entre los que cabe citar, la
extensión del Derecho de sufragio; la cada vez más incipiente presencia de los partidos de
masas fuertemente organizados que sustituyen a los tradicionales partidos de notables,
característicos del sistema liberal; el fracaso de los planteamientos socioeconómicos liberales
que condujeron a graves desequilibrios entre las capas sociales, lo cual generó un descontento
social que fue aprovechado por los partidos defensores de los intereses de los más
desfavorecidos que ponían en entredicho los planteamientos del Estado liberal-burgués que,
formalmente, se había planteado como igualitario, solidario y justo, pero cuyo
desenvolvimiento práctico no satisfizo las expectativas creadas. De esta forma, poco a poco,
los partidos fueron incrustándose en el aparato estatal hasta que su presencia en los textos
constitucionales se antoja como prácticamente imprescindible.
La Constitución española de 1978 es fruto de esa tendencia, y eleva a rango constitucional a
unos entes, los partidos, que se habían convertido en el sujeto actuante de determinadas
funciones de vital trascendencia para el funcionamiento del Estado democrático.
3. EL RÉGIMEN JURIDICO DE LOS PARTIDOS POLITICOS ESPAÑOLES:
LINEAS BASICAS.
La Constitución española de 1978 consagra en su texto a los partidos políticos con la
siguiente fórmula:
"Artículo 6: Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y
manifestación de la voluntad popular y son instrumentos fundamentales para la participación
política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos."
Además de la regulación constitucional 2, los partidos políticos cuentan en España con dos
Leyes a ellos específicamente dedicadas. La normativa específica básica está representada, en
primer lugar, por la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Políticos. Se trata de una
norma aprobada con anterioridad a la Constitución pero cuyos principios, se ha dicho,
responden a las líneas básicas señaladas para ellos en la Norma Fundamental, al haber sido
aprobada por las mismas personas que más tarde hicieron lo propio con la Constitución,
aunque existe un sector doctrinal minoritario que no lo considera así, y que sostiene que esta
Ley es heredera de los planteamientos más restrictivos hacia los partidos que caracterizaron a
la legislación preconstitucional. Hay que decir que, hasta la fecha, el Tribunal Constitucional
español ha avalado en su jurisprudencia la regulación contenida en dicha Ley, pese a las
voces de cierta doctrina que postulaba la inconstitucionalidad de determinados aspectos de la
misma. La segunda norma específica dedicada a regular a los partidos es la Ley 311987, de 2
de julio, sobre Financiación de los Partidos Políticos, a cuyas líneas fundamentales nos
referiremos posteriormente.
(2) Evidentemente, el artículo 6 de la Constitución no agota toda presencia de los partidos a nivel constitucional, como tampoco lo
agotan las dos leyes específicamente dedicadas a ellos. Sin embargo, no es éste el lugar apropiado para mencionar todos los
preceptos que se refieran a los partidos políticos, sino aquellos que lo hacen con carácter básico.
Si éste es el marco normativo básico, es necesario ahora preguntarse por las líneas maestras
que el mismo ha diseñado para reglamentar a los partidos políticos. En este sentido, podemos
señalar las siguientes:
a) El artículo 6 de la Constitución aparece incrustado en el Título Preliminar, lo cual va a
provocar una serie de consecuencias, a saber: en primer lugar, demuestra el interés del
constituyente en dejar bien sentado que el sistema democrático participativo que decidió
consagrar en su articulado descansa prácticamente sobre los partidos políticos, que se
configuran como el instrumento fundamental y casi único con el que los ciudadanos cuentan
en España para participar activamente en la vida política. En segundo lugar, y formalmente,
supone que cualquier intento de reforma del enunciado de dicho artículo deberá hacerse,
obligatoriamente, a través del procedimiento agravado de reforma, por imperativo del art. 168
de la Constitución 3.
(3) Dicho precepto exige, para que el intento de reforma prospere, que se apruebe el principio de reforma por mayoría de dos
tercios de cada Cámara, que se disuelvan las Cortes, que las nuevas Cámaras ratifiquen la decisión de las anteriores y aprueben el
nuevo texto por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras y que, finalmente, se apruebe la reforma en un referéndum de
ratificación.
Es decir, de las dos posibles vías de reforma que prevé la Constitución española, aquella que
requiere más requisitos es la necesaria para afectar el sistema constitucional de los partidos.
De esta forma, el art. 6 aparece caracterizado por una hiper rigidez constitucional que, en la
práctica, hace inviable cualquier intento de reforma. Ello demuestra el interés del
constituyente, no sólo de regular a nivel constitucional a los partidos, sino hacerlo de forma
que perdurara en el tiempo, evitando cualquier intento de atentado contra la democracia de
partidos que decidió consagrar.
b) Los partidos políticos en España son manifestaciones del derecho fundamental de
asociación que se consagra en el art. 22 de la Constitución. Por lo tanto, los partidos son
auténticas asociaciones, aunque se trata de asociaciones su¡ generis, lo cual se deduce del
hecho de que el constituyente les haya dedicado un artículo independiente, al margen de la
regulación genérica del art. 22. El Tribunal Constitucional español se ha encargado de
afirmar en su jurisprudencia esta naturaleza de los partidos. Así, por ejemplo, la Sentencia
3181, de 2 de febrero, lo define como "asociaciones de relevancia constitucional". En esta
misma línea se sitúa la Sentencia 85186, de 25 de junio.
¿Cuáles son las consecuencias que derivan de la naturaleza asociativa de los partidos
políticos españoles?.
En primer lugar, el derecho a crear partidos políticos es un auténtico derecho fundamental,
por la conexión existente entre el art. 6 y el 22 de la Constitución, y al estar este último
incluido dentro del Título 1 de la Constitución. Ello provoca, a su vez, que cualquier
desarrollo del art. 6 deberá hacerse por Ley, que, en todo caso, deberá respetar el contenido
esencial del derecho, o lo que es lo mismo, un desarrollo legislativo que fuese en contra o
difiriera de los planteamientos constitucionales, sería inconstitucional. Además, cabe acudir a
la vía del recurso de amparo, ante el Tribunal Constitucional, frente a cualquier violación
injustificada del derecho a crear partidos políticos.
En segundo lugar, se aplican a los partidos políticos, por extensión de las previsiones del art.
22 de la Constitución, los límites que para las asociaciones prevé dicho artículo, a saber:
1. Los partidos políticos, al igual que el resto de asociaciones, deberán inscribirse en un
registro público, aunque como establece el párrafo 3° del art. 22, "a los solos efectos de
publicidad". Esto significa que el partido se crea libremente y que el registro sólo puede ser
configurado como la forma que tiene el Estado para dar fe externa del nacimiento a la vida
jurídica de un ente que, a partir de ese momento, va a gozar de un status diferente al resto de
asociaciones, con sus privilegios (cuasi monopolio en la presentación de candidaturas para las
elecciones, acceso a los medios de comunicación social de titularidad pública, y obtención de
recursos económicos procedentes de las arcas estatales para su financiación), pero también
con sus limitaciones (sometimiento a controles adicionales, como el de democraticidad
interna), que no se predican para el resto de asociaciones, y que derivan, precisamente, de
determinadas funciones públicas de trascendencia para el Estado que los partidos están
llamados a desempeñar.
Sin embargo, y pese a la carga registral que se les impone a los partidos, como claramente ha
afirmado el Tribunal Constitucional español en su Sentencia, ya citada, de 2 de febrero de
1981, el encargado del registro posee únicamente una función de verificación reglada, esto es,
debe únicamente comprobar que los promotores del partido han presentado la totalidad de la
documentación requerida, pero sin que pueda ir más allá de tal verificación, intentando
realizar cualquier tipo de juicio valorativo sobre la licitud o no de los fines del partido. Este
tipo de control sólo puede ser a posteriori y de naturaleza puramente judicial, nunca registral.
Lo contrario iría en contra del principio de libre creación de partidos que consagra el art. 6 de
la Constitución. Pese a esta interpretación, la doctrina española ha criticado abiertamente la
regulación que del funcionamiento del Registro se contiene en la Ley de Partidos, diciéndose
de ella que es ineficaz e inconstitucional.
2. Son ilegales los partidos que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito (art.
22.2 CE).
3. Quedan prohibidos los partidos secretos y los paramilitares (art. 22.5 CE),
En tercer lugar, se aplica a los partidos políticos españoles un precepto garantista como es el
art. 22.4 de la CE, según el cual, sólo podrán ser disueltos o suspendidos por la jurisdicción, y
a través de una resolución motivada. Esto mismo lo prevé el art. 5 de la Ley de Partidos
Políticos de 1978.
Por lo tanto, la conexión existente entre los artículos 6 y 22 de la Constitución es la misma
que existe entre la norma especial y la norma general. Así, el art. 22 sería el tronco común de
todas las asociaciones, de forma que para determinadas modalidades asociativas, caso de los
partidos políticos, habría que acudir a la respectiva legislación específica que contendrá
elementos complementarios, aunque no excluyentes, a los establecidos en el art. 22.
c) Se establece el principio de libertad de creación y de actuación de los partidos políticos,
aunque se dispone que "dentro del respeto a la Constitución y a la ley" (art. 6 CE). Nos
encontramos, pues, ante una "libertad limitada" cuya justificación nos parece clara: si los
partidos políticos son el pilar básico del sistema democrático a través de los cuales se va a
expresar el pluralismo político como valor superior del ordenamiento (art. 1.1 CE), está claro
que deberán respetar las reglas del juego, esto es, el consenso que dio lugar al sistema
constitucional español.
En relación con este principio, puede adelantarse que: se predica sólo de los nacionales
españoles, de manera que los extranjeros no pueden fundar partidos políticos en España; se
descarta cualquier sistema de autorización previa de tipo administrativo o de cualquier género
para poder crear partidos políticos; y los partidos van a gozar de completa autonomía de
autoorganización, pudiendo elegir libremente su denominación (siempre que no coincida con
otra preexistente, para prevenir confusiones en el electorado), sus símbolos, su adscripción
ideológica, su estrategia electoral, sus estatutos y su estructura organizativa; aunque respecto
a estos dos últimos aspectos, la CE y la Ley de Partidos establecen límites adicionales: el art.
6 de la CE, que su organización esté inspirada en los principios democráticos; y el art. 4 de la
Ley de Partidos exige una determinada organización partidista basada en una Asamblea
General del partido, que será el órgano supremo del mismo, y que estará constituida por el
conjunto de sus miembros, que actuarán, bien directamente, bien por medio de
compromisarios. Además, se establece que todos los miembros del partido tienen derecho a
ser electores y elegibles para los cargos directivos y a obtener información sobre la situación
económica del partido y sobre sus actividades.
d) Funciones constitucionales de los partidos políticos españoles: el primer inciso del art. 6 de
la CE se dedica a definir las funciones que el ordenamiento constitucional encomienda a los
partidos políticos. Son las siguientes:
1) Expresar el pluralismo político: este principio se consagra como uno de los valores
superiores del ordenamiento constitucional español, según dispone el art. 1.1 de la CE. La
consagración de los partidos como expresión de tal principio conlleva una serie de
consecuencias de importancia. En primer lugar, presupone la concurrencia, en régimen de
igualdad de oportunidades, de varios partidos compitiendo entre sí en el mercado político. De
esta forma, se impide cualquier intento de establecer un sistema político basado en un partido
único. En segundo lugar, el pluralismo habrá de estar presente en cualquier ámbito en el que
los partidos desarrollen sus funciones, especialmente en el electoral y el parlamentario, de
forma que deberá asegurarse que las minorías estén suficientemente representadas. Por
último, se encomienda a los poderes públicos españoles la misión de establecer las
condiciones necesarias para que se asegure dicho pluralismo.
2) Concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular: es la principal misión de
los partidos políticos, consistente en transformar y aglutinar una voluntad heterogénea y
dispersa, como es la de la masa desorganizada de ciudadanos, en una voluntad única,
identificable y dirigida hacia el Estado. Hay que decir, además, que por voluntad popular hay
que entender, básicamente, voluntad ciudadana expresada en las consultas electorales.
3) Son instrumentos fundamentales para la participación política: la configuración de las
democracias actuales como democracias de partidos presume una organización de la
participación ciudadana configurada, básicamente, a través de los partidos políticos. En este
sentido, hay que decir que, pese a que la Constitución española consagra un sistema de
participación política de tipo mixto, con fórmulas directas (concejo abierto, referéndum e
iniciativa legislativa popular) e indirectas (participación a través de representantes libremente
elegidos en las consultas electorales de entre candidatos provenientes de las listas que
presentan los partidos políticos), lo cierto es que, en la práctica, y por los rigurosos requisitos
exigidos para utilizar las formas directas, los partidos se convierten en casi las únicas vías de
participación política ciudadana.
e) Instrumentos de control de los partidos políticos en España: de entre las posibles
clasificaciones que pueden hacerse de los mecanismos establecidos para controlar a los
partidos políticos, encontramos más acertada aquella que los distingue atendiendo al lugar en
el que dicho control se lleve a cabo. Así, podemos hacer dos grandes grupos de modalidades
de control:
1) Controles operados en sede registra/: se producen cuando el partido pretenda acceder al
registro público al que se refiere el art. 22.3 de la CE y los artículos 2 y 3 de la Ley de
Partidos. Serían los siguientes:
1/ Control formal de los requisitos exigidos por la Constitución y la Ley de Partidos: el
encargado del registro realiza un examen de la documentación presentada, Si está completa,
deberá inscribir al partido dentro de los veinte días siguientes, momento en el que el partido
adquirirá personalidad jurídica. En caso contrario, esto es, si descubriera defectos formales en
la documentación presentada, lo pondrá en conocimiento de los promotores para que, si lo
desean, los subsanen, pero aún en el caso en que no lo hagan así, el partido adquirirá
personalidad jurídica pasado el plazo de veinte días. Ello no supone que los defectos se
convaliden, pero sí que la discusión sobre los mismos habrá ya de residenciarse en sede
judicial, no registral.
2/ Control "preventivo" de la licitud penal de los fines del partido: supone que si el encargado
del registro descubriera en la documentación presentada, indicios de ilicitud penal (por
ejemplo, si los promotores del partido establecieran en los estatutos el objetivo de atentar
contra el Jefe de Estado como medio de conquistar el poder), deberá ponerlo en conocimiento
del Ministerio Fiscal dentro de un plazo de quince días, para que sea éste el que decida si
acudir o no al juez competente para que declare o no la ilegalidad del partido. La gran
mayoría de la doctrina española ha criticado esta modalidad de control, que no parece casar
con el principio de libertad consagrado por la CE, y que se basa, además, en meras sospechas
o indicios, pero no en hechos concretos del partido que, al estar aún en sede registral, no ha
visto la luz. Dichos autores postulan que este control sólo puede ser a posteriori y judicial.
3/ Control registral estructural de la democracia interna partidista: pretende verificar, en sede
registral, si la organización partidista obedece o no a las exigencias de democraticidad
previstas en la Constitución y en la Ley de Partidos, esta modalidad no excluye un posterior
control judicial a lo largo de la vida del partido.
4/ Control de la denominación de los partidos: pretende evitar la existencia de partidos
políticos con denominaciones coincidentes o semejantes que pueden inducir a la confusión en
los electores.
II) Controles operados en sede jurisdiccional: serían estos:
l/ Control de la ilicitud penal del partido: puede dar lugar a la disolución o a la suspensión del
partido. La determinación de las causas de ilicitud se establece en el Código Penal.
2/ Control de la democraticidad interna del partido: se basa en la previsión del art. 5.21) de la
Ley partidista. Puede provocar la disolución del partido, que será decidida por la jurisdicción
ordinaria, y no por la constitucional como propugnaron algunos constituyentes y sigue
manteniendo cierta doctrina, al considerar que es el Tribunal Constitucional quien mejor
puede determinar si un partido se adecua o no a los parámetros exigidos por la Constitución.
3/ Control de los derechos fundamentales de los afiliados en el seno del partido (por ejemplo,
derecho de participación, libertad de expresión, etc.): se residencia, inicialmente, ante la
jurisdicción ordinaria y, residualmente, ante el Tribunal Constitucional a través del recurso de
amparo, que se convierte, así, en una vía indirecta de control de la democracia interna de los
partidos.
4/ Control indirecto estructural-funcional de los partidos políticos por la jurisdicción
contencioso-administrativa: se trata de una incipiente vía de control admitida por alguna
jurisprudencia menor. Permite controlar aquellas actuaciones de los partidos que constituyan
el presupuesto de un determinado acto estatal. Queda todavía por ver el alcance y el
desarrollo de esta vía de control.
Financiación de los partidos españoles: la legislación actual española consagra un sistema
mixto público-privado de financiación. Así, por un lado, el Estado concede a los partidos con
representación parlamentaria diversas subvensiones destinadas, bien a compensarles por los
gastos en que incurren por participar en los procesos electorales, bien a financiar sus
actividades ordinarias. Por otro lado, los partidos se financian, además, por las cuotas de sus
afiliados y por las donaciones privadas. Respecto de estas últimas, hay que decir que están
limitadas, ya que la Ley de Financiación de los Partidos Políticos ha dispuesto que las
donaciones anuales no podrán superar el 5% de la cantidad total que en los presupuestos
generales del Estado se asignen a dicho partido. De esta forma, la Ley española es la única a
nivel europeo que penaliza la participación privada en la financiación de los partidos.
Esto significa que la legislación española se ha decantado abiertamente por un sistema de
financiación casi exclusivamente estatal, lo cual ha sido objeto de duras críticas por la
doctrina española que no ve razones para limitar la financiación de origen privado, máxime
teniendo en cuenta que, en la actualidad, no se prevé límite alguno al incremento anual a que
tienen derecho los partidos políticos en cuanto a las subvenciones que reciben del Estado.
Todo ello ha llevado a estos autores a proponer una reforma en la Ley de Financiación,
basada, en líneas generales, en los siguientes presupuestos: no limitar las donaciones
privadas, sino estimularlas a través de medidas de desgravación fiscal; establecimiento del
principio de publicidad para cualquier género de financiación que reciba el partido.
incluyendo la identificación completa de quienes efectúen tal tipo de. donaciones; reducción
progresiva de los gastos electorales; establecimiento de límites a los incrementos de las
subvenciones que los partidos políticos reciben del Estado, proponiéndose un incremento
igual al Indice de Precios al Consumo (inflación anual); y establecimiento de efectivas
sanciones por incumplimiento de las previsiones legales, así como sometimiento al Tribunal
de Cuentas el control de la financiación de los partidos, hoy en manos del Parlamento.