MANUAlES LEGISlAtIVOS

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SENADO
Manuales Legislativos
Referendo y
Reelección
5
Síntesis de las reglas
jurisprudenciales
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1
Portada del cuadernillo
Manuales Legislativos
Referendo y
Reelección
5
Referendo y
Reelección
Síntesis de las reglas
jurisprudenciales
5
Título y número del cuadernillo
Síntesis de reglas jurisprudenciales
2
1.Referendo
Manuales Legislativos
Síntesis de las reglas
jurisprudenciales
1.Referendo
Tema
1. Ley de convocatoria a referendo
1. Ley de convocatoria a referendo
Por iniciativa del Gobierno, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría
de los miembros de ambas cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley (artículo 378 de la Constitución Política). Al
proyecto presentado por el Gobierno le son aplicables todas las normas y principios que rigen
la formación de las leyes, y debe cumplir todos los pasos de la formación de las leyes, salvo que
expresamente la propia Constitución establezca requisitos particulares o que su naturaleza de ley
convocante implique inequívocamente que una determinada regla constitucional sobre la formación de las leyes no se le aplica, o adquiere en ella características particulares (C-551-2003).
2. Incorporación del proyecto de reforma constitucional a la Ley de
Al Congreso de la República le compete “incorporar” el proyecto de reforma constitucional a
la ley. En desarrollo de esta función no le está prohibido modificarlo, no solamente porque en
virtud del artículo 154 de la Constitución Política le está permitido, sino porque el texto del
artículo 380 de la Constitución expresa que el referendo debe estar incorporado en una ley. Ello
significa que el Gobierno Nacional no puede eludir el debate y la aprobación de su iniciativa por
el Congreso de la República, quien conserva entonces la facultad de decidir si convoca o no al
referendo por medio de una ley aprobada por la mayoría de ambas cámaras.
El Gobierno Nacional puede presentar modificaciones y adiciones al texto del proyecto de ley por
el cual se convoca a un referendo de conformidad al artículo 160 de la Ley 5 de 1992, que permite que el autor proponga modificaciones y adiciones al proyecto originario. Sin embargo, para
que el Gobierno pueda proponer modificaciones y adiciones a un proyecto que ya se ha radicado,
debe respetar el principio de unidad de materia y presentarlas antes del cierre de la discusión en la
comisión respectiva. De esta manera, después de presentado el proyecto sólo se pueden introducir
modificaciones o adiciones que guarden una relación o conexidad razonable con los temas propuestos, pues la presentación del proyecto fija el marco definitivo dentro del cual pueden moverse
el Gobierno y el Congreso, y todo tema que lo desborde es inconstitucional (C-551-2003).
Número y título de la
regla jurisprudencial
1. Ley de convocatoria a referendo
Por iniciativa del Gobierno, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría
de los miembros de ambas cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma consti
tucional que el mismo Congreso incorpore a la ley (artículo 378 de la Constitución Política). Alproyecto presentado por el Gobierno le son aplicables todas las normas y principios que rigen
la formación de las leyes, y debe cumplir todos los pasos de la formación de las leyes, salvo que
expresamente la propia Constitución establezca requisitos particulares o que su naturaleza de ley
convocante implique inequívocamente que una determinada regla constitucional sobre la forma
ción de las leyes no se le aplica, o adquiere en ella características particulares (C-551-2003). -
Explicación
jurídica de la
regla
Por otra parte, el Congreso de la República puede realizar modificaciones al proyecto de ley de iniciativa gubernamental por el cual se convoca a un referendo, porque así lo autoriza el inciso 3 del
6
3
Número de la sentencia
constitucional en color;
consultar en las tablas de las
reglas jurisprudenciales.
Referendo y Reelección
Manuales Legislativos
REGLAS JURISPRUDENCIALES PERTINENTES
Ver la ficha
completa de
análisis de la
sentencia en el
CD multimedia.
Tablas de reglas jurisprudenciales pertinentes
Doctrina constitucional vinculante
Regla
La Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad de la ley que convoca a referéndum, no debe tomar únicamente en cuenta el
artículo 379 de la Constitución, que establece
que la convocatoria a referendo sólo podrá ser
declarada inconstitucional cuando se violen
los requisitos establecidos en el artículo pertinente de dicho título XIII, sino que además
debe tomar en cuenta todos los requisitos
constitucionales para la formación de una ley,
y particularmente los establecidos en el título
XIII, en el Reglamento del Congreso y en la
Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Popular.
C-551-2003
Problema Jurídico
¿Puede la Corte Constitucional armonizar
el mandato del artículo 379 constitucional —que indica que el juez constitucional debe tomar en cuenta únicamente los
requisitos establecidos en el título XIII de
la Constitución Política para examinar la
regularidad de la aprobación de una reforma constitucional— con otros artículos de
la Carta, así como con el Reglamento del
Congreso o la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación, e igualmente puede
conocer de asuntos de competencia en el
trámite de un referendo y no limitarse al
estudio de vicios formales?
No cualquier irregularidad o infracción de
una norma referida al trámite del referendo
implica la inconstitucionalidad; es indispensable que esa irregularidad sea de una gravedad suficiente para ser calificada como un
vicio en la formación de esa ley, como paso
necesario para la adopción por el pueblo de
una reforma constitucional por medio de un
referendo aprobatorio (artículos 374 y 378 de
la Constitución Política). Por consiguiente,
únicamente las violaciones del título XIII de
la Carta, o de aquellas disposiciones del Reglamento del Congreso y de la Ley Estatutaria
de Mecanismos de Participación Popular que
desarrollen estrecha y directamente principios
y valores constitucionales, y en particular las
exigencias establecidas por el título XIII de
la Carta, representan vicios susceptibles de
provocar la inconstitucionalidad de la Ley de
Referendo (artículo 379 de la Constitución
Política).
En todo caso, cuando la Constitución adjudica a la Corte Constitucional el control de
10
Referendo y Reelección
Sentencia
Problema Jurídico
Regla
¿Puede la Corte Constitucional armonizar La Corte Constitucional, al revisar la constiel mandato del artículo 379 constitucio- tucionalidad de la ley que convoca a referénnal —que indica que el juez constitucio- dum, no debe tomar únicamente en cuenta el
nal debe tomar en cuenta únicamente los artículo 379 de la Constitución, que establece
requisitos establecidos en el título XIII de que la convocatoria a referendo sólo podrá ser
la Constitución Política para examinar la declarada inconstitucional cuando se violen
regularidad de la aprobación de una refor- los requisitos establecidos en el artículo perma constitucional— con otros artículos de tinente de dicho título XIII, sino que además
la Carta,
así como con
el Reglamento
debe
en cuenta
todos los
La tabla indica
el número
de sentencia
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el tomar
problema
jurídico
y larequisitos
Congreso o la Ley Estatutaria de Mecanis- constitucionales para la formación de una ley,
C-1041-2005
C-551-2003
Sentencia
regla de la misma.
CONTENIDO
1. Referendo
6
1.2.Referendo
Reelección
14
2.3.Reelección
Sustitución de la Constitución
37
3. Sustitución de la Constitución
Manuales Legislativos
Presentación
E
l Instituto IDEA trabaja con tomadores de decisión y profesionales de alto nivel
en ministerios transversales (Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de
Planificación, Instituto de Estadística, etc.), en ministerios sectoriales (Educación, Salud, Desarrollo Social, Agricultura, Medio Ambiente, etc.), con autoridades locales y
descentralizadas, organizaciones internacionales y agencias de cooperación.
Iquat. Ullaore corper il ut alisi bla adip et, commy niat ip essisit volore velit lobore
molobor sectem il dit lum doloreet wisi tin voloborem delesequat.
Esequis non ex et, susci blamcorem iliqui bla cor senissed magna faccumsandre venim
delit wis eu faciliquat, commodo er sed dolore minci bla consed ex ea adit wis am
aliquisse con hent atue velesequip eros dolorem quis et alis autat, vel ulput nullut augait lortio do conum nos enisl ing etum irillum zzrilit, quismod olorer sim dui blam,
velesed tat. Ut dolorem do do ercipsum nibh et in ex euisis ad magnit delent wiscil er
sis nullam inim vel dolortio od te molor sed tiniam dit num exeriure eraesequi tie min
ut vel utpat luptat, sendignim zzrilla metumsa ndiamco reetum quisi etuercinis euis
nullaorper am incip ex ea faccum nim zzrit lore minim incillan henisit lore eros nonsed
min henisit nostrud erilit wiscing eriure et volutem zzriusc iduisis niat augue tis ex ex ea
alit eugiamconsed magna faccum vel iliquat alit lor sum zzriure rcipsum sandigna
4
Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
Introducción
E
l Instituto para el Desarrollo en Economía y Administración (Instituto IDEA
Internacional) es un instituto privado funcionando en una red internacional conformada por las siguientes oficinas:
Su misión es la de apoyar a los gobiernos en la implementación de la Gestión por Resultados (GpR) de los programas públicos. El Instituto IDEA desarrolla e implanta soluciones innovadoras y concretas con un enfoque de colaboración y de fortalecimiento
de capacidades.
El Instituto IDEA trabaja con tomadores de decisión y profesionales de alto nivel en
ministerios transversales (Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Planificación, Instituto de Estadística, etc.), en ministerios sectoriales (Educación, Salud,
Desarrollo Social, Agricultura, Medio Ambiente, etc.), con autoridades locales y descentralizadas, organizaciones internacionales y agencias de cooperación.
Referendo y Reelección
5
Manuales Legislativos
Síntesis de las reglas
jurisprudenciales
1.
Referendo
1. Ley de convocatoria a referendo
Por iniciativa del Gobierno, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría
de los miembros de ambas cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley (artículo 378 de la Constitución Política). Al
proyecto presentado por el Gobierno le son aplicables todas las normas y principios que rigen
la formación de las leyes, y debe cumplir todos los pasos de la formación de las leyes, salvo que
expresamente la propia Constitución establezca requisitos particulares o que su naturaleza de ley
convocante implique inequívocamente que una determinada regla constitucional sobre la formación de las leyes no se le aplica, o adquiere en ella características particulares (C-551-2003).
2. Incorporación del proyecto de reforma constitucional a la Ley de
Referendo, modificaciones y adiciones
Al Congreso de la República le compete “incorporar” el proyecto de reforma constitucional a
la ley. En desarrollo de esta función no le está prohibido modificarlo, no solamente porque en
virtud del artículo 154 de la Constitución Política le está permitido, sino porque el texto del
artículo 380 de la Constitución expresa que el referendo debe estar incorporado en una ley. Ello
significa que el Gobierno Nacional no puede eludir el debate y la aprobación de su iniciativa por
el Congreso de la República, quien conserva entonces la facultad de decidir si convoca o no al
referendo por medio de una ley aprobada por la mayoría de ambas cámaras.
El Gobierno Nacional puede presentar modificaciones y adiciones al texto del proyecto de ley por
el cual se convoca a un referendo de conformidad al artículo 160 de la Ley 5 de 1992, que permite que el autor proponga modificaciones y adiciones al proyecto originario. Sin embargo, para
que el Gobierno pueda proponer modificaciones y adiciones a un proyecto que ya se ha radicado,
debe respetar el principio de unidad de materia y presentarlas antes del cierre de la discusión en la
comisión respectiva. De esta manera, después de presentado el proyecto sólo se pueden introducir
modificaciones o adiciones que guarden una relación o conexidad razonable con los temas propuestos, pues la presentación del proyecto fija el marco definitivo dentro del cual pueden moverse
el Gobierno y el Congreso, y todo tema que lo desborde es inconstitucional (C-551-2003).
Por otra parte, el Congreso de la República puede realizar modificaciones al proyecto de ley de iniciativa gubernamental por el cual se convoca a un referendo, porque así lo autoriza el inciso 3 del
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Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
artículo 154 de la Constitución, que establece que las Cámaras pueden introducir modificaciones a
los proyectos presentados por el Gobierno, y porque así se desprende del hecho de que la cláusula
general de competencia esté radicada en el Congreso (artículo 150 de la Constitución Política).
De este modo, las cámaras tienen la libertad de regular cualquier tema, salvo que la Constitución
misma le impida abordar esa materia específica. En consecuencia, el Congreso de la República puede
modificar las preguntas presentadas por el Gobierno y alterar el cuestionario sobre temas específicos, pero carece de competencia para introducir temas distintos a los planteados por éste (C-5512003).
3. Unidad de materia
El Congreso de la República debe respetar el principio de unidad de materia en una ley de convocatoria a referendo para reformar la Constitución. Ello implica que no puede tratar asuntos diversos a
la convocatoria del referendo y, por lo tanto, esa ley sólo puede incluir los contenidos destinados a
convocar al pueblo para aprobar una reforma constitucional. En consecuencia, no puede incorporar
reformas legales ni contenidos extraños a la convocación a la ciudadanía para aprobar o rechazar una
reforma constitucional.
La unidad de materia de la ley convocante no impide que el referendo pueda versar sobre distintos
asuntos constitucionales, por cuanto toda Constitución contiene regulaciones sobre temas diversos
(C-551-2004).
4. Sesiones conjuntas y mensaje de urgencia
La comisiones primeras permanentes de cada una de las cámaras del Congreso pueden sesionar conjuntamente para debatir el proyecto de ley de iniciativa gubernamental mediante el cual se convoca a
referendo para reformar la Constitución, porque el mensaje de urgencia está previsto para cualquier
proyecto de ley (artículo 163 de la Constitución Política) y la Ley de Referendo es, a pesar de sus
características especiales, una ley (C-551-2004).
5. Sesiones extraordinarias
El Congreso de la República puede debatir y considerar un proyecto de ley de convocatoria a referendo en sesiones extraordinarias porque la exigencia del artículo 375 de la Constitución Política, consistente en el trámite de reformas constitucionales en dos períodos constitucionales y consecutivos, es
aplicable únicamente a los actos legislativos (C-551-2003).
6. Aprobación del referendo
El referendo debe ser presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el
temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente. La aprobación de reformas
a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragan-
Referendo y Reelección
7
Manuales Legislativos
tes y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo
electoral (artículo 378 de la Constitución Política).
7. Control de constitucionalidad
La convocatoria a referendo sólo puede ser declarada inconstitucional cuando se violen las exigencias
establecidas en el título XIII de la Constitución referidas a los requisitos para reformar la Carta Magna (artículo 379 de la Constitución Política).
7.1. Límites de la competencia de la Corte Constitucional
La Corte Constitucional conoce de la ley de convocatoria a referendo para reforma de la Constitución con anterioridad al pronunciamiento popular, sólo por vicios de procedimiento en su formación
(numeral 2 del artículo 241 de la Constitución Política). Dichos vicios deben tener una relación
directa con los principios y valores constitucionales y en particular con las exigencias que hace el
mencionado título XIII de la Constitución Política (C-551-2003).
7.2. Extensión de los parámetros de constitucionalidad
La Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad de la ley que convoca a referéndum, no debe
tomar únicamente en cuenta el artículo 379 de la Constitución, que establece que la convocatoria a
referendo sólo podrá ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en el
artículo pertinente del título XIII, sino que además debe tomar en cuenta todos los requisitos constitucionales para la formación de una ley, y particularmente los establecidos en el título XIII, el Reglamento del Congreso y la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Popular (C-551-2003).
7.3. Irregularidades en el trámite legislativo
Cualquier irregularidad o infracción de una norma referida al trámite del referendo no implica necesariamente inconstitucionalidad; para ello es indispensable que esa irregularidad sea de una gravedad
suficiente para ser calificada como un vicio en la formación de esa ley. Por consiguiente, únicamente
las violaciones del título XIII y de la Carta, o de aquellas disposiciones del Reglamento del Congreso
y de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Popular que desarrollen estrecha y directamente principios y valores constitucionales, y en particular las exigencias establecidas en el título
XIII de la Carta, representan vicios susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la Ley de
Referendo (C-551-2003).
7.4. Alcance de los vicios de procedimiento en la formación de la ley
Cuando la Constitución adjudica a la Corte Constitucional el control de los vicios de procedimiento
en la formación de una reforma constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo
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Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
en particular, no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que
también le confiere competencia para que examine si el constituyente derivado, al ejercer el poder de
reforma, incurrió o no en un vicio de competencia, porque reducir el alcance de los vicios de procedimiento a cuestiones de mero trámite sería contrario al artículo 379 de la Constitución, que ordena a
la Corte verificar el cumplimiento de “los requisitos” establecidos en el título XIII de la Constitución.
Éstos, en lo que respecta a la ley que convoca un referendo aprobatorio para reformar la Constitución, se encuentran en los artículos 374 y 378 de la Constitución. Sin embargo, la competencia de la
Corte Constitucional no puede limitarse al conocimiento de vicios formales, sino que también debe
extenderse a posibles vicios de competencia en el ejercicio del poder de reforma (C-551-2003).
Referendo y Reelección
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Manuales Legislativos
REGLAS JURISPRUDENCIALES PERTINENTES
Doctrina constitucional vinculante
Sentencia
Regla
¿Puede la Corte Constitucional armonizar
el mandato del artículo 379 constitucional —que indica que el juez constitucional debe tomar en cuenta únicamente los
requisitos establecidos en el título XIII de
la Constitución Política para examinar la
regularidad de la aprobación de una reforma constitucional— con otros artículos de
la Carta, así como con el Reglamento del
Congreso o la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación, e igualmente puede
conocer de asuntos de competencia en el
trámite de un referendo y no limitarse al
estudio de vicios formales?
La Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad de la ley que convoca a referéndum, no debe tomar únicamente en cuenta el
artículo 379 de la Constitución, que establece
que la convocatoria a referendo sólo podrá ser
declarada inconstitucional cuando se violen
los requisitos establecidos en el artículo pertinente de dicho título XIII, sino que además
debe tomar en cuenta todos los requisitos
constitucionales para la formación de una ley,
y particularmente los establecidos en el título
XIII, en el Reglamento del Congreso y en la
Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Popular.
C-551-2003
Problema Jurídico
No cualquier irregularidad o infracción de
una norma referida al trámite del referendo
implica la inconstitucionalidad; es indispensable que esa irregularidad sea de una gravedad suficiente para ser calificada como un
vicio en la formación de esa ley, como paso
necesario para la adopción por el pueblo de
una reforma constitucional por medio de un
referendo aprobatorio (artículos 374 y 378 de
la Constitución Política). Por consiguiente,
únicamente las violaciones del título XIII de
la Carta, o de aquellas disposiciones del Reglamento del Congreso y de la Ley Estatutaria
de Mecanismos de Participación Popular que
desarrollen estrecha y directamente principios
y valores constitucionales, y en particular las
exigencias establecidas por el título XIII de
la Carta, representan vicios susceptibles de
provocar la inconstitucionalidad de la Ley de
Referendo (artículo 379 de la Constitución
Política).
En todo caso, cuando la Constitución adjudica a la Corte Constitucional el control de
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Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
Problema Jurídico
C-551-2003
C-551-2003
Regla
los vicios de procedimiento en la formación
de una reforma constitucional en general, y
de una ley que convoca un referendo en particular, no sólo le atribuye el conocimiento de
la regularidad del trámite como tal, sino que
también le confiere competencia para que examine si el constituyente derivado, al ejercer el
poder de reforma, incurrió o no en un vicio
de competencia, porque reducir el alcance de
los vicios de procedimiento a cuestiones de
mero trámite sería contrario al artículo 379
de la Constitución, que ordena a la Corte verificar el cumplimiento de “los requisitos” establecidos en el título XIII de la Carta. Éstos,
en lo que respecta a la ley que convoca un
referendo aprobatorio para reformar la Constitución, se encuentran en los artículos 374 y
378 de la Constitución.
C-551-2003
Sentencia
¿Puede aplicarse al proyecto de reforma
constitucional por vía de referendo de
iniciativa gubernamental la normatividad
relacionada con el trámite de cualquier
proyecto de ley?
A todo proyecto de ley de iniciativa del Gobierno Nacional para convocar por vía de referendo a una reforma constitucional le son
aplicables en todo aspecto las normas relativas
al procedimiento legislativo, salvo las expresas
particularidades que la propia Constitución
Política establezca.
¿Puede el Gobierno Nacional presentar
modificaciones al texto del proyecto de
ley por el cual se convoca a un referendo,
con posterioridad a su presentación, sin
necesidad de retirarlo, o por el contrario,
en ese momento se encuentra agotada
esta posibilidad?
El Gobierno Nacional puede presentar modificaciones y adiciones al texto del proyecto
del ley por el cual se convoca a un referendo,
sin violar el principio de publicidad, porque
el artículo 155 de la Ley 5 de 1992 autoriza el
retiro del proyecto, pero no lo hace obligatorio, mientras que el artículo 160 de esa misma
ley permite que el autor proponga modificaciones y adiciones al proyecto originario. De
esta manera, el Gobierno puede proponer
Referendo y Reelección
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Manuales Legislativos
Sentencia
Problema Jurídico
C-551-2003
modificaciones y adiciones a un proyecto que
ya ha radicado, siempre y cuando dichas adiciones y modificaciones respeten la regla de
unidad de materia y sean presentadas antes
del cierre de la discusión en la comisión respectiva. Por lo tanto, después de presentado el
proyecto, sólo se pueden introducir modificaciones o adiciones que guarden una relación
o conexidad razonable con los temas propuestos, pues el proyecto fija el marco definitivo
dentro del cual pueden moverse el Gobierno
y el Congreso, y todo tema que lo desborde es
inconstitucional.
C-551-2003
¿Pueden las Cámaras realizar modificaciones al proyecto de ley de iniciativa
gubernamental por el cual se convoca a
un referendo, o con ello se contraviene
el artículo 378 de la Constitución Política
referente a la iniciativa del Gobierno para
presentar proyectos de reforma constitucional por vía de referendo?
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Regla
Referendo y Reelección
El Congreso de la República puede realizar
modificaciones al proyecto de ley de iniciativa gubernamental por el cual se convoca a
un referendo, sin que se contravenga el artículo 378 de la Carta, relativo a la posibilidad
que tiene la iniciativa gubernamental de presentar este tipo de proyectos. Dicho artículo
igualmente señala que al Congreso de la República le compete “incorporar” el proyecto
de reforma constitucional a la ley, de lo cual
cabe entender que sólo puede incorporarlo y
no modificarlo, porque según el artículo 154
de la Constitución Política le está permitido;
además, porque el texto de dicho artículo no
está indicando este tipo de prohibición, sino
que está expresando que el referendo debe estar incorporado en una ley, lo cual significa
que el Gobierno Nacional no puede eludir el
debate y la aprobación de su iniciativa por el
Congreso de la República, quien conserva entonces la facultad de decidir si convoca o no
al referendo por medio de una ley aprobada
por la mayoría de ambas cámaras.
Síntesis jurisprudenciales
C-551-2003
C-551-2003
Sentencia
Problema Jurídico
Regla
¿Pueden las comisiones primeras permanentes de ambas cámaras tramitar la
aprobación del proyecto de ley de iniciativa gubernamental por el cual se convoca
a un referendo, en forma conjunta, cuando
el trámite de urgencia se predica únicamente de los proyectos ordinarios y ésta
por revestir una reforma constitucional no
se le puede predicar un trámite de urgencia al igual que los actos legislativos?
La comisiones primeras permanentes de
cada una de las cámaras del Congreso pueden sesionar conjuntamente para debatir el
proyecto de ley de iniciativa gubernamental, que convoca a un referendo y que tiene
como finalidad una reforma constitucional,
sin necesidad de dar aplicación a la exclusión
del trámite de urgencia en actos legislativos,
porque la razón es muy simple: el mensaje de
urgencia está previsto para cualquier proyecto
de ley (artículo 163 de la Constitución Política), y la Ley de Referendo, si bien tiene
características especiales, es de todos modos
una ley. Por ello, en principio le son aplicables a esta ley todas las normas y principios
que gobiernan la formación de las leyes, salvo
que expresamente la propia Constitución establezca requisitos particulares.
¿ Durante sesiones extraordinarias puede
someterse a consideración ante el Congreso de la República un proyecto de ley
de iniciativa gubernamental por el cual se
convoca a un referendo, o le son aplicables las misma reglas para actos legislativos que prohíben que éstos sean sometidos a consideración durante este tipo
de sesiones por expresa disposición del
artículo 375 de la Constitución Política,
que expresa que las reformas constitucionales introducidas por un acto legislativo
deben tramitarse en dos períodos constitucionales y consecutivos?
El Congreso de la República puede someter
a debate y consideración un proyecto de ley
de iniciativa del Gobierno que convoque a
referendo en sesiones extraordinarias, sin que
contravenga el artículo 375 de la Constitución
Política, que expresa que las reformas constitucionales deben tramitarse en dos períodos
constitucionales y consecutivos, medida esta
última que es aplicable a los actos legislativos,
porque nada dice este artículo respecto de un
referendo.
Referendo y Reelección
13
Manuales Legislativos
Síntesis de las reglas
jurisprudenciales
2.
Reelección
1. Acto legislativo
El Congreso de la República puede reformar la Constitución mediante acto legislativo (artículo 374
de la Constitución Política).
2. Trámite, respeto del principio democrático, transmisión por televisión
y anuncio previo
El trámite del proyecto de acto legislativo tiene lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos.
Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto debe ser publicado
por el Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los
miembros de cada cámara. En este período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el
primero (artículo 375 de la Constitución Política). El Congreso de la República puede aprobar
un proyecto de acto legislativo, siempre y cuando éste cumpla con los ocho debates requeridos
para ello.
Las cámaras del Congreso de la República deben cumplir con cada uno de los requisitos de trámite legislativo en primera y en segunda vuelta, con plena observancia del principio democrático,
representado en las reglas de las mayorías, la publicidad de los actos congresionales, la oportunidad de participación política parlamentaria y el respeto por las minorías.
En aras de asegurar el principio de publicidad, no es necesario transmitir por televisión los debates dentro del trámite del acto legislativo, pues no existe norma que así lo exija. Las minorías
tienen derecho a expresar su opinión sin que el ejercicio de tal derecho quede supeditado a la
divulgación de los discursos correspondientes por ese medio audiovisual. Los congresistas adversos a un proyecto de esta clase tienen la opción de retirarse por la ausencia de emisión por
medios audiovisuales, siempre que lo hagan de manera voluntaria y subsista el quórum decisorio
(C-1041-2005).
Si no es posible su discusión y votación en la sesión para la cual fue anunciado, se debe realizar en
cada una de las sesiones el anuncio para votación del respectivo proyecto; de lo contrario se estaría
vulnerando el principio de consecutividad y publicidad para que los parlamentarios puedan tener
conocimiento previo del proyecto, y en el momento de aprobarlo se podría incurrir en votaciones
intempestivas (C-1040-2005).
14
Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
Las cámaras pueden aprobar un proyecto de acto legislativo si la mayoría de sus integrantes acuerdan previamente no modificar el proyecto aprobado por la otra cámara, sin vulnerar la participación
de la minoría que pretende modificar el proyecto y sin que dicha aprobación implique elusión del
debate, siempre y cuando se cumplan cada uno de los requisitos para la formación del proyecto
durante el debate y se dé oportunidad a quienes quieran intervenir (C-1047-2005).
3. Ponencias, designación de ponentes, informe de ponencia, entrega y
publicación
Todo proyecto de ley o de acto legislativo debe tener informe de ponencia en la misma Comisión
encargada de tramitarlo (inciso 4 del artículo 160 de la Constitución Política). La designación de
los ponentes será facultad del presidente de la respectiva Comisión. Cada proyecto puede tener
más de un ponente, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador, quien además de organizar el trabajo de ponencia ayudará al presidente en el trámite del
proyecto respectivo (artículo 150 de la ley 5 de 1992). La elaboración de la ponencia corresponde a un trabajo eminentemente técnico u operativo y no político, en el que con fundamento
en razones históricas, económicas, científicas y jurídicas se analiza con rigor una determinada
propuesta normativa. Su propósito es presentar de forma analítica los temas propuestos en un
proyecto de ley o de reforma constitucional y no simplemente manifestar o exponer la posición
personal del congresista encargado de su elaboración. Por ello, el trabajo que se adelanta en las
comisiones a partir de la presentación del informe de ponencia, es el propio de una instancia técnica en donde no se proyectan con toda su amplitud los principios de pluralismo y participación
como elementos fundantes del principio democrático, pues el auténtico debate constitucional,
con la intervención de todas las fuerzas políticas de la nación, se produce dentro de las plenarias
(C-1040-2005).
De conformidad con lo anterior, el Congreso de la República puede designar ponentes que pertenezcan a partidos simpatizantes del Gobierno Nacional para tramitar un proyecto de acto legislativo
de iniciativa del Gobierno que consagra la reelección presidencial, porque:
1. El artículo 150 de la Ley 5 de 1992 no le impone limitaciones al presidente de cada corporación legislativa para designar a los ponentes de los proyectos de ley o de reforma constitucional, ya que se trata de un simple acto de trámite que no implica la afectación del debate
parlamentario.
2. La existencia de una ponencia favorable o desfavorable a las disposiciones del proyecto no
excluye la necesidad de adelantar su debate y de votar su articulado, pues dichos momentos
procesales deben surtirse, conforme lo ordena la Constitución y el Reglamento, ante las comisiones o plenarias respectivas.
3. La ausencia, en el informe, de ponencia de las razones u observaciones por las cuales un
ponente disidente se aparta de lo considerado por la mayoría, no implica la existencia de un
vicio en el trámite legislativo, pues de acuerdo con la Constitución y el Reglamento, a través
del citado informe no se expresa la voluntad de la mayoría ni la oposición de la minoría, y
menos aún se decide acerca de la aprobación o negación de un proyecto.
Referendo y Reelección
15
Manuales Legislativos
4. La afinidad política de los congresistas que se nombren como ponentes no desconoce per se
el pluralismo democrático, pues no resulta comprobable por el simple hecho de haber votado afirmativamente el proyecto de reelección presidencial, ya que la eventual coincidencia
política no hace que dichos congresistas pierdan su individualidad y que, por lo mismo, se
consideren miembros de una única agrupación política, pues en todo caso pueden pertenecer
a distintos partidos o movimientos.
La publicación y entrega del informe de ponencia del ponente o los ponentes designados tienen
como objetivo poner en conocimiento de los parlamentarios el proyecto, para que lo discutan, siendo ésta la etapa en la cual se asegura la participación de todos los grupos, e incluso de las minorías,
quienes en este momento ponen de presente su acuerdo o desacuerdo con la ponencia elaborada.
Además, nada impide que la ponencia sea de carácter positivo o negativo para que pueda entrar a
debate (C-1040-2005).
El Congreso de la República puede tener como principal la ponencia presentada en segunda instancia, en el octavo debate de un proyecto de acto legislativo, sin desconocer el artículo 171 de la Ley 5
de 1992, que establece que el informe de ponencia presentado en primer orden se debe tomar como
base. En efecto, de conformidad con el artículo 185 del Reglamento del Congreso, que señala que
“En la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate se seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate”, se debe concluir que lo previsto
en el artículo 171 no es de aquellos elementos que resultan compatibles, y por tanto aplicables en
el segundo debate, ello en tanto el artículo 171 alude a una hipótesis muy concreta permitida por
el Reglamento en primer debate, que no encuentra su equivalente en el trámite por surtirse en las
plenarias (C-1053-2005).
4. Trámite de urgencia
El Congreso de la República puede someter a deliberación y discusión un proyecto de acto legislativo estando pendiente el trámite de una ley estatutaria con trámite de urgencia, y resolver una
apelación a una proposición de la misma, porque el desconocimiento del mensaje de urgencia
e insistencia de un proyecto de ley no tiene la vocación de afectar el trámite de otros proyectos
distintos, pues cada procedimiento legislativo es autónomo e independiente, y por lo mismo no
pueden comunicarse entre ellos las irregularidades que se presenten en su desarrollo.
Además, la interposición del recurso de apelación no interrumpe el procedimiento legislativo
frente a otros proyectos de ley o de actos legislativos, pues una vez iniciado el trámite para su
resolución, el proyecto jamás regresa a la comisión en que tuvo su origen, ya que la decisión definitiva en cuanto a su prosperidad le corresponde a la plenaria, que en todo caso, de considerarla
viable, devolverá el proyecto a otra comisión constitucional para que se surta el primer debate
(C-1040-2005).
16
Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
5. Declaratoria de invalidez de lo actuado en las cámaras
El presidente de una cámara del Congreso de la República puede declarar la invalidez de lo actuado
en un proyecto de acto legislativo que pretende la reelección presidencial, hasta tanto no se debata
un proyecto de ley estatutaria con trámite de urgencia, porque:
1. En aplicación del artículo 2 y del numeral 4 del artículo 43 del Reglamento del Congreso, si
en el curso del procedimiento legislativo se realiza un trámite en contravención de la Constitución o de la Ley 5 de 1992, es imprescindible que la comisión o cámara respectiva, con su
aquiescencia y a través de la mesa directiva o del presidente, proceda a revocar o eliminar del
mundo jurídico esa actuación irregular (C-1040-2005).
2. No se presenta doble trámite en la aprobación del proyecto, porque la declaratoria de invalidez
de lo actuado, para efectos de subsanar cualquier posible irregularidad en el proceso adelantado,
implica que la actuación no tiene efecto jurídico alguno (C-1040-2005).
3. Los eventuales vicios en que se haya podido incurrir en esas circunstancias deben ser saneados
por decisión de cualquiera de las plenarias donde se discute, ordenando dejar sin efectos lo
actuado en relación con el trámite del proyecto de acto legislativo y proceder a la repetición
del análisis y votación de los impedimentos que se habían discutido y votado en la sesión
anterior (C-1053-2005).
4. Debe dejarse constancia de un vicio en el procedimiento por desconocer el trámite de urgencia de un proyecto de ley (C-1053-2005).
6. Apelación y trámite de urgencia
No existe vicio en la formación de un proyecto de acto legislativo cuando se encuentra pendiente la resolución de una apelación sobre una enmienda en el mismo proyecto de ley, que tiene
mensaje de urgencia e insistencia por parte del Presidente de la República. Debe entenderse que
la interposición de este recurso no interrumpe el procedimiento legislativo de otros proyectos
de ley o de acto legislativo, pues el trámite para su resolución no se hace en la misma comisión
donde tuvo origen, ya que su decisión definitiva corresponde a la plenaria, la cual en caso de considerarla viable, devuelve el proyecto a una comisión diferente para que se surta el primer debate
(C-1040-2005).
7. Corrección del trámite
La comisión o cámara respectiva, con su aquiescencia y a través de la mesa directiva o del presidente,
tienen plena facultad para revocar o eliminar del mundo jurídico una actuación irregular, puesto
que así lo permiten los principios de legalidad, transparencia y celeridad de la función legislativa, así
como del artículo 2 y del numeral 4 del artículo 43 del Reglamento (C-1040-2005).
Referendo y Reelección
17
Manuales Legislativos
8. Impedimentos y Comisión de Ética
La Comisión de Ética no es competente para conocer y decidir los impedimentos que presentan los
congresistas ante las comisiones o plenarias respectivas, porque la ley tan sólo la ha facultado para
conocer de los siguientes casos:
1. De todo lo relacionado con la aplicación del Código de Ética, tanto para velar por el comportamiento decoroso, regular y moral de sus miembros, como de los demás funcionarios y
empleados que presten sus servicios al Congreso de la República (artículo 59 del Reglamento
del Congreso).
2. Acerca de la solicitud de suspensión de un congresista, cuando ésta es ordenada por una autoridad judicial (artículo 277 del Reglamento del Congreso).
3. Para proferir un fallo definitivo con carácter vinculante, en los casos en que un parlamentario
sea recusado a causa de un impedimento que éste no le haya comunicado oportunamente al
presidente de la cámara respectiva (artículos 294 y 295 del Reglamento del Congreso).
4. De casos de violación de los regímenes de conflictos de intereses y de incompatibilidades e
inhabilidades de los congresistas. En este evento, la Comisión de Ética deberá informar acerca
de sus conclusiones a la plenaria, para que ésta decida si ejercita o no, a través de su mesa directiva, la acción de pérdida de investidura de un congresista (artículo 184 de la Constitución
Política y artículos 59 y 298 de la Ley 5 de 1992) (C-1040-2005).
9. Impedimentos
Los congresistas que se han declarado impedidos y lo han comunicado al presidente de la comisión
o plenaria respectiva, no se encuentran inhabilitados para resolver sobre los impedimentos de otros
congresistas, porque no existe, ni en la Constitución Política ni en la Ley 5 de 1992, norma alguna
que imposibilite que un congresista que se ha declarado impedido conozca y decida de los impedimentos de otros congresistas. Lo que está vedado es que el congresista conozca y decida sobre su
propio impedimento (C-1040-2005).
Los presidentes de las comisiones y de las cámaras del Congreso de la República están plenamente
facultados para debatir conjuntamente los impedimentos que se hayan presentado, porque la ley les
da la facultad para dirigir la actividad propia de la comisión o de la cámara respectiva. Además, ni
la Constitución ni el Reglamento del Congreso exigen que cuando se manifiestan simultáneamente
varios impedimentos, éstos sean objeto de tantos debates separados cuantos impedimentos hayan
sido solicitados (C-1040-2005).
El Congreso de la República puede dar trámite prevalente a los impedimentos que presenten sus
miembros ante las respectivas cámaras, sin que esto implique desconocer el trámite de las recusaciones que cursan contra los mismos, y siempre que la radicación del impedimento sea anterior a
la recusación que se presente contra alguno de ellos, y sea debatida y votada conforme establece la
ley (C-1043-2005).
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Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
En caso de que se haya presentado alguna recusación contra algún miembro de la corporación, el
presidente de la respectiva cámara tiene el deber de trasladarla a la Comisión de Ética, de conformidad con el artículo 294 de la Ley 5 de 1992. Sin embargo, el simple hecho de que el presidente de
la respectiva corporación no cumpla con este deber no significa necesariamente que se constituya
un vicio que afecte la validez del acto legislativo, salvo que incida en la formación de la voluntad
política de las cámaras, afecte los derechos de las minorías parlamentarias o desconozca otros valores
democráticos. Así, no constituye vicio que afecte la validez del acto legislativo el hecho de que la
decisión del presidente refleje la convicción de la mayoría de la Cámara de Representantes sobre
la no configuración fáctica del hecho que se invoca para recusar. Además, la no apelación ante la
plenaria es reflejo de la ausencia de manipulación o distorsión de la voluntad legislativa por parte
del presidente de la Cámara (C-1043-2005).
Ni la Constitución, ni la Ley 5 de 1992, ni la práctica parlamentaria exigen que el trámite de un
determinado proyecto de acto legislativo se suspenda ante la presentación de una recusación. En
otras palabras, la radicación de una recusación contra un congresista no surte un efecto suspensivo
sobre el trámite del proyecto de acto o de ley, el cual habrá de continuar independientemente de
lo que resuelva la Comisión de Ética sobre la existencia de un conflicto de intereses respecto de un
congresista (C-1043-2005).
El Consejo de Estado es competente para conocer de los procesos de pérdida de investidura de los
congresistas por violación del régimen de conflicto de intereses. La Corte Constitucional no es competente para desconocer ni invalidar, en sede de control abstracto, los fallos del Consejo de Estado
en ese sentido (C-1043-2005).
10. Ausencia del vicepresidente
Una comisión puede surtir el primer debate en primera vuelta de un proyecto de acto legislativo,
pese a que la mesa directiva no esté integrada en su totalidad ante la ausencia del vicepresidente,
sin que ello implique un vicio en el trámite legislativo. Esta irregularidad no debe ser considerada
como vicio en el trámite legislativo, ya que se han cumplido los demás requisitos establecidos.
Tampoco vulnera la participación de minorías en las mesas directivas de las respectivas comisiones, siempre que se convoque a los integrantes para que postulen candidatos para ocupar el cargo
(C-1040-2005).
11. Audiencia pública, informe y consideración de las conclusiones en el
debate
El presidente de la mesa directiva de la Comisión Primera puede convocar a una audiencia pública
cuando ya se ha presentado el informe de ponencia, sin que ello signifique un desconocimiento del
principio de participación ciudadana, porque:
1. El presidente de la comisión, como miembro y cabeza visible de la mesa directiva, se encuentra plenamente facultado para definir aspectos relacionados con la participación ciudadana en
el estudio de los proyectos de acto legislativo.
Referendo y Reelección
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Manuales Legislativos
2. De conformidad con la Ley 5 de 1992, es posible que se presenten observaciones ciudadanas
a los proyectos que se discuten en una comisión constitucional, con posterioridad a la entrega
del informe de ponencia, sin que ello signifique que las mismas no puedan ser tenidas en
cuenta por los miembros de la respectiva comisión.
3. En todo caso, los ponentes de la iniciativa, al publicar el informe de la audiencia pública
cuando todavía el proyecto es objeto de debate en la Comisión Primera del Senado, en primera vuelta, cumplen los objetivos propuestos para hacer efectivo el derecho de participación
ciudadana: que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones y observaciones
de los ciudadanos respecto de un proyecto de ley y, en consecuencia, que dichas observaciones puedan constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de discusión, que deben ser
considerados por las instancias legislativas en el momento de abordar el debate de la iniciativa
(C-1040-2005).
12. Consecutividad e identidad
El Congreso de la República no puede incluir textos nuevos en segunda vuelta en el trámite de un
proyecto de acto legislativo, cuando éstos no han sido discutidos ni aprobados en la primera vuelta,
porque ello contraviene los principios de identidad y consecutividad.
No obstante lo anterior, el legislador puede incluir un texto nuevo durante la segunda vuelta en el
trámite legislativo de un proyecto de acto legislativo, siempre y cuando la disposición incluida tenga
el mismo sentido y guarde conexidad directa con lo inicialmente debatido, discutido y votado en la
primera vuelta (C-1040-2005).
13. Votación nominal
Una cámara del Congreso de la República puede votar nominalmente una disposición de un
proyecto de acto legislativo, siempre y cuando la proposición realizada por cualquiera de los
congresistas haya sido discutida y aprobada por la plenaria. De no ser así, no se encuentra disposición legal que imponga que la votación deba realizarse de esta manera, razón por la cual es
factible que se haga mediante votación ordinaria. Tampoco se entiende que exista un vicio en el
trámite si después de la votación ninguno de los congresistas solicita la verificación de la mayoría
(C-1040-2005).
14. Debate y votación de informe de conciliación
Las plenarias de cada cámara del Congreso de la República pueden someter a votación un informe de conciliación correspondiente a un proyecto de acto legislativo, siempre y cuando se haya
dado oportunidad a los congresistas para que manifiesten sus opiniones respecto de la ponencia
presentada. Luego de ser votado el informe, debe realizarse de manera conjunta el debate y la votación del articulado del proyecto, a menos que exista una solicitud para que sea votado artículo
por artículo.
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Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
Teniendo en cuenta lo anterior, no existe vicio en el trámite legislativo si en el momento de abrirse
el debate del informe ninguno de los parlamentario desea hacer uso de sus opiniones, porque en
nada se obliga a que los congresistas manifiesten las razones acerca de la ponencia que se presenta,
aún menos cuando éstos tampoco expresan motivo alguno de desacuerdo en el trámite del informe
antes de cerrarse el debate.
Se genera un vicio de inconstitucionalidad en el debate cuando opera el fenómeno jurídico de la
elusión, es decir, cuando las mesas directivas, e incluso las propias cámaras, optan por suprimir, anular o trasladar el trámite de la discusión, absteniéndose de brindar a los parlamentarios interesados
la oportunidad de debatir en la instancia congresional correspondiente (C-1040-2005).
Las actas de conciliación sometidas a las plenarias en la segunda vuelta del trámite deben ser publicadas en la Gaceta del Congreso por lo menos con un día de anterioridad a su discusión. No
obstante, no se puede entender como único medio para cumplir con el requisito de publicidad la
publicación en la Gaceta del Congreso de la República, pues dicha publicación puede realizarse por
otros medios alternativos válidos (C-1053-2005).
15. Unidad de materia y titulación legislativa
El Congreso de la República puede aprobar un acto legislativo que busca implantar la reelección
presidencial e introducir aspectos instrumentales necesarios para implantar la reelección presidencial.
El Congreso de la República puede aprobar un proyecto de acto legislativo que permita la reelección presidencial inmediata, sin vulnerar el principio de titulación legislativa, a pesar de que el título
del proyecto no mencione dicha institución, porque:
1. La pluralidad temática de las reformas dificulta la asignación de un título que dé noticia de
todo su contenido y justifica la adopción de títulos genéricos.
2. El proyecto no se limita a establecer la figura de la reelección presidencial, sino que abarca una
pluralidad de temas, tales como el régimen de inhabilidades para ocupar la primera magistratura, los requisitos para ser elegido vicepresidente y la ley estatutaria que regula la igualdad
electoral de los candidatos a la Presidencia de la República. (C-1057-2005).
Referendo y Reelección
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Manuales Legislativos
REGLAS JURISPRUDENCIALES PERTINENTES
Doctrina constitucional vinculante
Sentencia
Regla
¿Puede el Congreso de la República votar
un proyecto de acto legislativo en sesión
diferente a aquella para la cual ha sido
anunciado, sin vulnerar el trámite establecido legalmente para ello?
El Congreso de la República puede aprobar un
proyecto de acto legislativo, siempre y cuando
éste cumpla con los ocho debates requeridos
para ello. Además de ello, cuando no es posible su discusión y votación en la sesión para
la cual fue anunciado, se debe realizar en cada
una de las sesiones el anuncio para votación
del respectivo proyecto, pues de lo contrario
se vulnera el principio de consecutividad y
publicidad para que los parlamentarios puedan tener conocimiento previo del proyecto y
para evitar que en el momento de aprobarlo
se incurra en votaciones intempestivas.
¿Puede el Congreso de la República, al
tramitar un proyecto de acto legislativo
que consagre la reelección presidencial,
designar ponentes que tengan relaciones
de parentesco con el Presidente de la
República o sean partidarios del Gobierno Nacional, sin que ello implique algún
vicio de forma en dicho trámite y sin que
se desconozca el “Preámbulo” de la Constitución Política, el cual prevé la participación democrática?
El Congreso de la República puede designar
ponentes que pertenezcan a partidos simpatizantes del Gobierno Nacional al tramitar
un proyecto de acto legislativo de iniciativa
del Gobierno que consagra la reelección presidencial, porque:
C-1040-2005
C-1040-2005
Problema Jurídico
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Referendo y Reelección
1. La elaboración de la ponencia corresponde
a un trabajo eminentemente técnico u operativo y no político, en el que con fundamento
en razones históricas, económicas, científicas
y jurídicas se analiza con rigor una determinada propuesta normativa. Su propósito es
presentar de forma analítica los temas propuestos en un proyecto de ley o de reforma
constitucional y no simplemente manifestar
o exponer la posición personal del congresista encargado de su elaboración. Por ello,
el trabajo que se adelanta en las comisiones
a partir de la presentación del informe de
ponencia, es el propio de una instancia téc-
Síntesis jurisprudenciales
Sentencia
Problema Jurídico
Regla
nica en donde no se proyectan con toda su
amplitud los principios de pluralismo y participación como elementos fundantes del
principio democrático, pues el auténtico
debate constitucional, con la intervención
de todas las fuerzas políticas de la nación, se
produce dentro de las plenarias.
C-1040-2005
2. El artículo 150 de la Ley 5 de 1992 no
le impone limitaciones al presidente de cada
corporación legislativa para designar a los
ponentes de los proyectos de ley o de reforma
constitucional, ya que se trata de un simple
acto de trámite que no implica la afectación
del debate parlamentario.
3. La existencia de una ponencia favorable o
desfavorable a las disposiciones del proyecto no excluye la necesidad de adelantar su
debate y de votar su articulado, pues dichos
momentos procesales deben surtirse, conforme lo ordena la Constitución y el Reglamento, ante las comisiones o plenarias respectivas.
4. La ausencia en el informe de ponencia de
las razones u observaciones por las cuales un
ponente disidente se aparta de lo considerado por la mayoría, no implica la existencia
de un vicio en el trámite legislativo, pues de
acuerdo con la Constitución y el Reglamento, a través del citado informe no se expresa la voluntad de la mayoría ni la oposición
de la minoría, y menos aún se decide acerca
de la aprobación o negación de un proyecto.
5. La afinidad política de los congresistas
que se nombren como ponentes no desconoce per se el pluralismo democrático,
pues no resulta comprobable por el simple
hecho de haber votado afirmativamente el
proyecto de reelección presidencial, pues la
eventual coincidencia política no hace que
dichos congresistas pierdan su individuaReferendo y Reelección
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Manuales Legislativos
Sentencia
Problema Jurídico
Regla
C-1040-2005
lidad y que, por lo mismo, se consideren
miembros de una única agrupación política,
pues en todo caso pueden pertenecer a distintos partidos o movimientos.
C-1040-2005
¿Puede la Comisión de Ética conocer y decidir sobre los impedimentos que presentan los congresistas ante las comisiones
o plenarias respectivas?
La Comisión de Ética no es competente para
conocer y decidir sobre los impedimentos
que presentan los congresistas ante las comisiones o plenarias respectivas, porque la
ley tan sólo la ha facultado para conocer y
proceder en los siguientes casos:
1. De todo lo relacionado con la aplicación
del Código de Ética, tanto para velar por el
comportamiento decoroso, regular y moral
de sus miembros, como de los demás funcionarios y empleados que presten sus servicios
al Congreso de la República (artículo 59 del
Reglamento del Congreso).
2. Acerca de la solicitud de suspensión de
un congresista, cuando ésta es ordenada por
una autoridad judicial (artículo 277 del Reglamento del Congreso).
3. Para proferir un fallo definitivo con carácter vinculante, en los casos en que un
parlamentario sea recusado a causa de un
impedimento que el mismo no le haya comunicado oportunamente al presidente de
la cámara respectiva (artículos 294 y 295 del
Reglamento del Congreso).
4. En casos de violación de los regímenes
de conflictos de intereses y de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas
en este evento, la Comisión de Ética deberá
informar acerca de sus conclusiones a la plenaria, para que ésta decida si ejercita o no a
través de su mesa directiva la acción de pérdida de investidura en su contra (artículo
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Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
Problema Jurídico
Regla
184 de la Constitución Política y artículos
59 y 298 de la Ley 5 de 1992).
C-1040-2005
Sentencia
¿Un congresista que se ha declarado impedido puede participar en la decisión
de impedimentos presentados por otros
cuando el suyo no ha sido decidido?
Los congresistas que se han declarado impedidos y lo han comunicado respectivamente al
presidente de la comisión o plenaria respectiva, no se encuentran impedidos para resolver
sobre los impedimentos de otros congresistas,
porque:
C-1040-2005
1. No pueden aplicarse normas diferentes a la
Ley 5 de 1992 para resolver los impedimentos.
2. No se encuentra en la Constitución Política ni en la ley norma alguna que impida que
un congresista que se ha declarado impedido
conozca y decida sobre los impedimentos de
otros congresistas.
3. Sólo puede estar impedido el funcionario
para conocer de otros impedimentos si ha sido
aceptado su propio impedimento, momento
en el cual queda separado de sus funciones.
4. Es deber del congresista asistir y votar sobre las cuestiones que se debaten y deciden en
el Congreso de la República, y por lo tanto
puede extenderse a la votación y decisión de
impedimentos de otros congresistas.
5. Prohibir a todos los congresistas que se han
declarado impedidos que conozcan los impedimentos de otros afectaría el quórum decisorio y la actividad legislativa.
6. Lo que está vedado es que el congresista
conozca y decida sobre su propio impedimento.
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Manuales Legislativos
C-1040-2005
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Sentencia
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Problema Jurídico
Regla
¿Puede el presidente de una comisión, o
de la cámara respectiva, decidir el debate
y votación de varios impedimentos en
forma conjunta, o debe hacerlo por separado, en tantas sesiones como impedimentos se hayan presentado?
El presidente de una comisión, o de cualquiera de las cámaras del Congreso de la República, está plenamente facultado para debatir
conjuntamente varios impedimentos que se
hayan presentado, porque la ley le da la facultad para dirigir la actividad propia de la comisión o de la cámara respectiva. Además debe
tenerse en cuenta que ninguna norma constitucional, ni del Reglamento del Congreso,
exige que cuando se manifiestan simultáneamente varios impedimentos, éstos deban ser
objeto de tantos debates separados cuantos
impedimentos hayan sido solicitados.
¿Puede una comisión constitucional permanente dar primer debate en primera
vuelta a un acto legislativo cuando la
mesa directiva no ha sido integrada correctamente, por no haberse designado
vicepresidente, sin que ello implique la
vulneración de la participación de los
partidos y movimientos minoritarios en
las mesas directivas de las comisiones
del Congreso de la República?
Una comisión puede surtir el primer debate en primera vuelta de un proyecto de acto
legislativo, así la mesa directiva no esté integrada en su totalidad debido a la ausencia de
vicepresidente, sin que ello implique un vicio
en el trámite legislativo. Esta irregularidad no
se considera como una afectación que altere
en su esencia el trámite legislativo, ya que se
han cumplido los demás requisitos establecidos. Tampoco se considera que se configure
una vulneración en la participación de las minorías en las mesas directivas de las respectivas comisiones, toda vez que en varias ocasiones se ha convocado a los integrantes para que
postulen candidatos para ocupar el cargo, sin
que ninguno de ellos haya mostrado interés
en la aceptación del cargo.
¿Puede el presidente de una comisión
constitucional permanente convocar a
audiencia pública con posterioridad a la
presentación del informe de ponencia de
un proyecto de acto legislativo, sin que
El presidente de la mesa directiva de una
comisión constitucional permanente puede
convocar a una audiencia pública cuando ya
se ha presentado el informe de ponencia, sin
que ello signifique un desconocimiento del
Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
Sentencia
Problema Jurídico
Regla
ello signifique desconocimiento del principio de participación ciudadana?
principio de participación ciudadana, porque:
1. El presidente de la comisión, como miembro y cabeza visible de la mesa directiva, se
encuentra plenamente facultado para definir
aspectos relacionados con la participación
ciudadana en el estudio de los proyectos de
acto legislativo.
C-1040-2005
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2. De conformidad con la Ley 5 de 1992, es
posible que con posterioridad a la entrega del
informe de ponencia se presenten observaciones ciudadanas sobre los proyectos que se
discuten en una comisión constitucional, sin
que ello signifique que las mismas no puedan
ser tenidas en cuenta por los miembros de la
respectiva comisión.
3. En todo caso, los ponentes de la iniciativa
publican el informe de la audiencia pública
cuando todavía el proyecto es objeto de debate en la Comisión Primera del Senado, en
primera vuelta, cumpliéndose así los objetivos
propuestos para hacer efectivo el derecho de
participación ciudadana: que el Congreso y la
sociedad en general conozcan las opiniones y
observaciones de los ciudadanos respecto de
un proyecto de ley y, en consecuencia, que
dichas observaciones puedan constituirse en
nuevos elementos de juicio y puntos de discusión, y que puedan ser considerados por las
instancias legislativas en el momento de abordar el debate de la iniciativa.
¿Puede el Congreso de la República incluir, durante el trámite de la segunda
vuelta, una disposición en un proyecto de
acto legislativo que no ha sido considerado ni debatido en la primera vuelta, sin
que ello implique desconocimiento del
El Congreso de la República no puede incluir
en segunda vuelta textos nuevos en el trámite
de un proyecto de acto legislativo, cuando éste
no ha sido discutido ni aprobado en la primera
vuelta, porque ello contraviene los principios
de identidad y consecutividad. No obstante lo
Referendo y Reelección
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Manuales Legislativos
Problema Jurídico
Regla
principio de consecutividad e identidad
relativa?
anterior, el legislador puede incluir un texto
nuevo durante la segunda vuelta en el trámite
legislativo de un proyecto de acto legislativo,
siempre y cuando respete los postulados mínimos del principio de identidad y consecutividad, es decir, cuando la disposición incluida
tenga el mismo sentido y guarde conexidad
directa con lo inicialmente debatido, discutido y votado en la primera vuelta.
¿Puede una cámara del Congreso de la
República aprobar el título de un proyecto de acto legislativo por voto nominal, y
si la votación ordinaria de éste ha cumplido con el requisito de la mayoría exigida
constitucionalmente?
Una cámara del Congreso de la República
puede aprobar el título de un proyecto de
acto legislativo por voto nominal siempre y
cuando la proposición realizada por cualquiera de los congresistas haya sido discutida y
aprobada por la plenaria. De no ser así, no se
encuentra disposición legal que imponga que
la votación del título del proyecto de acto legislativo deba realizarse de esta manera, razón
por la cual es factible que se haga mediante la
excepción a la regla general de votación contenida en el artículo 375 de la Constitución
Política, que determina la aprobación por la
mayoría de cada una de la cámaras cuando se
trata de proyectos de acto legislativo. Tampoco se entiende que exista un vicio en el trámite
si después de la votación ninguno de los congresistas solicita la verificación de la mayoría,
porque debe entenderse cumplido el requisito
a que alude el inciso segundo del artículo 375
constitucional.
¿Puede someterse a votación un informe de conciliación correspondiente a
un proyecto de acto legislativo, sin que
haya sido debatido previamente en las
plenarias de cada una de las cámaras
Las plenarias de cada cámara del Congreso
de la República pueden someter a votación
un informe de conciliación correspondiente
a un proyecto de acto legislativo, siempre y
cuando se haya dado oportunidad a los con-
C-1040-2005
C-1040-2005
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Sentencia
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Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
Problema Jurídico
Regla
del Congreso de la República, sin que se
vulnere el artículo 161 de la Constitución
Política?
gresistas para que manifiesten sus opiniones
respecto de la ponencia presentada, para que
luego de ser votado el informe, se realice de
manera conjunta el debate y la votación del
articulado del proyecto, a menos que exista
una solicitud para que sea votado artículo por
artículo. Teniendo en cuenta lo anterior, no
ha de considerarse que existe un vicio en el
trámite legislativo si en el momento de abrirse
el debate del informe ninguno de los parlamentarios desea hacer uso de sus opiniones,
porque en nada se obliga a que los congresistas manifiesten las razones acerca de la ponencia que se presenta, aún menos cuando
éstos tampoco expresan motivo alguno de
desacuerdo en el trámite del informe, antes
de cerrarse el debate.
C-1040-2005
Sentencia
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Se genera un vicio de inconstitucionalidad en
el presupuesto del debate cuando opera el fenómeno jurídico de la elusión, es decir, cuando las mesas directivas, e incluso las propias
cámaras, optan por suprimir, anular o trasladar el trámite de la discusión, absteniéndose
de brindar a los parlamentarios interesados la
oportunidad de debatir en la instancia congresional correspondiente.
¿Puede el Congreso de la República someter a deliberación y discusión un proyecto de acto legislativo si está pendiente de
resolver una apelación a una proposición
y el trámite de la ley estatutaria antiterrorista con trámite de urgencia, sin violar
el artículo 163 de la Constitución Política
y el artículo 5 del Acto Legislativo 02 de
2003?
El Congreso de la República puede someter a
deliberación y discusión un proyecto de acto
legislativo estando pendiente de resolver una
apelación a una proposición y el trámite de
una ley estatutaria con trámite de urgencia,
sin violar el artículo 163 de la Constitución
Política y el artículo 5 del Acto Legislativo
02 de 2003, porque el desconocimiento del
mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley no tiene la vocación de afectar
el trámite de otros proyectos distintos, pues
cada procedimiento legislativo es autónomo e
independiente, y por lo mismo no pueden coReferendo y Reelección
29
Manuales Legislativos
Sentencia
Problema Jurídico
Regla
municarse entre ellos las irregularidades que
se presenten en su desarrollo.
C-1040-2005
C-1040-2005
Asi mismo, la interposición del recurso de
apelación no interrumpe el procedimiento legislativo frente a otros proyectos de ley o de
actos legislativos, pues una vez iniciado el trámite para su resolución, el proyecto jamás regresa a la comisión en que tuvo su origen, ya
que la decisión definitiva en cuanto a su prosperidad le corresponde a la plenaria, quien en
todo caso, de considerarla viable, devolverá el
proyecto a otra comisión constitucional para
que se surta el primer debate.
Sin violar los artículos 121 y 123 de la
Constitución Política, que establecen que
ningún servidor público puede ejercer
funciones no previstas en la Constitución
o la ley, y sin incurrir en un doble trámite
del proyecto, ¿puede el presidente de
una cámara del Congreso de la República declarar la invalidez de lo actuado en
un proyecto de acto legislativo que pretende permitir la reelección presidencial
inmediata, hasta tanto no se debata previamente otro proyecto de ley estatutaria
con trámite de urgencia?
El presidente de una cámara del Congreso de
la República puede declarar la invalidez de lo
actuado en un proyecto de acto legislativo que
permita la reelección presidencial inmediata
hasta tanto no se debata otro proyecto de ley
estatutaria con trámite de urgencia, sin violar
los artículos 121 y 123 de la Constitución
Política, que establecen que ningún servidor
público puede ejercer funciones no previstas en la Constitución o la ley, y sin que se
incurra en doble trámite del proyecto, porque:
1. En aplicación del artículos 2 y del numeral
4 del artículo 43 del Reglamento del Congreso, si en el curso del procedimiento legislativo se realiza un trámite en contravención
de la Constitución o de la Ley 5 de 1992,
es imprescindible que la comisión o cámara
respectiva, con su aquiescencia y a través de
la mesa directiva o del presidente, proceda a
revocar o eliminar del mundo jurídico esa actuación irregular.
2. No se presenta doble trámite en la aprobación del proyecto, porque la declaratoria
30
Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
Problema Jurídico
¿Puede la plenaria de una de las cámaras
del Congreso de la República aprobar el
articulado de un proyecto de acto legislativo si algunas disposiciones no han
tenido algún tipo de discusión y debate
en la primera vuelta, y si el debate no es
transmitido por televisión?
C-1041-2005
Regla
de invalidez de lo actuado, para efectos de
subsanar cualquier posible irregularidad en el
proceso adelantado, implica que la actuación
no tiene efecto jurídico alguno.
C-1040-2005
Sentencia
La plenaria de una de las cámaras del Congreso de la República puede aprobar el articulado de un proyecto de acto legislativo,
siempre y cuando cada una de las disposiciones haya cumplido con cada uno de los
requisitos de trámite, tanto en primera y segunda vuelta, es decir, cuando se cumpla con
los requisitos que regulan el procedimiento
legislativo y con plena observancia del principio democrático, representado en las reglas
de las mayorías, la publicidad de los actos
congresionales, la oportunidad de participación política parlamentaria y el respeto por
las minorías.
La no transmisión por televisión de alguno de los debates no hace que se vulnere el
trámite legislativo, porque no existe norma
que obligue a transmitir un proyecto que
intenta una reforma constitucional. Las minorías tienen derecho a expresar su opinión
sin que el ejercicio de tal derecho quede supeditado a la divulgación de los discursos
correspondientes por ese medio audiovisual. Los congresistas adversos a un proyecto de esta clase tienen la opción de retirarse
por la ausencia de emisión por medios
audiovisuales, siempre que lo hagan de
manera voluntaria y subsista el quórum decisorio.
Referendo y Reelección
31
Manuales Legislativos
Problema Jurídico
Regla
¿Puede el Congreso de la República introducir en un proyecto de acto legislativo
una disposición que consagre la reelección presidencial, sin sustituir la Constitución Política, toda vez que estaría modificando el régimen político y vulnerando
la igualdad política, ya que el constituyente primario en ningún caso autorizó
una modificación de tal magnitud?
Teniendo en cuenta que la Corte Constitucional decide sujetarse a lo resuelto en la sentencia citada como precedente, se deben tener
en cuenta las reglas 1, 2, 3 y 4 establecidas en
esa sentencia.
¿Pueden las cámaras legislativas permitir
que los congresistas que se habían declarado impedidos para participar en el
debate y votación de un acto legislativo,
voten los impedimentos de sus colegas,
cuando no se ha decidido el suyo?
Teniendo en cuenta que la Corte Constitucional decide sujetarse a lo resuelto en la sentencia citada como precedente, se debe tener
en cuenta la regla número 11 establecida en
dicha sentencia.
¿Puede el Congreso de la República permitir que sus miembros se declaren impedidos cuando ya han sido recusados, y
dar prevalencia al trámite de los impedimentos sobre el de las recusaciones?
El Congreso de la República puede dar trámite prevalente a los impedimentos que
presenten sus miembros ante las respectivas
cámaras, sin que esto implique desconocer el
trámite de las recusaciones que cursan contra
los mismos, siempre y cuando la radicación
del impedimento sea anterior a la recusación
que se presente contra alguno de ellos, y a su
vez que el mismo sea debatido y votado conforme establece la ley.
C-1043-2005
C-1043-2005
C-1042-2005
Sentencia
32
Referendo y Reelección
En caso de que se haya presentado alguna recusación contra algún miembro de la corporación, el presidente de la respectiva cámara
tiene el deber de darle traslado a la Comisión de Ética de la misma, de conformidad
con el artículo 294 de la Ley 5 de 1992,
porque no hacerlo es dar oportunidad para
que el congresista contra el cual se ha presentado la recusación se declare impedido,
Síntesis jurisprudenciales
Sentencia
Problema Jurídico
Regla
continuándose posteriormente con el trámite de la recusación.
C-1047-2005
C-1043-2005
Ello no hace que se esté vulnerando precepto
constitucional alguno, siempre que la mayoría de la cámara tenga la convicción de que
la recusación no tiene una configuración fáctica del hecho que se invoca para establecerla y que esta decisión no sea apelada ante la
respectiva plenaria, porque de esta manera se
refleja ausencia de manipulación o distorsión
de la voluntad de la cámara por parte de su
mesa directiva, y concretamente por parte de
su presidente. Ni la Constitución, ni la Ley 5
de 1992 ni la práctica parlamentaria exigen
que el trámite de un determinado proyecto
de acto legislativo deba suspenderse ante la
presentación de una recusación. En otras
palabras, la radicación de una recusación
contra un congresista no surte un efecto
suspensivo sobre el trámite del proyecto de
acto o de ley, el cual habrá de continuar
independientemente de lo que resuelva la
Comisión de Ética sobre la existencia de un
conflicto de intereses respecto de un congresista.
¿Puede una cámara del Congreso de la
República, sin vulnerar la participación
de las minorías en la formación del acto, y
sin que su actuación implique elusión del
debate, aprobar un proyecto de acto legislativo cuando la mayoría de los miembros
de esa cámara han acordado previamente
no modificar el proyecto aprobado por la
otra cámara?
Una cámara del Congreso de la República
puede aprobar un proyecto de acto legislativo, cuando la mayoría de sus integrantes
han acordado previamente no modificar
el proyecto aprobado por la otra cámara,
sin que con ello se vulnere la participación
de la minoría que pretende modificar el proyecto, y sin que tal acto implique elusión del
debate, siempre y cuando se cumplan todos
los requisitos para la formación del proyecto durante el debate y se dé oportunidad a
quienes quieran intervenir, porque el presidente de la respectiva cámara puede imponer
reglas para la condución del debate, siempre
Referendo y Reelección
33
Manuales Legislativos
Sentencia
Problema Jurídico
que respete las reglas de debate establecidas
en la ley y las que impone para la ejecución
del debate.
C-1047-2005
C-1048-2005
C-1053-2005
Regla
¿Puede el Congreso de la República aprobar el Acto Legislativo 02 de 2004, por
el cual se pretende implantar la reelección presidencial, sin que esto implique una sustitución de la Constitución
Política, y sin que se configure una falta
de competencia por parte del Congreso
de la República en la expedición de dicho
acto?
Véase la sentencia C-1040-2005.
¿Puede el Congreso de la República
aprobar un proyecto de acto legislativo
cuando su trámite se repite en una de sus
cámaras en primera vuelta con el objeto
de subsanar algunos vicios de procedimiento, cuando exista en el orden del día
un mensaje de urgencia para dar trámite
a un proyecto de ley estatutario y se lleven a cabo nuevamente votaciones de los
impedimentos presentados, sin que esto
signifique desconocer el trámite de un
proyecto o la alteración en el orden del
día?
El Congreso de la República puede aprobar
un proyecto de acto legislativo cuando su trámite se repite en una de sus cámaras en primera vuelta para subsanar algunos vicios de
procedimiento, cuando exista en el orden del
día un mensaje de urgencia para dar trámite
a un proyecto de ley estatutario y se lleven
a cabo nuevamente votaciones de los impedimentos presentados, sin que esto signifique
desconocer el trámite de un proyecto o la alteración en el orden del día, porque el Congreso tiene plena facultad para alterar el orden
del día, y cuando:
1. Los eventuales vicios en que se haya podido
incurrir en esas circunstancias hayan sido saneados por decisión de cualquiera de las plenarias donde se discuta, ordenando dejar sin
efectos lo actuado en relación con el trámite
del proyecto de acto legislativo y procederse la
repetición del análisis y votación de los impedimentos que se habían discutido y votado en
la sesión anterior.
34
Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
Problema Jurídico
¿Puede el Congreso de la República tener
como principal la ponencia presentada en
segunda instancia, en el octavo debate de
un proyecto de acto legislativo, sin que se
desconozca el artículo 171 de la Ley 5 de
1992, el cual hace referencia a la presentación de ponencia conjunta?
El Congreso de la República puede tener
como principal la ponencia presentada en
segunda instancia, en el octavo debate de
un proyecto de acto legislativo, sin desconocer el artículo 171 de la Ley 5 de 1992,
el cual hace referencia a la presentación de
la ponencia en sesiones conjuntas, porque el
artículo 185 del Reglamento del Congreso
señala que “En la discusión y aprobación de
un proyecto en segundo debate se seguirá,
en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate”.
Por lo tanto, es claro que lo previsto en el artículo 171 no es compatible y en consecuencia aplicable en el segundo debate. Ello es así
porque el artículo 171 alude a una hipótesis
muy concreta, permitida por el Reglamento
en primer debate, que no encuentra su equivalente en el trámite que debe surtirse en las
plenarias.
¿Puede el Congreso de la República, sin
vulnerar el principio de publicidad, aprobar un proyecto de acto legislativo sin
que las cámaras en la segunda vuelta del
trámite reciban la Gaceta del Congreso
que contiene las actas de conciliación
que se someten a su consideración y sin
que dichas actas sean leídas?
El Congreso de la República puede aprobar
un proyecto de acto legislativo cuando las actas de conciliación sometidas a las plenarias
en la segunda vuelta del trámite hayan sido
publicadas en la Gaceta por lo menos con un
día de anterioridad a su discusión. No obstante lo anterior, no se puede entender como
único medio para cumplir con el requisito de
publicidad la publicación en la Gaceta del
Congreso de la República, pues la publicación puede realizarse por otros medios alternativos válidos.
C-1053-2005
C-1053-2005
Regla
2. Se deje constancia de un vicio en el procedimiento por desconocer el trámite de urgencia de un proyecto de ley.
C-1053-2005
Sentencia
Referendo y Reelección
35
Manuales Legislativos
Problema Jurídico
Regla
¿Puede el Congreso de la República aprobar un acto legislativo que busca implantar la reelección presidencial e introducir
a la vez disposiciones que contemplan la
reducción a la mitad de los términos para
la revisión constitucional del proyecto de
ley estatutaria y el inciso que confiere al
Consejo de Estado la atribución de regular transitoriamente lo relacionado con la
igualdad electoral de los candidatos a la
Presidencia de la República, sin violar el
principio de unidad de materia?
El Congreso de la República puede aprobar
un acto legislativo que busca implantar la
reelección presidencial e introducir a la vez
disposiciones que contemplen la reducción
a la mitad de los términos para la revisión
constitucional del proyecto de ley estatutaria y habilitación al Consejo de Estado para
que, de manera supletoria y transitoria, expida las normas estatutarias que desarrollarán
la previsión de la reelección presidencial, sin
vulnerar el principio de unidad de materia,
porque las dos disposiciones son aspectos
instrumentales necesarios para implantar la
reelección presidencial.
¿Puede el Congreso de la República aprobar un proyecto de acto legislativo que
permita la reelección presidencial inmediata sin que el título del proyecto mencione dicha institución y no vulnerar el
principio de titulación legislativa?
El Congreso de la República puede aprobar
un proyecto de acto legislativo que permita
la reelección presidencial inmediata, sin vulnerar el principio de titulación legislativa, a
pesar de que el título del proyecto no mencione dicha institución, porque:
C-1057-2005
C-1057-2005
Sentencia
36
Referendo y Reelección
1. La pluralidad temática de las reformas
dificulta la asignación de un título que dé
noticia de todo su contenido y justifica la
adopción de títulos genéricos.
2. El proyecto no se limita a establecer la figura de la reelección presidencial, sino que
abarca una pluralidad de temas, tales como
el régimen de inhabilidades para ocupar la
primera magistratura, los requisitos para ser
elegido vicepresidente y la ley estatutaria que
regula la igualdad electoral de los candidatos
a la Presidencia de la República.
Síntesis jurisprudenciales
Síntesis de las reglas
jurisprudenciales
3.
Sustitución de la Constitución
1. Sustitución de la Constitución
Mediante acto legislativo no se puede sustituir, subvertir o derogar la Constitución. Se entiende
que se incurre en sustitución de la Constitución Política cuando se modifican los principios y
valores que le dan identidad (C-1040-2005).
2. Reelección presidencial y sustitución de la Constitución
La reelección por una vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la
oposición y la equidad en la campaña presidencial no implica sustitución constitucional, porque
los elementos esenciales que definen el Estado social y democrático de derecho fundado en la
dignidad humana no son sustituidos. De esta manera, en virtud de la reforma que eliminó la
prohibición de la reelección presidencial no se sustituye el sistema de gobierno previsto en la
Constitución, porque no sustituye el sistema presidencial por otro distinto, sino que modifica
una de las modalidades que dicho sistema puede presentar (C-1040-2005).
3. Elementos esenciales del Estado social de derecho y sustitución de
la Constitución
Al establecerse la reelección no es posible argumentar sustitución de los elementos esenciales
del Estado social de derecho (C-1040-2005), en virtud de que la forma del Estado sigue siendo
la de un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista.
Ninguno de esos elementos definitorios de la forma que adopta el Estado colombiano puede
entenderse como suprimido, subvertido o integralmente sustituido en razón de la reelección
presidencial.
Si bien Presidente y candidato serían la misma persona, no es posible confundir el ejercicio de la
función pública que corresponde al Presidente con las actividades políticas que puede cumplir
como candidato. Además:
1. El pueblo decidirá soberanamente a quién elige como Presidente.
Referendo y Reelección
37
Manuales Legislativos
2. Las instituciones de vigilancia y control conservan la plenitud de sus atribuciones.
3. El sistema de frenos y contrapesos continúa operando.
4. La independencia de los órganos constitucionales sigue estando garantizada.
5. Se prevén reglas para disminuir la desigualdad en la contienda electoral, que será administrada por órganos autónomos.
6. Los actos que se adopten seguirán sometidos al control judicial para garantizar el respeto del
Estado social de derecho (C-1040-2005).
4. Elementos esenciales y accidentales del sistema presidencial
Son elementos esenciales y suficientes, y por tanto definitorios del sistema presidencial, los siguientes:
1. La elección popular directa o casi directa del Presidente de la República.
2. Doble condición del Presidente de la República como jefe de Estado y jefe de Gobierno.
3. Imposibilidad de remover al Presidente de su cargo antes del vencimiento del período para el
que fue elegido por votación del órgano legislativo.
4. Imposibilidad de ser disuelto el órgano legislativo por decisión del Presidente de la República.
Son elementos accidentales del sistema presidencial aquellos que no son definitorios y que pueden
variar, como los siguientes:
1. La duración del período del Presidente, que oscila entre cuatro y ocho años.
2. El tipo de elección del Presidente, bien sea directa o casi directa, o mediante mecanismos de
mayoría relativa o de mayoría absoluta y doble vuelta electoral.
3. La posibilidad de reelección, bien sea inmediata o con período de por medio.
4. La simultaneidad o no de la elección de Presidente con la del órgano legislativo (C-10402005).
38
Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
5. Permanencia de los elementos esenciales del sistema presidencial,
no atribución de nuevos poderes al Gobierno y sustitución de la
Constitución
Además de no establecerse un cambio en los elementos esenciales del sistema presidencial, la reelección por una vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y
la equidad en la campaña presidencial no implica sustitución Constitucional, porque no se atribuyen nuevos poderes al Ejecutivo.
De esta manera, en todo caso, no existe cambio de régimen político, porque se trata de una reforma
que no implica la atribución de nuevas facultades que comporten la concentración de poderes en
el Ejecutivo, pues el Presidente no queda revestido de nuevos poderes políticos electorales que lo
facultarían para intervenir en política sin limitación alguna, en pro de su reelección o en beneficio
de aspirantes al Congreso de la República (C-1040-2005).
En efecto, para establecer la presencia de una sustitución de la Constitución no basta afirmar que el
Presidente abusaría de su poder porque tendría la posibilidad de hacer política electoral y que ello
conduciría a un régimen de concentración de poder. Este tipo de cuestionamientos son contingentes, pues no apuntan a mostrar la inviabilidad del diseño institucional, sino que reflejan cuestiones
empíricas pero no un resultado que pueda ser atribuido necesariamente al nuevo diseño institucional (C-1040-2005).
6. Principio de igualdad y participación de empleados del Ejecutivo en la
Campaña y sustitución de la Constitución
La reelección no implica sustitución del principio de igualdad, toda vez que aplicar la reelección
de modo inmediato no impide que los demás funcionarios de la rama ejecutiva puedan postularse
a la candidatura. El efecto de esta norma depende no sólo de la regulación que expida el legislador
estatutario, sino también del contexto en el que ésta sea aplicada.
En materia de participación en política de los funcionarios públicos, debe observarse que el tema
se delega en el legislador estatutario, pero que la propia Constitución Política admite, en principio,
la participación de empleados del Ejecutivo de cualquier nivel, pero con sujeción a las condiciones
que fije el legislador estatutario, es decir, sin utilizar el cargo que les ha sido encomendado para
actividades de campaña política (C-1040-2005).
7. Facultades legislativas otorgadas al Consejo de Estado y sustitución
de la Constitución
El Congreso de la República no puede habilitar al Consejo de Estado para que de manera supletoria
y transitoria expida normas estatutarias que desarrollen la previsión sobre reelección presidencial,
porque esa atribución concedida al Consejo de Estado supone una sustitución parcial y temporal de
la Constitución, consistente en que durante un tiempo dicho legislador extraordinario adoptaría a
su arbitrio las normas obligatorias para todos los ciudadanos.
Referendo y Reelección
39
Manuales Legislativos
En efecto, las eventuales decisiones puntuales que en casos concretos pudiera llegar a adoptar algún
juez, por vía de la acción de tutela o de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al hecho de que
las elecciones presidenciales se habrán de realizar bajo la égida de las determinaciones que adopte
el legislador extraordinario y temporalmente supremo. Entonces la supremacía de la Constitución,
expresión máxima de la soberanía inalienable del pueblo, sería reemplazada por algo integralmente
diferente, o sea, por la soberanía transitoria del legislador extraordinario sin origen, composición o
funcionamiento democráticos (C-1040-2005).
40
Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
REGLAS JURISPRUDENCIALES PERTINENTES
Doctrina constitucional vinculante
C-1040-2005
Sentencia
Problema Jurídico
Regla
¿Puede el Congreso de la República expedir un acto legislativo que sustituya
la Constitución Política, sin vulnerar los
principios constitucionales, o por el contrario, ello le es prohibido, toda vez que
esta competencia es propia del constituyente primario a través de un referendo?
El Congreso de la República está sujeto a límites de competencia para reformar la Constitución Política. En virtud de ello, no podrá
subvertirla, derogarla o sustituirla por otra
integralmente distinta u opuesta. El constituyente primario es el único facultado para
sustituir la Constitución Política.
Se entenderá que incurre en sustitución
de la Constitución Política cuando modifica los principios y valores que le dan identidad.
C-1040-2005
Sin perjuicio de lo anterior, el Congreso de la
República podrá modificar la Constitución
Política siempre que no la esté derogando,
subvirtiendo o sustituyendo.
¿Puede el Congreso de la República introducir en un acto legislativo una disposición que consagre la reelección presidencial, o ello significa una sustitución
constitucional?
El Congreso de la República, al introducir
en un acto legislativo una norma que consagre la reelección presidencial, no está generando una sustitución constitucional,
porque los elementos esenciales que definen
el Estado social y democrático de derecho
fundado en la dignidad humana no son
sustituidos por la reforma. El pueblo sigue
decidiendo soberanamente a quién elige
como Presidente, las instituciones de vigilancia y control conservan la plenitud de sus
atribuciones, el sistema de frenos y contrapesos continúa operando, la independencia de
los órganos constitucionales sigue estando
garantizada, no se atribuyen nuevos poderes
al Ejecutivo. Así mismo, la reforma prevé
reglas para disminuir la desigualdad en la
Referendo y Reelección
41
Manuales Legislativos
Sentencia
Problema Jurídico
C-1040-2005
contienda electoral, que será administrada
por órganos que continúan siendo autónomos, y los actos que se adopten seguirán sometidos al control judicial para garantizar el
respeto al Estado social de derecho.
¿Puede el Congreso de la República incluir
la reelección presidencial en un acto legislativo sin que ello implique un cambio de
régimen político?
El Congreso de la República puede incluir
un artículo dentro de un acto legislativo mediante el cual se consagre la reelección presidencial, sin que ello implique una sustitución constitucional que pretenda el cambio
de régimen político, en tanto se trata de una
reforma que no atribuye nuevas facultades
al Ejecutivo ni implica una concentración
de poderes en él. No cabe decir que por virtud de ella el Presidente quede revestido de
nuevos poderes político-electorales que lo
facultarían para intervenir en política, sin
limitación alguna, en pro de su reelección
o en beneficio de aspirantes al Congreso de
la República. No obstante que en la percepción ciudadana Presidente y candidato serían la misma persona, no es posible
confundir el ejercicio de la función pública
que corresponde al Presidente con las actividades políticas que puede cumplir como
candidato.
¿Puede el Congreso de la República incluir
en un acto legislativo una disposición que
consagre la reelección presidencial de
manera inmediata, sin vulnerar el principio
de igualdad, en el sentido de que impide
la participación de otros funcionarios de la
rama ejecutiva para que éstos puedan postularse como candidatos a la Presidencia?
El Congreso de la República puede consagrar en un acto legislativo la reelección
presidencial sin que ello implique una sustitución constitucional parcial del principio
de igualdad, toda vez que aplicar la reelección de modo inmediato no impide que
los demás funcionarios de la rama ejecutiva puedan postularse a la candidatura. El
C-1040-2005
C-1040-2005
42
Regla
Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
Problema Jurídico
C-1040-2005
C-1040-2005
Regla
efecto de esta norma depende no sólo de la
regulación que expida el legislador estatutario, sino también del contexto en el que ésta
sea aplicada. En materia de participación
en política de los funcionarios públicos,
debe observarse que el tema se delega en el
legislador estatutario, pero la propia Constitución Política admite, en principio, la
participación de empleados del Ejecutivo
de cualquier nivel, con sujeción a las condiciones que fije el legislador estatutario, es
decir, sin utilizar el cargo que les ha sido
encomendado para actividades de campaña
política.
C-1040-2005
Sentencia
¿Puede el Congreso de la República habilitar al Consejo de Estado para que de
manera supletoria y transitoria expida
normas estatutarias que desarrollen la
previsión sobre reelección presidencial,
sin que suponga una sustitución constitucional, ni vulneración a la reserva legal de
la materia y abandono de competencias
propias del Congreso de la República?
El Congreso de la República no puede habilitar al Consejo de Estado para expedir una
ley estatutaria que desarrolle la previsión sobre reelección presidencial, porque ello implicaría una sustitución constitucional. No
existe disposición superior o norma orgánica
que le atribuya facultades legislativas a esta
corporación. Implica una extralimitación
del Congreso, porque delegar la función
legislativa en una rama diferente sobre la
cual no puede ejercerse ningún tipo de control político, ni control de constitucionalidad, en virtud del principio de separación
de poderes, implica una sustitución constitucional y el abandono de competencias ya
asignadas.
¿Puede el Congreso de la República,
mediante acto legislativo, consagrar la
reelección presidencial sin sustituir la
Constitución por modificar el sistema
presidencial?
El Congreso de la República puede, mediante acto legislativo, establecer la reelección presidencial sin sustituir la Constitución, porque no suprime integralmente el
sistema presidencial, toda vez que la posibiliReferendo y Reelección
43
Manuales Legislativos
Sentencia
Problema Jurídico
Regla
dad de reelección es un elemento accidental
en dicho sistema.
En efecto, se consideran esenciales y suficientes, y por tanto definitorias del sistema presidencial, las siguientes condiciones:
1. La elección popular directa o casi directa
del Presidente de la República.
C-1040-2005
2. Doble condición del Presidente de la República como jefe de Estado y jefe de gobierno.
3. Imposibilidad de remover al Presidente de
su cargo, por votación del órgano legislativo, antes del vencimiento del período para
el que ha sido elegido.
4. Imposibilidad de que sea disuelto el órgano legislativo por decisión del Presidente de
la República.
Por el contrario, son elementos accidentales
del sistema presidencial aquellos que no son
definitorios y que pueden variar, como los
siguientes:
1. La duración del período presidencial, que
oscila entre cuatro y ocho años.
2. El tipo de elección del Presidente, bien
sea directa o casi directa, o mediante mecanismos de mayoría relativa o de mayoría absoluta y doble vuelta electoral.
3. La posibilidad de reelección, bien sea inmediata o con período de por medio.
4. La simultaneidad o no de la elección de
Presidente con la del órgano legislativo.
44
Referendo y Reelección
Síntesis jurisprudenciales
Sentencia
Problema Jurídico
Regla
C-1040-2005
5. La simultaneidad o no de la elección de
Presidente con la del órgano legislativo (C1040-2005).
Referendo y Reelección
45
Proyecto fortalecimiento democrático
www.fortalecimientodemocratico.org