dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

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DICTAMEN Nº 19
# Nº. 19/1996, de 9 de julio.*
Expediente relativo al proyecto de Convenio de Colaboración entre la Junta de comunidades de
Castilla-La Mancha, la Comunidad de Madrid y la Junta de Castilla y León, en materia de
extinción de incendios forestales.
ANTECEDENTES
El día 22 de mayo de 1996, los Excelentísimos Señores Presidentes de la Junta de Comunidades
de Castilla-La Mancha, de la Comunidad de Madrid y de la Junta de Castilla y León firmaron un
Protocolo por el que las Comunidades firmantes del mismo se comprometen a suscribir un
Convenio de Colaboración en materia de extinción de incendios forestales.
El proyecto de Convenio de Colaboración consta de nueve artículos. El primero establece su
objeto y ámbito de aplicación. El artículo 2 establece la posibilidad de que los firmantes se
soliciten ayuda recíproca en las zonas de asistencia y socorro; dispone la existencia de una
Central de Comunicaciones por cada Comunidad Autónoma y establece un Mando Único
Responsable para las actuaciones conjuntas. El artículo 3 define las zonas de asistencia y socorro
inmediato. El artículo 4 regula los gastos de asistencia y la cobertura de responsabilidad por
daños personales, mientras que el artículo 5 establece el régimen de la cooperación práctica y
técnica entre las Comunidades firmantes. El artículo 6 establece los Órganos Ejecutores por cada
Comunidad Autónoma y el artículo 7 crea una Comisión de Seguimiento paritaria. El artículo 8
establece la vigencia del Convenio y la posibilidad de su prórroga y el artículo 9 su tramitación y
entrada en vigor.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Del artículo 145.2 de la Constitución y del artículo 40 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La
Mancha se desprende la existencia de dos figuras de colaboración entre Comunidades
Autónomas: los Convenios de Colaboración y los Acuerdos de Cooperación cuyo tratamiento,
tanto constitucional como estatutario, es distinto.
Los Convenios de Colaboración los que tienen por objeto la gestión de un servicio propio de las
Comunidades Autónomas contratantes. Por ello, cualquiera que sea el contenido que pueda
predicarse de los Acuerdos de Cooperación entre Comunidades Autónomas, es lo cierto que
aquellos convenios entre Comunidades Autónomas que tengan por objeto la "gestión y prestación
de servicios propios de las mismas" podrán articularse mediante Convenios de Colaboración.
El artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía establece que la Junta de Comunidades podrá celebrar
convenios con otras Comunidades autónomas para la gestión y prestación de servicios propios de
"la exclusiva competencia de las mismas". Una competencia puede considerarse exclusiva
cuando el ente que la tiene atribuida puede utilizar sobre la materia a la que abarca todas las
potestades de una determinada calidad.
Son exclusivas las competencias para el ejercicio de cada una de las potestades a que se refieren
las listas de competencias de los artículos 31, 32, y 33 del Estatuto de Autonomía, significando por
ello mas bien "competencia atribuida como propia". Este debe ser el sentido que procede otorgar
al artículo 40 del Estatuto de Autonomía, por cuanto resultaría incoherente que siendo el objeto
de los Convenios de Colaboración la gestión o prestación de servicios, las Comunidades
Autónomas titulares de los mismos no pudieran convenir por carecer de una capacidad legislativa
en la materia que, en la mayoría de los casos, resultaría innecesaria para acordar el contenido del
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Convenio.
Puede afirmarse la capacidad de las tres Comunidades Autónomas para la firma del Convenio
propuesto, debiendo para ello, sin embargo, cumplir los restantes trámites establecidos en sus
Estatutos de Autonomía, en especial la intervención de las respectivas Asambleas Legislativas,
que deben ratificar (artículo 13, apartado 12 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, y
artículo 14 apartado 13 del Estatuto de la Comunidad de Madrid) o aprobar (artículo 9.2.d del
Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha) los acuerdos suscritos por los respectivos Órganos
Ejecutivos, dando con posterioridad cuenta a la Cortes Generales (artículos 40.1 del Estatuto de
Autonomía de Castilla-La Mancha, 30.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León y 32.1 del
Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid), y de no oponerse reparos por alguna de las
Cámaras en el plazo de treinta días entrará en vigor el Convenio.
CONSIDERACIONES
I
El presente dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre un Convenio de
Colaboración entre Comunidades Autónomas y venir así impuesto por el apartado 6 del artículo
54 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La
Mancha.
II
Como cuestión previa al examen del contenido del Convenio resulta necesario el análisis de su
naturaleza a fin de determinar cual pueda ser tanto su tramitación como el ámbito material sobre
el que pueda versar.
Establece el artículo 145.2 de la Constitución que "Los Estatutos podrán prever los supuestos,
requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para
la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la
correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de
cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes
Generales".
A su vez el artículo 40 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha establece:
"Uno. La Junta de Comunidades podrá celebrar convenios con otras Comunidades Autónomas
para la gestión y prestación de servicios propios de la exclusiva competencia de las mismas. La
celebración de los citados convenios, antes de su entrada en vigor, deberá ser comunicada a las
Cortes Generales. Si las Cortes Generales, o alguna de las Cámaras, manifiestan reparos en el
plazo de treinta días a partir de la recepción de la comunicación, el convenio deberá seguir el
trámite previsto en el párrafo siguiente. Si transcurrido dicho plazo no se hubieran manifestado
reparos, el convenio entrará en vigor.
Dos. La Junta de Comunidades podrá establecer también acuerdos de cooperación con otras
Comunidades Autónomas, previa autorización de las Cortes Generales".
De lo expuesto, se traduce la existencia de dos figuras de colaboración entre Comunidades
Autónomas, los Convenios de Colaboración y los Acuerdos de Cooperación cuyo tratamiento
tanto constitucional como estatutario es distinto.
Ya ha advertido la doctrina las dificultades que plantea la distinción entre ambos medios
convencionales. Como algún autor ha señalado el principal problema que plantea el artículo
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145.2 de la Constitución es precisamente la distinción entre los convenios para la gestión y
prestación de servicios propios y los demás acuerdos de cooperación al punto que algún autor ha
negado toda distinción y afirmado que "como es imposible distinguir entre convenios de
colaboración por ser toda una y misma cosa vista desde ángulos diferentes y si, en consecuencia,
no hay dos tipos diferentes de convenios, sino siempre convenios de colaboración, se deberán
observar para su celebración no solo las condiciones que se precisen en los respectivos Estatutos
de Autonomía, sino contar en todo caso con la autorización de las Cortes Generales"(Parada
Vázquez. "Las relaciones de funcionamiento entre el poder central y los entes territoriales".
IEAL, 1985).
Ciertamente la posición doctrinal mayoritaria ha venido afirmando la posibilidad de esta discutida
distinción fundándola en que los Convenios de Colaboración son aquellos cuyo contenido
consiste en la gestión y prestación de servicios, en el sentido de una determinada actividad
administrativa, cuya competencia corresponde a las Comunidades Autónomas contratantes, es
decir, del establecimiento de una fórmula común para el ejercicio de ciertas competencias. Por
ello, todos los convenios y acuerdos cuyo contenido sea otro, deberán, en virtud del criterio
residual empleado por la Constitución, ser calificados de Acuerdos de Cooperación y someterse al
régimen jurídico-constitucional previsto específicamente al respecto.
Sin perjuicio del debate doctrinal generado por la distinción entre ambas figuras y a los efectos de
lo que interesa para el presente dictamen parece general el acuerdo, basado en definitiva en la
literalidad de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, en considerar como Convenios de
Colaboración los que tienen por objeto la gestión de un servicio propio de las Comunidades
Autónomas contratantes.
Dicho en otros términos, cualquiera que sea el contenido que pueda predicarse de los Acuerdos de
Cooperación entre Comunidades Autónomas, es lo cierto que aquellos convenios entre
Comunidades Autónomas que tengan por objeto la "gestión y prestación de servicios propios de
las mismas" podrán articularse mediante Convenios de Colaboración. Ciertamente la doctrina ha
advertido que, en la práctica, cualquier acuerdo podrá pretender ampararse en el amplio concepto
posible de "servicios propios", pero, al menos en el presente supuesto, es cierto que el objeto del
Convenio se refiere a la gestión de un servicio propio aún en su sentido más estricto.
A este respecto conviene advertir que el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía establece que la
Junta de Comunidades podrá celebrar convenios con otras Comunidades Autónomas para la
gestión y prestación de servicios propios de "la exclusiva competencia de las mismas".
Se trata, aparentemente, de uno de los "supuestos, requisitos y términos" que, según el artículo
145.2 de la Constitución, deben prever los Estatutos de Autonomía.
La crítica al concepto "competencias exclusivas", dado su carácter equívoco, ha sido realizada
tanto por la doctrina como por el propio Tribunal Constitucional. Se ha advertido así que el
concepto puede responder a dos sentidos distintos: según el primero, la competencia es exclusiva
cuando el ente que la ostenta dispone totalmente de la materia de que se trate, pudiendo ejercer
sobre ella toda suerte de potestades legislativas o ejecutivas; según el segundo, una competencia
puede considerarse exclusiva cuando el ente que la tiene atribuida puede utilizar sobre la materia
a la que abarca todas las potestades de una determinada calidad.
Desde la primera perspectiva solo podría predicarse el carácter exclusivo de las competencias que
la Junta de Comunidades tiene atribuidas "ex" artículo 31 del Estatuto de Autonomía, y aún no
de todas ellas.
En el segundo sentido expuesto, son exclusivas las competencias para el ejercicio de cada una de
las potestades a que se refieren las listas de competencias de los artículos 31, 32, y 33 del Estatuto
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de Autonomía, significando por ello mas bien "competencia atribuida como propia".
De atribuirse este segundo sentido a la expresión "competencias exclusivas" del artículo 40 del
Estatuto de Autonomía su significado sería plenamente coincidente con el del artículo 145 de la
Constitución, no suponiendo por ello ninguna reducción del conjunto de materias sobre las que
pueden versar los Convenios de Colaboración, ya que la Constitución solo impone que se trate de
prestar o gestionar servicios "propios" de la Comunidad Autónoma y no que sobre ellos tengan
las Comunidades la plenitud de la capacidad normativa.
Aún con dudas, parece que éste debe ser el sentido que procede otorgar al artículo 40 del Estatuto
de Autonomía, por cuanto resultaría incoherente que siendo el objeto de los Convenios de
Colaboración la gestión o prestación de servicios, las Comunidades Autónomas titulares de los
mismos no pudieran convenir por carecer de una capacidad legislativa en la materia que, en la
mayoría de los casos, resultaría innecesaria para acordar el contenido del Convenio.
III
Desde la posición general expuesta en la anterior consideración procede analizar la competencia
de las Comunidades afectadas para acordar el Convenio sometido a dictamen.
La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha tiene atribuida competencia de desarrollo
legislativo y ejecución en materia de montes y aprovechamientos forestales, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 32.2 de su Estatuto de Autonomía. Corresponde a la Junta de
Comunidades la prevención y extinción de incendios forestales en su ámbito territorial, por lo que
en presencia de un servicio propio de la Comunidad Autónoma y en los términos del artículo 40
de su Estatuto de Autonomía, tiene capacidad bastante para acordar el Convenio sometido a
dictamen.
Por su parte el artículo 32 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid establece que
"Uno. La Comunidad de Madrid podrá celebrar convenios de cooperación con otras
Comunidades Autónomas, en especial con las limítrofes, para la gestión y prestación de servicios
propios de la competencia de las mismas".
A su vez el artículo 27.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid establece la
competencia de dicha Comunidad para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de
"régimen de los montes y aprovechamientos forestales con especial referencia a los montes
vecinales en mano común, montes comunales ...".
No plantea por ello duda la competencia de la Comunidad de Madrid para acordar el Convenio
sobre el que versa el presente dictamen.
El artículo 27.uno.5 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León atribuye competencia de
desarrollo normativo y ejecución a la Comunidad de Castilla y León en materia de montes y
aprovechamientos forestales y el artículo 30 del propio Estatuto de Autonomía, en su apartado
uno, establece que "La Comunidad de Castilla y León podrá celebrar convenios con otras
Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios propios de la exclusiva
competencia de las mismas".
Resulta por ello igualmente posible afirmar la competencia de la Comunidad de Castilla y León
para acordar el referido Convenio.
En consecuencia, puede afirmarse la capacidad de las tres Comunidades Autónomas para la
firma del Convenio propuesto, debiendo para ello, sin embargo, cumplir los restantes trámites
establecidos en sus Estatutos de Autonomía, en especial la intervención de las respectivas
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Asambleas Legislativas, que deben ratificar (artículo 13, apartado 12 del Estatuto de Autonomía
de Castilla y León y artículo 14 apartado 13 del Estatuto de la Comunidad de Madrid) o aprobar
(artículo 9.2.d del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha ) los acuerdos suscritos por los
respectivos Órganos Ejecutivos, dando con posterioridad cuenta a la Cortes Generales (artículos
40.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, 30.1 del Estatuto de Autonomía de
Castilla y León y 32.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid) y, de no oponerse
reparos por alguna de las Cámaras, en el plazo de treinta días entrará en vigor el Convenio.
IV
Examinado el contenido normativo del Convenio no se aprecia la existencia de cuestión alguna
que advertir sobre el mismo, adecuándose a derecho, salvo el artículo 9.2 que establece,
incorrectamente, la entrada en vigor del convenio tan pronto se hayan obtenido y comunicado la
aprobación o ratificación por los Órganos Legislativos, cuando, como establecen los respectivos
Estatutos de Autonomía, su entrada en vigor viene supeditada a que por las Cortes Generales no
se opongan reparos al Convenio en el plazo de treinta días, exigiéndose en caso contrario la
previa autorización de las propias Cortes Generales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que tenida en cuenta la observación al artículo 9.2 contenida en el cuerpo del presente
dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación y remisión a las Cortes
de Castilla-La Mancha el proyecto de Convenio de Colaboración sometido a dictamen".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.