El Sistema español de Seguridad Social: ejes para una reforma del
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Conferencia inaugural El Sistema español de Seguridad Social: ejes para una reforma del Sistema OCTAVIO GRANADO* B uenos días Mis primeras palabras tienen que ser lógicamente un triple, agradecimiento a la Universidad Internacional Menéndez Pelayo que nos vuelve a hacer de anfitriona de este curso, sin duda ninguna el curso más antiguo que la Universidad Española ha desarrollado en torno a las políticas de protección social y que año tras año viene sirviendo para la reflexión conjunta de la comunidad científica y de la Administración en torno a una parte tan importante de nuestro sector público como es el sistema de protección social. Lógicamente esta relación tan estrecha y tan antigua de colaboración, tan fructífera, merece un agradecimiento. Un agradecimiento muy especial también a José Luís Tortuero, como director del curso. Jose Luís Tortuero es una de las personas que más y mejor ha escrito sobre temas tan sensibles como la conciliación de la vida laboral y familiar, y la relación que existe en el Derecho del Trabajo entre el mercado de trabajo y algunos aspectos de la protección social. Su colaboración es, sin duda, imprescindible para el buen desempeño de los trabajos del curso, y deseo manifestarle mi agradecimiento personal por haberse hecho cargo de este curso en circunstancias que le han supuesto a él, en algunos casos, algunos costes personales, que yo valoro. En tercer lugar, un agradecimiento, igualmente, a todos ustedes, que son la parte activa del curso, no solamente los ponentes, porque con este curso intentamos desde el año pasado, con la nueva Administración, que tuviera un contenido cada vez más abierto. A veces, contemplando lo que ha sido el programa de este curso en años anteriores, uno tenía la sensación de que alguno de estos cursos, se caracterizaba por tener un contenido más publicitario que de conocimiento, basado en la descripción de los logros de la Administración en ** Secretario de Estado de la Seguridad Social. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 11 INTRODUCCIÓN sus diferentes vertientes. Hemos intentado, en la medida de lo posible, que sea un curso muy abierto y a ser posible polémico. Si ustedes recuerdan, el año pasado ya hubo ponentes aquí que explicitaron ideas muy opuestas a las que la actual Administración tiene sobre el funcionamiento del sistema de pensiones, creo que esto es positivo, y de alguna manera, si el curso no consigue que se discuta con franqueza y abiertamente de todas las interacciones diferentes de nuestro sistema de protección social, el curso habrá fracasado. La Administración ya tiene muchos foros para hacerse oír y en este sentido no es para nosotros el curso de la Menéndez Pelayo el lugar en el que la Administración les comunica a ustedes, lo que va a hacer o lo que piensa. Pretende ser un lugar donde la Administración conozca cual es el pensamiento compartido por estudiantes, cargos directivos de la Seguridad Social, personas de la comunidad científica española y de fuera de España. En definitiva, conocer un poco que tipos de reflexiones se pueden hacer sobre el estado actual en el que se encuentra nuestro sistema de protección social. En mi intervención, voy a intentar en 20 minutos, ofrecerles algunas pinceladas básicas de en que momento se encuentra nuestro sistema de protección social. Es evidente que en estos momentos estamos inmersos en un proceso de discusión con los interlocutores sociales acerca de la reforma de la protección social en España, discusión que ha comenzado con referencias concretas a la situación del mercado de trabajo, pero que en las próximas semanas y en los próximos meses, también tendrá su parte dedicada a las reformas de la protección social. Es evidente también que si respecto del mercado de trabajo lo que se discute es la combinación de dos vertientes, flexibilidad y seguridad, aquí, en la discusión concreta de la reforma sobre Seguridad Social, vamos a discutir sobre dos vertientes: la sostenibilidad del sistema y la protección social. Es decir, volvemos otra vez más, como en el mercado de trabajo, a discutir sobre como articulamos un sistema eficiente de equilibrios entre la capacidad que tiene un país para retribuir situaciones de desprotección y garantizar a sus ciudadanos un nivel de vida acorde con la riqueza del país y garantizar que todo eso es factible desde el punto de vista de la sostenibilidad del crecimiento económico y de la sostenibilidad del sistema de protección social, entendido como un equilibrio de ingresos y gastos. ¿Desde que punto de vista abordamos la reforma de la protección social y hemos comenzado ya a discutir con los interlocutores sociales? En primer lugar, desde el punto de vista temporal, desde una situación presente muy aceptable con superávit de los dos últimos ejercicios superiores al 1 % del producto interior bruto del sistema de protección social; con un gasto en pensiones que es inferior al 8 % del PIB, lo cual es un porcentaje bajo en la media de OCDE o de la Unión Europea a 15 o que incluso se situaría, muy en la media de la Unión Europea a 25; y con perspectivas de que, teniendo en cuenta lo que ha sido la evolución demográfica de nuestro país en el pasado siglo XX, la baja natalidad de la República, la Guerra Civil y la posguerra todavía nos sigue otorgando una tregua en los próximos años. Es decir, el sistema está creciendo en sus tasas de afiliación a indicadores cercanos, el año pasado o superiores este año, al 3%, mientras el número de pensionistas crece por debajo del 1 %. En esas condiciones el superávit del sistema va creciendo, favorecido también por el proceso de normalización de trabajadores inmigrantes que tiene más de 300.000 afiliados a la Seguridad Social, las condiciones del presente son evidentemente, halagüeñas y permiten un margen. Luego tenemos el futuro y en el futuro es evidente que las perspectivas simplemente demográficas de lo que es la evolución de la sociedad española, son perspectivas que avocan a la ne- 12 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES OCTAVIO GRANADO cesaria reforma de nuestro sistema de protección social, para hacerlo sostenible con el proceso del envejecimiento de la población, que va a llegar a España mas tarde pero de una manera mucho más intensiva que en otros países europeos. Ustedes conocen que según las cifras de Eurostat, que han sido aceptadas, yo creo que un poco acríticamente por el Instituto Nacional de Estadística, y que se han incorporado a otros estudios la semana pasada se presentaba uno realizado por el IMSERSO se habla de España como el segundo país más envejecido del mundo en la década del 2040 al 2050. Claro, en esas condiciones un país con una altísima esperanza de vida, que afortunadamente crece año a año, un año y medio, van a vivir mas los mayores de 65 años en el 2015, que los que cumplen 65 años en el 2005, con un envejecimiento de la población descomunal, con flujos migratorios que los estudios dicen que van a verse muy reducidos a partir de los próximos 10 años, es decir, que las entradas de población van a ser inferiores, pues está llamado a tener que soportar crecimientos muy notables del sistema de pensiones en sus gastos, sin que existan crecimientos muy notables de la población activa ocupada por la vía de los afiliados que cotizan y que sostienen el sistema. La relación que en estos momentos es de 2,57 entre afiliados activos a la Seguridad Social y pensionistas de la Seguridad Social, puede llegar a ser de 1,3, de 1,4 en esa década de los 40, obligando al Estado a retribuir con la riqueza el sistema de protección social para evitar que entre en una crisis económica sin precedentes. Como resultante final de esta comparación entre el presente y el futuro, uno diría que estamos abocados a una deriva muy poco positiva de nuestro sistema de protección social, cuando lo que tenemos que gobernar en estos momentos son reformas para la mejora de nuestro sistema de protección social. Además yo comparto con el profesor Tortuero la necesidad de que estas reformas las hagamos desde un cierto optimismo, porque en primer lugar y por primera vez en la historia contemporánea de España el sistema de protección social va a poder ser reformado sin la urgencia de la crisis. Si ustedes contemplan las grandes reformas del sistema de protección social, que ha experimentado nuestro país en los últimos años, tanto la del 85 como la del 97 como incluso la reforma de la entonces invalidez provisional del año 94-95, son reformas que se hacen ante la evidencia de un gasto que se desborda y que no es posible financiar. Por el contrario, en estos momentos vamos a realizar una reforma en unos momentos en los cuales la financiación del gasto está bastante asegurada, para los próximos años. Es decir, la reforma va a poder hacerse, va a poder implementarse con un horizonte temporal, relativamente amplio, mientras que las reformas anteriores tuvieron que implementarse de manera muy súbita, la del 85 de manera especialmente súbita. En segundo lugar, porque este marco temporal nos permite trabajar en todas las dimensiones del problema y no en una única dimensión. Por ejemplo, de cara al envejecimiento de la población, podemos aceptar acríticamente que España va a ser el país más envejecido del mundo en el año 2045, cuestión que personalmente, yo pondría ligeramente en duda. Por ejemplo, pienso que un país que tiene basada su economía en el sector servicios, va a ser un país que va a ofertar siempre muchos puestos de trabajo a gente muy joven, porque van a ser puestos de trabajo estacionales, puestos de trabajo vinculados a actividades concretas, sin demasiada cualificación y que si no encuentran en el mercado de trabajo nacional ese tipo de mano de obra, la va a buscar fuera. Es decir, encuentro difícil pensar un escenario de país en diez años, en el que la productividad crezca mucho, la economía del país se desarrolle, y la población activa se conREVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 13 INTRODUCCIÓN gele o incluso disminuya por mor del envejecimiento de la población. En ese tipo de previsiones hecho algo en falta a la sociología. Los que me han escuchado en alguna ocasión saben que soy un obsesionado por los trabajos interdisciplinares y que me quejo con mucha frecuencia de que en este país los trabajos interdisciplinares siguen siendo lamentablemente una excepción. Los demógrafos hacen demografía, los profesores de Derecho, Derecho del Trabajo, los actuarios proyecciones económicas y los especialistas en protección social nos dedicamos a hablar de todo a la vez, sería muy razonable que fuéramos capaces de poder crear estructuras conjuntas en las que se compartieran esas técnicas, esos saberes corporativos y que ayudaran, cuando hay que realizar proyecciones, a que el economista conozca las reglas del Derecho del Trabajo, pero también a que conozca las evoluciones sociales, de tal manera que no nos veamos inmersos en la aceptación de algunas proyecciones, que luego en la práctica no funcionan porque carecen de ese sentido último, el conocimiento de la realidad. En ese sentido, tenemos que trabajar de cara al envejecimiento no sólo modificando las prestaciones o los ingresos del sistema, sino intentando que el sistema sea eficiente en la resolución de algunos de los problemas que tiene la sociedad española en estos momentos: tasa de natalidad y tasa de fecundidad. Puede discutirse, y es interesante en términos doctrinales, si realmente tiene que haber una política pública que dirija la salud reproductiva y las necesidades reproductivas de los españoles. Puede discutirse también si el Estado tiene que indicar a la gente cuantos hijos debe tener y si esto no debe ser una decisión que permanezca en el estricto arcano privado de la decisión individual de las personas. Lo que no se puede discutir es que, evidentemente, en términos sociales, en la España del siglo XXI, las mujeres tienen menos hijos que los que quieren tener porque esto nos lo dicen las encuestas y hace 40 años las mujeres españolas tenían más hijos que los que querían tener. Hace 40 años lo que fallaban eran las técnicas de control y de planificación familiar, ahora lo que falla es la organización del mercado de trabajo y la capacidad de nuestra sociedad por retribuir la fecundidad. Hay un libro que me permito recomendarles: «El precio de un hijo», de la profesora Aguinaga, en el que se cuenta un poco todo el rosario de penalidades y de penitencias que tienen que arrastrar las mujeres trabajadoras en España para tener hijos en estos momentos. Por propia necesidad del sistema, por propia eficiencia económica, tenemos que buscar fórmulas que ayuden a conciliar la vida personal y la vida laboral, encontrar fórmulas para hacer compartir a los hombres algunas de las tareas del hogar. Tenemos que buscar incentivos, algunos tendrán que ser fiscales y otros tendrán que estar dentro del sistema del protección social, que permitan a la gente tener los hijos que quieren tener, sin que eso les suponga una merma de calidad de vida muy notable y que ese envejecimiento de la población que prevemos para el año 2040-2050, no intentemos gobernarlo sólo desde el punto de vista de las prestaciones sociales. Vamos a tener un coste, recuerden ustedes las últimas cifras de hace 3 años del Comité de Política Económica de la Unión Europea, el 17,7 % del PIB era lo que nos decía que iba a gastar el sistema español en pensiones, tenemos que ser capaces de generar alguna tasa mayor de natalidad y fecundidad que permita que el crecimiento del PIB sea más alto y que se reduzca así porcentualmente la masa de recursos que debamos destinar a la protección social. Tenemos que trabajar en este sentido también en la doble dirección de las políticas de ingresos y la política de gastos. 14 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES OCTAVIO GRANADO Nuestro sistema es un sistema generoso en materia de pensiones públicas. El informe de la OCDE, hecho público hace un mes y algo, nos pone en algunas rubricas, y especialmente para las pensiones más bajas, en el cuarto país del mundo en tasas de sustitución, pensiones sobre salarios. Nuestro sistema es un sistema generoso que, no obstante, proviene de la historia de un sistema que no era precisamente generoso. La Seguridad Social en el régimen del General Franco no se puede decir que fuera un modelo de protección social, más bien todo lo contrario, y tenía enormes lagunas de cotización. Yo creo que nuestro objetivo de cara al futuro con las reformas es preservar en lo posible la generosidad del sistema, siempre que la generosidad del sistema no sea con quienes menos contribuyen, sino con quien menos tienen. Muchas veces los que menos pagan no son los que menos tienen. Normalmente los que menos tienen pagan menos porque tienen bases de cotización más bajas, carreras de cotización más intermitentes pero también al lado de esto, nos encontramos con que seguimos teniendo un sistema que permite puertas amplias de acceso al sistema, con cursos de cotización muy breves y con formas concretas de conseguir las prestaciones del sistema, con la menor aportación posible. Mantener la generosidad en términos de solidaridad social es razonable pero mantener la generosidad en términos de picaresca no lo es. Las personas que tienen un nivel de renta determinado, tienen que entrar en el sistema como entrarían en un fondo de pensiones. Es decir, manteniendo una aportación similar o lo más similar posible a las prestaciones que van a recibir en el futuro y tenemos que en esa medida, ser capaces de concentrar la solidaridad en los grupos con menor nivel de renta, no identificando automáticamente que el menor nivel de contribución, supone menor nivel de renta, porque, a veces, hay un menor nivel de contribución que no tiene nada que ver con un menor nivel de renta. Al lado de trabajar con la perspectiva de solucionar no sólo los efectos de los problemas, sino también sus causas, de trabajar en la doble vertiente de los ingresos y los gastos, tenemos que trabajar también el control social del sistema, algo que es muy importante para que los españoles entiendan bien que el sistema de protección social lo reforman los gobiernos, pero las decisiones de los gobiernos están muy penetradas, muy permeadas por lo que es la propia voluntad o las propias reflexiones de los españoles y están tomadas con la mejor información posible. En la Seguridad Social hay una información de enorme calidad sobre nuestro sistema de pensiones, sus proyecciones aciertan, mientras las realizadas sobre la evolución de nuestro sistema de pensiones en los años 90, por los estudiosos del sistema desde el punto de vista de las entidades financieras, (muchos de ellos buenos amigos míos, algunos de ellos han sido ponentes en el curso del año pasado), se han revelado como no demasiado solventes. Yo, cuento con cierta frecuencia que a uno de esos estudiosos que me felicitó cuando me nombraron, le contesté diciendo que me podía felicitar porque todas sus previsiones se habían equivocado, porque si hubieran acertado me hubiera tenido que dar el pésame, porque la Seguridad Social habría tenido en el 2005 un déficit del 2 % del PIB y no un superávit del 1 %. Sin embargo, las previsiones desde la Seguridad Social acertaron. Las previsiones de Seguridad Social que se hicieron en relación con el Pacto de Toledo, ese librito rojo que tiene editado el Ministerio y que reeditamos de manera periódica, acertaron. Nuestro sistema tiene muy buena gente, algunas personas extraordinarias, a las que habrá que hacer un monumento en su día, cuando se jubilen, porque son personas que son en sí mismas un deposito de información sobre como funciona la Seguridad Social. Hacemos las previsiones bien, pero las hacemos dentro de la casa y con poca transparencia social. Algunos de esos REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 15 INTRODUCCIÓN estudiosos que no acertaban, se quejaban de que la Seguridad Social no les daba información y algo de razón tenían. Hay que buscar un proceso continuo de incrementar la transparencia del sistema y algunas medidas hemos tomado ya en esa dirección. Como ustedes saben hemos creado un comité para el fomento de las investigaciones en materia de protección social, con el cual esperamos ser capaces de constituir un bagaje intelectual de estudios sobre el funcionamiento de nuestro sistema, de nuestra protección social. En estos momentos estamos desarrollando con el Instituto Nacional de Estadística, el Banco de España, el Ministerio de Economía y Hacienda, la Agencia Tributaria, etc., algunas ini ciativas de interés. Vamos a poner en marcha, por ejemplo una muestra estándar de decenas de miles de personas, de pensionistas y de personas en activo en España, con la idea de ofrecer una información fiable de como evoluciona la misma en ingresos, en gastos, en evolución de sus contratos de su vida laboral, etc., tanto el mercado de trabajo como el mercado de pasivos los beneficiarios del sistema de protección social en España para conocer en tiempo muy rápido, casi, casi, si fuera posible al día, como evolucionan, y poder tomar decisiones basadas en infor maciones solventes que realmente hasta ahora no podemos tomar, porque únicamente tenemos grandes determinaciones estadísticas, pero que nos ocultan en qué medida esas medias estadísticas actúan sobre la vida de las personas. Antes de final de mes, vamos a tomar otra inicia tiva que yo creo que es novedosa, vamos a convocar a los interlocutores sociales y a los grupos parlamentarios presentes en el Pacto de Toledo para darles a conocer el informe de estrategia del Reino de España en relación con el futuro del sistema de pensiones que debe ser presentado al Comité de Protección Social de la Unión Europea. El último informe, que fue el del año 2002, se presentó y es un informe prácticamente clan destino, porque nadie lo ha conocido salvo al cabo de mucho tiempo y de una manera normalmente siempre incompleta por referencias, ni siquiera fue facilitado en su integridad al Parla mento, en esta ocasión lo vamos a presentar a los interlocutores sociales para darles la oportunidad de que nos hagan sugerencias y a los Grupos Parlamentarios y va a ser conocido por el conjunto de la sociedad española. Es decir, tenemos otro eje de actuación, por lo tanto de transparencia y al final ¿cuál debe ser la resultante de todos estos procesos?. La resultante va a ser que en este país vamos a hacer reformas, vamos a hacer reformas paulatinas. La sociedad española tiene que conocer que ninguna contingencia afecta al hecho de que con una sociedad en la que la gente cada vez vive más tiempo, en el que se entra al mercado de trabajo cada vez más tarde, porque está cualificándose cada vez mejor y en el que la edad de jubilación se man tiene básicamente en torno a la edad ordinaria, las tensiones financieras sobre el sistema de pensiones hacen inexorable que haya reformas. Reformas que garanticen que la gente cotice lo debido para tener acceso a las prestaciones y que las prestaciones estén, sin perjuicio de las condiciones de reparto del sistema y de la solidaridad interna, en función de las aportaciones realizadas. La gente tiene que conocer también que cuando estamos hablando de una determinada realidad, dicha realidad no solamente es conocida por la Administración, sino que es algo transparente al acceso de la propia sociedad española con la mediación inestimable de la comunidad científica, que hace además una lectura crítica de los datos que facilita la Adminis tración y que lógicamente extrapola y extrae consecuencias diferentes en función de sus legiti mas diferentes opciones ideológicas. La gente tiene que conocer que algunas de las reformas van a tener un contenido de mejorar la protección social y que otras reformas tienen que tener un contenido de ampliación de la contributividad que es necesaria para mantener el sistema de protección social. Es decir, que las reformas deben ser reformas equilibradas porque al final lo que buscamos con las reformas es 16 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES OCTAVIO GRANADO que el sistema siga manteniéndose en equilibrio. Por lo tanto, las reformas no pueden ser únicamente reformas para mejorar la protección social por más que estemos en un país que, forzoso es decirlo y lo digo al final, pero no porque sea lo menos importante, que sigue teniendo un déficit de gasto social muy acusado, un déficit que es absolutamente acusado en materias políticas de apoyo a la familia, de apoyo a la natalidad, que nos están llevando a una situación que debemos corregir. Todo esto es de lo que espero que ustedes puedan hablar en el curso. Nuestra situación, y con esto termino, es muy parecida a la de los países de nuestro entorno cultural. Yo he dicho ya varias veces que los informes producidos, por ejemplo, sobre la situación del sistema de pensiones en el Reino Unido, o algunos de los informes, incluso de la administración Bush en Estados Unidos, ponen de manifiesto como sistemas muy diferentes, que en principio tienen procesos muy diferentes al nuestro y articulaciones tanto económicas como legales muy diferentes de las nuestras, al final, comparten una base de problemas común. Este compartir una base de problemas común hace que las reflexiones nos lleven, a veces incluso paradójicamente, a confluir en la misma dirección, partiendo de premisas y de procedimientos absolutamente diferentes. En este sentido nos ha parecido importante conocer experiencias internacionales y poder discutir las mismas. Nos parece también muy importante conocer puntos de vista diferentes, por eso, en este curso, hemos intentado garantizar una cierta pluralidad de enfoques desde el punto de vista de la disciplina y de la ideología, que yo creo que es conveniente combinar en todas las condiciones. En todo caso, el curso se inserta dentro de esta política general de transparencia, porque es evidente que después de 10 años del Pacto de Toledo tenemos que seguir progresando mucho en el camino de la discusión franca de los problemas de nuestro sistema de pensiones, sin ningún tipo de dramatismo o alarmismo, porque esto no sirve para nada a la hora de abordar los problemas, pero también sin ningún tipo de frivolidad. A veces, da la sensación de que las discusiones sobre el sistema de pensiones español se traducen en declaraciones del tipo de «... el sistema de pensiones va a entrar en crisis». Esta crisis que se nos anuncia permanentemente como la crisis del teatro, que ha estado en crisis desde Esopo y lleva ya 2000 años en crisis. La Seguridad Social española tiene 103 años de existencia, ha tenido superávit 5 años en los 103 años de existencia. Sin embargo se dice «va a haber déficit en el 2015», y parece que nos condenan a las penas del infierno. Al final, este tipo de planteamientos hacen difícil la discusión. Creo que hay que huir del alarmismo, pero también hay que huir de la frivolidad. No es posible decir: «¡oiga!, mientras haya dinero vamos a engordar la masa de las prestaciones y vamos a exigir esa deuda social que está permanentemente puesta de manifiesto...». La semana pasada, un defensor del pueblo de una Comunidad Autónoma decía: «el dinero en vez de llevarlo al fondo de reserva, vamos a gastarlo en las pensiones más bajas». Es claro, que con este tipo de planteamientos que no prevén lo que va a pasar en el futuro, podemos decir estas cosas con mucha alegría. Sin embargo, tenemos que huir de esos dos extremos y ser capaces de generar un ambiente de discusión tranquilo, pausado, que diga qué es lo mejor a hacer en cada circunstancia. Nosotros vamos a intentar mantener el equilibrio, tanto en las políticas públicas como en las discusiones, pero es evidente que la comunidad científica es una garantía de equilibrio en todo el abordaje de los problemas y por lo tanto ustedes son unos mediadores de priREVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 17 INTRODUCCIÓN mer orden en la posibilidad de traducir con su experiencia, (unos en la Administración, otros en la Academia, otros como simplemente estudiosos del problema), y de dar traslado a la sociedad española de la necesidad de que se mantenga ese punto de ponderación, el conveniente para abordar temas tan importantes. En todo caso, termino por donde empecé, muchísimas gracias a la Universidad, muchísimas gracias José Luís por la dirección del curso, Muchísimas gracias a ustedes por su presencia en el mismo, y espero que estas palabras no desmerezcan al lado de tantas intervenciones de calidad que ustedes van a escuchar en este curso. Espero que se hayan hecho una idea, no de cuestiones concretas, que preocupan a los medios de comunicación y por las que me van a preguntar a continuación, pero sí de las grandes líneas generales con las que la Administración española aborda las necesarias reformas en materia de Seguridad Social y que esas líneas les ayuden a entender un poco mejor como funciona nuestro sistema de pensiones. Nada más y muchas gracias. 18 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
