La Evaluación Social de Proyectos en América Latina Uso y desafíos

Seminario
“La Evaluación de los Proyectos de Inversión”
La Evaluación Social de
Proyectos en América Latina
Uso y desafíos
Eduardo Aldunate
Experto
Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública
ILPES/CEPAL
[email protected]
El “Proceso Productivo” del sector público
INVERSIÓN EN
INFRAESTRUCTURA
INFRAESTRUCTURA
INVERSIÓN EN
CAPITAL HUMANO
DESICIONES
RECURSOS
GESTIÓN
PÚBLICA
INFORMACIÓN
RECURSOS HUMANOS
RESULTADOS
E IMPACTOS
OTROS GASTOS
SERVICIOS
PRODUCTOS
PROCESO
INSUMOS
Hacia una mayor calidad del gasto
Ilustración gráfica de la relación entre eficiencia y gasto
Eficiencia
Categoría 3
Categoría 2
+
B
Categoría 4
A
Gasto / PIB
-F
Categoría 1
C
E
D
1: Intereses de la deuda pública
2: Consumo público, salarios, pensiones
3: Vivienda, exclusión, familia y niños, desempleo
4: Educación, políticas activas de empleo, salud, investigación y desarrollo, infraestructura
Pago de intereses de la deuda pública
e inversión pública.
5
(% de PIB)
4
3
2
1
0
90
91
92
93
94
95
96
97
Pago de intereses de la deuda
Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial. Promedios ponderados.
98
99
00
01
02
inversión pública
03
Uso de la evaluación social en AL
Países en que se aplica la
evaluación social de
proyectos.
Tasa Social de Descuento
País
Tasa
Argentina
12%
Bolivia
12,67%
Resolucion Ministerial No. 159, La Paz, 22 de septiembre de 2006
Chile
10%
Precios Sociales para la evaluación de los proyectos. SEBI 2005
Colombia
12%
Preguntas frecuentes, Nº 15 en el sitio del DNP.
México
Referencias
Resolución N° 110/96 de la Secretaría de Programación Económica* (1996)
16.29 a 21.57 El Costo de Oportunidad de los Fondos Públicos y la Tasa Social De
%
Descuento, Héctor Cervini Iturre.
Perú
14%
Anexo SNIP 09: Parámetros de Evaluación
La Tasa Social de Descuento, Informe Final (2000)
Uruguay
12%
Los Parámetros Nacionales de Cuenta en el Uruguay, Presidencia de la
República, Oficina de Planeamiento y Presupuesto (1986)
España
Entre 4,8 y
más de 20%
Tasas de descuento para la evaluación de inversiones públicas: estimaciones
para España, Guadalupe Souto Nieves, (2003)
* Esta resolución fue derogada el año 97, pero no hay información más actualizada.
Valor social del trabajo
País
Categoría
Factor de ajuste
Bolivia
Calificada
Semi calificada
No calificada urbana
No calificada rural
1,00
0,43
0,23
0,47
Chile
Calificada
Semi calificada
No calificada
0,98 (1)
0,68 (0.94)
0,62 (0.89)
Colombia
Calificada
No calificada
1,00
0,60
Perú
no
calificada
Lima Metropolitana
Resto costa urbano/rural
Sierra urbano/rural
Selva urbano/rural
0,86
0,68/0,57
0,60/0,41
0,63/0,49
Referencias
Resolucion Ministerial No. 159, La
Paz, 22 de septiembre de 2006
Precios Sociales para la evaluación de
los proyectos. SEBI 2005
Manual Metodológico General, (2002)
Formato EV-12.
Anexo SNIP 09: Parámetros de
Evaluación, Dirección General de
Programación Multianual del Sector
Público
Valor social de la divisa
Factor de ajuste = Valor social de la divisa
Valor privado de la divisa
País
Factor de
ajuste
Bolivia
1,24
Resolucion Ministerial No. 159, La Paz, 22 de septiembre
de 2006
Chile
1,01
Precios Sociales para la evaluación de los proyectos
SEBI 2005
Perú
1,08
Anexo SNIP 09: Parámetros de Evaluación
El Precio Sombra de la Divisa, Informe final (2000)
Uruguay
1,31
Actualización de precios de cuenta para el Uruguay,
Roberto Fernández Gaeta, 1995.
Referencia
Valor social del tiempo
Perú
Precios Sociales
Propósito
General
Usuarios de
transporte
Tipo
Laboral urbana
Laboral rural
No laboral
Aéreo nacional
Interurbano auto
Interurbano tte. Público
Urbano auto
Urbano tte. público
Valor (S/hora)
4,96
3,32
0,3 del anterior para adultos y
0,15 para niños
4,25
3,21
1,67
2,8
1,08
Fuente: Anexo SNIP 09: Parámetros de Evaluación, Dirección General de
Programación Multianual del Sector Público, Perú.
Valor social del tiempo
Chile
Precios Sociales
Propósito
Tipo
Valor en
(US$/hora/pasajero) y en
(US$/hora/vehículo)
Usuarios de
transporte
urbano
Todo vehículo
1,24
Usuarios de
transporte
interurbano
Automóviles
Camionetas
Camiones de dos ejes
Camiones de más de dos ejes
Buses
13,04
15,40
5,31
5,31
49,97
Fuente: Precios Sociales para la evaluación de los proyectos, Mideplan, 2004
Otros precios sociales para evaluación de Proyectos de
Transporte
País
Precios Sociales
Chile
Colombia
Perú
Parámetro
Referencias
Precios Sociales para Proyectos de
Transporte
Precios Sociales para la
Evaluación Social de
Proyectos, pág. 7.
Razones de Precio Social (RPS) para:
- Obras físicas, materiales e insumos
– Nacionales 0,79
– Extranjeros 1,18
- Maquinaria y equipo (0,77)
- Otros costos (0,80)
Manual Metodológico
General, (2002) Formato
EV-12.
Precio Social de los Combustibles (0,66)
Anexo SNIP 09:
Parámetros de Evaluación
Medición del Efecto del
Impuesto Selectivo a los
Combustibles
Uso de precios sociales
Canal de la Prosperidad
• El proyecto consistía en traer
agua desde el río Maipo hasta
el lago Peñuelas, regando el
valle de Casablanca (más de
100 km.).
El Valle de Casablanca hoy
La mayor parte del valle está
regada con agua proveniente
de napas subterraneas.
Las viñas allí instaladas
producen vinos de alta
calidad destinados
mayoritariamente a
exportación.
El Canal hoy
• Supongamos que sólo se gastó US$ 1.000.000 en 1970
• Si se hubiese invertido esa cantidad en bonos del tesoro de EU a 10
años, reinvirtiendo al término de cada período, hoy el país tendría
aproximadamente US$ 17.890.000
• Cuales fueron los beneficios que generó ese proyecto:
0
Carretera La Cienaga - Barranquilla
Manglar del estuario del Magdalena
• La carretera se construyó entre 1956 y 1960.
• Entre 1956 y 1987 el manglar se redujo en más de un 40%.
• En 1995 sólo quedaba un 26% del manglar original.
• Desde hace unos 10 años se trabaja
en la recuperación del manglar
creando canales que permitan el
flujo del agua y replantando el
manglar.
• La recuperación total puede tomar
hasta 30 años.
• VANS del proyecto?
"Devuélvannos el Manglar"
Opiniones que se escuchan ……
•
•
•
•
La evaluación sólo atrasa la ejecución!
Evaluar es especular! Casi nunca aciertan!
La evaluación no considera a las personas!
No es posible reflejar los verdaderos
beneficios del proyecto en la evaluación!
La evaluación sólo atrasa la ejecución!
• Efectivamente se puede iniciar antes la construcción
si no realizamos ningún estudio previo.
• Pero “arreglar la carga por el camino”, demora más
y sale más costoso!
Esfuerzo de
planificación
Costos
Atrasos
-4%
- 13 %
Mediano
-2%
+8%
Bajo
+ 16 %
+ 26 %
Alto
Fuente: Construction Industry Institute
39 %
20 %
La evaluación sólo atrasa la ejecución!
Evaluar es especular! Casi nunca aciertan!
• Al preparar y evaluar un proyecto se recurre a
supuestos, por ejemplo:
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
respecto al crecimiento poblacional,
respecto a la demanda,
respecto a la oferta,
relacionados con la tecnología,
relacionados con usos y costumbres,
acerca de la disponibilidad de insumos,
acerca del impacto ambiental
en la estimación de los costos,
en la estimación de los beneficios,
sobre el plazo de construcción,
etc, etc, etc.
Pero …..
Cuando hay supuestos hay riesgos.
Evaluar es especular! Casi nunca aciertan!
SCL logra ganancias después de tres años de pérdidas
Diario Financiero, Alex Farfán L. Fecha : 11/11/2004 5:00:00 AM
Tres años exactos tuvo que esperar la concesionaria SCL Aeropuerto Arturo Merino Benítez (AMB),
controlada por Agencias Universales, ACS y Aeropuerto de Vancouver, para revertir las millonarias
pérdidas acumuladas en los últimos años, producto del incumplimiento en las estimaciones de
ingresos previstos y de eventos exógenos que impactaron el mercado aéreo nacional e
internacional. …………..
Los problemas
Qué duda cabe que el negocio aeroportuario es uno de los más golpeados en Chile durante los
últimos seis años. Partió con la crisis asiática en 1999, siguió con los atentados a las torres
gemelas en 2001 y se coronó al año siguiente con la crisis de Argentina que, como a ninguno,
afectó las operaciones del Aeropuerto de Santiago dado el elevado tráfico que mueve a ese
destino. Todas las matemáticas se fueron a la basura. En 1997, cuando la empresa realizó sus
cálculos para participar de la licitación, las estimaciones de ingresos se hicieron con una tasa de
un crecimiento anual de pasajeros embarcados de 9%, una cifra -a la sazón- muy cauta si se
piensa que el promedio en los 10 años previos fue de 16% y en 1996, de 24%. Sin embargo, a
partir de allí, la caída fue sustantiva y acumuló hasta diciembre de 2002 un descenso de 1,7%. A
fines del año pasado comenzó un repunte pero que recién en 2004 alcanzó a igualar los niveles
precrisis. “Todos nos caímos con las estimaciones. Lo hizo Salomon Smith Barney, las
clasificadoras de riesgo y Wall Street, que en 1998 compró en menos de dos minutos el bono que
colocó SCL”, sostiene un analista del sector. En 2003, el total de pasajeros transportados en Chile
fue de 6,3 millones (embarques y llegadas), bajo los 7,5 millones que se esperaban y muy inferior
a la capacidad instalada sólo de Merino Benítez, que es de 12 millones de pasajeros. Por esto, la
rentabilidad de los activos cayó desde 4,% en 1999 a un saldo negativo de 2,27% en 2003.
Evaluar es especular! Casi nunca aciertan!
• Hay que reconocer la incertidumbre!
(hablar más como abogado que como ingeniero).
• Es necesario mejorar la información en que se basan
los supuestos.
• Incorporar técnicas tales como el árbol de decisiones
o la simulación de Montecarlo.
P=0.6
Hacer el proyecto
VE = 400
Hacer
proyecto
piloto
VE = 394
P=0.4
Exitoso
P=0.6
Hacer el
proyecto
VE = 750
Exitoso
Fracasa
P=0.9
Exitoso
P=0.1
P=0.4
No hacer el proyecto
Fracasa el proyecto piloto
No hacer el proyecto
Fracasa
VAN
+1.000
-500
+900
-600
+150
-140
+150
La evaluación no considera a las personas!
• La evaluación social de proyectos se basa en las
preferencias de las personas!
• Pero no atiende los intereses particulares de
ningún grupo!
• Es necesario evaluar compensaciones para las
víctimas de los proyectos.
• Existen técnicas de evaluación participativa.
• Hay que buscar un balance entre el preciosismo
económico y la equidad.
El enfoque de Necesidades Básicas
• Las personas están dispuestas a pagar para que a
otras personas se les entregue un bien o servicio
indispensable para vivir dignamente, y del cual no
pueden proveerse por si solas en cantidad suficiente.
• El consumo de estos bienes o servicios por los
pobres hace parte de la función de utilidad del
donante (no la utilidad para el pobre).
• Se reconoce así la existencia de una externalidad
positiva asociada a la satisfacción de las necesidades
básicas de los pobres.
El enfoque de Necesidades Básicas
B
P
Valor de la externalidad
asociada al mayor consumo
C
Beneficio social neto
Oferta
A
D
Demanda social
Demanda del
grupo objetivo
O
Q1
Q2
No es posible reflejar los verdaderos beneficios
del proyecto en la evaluación!
• Hay beneficios que son muy difíciles de
valorar.
– Mejor inserción social de los jovenes.
– Mejor salud mental de la población.
– Seguridad nacional.
• Si es muy costosa la valoración de los
beneficios podemos usar indicadores costoeficiencia.
• Pero siempre será conveniente una buena
formulación y evaluación del proyecto!
La evaluación es más que VAN y TIR!
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Identificación del problema
Formulación del proyecto
Análisis de riesgos
Evaluación del impacto ambiental
Evaluación socio-económica del proyecto
Planificación de la ejecución
Seguimiento y control de la ejecución
Evaluación de resultados e impactos
Evaluación expost
Problemas a enfrentar para tener buen
sistema de evaluación
•
•
•
•
•
Falta de metodologías y precios sociales.
Déficit de personal capacitado.
Falta de información estadística básica.
Falta de confianza en los evaluadores.
Reticencia a aceptar los resultados de la
evaluación.
Falta de metodologías
• Identificación del problema, formulación y
evaluación de proyectos.
• Programación de la ejecución.
• Seguimiento y control y de la ejecución.
• Evaluación de resultados e impactos.
Perfil Mínimo de
Proyectos en General
Instructivo
MINISTERIO DE HACIENDA
SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA
Falta de información estadística básica
• Información estadística para estudios de
oferta y demanda.
• Información sobre impactos probables.
• Costos de proyectos similares ejecutados
recientemente en zonas de características
similares.
• Información sobre métodos probadamente
exitosos o que no funcionaron en situaciones
similares.
Falta de confianza en los evaluadores
– Conflicto de intereses (ética)
– Metodologías diversas.
– ¿Quién es un EVALUADOR DE PROYECTOS?
VAN>0
– Colegios profesionales
– Asociaciones gremiales
– Project Management Institute
www.pmi.org
Reticencia a aceptar los resultados de la evaluación
• Actores políticos sienten que reduce su libertad
de decisión.
• Evaluadores deben aceptar que no son ellos los
elegidos por la comunidad para tomar
decisiones.
• Las autoridades políticas deben tener conciencia
de que la evaluación es una herramienta útil para
mejorar los resultados de su gestión.
¿Cual es el costo de tener un sistema de
evaluación?
• Supongamos …….
– 1.500 funcionarios trabajando en todo el
sector público en el sistema.
– Un salario de US$ 2.000 por funcionario por
mes.
– Un costo de oficinas y equipos igual al de
salarios.
• El costo anual sería de US$ 72.000.000 por año.
• Un par de proyectos malos y grandes que se
eviten al año pagaría la operación del sistema!
¿Que beneficios trae un sistema de evaluación?
• Mayor eficiencia en el uso de los recursos.
• Mayor eficacia de la inversión pública.
Y a mi que me importa!
•
•
•
•
•
Mejores servicios de salud
Mejor educación
Saneamiento de más comunidades
Mejores caminos y calles
Etc.
Y todo con la misma lana!
Nota Informativa del ILPES sobre Evaluación
www.ilpes.cl “Publicaciones”
[email protected]
Para terminar ….
FIN
F
F
I
N
F
I
N
Muchas gracias!
N