CONSEJO PARA EL MEDIO RURAL

CONSEJO PARA EL MEDIO RURAL
PRIMER PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE
(2010-2014)
Criterios para la calificación de las zonas rurales
DOCUMENTO DE TRABAJO
22/diciembre/2008
OBJETO DEL DOCUMENTO
El apartado 3 del artículo 10 de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el
desarrollo sostenible del medio rural, diferencia tres tipos de zonas rurales para
la aplicación del Programa de Desarrollo Rural Sostenible, de la siguiente
forma:

Zonas rurales a revitalizar: aquellas con escasa densidad de población,
elevada significación de la actividad agraria, bajos niveles de renta y un
importante aislamiento geográfico o dificultades de vertebración
territorial.

Zonas rurales intermedias: aquellas de baja o media densidad de
población, con un empleo diversificado entre el sector primario,
secundario y terciario, bajos o medios niveles de renta y distantes del
área directa de influencia de los grandes núcleos urbanos.

Zonas rurales periurbanas: aquellas de población creciente, con
predominio del empleo en el sector terciario, niveles medios o altos de
renta y situadas en el entorno de las áreas urbanas o áreas densamente
pobladas.
La Ley no llega a concretar los parámetros ni los umbrales con qué materializar
esta definición, remitiéndose en el apartado 4 de este mismo artículo a que sea
el Consejo para el Medio Rural el que adopte los criterios comunes para la
calificación por las Comunidades Autónomas de las zonas rurales donde va a
ser aplicado el Programa de Desarrollo Rural Sostenible (PDRS 2010-2014).
Dicha calificación en los tres tipos de zona (zonas a revitalizar, intermedias y
periurbanas) permitirá orientar en el PDRS tanto el tipo de estrategia de
desarrollo sostenible aplicable de manera diferenciada a cada tipo, como la
selección de las medidas y actuaciones que mejor respondan a las necesidades
de cada una de ellas. Así mismo, de acuerdo con el apartado 2 del citado
artículo 10, las zonas calificadas como “a revitalizar” tienen carácter prioritario a
efectos de aplicación del Programa.
El objetivo del presente documento de trabajo es facilitar al Consejo para el
Medio Rural la información que la Dirección General para el Desarrollo
Sostenible del Medio Rural ha compilado y elaborado sobre los diferentes
parámetros que intervienen en la calificación de las zonas, de manera que
pueda utilizarla como base para adoptar de manera fundamentada los criterios
comunes de calificación de las zonas rurales.
Junto a este documento, a las Comunidades Autónomas se les entregará un CD
con la información sobre los valores que adoptan las referidas variables para
sus respectivos términos municipales, así como una aplicación informática que
les permita conocer el valor que adoptan estas variables para las zonas que
delimiten por agregación de términos municipales.
FUENTES ESTADÍSTICAS DISPONIBLES PARA LA CALIFICACIÓN DE LAS
ZONAS RURALES EN EL CONJUNTO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
El apartado 1º del artículo 10 de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el
desarrollo sostenible del medio rural contempla ocho variables fundamentales
sobre las que ha de basarse la calificación de las zonas rurales:

La densidad de población.

La tendencia de la población.

El empleo en los sectores primario (significativo de la actividad agraria),
secundario y terciario.

La renta.

El aislamiento geográfico versus la proximidad a núcleos urbanos u otras
áreas densamente pobladas.

Las dificultades de vertebración territorial.
Las tres primeras variables encuentran fácil correspondencia con la información
facilitada por las fuentes. La significación de la actividad agraria se ha
considerado equivalente a la proporción de empleo en el sector agrario. En el
caso de la renta, dada la ausencia de estadísticas nacionales de renta por
término municipal, se ha optado por utilizar la renta bruta disponible de los
hogares por habitante, para la que existe un modelo predictivo considerado
fiable. Para valorar el aislamiento/proximidad a núcleos urbanos se ha realizad o
una estimación del tiempo medio de recorrido por carretera entre cada núcleo
rural y su núcleo urbano más próximo. Y en lo referente a las dificultades de
vertebración territorial, se ha optado por utilizar un parámetro que mide la
dispersión de la población dentro del municipio.
Para informar sobre dichas variables, se han seleccionado fuentes estadísticas
con disponibilidad a escala nacional y las colecciones de datos más actuales,
que refleja la Tabla 1:
Tabla 1: Variables y fuentes utilizadas
Variable
Fuente estadística
Densidad de población
Padrón Municipal de Habitantes de 2007
Tendencia de la población
Padrón Municipal de Habitantes de 2007 y
Censo de Población y Viviendas de 2001
La proporción del empleo en
los
sectores
primario
(significación de la actividad
agraria),
secundario
y
terciario
Censo de Población y Viviendas de 2001
Renta
Datos sobre Renta Bruta
Hogares a nivel municipal
Instituto
Universitario
Económica L.R. Klein. Año
Disponible de los
elaborados por el
de
Predicción
2006
Aislamiento/proximidad
a
núcleos urbanos (tiempo de
viaje por diferentes tipos de
carretera hasta el núcleo
urbano más próximo)
Rasterización (píxel de 100 x 100 m) de la
Base Cartográfica Numérica a escala
1:200.000 (BCN200)
Dificultades de vertebración
territorial (Dispersión de la
población)
Padrón Municipal de Habitantes de 2007
Para todas estas variables, no se dispone de datos referidos al mismo instante
temporal: El Padrón Municipal de Habitantes se publica con una periodicidad
anual, el Censo de Población y Viviendas únicamente cada diez años, y
respecto a los datos de renta su disponibilidad depende de su publicación por
parte del Instituto Universitario de Predicción Económica L.R. Klein (Instituto
Klein). En cualquier caso, los datos utilizados han sido los más recientes
disponibles para cada fuente.
La diferencia entre los años de referencia de algunos datos puede dar lugar a
algunas discrepancias puntuales que es preciso corregir .Por ejemplo, e ntre el
Censo de Población y Viviendas de 2001 y el Padrón Municipal de Habitantes
de 2007 han aparecido cuatro municipios nuevos para los que, lógicamente, no
existen datos desagregados en la primera de las fuentes. En estos contados
casos, se ha asignado al municipio escindido los mismos datos (en este caso,
población activa agraria y del sector servicios) que los del municipio de origen.
La densidad de población
Se define densidad de población como el cociente entre la población residente
en determinado municipio y la superficie del mismo. Ambos datos son de
sencillo acceso a través del Instituto Nacional de Estadística (INE).
La superficie de cada municipio puede localizarse de forma sencilla en la página
web del INE 1, aunque para algunos municipios (pocas unidades sobre un total
de 8.111 municipios) esta fuente no ofrece datos. Existen fuentes alternativas al
respecto, como pueden ser la consulta a la página web del municipio o de la
Diputación provincial.
Por su parte, los datos sobre población residente se renuevan anualmente a
través del Padrón Municipal de Habitantes, habiendo sido el de 2007 2 el último
publicado, que es el que se ha utilizado en este trabajo. Una fuente alternativa
es el Censo de Población y Viviendas, que se elabora cada diez años , pero al
haber sido el de 2001 el último publicado no se ha utilizado para valorar la
densidad de población (sí para valorar la población activa agraria y del sector
terciario).
La tendencia de la población
La evolución del número de habitantes ha sido estimada, para cada municipio,
mediante el cociente entre la cifra de población que aporta el Padrón Municipal
de Habitantes de 2007 y la del Censo de Población y Viviendas de 2001.
De esta forma, cuando este cociente es superior a 1 el municipio ha
experimentado un aumento de su población en este per iodo, mientras que
cuando el cociente es inferior a la unidad el municipio pierde población.
La proporción del empleo en los sectores primario (significaci ón de la
actividad agraria), secundario y terciario.
Los datos relativos a la carga relativa de la actividad agraria y del sector
servicios (en %) han sido obtenidos del Censo de Población y Viviendas del
año 2001 3; que contiene los datos más actualizados al respecto y de más
sencillo acceso, en este caso también a partir de la página web del INE. En
concreto, la Tabla P31 del Censo de 2001 hace referencia a los ocupados de 16
1
http://www.ine.es/jaxi/menu.do?type=pcaxis&path=%2Ft43%2Fa011%2Fa1998%2Fdensidad&fi
le=pcaxis&L=&divi=&his=
2
http://www.ine.es/pob_xls/pobmun07.xls
3
http://www.ine.es/censo/es/listatablas.jsp?group=5.Tablas%20comparativas%20de%20municipi
os>1.Personas>4.Actividad,%20paro%20y%20ocupación>0.Todos%20los%20municipios#sit
años o más en viviendas familiares según actividad del establecimiento en que
se trabaja.
Tal y como se comentó previamente, cuatro de los municipios existentes en el
año 2007 no existían en el año 2001; en este caso, el presente análisis ha
optado por asignar a estos nuevos municipios la misma carga de actividad
agraria y del sector servicios que la que poseía el municipio desde el que se
escindieron. Esta simplificación se justifica por la escasez de alternativas y por
el carácter puntual de estas situaciones.
La renta
No se dispone de datos de renta por término municipal para el conjunto del
Estado.
El nivel de renta al que hace referencia la ley 45/2007 se ha estimado a partir
de los datos sobre Renta Bruta Disponible de los Hogares estimados por el
Instituto Universitario de Predicción Económica L.R. Klein, únicos datos que
se han encontrado disponibles para todos los municipios españoles.
La Renta Bruta Disponible de los Hogares cuantifica la renta de que disponen
las familias para gastar o ahorrar, una vez eliminado el efecto de los
impuestos que gravan las rentas familiares, pero incorporando a su vez las
transferencias recibidas por las familias procedentes del Sector Público (efecto
redistributivo) y del Exterior. Es decir, se trata de la suma de las Rentas
Directas (sueldos y salarios, rentas mixtas, intereses y dividendos y rentas
inmobiliarias), más las transferencias, tanto del sector público (prestaciones
sociales) como del sector exterior. El hecho de que no se deduzcan las
inversiones realizadas por las familias (e instituciones privadas no lucrativas) en
capital fijo hace que la Renta Disponible así determinada sea bruta.
El proceso de estimación de la renta bruta disponible de los hogares de 2006
que hace el Instituto Klein se divide en dos etapas:
Primera: Predicción de la renta bruta disponible provincial de 2006 a partir de
los datos para el período anterior 2000-2005 que ofrece el Instituto Nacional de
Estadística (INE) en su Contabilidad Regional, base 2000.
Se elabora un modelo uniecuacional que explica la renta familiar disponible
provincial por habitante en función de una serie de variables de naturaleza
socioeconómica, a saber:
- Tasa de ocupación total
- Producto interior bruto (en euros corrientes)
- Líneas telefónicas
- Depósitos bancarios por habitante
- Precio de la vivienda.
El modelo econométrico, estimado por el método de mínimos cuadrados
ponderados, obtiene un coeficiente de determinación R 2 ajustado igual a 0,99;
la introducción en este modelo de los datos correspondientes al año 2006 de las
cinco variables explicativas indicadas en el párrafo anterior permite obtener la
renta familiar disponible por habitante provincial del citado año.
Finalmente, se realiza un ajuste del valor estimado de la renta disponible
nacional de 2006 (obtenido como suma de los valores provinciales) al dato de
renta bruta disponible de los hogares nacional de 2006, obtenido previamente a
partir del dato de renta publicado por el INE, para 2006, en la Contabilidad
Nacional.
Segunda: Estimación de la renta bruta disponible municipal de 2006.
Una vez estimada la renta bruta disponible de los hogares por habitante
provincial de 2006, se procede a obtener una nueva ecuación utilizando
variables explicativas disponibles a nivel municipal y provincial. Las variables
seleccionadas son:
- Líneas telefónicas de uso doméstico en primera residencia por habitante
- Líneas RDSI y ADSL por habitante
- Proporción de población con estudios superiores sobre total de población
- Proporción de población en puestos de trabajo cualificados sobre total de
población
- Tasa del total de demandas de empleo sobre la población de 15 y más años
- Distancia media (en kilómetros) de cada municipio a su(s) cabecera(s) de área
comercial
- Precio medio del metro cuadrado de la vivienda.
El método utilizado para estimar la renta disponible por habitante municipal es
un ejercicio de predicción-extrapolación espacial dividido en dos fases.
En la primera fase se detectaron efectos de autocorrelación espacial y
regímenes de heterogeneidad espacial en la distribución de la renta y sus
factores explicativos: A nivel provincial, por ejemplo, las provincias situadas en
el cuadrante norte-este peninsular constituyen el régimen espacial de mayor
desarrollo frente a las provincias del sur-oeste; a nivel municipal se encuentra
una estructura similar entre localidades urbanas situadas en los centro
metropolitanos (estructura de riqueza) frente a pueblos rurales de las periferias
(estructura de pobreza). Es decir, este trabajo estadístico confirma la existencia
en España de dos espacios nacionales de mayor/menor desarrollo económico,
tal y como se recoge en otros estudios similares.
En la segunda fase de la predicción, se aplica a las variables recopiladas
anteriormente el régimen espacial correspondiente tanto a nivel provincial
(norte-este o sur-oeste) como municipal (centro/periferia), dando lugar al valor
de la renta familiar disponible por habitante municipal.
De forma similar a lo comentado en la predicción de la renta bruta disponible
provincial de 2006, el proceso culmina mediante el ajuste del valor estimado de
la renta disponible provincial (obtenido como suma de los valores municipales) a
la predicción de la renta bruta disponible provincial de 2006.
El aislamiento/proximidad a núcleos urbanos
Para elegir una variable que mida estas circunstancias, se ha utilizado un
sistema de información geográfica en el que se localizan todos los núcleos
urbanos y rurales españoles y las vías de comunicación de diferentes tipos.
Sobre estos datos, se ha construido un modelo que permite determinar el
tiempo en minutos de viaje por carretera entre cada núcleo y su núcleo urbano
más próximo, que normalmente actuará como su centro de servicios de
referencia, teniendo en cuenta las diferentes velocidades asociadas a cada tipo
de carretera.
Se ha preferido utilizar esta estimación de tiempo de viaje teniendo en cuenta la
tipología de las carreteras recorridas, por entender que es más expresivo del
aislamiento o de la proximidad que la simple distancia entre el núcleo rural y el
núcleo urbano, ya sea a lo largo de carretera o mediante una línea recta
imaginaria.
El tiempo de viaje entre un municipio rural y el municipio urbano más ce rcano,
independientemente de la Comunidad Autónoma de ambos, se ha calculado a
partir de la Base Cartográfica Númerica a escala 1:200.000 (BCN200) del
Instituto Geográfico Nacional (IGN) y las velocidades por tipo de vía de la Tabla
2. La rasterización de la mencionada BCN200 con un píxel de 100 x 100 m (el
trabajo a escala nacional con un píxel menor resulta de una complejidad que
supera los beneficios que pudiera aportar) y la atribución de las velocidades por
tipo de vía de la Tabla 2 en un Sistema de Información Geográfica permite
estimar este tiempo de viaje.
Tabla 2: Velocidades medias empleadas en el análisis
según el tipo de carretera
1
Tipo de carretera
Velocidad (km/h)
Autopistas y autovías
110
Carreteras RIGE 1
90
Carreteras de primer orden
80
Carreteras de segundo orden
70
Carreteras de tercer orden
60
Pistas
50
Carreteras privadas
50
Travesías
50
Enlaces
50
RIGE: Red de Interés General del Estado
Dificultades de vertebración territorial
Como estimador de las dificultades de vertebración territorial se ha utilizado la
dispersión de la población en el municipio, definida como el porcentaje de
población del municipio que vive en entidades singulares distintas del núcleo
principal (aquél que más población contiene) y con una población inferior a
1.000 habitantes.
Esta información se encuentra disponible en el Nomenclátor de unidades
poblacionales del Padrón Municipal de Habitantes de 2007, publicado por el
Instituto Nacional de Estadística 4.
4
http://www.ine.es/nomen2/index.do
PROCEDIMIENTO SUGERIDO PARA DEFINIR LOS UMBRALES
A LAS VARIABLES CON QUE DEBEN CALIFICARSE LAS
ZONAS RURALES
Para los parámetros reflejados en el apartado anterior, expresivos de los criterios
establecidos por el artículo 10.1 de la Ley, se ha conseguido disponer de los datos
más actualizados posible, a escala municipal, para el conjunto de todos los municipios
rurales españoles.
Dichos datos se facilitan a los representantes de las Comunidades Autónomas
compilados en un CD, junto con una aplicación informática para calcular el valor de
cada parámetro bajo distintas hipótesis de conformación de zonas por agregación de
municipios.
Para facilitar la labor del Consejo para el Medio Rural en la adopción de los valores
umbrales para los referidos parámetros que permitan discriminar las zonas rurales a
revitalizar, intermedias y periurbanas, se ha realizado un análisis previo, tomando
como base la información del conjunto de los municipios rurales españoles, que pueda
ser utilizada como una primera aproximación, basada en la interpretación imparcial de
los calificativos utilizados por la Ley para hacer la calificación (alto, bajo, importante,
elevado, etc) consistente en tomar como referencia los valores medios que adopta en
el universo compuesto por todos los municipios rurales españoles cada una de las
variables. De esta manera, cuando la ley señala que determinado parámetro es “alto”
ello se ha traducido en el criterio de que dicho parámetro tenga un valor superior al
medio registrado en el conjunto de los municipios rurales españoles.
Así mismo, dado que la Ley plantea la calificación en términos de una gradación
continua entre lo rural “periurbano”, lo “intermedio” y lo “a revitalizar”, pero en cada
caso utilizando parámetros que no son plenamente coincidentes, se ha considerado
práctico centrar el trabajo en la caracterización de las dos categorías extremas (lo rural
“periurbano” y lo rural “a revitalizar”), entre las cuales por diferencia queda el espacio
de lo rural “intermedio”.
De esta misma forma, se puede sugerir que el Consejo establezca los criterios
detallados para calificar una zona rural como “periurbana” o como “a revitalizar”, y que
el criterio para calificar una zona como “intermedia” sea por exclusión de los dos
anteriores.
Para realizar el análisis previo, las variables necesarias para caracterizar las
zonas “a revitalizar” y las zonas “periurbanas” han sido recopiladas para los
6.728 municipios rurales españoles (población inferior a 30.000 habitantes y
densidad de población inferior a 100 hab/km 2) 5.
5
Se separan del proceso los 229 municipios urbanos que no cumplen ninguno de los anteriores requisitos
o no cumplen sólo el de población superior a 30000 habitantes, y los 1.154 que únicamente incumplen el
requisito de densidad.
Para el conjunto formado por los municipios rurales españoles, se han obtenido
las medias de los diferentes parámetros que definen los tipos de ruralidad, con
el siguiente resultado:
Variable
Valor medio
Densidad de población
19,25 hab/km2
Tendencia de la población
1,05
Población activa agraria
19,81%
Renta per capita
11.734 €
Tiempo de acceso por carretera hasta el núcleo
urbano más próximo
32 minutos
Dado que la Ley diferencia los tipos de zona mediante parámetros no
exactamente coincidentes en cada caso, al objeto de evitar la posibilidad de que
la aplicación matemática de los criterios numéricos sobre los distintos
municipios pueda dar como resultado que un municipio pertenezca
simultáneamente a dos categorías, se ha realizado un proceso de calificación
secuencial, segregando del universo de los municipios rurales españoles en
primer lugar los que cumplen los criterios para ser “periurbanos”, y una vez
segregados éstos, sobre el resto se han segregado los que cumplen los
criterios para ser “a revitalizar”. El resto se han considerado municipios rurales
“intermedios”.
Criterios para la calificación de un municipio como “periurbano”
Literal de la Ley
Criterio utilizado
Población creciente
Incremento de la población 2007/2001
superior al medio (1,05)
Predominio del empleo en el sector
terciario
Población activa sector servicios >
50%
Niveles medios o altos de renta
Renta familiar bruta disponible de las
familias per capita superior a la media
( 11.734 €)
Situadas en el entorno de las áreas
urbanas
o
áreas
densamente
pobladas
Tiempo de acceso por carretera al
núcleo urbano más próximo inferior a
la media (32 minutos)
La aplicación simultánea de estos cuatro criterios, basados en los valores
medios, dan como resultado la calificación como periurbanos de 429 municipios,
con una superficie total de 19.481 km 2, y un número de habitantes de 781.695.
Todos los municipios seleccionados cumplen simultáneamente los cuatro
criterios.
Una vez segregados estos municipios periurbanos, se seleccionan los
municipios “a revitalizar” aplicando simultáneamente los siguientes criterios:
Criterios para calificación de un municipio como “a revitalizar”
Literal de la Ley
Criterio utilizado
Escasa densidad de población
Densidad de población inferior a la
media (19,25 hab/km 2)
Elevada significación de la actividad
agraria
Población activa sector primario
superior a la media (19,81%)
Bajos niveles de renta
Renta familiar bruta disponible de las
familias per capita inferior a la media
(11.734 €)
Importante aislamiento geográfico o
dificultades de vertebración territorial
Tiempo de acceso por carretera al
núcleo urbano más próximo superior a
media (32 minutos)
o población dispersa superior al 50%.
Obteniéndose 1.772 municipios que cumplen simultáneamente los cuatro
requisitos, con una superficie total de 119.793 km 2, y un número de habitantes
de 798.203.
Y se calificarían como municipios “intermedios” los municipios rurales que no
han salido seleccionados ni como periurbanos ni como a revitalizar, dando un
total de 4.526 municipios, con una superficie de 289.312 km 2, y un número de
habitantes de 6.669.507.
Este análisis se ha realizado a escala de término municipal, que es la
escala más detallada para la que se disponen datos. Los mismos
parámetros utilizados en este análisis a escala municipal pueden
utilizarse a escala de zona compuesta por agregación de términos
municipales, recalculando su valor por agregación ponderada de los datos
de los municipios que componen la zona. Los mismos valores medios
utilizados como umbrales para la calificación de los municipios como
“periurbanos” o “a revitalizar” sirven igualmente para calificar las zonas
rurales.
Así, tomando como referencia los valores medios que adoptan las diferentes
variables para diferenciar lo que la Ley califica como “alto” de lo “bajo”, se
proponen como referencia los siguientes criterios de calificación de zonas
rurales.
Criterios para la calificación de Criterios para la calificación de
una zona como “a revitalizar”
una zona como “periurbana”
(Deben cumplirse simultáneamente
los cuatro criterios)
(Deben cumplirse simultáneamente los
cuatro criterios)
Densidad de población inferior a la
media (19,25 hab/km 2)
Incremento de la población 2007/2001
superior al medio (1,05)
Población activa sector primario
superior a la media (19,81%)
Población activa
superior al 50%
Renta familiar bruta disponible de las
familias per capita inferior a la media
(11.734 €)
Renta familiar bruta disponible de las
familias per capita superior a la media
( 11.734 €)
Tiempo de acceso por carretera al
núcleo urbano más próximo superior
a media (32 minutos)
Tiempo de acceso por carretera al
núcleo urbano más próximo inferior a
la media (32 minutos)
sector
servicios
o población dispersa superior al 50%.
Criterios para la calificación de una zona como “intermedia”
No cumplir los requisitos de las zonas a revitalizar ni de las zonas periurbanas
Al objeto de que las comunidades Autónomas puedan hacer pruebas con estos
criterios sobre su territorio, se ha facilitado una aplicación que les permite
deducir el valor de los diferentes parámetros utilizados en la calificación para
cualquier zona de su territorio generada por agregación de términos
municipales. De estas pruebas que realicen las Comunidades Autónomas podrá
deducirse si es preciso ajustar alguno de los umbrales propuestos.