Y DESARROLLO

| AÑO 1 | DICIEMBRE 2014 | WWW.INAP.GOB.GT |
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Y DESARROLLO
TEMA CENTRAL
Administración Pública
y Desarrollo Económico y Social
ENTREVISTA CON
Marco Tulio Cajas
y Fanny de Estrada
DOCUMENTO HISTÓRICO
Notas Sobre La Evolución Histórica
Del Sector Público De Guatemala
NÚMERO
02
Redacción, administración y suscripciones:
Revista “Administración Pública y Desarrollo”
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (INAP)
Boulevard Los Próceres 16-40 Zona 10 Ciudad de Guatemala,
Guatemala.
Teléfono: (502) 2419-8181 / Email: [email protected] / www.inap.gob.gt
Diseño, Diagramación y Edición
Jonathan Josué Mazariegos Saavedra
Apoyo a la Supervisión Editorial
Paula Lucia Aguilar García
Diseño de Portada
Jonathan Josué Mazariegos Saavedra
Copyright
El INAP no autoriza la reproducción de los artículos incluidos en la Revista del INAP Administración Pública y Desarrollo, salvo un año después de su edición y bajo solicitud expresa.
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Y DESARROLLO
AÑO 1
NÚMERO 2
DICIEMBRE 2014
Presidente: Otto Pérez Molina
Vicepresidente: Roxana Baldetti
Gerente del INAP: Douglas Agustín
Vásquez Vides
ÍNDICE
Director de la Revista: Edmundo
René Urrutia García
Junta Directiva del INAP:
Consejo Editorial:
•
Gustavo Adolfo Martínez Luna
•
Héctor Hernández
Presidente de la Junta Directiva del
INAP
(Director de Formación y Capacitación)
•
Jaime Muñoz
Secretario General de la Presidencia
(Director de la Escuela de Gobierno)
•
Douglas Agustín Vásquez Vides
•
Camlin Fuentes
Gerente INAP
Secretario de la Junta Directiva
(Encargada de la Cooperación Internacional)
•
Ana María Méndez
•
Sergio Gómez
Secretaría de Programación y Planificación de la Presidencia
(Director de Asistencia Técnica)
•
Paola Rodríguez
(Coordinadora de Planificación)
•
Marco Antonio Gutiérrez
Ministerio de Finanzas
•
Patricia Margarita García Futch
Oficina Nacional de Servicio Civil
•
Cinthya Carolina del Águila
Ministerio de Educación
PRESENTACIÓN
Douglas Agustín Vásquez Vides
9
ARTÍCULO INSTITUCIONAL
DIFOCA / SINAFOC
13
1
TEMA CENTRAL
Administración Pública
y Desarrollo Económico y Social
19
Decadencia de la Administracion
Pública Norteamericana
20
Gerente INAP
Edmundo Urrutia Garcia
Francis Fukuyama
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
5
Administración Pública…
¿Piedra Angular U Obstáculo
Para El Desarrollo?
53
5
DOCUMENTO HISTÓRICO
6
RESEÑAS DE LIBROS
Administración Pública una
visión de estado
Camlin Fuentes Mijangos
Peter Evans: La (heterodoxa)
narrativa sobre el desarrollo
económico
75
Edmundo Urrutia Garcia
2
182
Cesar Augusto Galicia Prera
ENTREVISTAS
Marco Tulio
Cajas
Construyendo estados que
potencien las capacidades de su
población y claves para la agenda
del desarrollo
185
7
ARTÍCULOS DEL DIARIO DE CENTROAMÉRICA
189
8
NOTA BIOGRÁFICA DE AUTORES
200
106
Coordinador de la Escuela
de Gestión Pública -UMG-
Fanny de Estrada
Directora de – AGEXPORT-
3
140
Notas sobre la evolución histórica del
Sector Público de Guatemala
Ariel Rivera Irías
PLUMA INVITADA
Propuesta
Sistema Gestión del Conocimiento
en la Secretaria de la Paz
Nzadia de León
113
122
Oscar Bautista
4
TEMA DE ACTUALIDAD
Administración pública y
participación ciudadana:
Base del desarrollo del Estado
y del regimen democrático
en Guatemala
130
Jaime Rafael Muñoz Flores.
6
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
7
PRESENTACIÓN
P
odemos constatar con gran satisfacción que la Revista Administración Pública y Desarrollo del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) aparece en su segundo número, lo cual marca un hito
en el esfuerzo académico por difundir el pensamiento contemporáneo sobre la administración pública en general, y sobre la relación entre gestión pública y desarrollo en particular. Creemos que
el sector público necesita un espacio que trate temas de interés teórico y práctico, una revista como la que publicamos con el objetivo de mejorar con información y conocimiento, el papel del Estado en proveer bienes y servicios de calidad a los guatemaltecos.
Lo que motivó, en primera instancia, publicar este medio académico
de comunicación fue el objetivo expreso no solamente de dar a conocer
la producción del conocimiento para el desarrollo administrativo de la
gestión pública, sino vincular ésta última con el desarrollo económico
y social. Fortalecer la administración pública adquiere un significado
8
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
9
profundo y de importancia decisiva si se entiende que las trayectorias
exitosas de desarrollo en la historia moderna han tenido como un
actor clave al Estado y a la administración pública, su brazo ejecutor.
Estos fueron la idea y el espíritu que han permitido dar a luz a un
segundo número de la Revista Administración Pública y Desarrollo,
cuyo tema central esta vez es la relación entre Estado y desarrollo.
En este número publicamos estudios y ensayos precisamente sobre
esta relación que es virtuosa cuando se reconoce la producción de
sinergia que se produce en una alianza entre el Estado y la sociedad. Como usted verá en los artículos publicados en este segundo
número, ya es parte del núcleo de los estudios e investigaciones de
la Economía Política del Desarrollo, encontrar y definir las condiciones de surgimiento, existencia, consolidación y reproducción del
Estado desarrollista. De hecho, existe a estas alturas una tradición
teórica que se pregunta y responde acerca de qué formas y a través de qué relaciones políticas con la sociedad, este tipo de Estado
desarrollista se puede convertir en un factor crucial de desarrollo.
Es oportuno, creemos, promover el debate nacional sobre este tema
cuando se ha publicado el Plan Nacional de Desarrollo K’atún. Nuestra Guatemala 2032. El proceso deliberativo y desde abajo que supuso
su elaboración a través del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo, le confiere una fuerte legitimidad al proceso de formulación
y al contenido del Plan, renovando de esta forma la importancia de
la planificación para el desarrollo en nuestro país. Después de varias
décadas en que la planificación económica se juzgó innecesaria y hasta perjudicial, la fuerza de la realidad ha conducido nuevamente a la
producción de este instrumento estratégico esencial para el desarrollo
dinámico y equilibrado. Guatemala tuvo sus planes quinquenales desde los años 60 hasta principios de los años 80, cuando se clausuró el
Estado desarrollista autoritario del régimen militar, y se inauguró la
democracia electoral y el reinado del mercado y los actores privados.
Es nuestra convicción que llevar a la práctica este Plan K’atún 2032
supone el fortalecimiento del Estado y la Administración Pública,
así como una clara alianza entre el esfuerzo público y el esfuerzo privado. Además este segundo número tiene el propósito de dar
elementos para esclarecer qué atributos deben fortalecerse y qué
atribuciones tiene que tener el Estado guatemalteco y qué tipo de
intervención estatal requiere el Plan K’atún para hacerse realidad.
En ese sentido, el tema central está abordado por varios autores, comenzando por el ensayo de Francis Fukuyama sobre lo que él denomina “La Decadencia de la Administración de Estados Unidos”1. Para
este autor, las instituciones que surgen en determinadas condiciones
y responden a determinadas necesidades, van convirtiéndose con
el tiempo en entidades obsoletas y obstaculizadoras del desarrollo,
cuando el entorno nacional e internacional se transforma. En particular, señala que el proceso de toma de decisiones institucional que
fue concebido por los Padres Fundadores en Estados Unidos, a estas
alturas de la historia ha devenido en un laberinto de actores, mecanismos y procedimientos que este proceso de toma de decisiones
bloquea y paraliza la capacidad administrativa del poder ejecutivo.
La investigadora del INAP, Camlin Fuentes también aborda el
tema central de nuestra Revista acudiendo a la extensa literatura que se ha producido sobre el tema del desarrollo, desde los
primero pensadores, Adam Smith y Carlos Marx, hasta la actual noción de desarrollo como desarrollo humano concebida por
Amartya Sen. La autora sitúa el debate en el contexto de la reforma del Estado en América Latina en los años 90 y 2000. Asimismo, aborda la implementación de la Nueva Gestión Pública en
nuestro país y los desafíos que esto supone para que nuestra administración pública responda al desafío de los tiempos modernos.
El Director de la Revista Administración Pública y Desarrollo, Edmundo Urrutia ha emprendido la ardua pero imprescindible tarea
de recorrer la obra de Peter Evans, probablemente el académico más
distinguido y prolífico de la Economía Política del Desarrollo. A lo
largo de más de 30 años, Evans ha puesto de relieve, desde diferentes perspectivas, la participación insustibuible del Estado y la burocracia en el desarrollo, tanto en las trayectorias exitosas y no muy
exitosas de los países de Asia y de América Latina. Evans, junto a
Atul Kohli, Alice Amsden, Robert Wade, Chalmer Johnson, Ziya Onis,
Evelyne Huber, John Stephens, entre otros, coinciden en sus estudios
acerca del papel del Estado y la política en el desarrollo. En efecto,
estos autores pueden considerarse como los insignes representantes del Neoestatismo, una corriente teórica que se encuentra en las
antípodas del Neoliberalismo, puesto que su lectura del desarrollo
de los países del centro y de la periferia, varía sustancialmente.
1 Fukuyama, Francis, The American Decay, Foreign Affairs,
10
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
11
En este segundo número vuelven a publicarse la sección de Entrevistas, en donde conversamos con la Licda. Fanny de Estrada de AGEXPORT; la sección de Tema de Actualidad con un artículo de Jaime
Muñoz, Director de la Escuela de Gobierno del INAP; la sección de
Pluma Invitada con un artículo de Oscar Bautista con una propuesta
de una Dirección de Gestión del Conocimiento para la Secretaría de
la Paz; la sección de Documento Histórico en donde publicamos un
artículo de 1987 del Dr. Ariel Rivera Irías, “Nota sobre la Evolución
Histórica del Sector Público de Guatemala”; la sección Informativa, en
donde se encuentran la actividades de formación y capacitación del
INAP, correspondientes al primer cuatrimestre de 2015, y por último,
la sección de Reseña de Libros en donde se publican tres reseñas.
Queremos reiterar en el momento en que damos a luz pública este segundo número de la Revista Administración Pública y
Desarrollo, nuestro compromiso profundo y sincero con quienes
han elegido el servicio público como su profesión y nuestro compromiso con las instituciones que componen el Estado de Guatemala y con todos los ciudadanos y ciudadanas de Guatemala.
ARTÍCULO
INSTITUCIONAL
DIFOCA/SINAFOC
Edmundo Urrutia Garcia
DIRECCIÓN DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN (DIFOCA) DEL INAP
“Sirviendo a los Servidores”
Introducción
Lic. Douglas Agustín Vásquez Vides
Gerente del INAP
La Dirección de Formación y Capacitación (DIFOCA) es una unidad administrativa sustantiva del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), responsable del desarrollo y la implementación de programas de formación y capacitación dirigidos
a los empleados del Sector Público de Guatemala. Su agenda académica está orientada a fortalecer las competencias de los servidores públicos a nivel operativo, técnico y gerencial para el mejoramiento de los procesos de la gestión pública, mediante las
modalidades presenciales y a distancia en una agenda de temas sobre la organización y funcionamiento de la administración pública.
Las actividades de DIFOCA se inscriben en uno de los objetivos centrales del INAP de contribuir a la modernización y fortalecimiento
de la administración pública. Surgió al mismo tiempo que el INAP
en 1980, y desde entonces ha formado y capacitado a miles de funcionarios y empleados públicos en programas presenciales y, desde
2004, en programas virtuales. Asimismo, DIFOCA tiene como res-
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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13
ponsabilidad promover el funcionamiento efectivo del Sistema Nacional de Formación y Capacitación (SINAFOC), que integra a los Jefes
y Directores de Recursos Humanos, de Formación, de Capacitación
de las diferentes instituciones y dependencias públicas de Gobierno.
Es una red interinstitucional en donde se comparte información y
se optimizan recursos para la programación de actividades de formación y capacitación del Instituto y de otras dependencias afines.
Para las tareas conjuntas, SINAFOC realiza una plenaria mensual con los
miembros activos el último viernes de cada mes, y reuniones periódicas
de trabajo para brindar asesoría en temas de formación y capacitación
a los miembros, como diseñar planes y programas para las instituciones. Trabaja conjuntamente con el Sistema de Apoyo al Fortalecimiento Institucional, SAFI, otra red pero a nivel local, para contribuir a desarrollar las capacidades de los servidores públicos en el ámbito local.
La visión de SINAFOC es ser reconocido institucionalmente como
un sistema integrador del Sector Público, enfocado en coordinar las
acciones estratégicas de formación y capacitación para el desarrollo
de la Administración Pública. Su misión es coordinar, a través del
INAP, a todas las instituciones del Sector Público, para trabajar juntos hacia objetivos y metas que contribuyan a optimizar su recurso
humano, coadyuvando al fortalecimiento, modernización y desarrollo
de la Administración Pública y del país: compartiendo información,
resolver problemas comunes de gestión, y promover la capacitación
y formación de los funcionarios y servidores públicos en los niveles gerencial, técnico y operativo para lograr la prestación humanizada de los servicios públicos con calidad, eficiencia y excelencia.
Objetivos de DIFOCA
Según la Ley Orgánica de INAP y su Reglamento (Acuerdo Gubernativo
No. 28-2008), los objetivos de la Dirección de Formación y Capacitación,
contenidos en el Artículo 11, giran en torno a los siguientes objetivos:
•
Formular, proponer e impulsar las políticas y estrategias de formación y capacitación de los recursos humanos del Sector Público.
•
Detectar, caracterizar e identificar los requerimientos de formación y capacitación de los servidores públicos, de conformidad con las demandas de las entidades del Sector Público y
las establecidas en los programas y en los planes de desarrollo.
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
•
Planificar, organizar y realizar cursos de formación y capacitación en las diferentes áreas de la Administración Pública.
Para alcanzar estos objetivos realizar servicios de formación, ser vicios de capacitación, a través de programas presenciales y virtuales, educación continua y demandas puntuales, campus virtual, control y registro académico.
Los Ejes transversales que articulan los programas son los derechos humanos, la interculturalidad, la igualdad de la mujer, niñez y
adolescencia, adulto mayor y cultura de paz. Otro conjunto de ejes
es la seguridad democrática y justicia, desarrollo integral y rural
sostenible, fortalecimiento institucional y formación y capacitación
Programas de Formación
•
Diplomado en Gerencia Pública
•
Diplomado en Desarrollo Social
•
Diplomado de Gestión de Reducción de Riesgo a Desastres con
Enfoque al Desarrollo Sostenible
•
Diplomado de Herramientas Técnicas para la Función Secretarial de Calidad en la Administración Pública
•
Diplomado de Demanda Puntual con Alianza Estratégica con
otras Instituciones del Estado
Programa Interactivo de Educación a Distancia – TeleINAP
A partir del año 2004 en DIFOCA, como un elemento innovador se
diseñó e implementó el Programa Interactivo de Educación a Distancia –TeleINAP-. Para ello se construyó una plataforma virtual
que contiene las herramientas necesarias para la interacción óptima
entre el tutor y los usuarios, permitiendo así ampliar la cobertura y
abordar diversidad de temas a través de cursos y diplomados, facilitándole al servidor público su participación activa en procesos de
capacitación sin moverse de su lugar de trabajo, realizándolo desde
su oficina, casa, café internet, acomodándose al horario que más le
convenga, ya que el programa está abierto las veinticuatro horas.
El programa TeleINAP Guatemala, pretende a través del campo de
la Tele-formación, satisfacer las demandas urgentes de formación
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15
y capacitación del servidor público en todos los ámbitos geográficos
del país, ya que es una modalidad donde la persona será la responsable de crear su propia disciplina de estudio, para capacitarse satisfactoriamente, ya que lo podrá realizar desde casa, en el trabajo
o en un café internet. El Programa de Educación a Distancia TeleINAP, ha tenido una cobertura para los países de América del Sur.
El objetivo es satisfacer las demandas de capacitación del servidor
público en todos los ámbitos geográficos del país, induciéndoles en
el uso de la educación virtual como parte del constante auto aprendizaje, para su mejor desempeño laboral. La metodología y carga
académica descansa en la plataforma virtual, en la cual se colocarán documentos de lectura, instructivos, tareas de investigación,
ensayos y análisis, así como foros virtuales. Al participante se le
asignará un tutor que facilitará todo su proceso de aprendizaje.
Las áreas temática del Programa TeleINAP se imparten en 4 ediciones al
año y tres inter ciclos, en cada edición, impartiendo los siguientes cursos:
1. Excelencia en las Instituciones Públicas.
2. Gestión de Recursos Humanos.
3. La Resolución de Conflictos en la Administración Pública.
4. Transparencia en las Instituciones Públicas.
5. Redacción de Documentos Oficiales.
6. Calidad de la Atención al Usuario.
7. Cohesión Social en la Administración Pública.
8. El Trabajo en Equipo en la Administración Pública.
9. Gestión con Valor Público Internacional.
10. Gestión y Gobierno Municipal.
11. Liderazgo en la Administración Pública.
12. Qué Debo Conocer Como Servidor Público.
13. Sistema de Gestión de Calidad en los Servicios Públicos.
14. Gestión y Manejo de Archivos.1
Un curso que ha tenido gran aceptación es ¿Qué Debo Conocer Como
Servidor Público?, puesto que lo toman los empleados nuevos e incluso los empleados que llevan años de trabajo en el servicio. Su objetivo
es que el estudiante conozca la importancia de la Administración
Pública, la estructura organizativa del Estado y su marco jurídico,
que sea capaz de reflexionar sobre la importancia de actuar con ética y transparencia en la prestación de sus servicios a la población.
Otro curso que tiene demanda es el de Manuales Administrativos,
los que son instrumentos útiles tanto en la Administración Pública
como en la privad; sin embargo, en la mayoría de instituciones públicas se desconoce el uso y la utilidad de los mismos, las ventajas
y las distintas metodologías para su elaboración y mantenimiento.
El Propósito es enseñar a los participantes las distintas clases de
manuales, sus objetivos, utilidad y contenidos de cada uno de ellos.
Estructura Administrativa y personal
Director de Formación y Capacitación – DIFOCANombre: MSc. Héctor Ramiro Hernández Zamora
Coordinación de Gerencia Pública
Nombre: Claudia Diaz
Email: [email protected]
Oficina: 202 – 2do piso
Teléfono: 2419-8133 Directo
Coordinación de Desarrollo Social
Nombre: Maria Lola Villagran
Email: [email protected]
Oficina: 201 – 2do piso
Teléfono: 2419-8136
Coordinación del Programa Interactivo a distancia TeleINAP
Nombre: Ing. Antonio Gonzalez
Email: [email protected]
Oficina: 200 – 2do piso
Teléfono 2419-81|40
Control y Registro Académico
Nombre: Ruby Hernández
Email: [email protected]
Oficina: 204 – 2do. Piso
Teléfono: 2419-8142
1 Estos cursos también se imparten de manera presencial en la sede del INAP.
16
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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Campus Virtual y soporte Técnico
Nombre: José Noriega
Email: [email protected]
Teléfono: 2419-8140 Directo
Asistencia de Dirección
Nombre: Silvia Cruz
Email: scruz [email protected]
Oficina: 205 – 2do. Piso
Teléfono: 2419-8105
Sistema Nacional de Formación y Capacitación –SINAFOCRed Nacional de Administradores Públicos – RENDAPEducación Continua y Demandas Puntuales
ORGANIGRAMA DE DIFOCA
Dirección
TEMA
Asistente
Gerencia
Pública
Asistente
Desarrollo
Social
TeleINAP
Educación
Contínua
SINAFOC
Tutores
Virtuales
Docentes
RENDAP
Asistente
Control
Académico
Docentes
Docentes
Campus
Virtual
Pedagógico
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Dokeos
Moodle
CENTRAL
Administración Pública
y Desarrollo Económico
y Social
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19
Las fuentes de la insatisfacción política1
DECADENCIA
DE LA ADMINISTRACION
PÚBLICA NORTEAMERICANA
Francis Fukuyama
20
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
A comienzos del siglo XX durante la Era Progresista, la creación del
Servicio Forestal de los Estados Unidos fue el primer ejemplo de la
construcción del Estado norteamericano2. Antes de la aprobación
de la Ley Pendleton en 18833, los funcionarios de las instituciones
públicas eran designados por los partidos políticos a través de mecanismos clientelistas en Estados Unidos. En contraste, el Servicio
Forestal fue el prototipo de un nuevo modelo de burocracia basada
en méritos y fue conformado con agrónomos de formación universitaria y silvicultores elegidos en función de su competencia y experiencia técnica, y la lucha por su definición fue el esfuerzo exitoso
de su líder inicial, Gifford Pinchot, con lo cual aseguró la autonomía
burocrática y escapó de la interferencia rutinaria del Congreso. En
ese momento, era revolucionaria la idea de que eran los profesionales forestales, en lugar de los políticos, quienes debían administrar
las tierras públicas y encargarse de la dotación del personal de departamento, idea que fue confirmada en su acierto y validez por el
impresionante desempeño de ese servicio. Varios estudios académicos importantes han tratado y considerado sus primeras décadas de
existencia como un caso clásico de administración pública exitosa.
Sin embargo, hoy muchos consideran al Servicio Forestal como una
burocracia altamente disfuncional, que realiza una misión pasada de
moda con las herramientas equivocadas. Es cierto que todavía está a
1 Artículo publicado en el número de septiembre y octubre de la Revista Foreign
Affairs, publicado por el Council on Foreign Affairs, 2014. Traducido por Yenni Veraliz
de León Sazo. Francis Fukuyama es un influyente académico norteamericano, autor de
varios libros, entre ellos El fin de la historia y el último hombre, Los orígenes del orden político, y recientemente Political Order and Political Decay. Impulsor del Proyecto para el Nuevo Siglo Norteamericano, base del pensamiento Neoconservador, junto
con Dick Cheney, Paul Wolfowitz y Donald Rumsfeld, todos miembros del gobierno de
George W. Bush. Fukuyama, después de la invasión y la guerra en Irak, tomó distancia
de este grupo. Cfr. Después de los Neocons. Norteamérica en la encrucijada (2006).
2 Era Progresista se le llama al periodo de activismo social y reforma política en
Estados Unidos que floreció entre 1890 y 1920. Su principal objetivo fue eliminar
la corrupción en el gobierno a través de evidencia y reduciendo la maquinarias
políticas y sus jefes, por medio del establecimiento de profundizar los mecanismos de la democracia directa. Los Progresistas también trataban de que se regularan los carteles monopolistas a través de leyes anti monopolios, que fueron
considerados como los medios más efectivos para una competencia justa para el
beneficio de los consumidores (http://en.wikipedia.org/wiki/Progressive_Era).
3 Así se llamó a la Ley de Servicio Civil promovida por el senador George Pedleton, que instauró la meritocracia y la carrera administrativa en 1883.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
21
cargo de profesionales forestales, muchos realmente dedicados a la
misión del organismo, pero se ha perdido una gran parte de la autonomía que se ganó bajo la dirección Pinchot. A menudo este servicio
opera siguiendo una cantidad sustancial de múltiples y contradictorios mandatos y directivas por parte del Congreso y los tribunales,
a la vez que usa un importante porcentaje de los impuestos de los
contribuyentes persiguiendo objetivos discutibles o cuestionables.
Con frecuencia se paraliza su proceso de toma de decisiones interno,
y se ha perdido el alto grado de mística del personal y la cohesión
interna que Pinchot trabajó duro para fomentar. En estos días, se
escriben libros que están argumentan que el Servicio Forestal debe
ser abolido por completo. Si la creación del Servicio Forestal ejemplifica el desarrollo del Estado y la Administración Pública Americana
moderna, su declive ejemplifica la decadencia de ese mimso Estado.
A finales del siglo XIX, la reforma del servicio civil fue promovida
por académicos y activistas como Francis Lieber, Woodrow Wilson,
y Frank Goodnow, quienes creyeron en la capacidad de la ciencia
natural moderna para resolver los problemas del ser humano. Wilson, al igual que su contemporáneo Max Weber, distinguió claramente la política de la administración pública. Según él, la política
era el dominio de los fines últimos, sujeta a la competencia democrática, pero la administración era el reino de aplicación, lo que podría ser empíricamente estudiado y sometido a análisis científico.
Ahora parece ingenua y fuera de lugar la creencia de que la administración pública se podría convertir en una ciencia. Pero en
aquel entonces, incluso en los países avanzados, la mayoría de los
gobiernos eran dirigidos por políticos o jefes municipales corruptos,
por lo que era perfectamente razonable exigir que los funcionarios
públicos se seleccionaran sobre la base de la educación y el mérito
en vez del amiguismo o el compadrazgo. El problema con la gestión
científica es que aún los científicos más calificados del día, de vez
en cuando hacen las cosas mal, y algunas veces de forma pésima.
Y, desafortunadamente, esto es lo que pasó con el Servicio Forestal en relación con lo que terminó convirtiéndose en una de sus
misiones fundamentales, la lucha contra los incendios forestales.
Pinchot había creado una organización de alta calidad dedicada a un
objetivo básico: la gestión de la explotación sostenible de los recursos forestales. El Gran Incendio de Idaho de 1910, sin embargo, que-
22
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
mó unos tres millones de hectáreas de bosque y al menos mató a 85
personas, y la protesta política posterior llevó al Servicio Forestal a
centrarse cada vez más, no sólo en la extracción de madera, sino también en la supresión de incendios forestales. Ahora bien, los primeros
defensores de la silvicultura científica no entendieron correctamente
el papel de los incendios en la ecología del bosque. Los incendios forestales son un fenómeno natural y tienen una importante función en
el mantenimiento de la salud de los bosques del oeste del país. Los árboles que no soportan a la sombra, como el pino ponderosa, pino torcido, y el árbol secuoya gigante, necesitan incendios periódicos para
despejar áreas en las que se puedan regenerar, y una vez se suprimieron los incendios, estos árboles fueron invadidos por especies como el
abeto Douglas. (Realmente los pinos torcidos requieren incendios para
propagar sus semillas.) Con los años, muchos bosques Americanos
desarrollaron altas densidades de árboles y enormes acumulaciones
de sotobosques en seco, de modo que cuando se produjeron los incendios, éstos se convirtieran en mucho más grandes y destructivos.
Después de grandes catástrofes, como los grandes incendios
de Yellowstone en 1988, que terminaron quemando cerca de
800,000 hectáreas en el parque y tomó varios meses para controlar, el público comenzó a tomar nota. Los ecologistas empezaron a criticar el propio objetivo de la prevención de incendios, y
a mediados de 1900, el Servicio Forestal reinvirtió el curso y oficialmente adoptó un enfoque de “dejar quemar”. Pero años de políticas equivocadas simplemente no podían ser borrados, ya que
muchos bosques se habían convertido en polvorines gigantescos.
Como resultado del crecimiento, además, de la población en el Oeste
Americano en las últimas décadas del siglo XX, muchas más personas
comenzaron a vivir en zonas vulnerables a los incendios forestales.
De la misma forma que las personas que eligen vivir en las llanuras
susceptibles de inundación o en las islas que sirven de barrera y protección a la tierra firme, esta población se exponía a riesgos innecesarios los que fueron mitigados por lo que esencialmente era una póliza
de seguro subsidiada por el gobierno. A través de sus representantes
electos, esta población presionó con fuerza para asegurar que al Servicio Forestal y a otros organismos federales responsables de la gestión forestal, se les dieran los recursos para continuar la lucha contra
incendios que podrían amenazar su propiedad. Bajo estas circunstan-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
23
cias, el análisis racional de costo-beneficio probó ser muy difícil, y en
lugar de tratar de justificar la decisión de no actuar, el gobierno terminó fácilmente gastando $1 millón para proteger una casa de $100, 000.
Mientras todo esto sucedía, la misión original del Servicio Forestal
se había erosionado. Por ejemplo, en la década de 1990 la extracción
de madera en bosques nacionales, la cual pasó aproximadamente de
11 mil millones a cerca de tres mil millones de pies tableares por
año, se desplomó por sí sola. En parte esto se debía a los cambios
económicos de la industria de madera, pero también fue debido a
un cambio en los valores nacionales. Con el aumento de la conciencia ambiental, se consideró cada vez más que tener protegidos
a los bosques naturales era por su propio bien, y no como recursos
económicos para ser explotados. E incluso en términos de la explotación económica, se consideró que el Servicio Forestal no había
estado haciendo un buen trabajo. La madera se estaba comercializando muy por debajo de los costos de operaciones; el precio de la
madera que el servicio estaba estableciendo era ineficiente; y como
pasa con todos los organismos gubernamentales, el Servicio Forestal
tenía un incentivo para aumentar sus costos en vez de contenerlos.
En fin, el desempeño del Servicio Forestal se deterioró porque perdió la autonomía que había ganado bajo Pinchot. El problema comenzó con el desplazamiento de una única misión de la institución,
por una multiplicidad de misiones a veces conflictivas. A mitad del
siglo XX, la lucha contra incendios comenzó a desplazar a la explotación de madera, pero luego esta lucha contra el fuego se convirtió en polémica y fue desplazada por la conservación. No obstante,
ninguna de las antiguas misiones se descartó, y cada una atrajo desde afuera a los grupos de interés que apoyaron diferentes facciones
del organismo: consumidores de madera, propietarios de viviendas,
promotores inmobiliarios, ecologistas, bomberos aspirantes, y así
sucesivamente. Entretanto, el Congreso, que había sido excluido de
la microgestión de la venta de tierras bajo Pinchot, fue reinsertado
de nuevo mediante la emisión de diversos mandatos legislativos, lo
que obligó al Servicio Forestal a perseguir varios objetivos diferentes al mismo tiempo, algunos de ellos en desacuerdo unos con otros.
Por lo tanto, la pequeña agencia muy cohesionada que creó Pinchot y
celebrada por los académicos, evolucionó lentamente hacia una gran
balcanización. Se convirtió en objeto de muchas de las enfermeda-
24
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
des que afectan a los organismos gubernamentales de manera más
general: sus funcionarios llegaron a estar más interesados ​​en proteger sus presupuestos y puestos de trabajo que en el desempeño eficaz
de su misión. Y ellos se aferraban a los antiguos mandatos incluso
cuando la ciencia y la sociedad que les rodeaba estaban cambiando.
La historia del Servicio Forestal de los Estados Unidos no es un hecho aislado, sino representativo de una tendencia más amplia de
la decadencia política e institucional; los especialistas de la administración pública han documentado un deterioro constante de la
calidad global del gobierno Americano durante más de una generación. En muchos sentidos, la burocracia estadounidense se ha alejado del ideal weberiano de una organización vigorosa y eficiente
dotada por un personal elegido por su capacidad y conocimiento
técnico. El sistema en su conjunto ahora es menos basado en mérito: en lugar de venir de mejores escuelas, según lo dispuesto por el
Congreso, el 45 por ciento de los últimos nuevos empleados al servicio federal son veteranos. Y una serie de encuestas de la fuerza de
trabajo federal pintaron un cuadro deprimente. Según el académico
Paul Light, “Los empleados federales parecen estar más motivados
por la compensación que de la misión, atrapados en las carreras
que no pueden competir con las empresas privadas y las organizaciones no lucrativas, problematizados por la falta de recursos para
hacer sus trabajos, insatisfechos con las recompensas por un trabajo bien hecho y la falta de consecuencias por un trabajo mal hecho, y poco dispuestos a confiar en sus propias organizaciones”.
Por qué Decaen las Instituciones
El politólogo Samuel Huntington en su obra clásica Orden Político
en las Sociedades en Cambio, utilizó el término “decadencia política”
para explicar la inestabilidad política de muchos países de reciente
independencia después de la Segunda Guerra Mundial. Huntington
argumenta que la modernización socioeconómica causó problemas
a los órdenes políticos tradicionales, dando lugar a la movilización de nuevos grupos sociales cuya participación no pueden acomodar las instituciones políticas existentes. La decadencia política
fue causada por la incapacidad de las instituciones para adaptarse a las circunstancias cambiantes. La decadencia era así en muchos aspectos una condición de desarrollo político: el antiguo orden tuvo que romperse con el fin de dar paso al nuevo. Pero las
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25
transiciones pueden ser extremadamente caóticas y violentas, y no
había ninguna garantía de que las instituciones políticas antiguas
serían continua y pacíficamente adaptadas a las nuevas condiciones.
Generalmente, este modelo es un buen punto de partida para una
mayor comprensión de la decadencia política. Las instituciones son
“estables, valoradas y patrones recurrentes de comportamiento”, como
Huntington escribió, y cuya función más importante es la de facilitar la acción colectiva. Si no se tiene un conjunto de reglas claras y
relativamente estables, los seres humanos tendrían que renegociar
sus interacciones a cada rato. A menudo tales reglas son determinadas culturalmente y varían de acuerdo con las diferentes sociedades y épocas, pero la capacidad de crear y adherirse a ellas está
conectada directamente al cerebro humano. La tendencia natural
al conformismo ayuda a mantener la inercia de las instituciones y
es lo que ha permitido a las sociedades humanas lograr niveles de
cooperación social no igualada por ninguna otra especie animal.
Sin embargo, esa misma estabilidad de las instituciones es también
el origen de la decadencia política. Las instituciones se crean para satisfacer las demandas de las circunstancias específicas, pero luego las
circunstancias cambian y las instituciones no se adaptan. Una de las
razones es cognitiva: las personas desarrollan modelos mentales de
cómo trabaja el mundo y tienden a adherirse a ellos, incluso ante la
presentación de evidencia que los contradice. Otra razón es el grupo de
interés: las instituciones crean clases o grupos de personas favorecidas
pertenecientes a la institución que desarrollan intereses creados en el
estatus quo y, por consiguiente, se resisten a las presiones de reforma.
En teoría, la democracia, y particularmente la versión de Madison
de la democracia que fue consagrada en la Constitución estadounidense, debe mitigar el problema de tal captura de información
privilegiada, impidiendo la aparición de una facción dominante o elite que pueda utilizar su poder político para tiranizar al
país. Esto lo hace mediante la difusión de poder entre una serie
de ramas de gobierno que compiten y facilitan la competencia entre los diferentes intereses de todo este país grande y diverso.
Pero la democracia Madisoniana falla con frecuencia en cumplir lo
que promete. Generalmente, las personas de la élite interna suelen
tener mejor acceso al poder y a la información, lo que utilizan para
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
proteger y promover sus intereses. Los votantes ordinarios no podrán enojarse con un político corrupto, si no saben que el dinero está
siendo robado, en el primer lugar. Rigideces cognitivas o creencias
también pueden impedir a grupos sociales a movilizarse y defender
sus intereses. Por ejemplo, en Estados Unido muchos de los votantes de la clase trabajadora apoyan candidatos que prometen bajar los
impuestos a los ricos, a pesar de que tal reducción de impuestos les
privaría posiblemente de importantes servicios gubernamentales.
Por otra parte, los grupos tienen diferentes capacidades para organizar la defensa de sus intereses. Geográficamente, los productores
de azúcar y maíz están concentrados y enfocados en los precios de
sus productos, a diferencia de los consumidores o los contribuyentes ordinarios, que se dispersan y para quienes los precios de estos
productos son sólo una pequeña parte de sus presupuestos. Dadas
las reglas institucionales que a menudo favorecen intereses particulares (como el hecho de que donde se cultiva el azúcar y el maíz,
Florida e Iowa, son estados electoralmente oscilantes4), esos grupos
desarrollan una influencia excesiva sobre la política agrícola y el
comercio. Del mismo modo, los grupos de clase media suelen ser
más capaces y tener la disposición de defender sus intereses que los
pobres, como la preservación de la deducción fiscal a la hipoteca de
la casa. Políticamente, esto significa que los derechos universales
como la Seguridad Social o el seguro de salud sea mucho más fácil de defender que los programas dirigidos solamente a los pobres.
Finalmente, la democracia liberal está asociada casi universalmente
con las economías de mercado, que tienden a producir ganadores y
perdedores, y amplificar lo que James Madison denominó las “diferentes y desiguales capacidades de adquirir propiedad”. Este tipo de
desigualdad económica no es en sí algo malo, en la medida en que
estimula la innovación y el crecimiento y se produce bajo condiciones de igual acceso al sistema económico. Se vuelve altamente problemático, sin embargo, cuando los ganadores económicos tratan de
convertir su riqueza en influencia política desigual. Pueden hacerlo
sobornando a un legislador o a un burócrata, esto es, sobre base transaccional, o, lo que es más perjudicial, al cambiar las reglas institucionales para favorecerse a sí mismos – – por ejemplo, mediante el
4 Swing states se le llama en Estados en donde los resultados oscilan de una elección
a otra con relación a los dos partidos dominantes, el Demócrata y el Republicano.
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cierre de la competencia en los mercados que ya dominan, inclinando
el campo de juego cada vez más de manera pronunciada a su favor.
Deal). Estos cambios vinieron mucho más tarde y de una manera
más vacilante, que en países como Francia, Alemania y Reino Unido.
Por lo tanto, la decadencia política se produce cuando las instituciones
no logran adaptarse al cambio de las circunstancias externas, ya sea
por la rigidez intelectual o por el poder de las elites titulares en el poder
para proteger sus posiciones y bloquear el cambio. La decadencia puede
afligir a cualquier tipo de sistema político, autoritario o democrático.
Y mientras en teoría los sistemas políticos democráticos tienen mecanismos de autocorrección que les permiten reformarse, también ellos
se abren así mismos a la decadencia al legitimar las actividades de los
grupos de interés poderosos que pueden bloquear el cambio necesario.
A mediados del siglo XX, el cambio a un Estado administrativo
más moderno fue acompañado por un enorme crecimiento en el
tamaño del gobierno. Los niveles generales tanto de impuestos y
gasto público no han cambiado mucho desde 1970; a pesar de la
reacción contra el Estado del bienestar que se inició en 1980 con
la elección del Presidente Ronald Reagan, “el gran gobierno” parece muy difícil de desmantelar. Pero durante el siglo XX, lo que es
aparente es que el aumento irreversible en el ámbito de gobierno ha enmascarado un gran deterioro en su calidad. En gran parte esto es debido a que Estados Unidos se ha convertido en diferentes formas en un “Estado de tribunales y partidos”, es decir,
uno en el que los tribunales y el poder legislativo han usurpado
muchas de las funciones propias del poder ejecutivo, haciendo incoherente e ineficaz el funcionamiento del gobierno como un todo.
Precisamente esto es lo que ha estado sucediendo durante las últimas décadas en los Estados Unidos, ya que muchas de sus instituciones políticas se han vuelto cada vez más disfuncionales. Una combinación de rigidez intelectual y poder de los
actores políticos afianzados, están impidiendo que aquellas instituciones sean reformadas. Y no hay garantía de que la situación cambiará mucho sin una fuerte conmoción al orden político.
Un Estado de Tribunales y Partidos
Las democracias liberales modernas tienen tres poderes del Estado
– – ejecutivo, judicial y legislativo – – que corresponden a las tres
categorías básicas de las instituciones políticas: Estado, estado de
derecho y democracia. El ejecutivo es la rama que utiliza el poder
para hacer cumplir las reglas y llevar a cabo la política; el judicial y
el legislativo limitan poder y lo dirigen a fines públicos. Los Estados
Unidos, en sus prioridades institucionales, con su larga tradición de
desconfianza del poder del gobierno, siempre ha enfatizado el papel de
las instituciones de restricción sobre el Estado – – el poder judicial
y legislativo –. Durante el siglo XIX, el politólogo Stephen Skowronek
ha caracterizado la política norteamericana como un “Estado de tribunales y partidos”; en Europa las funciones gubernamentales se habrían llevado por una burocracia del poder ejecutivo, mientras que en
Estados Unidos es realizado por jueces y representantes elegidos. La
creación de una burocracia moderna, centralizada, basada en el mérito
y capaz de ejercer jurisdicción sobre todo el territorio del país, se inició hasta en 1880, y medio siglo después el número de funcionarios civiles profesionales aumentó lentamente a través del Nuevo Trato (New
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
La historia de los tribunales se resume en que se ha dado una firme
y creciente judicialización de las funciones que en otras democracias
desarrolladas son realizadas por las burocracias administrativas, lo
que ha dado lugar a una explosión de litigios costosos, a la lentitud de
la toma de decisiones y a la aplicación de leyes altamente inconsistente. Hoy en día en Estados Unidos, en lugar de jugar el papel institucional de limitar las funciones del gobierno, los tribunales se han convertido en instrumentos alternativos para la expansión del mismo.
Ha habido una usurpación paralela y simultánea del Congreso en las
funciones del ejecutivo. Los grupos de interés, que han perdido la
capacidad de influir directamente en legisladores corruptos a través
del soborno, han encontrado otro medio de captura y control de los
legisladores. Estos grupos de interés ejercen una influencia fuera de
proporción con relación a su posición en la sociedad, distorsionan
tanto los impuestos como el gasto y elevan los niveles de déficit global por su capacidad de manipular el presupuesto a su favor. También socavan la calidad de la administración pública a través de los
mandatos múltiples que inducen que el Congreso promueva y apoye.
Ambos fenómenos – – la judicialización de la administración y
la extensa influencia de grupos de interés en el proceso legislativo- – tienden a socavar la confianza que la gente tiene en el go-
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bierno. Con el tiempo, la desconfianza al gobierno se perpetúa y se
alimenta a sí misma. La desconfianza a las instituciones del ejecutivo conduce a demandas populares a que se aumenten los controles legales sobre la administración, lo que reduce la calidad y
eficacia del gobierno. Al mismo tiempo, la creciente demanda de
servicios gubernamentales induce al Congreso a imponer nuevos mandatos en el poder ejecutivo, que a menudo resultan difícil de cumplir, pero no imposible. Ambos procesos conducen a
una reducción de la autonomía burocrática, que a su vez conduce a un gobierno rígido, regido a reglas, no creativo e incoherente.
El resultado es una profunda crisis de representación, en la que los
ciudadanos comunes sienten que su gobierno supuestamente democrático ya no corresponde realmente a sus intereses y está bajo el control
de una variedad de elites oscuras. Acerca de este fenómeno, lo que es
irónico y peculiar es que, en gran parte, esta crisis de representación
se ha producido por las reformas diseñadas para hacer el sistema más
democrático. De hecho, en estos días hay demasiadas leyes y demasiada democracia en relación con la capacidad del Estado Americano.
Los Jueces se Volvieron Locos
Uno de los grandes puntos decisivos en la historia de Estados Unidos
del siglo XX fue la decisión de la Corte Suprema de 1954 (Brown versus la Junta de Educación ) anulando el caso de 1896 (Plessy versus.
Ferguson), que había confirmado la segregación legal. La decisión de
Brown fue el punto de partida para el movimiento de derechos civiles,
que logró el desmantelamiento de las barreras formales a la igualdad
racial y garantizó los derechos de los Afroamericanos y otras minorías. El modelo que consiste en usar los tribunales para hacer cumplir
las nuevas reglas sociales fue seguido por muchos otros movimientos
sociales, tales como el de protección del medio ambiente, la seguridad
de los consumidores, los derechos de la mujer y el matrimonio gay.
Tan familiar es esta narrativa heroica para los norteamericanos que
ellos rara vez son conscientes de qué peculiar es este enfoque para
el cambio social. El principal impulsor en el caso Brown fue la Asociación Nacional para el Avance de la Gente de Color (NAACP), una
asociación voluntaria de la sociedad civil que presentó una demanda
colectiva contra el Consejo de Educación de Topeka, Kansas, en re-
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presentación de un grupo pequeño de padres de familia y sus hijos.
Por supuesto, la iniciativa tuvo que venir de grupos de la sociedad
civil, ya que tanto el gobierno estatal como el Congreso de Estados Unidos fueron bloqueados por las fuerzas pro-segregación. La
NAACP siguió presionando el caso por medio de apelaciones hasta
llegar a la Corte Suprema de Justicia, donde fue representada por
el futuro juez de la Corte Suprema, Thurgood Marshall. Lo que fue
sin duda uno de los cambios más importantes en la política pública
de Norteamérica, no surgió en el Congreso, que es el representante del pueblo Americano a través del voto popular, sino a través de
personas privadas que litigaron en el sistema judicial para cambiar las reglas. Los cambios posteriores, como la Ley de los Derechos Civiles y la Ley de Derechos Electorales, fueron el resultado
de la acción del Congreso, pero incluso en estos casos, la aplicación de la legislación nacional se deja a la iniciativa de las organizaciones de la sociedad civil y llevada a cabo por los tribunales.
Prácticamente, no existe otro país de democracia liberal que proceda
de esta manera. En la segunda mitad del siglo XX, todos los países europeos han pasado por cambios similares en la condición jurídica de
las minorías raciales y étnicas, así como la de las mujeres y los homosexuales. Pero en Francia, Alemania y el Reino Unido, estos mismos
resultados no se consiguen mediante los tribunales, sino a través de un
Ministerio de Justicia Nacional que actúa en nombre de una mayoría
parlamentaria. El cambio normativo de la legislación fue impulsado
por la presión pública de los grupos sociales y los medios de comunicación, pero se llevó a cabo por el propio gobierno y no por los grupos
de la sociedad civil que actúan en conjunto con el sistema de justicia.
Los orígenes del enfoque de Estados Unidos se encuentran en la
secuencia histórica través de la que evolucionaron sus tres conjuntos institucionales. En países como Francia y Alemania, primero fue la ley, seguido por la formación de un Estado moderno, y
sólo después por la democracia. Por el contrario, en Estados Unidos, primero fue una profunda tradición de derecho común inglés,
seguido por la democracia, y sólo después por el desarrollo de un
Estado moderno. Aunque la última de estas instituciones se puso
en marcha durante la Era Progresista y el Nuevo Trato, el Estado
Americano siempre se ha mantenido débil y menos capaz que sus
contrapartes europeas o asiáticas. Lo que es más importante, la cul-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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tura política norteamericana, desde la fundación de la República, se
ha construido alrededor de la desconfianza a la autoridad ejecutiva.
Esta historia ha dado lugar a lo que el académico Robert Kagan etiqueta como un sistema de “legalismo controversial” o de adversarios.
Desde el comienzo de la República, los abogados han desempeñado un
papel impresionante en la vida pública norteamericana, pero su papel
se expandió dramáticamente durante los años turbulentos del cambio
social en los años 1960 y 1970. En este período, el Congreso aprobó
más de dos docenas de piezas grandes de los derechos civiles y de la
legislación ambiental, que abarca temas de seguridad de los productos
de limpieza de residuos tóxicos a los fondos de pensiones privados
para la seguridad y salud en el trabajo. Esto dio lugar a que las empresas privadas y a los políticos conservadores de hoy se quejen por
lo que ellos consideran una enorme expansión del Estado regulador.
Sin embargo, lo que hace a este sistema tan difícil de manejar no es
el nivel de regulación en sí, sino la manera altamente legalista en el
que funciona. El Congreso ordenó la creación de una verdadera sopa
de letras con los nuevos organismos federales, como la Comisión para
la Igualdad de Oportunidades en el Empleo, la Agencia de Protección
Ambiental y la Administración de Seguridad y Salud Ocupacional,
pero no dispuso delegar claramente a estos organismos el tipo de autoridad normativa y la capacidad de aplicación que las instituciones
estatales europeas o japonesas disfrutan. Lo que hizo, en cambio, fue
darle a los tribunales la responsabilidad de vigilar y hacer cumplir la
ley. El Congreso alentó deliberadamente litigios mediante la expansión permanente (es decir, quién tiene derecho a demandar legalmente) a un círculo cada vez más amplio de grupos privados, muchos de
los cuales solo lejanamente fueron afectados por una ley en particular.
Por ejemplo, el politólogo R. Shep Melnick, ha descrito la forma en
que los tribunales federales reescribieron el Título VII de la Ley de
Derechos Civiles de 1964: “convirtieron una débil ley que se enfoca principalmente en la discriminación intencional, en un mandato audaz para compensar la discriminación del pasado”. En lugar
de proporcionar una burocracia federal con el poder de ejecución
adecuado, el politólogo Sean Farhang explica que “el movimiento
clave de los Republicanos en el Senado fue sustancialmente privatizar la función de la fiscalía. Hicieron juicios privados del modo
dominante de la aplicación del Título VII, creando un motor que, en
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
los años siguientes, produjo niveles de litigios de aplicación privada
más allá de su imaginación”. En general, a finales de la década de los
60, los casos de ejecución privada crecieron en número menos de
100 por año, en 1980 a 10, 000 y más de 22, 000 a finales de 1990.
Esto significa que en Suecia o en Japón los conflictos que se pueden resolver a través de consultas tranquilas entre los grupos interesados que se llevan a cabo en la burocracia, se libran a través del litigio formal en el sistema judicial de Estados Unidos. Esto
tiene una serie de consecuencias lamentables para la administración pública, dando lugar a un proceso caracterizado, en palabras
de Farhang, por “la incertidumbre, complejidad del procedimiento,
redundancia, falta de finalidad, altos costos de transacción”. Al mantener la aplicación de la ley fuera de la burocracia, también hace
que el sistema sea mucho menos responsable ante los ciudadanos.
Se dio a muchos grupos antes excluidos, empezando por los Afroamericanos, la explosión de oportunidades para iniciar litigios, y por
lo tanto, de acceso al poder. Por esta razón, el litigio y el derecho
a demandar han sido celosamente defendidos por muchos en la izquierda progresista. Pero esto conlleva también grandes costos en
términos de calidad de la política pública. Kagan lo ilustra con el
caso del dragado del puerto de Oakland, en California. Durante la
década de 1970, el Puerto de Oakland inició planes para dragar el
Puerto en anticipación a la llegada de las nuevas clases de los grandes buques portacontenedores que después entraron en servicio. Sin
embargo, el plan tuvo que ser aprobado por una gran cantidad de
organismos federales, incluyendo el Cuerpo de Ingenieros del Ejército, Servicio de Pesca y Vida Silvestre, el Servicio Nacional de Pesquerías Marinas y la Agencia de Protección Ambiental, así como
sus contrapartes en el Estado de California. Una sucesión de planes
alternativos para la eliminación de materiales tóxicos degradados
del Puerto fueron impugnados en los tribunales, y cada plan sucesivo implicó retrasos prolongados y costos mayores. La reacción de la
Agencia de Protección Ambiental para estas demandas fue refugiarse
en una postura defensiva y no tomar medidas. El plan final no llegó
hasta 1994 para proceder con el dragado, con un costo final que fue
muchas veces mayor que las estimaciones originales. Una expansión similar del Puerto de Rotterdam, en los Países Bajos, se llevó
a cabo en una pequeña fracción del tiempo del Puerto de Oakland.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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Ejemplos como este se pueden encontrarse en toda la gama de actividades llevadas a cabo por el gobierno de Estados Unidos. Muchas
de las tribulaciones del Servicio Forestal se pueden atribuir a las
formas en que sus sentencias podrían ser demandadas o cuestionadas a través del sistema judicial. Efectivamente, esta forma de
operar puso un alto a toda la tala de tierras que el Servicio y la Oficina de Administración de Tierras manejaba durante la década de
1990, como resultado de las amenazas a la vida del búho moteado,
que estaba protegido bajo la Ley de Especies en Peligro de Extinción.
Cuando se utiliza como un instrumento de aplicación y ejecución,
los tribunales se han transformado de limitaciones que deben ejercer sobre el gobierno en mecanismos por los que el alcance del gobierno se ha expandido enormemente. Por ejemplo, desde mediados de la década de 1970 los programas de educación especial para
niños y personas con discapacidad han crecido en tamaño y costo
como resultado de un mandato amplio legislado por el Congreso
en 1974. Sin embargo, este mandato fue construido en base a los
hallazgos previos de los tribunales de distrito federales respecto
de los derechos que tenían los niños con necesidades especiales,
que son mucho más difíciles de compensar que los mismos intereses con otros bienes o para someterlos criterios de costo-beneficio.
La solución a este problema no pasa necesariamente por la promovida por mucha gente de pensamiento conservador y libertario, que
simplemente consiste en eliminar la regulación y cerrar las burocracias. Los fines a los que el gobierno está sirviendo, como la regulación de los residuos tóxicos, la protección del medio ambiente
o la educación especial, son muy importantes y es cierto que los
mercados privados no buscarían resolver si se les deja a sus propios
mecanismos. A menudo los conservadores o la derecha no se da
cuenta de que es la misma desconfianza al gobierno lo que conduce
al sistema norteamericano a un enfoque basado en el funcionamiento
de los tribunales, que es mucho menos eficiente que la regulación,
que el elegido en las democracias con fuertes poderes ejecutivos.
Pero la actitud de los progresistas y liberales es igualmente problemática. Ellos también han desconfiado de las burocracias, como las
que han producido los sistemas escolares segregados en el Sur o las
burocracias capturadas por las grandes empresas, y se han mostrado felices y satisfechos cuando han sido capaces de nombrar jue-
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ces no elegidos en la puesta en práctica de la política social cuando
los legisladores han demostrado sestar insuficientemente apoyados.
Este enfoque descentralizado y legalista de la administración
pública encaja con otra característica notable del sistema político de los Estados Unidos: su apertura a la influencia de grupos de interés. Tales grupos pueden conseguir lo que quieren
con solo demandar directamente al gobierno. Pero tienen también otro, incluso se podría considerar el canal más potente, que
es el que controla significativamente más recursos: el Congreso.
La Libertad y el Privilegio
Con la excepción de algunas embajadas y de algunos altos cargos en
las instituciones gubernamentales, los partidos políticos de Estados Unidos ya no están en el negocio de la distribución de puestos
del gobierno a sus políticos leales. Pero el comercio de la influencia
política por poder del dinero ha entrado por la puerta de atrás, en
una forma que es perfectamente legal y mucho más difícil de erradicar. El soborno penalizado de forma estricta se define en la ley
estadounidense como una transacción en la que un político y un
ente privado acuerdan explícitamente una compensación específica. Lo que no está cubierto por la ley es lo que los biólogos llaman
el altruismo recíproco, o lo que un antropólogo podría etiquetar un
intercambio de regalos. En una relación de altruismo recíproco, una
persona confiere un beneficio a otra con ninguna expectativa explícita de que está comprando un favor a cambio. De hecho, si uno
da un regalo a alguien y luego exige inmediatamente un regalo a
cambio, es probable que el destinatario se sienta ofendido y rechace
lo que se ofrece. En un intercambio de regalos, el receptor no incurre en la obligación legal de proporcionar un bien específico o buen
servicio, sino más bien una obligación moral de devolver después
el favor de alguna manera. Es alrededor de este tipo de transacción
que la industria del cabildeo de Estados Unidos está construida.
La selección de parientes y el altruismo recíproco son dos modos
naturales de la sociabilidad humana. Los Estados modernos han formulado leyes y creado incentivos estrictos para superar la tendencia
a favorecer a familiares y amigos, a través de incluir prácticas tales
como los exámenes del servicio civil, calificaciones de méritos, regulaciones sobre conflictos de interés, y leyes contra el soborno y
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la corrupción. Pero la fuerza de la sociabilidad natural es tan fuerte
que se mantiene buscando una manera de penetrar en el sistema.
Durante el último medio siglo, el Estado Americano ha sido “repatrimonializado”, de la misma manera era el Estado Chino en la posterior Dinastía Han, en Turquía en el régimen Mameluco antes de su
derrota por los otomanos, y el Estado Francés bajo antiguo régimen.
Las leyes que bloquean al nepotismo todavía son lo suficientemente
fuerte para evitar el favoritismo, evidente en la función política común en la política estadounidense contemporánea (aunque es interesante observar qué tan fuerte es el impulso para formar dinastías
políticas, con todos los Kennedy, Bush, Clinton y similares). Los políticos no suelen recompensar a miembros de la familia con trabajos;
lo que hacen es comprometerse en una mala conducta en representación de sus familias, al recibir dinero de grupos de interés y favores
de los grupos de presión con el fin de asegurarse de que sus hijos
puedan asistir, por ejemplo, a escuelas y universidades de la elite.
Por su parte, en Washington el altruismo recíproco está en realidad
fuera de control, y es el canal principal a través del cual los grupos
de interés han tenido éxito en el gobierno corrupto. Como el jurista Lawrence Lessig señala, legalmente los grupos de interés son
capaces de influir en los miembros del Congreso simplemente con
hacer donaciones y esperar los favores de retorno no especificados.
Y a veces, el legislador es quien inicia el intercambio de regalos,
favoreciendo un grupo de interés con la expectativa de que él mismo va a obtener algún tipo de beneficio después de dejar el cargo.
En Washington la explosión de los grupos de interés y grupos de
presión ha sido asombrosa. El número de empresas con cabilderos
profesionales registrados, ha pasado de 175 en 1971, a una década
después, 1981, a cerca de 2,500, y luego para el 2009 a 13,700 cabilderos que gastan unos $3.5 mil millones. Algunos académicos
han argumentado que todo ese dinero y toda esta actividad en la
política no se ha dado lugar en cambios medibles, en el sentido deseado por los grupos de presión, por inverosímil que pueda parecer. Pero a menudo, el impacto de los grupos de interés y grupos
de presión no es para estimular nuevas políticas, sino para que la
legislación vigente sea peor de lo que debería ser. En Estados Unidos el proceso legislativo siempre ha sido mucho más fragmentado
que en los países con sistemas parlamentarios y partidos políticos
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
disciplinados. A menudo la confusión de los Comités del Congreso con jurisdicciones superpuestas da lugar en Estados Unidos a
múltiples y contradictorios mandatos para la acción. Este proceso
legislativo descentralizado produce leyes incoherentes y prácticamente invita a la participación de grupos de interés, que aunque no
son lo suficientemente potentes como para dar forma a la legislación en general, por lo menos pueden proteger intereses específicos.
Por ejemplo, en 2010 durante el proceso legislativo del proyecto
de salud impulsado por el gobierno de Obama, se convirtió en una
especie de monstruosidad como resultado de todas las concesiones
y pagos complementarios que tienen que hacerse a los grupos de
interés, los que van desde médicos, las compañías de seguros a la
industria farmacéutica. En otros casos, el impacto de los grupos de
interés resulta en el bloqueo a la legislación que es perjudicial para
sus intereses. La respuesta más simple y eficaz a la crisis financiera
de 2008 y a los rescates de los grandes bancos con el dinero de los
contribuyentes, rescates enormemente impopulares, habría sido una
ley que impusiera un límite estricto al tamaño de las instituciones
financieras, o una ley que drásticamente elevara los requerimientos
de capital, lo que habría tenido el mismo efecto. Si existie un límite
en el tamaño, los bancos que toman riesgos tontos podrían ir a la
quiebra sin desencadenar una crisis del sistema y obligar a un rescate
por parte del gobierno. Al igual que en la era de la Depresión y la Ley
Glass-Steagall, dicha ley podría haber sido escrita en un par de hojas
de papel. Pero esta posibilidad no fue seriamente considerada durante las deliberaciones del Congreso sobre la regulación financiera.
En su lugar lo que surgió fue la Ley Dodd-Frank de Reforma de
Wall Street y Protección al Consumidor, la cual, aunque mejor que
no tener regulación, se extendió en cientos de páginas de legislación y ordenó resmas y resmas de nuevas disposiciones, lo que
impondrá en el camino enormes costos para los bancos y los consumidores. Simplemente en lugar de limitar el tamaño del banco,
se creó el Consejo de Supervisión de Estabilidad Financiera, al que
se asignó la enorme tarea de evaluación y gestión de las instituciones que presenten riesgos sistemáticos, una medida que al final no va a resolver el problema de los bancos “demasiado grandes para quebrar”. Aunque nadie va a encontrar tras la cortina de
humo una “evidencia irrefutable” que vincule las contribuciones a
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las campañas electorales por parte de los bancos a la orientación
de los votos de los miembros específicos del Congreso, la realidad
desafía la creencia de que legiones de cabilderos de la industria
bancaria no tuvieron un impacto importante en la prevención de
la solución más simple, es decir, romper en bancos más pequeños
a los bancos grandes, o someterlos a estrictos requisitos de capital.
Los ciudadanos norteamericanos comunes y corrientes expresan un
rechazo generalizado al impacto de los grupos de interés y dinero
en el Congreso. La percepción de que el proceso democrático se ha
dañado o secuestrado no es una preocupación exclusiva de cualquiera de los extremos del espectro político; tanto los republicanos
del Tea Party como los demócratas liberales creen que los grupos
de interés están ejerciendo una influencia política indebida y llevan agua a su molino. Como resultado, las encuestas muestran que
la confianza en el Congreso ha caído históricamente a niveles muy
bajos, apenas por encima de los dos dígitos – – y los encuestados
tienen razón. De las antiguas elites en Francia antes de la Revolución, Alexis de Tocqueville dijo que el privilegio se confundió con
la libertad, es decir, buscaban la protección del poder estatal para
solo ellos y no, en general, para todos los ciudadanos. En Estados
Unidos contemporáneo, las elites hablan el lenguaje de la libertad, pero son perfectamente felices y conformes con sus privilegios.
En qué se Equivocó Madison
El economista Mancur Olson elaboró uno de los argumentos más
famosos acerca de los efectos malignos que la política de los grupos de interés tiene sobre el crecimiento económico y, en definitiva, sobre la democracia, en su libro de 1982 Auge y Decadencia de
las Naciones. A lo largo del siglo XX, prestando atención particularmente a la decadencia económica a largo plazo del Reino Unido,
Olson argumentó que en tiempos de paz y estabilidad, las democracias de manera creciente tienden a acumular cantidades mayores de
grupos de interés. En lugar de buscar e invertir en las actividades
económicas creadoras de riqueza, estos grupos utilizan el sistema
político para extraer beneficios o rentas para sí mismos. Estas rentas son colectivamente improductivas y costosas para el público en
su conjunto. Pero el público en general tiene un problema de acción
colectiva y no puede organizarse de la manera más eficaz, como si
pueden, por ejemplo, las industrias bancarias o los productores de
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maíz para proteger sus intereses. El resultado ha sido la desviación constante de energía y recursos hacia la búsqueda de rentas
de actividades en el tiempo, un proceso que podría ser detenido
sólo por una gran conmoción como una guerra o una revolución.
Esta narrativa sumamente negativa sobre los grupos de interés se
encuentra en agudo contraste con un discurso mucho más positivo
sobre los beneficios de la sociedad civil, o las asociaciones de voluntarios, para la salud de la democracia. Tocqueville señala en su
libro La Democracia en América que los norteamericanos tenían
una fuerte propensión a organizar asociaciones privadas, las que
él consideraba escuelas para la democracia porque enseñaban a los
particulares las habilidades de unión para perseguir fines públicos. Los individuos por sí mismos son débiles; sólo si se unen por
objetivos comunes, entre otras cosas, podrán resistir a un gobierno tiránico. Esta perspectiva se continuó en el siglo XX por académicos como Robert Putnam, quien argumenta que esta misma
propensión a organizarse – – “capital social” – – era muy buena
para la democracia, pero que se encuentran en peligro de extinción.
El mismo Madison tenía una visión relativamente benigna de los
grupos de interés. Incluso si uno no estaba de acuerdo con los fines
que un grupo particular buscaba, según él, la diversidad de los grupos
de un país grande como Estados Unidos sería suficiente para evitar
la dominación de cualquiera de ellos. En la segunda mitad del siglo
XX, el politólogo Theodore Lowi calificó de “plural” la teoría política que coincide con la visión de Madison: para Lowi, la cacofonía
de los grupos de interés debería colectivamente interactuar para
producir el interés público, así como la competencia en un mercado libre proporcionaría un beneficio público a través de individuos
siguiendo sus propios estrechos intereses. El gobierno no tendría
motivos para regular este proceso, ya que no habría una autoridad
superior con el poder para definir el interés público por encima de
las estrechas preocupaciones de los grupos de interés. La Corte Suprema de Justicia en sus decisiones Buckley versus Valeo y Ciudadanos Unidos, que revocó ciertos límites en los gastos de campaña de
los grupos de interés, fue afirmar en efecto la interpretación benigna de lo que Lowi ha etiquetado “ liberalismo de grupo de interés”.
¿Cómo se pueden conciliar estas narrativas diametralmente opuestas? La manera más obvia es tratar de distinguir una “buena” orADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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ganización de la sociedad civil de un “mal” grupo de interés. El primero podría decirse que es impulsado por la pasión por una causa,
este último por intereses particulares. Una organización de la sociedad civil puede ser un ejemplo sin fines de lucro, tal como un grupo de la iglesia tratando de construir casas para los pobres, o bien
una organización de cabildeo promoviendo una política pública que
cree estar en el interés público, como la protección de los hábitats
costeros. Un grupo de interés podría ser una firma de cabildeo representando a la industria del tabaco o de los grandes bancos, cuyo
objetivo es maximizar los beneficios de las empresas que lo apoyan.
Por desgracia, esta distinción no se sostiene al escrutinio teórico.
El hecho de que un grupo proclama que está actuando en el interés
público, no significa lo que está haciendo realmente. Por ejemplo,
un grupo de defensa médica que quería recibir más dólares asignados por el Estado para combatir una enfermedad particular, en
realidad podría distorsionar las prioridades públicas para desviar
fondos de las enfermedades más extendidas y perjudiciales, simplemente porque es mejor en las relaciones públicas. Y debido a
que un grupo de interés busca su propio interés no significa que
sus alegaciones son ilegítimas o que no tienen derecho a estar representados en el sistema político. Si una regulación mal pensada
puede dañar seriamente los intereses de una industria y sus trabajadores, el grupo de interés relevante tiene derecho a hacer que
el Congreso conozca su punto de vista. De hecho, estos grupos de
presión suelen ser algunos de las fuentes de información más importantes para prever las consecuencias de la acción del gobierno.
El argumento más relevante contra el pluralismo de los grupos de
interés tiene que ver con la representación distorsionada. En su libro de 1960, Los Semi-pueblos Soberanos, E.E. Schattschneider argumentó que la práctica real de la democracia en Estados Unidos no
tenía nada que ver con su imagen popular como un gobierno “del
pueblo, por el pueblo y para el pueblo”. Señaló que rara vez los resultados políticos se corresponden con las preferencias populares, que
hay un muy bajo nivel de participación y conciencia políticas, y que
las decisiones reales son tomadas por grupos mucho más pequeños
de los intereses organizados. Un argumento similar se plantea en
el marco de lo afirmado por Olson, ya que señala que no todos los
grupos son igualmente capaces de organizarse para la acción colectiva. Los grupos de interés que compiten por la atención del Con-
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
greso no representan a todo el pueblo norteamericano, sino a los
grupos mejor organizados y (lo que a menudo viene a ser lo mismo)
ricamente más dotados de la sociedad norteamericana. Esto tiende a
trabajar en contra de los intereses de los no organizados, que a menudo son los pobres, con poca educación, u otro tipo de marginación.
El politólogo Morris Fiorina ha presentado pruebas sustanciales de
lo que él denomina la “clase política” norteamericana, la que está
mucho más polarizada que el mismo pueblo norteamericano. Pero
la mayoría que apoyan las posiciones que se encuentran a mitad
del camino no se sienten muy motivados a actuar para promoverlas, y en gran parte esta mayoría está desorganizada. Esto significa que la política se define por activistas bien organizados, ya sea
en los partidos y el Congreso, medios de comunicación, o en grupos de presión y de interés. La mayoría de estos grupos de activistas no está dispuesta a ceder y tomar acuerdos de compromiso; esto conduce en cambio a la polarización y la parálisis política.
Hay un problema aún más allá con la visión pluralista, que ve simplemente el interés público como nada más que la agregación de los
intereses privados individuales: esta visión socaba la posibilidad de
deliberación y el proceso por el cual las preferencias individuales son
moldeadas por el diálogo y la comunicación. Tanto en la democracia
clásica Ateniense, como las reuniones en el ayuntamiento de Nueva
Inglaterra celebradas por Tocqueville, se daba el caso que los ciudadanos hablaban directamente entre sí acerca de los intereses comunes
de sus comunidades. Es fácil idealizar estas instancias de la democracia a pequeña escala, o minimizar las diferencias reales que existen
en las grandes sociedades. Pero como cualquier organizador de grupos
focales podría decir, los puntos de vista de la gente sobre temas muy
emocionales, desde la inmigración al aborto a las drogas, cambiará en
sólo 30 minutos en una discusión cara a cara con personas de diferentes puntos de vista, con tal que sea dada toda la misma información y se cumplan las reglas básicas que hacen cumplir la civilidad.
Entonces, uno de los problemas del pluralismo, es la suposición de
que los intereses son fijos y que el papel del legislador es simplemente
actuar como correa de transmisión para ellos, en lugar de tener sus
propios puntos de vista que puedan ser moldeados por la deliberación.
El Aumento de la Vetocracia
La Constitución de Estados Unidos protege las libertades individuales
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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a través de un sistema complejo de controles y equilibrios que fueron
diseñados deliberadamente por los Padres Fundadores para limitar
el poder del Estado. El gobierno americano surgió en el contexto de
una revolución contra la autoridad monárquica Británica y la Guerra Civil Inglesa surgió en manantiales de resistencia profunda al
poder del rey. La desconfianza intensa al gobierno y la confianza en
las actividades espontáneas de los individuos dispersos, desde entonces han sido las señas de identidad de la política norteamericana.
Como Huntington señaló, en el sistema constitucional de Estados
Unidos, funcionalmente los poderes no son tanto divididas como replicadas a través de las ramas de gobierno, lo que lleva a usurpaciones
periódicas de una rama a otra y conflictos sobre qué rama debe predominar. A menudo el federalismo no delega limpiamente los poderes
específicos al nivel apropiado de gobierno; más bien, se duplica en
múltiples niveles, por ejemplo, dando autoridades federales, estatales
y locales, la jurisdicción sobre la eliminación de residuos tóxicos. Bajo
tal sistema de autoridad redundante y no jerárquica, las diferentes
partes del gobierno fácilmente son capaces de bloquearse el uno al
otro. En conjunto, con la judicialización general de la política y la
amplia influencia de grupos de interés, el resultado es una forma desequilibrada de gobierno que socava las perspectivas de la acción colectiva necesaria – -algo que sería más apropiado llamar “vetocracia”.
Los dos partidos políticos norteamericanos dominantes se han vuelto ideológicamente más polarizados que en cualquier otro momento
desde finales del siglo XIX. Ha habido una clasificación geográfica
partidista, con prácticamente todo el sur pasando de los demócratas
a los republicanos y, prácticamente, los republicanos convirtiéndose
en una especie en extinción en el Noroeste. Desde la ruptura de la
coalición del Nuevo Trato (New Deal) y el fin de la hegemonía de los
demócratas en el Congreso en la década de 1980, los dos partidos han
llegado a ser más equilibrados y han intercambiado varias veces el
control de la presidencia y el Congreso. Este mayor grado de competencia entre partidos, a su vez, junto con las directrices de financiamiento de campaña liberalizada, ha impulsado una carrera más
agresiva entre los partidos en pos del financiamiento y ha socavado
la cortesía personal entre ellos. Los partidos también han aumentado
su homogeneidad a través de su control, en la mayoría de los Estados,
de la redistribución de distritos, lo que les permite la falsificación de
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
elecciones de distritos electorales para aumentar sus posibilidades de
reelección. La propagación de las primarias, por su parte, ha puesto
relativamente la elección de los candidatos del partido en manos
del pequeño número de activistas que resultan de estas elecciones.
Sin embargo, la polarización no es el final de la historia. Los sistemas políticos democráticos no deben poner fin al conflicto; más
bien, están destinados a resolverlo y mitigarlo de manera pacífica a través de normas aceptadas. Un buen sistema político es uno
que fomenta el surgimiento de los resultados políticos que representan la competencia de los intereses de una gran parte de la
población posible. Pero cuando la polarización se trata de procesar en el sistema político Madisoniano de verificación y equilibrio norteamericano, el resultado es particularmente devastador.
Por un lado, las democracias deben equilibrar la necesidad de permitir oportunidades completas para la participación política para todos
con la necesidad de hacer las cosas se hagan, por el otro. Idealmente,
las decisiones democráticas se toman por consenso con cada miembro
de la comunidad que haya aceptado participar. Esto es lo que suele
ocurrir en las familias y como las sociedades tribales toman decisiones frecuentemente. Sin embargo, la eficacia de la toma de decisiones
por consenso se deteriora rápidamente a medida que los grupos se
hacen más grandes y diversos, y así para la mayoría de los grupos,
las decisiones no se toman por consenso, pero con el consentimiento de algún subconjunto de la población. Cuanto menor sea el porcentaje del grupo necesario para tomar una decisión, se puede hacer
más fácil y eficiente, pero a costa de la participación a largo plazo.
Incluso los sistemas que funcionan con la regla de la mayoría, se
desvían de un procedimiento democrático ideal, ya que pueden privar derechos a casi la mitad de la población. En efecto, en virtud de una pluralidad, o “mayoría simple” en el sistema electoral,
las decisiones se pueden tomar para toda la comunidad por una
minoría de los votantes. Los sistemas como estos no son adoptados sobre la base de algún principio profundo de la justicia, sino
más bien como un recurso que permite tomar las decisiones de algún tipo. Las democracias también crean otros mecanismos, como
las reglas de clausura (que permiten el corte de debate), reglas que
restringen la capacidad de los legisladores para ofrecer enmiendas, y las llamadas reglas de reversión, que permitirán una acADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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ción en caso de que un legislador no pueda llegar a un acuerdo.
La delegación de competencias a diferentes actores políticos permite
bloquear la acción de todo el cuerpo. El sistema político de Estados
Unidos tiene mucho más de estos controles y equilibrios, o lo que
los politólogos llaman “puntos de veto”, que otras democracias contemporáneas, elevando los costos de la acción colectiva y en algunos
casos la hace imposible del todo. En períodos anteriores de la historia
de Estados Unidos, cuando uno u otro partido era dominante, este
sistema servía para moderar la voluntad de la mayoría y obligarlo
a prestar mayor atención a las minorías en lo que estaba dispuesto
a hacer. Pero en el sistema más equilibrado de fuerzas de los partidos altamente competitivo que ha surgido desde la década de 1980,
el sistema se ha convertido en una fórmula para el estancamiento.
Por el contrario, el llamado sistema de Westminster, que se desarrolló en Inglaterra en los años posteriores a la Revolución Gloriosa de
1688, es uno de los más decisivos en el mundo democrático, ya que,
en su forma pura, tiene muy pocos puntos de veto. Los ciudadanos
británicos tienen una forma mayor de control del gobierno: su capacidad de elegir periódicamente el Parlamento. (La tradición de los
medios de comunicación libres en el Reino Unido es otro punto de
importante control informal). Sin embargo, en todos los demás aspectos, el sistema se concentra en el poder, en lugar de la difusión.
El sistema de Westminster puro tiene una cámara legislativa única
y todopoderosa – -no presidencia independiente, ni casa superior de
gran alcance, no Constitución escrita y, por lo tanto, no hay una revisión judicial, y no federalismo y no un mandato constitucional de
devolución de competencias a las localidades. Cuenta con un sistema
de votación de pluralidad que, junto con una fuerte disciplina de partido, tiende a producir un sistema de dos partidos y fuertes mayorías parlamentarias. El equivalente Británico de la regla de clausura
requiere sólo una mayoría simple de los miembros del Parlamento
para estar presente y para llamar a la pregunta; no se permite el filibusterismo de estilo norteamericano. La mayoría parlamentaria elige
un gobierno con fuertes poderes ejecutivos, y cuando se hace una
decisión legislativa, por lo general no puede ser bloqueado por los tribunales, estados, municipios u otros organismos. Por ello, el sistema
británico a menudo es descrito como una “dictadura democrática”.
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
A pesar de sus poderes concentrados, sin embargo, el sistema de
Westminster sigue siendo fundamentalmente democrático, ya que
si los votantes no les gusta el gobierno que resulta, se puede votar para echarlo fuera del poder. De hecho, con un voto de desconfianza, pueden hacerlo de inmediato, sin esperar el final de un
período presidencial. Esto significa que los gobiernos son más sensibles a las percepciones de su desempeño en general que a las necesidades de determinados grupos de interés o grupos de presión.
El sistema de Westminster produce gobiernos más fuertes que los
de Estados Unidos, como se puede ver comparando sus procesos
presupuestarios. En el Reino Unido, los presupuestos nacionales son
elaborados por los funcionarios civiles profesionales que actúan
bajo las instrucciones de la caja y el Primer Ministro. Entonces,
el presupuesto se presenta por el Ministro de Hacienda de la Cámara de los Comunes, que vota para aprobar en una sola votación
por un sí o por un no, por lo general dentro de una semana o dos.
En cambio, en Estados Unidos, el Congreso tiene autoridad principal
sobre el presupuesto. Los Presidentes hacen propuestas iniciales, pero
en gran parte se trata de documentos que no aspiran determinar el
que resulta aprobado finalmente. La Oficina del Poder Ejecutivo de
Administración y Presupuesto no tiene poderes formales sobre el
presupuesto, que actúa simplemente como una organización más
de cabildeo y apoyo de preferencias del Presidente. El presupuesto abre camino a través de una compleja serie de comités en un
período de meses, y lo que finalmente emerge para la ratificación
por las dos cámaras del Congreso es el producto de innumerables
acuerdos alcanzados con los miembros individuales para asegurar
su apoyo – – sin la disciplina de partido, los líderes del Congreso no pueden obligar a los miembros a apoyar sus preferencias.
La apertura y el carácter interminable del proceso presupuestario de Estados Unidos dan múltiples puntos de acceso a los grupos de presión ya grupos de interés que ejercen influencia. En la
mayoría de los sistemas parlamentarios Europeos, para un grupo
de interés no tendría ningún sentido cabildear un miembro individual del parlamento, ya que las reglas de la disciplina del partido darían a ese pequeño legislador ninguna influencia sobre la
posición de la dirección del partido. Por el contrario, en los EsADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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tados Unidos, a una presidencia del comité influyente se le confiere un enorme poder para modificar la legislación y, por tanto,
se convierte en el objetivo de una enorme actividad de cabildeo.
Respecto de los desafíos que enfrentan las democracias desarrolladas, uno de los más importantes es el problema de la insostenibilidad de los compromisos existentes en el Estado de bienestar. Los
contratos sociales existentes subyacentes a los Estados de bienestar
contemporáneos se negociaron hace varias generaciones, cuando las
tasas de natalidad eran menores, las esperanzas de vida eran más
cortas y las tasas de crecimiento económico eran robustas. La disponibilidad de financiación ha permitido a todas estas democracias
modernas seguir trasladando este problema al futuro, pero en algún
momento, tomarán en cuenta la realidad demográfica subyacente.
Estos problemas no son insuperables. La relación de deuda-PIB, tanto
del Reino Unido y los Estados Unidos al salir de la Segunda Guerra
Mundial, fueron más altos de lo que son hoy. Durante la década de
1990 Suecia, Finlandia y otros países Escandinavos, sus grandes
Estados de Bienestar entraron en crisis y fueron capaces de ajustar sus niveles de impuestos y gastos. Australia logró eliminar casi
la totalidad de su deuda externa, incluso antes del gran auge de
los recursos de los primeros años de este siglo. Pero frente a estos
problemas se requiere un sistema político sano, que funcione bien,
un sistema político que actualmente Estados Unidos no tiene. El
Congreso ha abdicado o renunciado a una de sus responsabilidades
más básicas, al fallar en no seguir sus propias reglas y no aprobar
en fila los presupuestos de forma ordenada durante varios años.
El sistema clásico de Westminster ya no existe en ninguna parte
del mundo, incluyendo el propio Reino Unido, ya que ese país gradualmente ha adoptado más controles y promovido más equilibrio.
No obstante, el Reino Unido aún tiene muchos menos puntos de veto
que tiene el sistema político en Estados Unidos, al igual que los sistemas de mayoría parlamentaria en Europa y Asia que semejan al
británico. (Ciertos países Latinoamericanos, en el siglo XIX después
de haber copiado el sistema presidencial de Estados Unidos, tienen
problemas similares con la paralización y administración politizada).
El presupuesto no es el único aspecto del gobierno que se maneja de
manera diferente en Estados Unidos. En los sistemas parlamentarios,
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
una gran parte de la legislación es formulada por el poder ejecutivo
con el aporte tecnocrático de gran calidad del servicio civil permanente. Los ministerios son responsables ante el Parlamento, y en última
instancia ante los votantes, a través de los ministros que ellos dirigen,
por lo que este tipo de sistema jerárquico puede tener una visión estratégica a largo plazo y producir una legislación mucho más coherente.
Este sistema es totalmente ajeno a la cultura política en Washington, donde el Congreso guarda celosamente su derecho a legislar
– -aunque su producto incoherente a menudo sea el que ayude a
producir un gobierno grande, extenso, y menos responsable. Varios
comités del Congreso frecuentemente producen programas duplicados y superpuestos o crean varios organismos con propósitos similares. Por ejemplo, el Pentágono casi opera bajo 500 mandatos que lo
obligan a informar anualmente al Congreso sobre diversas cuestiones. Estos mandatos nunca caducan, y la ejecución de estos consume enormes cantidades de tiempo y energía. El Congreso ha creado
cerca de 50 programas separados para la reconversión laboral y 82
proyectos por separado para mejorar la calidad de los profesores.
La regulación del sector financiero se divide entre la Reserva Federal, el Departamento del Tesoro, la Comisión de Bolsa, la Corporación Federal de Seguro de Depósitos, la Administración Nacional de Cooperativas de Crédito, la Comisión de Comercio de Futuros
de Productos Básicos, la Agencia Federal de Financiamiento de la
Vivienda, y una hueste de fiscales generales de los Estados que
han decidido supervisar al sector bancario. Los organismos federales están supervisados ​​por diferentes comités del Congreso, que
son reacios a renunciar a su territorio y delegar su función a un
regulador más coherente y unificado. A finales de los 1990, este
sistema era fácil de manejar con el fin de llevar a cabo la desregulación del sector financiero; ahora, la re-regulación causada por
la reciente crisis financiera, ha demostrado ser mucho más difícil.
El Proceso de Delegación del Congreso
La vetocracia es sólo la mitad de la historia del sistema político
de Estados Unidos. En otros aspectos, los delegados del Congreso tienen enormes poderes sobre el poder ejecutivo, lo que impide
que éste funcione con rapidez y, a veces, muy por debajo del grado necesario para una rendición de cuentas efectiva. En las áreas
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de delegación y supervisión se incluyen la Reserva Federal, los
organismos de inteligencia, el ejército y la existencia de una serie de comisiones casi independientes y de organismos reguladores que en conjunto constituyen el enorme aparato administrativo
que surgió durante la Era Progresista y el Nuevo Trato (New Deal).
que las cosas efectivamente se hagan. Por el contrario, la institución
más democrática, la Cámara de Representantes, desastrosamente recibe los más bajos niveles de aprobación y el Congreso, en términos
más generales, se considera (no de forma inexacta) como una tertulia donde los juegos partidistas impiden que casi nada útil suceda.
Mientras que muchos libertarios norteamericanos y ciudadanos de
orientación conservadora quisieran abolir estos organismos en conjunto, es difícil ver cómo sería posible gobernar adecuadamente en
las circunstancias modernas, sin ellos. Hoy Estados Unidos tiene
una enorme economía nacional compleja, situada en una economía
mundial globalizada que se mueve a una velocidad extraordinaria.
Durante la fase aguda de la crisis financiera que se desencadenó tras
el colapso del banco de inversiones, Lehman Brothers, en Septiembre
de 2008, la Reserva Federal y el Departamento del Tesoro tuvieron
que tomar muchas decisiones decisiones durante la noche, decisiones que significaban inundar los mercados con millardos de dólares
de liquidez, apuntalar a los bancos individuales, y la imposición de
nuevas regulaciones. La severidad de la crisis llevó al Congreso a
disponer de $700 millardos para el Programa de Alivio de Activos
en Problemas, en gran medida en el estilo de la administración de
George W. Bush, “porque así lo digo yo”. Ha habido una gran cantidad de decisiones particulares dudosas o controversiales tomadas
durante este período, pero es ridícula la idea de que tal crisis hubiera podido haber sido mejor manejada por cualquiera otra rama
del gobierno. En efecto, lo mismo se aplica a las cuestiones de seguridad nacional, en el que el Presidente es el encargado de tomar
decisiones sobre cómo responder a las amenazas nucleares y terroristas que potencialmente afectan la vida de millones de norteamericanos. Es por esta razón que Alexander Hamilton, en El Federalista, número 70, habló de la necesidad de “un ejecutivo con poder”.
En una perspectiva completa, por lo tanto, el sistema político de
Estados Unidos presenta un panorama complejo en el que los controles y balances excesivos limitan la toma de decisiones por parte
de las mayorías, pero en el que también hay muchos casos de delegaciones potencialmente peligrosas de autoridad a instituciones
irresponsables. Un problema importante es que estas delegaciones
son rara vez hechas limpiamente. Con frecuencia, el Congreso falla
en su deber de proporcionar orientación legislativa clara de cómo
un organismo en particular debe realizar su tarea, dejando en manos del propio organismo el arbitrio de escribir su propio mandato.
Al hacerlo, el Congreso espera que si las cosas no salen bien, los
tribunales van a intervenir para corregir los abusos. Así la delegación excesiva y vetocracia se entrelazan y refuerzan mutuamente.
Hay una intensa desconfianza populista hacia las instituciones de
elite del gobierno en Estados Unidos, que confluyen con llamados
a abolirlas, (como en el caso de la Reserva Federal) o hacerlas más
transparentes. Sin embargo, las encuestas muestran irónicamente
que el mayor grado de aprobación precisamente la tienen las instituciones, como el ejército o la NASA, que son las que menos están
sujetas a la supervisión democrática inmediata. La mayor parte de la
razón por las que se les admira es porque, realmente, pueden lograr
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
En un sistema parlamentario, el partido de la mayoría o en coalición
controla el gobierno directamente; miembros del parlamento se convierten en ministros que tienen la autoridad de cambiar las reglas de
las burocracias que controlan. Los sistemas parlamentarios pueden
ser bloqueados si los partidos son excesivamente fragmentados y coaliciones inestables, como con frecuencia ha sido el caso en Italia. Pero
una vez que se ha establecido una mayoría parlamentaria, hay una delegación relativamente sencilla de autoridad a un organismo ejecutivo.
Sin embargo, dichas delegaciones son más difíciles de lograr en un
sistema presidencialista. La solución obvia a la capacidad de una
legislatura para actuar es transferir más autoridad al ejecutivo elegido por separado. Los países latinoamericanos con sistemas presidenciales han sido notoriamente conocidos por la parálisis y las
legislaturas ineficaces y han salidos a menudo del laberinto a través de la concesión de poderes extraordinarios y emergencia a los
presidentes – -lo que, a su vez, ha llevado a menudo a otros tipos
de abusos. Bajo condiciones de un gobierno dividido, cuando el partido que controla una o ambas cámaras del Congreso, es diferente
del que controla la Presidencia, fortalecer al poder ejecutivo a expensas del Congreso se convierte en una cuestión de política parADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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tidista. Delegar más autoridad al presidente Barack Obama es la
última cosa que los representantes republicanos quieren hacer hoy.
En muchos aspectos, el sistema norteamericano de controles y balances se compara desfavorablemente con los sistemas parlamentarios cuando se trata de la capacidad de equilibrar la necesidad de una
fuerte acción del Estado con el derecho y la rendición de cuentas.
Los sistemas parlamentarios tienden a no judicializar la administración; han proliferado menos los organismos gubernamentales,
escriben una legislación más coherente, y están menos sujetos a la
influencia de grupos de interés. En particular, Alemania, los Países Bajos y los países Escandinavos, han sido capaces de mantener
gobiernos con niveles muy altos de confianza popular, lo que hace
que la administración pública sea menos polarizada, sea más consensual, y sea más capaz de adaptarse a las condiciones cambiantes
de la globalización. (Sin embargo, hay que reconocer que los acuerdos que requieren de altos niveles de confianza tienden a funcionar mejor en las sociedades relativamente pequeñas y homogéneas,
y la situación política de estos países ha estado mostrando signos
de tensión en la medida en que sus sociedades se han vuelto más
diversas como resultado de la inmigración y el cambio cultural).
La imagen actual se ve un poco diferente en la Unión Europea como
un todo. Por ejemplo, en las últimas décadas en Europa se ha visto
un aumento en el número y la sofisticación de los grupos de presión. En estos días todos, corporaciones, asociaciones comerciales
y grupos de defensa del medio ambiente y del consumidor, operan
tanto a nivel nacional como a nivel de toda la UE. Y con el cambio del espacio para la formulación de las políticas, de las capitales
nacionales a Bruselas, el sistema Europeo en su conjunto está empezando a parecerse al de Estados Unidos de manera deprimente.
Los sistemas parlamentarios individuales de Europa permiten un
menor número de puntos de veto que en el sistema estadounidense
de controles y balances, pero con la adición de más países a la gran
Europa, se han añadido muchos más puntos de veto. Esto significa
que los grupos de interés europeos son cada vez más capaces dependiendo del lugar de compra: si no pueden obtener un trato favorable
a nivel nacional, pueden ir a Bruselas, o viceversa. El crecimiento
de la UE también ha norteamericanizado a Europa con respecto a la
función del poder judicial. Aunque los jueces Europeos siguen siendo
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
más reacios que sus homólogos estadounidenses para insertarse en
los asuntos políticos, la nueva estructura de la jurisprudencia Europea, con sus múltiples y superpuestos niveles, en lugar de disminuir, ha incrementado el número de vetos judiciales en el sistema.
No Hay Salida
Con el tiempo el sistema político de Estados Unidos ha entrado
en decadencia debido a que su sistema tradicional de controles y
balances se ha profundizado y ampliado, convirtiéndolo cada vez
en un sistema más rígido. En un ambiente de polarización política aguda, como ahora, este sistema descentralizado es cada vez
menos capaz de representar los intereses de la mayoría, y confiere representación excesiva a las opiniones y puntos de vista de
los grupos de interés y organizaciones de activistas, que en conjunto no representan al pueblo norteamericano y su soberanía.
Esta no es la primera vez que el sistema político de Estados Unidos ha sido polarizado e indeciso. A mediados de las décadas del
siglo XIX, no podía tomar una decisión acerca de la extensión de
la esclavitud a los nuevos territorios, y en las últimas décadas de
ese mismo siglo, no podía decidir si el país era una sociedad fundamentalmente agraria o industrial. El sistema Madisoniano de
controles y balances, conducido por el sistema político de partidos clientelista que surgió en el siglo XIX, era el adecuado para
gobernar un país agrícola básicamente aislado. Sin embargo, este
sistema no pudo resolver fácilmente la crisis política aguda producida por la cuestión de la extensión de la esclavitud, ni hacer
frente a una economía de escala continental cada vez más unida
entre sí por las nuevas tecnologías de transporte y comunicación.
Hoy, una vez más, Estados Unidos está atrapado por sus instituciones políticas. Dado que los norteamericanos desconfían del gobierno, no están dispuestos a delegar la total autoridad en él para tomar
decisiones, como ocurre en otras democracias. En su lugar, el Congreso exige reglas complejas que reducen la autonomía del gobierno
y provocan que la toma de decisiones sea lenta y costosa. Entonces,
tenemos como resultado que el gobierno no funciona bien, lo que
confirma la falta de confianza que los ciudadanos le tienen. Bajo estas
circunstancias, éstos no están dispuestos a pagar más impuestos, lo
que ellos temen que el gobierno simplemente va a malgastar. Pero
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sin recursos adecuados, el gobierno no puede funcionar correctamente, creando de nuevo una profecía que se cumple a sí misma.
Dos obstáculos se interponen en el camino de la inversión de la tendencia a la decadencia. El primero es una cuestión de política. Muchos
actores políticos en Estados Unidos reconocen que el sistema no está
funcionando bien, sin embargo, tienen un fuerte interés en mantener las cosas como están. Ningún partido político tiene un incentivo
para aislarse del acceso al dinero de grupos de interés, y estos no
quieren un sistema en el que el dinero no va a tener la capacidad de
comprar influencia. Como sucedió en la década de 1880, una coalición pro reforma tiene que surgir que una grupos que no participan
en el sistema actual. Pero el logro de la acción colectiva entre tales
grupos fuera del sistema es muy difícil. Necesitan un liderazgo y
una agenda clara, y ninguna de las cuales está presente actualmente.
El segundo problema es una cuestión de ideas. La solución tradicional
norteamericana a la percibida disfunción gubernamental ha sido tratar de ampliar la participación democrática y la transparencia. Esto
sucedió a nivel nacional en la década de 1970, por ejemplo, cuando los
reformadores empujaron para abrir más las elecciones primarias de
los partidos a la Presidencia, para obtener mayor acceso de los ciudadanos a las cortes, y las 24 horas de la cobertura mediática del Congreso, así como cuando los Estados, como California, que ampliaron el
uso de su capacidad de iniciativa para conmover al gobierno insensible. Pero como el politólogo Bruce Caín ha señalado, la mayoría de los
ciudadanos no tienen ni el tiempo, ni los recursos, ni la inclinación
para lidiar con asuntos de políticas públicas complejas permanente;
ampliar la participación simplemente ha allanado el camino para que
los grupos de activistas bien organizados puedan obtener más poder.
La solución obvia a este problema sería la de revertir algunas de las
reformas democratizadoras posibles, pero nadie se atreve a sugerir
que el país lo que necesita es menos participación y transparencia.
La conclusión deprimente es que la dada capacidad de auto-reforzarse que tiene la enfermedad política del país, y cuán improbable son que las perspectivas de una reforma gradual constructiva, la decadencia de la política norteamericana probablemente
continuará hasta que alguna conmoción externa venga a catalizar
una verdadera coalición reformista y galvanizarla para la acción.
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA…
¿PIEDRA ANGULAR U OBSTÁCULO PARA
EL DESARROLLO?
Camlin Fuentes Mijangos
Introducción
Dado que la concepción sobre el Desarrollo ha sufrido transformaciones a través del tiempo, en el primer apartado de este trabajo se
presenta una apretada síntesis sobre la evolución de la teoría del
desarrollo desde los primeros planteamientos realizados por Adam
Smith, hasta nuestros días. En el segundo apartado se incorpora una
reflexión sobre la importancia y la estrecha relación de las instituciones públicas con el desarrollo, enfatizando en los “bienes puros”
mínimos que un Estado a través de sus instituciones debe ser capaz
de producir para garantizar el bienestar de su población. En el tercer
apartado, se abordan las principales características de la administración pública guatemalteca que limitan su capacidad para constituirse
en un agente de cambio para el desarrollo, a partir de un estudio realizado por Allan L. Brewer-Carías, para tratar de identificar cuánto se
ha adecuado el sector público para conducir el desarrollo económico
y social en Latinoamérica. El cuarto apartado aborda la necesidad de
impulsar y establecer la creación de un modelo burocrático en el más
puro estilo weberiano, que permita el establecimiento de una función pública profesional para contrarrestar aquellos rasgos negativos
de la Administración Pública Guatemalteca y que coinciden con las
características señaladas por A. Brewer. Seguidamente, se discute
sobre el modelo administrativo que se debería impulsar en Guatemala y se plantea el modelo burocrático weberiano como la alternativa
más viable, aún a contracorriente de quienes defienden o impulsan modelos más recientes, considerando que el modelo weberiano
permite generar condiciones esenciales y básicas pero inexistentes
aún en el país, para erradicar los principales males que afectan el
adecuado funcionamiento de la administración pública. Finalizando
con una breve reflexión sobre los valores humanos y profesionales
que deben perfilar la conducta y el desempeño del funcionario público guatemalteco democrático, para lograr que la Administración
Pública Guatemalteca tenga la capacidad de adoptar el rol de agente
de cambio y ser el impulsor del desarrollo que hoy se le demanda.
Evolución de la teoría del Desarrollo
A pesar de la importancia trascendental que hoy se le adjudica a
las instituciones para impulsar el desarrollo, este reconocimiento
solo empezó a gestarse unos treinta años atrás. Pero esto no es ca-
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
sual, sino resultado lógico de la forma prevaleciente en que durante décadas se teorizó sobre el Desarrollo. Por ello, antes de entrar
en materia sobre la relación entre la institucionalidad pública y el
desarrollo y la importancia de la primera para la segunda, se presenta una breve síntesis de la evolución teórica de dicho concepto.
La teoría liberal de A. Smith y la teoría del Capital de K. Marx coincidían en su visión del desarrollo como un proceso deseable y alcanzable, de manera estrictamente económica, basada en el impulso de
la industria manufacturera. Divergían en los medios para obtenerlo,
economía liberal de mercado (control de la mano invisible) y economía planificada (control absoluto por parte del Estado) respectivamente, pero nuevamente coincidían en que con el tiempo todos los Estados
del mundo gozarían de un desarrollo similar al de Europa Occidental.1
A finales de los años veinte y principios de los treinta del siglo pasado,
los marxistas arribaron a la conclusión que el desarrollo era imposible
para los países atrasados, en un contexto capitalista, aunque siguieron
considerando la ausencia de desarrollo en esas regiones como un desequilibrio temporal. Con la crisis de los años treinta se replantea la
teoría liberal y se impone la tesis de J.M. Keynes que señalaba que el
sistema capitalista acababa derivando en un sistema monopolista, en
el que los precios no los fija el mercado sino que los imponen los ofertantes que alcanzan una posición de fuerza, por lo que el Estado debe
intervenir para frenar o impedir los abusos monopolistas. Con ello, la
importancia que hasta entonces se le atribuía al mercado disminuyó.
A principios de los años 60 W. Rostow planteó el desarrollo como
un proceso independiente y no como estadio evolutivo (donde toda
sociedad debía pasar de barbarie a civilización moderna inevitablemente) como hasta entonces se veía. Incorporando de manera
indirecta el debate sobre la posibilidad y los medios para acelerarlo.2 Pese a estos avances en el ámbito académico y de las políticas específicas de desarrollo que dicha teoría orientó, los problemas en la región latinoamericana continuaron agravándose.
La teoría Centro Periferia, que había sido desarrollada unos años
atrás por Raúl Prebisch dio pié al surgimiento de la teoría de la de1 Tapia García, Carlos. Las Teorías del Desarrollo, Universidad del País Vasco.
Departamento de Geografía, Facultad de Filología, Geografía e Historia. España.
1998. www.ingeba.euskalnet.net/lurralde/lurranet/lur21/tapia21/tapia21.htm
2 R o s t o w,W.W L a s E t a p a s d e l C r e c i m i e n t o E c o n ó m i c o . 19 6 3 .
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
55
pendencia elaborada por teóricos como A. Gunder-Frank, E. Faletto
y E. Cardozo, a finales de los años sesenta. Que constituye la primera teoría del desarrollo no enmarcada en otra teoría económica más
amplia, aunque sí profundamente marcada por los planteamientos
marxistas. Esta teoría parte del enfoque histórico del subdesarrollo de los países pobres del continente y el desarrollo de los países
del primer mundo, destacando la dependencia socioeconómica estructural de los países latinoamericanos respecto de los segundos,
la dominación económica a través de las multinacionales y la desigualdad en los términos de intercambio en el mercado mundial.3
Fue la primera teoría que señaló explícitamente factores externos a las sociedades afectadas, como causa del subdesarrollo o el
subdesarrollo como consecuencia del desarrollo ajeno y a partir de allí se empezó a ver el desarrollo como una meta deseable, pero no alcanzable por el despegue capitalista de la economía de mercado y la industria sino por una economía planificada
de intercambio igualitario y crecimiento industrial a largo plazo.
Bajo el liderazgo de I. Wallerstein surge poco después en Estados
Unidos la teoría de los sistemas mundiales, que destaca la insuficiencia de la teoría de la dependencia para entender las nuevas actividades de la economía capitalista mundial y que si bien reconoce
que hay condiciones mundiales que operan como fuerzas determinantes, principalmente sobre los países pequeños o subdesarrollados,
señala que la categoría Estado-Nación no es adecuada para estudiar
las condiciones de desarrollo en regiones del Tercer Mundo. Señala que los factores que más impactan en ello son el nuevo sistema
de comunicaciones mundiales, los nuevos mecanismos de comercio
mundial, el sistema financiero internacional, la transferencia de conocimientos y los vínculos militares.4 Esta teoría coloca como unidad
de análisis central los sistemas sociales, que pueden ser estudiados
tanto desde el ámbito interno como externo de un país, que afectan a
diversas naciones y, generalmente, influyen sobre una región entera.
3 Para ahondar en el conocimiento de estas teorías se pueden consultar, entre otros, el texto de André Gunder-Frank titulado “Desarrollo del Subdesarrollo” publicado en el año 1974 y los escritos de Raúl Prebisch, publicados por
la Comisión Económica para América Latina, CEPAL durante los años setenta.
4 Reyes, Giovanni E. Principales Teorías sobre Desarrollo Económico y Social
y su aplicación en América Latina y el Caribe. En: Reyes, Giovanni y Briceño,
José. Persistentes sueños, nuevos desafíos: La actualidad de la integración
en América Latina. Universidad de los Andes, Caracas: Venezuela, 2006.
56
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Posteriormente surge la teoría de la globalización, a partir de las
nuevas características que adquiere el mercado global, tales como
mayor integración y énfasis en la esfera mundial de las transacciones
económicas. Los principales supuestos de esta teoría se resumen en
tres puntos: a) los factores culturales son los aspectos determinantes de las sociedades; b) bajo las condiciones mundiales actuales no
es importante utilizar a los Estados Nación como unidad de análisis,
ya que la comunicación global y los vínculos internacionales han
hecho menos útil esta categoría y c) que a medida que haya mayor
estandarización de los avances tecnológicos mayor será el número de sectores sociales en cada país que podrá conectarse con otros
grupos tanto dominantes como dominados alrededor del mundo.
En los ochenta se impuso en Latinoamérica el neoliberalismo que en
lo que al desarrollo respecta, constata el error de orientar las políticas de desarrollo hacia la sustitución de importaciones industriales
y repudia las tesis keynesianas de intervención de los Estados en el
libre intercambio. Los mercados se globalizaron rápidamente y los
Estados subdesarrollados cedieron a la presión del capital extranjero.
Aparecieron entonces, las organizaciones no gubernamentales para
el desarrollo (ONG) en los países occidentales desarrollados. Como
respuesta al deterioro de la organización clásica en torno a los partidos políticos y la ideología de aspiración globalizadora, por primera vez se plantearon serias dudas acerca del desarrollo entendido
como crecimiento, que fueron expresadas en dos críticas básicas:
la crítica del bienestar-que cuestiona la relación directa entre desarrollo económico y bienestar humano- y la crítica medioambiental-que duda de asumir en términos medioambientales el desarrollo económico al estilo de los países capitalistas de vanguardia
para todo el mundo. Estos hechos favorecieron el surgimiento de
una nueva y más independiente manera de concebir el desarrollo.
Así, después de largas décadas de discusión sobre los mecanismos
económicos que permiten alcanzar el crecimiento o el sistema económico más adecuado –capitalismo o socialismo-, hoy se ha dejado
ese debate de lado y se han incorporado elementos innovadores a la
discusión y confieren multidimensionalidad al desarrollo. Amplían
el análisis del desarrollo a otras dimensiones como la cultural, la
psicológica, la política, la social y la ambiental, que lo modifican
rotundamente y colocan a las personas en el centro del proceso. Es
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
57
decir, se trata del desarrollo de las personas y de las condiciones y
factores que hacen que esas personas tengan y sientan bienestar.
el mundo, también manifiesta y apuntala la tesis de la importancia central que tienen las instituciones, para el desarrollo:
Las nuevas teorías del desarrollo proponen un desarrollo humano
diseñado particularmente por cada sociedad y el camino para alcanzarlo es un proceso particular y no exportable, en el que el crecimiento económico queda sometido al respeto al medio ambiente, al
que por primera vez se le otorga un papel destacado en el desarrollo.
Actualmente, una sociedad se considera desarrollada si ofrece bienestar a todos los individuos que la componen, durante un período de
tiempo suficientemente largo. La forma de materializar ese desarrollo debe quedar estrictamente a voluntad de los individuos y el término adquiere un sentido de libertad para elegir el camino que cada
sociedad, y dentro de ella cada individuo, estime más oportuno para
sí, respetando el entorno para que el bienestar no termine consigo.5
“Las explicaciones de las enormes diferencias de nivel de vida entre
los países han variado con el tiempo. Durante siglos, el acceso a los
recursos naturales -tierra y minerales- se consideró un requisito
imprescindible para el desarrollo... (Después) se pasó a pensar que la
clave para el desarrollo era la infraestructura física -maquinarias y
equipos-... (Pero) las máquinas y los equipos eran la materialización
de los conocimientos e ideas... (y) nadie conseguía explicar de forma
sencilla por qué la tecnología se desarrollaba mejor y más de prisa
en unas partes del mundo que en otras... Otros factores como el capital humano han merecido desde entonces gran atención como posibles soluciones del enigma... A partir del decenio de 1980 el interés
se ha orientado hacia el importante papel de unas políticas idóneas
como explicación de por qué los países acumulan capital humano
e infraestructura física a velocidades diferentes. A su vez, esto ha
llevado al interés preferencial por otro elemento, la calidad de las
instituciones de un país. Han surgido otros interrogantes nuevos y
más complejos. ¿Qué estructuras institucionales son las más indicadas para la prosperidad de los mercados? ¿Cuál es el papel del Estado
como agente directo (principalmente en la prestación de servicios) y
como determinante del contexto institucional en que funcionan los
mercados? ¿Qué relación hay entre las políticas y las instituciones y
el proceso de desarrollo?”. Tras esta larga exposición, los autores se
sienten autorizados a advertir que (pág. 38) “aunque unas políticas
idóneas pueden por sí solas hacer que mejoren los resultados, los beneficios aumentan enormemente en los países con mejores instituciones... La enseñanza que se deduce es que los países reformadores
no pueden conformarse con mejorar las políticas; deben también buscar la manera de fortalecer el entorno institucional de las mismas”7
El papel de los Estados es el de proporcionar los instrumentos necesarios para que sociedades e individuos alcancen el bienestar. Esta responsabilidad es atribuida también a otras instituciones políticas como
los foros de discusión aglutinados en torno a las Naciones Unidas, a las
grandes organizaciones no gubernamentales y a las bases de estructuración social presentes en cada Estado: partidos políticos, organizaciones religiosas, etc. Todos son responsables de ofrecer los medios
para que las sociedades encuentren su propio modelo de desarrollo.
Las instituciones importan. Son clave para el desarrollo.
En un artículo publicado por Joan Prats a finales de los noventa, él afirma:
“Instituciones y organizaciones conforman el sistema total de constricciones e incentivos (limitantes y estímulos) de una determinada
sociedad y de ellas depende el nivel de desarrollo económico y social”.6
Por su parte, en el informe publicado a finales de los años noventa (1997) el Banco Mundial, en una apretada síntesis sobre las diversas explicaciones y factores que a lo largo de los años habían
sido relacionados con las diferencias en el nivel de desarrollo en
5 E n esta nue v a cor r iente se sit úa n teór icos como A ma r t y a S e n , J o h n R a w l s , M a n f r e d M a x- N e e f y o t r o s .
6 Prats i Català Joan. Administración pública y desarrollo en América Latina. Un enfoque neoinstitucionalista. P ublicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 11 (Jun. 1998). Caracas. Pág.7
58
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Tales afirmaciones son de suma importancia para el tema que nos
ocupa, pues a pesar de que las instituciones son claves para estructurar una sociedad, fue solo a finales de los años ochenta
que se empezó a percibir y a reconocer la importancia y la estrecha relación que tiene la existencia de una institucionalidad pública fuerte con el desarrollo económico y social en cada país.
7 “ E l E s t a d o e n u n Mu n d o e n Tr a n s f or m ac ión”. I n f or m e s o bre el Desar rol lo Mundia l 1997, B anco Mundia l, Wash ing ton D.C.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
59
Este reconocimiento permite afirmar que la reforma o “modernización” de la institucionalidad pública es el punto de partida
para el desarrollo de nuestro país y por tanto, dicho proceso debería orientarse a garantizar la producción de aquellos bienes públicos puros, sin los que no puede haber ni desarrollo económico
ni condiciones de vida digna personal, familiar y colectiva. Entendiendo por “bienes puros” …aquellas actividades que son responsabilidad exclusiva del Estado8 …las funciones estatales de orden
superior9 (según lo planteado por Bresser o por Dror respectivamente) que se orientan, como se señaló en el apartado anterior, a
generar los instrumentos -bienes y servicios- que requieren los
individuos y la sociedad en general, para alcanzar el bienestar.
Esa lista de bienes puros y realmente existentes, ha de ser muy extensa en un país con un Estado desarrollado y se ha de incrementar en la
medida que el país adquiere mayor desarrollo. En los países no desarrollados en cambio, esa lista será más bien corta y muchas veces solo
enunciativa, pues los Estados son débiles y apenas alcanzan a cumplir
unas pocas funciones. Sin embargo, habría que considerar aquellos
bienes mínimos, cuya existencia es imperativa -en toda sociedad- para
que las personas puedan vivir en condiciones apropiadas con decoro y
dignidad. Este mínimo estaría constituido por los siguientes bienes:10
•
•
Garantía de seguridad personal y familiar, de los derechos de
propiedad y del cumplimiento de contratos
Estabilidad macroeconómica y disciplina fiscal
8 Bresser Pereira, Luis C. “State Reform in the 1990s: Logic and Control Mechanisms”
Brasilia: Cadernos Mare do Reforma do Estado, MARE. En: Prats i Catalá Joan. Administración pública y desarrollo en América Latina. Un enfoque neoinstitucionalista.
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 11 (Jun. 1998). Caracas.
9 Dror, Yehezkel. Fortalecimiento de la Capacidad de los Gobiernos en Materia de
Formulación de Políticas. Documento presentado a la 12ª reunión de expertos del
Programa de las Naciones Unidas en materia de Administración y Finanzas Públicas,
Nueva York, 31 de julio a 11 de agosto de 1995. En: Prats i Catalá Joan. Administración pública y desarrollo en América Latina. Un enfoque neoinstitucionalista.
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 11 (Jun. 1998). Caracas.
10 Prats i Català, Joan. “Administración pública y desarrollo en América Latina. Un enfoque neoinstitucionalista.” Versión ampliada del documento presentado al II Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de
la Administración Pública, celebrado en Margarita, Venezuela, del 15 al 18 de
octubre de 1997. Cuyo título original fue: “Administración pública para el desarrollo hoy. De la administración al management. Del management a la gobernabilidad”. Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 11 (Jun. 1998). Caracas.
60
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
•
Salud preventiva y asistencia sanitaria (principalmente de enfermedades infecciosas y saneamiento del agua)
•
Servicios básicos de educación
•
Infraestructura básica
•
Programas de lucha contra la pobreza
•
Programas de gestión de riesgo a desastres
•
Programas de defensa de recursos ambientales y
•
Programas de defensa de las identidades étnico-culturales y
desarrollo de la cultura democrática.
Características de la Administración Pública
Guatemalteca
Podría decirse que existe una suerte de consenso tácito generalizado en
que la Administración Pública constituye el instrumento por excelencia de la acción económica y social del Estado y en que la capacidad de
acción de un Estado depende directamente de la capacidad que posean
sus instituciones administrativas. Por tanto, muchos estarán de acuerdo en que la ineficiencia e ineficacia de las mismas, provoca que la vía
del desarrollo permanezca cerrada o se vuelva sumamente dificultosa.
En la actualidad, las demandas sobre la Administración Pública se
han incrementado. En la medida que la realidad social se complejiza
y los problemas y necesidades se multiplican, se espera que la Administración Pública sea capaz de adaptarse a los cambios políticos,
económicos y sociales ocurridos y se constituya en un agente de
cambios (sobre todo, porque hay cambios que únicamente la Administración pública puede provocar); en otras palabras, se requiere que
la Administración Pública sea capaz de administrar el desarrollo.
Lamentablemente, la escasa capacidad o la debilidad que manifiesta la mayor parte de Administraciones Públicas en Latinoamérica, incluida la guatemalteca, implica que las mismas tienen serias dificultades para adaptarse a los diversos
cambios y aún más, para funcionar como agentes del desarrollo.
Según plantea A. Brewer, en el estudio que realizó para tratar de
identificar cuánto se ha adecuado el sector público para conduADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
61
cir el desarrollo económico y social en el subcontinente, estas son
las principales características estructurales y de funcionamiento
que presentan las Administraciones Públicas en América Latina11:
1. Sobredimensionamiento.
Un crecimiento que según estos autores se produjo en dos sentidos:
a) ampliación de los servicios públicos en materia educativa, salud,
transporte, en el campo productivo y comercial (empresas públicas)
que se evidencia en el surgimiento de nuevos ministerios o modificación de los existentes; creación de oficinas presidenciales, institutos autónomos y empresas estatales que responden a nuevas o
crecientes responsabilidades asumidas por el Estado y b) excesivos
y desordenados sistemas de restricciones y controles administrativos, sobre actividades y acciones individuales, que se evidencia en
la serie de licencias y permisos que hacen lenta la marcha del aparato administrativo; complican los trámites y procedimientos, generan focos de corrupción en la función pública y provocan proliferación de agentes intermediarios (comisionistas) para su realización.
En Guatemala, bajo este argumento y a pesar de medidas aplicadas en
los años ochenta orientadas a reducir el tamaño del Estado, tales como
la venta de activos fijos, los procesos de retiro voluntario y la supresión
de varias instituciones como el Banco de Desarrollo Agrícola (BANDESA) el Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola (ICTA) la Empresa
Eléctrica de Guatemala y la reducción del Ministerio de Comunicaciones y Obras Públicas entre otras, e incluso con la reducción de efectivos militares resultado de la firma de los Acuerdos de Paz Firme y
Duradera en el año 1996, el Estado ha continuado creciendo hasta hoy,
como lo demuestra el Informe Nacional de Desarrollo Humano del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo publicado en el año
2010 al referirse, por ejemplo, a la estructura del Organismo Ejecutivo:
“En general, la estructura del Organismo Ejecutivo tenía en 1986, 27
unidades (15 en el interior de la Presidencia de la República y 12 Ministerios de Estado). En 1997 eran 45 unidades: dos de función estratégico política, nueve de apoyo administrativo, 22 de apoyo técnico y 12
11 Brewer-Carías, Allan R. Los Problemas de la Administración Pública y la Capacidad
de Acción del Estado en América Latina. En: Mols Manfred y Josef Thesing. El Estado
en América Latina. Fundación Konrad Adenauer. Buenos Aires, Argentina. 1995.
62
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Ministerios con funciones técnico operativas. Diez años más tarde, en
2007, el Organismo Ejecutivo había aumentado su tamaño a 51 unidades organizativas: dos en la cúpula estratégico política (Presidencia
y Vicepresidencia) diez de apoyo administrativo, 26 de apoyo técnico
(secretarías, ONSEC, comisiones presidenciales, coordinadoras y autoridades) y 13 Ministerios de Estado en el nivel técnico operativo.”12
Y en la siguiente gráfica que refleja el incremento en el número de empleados públicos del organismo ejecutivo contratados bajo el renglón
presupuestario 011 y 022 de 76,851 en el año 1977 a 163,176 en el 2009
(sin incluir aquellos que laboran en instituciones descentralizadas): 13
Empleados (renglones 011 y 022) en el Organismo
Ejecutivo (1977, 1992, 2000, 2006 y 2009) (número)
163,º76
180,000
160,000
140,000
120,000
100,000
80,000
76,851
88,235
85,460
99,960
60,000
40,000
20,000
1977
1992
2000
2006
2009
Fuente: elaboración propia con base en I Cenafep (1977), II Cenafep (1992), Minfin (2000,
2006, 2009). Todos incluyen los renglones 011 y 022 y excluyen a las instituciones
descentralizadas.
12 Informe Nacional de Desarrollo Humano 2010: “Guatemala: hacia un Estado para el
Desarrollo Humano” Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Guatemala. 2010.
Pág. 74. Nota: Después de la publicación de este informe el número de ministerios se
incrementó a 14, al crearse el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) en febrero 2012.
13 Fuente: Gráfica tomada del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2010. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Guatemala 2010.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
63
Este crecimiento está completamente asociado a factores como el elevado y continuado crecimiento demográfico y al recambio democrático,
y se ha mantenido hasta hoy, pero no por ello es posible afirmar que el
Estado Guatemalteco sea un Estado sobredimensionado.14 Aunque sí se
puede afirmar que las nuevas instituciones han surgido y funcionan
en condiciones precarias, con mandatos que sobrepasan su capacidad
instalada, en términos de infraestructura, presupuesto, tecnología y
otros aspectos, que les impiden operar de forma adecuada y generar los
bienes y servicios en la cantidad necesaria y con la calidad apropiada.
nal. En otras palabras, entidades autónomas que suplen el trabajo
de instituciones centrales y c) inexistencia de función pública profesionalizada. Por ausencia de procesos de selección y contratación meritocrática y de procesos sistemáticos y generalizados de
inducción, formación/capacitación y evaluación del desempeño, mientras se amplían las redes clientelares y patrimonialistas.
2. Centralización y concentración.
Que se expresa en la proliferación de políticas de gobierno y no
de Estado; decisiones tomadas a partir de criterios estrictamente políticos y no técnicos. Visión de la realidad como un listado de temáticas aisladas a abordar y no de problemáticas estrechamente vinculadas causalmente, a resolver; desvinculación
de las dimensiones económica, política, social y cultural del desarrollo; planificación compartimentada desvinculada del proceso presupuestario y entrampamiento administrativo nacional.
A pesar de los esfuerzos de modernización, por la vía de la descentralización, en muchos países persiste una alta centralización y
concentración administrativa en el nivel nacional particularmente
en los niveles superiores del Poder Ejecutivo (presidencia y Consejo
de Ministros). Al grado que el presidente lo decide casi todo o se le
involucra en tantas decisiones que no se logra despersonalizar los
procesos y se debilita la administración a nivel regional, departamental y municipal. Lo que impide que los municipios asuman su
rol de unidad política primaria y autónoma en la vida institucional
y propicia que sigan siendo, en su mayoría, administraciones poco
eficientes y dominadas por partidos políticos, en lugar de ser el centro
de la vida política democrática y de la participación ciudadana local.
En Guatemala por ejemplo, la existencia de leyes como la ley general de descentralización, la ley del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y el Código Municipal, no ha sido suficiente
para impulsar un efectivo proceso de descentralización. En cambio, se ha generado una democracia de partidos políticos que monopolizan la participación y eclipsan el adecuado funcionamiento del Sistema de Consejos de Desarrollo en sus distintos niveles.
3. Escasa articulación sectorial y débil coordinación intra e
interinstitucional.
Que deriva de tres factores: a) estructura organizativa y diseño
institucional inapropiado. Es decir, instituciones diseñadas verticalmente que dificultan la construcción de vínculos horizontales sólidos y permanentes b) procesos de descentralización funcio14 Países como Costa Rica, por ejemplo, cuya población es mucho menor que
la guatemalteca, tiene un aparato estatal de mayor tamaño que el nuestro.
64
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
4. Ausencia de planificación estratégica e integral de largo
plazo.
5. Ausencia de participación ciudadana.
La Administración pública está llamada a promover la participación de la ciudadanía en los procesos de formulación de políticas,
planes, programas y actividades administrativas. Sin embargo, la
ausencia de la ciudadanía es manifiesta, no se le consulta sobre la
marcha de los servicios públicos, la comercialización de los bienes o el ordenamiento de los asuntos comunitarios o municipales.
En Guatemala aún no se ha organizado al ciudadano para la participación administrativa, por lo que está ausente de la gestión de lo público
y en general solo participan los grupos de presión organizados, económicos o sindicales, que prácticamente arrebatan su derecho a participar
a través de medidas de hecho, que dan pie al desarrollo de campañas
que los señalan como entes obstructores de la actividad económica y
desestabilizadores del orden en lugar de legitimar la ciudadanía activa.
6. Debilitamiento del poder legislativo.
Lo que repercute en que la Administración Pública asuma cada
vez un mayor rol político, sin controles y sea cooptada por grupos de presión (principalmente partidos políticos), que únicamente buscan realizar sus intereses de grupo y dejan de lado su papel
como intermediarios o interlocutores entre la sociedad y el Estado.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
65
Como se afirmó en el primer apartado, el desarrollo y modernización
de la Administración Pública guatemalteca (inmerso dentro del proceso más amplio de Reforma del Estado) tiene su principal justificación
e imperativo en que es necesaria para garantizar el desarrollo del país
y por ende su gobernabilidad. Por lo tanto, todo impulso o esfuerzo
de Reforma del Estado y modernización de la Administración Pública
que se realice, debería considerar tres elementos: 1) el impacto que
causará en el desarrollo, 2) la congruencia con la teoría que sustenta (o debería sustentar) ese proceso de desarrollo y la superación de
aquellas características señaladas por A. Brewer que comparte. Sin
ello, resulta imposible esperar que la institucionalidad pública asegure la producción de los bienes públicos o bienes puros, mínimos.
Los problemas son muchos y los procesos demasiado largos y difíciles de impulsar y mucho más de concluir. Por lo que resultaría
más razonable y efectivo orientar los cambios hacia la superación
de lo que en opinión de quien escribe, constituye el principal obstáculo: los aspectos patrimoniales y clientelares que la impregnan,
estableciendo un modelo administrativo de corte burocrático weberiano, que involucra la creación de un servicio civil de carrera.
Hacia la superación del principal obstáculo. ¿Qué modelo de
Administración Pública es posible?
Ya que se ha establecido que la reforma administrativa se justifica
por su contribución al desarrollo, se puede afirmar que la primera gran tarea para países como Guatemala que buscan modernizar
su administración pública no sería, en todo caso, superar la cultura burocrática, para sustituirla por una gerencia pública o cualquiera de los nuevos modelos que han sido planteados. Sino más
bien, superar el patrimonialismo y el clientelismo de la función
pública, estableciendo un Estado de Derecho que cuente con una administración genuinamente burocrática,15 responsable y capaz del
15 El modelo burocrático weberiano es un modelo de organización racional en el sentido de selección y utilización optima de recursos, cuyas características y principios
esenciales son: 1) El respeto del principio de jerarquía, que establece la definición
formal de niveles de poder que controlan cada nivel subsecuente. La persona de arriba controla a todos los niveles de poder. La práctica común supone nombramientos
por un superior en lugar de una elección. 2) La observancia de reglas y decisiones.
La estructura estricta de poder requiere pleno control y cumplimiento de reglas y
reglamentos. La figura superior de poder en la burocracia hace las reglas y toma las
66
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
buen desarrollo de las funciones exclusivas y superiores del Estado.
A contracorriente de lo que actualmente afirman los defensores e
impulsores del paradigma de la nueva gestión pública y la gerencia pública, el sistema de gestión más apropiado para una institucionalidad pública como la guatemalteca, sigue siendo el modelo de
administración burocrática weberiano. De manera que tal modernización, en su caso, no sería otra cosa que la creación decidida
-aunque progresiva- de una burocracia capaz de asumir eficazmente las funciones exclusivas del Estado en un marco de seguridad
jurídica, construida conforme al sistema de mérito, con autonodecisiones que deben seguirse consistentemente a través de todos los niveles de la
estructura. Las decisiones administrativas se basan en reglas, disciplinas y controles
relacionados con el cumplimiento de los deberes, regulando la conducta de quien
ocupa cada cargo. Recoge la idea de que la organización, debe lograr altos niveles
de estandarización para hacer lo que se debe, no lo que se quiere. 3) El principio de
organización y orden. La organización permanece fija al funcionamiento adecuado
de la burocracia. Según este principio, los miembros se organizan por función y
habilidad para mantener a todos los individuos parecidos juntos. 4) El Registros
Escrito: para mantener la continuidad organizacional y alcanzar la uniformidad de
acción se elaboran registros que detallan las transacciones de la organización y una
especie de legislación propia (reglamentos, manuales, etc) que define con anticipación
como deberá funcionar la organización. Diseñada científicamente para funcionar
con exactitud, para lograr los fines, para los cuales fue creada. Necesita detallar y
precisar por anticipado como deben hacerse las cosas para obtener buenos resultados. 5) La centralización en la toma de decisiones, cuando a si conviene a los fines
de la organización o en caso contrario la descentralización. 6) La impersonalidad,
que se relaciona con el tratamiento impersonal a empleados, miembros y clientes
de la burocracia. La impersonalidad permanece esencial al éxito de la estructura.
Igual tratamiento y políticas y procedimientos uniformes permiten la uniformidad
e impersonalidad. La aplicación uniforme e imparcial de reglas y procedimientos
impide al superior basarse en consideraciones personales, la discrecionalidad y favorece el cumplimiento de las reglas. 7) El sistema de méritos: todos los miembros
de la organización son seleccionados con base en el merito y la competencia técnica
y no en preferencias personales, lo que les permite alcanzar un desempeño adecuado.
Las promociones se obtienen y otorgan por desempeño y capacitación de excelencia técnica, como el grado de adecuación del potencial del empleado en términos
de educación, entrenamiento, conocimiento y habilidad para realizar determinada
actividad. La característica final tiene que ver con los estándares de empleo. Similar
al principio relacionado con la impersonalidad, el empleo dentro de la burocracia
depende de las calificaciones en lugar de las conexiones y relaciones. Esta característica también se relaciona con la protección sobre despidos injustificados. http://
www.monografias.com/trabajos12/burocra/burocra.shtml#VARACT#ixzz3IPvpISXh
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
67
mía técnica bajo la conducción política de los gobiernos, sujeta al
imperio de la ley, transparente, accesible, receptiva y responsable.
“Si la reforma administrativa fracasó no fue porque el modelo burocrático que se trataba de implantar no era el adecuado. De hecho el modelo ha dado y sigue dando un rendimiento excelente
en muchos países desarrollados. Fracasó porque en América Latina no existían las condiciones políticas, económicas y sociales para la vigencia eficaz del modelo. En América Latina, por lo
general, no llegó a institucionalizarse sino parcial y excepcionalmente el sistema que Weber llamó de dominación racional-legal
encarnado en la burocracia. De ésta se tomaron las apariencias formales; pero en ausencia de los condicionamientos socio-económico-políticos necesarios, lo que se desarrollaron mayormente fueron “buro patologías”, que en el mejor de los casos se aproximaban
al sistema mixto que Weber llamó “burocracias patrimoniales”.16
Lejos de ser un modelo administrativo anticuado y obsoleto, la burocracia weberiana continúa siendo una necesidad funcional del capitalismo moderno y debe inspirar los procesos de modernización administrativa, allí donde se trate de pasar de la “burocracia patrimonial”
a un sistema burocrático racional, es decir a ese servicio civil estructurado en base al mérito, como pieza clave del Estado de Derecho. 17
Se esgrimen dos razones para defender esta tesis: La primera es
que el diseño de un sistema de incentivos para asegurar que los
funcionarios de autoridad actúen para el interés público, no puede inspirarse en los esquemas gerenciales del sector privado porque los resultados de las intervenciones institucionales no depen16 Ibid, Prats i Català. Pág.9.
17 A este modelo se le atribuyen la siguientes ventajas: racionalidad (elección y
uso óptimo de recursos) rapidez en la toma de decisiones; uniformidad de rutinas
y procesos; trazabilidad de procesos (continuidad de la organización y sus acciones
más allá de las personas); reducción de fricciones personales; unidad de dirección,
disciplina y orden; confiabilidad por la previsibilidad de circunstancias; eficiencia
productividad y competitividad. Entre sus desventajas se han señalado: el riesgo
de un exagerado apego a reglamentos; el exceso de formalismo y papeleo; la resistencia al cambio; la despersonalización de las funciones (en el sentido de frialdad
y deshumanización); adherencia exagerada a rutinas y procedimientos; exhibición
de señales de autoridad; dificultad en la atención de los ciudadanos. Pero tales
desventajas, a juicio de quien escribe, están más vinculadas al modelo deformado
de la burocracia patrimonial, que al modelo original planteado por Weber y en
todo caso, son males menores comparados con los grandes problemas que acarrea la inexistencia de la función pública profesional o servicio civil de carrera.
68
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
den únicamente de la actividad del organismo administrativo que
las ejecuta, sino de la acción conjunta de múltiples actores y factores que no están bajo el control de los administradores públicos. Lo
que les permite, en caso de incumplimiento, escapar a su responsabilidad y ocultar información clave. Hecho que no permite garantizar la eficiencia institucional ni el equilibrio presupuestario.18
La segunda razón es que la propia naturaleza de los bienes públicos
puros, resultantes de la actividad del Estado, no permite establecer
criterios y procesos de evaluación de resultados. Pues cuando mucho, si bien va, se logran evaluar los productos institucionales -es
decir la cantidad y calidad de los bienes y servicios producidos- y,
dado que cada institución tiene muy claras y bien delimitadas sus
competencias y la producción de los bienes públicos es única, tampoco es posible evaluar el desempeño institucional mediante el establecimiento de medidas comparativas (estudio comparado de desempeño) y ni siquiera se puede medir desempeño institucional con
respecto a la propia institución en un momento anterior, porque
no se cuenta con líneas basales o sistemas de información completa y pertinente a partir de la cual se puedan realizar evaluaciones.
En estas condiciones no es factible -o al menos poco razonable- identificar la acción administrativa con los valores del ámbito gerencial (eficacia y eficiencia). Resulta mucho más admisible establecer un sistema
burocrático de mérito que someta la institucionalidad pública al cumplimiento de reglas precisas, que pretender controlar el desempeño
institucional y los resultados del desarrollo, como actualmente se busca, mediante la implantación del modelo de Gestión por Resultados.19
Logrado esto, la Administración Pública se podría dedicar fundamentalmente a resolver los tres problemas fundamentales,
que han señalado autores como Johnson y Libecap, Horn y otros:
18 Hol m st r om , B eng t. Mor a l H a za r d i n tea m s. Un iver sidad de Nor thwestern. En: Bel l Journal of Econom ics. No.13. 1982
19 Ver: Instrumentos para la aplicación de la Gestión por Resultados de Desarrollo
en Guatemala. Documento de trabajo conjunto SEGEPLAN-MINFIN. Con el Apoyo
del Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala. Guatemala, 26
de marzo de 2012 http://agep.minfin.gob.gt/documentos/biblioteca/Guia-conjunta.
pdf y Guía Conceptual de Planificación y Presupuesto por Resultados, para el sector público de Guatemala. Ministerio de Finanzas Públicas y Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia en Guatemala. 1ra. Edición, Enero 2013.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
69
1. Monitorear el empleo público, para impedir que resurjan los patrones políticos que la han desvirtuado.
2. Garantizar el c umpl im iento de la legislación y,
3. Velar porque los intereses personales no se antepongan al interés común (corrupción, aumento injustificado de presupuestos, inamovilidad injustificada, etc.)20
Valores Núcleo en la Administración Pública, para un desarrollo
democrático
Una Administración Pública Guatemalteca modernizada tan solo
en el sentido indicado, estaría en condiciones para responder a los
imperativos del desarrollo y la democracia, si y solo si los procesos
de formación y capacitación sistemáticos y sostenidos a los que se
les someta, incorpore los valores y principios éticos fundamentales
para el desempeño de una función pública profesional y democrática.
La función pública profesional guatemalteca está llamada a formar
funcionarios y servidores que impulsen el desarrollo en el marco
de la democracia y los derechos humanos y, por ende, no estaría
en condiciones de abordar ninguna situación según sus opiniones políticas, filosóficas o religiosas. Su deber es ejecutar y cumplir las leyes, apegándose sin discusión y sin la más mínima discrecionalidad, a lo que establece la actual Constitución Política
de la República y el marco normativo vigente, en su conjunto. 21
20 Se pueden consultar el texto “El Servicio Federal y el Problema de la Burocracia: La economía y la política del cambio institucional” .de Ronald.N. Johnson y
Gary D. Libecap. Universidad de Chicago. 1994. http://www.nber.org/chapters/
c8632.pdf y el de Murray J. Horn, “La Economía Política de la Administración
Pública. Elección Publica Institucional en el Sector Público” editado por la Universidad de Cambridge en 1995.http://books.google.com.gt/books?hl=es&lr=&id=BYX7P-vzT5UC&oi=fnd&pg=PR7&dq=Murray+J.+Horn+&ots=XlBWeaJwAj&sig=6zfsTRlSHE0GXSp0C5D-Ivg23cI#v=onepage&q=Murray%20J.%20Horn&f=false
21 Artículo 1: El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y
a la familia; su fin supremo es la realización del bien común. Artículo 2: Es deber del Estado: garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la
justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona. Constitución
Política de la República de Guatemala. Reformada por Acuerdo legislativo No. 1893 del 17 de Noviembre de 1993. Lealtad al Estado de Derecho: El funcionario de
confianza debe lealtad a la Constitución y al Estado de Derecho. Ocupar cargos de
confianza en regímenes de facto, es causal de cese automático e inmediato de la
función pública. Art.6 Ley del Código de Ética de la Función Pública Ley Nº 27815
Presidencia de la República de Guatemala.Guatemala.2005. http://www.minedu.
gob.pe/transparencia/2008/PDFs/ley_codigo_etica_funcion_publica.pdf Art 6. El
70
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Una Administración Pública que propicie el desarrollo democrático,
aplica el principio de igualdad en el acceso a los servicios públicos y
cuenta con funcionarios y servidores públicos que observen igualdad
en el tratamiento a los ciudadanos. De manera que dos personas que
tienen el mismo problema y la misma situación, deben ser tratadas
de idéntica manera. Ahora bien, también están obligados a respetar
el principio de no discriminación. Es decir, deben prestar atención
especial a los usuarios en su diversidad y ser capaces de tomar en
cuenta a las poblaciones con dificultades particulares o condiciones
específicas. Incluso yendo en contra del principio de igualdad de tratamiento, porque la misma ley establece que cuando los ciudadanos
están en situaciones diferentes se puede y “se debe” responder de
manera apropiada respecto a esa situación. Es decir, tienen que estar
atentos y ser solidarios con las personas que están en condición de
sufrimiento, de pobreza, etc. y desarrollar los esfuerzos necesarios
para adaptar la respuesta de la Administración Pública, a las dificultades que enfrentan las personas en situación de vulnerabilidad. 22
Por otra parte, también están obligados a realizar un conjunto de
valores profesionales, aquellos que involucran la eficiencia, la eficacia y la responsabilidad. Entendiendo que tales nociones no son
abstractas, pues se basan en una evaluación, respecto de los resultados obtenidos (cantidad y calidad de los bienes y servicios producidos) en concordancia con las características que demanda la ley. 23
servidor público actúa de acuerdo a los siguientes principios: Respeto: Adecua su
conducta hacia el respeto de la Constitución y las Leyes, garantizando que en todas
las fases del proceso de toma de decisiones o en el cumplimiento de los procedimientos administrativos, se respeten los derechos a la defensa y al debido procedimiento. Art 7.- Deberes de la Función Pública: El servidor público tiene los
siguientes deberes: Neutralidad: Debe actuar con absoluta imparcialidad política,
económica o de cualquier otra índole en el desempeño de sus funciones demostrando
independencia a sus vinculaciones con personas, partidos políticos o instituciones.
Responsabilidad Todo servidor público debe desarrollar sus funciones a cabalidad
y en forma integral, asumiendo con pleno respeto su función pública. Ante situaciones extraordinarias, el servidor público puede realizar aquellas tareas que
por su naturaleza o modalidad no sean las estrictamente inherentes a su cargo,
siempre que ellas resulten necesarias para mitigar, neutralizar o superar las dificultades que se enfrenten. Todo servidor público debe respetar los derechos de los
administrados establecidos en el artículo 55 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Ibíd. Ley del Código de Ética de la Función Pública.
22 Justicia y Equidad: Tiene permanente disposición para el cumplimiento de sus
funciones, otorgando a cada uno lo que le es debido, actuando con equidad en sus relaciones con el Estado, con el administrado, con sus superiores, con sus subordinados y
con la ciudadanía en general. Ibid, Art. 6 Ley del Código de Ética de la Función Pública.
23 Eficiencia: Brinda calidad en cada una de las funciones a su cargo, procurando
obtener una capacitación sólida y permanente. Responsabilidad Todo servidor pú-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
71
El primer valor profesional es la Rendición de Cuentas. La sociedad en general y la ciudadanía en particular, tienen derecho de pedir rendición de
cuentas a cualquier agente de la Administración Pública y aquí se vinculan la calidad en el servicio con la responsabilidad del Alto funcionario. 24
Un segundo valor profesional es la continuidad del servicio público, eso es
indisociable de la misión del servicio público, que conlleva la seguridad
del Estado y de las personas, así como la satisfacción de las necesidades
fundamentales como educación, salud, transporte, libre locomoción, etc.25
El tercer valor profesional es la integridad o probidad de los funcionarios. Este es un valor muy importante, porque es la contraparte de
las fuertes prerrogativas que tiene el funcionariado para cumplir con
su misión. Ellos pueden tomar medidas restrictivas de libertades ciudadanas como: restringir la locomoción o crear un nuevo impuesto y
los ciudadanos tienen que aceptar estas restricciones a su libertad o
su nueva obligación de pagar un nuevo impuesto, confiando en que
esto responde al interés general. Pero, si el ciudadano (a) se percata
que el funcionario lo hace en función de intereses u objetivos privados, obviamente la confianza en el servicio público se debilitará. Porque cuando la corrupción es el sistema administrativo pasa por encima de los aspectos morales, la consecuencia es que se debilita la
confianza ciudadana en su Administración y en la propia Democracia. 26
blico debe desarrollar sus funciones a cabalidad y en forma integral, asumiendo con
pleno respeto su función pública. Ante situaciones extraordinarias, el servidor público
puede realizar aquellas tareas que por su naturaleza o modalidad no sean las estrictamente inherentes a su cargo, siempre que ellas resulten necesarias para mitigar, neutralizar o superar las dificultades que se enfrenten. Todo servidor público debe respetar
los derechos de los administrados establecidos en el artículo 55 de la Ley Nº 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General. Ibíd. Art. 6., Ley del Código de Ética.
24 Transparencia: Debe ejecutar los actos del servicio de manera transparente, ello implica
que dichos actos tienen en principio carácter público y son accesibles al conocimiento de
toda persona natural o jurídica. El servidor público debe de brindar y facilitar información
fidedigna, completa y oportuna. Discreción: Debe guardar reserva respecto de hechos o informaciones de los que tenga conocimiento con motivo o en ocasión del ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de los deberes y las responsabilidades que le correspondan en virtud de
las normas que regulan el acceso y la transparencia de la información pública. Ibíd., Art. 7.
25 Art. 107.. los trabajadores del Estado están al servicio de la administración pública y
nunca de partido político, grupo, organización o persona alguna y el artículo 116 establece:
Las asociaciones, agrupaciones y los sindicatos formados por trabajadores del estado y sus
entidades descentralizadas y autónomas, no pueden participar en actividades políticas
partidistas. Se reconoce el derecho de huelga de los trabajadores del Estado y sus entidades descentralizadas y autónomas, pero este derecho únicamente podrá ejercitarse en
la forma que preceptúe la ley de la materia y en ningún caso deberá afectar la tensión de
los servicios públicos esenciales. Ibíd., Constitución Política de la República de Guatemala.
26 Probidad: Actúa con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el interés
72
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
La observancia de este cuerpo de reglas, vivo y no fijo, en su conjunto, posibilita un desempeño institucional democrático, competente, honesto, eficiente, leal y solidario. Es este corpus de valores, el que consolida la relación entre Administración Pública,
Estado y sociedad, consolida la Democracia, el Estado de Derecho y
genera condiciones internas para que la Administración Pública se constituya en el agente del desarrollo que está llamado a ser.
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Informe Nacional de Desarrollo Humano 2010: Guatemala: hacia un
Estado para el Desarrollo Humano.
general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por sí o por interpósita
persona. Ibíd. Art. 6 Uso Adecuado de los Bienes del Estado: Debe proteger y conservar los
bienes del Estado, debiendo utilizar los que le fueran asignados para el desempeño de sus
funciones de manera racional, evitando su abuso, derroche o desaprovechamiento, sin emplear o permitir que otros empleen los bienes del Estado para fines particulares o propósitos
que no sean aquellos para los cuales hubieran sido específicamente destinados. Ibíd. Art. 7
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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74
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
75
Peter Evans: La (heterodoxa) narrativa sobre
el desarrollo económico
Edmundo Urrutia
Director de Investigaciones y Asesoría Administrativa del INAP
1. Introducción
La transformación de la economía tomó una clara dirección en la segunda mitad de la década de los años 70 del siglo pasado. Este proceso
de cambio estructural nacional e internacional fue acompañado por la
diseminación de una nueva ideología que durante la década de los 80
y 90 no tuvo competencia, es decir, hegemonizó. Desde que tomó la
iniciativa, esta nueva ideología que terminará llamándose neoliberalismo, se fue imponiendo hasta convertirse en el así llamado “pensamiento único”, borrando de forma completa el debate teórico en torno
a las vías para promover o alcanzar el desarrollo1. Asimismo, su receta de políticas económicas y fiscales se fue aplicando de forma más
o menos consistente en la mayoría de países, en los más endeudados
principalmente, bajo la dirección de las agencias internacionales como
el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y de
las agencias de desarrollo del gobierno de Estados Unidos, es decir,
en la mayoría de los países del mundo, sobre todo en América Latina.
En su sentido general, esta ideología postula que el bienestar de la
humanidad se puede alcanzar de mejor forma liberando las capacidades y habilidades empresariales de los individuos, dentro un marco institucional caracterizado por un sólido sistema de derechos de
propiedad, libre mercado y libre comercio. La matriz Estado-centrista de desarrollo en sus diferentes variantes, que se había impuesto
después de la Segunda Guerra Mundial, fue sustituida por una matriz mercado-centrista, impulsando un proceso de reducción y debilitamiento del Estado. En algún momento de estos primeros años de
despliegue, se le denominó neoliberalismo a esta sistema de creencias que cristalizó como un sistema definido de políticas cuando, en
las negociaciones de la deuda externa de los países de América Latina, apareció el así llamado Consenso de Washington hacia 19892.
1 Este concepto, pensamiento único, lo reintrodujo Ignacio Ramonet en un
editorial de Le Monde Diplomatique en 1995, en donde señala que el economicismo neoliberal se había convertido en el único pensamiento aceptable, monopolizando todos los foros académicos nacionales e internacionales.
2 El concepto de Consenso de Washington fue acuñado por John Williamson en
76
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
En este panorama crecientemente monocolor y a contrapelo de esta
ideología hegemónica, un conjunto de académicos de diferentes disciplinas e intereses teóricos publicó un libro con rasgos de un manifiesto, llamado a convertirse en un clásico de lo que, a partir del
libro, se comenzó a llamar economía política del desarrollo, con perspectiva histórica y comparada. Cuando el pensamiento neoliberal se
convirtió en el horizonte teórico de la época, el libro De Vuelta al
Estado (Bringing the State Back in) planteó una interpretación que
resumía e iba más allá de la tradición teórica sobre el desarrollo de
la postguerra (teoría de la modernización, teoría de la CEPAL, teoría
de la dependencia, teoría del sistema mundo), explicando las trayectorias de desarrollo exitoso reciente en términos muy diferentes
de aquellas interpretaciones basadas en la dinámica del mercado.
Los editores y autores del libro presentaron una narrativa alternativa del desarrollo económico que se encontraba en las antípodas del pensamiento neoclásico, el cual estaba representado durante esos días por Milton Friedman, Friederich Hayek y Ludwig
Von Misses, quienes desplazaron al pensamiento de Marx y, sobre todo de Keynes, en las aulas universitarias y, más grave aún,
en los corredores de los gobiernos de muchas países del mundo.
La tesis que articula los ensayos del libro De Vuelta al Estado consiste
en la necesidad de volver a colocar al Estado en un lugar central en la
explicación de la política y las políticas, argumentando que las explicaciones basadas en la sociedad, en las clases, en la dinámica de las
elites o en la economía, son insuficientes o incompletas. La investigación histórica y comparada que se enfoca en la actuación autónoma
del Estado y su capacidad para producir cambios políticos o cambios
de política, puede ayudar a entender los procesos fallidos o exitosos de
desarrollo, las revoluciones o las transformaciones políticas, la consolidación de los regímenes políticos democráticos o el entronizamiento
de gobiernos autoritarios. Su enfoque hace un llamado a reexaminar
el papel y la importancia del Estado como un actor independiente.
La Universidad de Cambridge publicó en 1985 este libro que fue editado por Theda Skocpol, Peter Evans y Dietrich Rueschemeyer. La
primera parte de la obra está dedicada al tema del desarrollo econó1989, en el contexto de la crisis de los países de América Latina por la enorme deuda
externa y la necesidad de retomar el crecimiento para pagarla. Estas instituciones
con asiento en Washington, eran el FMI, el BM y el Departamento del Tesoro del
gobierno de Estados Unidos. Ver Williamson, John, El Reajuste Latinoamericano:
Qué tanto ha sucedido, Instituto de Economía Internacional, Washington, 1989.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
77
mico a cargo de Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer, Alice Amsden,
Charles Tilly y Peter Katzenstein. La segunda parte trata sobre el
Estado y los patrones de conflicto social, con trabajos de Ira Katznelson y el latinoamericanista Alfred Stepan. Un capítulo final, escrito por los editores, se concentra en trazar la ruta hacia un adecuado entendimiento del Estado y su protagonismo en diferentes
esferas del conocimiento social. Se consideraba que el planteamiento era un regreso porque en el pensamiento político de finales del
siglo XIX y de principios del XX, el enfoque jurista de la política,
colocaba al Estado en primer plano. En este sentido, el nuevo libro era y no era una vuelta, puesto que no era un regreso al enfoque jurista, pero sí una vuelta al papel central del Estado en las
relaciones políticas y en el diseño e implementación de políticas.
Para los editores, tanto el marxismo como el pluralismo liberal consideraban que el Estado era una especie de variable dependiente que se
explicaba por las fuerzas de la las sociedad, sean de tipo económico,
social o político. No se concebía al Estado como un actor independiente
con sus propios intereses y su propia visión, encarnado en la dirigencia política y la elite burocrática del Estado. “”El Estado -su estructura,
capacidad y fuerza vis-a-vis la sociedad civil- no puede ser reducido
a un mero reflejo de la fuerza de las clases y debe traerse de vuelta
como una fuerza independiente y actor en los desarrollos históricos”3.
Skocpol demuestra en sus trabajos cómo las estructuras estatales y la
competencia internacional entre los Estados pueden explicar el desarrollo y los resultados de tres grandes revoluciones (Francia, Rusia y
China). O explicar problemas como el surgimiento del Estado Benefactor en Estados Unidos en los años 30, por ejemplo, que se explica
no solo como resultado de la lucha de clases que precedió a su surgimiento, o a la lucha entre las elites, sino como consecuencia de la visión del Estado, la política y la desigualdad de quienes se encontraban
en el poder político y burocrático en los años 30 del siglo pasado en
Estados Unidos. Otro tema que se enriquece con el otrora nuevo enfoque es la relación entre Estado, sociedad civil y conflictividad social,
puesto que se considera que el Estado le da forma a la sociedad civil,
alentando y permitiendo su desarrollo y organización y, por lo tanto,
generando un equilibrio entre las clases dominantes y las clases subalternas, lo que da lugar a una mayor autonomía del Estado. Pero el
3 Smelser, Nei l, editor, T he Handbook of Sociolog y. N e w b u r y P a r k , C a l i f o r n i a : S a g e P u b l i c a t i o n s , 1 9 8 8 .
78
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
tema en donde tuvo mayor impacto y que es lo que interesa en este
artículo, es el enfoque en los estudios sobre el desarrollo económico.
Aunque Peter Evans ya había publicado un estudio sobre el desarrollo económico en el Brasil, en el contexto del enfoque de la teoría
de la dependencia, fue en el artículo del libro De Vuelta al Estado en
donde se inició una fructífera carrera académica que ha dado como
fruto una gran cantidad de publicaciones dedicadas exclusivamente
a la ampliación y fortalecimiento teórico y empírico de la tesis que
destaca el papel decisivo del Estado en el desarrollo social y humano.
De esta manera, Evans se convierte en miembro destacado del grupo de autores como Chalmer Johnson, Atul Kohli, Ziya Onis, Evelyne Huber, John Stephens, Alice Amsden, Robert Wade, entre otros,
quienes han contribuido en la disciplina de la economía política del
desarrollo desde el enfoque neoestatista4. Este grupo de autores ha
adquirido paulatinamente más influencia, ocupan un lugar importante en la agenda de la teoría del desarrollo y ejercen una cada vez
mayor influencia en la implementación de políticas de muchos Estados. No es casual que la obra de Evans esté siendo traducida y debatida en la academia y la política de los países de América del Sur.
2. La vida académica
Peter B. Evans es profesor de sociología y Profesor Emérito de Estudios Internacionales de la cátedra Marjorie Meyer Eliaser de la
Universidad de California en Berkeley. Recibió el título de Bachelord con Magna Cum Laude en Harvard, un master en la Universidad de Oxford, y una maestría y un doctorado en la Universidad
de Harvard. Su trabajo se ubica en la sociología política y se ha enfocado en la economía política comparada del desarrollo y la globalización. Ha publicado una amplia variedad de libros, capítulos de
libros y artículos sobre las relaciones Estado y sociedad, sobre el
desarrollo económico industrial de Brasil, América Latina y Asia,
y sobre temas de desarrollo internacional. Su trabajo es relevan4 Por neoestatismo se va a entender a la teoría del desarrollo que postula que el
papel del Estado es más o igual de importante que el mercado. Una interpretación
que postula que cuando el Estado es pro activo e interviene con estrategias y políticas
adecuadas a la realidad doméstica e internacional, las posibilidades de desarrollo
son mayores. Neoestatismo no significa una vuelta literal a las viejas formas de
intervención, como la estrategia de industrialización vía sustitución de exportaciones, por ejemplo, sino reconocer el papel esencial del Estado en el desarrollo.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
79
te en la literatura y la investigación sobre la economía política del
desarrollo internacional y en las trayectorias de desarrollo, tomando como foco de atención el papel del Estado y sus instituciones.
últimos trabajos puede notarse que Evans ha tomado la noción del desarrollo humano de Amartya Sen, vinculándola con el valor de la democratización y la participación ciudadana en su aparato conceptual8.
Evans pertenece a la Asociación Americana de Sociología, a la sección del trabajo y el movimiento obrero, varias veces su director. Ha
sido miembro del directorio del Instituto de Investigaciones para el
Desarrollo Social de la ONU. Fue parte del Consejo de Expertos que
colaboró con la elaboración del Reporte sobre el Estado del Banco
Mundial en 1997, que significó un viraje, al menos en el discurso, de
dicha institución con relación a la importancia del Estado y su fortalecimiento institucional. En el año 2000 fue cofundador del centro El Otro Canon, una red de investigación económica de carácter
heterodoxo con relación al pensamiento neoliberal dominante5. En
este centro participan también autores e investigadores como Erik
Reinert, Director Ejecutivo y principal fundador del centro. Asimismo, Evans ha enseñado en las universidades de Oxford, Brown, New
Mexico, Brasilia, y el College de Kivukoni en Tanzania. Ha viajado a
varios países de América Latina, África y Asia y dictado numerosas
conferencias. En años recientes, se ha enfocado en estudios de los movimientos de la globalización hegemónico, los efectos sociales del neoliberalismo, así como la relación entre Estado y desarrollo humano.
3. La (nueva) narrativa del papel del Estado en el
desarrollo
Sin abandonar la tesis básica De Vuelta al Estado”, las investigaciones
de Evans han recibido la influencia de los avances teóricos y descubrimientos en las ciencias sociales en general, y en la economía política
del desarrollo, en particular6. Se puede detectar, asimismo, una evolución de su pensamiento en la que el marxismo y sus nociones, como
la lucha de clases, han dado lugar a otros conceptos y perspectiva. Así,
observamos el impacto profundo que produjo en su obra el nuevo institucionalismo a partir de finales de la década de los 90 en adelante,
así como el tema del papel del capital social en el desarrollo7. En sus
5 El Otro Canon es una corriente que postula la diferencia entre la economía
convencional (o del mainstream) y la economía de la realidad, “el estudio de la
economía como un objeto real, no definida en términos de la adopción de presuposiciones y técnicas nucleares. Una teoría basada en la producción donde el
desarrollo económico es concebido con un proceso intrínsecamente desigual. El
Otro Canon proporciona herramientas para la economía política, el desarrollo económico y la política industrial. WWW.theothercanon.org/index.html.
6 Ta m b i é n p u e d e l l a m a r s e t e o r í a d e l d e s a r r o l l o , a s e c a s .
7 La obra de Douglas North tuvo un gran impacto en las ciencias sociales, iniciador del Nuevo institucionalismo histórico. Robert Putnam, por su parte, reno-
80
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
En el libro De Vuelta al Estado, Peter Evans, además de ser uno de
los editores del libro, escribe un ensayo y de manera conjunta dos
ensayos. El ensayo El Estado y la Transformación Económica (Hacia una análisis de las condiciones que subyacen en una intervención efectiva del Estado) se convierte en pionero del nuevo enfoque
junto con Dietrich Rueschemeyer, porque en medio de la euforia
neoliberal presentaron una novedosa interpretación de la trayectoria exitosa de desarrollo de los recién bautizados los cuatro Tigres
del Asia (Sur Corea, Taiwán, Singapur y Hong Kong), en donde el
papel del Estado fue considerado crucial y decisivo para producir
la transformación industrial de estas naciones, que pocas décadas
atrás eran países agrícolas de la periferia del mundo. En la estratificación mundial se encontraban incluso más abajo que algunos
países de América Latina, como Brasil y México, en la posguerra,
pero que hacia finales de la década de los 70 y principios de los 80
habían avanzado hacia la semi periferia de los países del Centro.
En un contexto ideológico en el que la lógica del mercado no regulado, es decir, “liberado” de la intervención del Estado parecía
convertirse en la fórmula exitosa de desarrollo, Evans y Rueschemeyer sostienen todo lo contrario, que sin un Estado fuerte no
hay desarrollo, sin Estado desarrollista capaz de gobernar el mercado en el marco de una estrategia de largo plazo y de bien común. Sin Estado con autonomía relativa y fortaleza institucional las
posibilidades de desarrollo eran limitadas, sino totalmente nulas.
El aporte principal de este primer artículo consistió en “traer al Estado de regreso” a la teoría del desarrollo, en especial por su aporte en esclarecer que la capacidad del Estado en conducir y llevar
a cabo una transformación industrial (conducir la economía agrícola a una economía industrial, manufacturera) descansaba sobre
dos condiciones. Una, que el Estado experimentara una sólida auvó los estudios Tocquevilianos con la introducción del concepto de capital social,
que él considera clave para el desarrollo económico y social. Ver bibliografía.
8 Sen , A m a r t y a , D esa r rol lo y L iber tad , Ed itor ia l Pla neta , 2000.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
81
tonomía relativa, es decir, que disfrutara de un grado importante de independencia respecto de los poderes fácticos de la sociedad (principalmente los económicos). Una segunda condición es que
el Estado esté dotado de una administración pública que responda a las características del modelo burocrático weberiano de origen prusiano. La eficacia en alcanzar las metas que se propone un
Estado en el camino del desarrollo, depende de estas dos condiciones: no ser instrumento de las clases dominantes y poseer un
desarrollo burocrático institucional, es decir, no patrimonialista.
La primera condición se cumplió en los países asiáticos, según Evans
y Rueschemeyer, por la profunda y extensa reforma agraria que se
puso en práctica en esos países después del fin de la Segunda Guerra Mundial, la cual privó a la clase terrateniente de las bases económicas de su poder político. Las reformas agrarias no significaron
solamente el crecimiento de los pequeños y medianos campesinos
con tierra suficiente y capacidad productiva y, por consiguiente, la
creación de un mercado interno para el consumo de manufacturas,
sino la desaparición de una clase que de otra forma hubiera significado, por su peso económico, un actor político con capacidad de
controlar o capturar al Estado y eventualmente corromperlo, como
ha sucedido en otras experiencias nacionales, como Filipinas por
ejemplo9. Asimismo, en Corea del Sur y Taiwán la ausencia de poderosos intereses económicos y los bajos niveles de desigualdad, debido
sobretodo a esa radical reforma agraria, contribuyó a consolidar una
burocracia autónoma y articulada por un modelo de meritocracia10.
Al abordar la relación entre autonomía estatal y redistribución del ingreso, los autores consideran en este ensayo que el grado de distanciamiento del Estado respecto de la clase dominante es mucho más necesario para emprender políticas de redistribución del ingreso, que para
9 Cfr. “Inequality and Corruption: The Role of Land Reform in Korea, Taiwan, and the Philippines” de Jong-Sung You (The Korean Journal of International Studies, Vol. 12, June, 2014). Paradójicamente, estas reformas agrarias avanzadas se hicieron bajo la tutela de Estados Unidos, en un momento cuando este
país derrocaba al gobierno democrático de Jacobo Árbenz, quien impulsaba una
reforma agraria más moderada que la de los países asiáticos. Pero en estos últimos países no existía la United Fruit Company ni estaban en su patrio trasero.
10 “In the highly unequal Philippines, however, the weak state was continuously corrupted and captured by the landed oligarchy. The dominance of strong oligarchic forces was politically maintained through clientelism and vote-buying practices”, JongSung You, Ibid. page. 1. Es decir, en Filipinas sucedió algo muy parecido a Guatemala.
82
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
la intervención para promover un patrón de acumulación de capital.
Si el Estado no tiene por lo menos una mínima autonomía necesaria
para extraer una parte del excedente de la clase dominante, sostienen,
se verá obligado incluso a mantenerse a sí mismo a través de la extracción represiva a los grupos subordinados y con menores ingresos.
La segunda condición de un Estado fuerte se cumplió en los países
del este de Asia en la medida que esos Estados estuvieron dotados
de burocracias o aparatos administrativos con una tradición no patrimonialista, organizada de acuerdo con la meritocracia y la carrera
administrativa, las reglas impersonales y generales, la jerarquía, etc.,
todo lo cual contribuyó a crear lo que los autores denominan un aparato burocrático weberiano y con un fuerte espíritu de cuerpo11. Este
último es un atributo valioso para el funcionamiento y la eficacia de
la administración pública, puesto que genera relaciones de lealtad y
confianza, lo que facilita la comunicación entre los altos cargos de las
instituciones del Estado a través de canales formales e informales.
Así pues, el trabajo de Evans y Rueschemeyer introduce el concepto
de estructura burocrática en su definición del Estado dándole un lugar prominente, y considera que esta estructura está compuesta por
actores grupales e individuales con intereses diferenciados y con desiguales niveles de capacidad, lo que constituye un factor de gran relevancia a la hora de impulsar políticas de transformación económica.
En otro de los ensayos mencionados, El Estado y el desarrollo económico de Taiwán, Alice Amsden comprueba que este país asiático
mantuvo durante las primeras fases de la industrialización, un relativo equilibro de la distribución del ingreso a través de un poderoso y
extensivo programa de educación popular,12 desmintiendo en la práctica la proposición teórica que enuncia de forma taxativa que en las
primeras fases de acumulación de capital, los niveles de desigualdad
se incrementan, que el capitalismo produce desigualdad de manera
inevitable, más desigualdad en las primeras fases de su desarrollo que
11 E s t e r a s g o d e l a b u r o c r a c i a e s u n a h e r e n c i a d e l c o l o n ia l ismo japonés. A m sden , (Br i ngi ng t he state back i n).
12 “It is proverbial in Taiwan that the goat has been fed as it has been milked. Health,
sanitation, and education; caloric intake; overall consumption and other indices of
welfare in the country-side have increased through the years in tandem with surplus
extraction. Publication by the government of annual statistics on the percentage
of farmers owning household appliances like electric fans and even color televisions should alert social scientists of the need to discard any outmoded conceptions
of an impoverished Taiwanese peasantry”. Amsden, (Bringing the state back in).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
83
posteriormente13. La proposición general de este artículo es que la
autonomía es necesaria para una efectiva intervención del Estado, y
que ésta depende de un equilibrio de fuerzas en el interior de la sociedad, en donde no exista un poder fáctico capaz de capturar al Estado.
Después de su ensayo seminal, Evans inició por sí mismo un largo camino en su larga carrera académica, durante la cual ha emprendido decenas de investigaciones, solo o en equipo, produciendo
decenas de artículos sobre el mismo tema: el rol del Estado en el
desarrollo, en particular, las condiciones que hacen que su intervención sea efectiva en función de alcanzar sus objetivos de desarrollo y transformación económica. Todos sus artículos pueden
ser considerados como variaciones sobre un mismo tema, en donde los cambios de perspectiva han consistido en la actualización
de sus ideas de acuerdo con los avances de las ciencias sociales y,
en particular, de los aportes que se han dado en la economía política del desarrollo, la disciplina a la cual pertenecen sus trabajos.
En 1987, ya en el camino de la economía política comparada, Evans
publica un artículo de gran valor para el pensamiento latinoamericano, Clase, Estado y Dependencia en el Este del Asia: Algunas Lecciones por los Latinoamericanistas,14 puesto que contrasta la trayectoria de desarrollo reciente de las dos regiones en el marco de las
tesis de la teoría la dependencia, enriqueciendo el debate al interior
de esta teoría de origen latinoamericano, al ser aplicada en la historia del desarrollo de otras regiones. En el punto de partida el texto
establece que esta comparación permite entender de mejor forma la
naturaleza del desarrollo dependiente, un esfuerzo que Evans había
iniciado en su disertación doctoral sobre el desarrollo en el Brasil15.
13 La curva de Kuznets es una representación gráfica de una hipótesis planteada por Simon Kuznets (de la hipótesis de Kuznets) acerca de cómo la desigualdad económica se
incrementa a lo largo del tiempo, mientras un país está en desarrollo; tras cierto
tiempo crítico, donde el promedio de ingresos se ha alcanzado, esta curva comienza
a decrecer. Cfr. también la tesis de Marx sobre la acumulación primitiva del capital.
14 Class, State, and Dependence in East Asia: Some Lessons for Latin Americanists” pp. 203-226, in F. Deyo (ed.) The Political Economy of the New Asian Industrialism Cornell University Press, 1987.
15 Nota sobre la dependencia y sobre el libro Desarrollo Dependiente: la alianza de
capital multinacional, nacional y en Brasil, el Estado la posición más extrema de la
teoría de la dependencia afirmaba que no era posible el desarrollo en los países dependientes, mientras que Evans y el mismo Fernando Henrique Cardoso, uno de los padres
de la teoría de la dependencia, sostenía que era posible el desarrollo dependiente.
84
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
El primer aspecto que Evans compara en este artículo es el papel y la
importancia de la inversión extranjera directa (FDI) en el proceso de
industrialización.16 La primera conclusión que desprende del análisis
comparado es que en América Latina este proceso recibió un fuerte
influjo de capital extranjero, mientras que en los Tigres Asiáticos la
inversión extranjera en este período fue pequeña, es decir, fue mucho
menor que en América Latina. Esta diferencia explica por qué estos
nuevos países industrializados del Asia fueron independientes de los
intereses de las transnacionales norteamericanas, lo que no sucedió
en América Latina en donde la industrialización respondió a los intereses de la expansión de las grandes empresas transnacionales y las
modificaciones de la división internacional del trabajo (la búsqueda
de trabajo barato por parte del gran capital industrial transnacional).
Por otro lado, la ayuda económica de los Estados Unidos estuvo relacionada con el objetivo de fortalecerlos frente a sus vecinos comunistas, la cual, sin duda, tuvo un impacto positivo en su desarrollo17.
Sin embargo, para Evans, el impacto fue insignificante, puesto que
los factores domésticos siempre y en este caso, son los decisivos18.
En este sentido, los países del Asia dependieron más del comercio exterior porque combinaron la estrategia hacia adentro (industrialización vía sustitución de importación) con el desarrollo hacia
afuera (la promoción de las exportaciones) en diferentes momentos,
16 New Industrialized Countries (NICs) de América Latina: México, Brasil, Argentina. NICs de Asia: Taiwán y Corea del Sur, principalmente
17 Para profundizar en el debate sobre el efecto de la ayuda y la cooperación de EU y la
diferente naturaleza de la ayuda en Asia y América Latina después de la segunda guerra
mundial, ver Walter LaFeber Inevitable Revolutions, US and Central America. Después
del final de la Segunda Guerra Mundial, los países de América Latina aliados de los Estados Unidos contra las potencia del Eje, esperaban un flujo de cooperación importante
hacia la región, pero el gobierno de los Estados Unidos concentró, por razones estratégicas, sus recursos de cooperación en Europa (Plan Marshall) y el Este del Asia, dejando a
las empresa privadas norteamericanas la relaciones económicas con el subcontinente.
18 Esto lo prueba Guatemala misma. Los papeles desclasificados hecho públicos del gobierno de Estados Unidos destacan la frustración de los norteamericanos ante las dificultades de hacer de Guatemala un “showcase” (vitrina)
de democracia y desarrollo, sobre todo por las resistencias de la elite económica de aceptar algunos cambios considerados por los norteamericanos como necesarios, así como la corrupción de los nuevos gobernantes. Reconoce, además,
que el gobierno de Estados Unidos perdió el entusiasmo y compromiso. Ver Ch.
Brokett, An illusion of omnipotence: US policy toward Guatemala (1954-1960),
Latin American Politics and Society, Vol. 44, No. 1 (2002), University of Miami.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
85
dependiendo de los cambios y oportunidades presentadas en las variaciones de la división internacional del trabajo, el flujo comercial
y las capacidades domésticas, lo que tuvo un efecto benéfico en la
calidad de los productos manufacturados de exportación, expuestos a
la competencia del mercado mundial. Esto no hizo más lento el crecimiento ni disminuyó la capacidad estatal de redistribución de los
beneficios del desarrollo. América Latina, por el contrario, persistió
en el modelo de industrialización vía sustitución de importaciones,
es decir, un desarrollo hacia dentro excesivamente proteccionista y
con políticas fiscales excesivamente favorables, que no estimuló avances en la calidad y la productividad de la producción manufacturera.
El colonialismo japonés, por otro lado, dejó muy poco espacio para el
surgimiento y fortalecimiento de una burguesía local en sus colonias
de Asia antes de la Segunda Guerra Mundial. Lo contrario sucedió
en América Latina en donde existió una burguesía nacional, aunque
relativamente débil. La existencia de una poderosa clase rural y una
burguesía local débil hizo más difícil, sino imposible, para los Estados de América Latina imponer una estrategia de industrialización
orientada hacia afuera, hacia la exportación y expuesta al mercado,
así como financiada por el excedente agrícola dirigido a fortalecer
la industria. La ausencia de una poderosa elite rural en los países asiáticos hace precisamente diferente la experiencia de América
Latina con relación a la experiencia de esos países, en donde este
hecho explica la relativa autonomía que disfrutaron sus Estados.
Estos elementos característicos del desarrollo asiático dan cuenta
de un rasgo socioeconómico del desarrollo en América Latina: la
desigualdad en términos de la distribución del ingreso. Esta es una
diferencia con relación a los casos del este asiático, que fueron más
equitativos. Sorpresivamente, Evans encuentra la explicación de este
rasgo en el dominio del capital transnacional en el modelo de desarrollo: “La larga y continua experiencia histórica de la inversión
extranjera directa, evidencia que hay, por un lado, una mayor probabilidad de desigualdad y, por otro, que confirma la sospecha de
los efectos negativos en el bienestar de un país cuando el desarrollo industrial está dominado por las transnacionales”19. Al menos en este rasgo, el factor internacional tiene fuerza explicativa.
En las conclusiones, Evans vuelve a su tesis de la triple alianza aplicada para estudiar el desarrollo dependiente en Brasil, señalando
19 Evans, Ibid. Class,
86
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
que en América Latina esta triple alianza (Estado, capital transnacional y capital nacional) estuvo dominada por las Corporaciones
Transnacionales (TNC) y por la burguesía local, mientras que en el
Este del Asia, en la triple alianza el actor dominante fue el Estado.
Lo que conduce a la pregunta: ¿Por qué en América Latina los Estados han sido débiles ante sus clases rurales y sus burguesías?20
Entre los trabajos que se destacan de este primer período se encuentra el texto Desarrollo y la Economía Mundial, escrito junto
con John Stephens para el Manual de Sociología (The Handbook of
Sociology), editado por Neil Smelser y publicado en 1988. Aquí encontramos un esfuerzo de dar forma y precisar la naturaleza de la
nueva disciplina de la Economía Política Comparada del Desarrollo21. El texto hace un recorrido de las teorías del desarrollo de la
posguerra mundial (1945 en adelante), en donde se discute ampliamente la teoría de la modernización, la teoría de la dependencia, la
teoría del sistema mundo, y otros enfoques sobre el desarrollo, se
reconoce que estas teorías recuperaron para sus análisis la obra de
K. Marx y M. Weber, así como los aportes de otros autores poco conocidos como Alexandre Gerschenkron (Economic Backwardness in
Historical Perspective), Karl Polanyi (The Great Transformation)22,
Reinhard Bendix (Estado Nacional y Ciudadanía), Barrington Moore
(The Social Origins of Dictatorship and Democracy) y Otto Hintze (The Formation of the States and Constitutional Development)23.
Para Evans y Stephens, la nueva disciplina se destaca por tener un
enfoque histórico estructural, en donde se pone en primer plano las
relaciones entre la estructura económica nacional, regional e internacional, la relación entre la economía y la política, y el estudio de
su evolución a través de la metodología de la historia comparada y la
investigación cuantitativa. Entre las preguntas que se plantea están
20 El desarrollo reciente y el auge de los gobiernos de izquierda en Sur América
hace pensar que este rasgo del Estado está desapareciendo en el subcontinente.
21 Smelser, Handbook, pag. 743.
22 Argumenta que el desarrollo y la eventual y total dominación del intercambio a través del mercado en las relaciones económicas a escala mundial, fue la creación de grupos e individuos, principalmente por la burguesía,
pero no completamente, buscando realizar o alcanzar sus intereses políticos.
23 Este es un artículo clásico de la disciplina de las Relaciones Internacionales de Otto Hintze. En él se analiza la creación de los Estados modernos con
especial énfasis en las luchas de poder, la creación de la soberanía nacional sobre la base del conflicto y la diferencia y la conexión causal entre diversos tipos de configuración de los Estados y ciertas formas constitucionales.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
87
¿Por qué diferentes países muestran diferentes patrones de acumulación y distribución a través de las etapas del proceso de desarrollo?
¿Por qué la industrialización está asociada con una sorprendente variedad de regímenes políticos en diferentes períodos y en diferentes
regiones? ¿Cuál es el modelo de las clases sociales y el peso relativo
de fuerzas, propicio para el avance del desarrollo, es decir, el tipo de
compromiso o de conflicto entre las clases en lo doméstico y como
consecuencia del contexto internacional, que más conviene al desarrollo? Lo que sacan en claro Evans y Stephens, es que no existe
una fórmula o una receta de valor universal, es decir, válida para
todo tiempo y lugar que garantice la transformación industrial y altos niveles de desarrollo. Para ellos, existen diferentes patrones de
desarrollo (no hay un proceso unilineal) y que su efectividad es contingente a la adecuación de la estrategia a las condiciones concretas
nacionales e internacionales. Sin embargo, dada la unidad de la economía y la política, enfatizan el papel del Estado en todos los casos.
Al hacer una enumeración de los temas y debates actuales de la economía política del desarrollo, los autores apuntan que uno de ellos
es la relación entre los Estados y mercados. Al tomar posición, los
autores señalan que no existe una oposición excluyente del tipo capitalismo de mercado (con Estado mínimo) y socialismo de Estado.
“La oposición binaria de asignar los recursos de forma administrativa y política, y de hacerlo a través del funcionamiento del mercado –sostienen-, tiene sin duda una elegancia teórica, cualquiera que
sea el lado de la dicotomía que se escoja. Sin embargo, su utilidad
en el análisis comparativo de la industrialización es menos clara. La
razón es que la operación efectiva de los mercados del Tercer Mundo se encuentra frecuentemente asociada con la presencia de Estado
fuerte e intervencionista, y las fallas del mercado en estos países se
encuentran asociadas con Estado que carecen de autonomía y capacidad burocrática. Partiendo del simultáneo y frecuente refuerzo
recíproco del Estado y el mercado, se debe reconocer la importancia
del papel de ambos como el mejor y más fructífero punto de partida, y uno que es crecientemente común en la economía política
comparada”24. Al parecer esto no solo sucede en los países del Tercer
Mundo, sino que es la norma del desarrollo incluso de los países desarrollados. Los trabajos de Gerschenkron, Dieter Senghaas25 y Peter
24 Smelser: Handbook, pag. 749.
2 5 S e n g h a a s , D i e t e r, T h e E u r o p e a n e x p e r i e n c e : A H i s t o r i c a l C r it i q u e o f D e v e l o p m e n t t h e o r y, D o v e r, N H : B e r g , 19 8 5 .
88
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Katzenstein26 demuestran la importancia de este refuerzo recíproco
de Estado y mercado en la historia del desarrollo europeo. Chalmer
Johnson lo demuestra en el caso del desarrollo del Japón, en donde la clave del éxito se encuentra, según él, en la combinación de
la intervención directiva del Estado y la orientación del mercado27.
Otro tema de la agenda de la economía política es la relación entre
desarrollo y democracia. Para la teoría de la modernización existe
una clara correlación entre estos dos fenómenos, es de hecho una de
sus tesis más importantes, puesto que llegado a un punto de desarrollo y modernización, la emergencia de un régimen democrático
es inevitable o altamente probable. El aumento de la riqueza, educación, alfabetización, comunicación de masas, igualdad de ingreso y
el aumento del tamaño de la clase media favorece el desarrollo de
la democracia política. Los críticos de la teoría de la modernización
ponen en duda la correlación, señalando que el surgimiento de la
democracia en Europa o la vuelta al autoritarismo en el período de
la entre guerra en el siglo XX, refuta la tesis de la modernización.
En este debate, Rueschemeyer sostiene que el capitalismo industrial
crea las condiciones que facilitan la auto-organización de la clase
obrera y la clase media, y de esta forma aumentan sus capacidades
políticas, haciendo, por consiguiente, mucho más difícil para la elites
excluirlos”28. Esta perspectiva responde a la línea de pensamiento de
B. Moore, quien considera que las relaciones de la clase terrateniente
es la clave del rompecabezas. La ausencia de una fuerte clase terrateniente impide la formación de una coalición de grandes terratenientes
feudales o semifeudales, la monarquía, el ejército y una burguesía
políticamente dependiente, lo que da lugar a la formación de otra
coalición de trabajadores, clases medias y burguesía, dispuesta a empujar procesos democratizadores. La perspectiva de Moore consiste
en un modelo del peso relativo y de alianza de clases para explicar
y predecir la emergencia de un régimen democrático (relative class
power approach). Una fuerte burguesía y la existencia de una fuerte
organización proletaria y de clases medias, da lugar a la democracia.
Por ello, su afirmación tajante es “no burguesía, no democracia”29.
26 Katzenstein, Peter, Small States in the World Markets: Industrial Polic y in Europe, Ithaca, N Y: Cornell University Press, 1985.
27 Johnson, Chalmers, MITI and the Japanese Miracle, Stanford University Press,
1982. En este libro Johnson desarrolla la idea de un capitalismo dirigido por el Estado.
2 8 E v a n s y S t e p h e n s , e n S m e l s e r , H a n d b o o k , p a g e . 749.
29 Ev a n s y Stephen s, Smel ser, Ha ndbook , page. 750.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
89
En el tema de la relación entre acumulación y distribución del ingreso, los autores señalan la sorpresiva similitud de la teoría de la
modernización y el marxismo, los que señalan que en las etapas tempranas de la acumulación de capital existe la tendencia al aumento
de la desigualdad o la de pauperización de los trabajadores. Sin embargo, los autores citan un conjunto de trabajos en el cual el principal factor explicativo del fenómeno de la distribución del ingreso,
o el surgimiento de un Estado Benefactor, es la lucha política, o sea,
el “enfoque del poder político de la clase obrera”. En otras palabras,
cualquiera que sea la etapa del desarrollo, es la fuerza política y la
existencia de gobiernos de izquierda con apoyo obrero, lo que explica
la existencia de políticas públicas sociales, es decir, redistributivas.
En esta misma vena, la existencia de una fuerte clase terrateniente
determina un alto grado de desigualdad en el proceso subsiguiente de
industrialización, lo que explica que en los países del Este del Asia, en
donde las reformas agrarias debilitaron las bases económicas de las
clases terratenientes, surgió un Estado con vocación redistributiva.
4. El Estado Depredador y la autonomía enraizada del
Estado
El primer texto de Evans publicado y traducido al español fue El Estado como problema y como solución (1995), una edición mejorada
de Predatory, Developmental, and Other Apparatuses: A Comparative
Political Economy Perspective on the Third World State publicado en
1989. Además de reseñar la evolución de la forma de apreciar el papel
del Estado en el desarrollo, que pasó de ser el héroe de la historia a
convertirse en el malo de la película, este texto introduce algunas
novedades de gran valor. Ante la crítica al Estado y a la política de la
Teoría de la Elección Pública30, Evans considera que, en efecto, exis30 El corazón del planteamiento de la Teoría de la Elección Pública se encuentra en
esta cita: “The field that is closely related to public choice is “rent-seeking”. This
field combines the study of a market economy with that of government. Thus,
one might regard it as a “new political economy”. Its basic thesis is that when
both a market economy and government are present, government agents provide
numerous special market privileges. Both the government agents and self-interested market participants seek these privileges in order to partake in the resulting
monopoly rent. Rentiers gain benefits above what the market would have offered,
but in the process allocate resources in sub-optimal fashion from a societal point
of view. Rent-seeking is broader than public choice in that it applies to autocracies
as well as democracies and, therefore, is not directly concerned with collective decision making. However, the obvious pressures it exerts on legislators, executives,
bureaucrats, and even judges are factors that public choice theory must account
90
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ten Estados con sus burocracias y funcionarios políticos que actúan
u operan tal y como lo plantean los teóricos de la Elección Pública,
por lo que aciertan, pero que se equivocan en generalizar y considerar que existe tal cosa como una esencia del Estado, su aparato y
la política, que hace que siempre y en todas partes actúen buscando
rentas (legal o ilegalmente). Esto lleva a Evans a hacer una clasificación de los Estados en, por un lado, Estados desarrollistas, aquellos
que extraen recursos de la sociedad a través de un determinando
régimen tributario y que devuelven bienes y servicios de calidad a
cambio, y Estados depredadores que extraen recursos de la sociedad
sin devolver bienes y servicios de calidad, por el otro, y una variedad de Estados que se encuentran entre estos dos extremos, los casos intermedios. Con el propósito de construir estos dos conceptos y
sus diferentes manifestaciones, Evans escoge analizar varios países
y sus Estados. Primero al Estado de Zaire (República Democrática
del Congo), cuyo dictador fue Mobutu Sésé Seco, colocado en el poder
por la Agencia Central de Inteligencia (CIA) y los países europeos,
que constituye el ejemplo de Estado depredador31. Después aborda el
estudio de los países asiáticos: Japón, Corea y Taiwán, como modelos de Estados desarrollista, para finalizar estudiando los casos que
Evans considera Estados desarrollistas intermedios, Brasil e India.
Lo interesante de este ejercicio de comparación es que, como se dijo,
Evans comprueba parcialmente las tesis de la escuela de la Elección
Pública, ya que en un Estado como el de Zaire se comprueba que la
actividad política y estatal es una forma de búsqueda de rentas, de
captación y de enriquecimiento, lo que significa un desperdicio o
despilfarro de recursos de la sociedad. Sin duda, Zaire no es el único
ejemplo posible de Estado Depredador, otros muchos ejemplos pueden encontrarse. Gordon Tullock, Jagdish Bhagwati y Anne Osborn
Krueger han argumentado que la búsqueda de rentas ha causado
un considerable desperdicio de recursos, que de otro modo serían
invertidos en la producción de bienes colectivos y propiciarían la
for in its analysis of collective decision-making rules and institutions. Moreover,
the members of a collective who are planning a government would be wise to
take prospective rent-seeking into account”, Wikipedia.org./wiki/Public_Choice.
31 Kohli considera que usar el concepto de Estado depredador es algo que confunde, puesto que crea la imagen de Estado versus sociedad, porque para él cuando lo depredador prevalece, lo que hay es una elite política y económica que a
menudo se unen para exprimir y hacer mal uso de los recursos del Estado. Ver
Where do high growth policial economics come from? The Japanese lineage of
Korea’s “developmental state”. World Development, Princeton University, NJ, 1994.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
91
transformación económica. Los que controlan el aparato de Estado
parecen saquear y robar sin ninguna preocupación por el bienestar
de los ciudadanos, de la misma forma que un depredador los hace
por el bienestar de su presa. En otras palabras, el Estado depredador
es una especia de Estado patrimonialista. Ahora bien, los Estados desarrollistas pueden no ser inmunes a la búsqueda de rentas y el uso
del excedente para los fines de quienes controlan al Estado o para
sus amigos y familiares, más que para los ciudadanos como un todo,
pero en un balance, las consecuencias de sus acciones promueven,
más que obstaculizan, la transformación y el desarrollo económico32.
No obstante, el elemento novedoso de este texto estriba en que
Evans descubre que el concepto de autonomía relativa del Estado
de origen marxista, no recoge ni contiene todos los rasgos o propiedades de las relaciones que quiere expresar con el mismo. De ahí
que acuñe el concepto de “autonomía enraizada del Estado” (embedded autonomy of the state), queriendo expresar de esta forma que
a diferencia de Weber y en un sentido más profundo que Marx,
el Estado desarrollista al ser autónomo no se encuentra aislado de
los actores de la sociedad, en este caso con los grupos económicos y los empresarios, sino que se vincula con ellos a través de
una red de relaciones, formales e informales, sin que esto signifique que el Estado sea capturado por los intereses particulares de
los grandes empresarios. Esta red es sobre todo una fuente de información y además, de coordinación, a través de la cual se orienta
o induce la dirección o destino de las políticas y de las inversiones.
En resumen, los Estados desarrollistas tienen estos rasgos:
•
El Estado se juega su legitimidad con el logro de un desarrollo
económico rápido (definido como industrialización orientada a
la exportación), lo cual eleva a la más alta prioridad nacional;
•
El Estado no sustituye directamente el papel de la empresa privada, (aunque podría invertir de forma profunda en la
industria en su propio derecho), pero si busca guiar u orientar la inversión privada en áreas prioritarias identificadas
por el Estado como parte de una estrategia de largo plazo;
•
•
El Estado tiene una burocracia encargada de la política económica que consiste en profesionales calificados, reclutados por el mérito y apartado de las presiones políticas: dentro de esta burocracia es fundamental una agencia única,
con un alto prestigio; además, esta burocracia económica está ligada a una red de institutos de investigación públicos, asociaciones industriales privadas (a menudo organizadas por la iniciativa del propio Estado) y empresas privadas.
En 1995, Evans publica una de sus obras más importantes, la que
cierra un ciclo de su pensamiento. El libro, Autonomía enraizada. Los Estados y la Transformación Industrial, aporta estudios de
caso en profundidad sobre la autonomía enraizada, sobre la relación entre Estado y sociedad en el proceso de la transformación industrial, en particular en la industria de la tecnología de la información y de la computación en tres países: Corea, Brasil e India33.
El enraizamiento del Estado se encuentra difundido en términos
de la relación Estado-sociedad, particularmente con grupos empresariales (conectividad) y su estructura interna, es decir, una burocracia comprometida, coherente, meritocrática (lo que le da coherencia corporativa). La autonomía de la burocracia respecto a la
sociedad es esencial para proteger la coherencia y evitar la corrupción,
pero lo que queda claro es que autonomía no significa aislamiento.
Los primeros cuatro capítulos desarrollan un marco teórico-analítico. La autonomía realizada se discute en el capítulo I; los roles relativos del Estado en el capítulo II; los diferentes tipos de
Estado (depredador, desarrollista o intermedio) en el capítulo III; y el rol del Estado como “comadrona” (atrayendo a los apoyos empresariales privados en sectores particulares) y “paternidad” (alimentando el empresarialismo) en el capítulo IV.
El capítulo final muestra que el rol del Estado y su organización con
la sociedad se encuentra amenazado cuando la transformación in-
El Estado ejerce una influencia sobre el capital privado a través
32 Krueger, Anne, The political economy of rentseeking-society (American
Economic Review, 1974); Tullock, Gordon, The Economics of Special Privilege and Rent Seeking (Springer Science, 1986), Bhawati, Jagdish, Directly Unproductive, Profit-Seeking (DUP) Activities (Journal of Political Economy, 1984).
92
de instrumentos tales como el control del crédito, la protección
de importaciones ligadas a las metas de exportación y un variado
conjunto de incentivos de inversión (como exenciones fiscales);
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
33 “State, Capital and the Transformation of Dependence: The Braz i l i a n Computer C a se”, World D e velopment. 14(7):791- 808 (1986).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
93
dustrial es exitosamente internacionalizada y el capital privado se
hace más independiente y poderoso. La conclusión del libro es que,
más allá de las diferencias entre los tres países, el papel del Estado es insustituible como promotor de la creación de la rama de la
tecnología de la información y la computación de la economía. Si
en un caso o en otro, el papel fue más decisivo que en otros, lo que
es innegable es que la creación de ventajas competitivas en una
sociedad (a través de políticas públicas y programas y proyectos).
Poco después, pública de manera conjunta con James R. Rauch en la
revista American Sociological Review (1999), un trabajo empírico y
cuantitativo de gran alcance, en donde los autores hacen una correlación estadística entre el desarrollo de la burocracia y el crecimiento
económico. Lo que se realiza es un análisis transversal de 35 naciones, midiendo los efectos de las estructuras estatales weberianas en
las tasas de crecimiento económico. Este trabajo estudia la conexión
entre estructura burocrática y el crecimiento, con datos empíricos de
países semi industrializados e industrializados, en donde se establece
que weberianidad incide de forma empíricamente verificable en el
crecimiento económico. Los elementos que definen la weberianidad
son los procedimientos de entrada, los requerimientos del escalafón
y la escolaridad o profesionalización, de los empleados públicos34.
5. El Giro Institucional
En 1997, Evans aparece como miembro del consejo asesor del informe del Banco Mundial, El Estado en un Mundo Cambiante, un texto
que marca un viraje de la visión del Estado que tenía esa institución
mundial, aunque deba calificarse como un cambio moderado, puede
interpretarse como una rectificación de los excesos neoliberales de
las pasadas administraciones, que, junto con el FMI y el gobierno
de Estados Unidos, debilitaron a los Estados de los países del Tercer
Mundo. El hecho que Evans y otros académicos aparezcan como parte
del consejo asesor, demuestra que el Banco Mundial, después de reparar en las consecuencia de las políticas neoliberales, replantea su
concepción del Estado en la línea del institucionalismo, es decir, en
la línea de la valoración de la importancia de las reglas, los patrones
y los valores del comportamiento como la vía para alcanzar el desarrollo con seguridad y democracia. A partir de este momento, además,
se puede identificar una reorientación del trabajo de Evans, siempre
en el tema de las relaciones entre Estado y sociedad en el marco del
desarrollo, pero desde una perspectiva crecientemente institucionalista. De hecho, desde el momento en que se valora la estructura
burocrática como un instrumento potente para la eficacia del Estado,
ya aparece la importancia de lo institucional en su obra. El libro en
donde aparecen sus trabajos más característicos de este período está
publicado en un texto traducido al español y publicado en Colombia,
Instituciones y Desarrollo en la era de la globalización neoliberal
(Evans 2007). Esta nueva perspectiva incluye por primera vez la obra
de Amartya Sen, a quien califica como institucionalista y adopta de
él la teoría de la agencia, entendida como expansión de capacidades
del ciudadano. Asimismo, incluye el papel del poder en la configuración de las estructuras organizativas y la cultura es esencial35.
Evans considera que se ha superado en la teoría del crecimiento económico lo que él llama “el fundamentalismo de la acumulación de capital”, desde que Robert Solow, economista keynesiano, sostuvo que “el
cambio tecnológico” es el que permite explicar la mayor parte del cre-
34 Evans, Peter, y James Rauch, Bureaucracy and growth: a cross national analysis of the effects of “weberian”state structures on economic growth, American Sociological Review, Vol. 64 No. 5 (Oct. 1999).
94
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
35 Entre los textos característicos de este período se encuentra Los Retos del
“Giro Institucional”: Nuevas Oportunidades Interdisciplinarias para la Teoría
del Desarrollo, (2001, 389) resumen el impacto de lo que ellos llaman «la economía moderna» en el estudio del desarrollo con una simple afirmación: «El
desarrollo no puede verse ya principalmente como un proceso de acumulación de capital, sino que debe verse como un proceso de cambio organizativo».
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
95
cimiento36. “Las nuevas ideas que impulsen una mayor tasa de cambio tecnológico –sostiene Evans-pueden conducir a un crecimiento
mayor, aun cuando las personas sean incapaces de redirigir su ingreso
del consumo hacia el ahorro”, lo que indica que la doble ecuación ahorro = inversión = crecimiento no tiene valor absoluto y no demanda o
exige altos niveles de acumulación vía una alta tasa de explotación del
trabajo. “Los rendimientos crecientes de las ideas pueden compensar
los rendimientos decrecientes de los otros factores de producción”37.
Aquí es donde a las instituciones les corresponde moldear los incentivos para generar nuevas ideas y sean ellas mismas en efecto, constituidas por «ideas», lo que completa la lógica que ata la nueva teoría
del crecimiento al giro institucional. Una de las principales consecuencias que tiene la contribución de Douglas North, dice Evans, “es
hacer que la política pública institucional sea un factor determinante
esencial para el crecimiento. En la nueva teoría del crecimiento, las
políticas públicas institucionales son parte de las ecuaciones para
el crecimiento, porque las variables políticas pueden influenciar los
incentivos de los agentes económicos para desarrollar nuevas ideas.
Los “marcos institucionales” que North considera que son el determinante subyacente del funcionamiento a largo plazo de las economías» son análogos a lo que los sociólogos podrían llamar “un
orden normativo”. Esos marcos institucionales incluyen normas y
costumbres informales junto a reglas y procedimientos formales.
El alcance de un “orden normativo” va más allá de la garantía de
los derechos de propiedad mediante el castigo al uso de la fuerza
y el fraude. Incluso si nos limitamos a los aspectos más relevantes de los “marcos institucionales” para el crecimiento económico,
como pueda ser proporcionar garantías predecibles para los derechos de propiedad, el marco necesario involucra una combinación
compleja de legitimación, aprendizaje social y poder coercitivo38.
36 Evans Peter, The challenges of the institutional turn. New Interdisciplinary
Opportunities in Development Theory, en Victor nee y Richard Swedberg (eds.)
The Economic Sociology of Capitalist Intitutions, NJ., Princeton University Press,
2005. Ver también Evans, Peter, y Ha-Joon Chang, The role of Iinstitutions in Economic Change, en institutional Change and Economic Development, edited by HaJoon Chang, University Nations university Press, Tokyo, New York, Paris. 2004
37 Ibid.
38 El trabajo más conocido de Nor th, Douglas, Institutions, Journal of Economics Perspectives, American Political Association, 1991.
96
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Evans adopta por primera vez en estos escritos la concepción de
que el desarrollo humano consiste en el acceso garantizado a una
alimentación adecuada, a una educación de calidad o la posibilidad
de ser un participante respetado en la vida comunitaria, o en la adquisición de las capacidades que le permiten a la gente “llevar el
tipo de vida que valora y que tienen buenas razones para valorar”.
Al mismo tiempo, según Evans and Chang, el enfoque de la capacidad que se desprende de la obra de Sen, sustenta convincentemente
que la deliberación democrática no es sólo un método factible para
orientar los esfuerzos por expandir las capacidades humanas, sino
que es el único método justificable. Este conjunto de ideas va a definir el trabajo ulterior de Evans, que se va a convertir en la cuádruple ecuación Estado = democracia (participación deliberativa) =
expansión de capacidades = crecimiento. “Tener mejores instituciones no sólo mejora nuestra capacidad de conseguir los fines establecidos por la teoría económica (como ocurre en la nueva teoría
del crecimiento). Las instituciones deliberativas para la adopción
de decisiones son el único medio de definir adecuadamente cuáles
podrían ser los fines deseados del desarrollo. La capacidad de las comunidades y de las sociedades para definir sus fines es ciertamente
el tipo más básico de tecnología institucional. Sin ella, la adquisición de otras técnicas institucionales es improbable que dé frutos”39.
A principios de los años 90, cuando se difundió que una nueva era
comenzaba con la globalización, una de las tesis que se desprendieron fue que iba a desaparecer el Estado, que el fenómeno político conocido como Estado nación y que había surgido en Europa
hacia el siglo XVI y XVII, estaba en su fase final de existencia. No
poco ayudó a esta interpretación la tesis del neoliberalismo del carácter negativo y obstaculizador del Estado. En 1997, Evans publica
un artículo en donde trata de refutar esta tesis, El eclipse del Estado. Reflexiones sobre la estatalidad en la era de la Globalización
(1997). Lo que se saca en claro de este artículo es que Evans se ubica en defensiva cuando trata de encontrarle funciones al Estado,
señalando que aspectos como la seguridad ciudadana, la seguridad
fronteriza, la defensa y protección de los derechos de la propiedad
intelectual, entre otras, son las funciones que debe cumplir todavía el Estado, aceptando que muchas de sus funciones soberanas se
transfieren a las instancias multi y supranacionales. En este caso,
39 Ibid. Evans, Challenges…
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
97
como en otros, el curso de la historia iba a desmentir a aquellos
que anunciaban el eclipse del Estado, o incluso su desaparición40.
A la confluencia del giro institucionalista y del arribo de la época de
la globalización neoliberal, se unió a la obra de Evans hacia finales de
los 90 la tesis del capital social como un factor que da cuenta de altos
niveles de desarrollo económico y fortalecimiento de la democracia y
la calidad de vida de los ciudadanos. Desde la publicación del artículo, Bowling Alone. El declive del capital social en Estados Unidos, la
tesis de Robert Putnam ganó cada mayor ascendencia y se convirtió,
por la fuerza de su argumento, en un tema inevitable en los debates
de la teoría del desarrollo. Su afirmación de que el capital social que
ha caracterizado a Estados Unidos tiende a desaparecer (debate tocquevilliano) fue desplazado en la teoría del desarrollo por su trabajo
sobre el desarrollo regional comparado en Italia, en donde Putnam
comprueba que la variable que explica las variaciones en desarrollo
económico y desarrollo humano, se explican por las variaciones en la
densidad y la calidad del capital social. En la introducción a la Conferencia del Economic Development Working Group, Social Capital y
Public Affairs Project, la tesis que Evans defiende es la sinergia entre
intervención del Estado y capital social, como dos procesos que se refuerzan recíprocamente. Sin embargo, lo que destaca de su análisis es
la discusión que propone sobre la capacidad del Estado de crear capital
social, para lo cual hace una extensa reseña de las maneras en que
el Estado ha creado o potenciado el capital social en algunos países.
6.Conclusión
Para terminar este recorrido general de la obra de Peter Evans sobre
sus contribuciones a la economía política del desarrollo, es bueno
recordar sus últimos aportes, particularmente sus escritos En Búsqueda del Estado del Siglo XXI; Desarrollo Humano, Transformación
Estatal y la Política del Estado Desarrollista (con Patrick Heller) y La
40 Las empresas transnacionales y los Estados del Tercer Mundo: de la vieja a la
nueva internacionalización (1998), El papel de las instituciones en el cambio económico (con Ha-Joon Chang), El declive (y previo ascenso) del Estado desarrollista:
el caso coreano (2002), El desarrollo como cambio institucional: las desventajas del
monocultivo institucional y el potencia de la deliberación (2004), El Estado y la
Economía con Fred Block, 2005), El impacto del ALCA en la gobernabilidad democrática, (con Mark Barenberg), A la búsqueda de agentes para la habitabilidad urbana
en la economía política globalizada (2007), La globalización contrahegemónica: los
movimientos sociales transnacionales en la economía política contemporánea (2012).
98
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Era Neoliberal: Ideología, Política y Efectos Sociales (con William H.
Sewell, Jr.)41. Evans se pregunta en los dos primeros trabajos cuál
puede ser el nuevo papel que puede jugar el Estado desarrollista en
el siglo XXI, qué estructuras e instituciones políticas equipararán de mejor forma a las naciones que intentan entrar el círculo
de los países “desarrollados”. Da dos respuestas: una que enfatiza
la continuidad de la función del Estado desarrollista en impulsar
el crecimiento económico y la transformación social, tal y como lo
hizo en la segunda mitad del siglo XX. La segunda respuesta, que
él califica como la más radical (pues modifica su tesis inicial de la
autonomía enraizada), sostiene que el Estado desarrollista deberá
diferenciarse en aspectos políticos importantes de los modelos del
siglo XX con el fin de alcanzar el desarrollo, tal y como se entiende a partir de la obra de Amartya Sen y su concepto de desarrollo
humano. Va a sostener que las estrategias de crecimiento centradas únicamente en la acumulación tradicional de capital ya no son
suficientes, como ya lo sostuvo después del giro institucional. Su
postura ahora es que la relación entre Estado y sociedad ya no puede estar focalizada de manera estrecha en las relaciones del Estado
con la elite capitalista, como sucedió con los Tigres Asiáticos, tiene
que ampliarse, adoptar instituciones deliberativas para que el Estado
decida invertir en la extensión de las capacidades de la población.
Si se entiende con Sen que desarrollo significa desarrollo humano y
que desarrollo humano significa expansión de las capacidades humanas, entonces, el Estado desarrollista debe ser capaz, precisamente,
de dotar y expandir las capacidades de sus ciudadanos y ciudadanas.
Pero este rasgo fundamental del Estado desarrollista obliga a repensar sus bases políticas. “Si la lección aprendida del Estado desarrollista del siglo XX es que su capacidad obedece a una combinación
complementaria de competencias: una burocracia pública coherente y
un conjunto estrecho de vínculos sistemáticos con la sociedad civil,
entonces, el fortalecimiento de la autonomía y la capacidad del Estado es el desafío más relevante para el presente siglo. El deterioro de
41 In Search of the 21st Developmental State; Human Development, State Transformation, and the Politics of the Developmental State, (The Oxford Handbook
of Transformations of the State, Stephan Leibfried, Frank Nullmeier, Evelyne Huber, Matthew Lange, Jonah Levy, and John D. Stephens, Oxford University Press, y The Neoliberal Era, Ideology, Policy and Social Effects, Peter Evans
and William H. Sewell, Jr. (Prepared for Social Resilience in the Neo-Liberal
Era edited by Peter Hall and Michele Lamont, 2013, Cambridge University Press.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
99
la complementariedad entre los objetivos del desarrollo y el capital
privado, eleva el nivel requerido de superioridad estatal”42. En otras
palabras, el Estado tiene que ampliar sus vínculos con la sociedad
civil con sectores diferentes a los poderosos grupos empresariales
para fortalecer la autonomía de estos últimos, quienes no están inclinados a apoyar, por la lógica de la ganancia que los aprisiona, políticas dirigidas al potenciar el desarrollo humano de la población.
Aunque Evans dejó el lenguaje marxista de su primer período, muy
bien puede interpretarse que en esta variación en el uso del concepto de autonomía relativa del Estado, retorna a la versión marxista. Nicos Poulantzas, el marxista griego, residente en Paris y
discípulo de Althusser, quien postuló que el Estado puede implementar políticas más efectivas para la reproducción ampliada del
sistema capitalista si adquiere una autonomía de la clase dominante y sus fracciones (concernidas con su interés particular). Tal
autonomía se logra si hay equilibrio en el interior de la sociedad
entre la clase dominante y las clases subalternas, y si, como en
muchos casos históricos, el Estado tiene apoyo de las últimas43.
El capital privado no tiene sino interés estrecho de invertir en capital
humano, como la inversión en edad temprana por ejemplo, dado que
las capacidades que se potencian en ese momento del desarrollo de la
persona tendrán eventualmente un alto impacto en la productividad,
pero solo a largo plazo, por lo cual no se encuentra en el horizonte
inmediatista del empresario capitalista. La eficacia para promover el
desarrollo no es, entonces, problema tecnocrático. La nueva teoría del
desarrollo valora las ideas y la innovación que solo pueden ser producidas cuando las personas adquieren formación de calidad. Y esto
último solo puede darse si se amplían las relaciones del Estado y la sociedad civil a través de instituciones deliberativas que permitan el intercambio público de ideas, que promuevan la participación democrática o la capacidad de ejercitar una de las capacidad más importantes de
los seres humanos: la habilidad de escoger, lo cual se traduce en un fin
en sí mismo en la concepción del desarrollo humano de Amartya Sen.
El Estado desarrollista del siglo XXI, por consiguiente, tiene que tener bases democráticas más allá de las tradiciona42 Poulantzas, Nicos, Sobre el Estado Capitalista, Editorial Laia, España, primera edición, 1974.
43 Evans and Heller, pag. 10. Un ejemplo del apoyo de las clases subalternas y la
autonomía del Estado es el gobierno de Lázaro Cárdenas en México, ver Nora Hamilton, México: Los límites de la autonomía del Estado, México, Ediciones Era, 1983.
100
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
les instituciones liberales representativas, tiene que adoptar las instituciones deliberativas que permitan hacer realidad
lo que en América Latina se denomina democracia participativa.
Desde el artículo que publicó en la revista Foreign Affairs en 1979, o
sea, hace 45 años, sobre la alianza del capital transnacional, el capital
local y el Estado en Brasil y desde los ensayos publicados en De Vuelta
al Estado con Theda Skocpol, Dieter Rueschemeyer y John Stephens
en 1985, hasta sus trabajos de 2014 sobre el Estado desarrollista del
siglo XXI, Evans ha sido consistente en afirmar, tras un trabajo teórico y empírico estrictos, la importancia de las acciones del Estado
para impulsar la transformación económica, la industrialización y
el desarrollo humano y en afirmar que no se puede explicar el desarrollo exitoso sin el gobierno del mercado por parte del Estado.
En esta larga trayectoria el principal oponente de sus interpretaciones ha sido el neoliberalismo, al cual le dedica su último ensayo
publicado en 2014, en donde lo explora como ideología, como un conjunto de políticas, pero sobre todo lo explora por sus consecuencias
sociales, en los efectos que ha tenido sobre las políticas sociales y
las condiciones de vida de los trabajadores, de sus niveles de ingreso y bienestar. Acerca de este último aspecto, Evans señala que los
países desarrollados, aquellos que pusieron en marcha las reformas
neoliberales más estrictas, han sido los que han reducido más los
beneficios sociales de los trabajadores, aunque no hayan llevado la
ideología neoliberal hasta las últimas consecuencias, es decir, a políticas efectivas. A pesar de que gobiernos como Ronald Reagan y
Margaret Thatcher enarbolaron la bandera neoliberal, en la práctica
no pudieron desmontar el Estado benefactor. Sin embargo, fue en
los países más desarrollados en donde se avanzó en su reducción.
Paradójicamente, en países como los de América Latina, en particular los del sur, la implementación de las políticas neoliberales trajo
consigo, por sus efectos, crisis políticas que se tradujeron en gobiernos de izquierda que han revertido las políticas neoliberales, fortaleciendo a los Estados e inaugurando en América del Sur un nuevo
Estado benefactor. Este distanciamiento crítico del neoliberalismo,
ha dado lugar actualmente al surgimiento de gobiernos que ponen
en práctica políticas que expanden las capacidades de la población y
alcanzan mejores niveles de desarrollo humano. Una de sus últimas
contribuciones es establecer la ecuación más Estado = mejores niveles de desarrollo humano. Han sido los Estados desarrollistas los
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
101
que han invertido más en educación y salud, creando de este manera capital humano para aumentar las potencialidades de desarrollo.
Puede concluirse que Evans es representante de una corriente teórica denominada Neoestatismo, que postula el papel central
del Estado en la vida social y económica, no retornando a las viejas formas de intervencionismo estatal, sino a políticas públicas
adaptadas a las nuevas condiciones del mundo globalizado del siglo XXI, incorporando los avances teóricos de las ciencias sociales y de la economía política del desarrollo. Lo que queda como
idea central después de conocer su pensamiento es que las formas de capitalismo exitoso son aquellas guiadas por el Estado.
analysis of the effects of “weberian”state structures on
economic growth, American Sociological Review, Vol. 64 No. 5
(Oct. 1999).
•
The challenges of the institutional turn. New
Interdisciplinary Opportunities in Development Theory, en
Victor nee y Richard Swedberg (eds.) The Economic Sociology
of Capitalist Institutions, NJ., Princeton University Press
(Los Retos del “Giro Institucional”: Nuevas Oportunidades
Interdisciplinarias para la Teoría del Desarrollo, (2001, 389).
•
Las empresas transnacionales y los Estados del Tercer Mundo:
de la vieja a la nueva internacionalización (1998), El papel de
las instituciones en el cambio económico (con Ha-Joon Chang),
El declive (y previo ascenso) del Estado desarrollista: el caso
coreano (2002).
•
y Ha-Joon Chang, The role of Institutions in Economic Change,
en institutional Change and Economic Development, edited by
Ha-Joon Chang, University Nations university Press, Tokyo,
New York, Paris. 2004
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El desarrollo como cambio institucional: las desventajas del
monocultivo institucional y el potencia de la deliberación
(2004).
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El Estado y la Economía con Fred Block, 2005.
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El impacto del ALCA en la gobernabilidad democrática,
(con Mark Barenberg), A la búsqueda de agentes para la
habitabilidad urbana en la economía política globalizada
(2007)
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Instituciones y Desarrollo en la era de la globalización
neoliberal, Bogotá, Colombia, (2007).
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In Search of the 21st Developmental State
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104
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
2
entrevista
MARCO TULIO
CAJAS LÓPEZ
Coordinador
de la Escuela
de Gestión Pública
Fanny
de Estrada
Directora -AGEXPORT-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
105
ENTREVISTA CON EL LIC. MARCO TULIO CAJAS LÓPEZ
primer Oficial en Administración y Finanzas, esto me empezó a enseñar un poco cómo
opera la organización a nivel administrativo
financiero, y fue una excelente experiencia.
Coordinador de la Maestría en Gestión Pública
en la Facultad de Administración de Empresas de la Universidad Mariano Gálvez, y asesor de la Dirección de Capacitación del RENAP.
Pero renuncié para acompañar a Jorge Serrano Elías en la Campaña en el 85. Ahí
me involucré en mi primera campaña política, perdimos, y de UNICEF me volvieron a llamar, regresé otra vez pero ya no
aquí en Guatemala, sino que en México. En
México estuve ya como Funcionario Internacional en representación de UNICEF
1. ¿Cuál ha sido su trayectoria académica y de funcionario público?
Originalmente estudié economía en la Universidad de Complutense de Madrid, allá por
los años 60 del siglo pasado. Ahora a la distancia aprecio mucho la oportunidad porque
realmente mis profesores fueron los artífices de la transición democrática. España
estaba estrenando una nueva etapa de desarrollo, pero yo podría decir que allí conocí a alumnos de Keynes, quienes me dieron
clases fueron alumnos directos de Keynes.
2. Entonces, usted es Keynesiano de origen?
Lic.
Marco Tulio
Cajas
Coordinador de la Escuela de Gestión Pública
106
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
De origen, sí. Eso fue en 1972 cuando terminé mis estudios y me vine a Guatemala.
Mi primer trabajo en la Administración Pública fue en el INFOM, Instituto Nacional de
Fomento Municipal, ahí fui Analista Fiscal,
de ahí regresé otra vez a España a sacar un
postgrado y ya me vine a Guatemala definitivamente. De ahí tuve una serie de experiencias, trabajé como Asesor en el Banco
Nacional de la Vivienda (BANVI) un tiempo,
estuve en una Empresa Privada, pero lo cierto es que mi actividad política empezó en el
1985, pero antes de eso en el 81 yo ingresé
a las Naciones Unidas como Administrador
Oficial para UNICEF. Aquí estaba la Oficina
para toda Centro América y Panamá, fui el
3. ¿Cuánto tiempo estu vo ahí ?
Cuatro años
4. ¿Es fuerte la huella que le dejó vivir
en México?
Buenísima Escuela. Y de ahí logré uno
de los sueños de mi vida que era estudiar
en la UNAM, entonces ahí fue en donde saqué la Maestría en Ciencias Políticas.
5. ¿Tiene usted una larga carrera académica?
Y de ahí terminé los estudios y nos venimos
a Guatemala con mi familia y en el 90 yo
renuncié en la UNICEF por razones personales. Ellos querían que siguiera, teníamos
proyectos para toda América Latina, pero regresé aquí a Guatemala y de ahí me involucré
en otra campaña política con un amigo de
un Partido y de ahí estuve de alguna manera también en la Campaña con Ríos Montt,
cuando se empezaba a fundar el FRG. Hasta
que en el 96 fui invitado por el Presidente
Arzú a coordinar los Programas de doña Patricia de Arzú en la Secretaría de Obras Sociales y ahí empezó yo diría formalmente mi
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
107
carrera dentro de la Administración Pública,
ya no como Funcionario Internacional, pero
como Funcionario de Gobierno. El caso mío
es un caso sui géneris porque la mayoría primero son funcionarios nacionales y luego internacionales. Mi caso fue al revés, de afuera
hacia adentro. Estuve trabajando con el Presidente Arzú y los primeros dos años fui Coordinador de los Programas de la Secretaría de
las Obras Sociales y los siguientes dos años
fui Secretario de Bienestar Social. Terminó
el gobierno y en 2002 empecé mis estudios
de la Maestría de Política Pública en la Universidad Rafael Landívar, la cual concluí en
2004. Ahí estuve también ya colaborando en
la campaña con el Presidente Berger y así fue
como llegué a la Gerencia del INAP en 2004.
6. Actualmente, ¿está dirigiendo un programa en la Universidad Mariano Gálvez?
Sí, al salir del INAP en 2008, la Universidad
me invitó para que continuáramos los estudios de Administración Pública y empezamos la Escuela de Gestión Pública, iniciamos
con ocho estudiantes un Diplomado y hoy en
día, ya cinco años más tarde, tenemos dos
Maestría, dos Licenciaturas con más de 500
estudiantes. Somos la única Entidad que tiene estudios Universitarios a nivel Municipal.
Fuimos los primeros en este país dentro de
una Universidad en ofrecer una Licenciatura
en Administración Pública, en Gestión Pública empezamos en 2004. Afortunadamente
ahora ya ha mejorado la oferta, ya hay otras
Universidades trabajando eso. Actualmente
entonces estoy dirigiendo la Escuela en Gestión Pública y desde hace un par de años estoy trabajando una Asesoría de Capacitación
en el RENAP. Acá venimos a fundar la Escue-
108
la de Capacitación, puesto que el RENAP tiene
su propia Escuela y ahora el Director Ejecutivo, me ha pedido que trabaje el Tema de
Carrera Registral, estamos formando ahí un
modelito para que el RENAP tenga su Carrera
Registral, que sería un éxito en la línea de lo
que estamos hablando. En el Registro Nacional de las Personas para que tenga su Carrera Registral, ya que nosotros tenemos 2,300
empleados y como Entidad Autónoma la Ley
le manda a tener Carrera Registral, entonces
el Director desea que esa Carrera se implemente y me ha pedido dirigir los equipos de
trabajo y estamos viendo los aspectos técnicos, legales, etc., relacionados con la Carrera.
mento legal, consultó con la Junta Directiva,
tuvieron una discusión y al final acordaron
que iban a hacer un Convenio con nosotros,
porque la Ley obliga al INTECAP en uno de
sus incisos a colaborar y promover la formación de los servidores públicos. Está en su
Ley, alguien tuvo la visión de ponerlo allí,
entonces con eso y la buena voluntad de la
Junta y el Gerente, abrimos extensiones de
Gerencia Pública en todo el país, se nos abrieron los locales, incluso ya teníamos preparado un plan de publicaciones, un gran impacto. Nosotros hicimos una cuenta al final
del periodo y logramos capacitar a más de
10,000 servidores públicos en esta alianza.
7. ¿O sea que usted se está dedicando a la Profesionalización
de los empleados del RENAP?
9. Entonces, ¿una de las prioridades
de su gestión como Gerente fue impulsar los Programas de Formación:
Yo diría que empezamos en el INAP, tuve el
privilegio de dirigir la Institución e implantamos el Programa de Gerencia Pública, ya
que no se había implantado un Programa así.
Por primera vez en el INAP logramos una
alianza con el INTECAP, y logramos conjuntar al INAP y al INTECAP, en cierto modo
también a la ONSEC para el Programa de Gerencia Pública y nos extendimos al interior.
Así es, y empezamos con la descentralización,
empezamos en Quetzaltenango, en Cobán en
alianza con la Gobernaciones Departamentales y ahora me alegra mucho porque, según me han contado, ya se ha formalizado
y se han extendido, pero ahí comenzamos
y qué bueno porque hay mucha necesidad.
8. En cuanto a la alianza con el
IN TEC A P, ¿cómo se reali zó?
10. Déjeme que le pregunte algo… es obvio sin duda. ¿Por qué es importante
la profesionalización del empleado público, a qué lo liga, a qué lo relaciona?
Al principio hubo rechazo cuando yo llegué
a pedir que nos ayudaran, me dijeron: “no,
no, no ese es sector privado y aparte es el
sector público, y yo les dije no, INTECAP es
una Institución pública, que diga que vive de
una contribución tampoco es cierto porque
vive de un impuesto. En fin, el Gerente de
INTECAP se quedó pensando, le llevé el argu-
Pues yo estoy totalmente convencido de que
uno de las razones del atraso de nuestro país
es la falta de la calidad en la implementación de la política pública, y es evidente que
gobierno tras gobierno los cuadros se improvisan, hay mucho empirismo y desafortunadamente no se queda una masa crítica
para capacitar a la administración. Desafor-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
tunadamente, la Ley en Guatemala tampoco
obliga ni a la capacitación de los servidores
públicos ni a que estos para continuar en los
puestos estén capacitados. Yo creo que esto
es un nervio que hay que tocar, un nervio
del poder. Aquí en Guatemala nos pasa algo,
algo muy peculiar, como hay un discurso anti
Estado, anti lo público muy bien aceptado ya
sea por la dirigencia y por los medios, ese
discurso anti Estado, anti Gobierno se convierte en un discurso anti burocrático y anti
Administración Pública. Entonces, yo sí creo
que mucha gente con una gran ingenuidad
que mira al Gobierno y a la Administración
Pública como una maldición, ya ni siquiera como un mal necesario, sino como una
maldición. Ese estereotipo se ha extendido
mucho, pero la verdad es que el país está
pagando un precio altísimo, altísimo por esa
falta de profesionalización en costos económicos. Aquí no hay razones ideológicas,
aquí hay que medirlo en términos de gasto,
el hecho de que la seguridad está en manos
privadas porque el Estado no tiene la capacidad; el hecho de que la educación secundaria
esté prácticamente en manos privadas, algo
nos está diciendo. A eso sumémosle todo
el tema de la impunidad que rebasa en un
90% quizás, hablemos de los Programas Sociales que no avanzan en los gobiernos, etc.
Etc. Entonces yo creo que sí tiene que haber
una concientización y una acción práctica
para comenzar desde adentro, desde la Administración Pública. Hay que explicarles a
los Administradores Públicos su rol dentro
del Estado, son Agentes del Desarrollo, representantes del Estado, trabajan para el Estado.
Los Gobiernos dirigen el Estado, pero ellos
deben trabajar en función Estatal. Entonces,
creo que la capacitación y la formación que
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
109
están dentro de las misiones del INAP, son
importantes y también la divulgación. Mi
experiencia es que cuando uno conversa estas
cosas y las demuestra al liderazgo social de
este país, ellos lo entienden, ellos lo entienden y quizás con una de las cosas que más
les convence es saber que todos los países
desarrollados han tenido aparatos burocráticos y eficientes, todos. Y todos los países
subdesarrollados tienen aparatos burocráticos
deficientes, no profesionalizados, un sistema
botín. Lo que pasa es que aquí en Guate-pueblo, nosotros como tantos sesgos ideológicos
que tenemos, ¿verdad? Entonces, la mayoría
de la gente se sigue tragando la idea de que a
menos Gobierno, van a estar mejor. Incluso
eso se escribe, se enseña y… lo más triste es
que en nuestra Universidades se citan autores
que ya cambiaron su forma de pensar, que así
pensaban en los años 80 y toda esta corriendo
neoconservadora se ha moderado mucho en
otras parte, pero aquí no. A mí me impresionó mucho cuando estaban quebrando la
Empresas Automotrices en Estados Unidos,
estaban peleando viendo si el Gobierno debía darles o no fondos, pero para la ideología
conservadora es pecado que el Gobierno les de
dinero porque están quebrando, sin embargo
los economistas y el Partido Republicano en
el poder coincidieron en que no había otra
salida, entonces el Presidente Bush, hace un
anuncio histórico en la Casa Blanca, sale al
jardín y dice: Conciudadanos, yo creo en la
economía libre y en la Empresa libre y creo
que el futuro de este país es de libertad, pero
más creo en Estados Unidos de América. Allí
anunció el paquete de ayuda económica. Ha
habido un gran cambio, excepto en Guatemala. Nos está pasando lo que nos pasó en
otras órdenes, ya se nos había acabado la guerra fría y ahora parece que está de vuelta.
110
11. Frente a esta situación, ¿qué hacer,
qué hacemos entonces?
Yo creo que desde cualquier Institución Pública está la plataforma para formar, porque
capacitar es formar. Formar ese conocimiento, esa conciencia. Aquí en RENAP hay una
gran diferencia porque aquí todos los que entran le pasamos un curso de inducción y
yo preparé el módulo de gestión pública y
vienen abogados y después de 45 minutos de
ponerles la función del Estado, lo que realmente implica para el país, muchos de ellos
me han dicho, mire Licenciado nunca nos
habían dicho eso. Y lo dicen sinceramente,
no nos habíamos percatado. Yo creo que hay
que formar, hay que divulgar, hay que capacitar y las cosas empiezan a cambiar. Esto
de que hace 5 años solo nosotros teníamos
una Escuela de Gestión Pública, hoy varias
Universidades la tienen y otras se están preparando para hacerlo y es un avance para el
país. Además hay otras señales favorables, la
misma iniciativa de la Escuela de Gobierno
de Cayalá, aquí un grupo de Empresarios que
se preocupan por la Gestión Pública, yo no lo
había visto y empiezan con un esfuerzo de
formación con su dinero, aquí no hay cooperación internacional. Pero, ¿qué ha hecho
el Estado? Esas son iniciativas que empiezan a poner el tema en el Debate Nacional.
Las cosas van cayendo por su propio peso, la
verdad y la evidencia se sostiene sola, sobre
todo por el factor económico que es fundamental, pues no puede haber un país en el
mundo que esté estorbando la globalización y
el mercado mundial, no puede haber un país
con impunidad e inseguridad, en donde no
es seguro cruzar y trasladar mercaderías. Por
ejemplo, yo estoy asombrado por lo que está
pasando en el Salvador. El Salvador empezó
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
hace un par de años un proceso de reforma
de la Gestión Pública, ahorita están hablando
de un Ministerio de Administración Pública, están hablando de un sistema de Carrera y sus índices están empezando a subir.
12. ¿Índices?
De meritocracia.
13. ¿Qué entiende usted por Meritocracia?
Yo creo que lo más adecuado es hablar de un
sistema de merito. Un sistema de ingreso al
servicio público y de mantenerse por méritos, no solo entrar, sino mantenerse por la
evaluación del desempeño basada en la meritocracia, no basada en el clientelismo, no
en el botín, no en lo que los gringos le llaman sistema de despojo o el padronazgo.
14. ¿Ustedes en el RENAP están haciendo
algo así?
Sí, el Director Ejecutivo tiene la iniciativa
de transformar esta Institución en esa línea,
empezamos el año pasado, se fundó la Escuela de Capacitación, se dio el primer paso
ahora vamos a la Carrera Registral para que
cuando esta Administración termine haya
quedado instalado un sistema de carrera
porque esta es una institución técnica, inminentemente técnica, que sabemos que ha
tenido mala imagen en lo público, etc. Etc.
Pero ha tenido sus cambios. Yo veo que en
Guatemala el próximo Gobierno cualquiera
que sea va a tener muchas dificultades, sino
hace esfuerzos en este momento, yo creo
que justamente es el momento propicio para
poner el tema en discusión y en la agenda.
¿Podría hacer una alianza público-privada y
poner el tema de la profesionalización y la carrera administrativa en la Agenda Nacional?
Al INAP su Ley Orgánica le da un rol de liderazgo y de rectoría, no de ejecución. Nosotros siempre tuvimos ese debate, pero cuando
dice que es el Órgano Técnico de la Administración Pública, es que va mucho más allá de
ser un ejecutor. Yo creo recomendable que
ya que hay varios esfuerzos de formación a
nivel Universitario y fuera de las Universidades, que ya el INAP adopte un rol de Rectoría y de Apoyo. Si el INAP no asume este
papel vamos a encontrarnos con una gran
diversidad de enfoques unos más acertados
y vamos a confundir aún más la cuestión.
Entonces el INAP tiene que plantear un plan
estratégico, el INAP debe plantear un plan
estratégico que deben tener las áreas de conocimiento que deben de tener LA FORMACIÓN de servidores públicos a 5 a 10 años
plazo para Guatemala. Nosotros en Guatemala debemos tener una especie de pensum
o una hoja de ruta estratégica, obviamente
no se tiene la capacidad legal para hacerlo
coactivo. Pero es una indicación, pues yo no
creo que nadie quiera estudiar si no está en
la línea. Cuando nosotros estuvimos en el
INAP logramos modificar el Reglamento del
INAP. En esas reformas incluimos un artículo en donde al INAP le corresponde certificar competencias, ahí está en su Reglamento. El INAP podría, aparte de los títulos
que se obtienen en las Universidades, no solo
en el INAP, certificar esas competencias, ahí
tiene una puerta de acción y no solo de acción, sino de generación de ingresos, estamos hablando de un universo que va a pasar
de 100,000 a 150,000 servidores públicos.
15. ¿Qué se puede hacer para cambiar esa
cultura de anti-Estado, anti gobierno
y anti-burocracia? Ahora tenemos en
el INAP una Revista que es en don-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
111
En los corredores de congresos internacionales he escuchado esta expresión: la reforma
del Servicio Civil no les interesa a los burócratas deficientes, están felices como están
porque se les va a empezar a medir por el
desempeño y ellos están ahí muy acomodados esperando su jubilación. No les interesa tampoco a los políticos que continúan
haciendo un botín de los puestos de la Administración Pública. A los únicos que les
interesa el tema es a los ciudadanos, porque
es la sociedad la que sufre las consecuencias. Sin embargo, existe la buena noticia. Es
algo que se llama contexto institucional y el
contexto institucional es el que está determinando ese tipo de reformas. La República
Dominicana no tiene una mayor diferencia
con nuestro país, El Salvador no la tiene, Colombia no la tiene. Estamos hablando de los
países latinoamericanos. Estos países que le
he mencionado han iniciado procesos. El Presidente Uribe en 2004 saca la Ley de Reforma
del Servicio Civil y le pone Ley de Gerencia
Pública y empieza el reclutamiento vía Internet y empieza el concurso abierto, empieza a meterse la idea de la meritocracia y ahí
empieza poco a poco han ido profundizando.
La República Dominicana ya tiene su Ministerio de Administración Pública, México está
avanzando con su servicio civil de carrera,
por poco lo pierden cuando por dos votos en
el Senado lograron mantenerse. Guatemala
se tiene que subir a ese carro, yo creo que no
es algo así como luchar contra lo imposible,
yo creo que si se van dando algo así como
el contexto institucional, y los que tenemos
la oportunidad de hacerlo debemos hacerlo.
Foto: www.perspectiva.com.gt
de va a salir publicada esta entrevista, queremos difundir un pensamiento distinto. Le voy a decir una cosa,
este tema no es electoral, no les interesa a los candidatos. Hace tres años
llegaron unos candidatos a FLACSO y nosotros les sacamos el tema
del Servicio Civil y no les interesó.
Fanny
de Estrada
Directora -AGEXPORT-
112
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
113
Entrevista a Fanny de Estrada
-AGEXPORTFanny de Estrada ha sido Directora durante varios años de la Asociación Guatemalteca de Exportadores (AGEXPORT) y ha estado a cargo
de la División de Competitividad. Es una líder distinguida del sector
privado guatemalteco con múltiples reconocimientos.
1. Usted tiene muchos años de estar dirigiendo AGEXPORT, y
conoce a fondo, muy bien al Estado, y la idea central de
esta entrevista es que nos diga, desde su punto de vista y
desde el punto de funcionamiento de la Administración Pública, ¿qué necesita el país para que su sistema productivo se dinamice, alcance tasas mayores de crecimiento, qué
necesita que haga el aparato de Estado, que características tiene que tener el funcionamiento de la Administración
Pública que afecte positivamente al desarrollo económico?
Tal vez empiezo diciendo que el desarrollo del país es una tarea de
todos, allí hay que sumar esfuerzos de todos los actores de una sociedad porque cada uno tiene un rol que jugar, e indudablemente que El
Estado es el rector de un país. Desde mi punto de vista, cada uno tiene
su rol y el Estado como Estado rector, que permite y da el espacio a
los ciudadanos para que se puedan desarrollar, se puedan desempeñar,
pero es el que pone la dirección, por dónde tienen que caminar todos,
y es como todos tienen que aportar, pero es el que pone la dirección.
Así es cómo los países pueden caminar esa senda del desarrollo.
Uno, estando en el sector privado y yo dedicando toda mi vida
al desarrollo. En mis primeros años me tocó estar en una institución del Estado, que si bien era mixta, la Junta Directiva tenía mitad del sector público, mitad del sector privado, estaba
orientado al desarrollo económico, de actividades económicas.
Y naturalmente a lo que lo que aspira, es tener un Estado dedicado
a mejorar el estado de vida de la población y en eso vienen muchas
cosas. Yo siempre lo he dicho, que veo que son como tres grandes
cajas: todo lo que tiene que ver con lo social, lo que tiene que ver
con lo político, y con el tema justicia; luego la estructura política del
Estado, las instituciones políticas, el tema de seguridad, y finalmente
114
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
la parte económica, que es vital sobre todo para asegurar bienestar a
la población, desde el ángulo de que toda la población guatemalteca
pudiera tener una fuente de ingresos que les permita tener al menos
para lo mínimo, lo digno de la vida de una persona. Y ese es el rol de
la parte del desarrollo económico donde yo me he desempeñado, el
económico. El rol Estado es muy claro y también el lado de la sociedad
civil y el sector empresarial. Lo que uno aspira desde esta posición es
a poder tener interlocutores dentro de la Administración del Estado,
con funcionarios profesionales, comprometidos con el rol que les toca
jugar desde la institución donde sean responsables y que tengan el
nivel de preparación suficiente como para poder manejar los temas y
conducir a sus instituciones como complemento de metas y objetivos.
En el tema económico, el tema de la competitividad del país, eso significa que en Guatemala y, especialmente en esta época que se vive,
ya en las últimas dos décadas, que es el mundo globalizado, Guatemala
tiene que tratar de ser mejor entre los mejores y esto significa que
hay que trabajar todos los distintos aspectos que mejoran la competitividad, desde lo que nosotros llamamos el nivel de conciencia
colectiva de una sociedad, donde una sociedad tiene que entender y
tiene que trabajar por superar los niveles que tiene, todo en la búsqueda de un mejor bienestar. Cuando una sociedad entiende eso, las
sociedades empiezan a caminar en esa dirección y sobre todo si se
entiende que la competitividad es sistémica, porque de allí vienen todas las políticas públicas que ayudan a eso, y la política pública como
su nombre lo indica le corresponde al Estado en el tema económico,
o sea, la política pública es parte de las legislaciones y las acciones
que apoyan a la producción, al crecimiento de la industria, al crecimiento de la agricultura, al crecimiento del comercio, a la atracción
de inversiones, al fomento a las exportaciones (que es el campo en
que yo específicamente me he desarrollado), así como la política de
infraestructura del país, el tema de bajar los costos de la energía eléctrica para que la energía sea, además, de fuentes renovables, el tema
de carreteras, los puertos, aeropuertos. No digamos el tema de formación de Recursos Humanos que es donde ustedes están, pero hay toda
una política pública de tener un recurso humano que sea capaz de
tener las herramientas suficientes como para que le permitan justamente eso, permitir a las personas desenvolverse en la vida, ¿verdad?
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
115
2. Desde el punto de vista suyo, con la experiencia que tiene, ¿cuál sería su valoración de lo que ha sido el Estado en esos temas, usted cómo lo calificaría?:
Yo diría que quizás el reto más grande de Guatemala, que tiene que
superar, en el tema de política pública, es la continuidad de las políticas, ¿verdad?, lograr tener políticas de largo plazo. En el caso de
mi experiencia, que es el caso del comercio exterior, el Estado ha
tenido una política de comercio exterior que ahorita va arriba ya de
los 32 años, diríamos que empieza en el año 86, con la entrada del
Presidente Vinicio Cerezo, donde se definen los primeros bosquejos
del comercio exterior del país. Luego más allá, por la altura del año
1997, sale el primer documento de Política Pública de Comercio exterior. Hace unos 3 años, esta política se ha replanteado y se vuelve
a lanzar. Eso digo, que ésta se ha convertido en una política de largo
plazo, que se le ha dado un seguimiento porque el foro bajo la cual se
dirige es un foro público-privado, CONAPEX, el Consejo Nacional de
las Exportaciones, pero es la presidencia ha sido presidida por los Ministros de Economía, y yo recuerdo cuando el Ministerio de Economía
cumplía 50 años.. Y en algunas circunstancias y algunos momentos
del país, hemos tenido hasta seis o siete Ministros en cuatro años,
y Ministros que han estado hasta 6 veces en sus cargos, entonces,
yo diría que una de las cosas que como sociedad tendríamos que ver
es cómo superar esa falta de continuidad de las Políticas Públicas.
En el caso del comercio exterior, como le explico, ha habido ahí un
hilo conductor que ha permitido ir hacia una política de apertura
del país, por ejemplo a la firma de Tratado del Libre Comercio con
Estados Unidos y a trabajar en la competitividad del país. Ha sido la
línea que se ha mantenido, pero, la verdad, hemos tenido de todo.
Hemos tenido funcionarios muy comprometidos, aunque con pocos
recursos, porque el Estado no es de ahora que tiene pocos recursos,
¿verdad? Claro, a medida que la población va planteando más demandas de servicios al Estado, entonces los recursos del Estado se
vuelven cada vez menos con este tema que hemos tenido una gran
informalidad de la economía. Hemos tenido un traslado de una economía formal a una economía informal, o sea, los ingresos del Estado
han ido disminuyendo y la demanda de servicios ha ido aumentando.
Yo le podría decir que hemos tenido períodos de altas y bajas, consciente de que en el momento que usted hace la entrevista, ahora, le
diría que tenemos unos funcionarios con un nivel de compromisos
y responsabilidad bastante alta en el tema en el campo económico.
116
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
En esto tienen que ver los Ministerios de Economía, Finanzas, el
Ministerio de Comunicaciones tiene que ver también, el de Ambiente, el de Relaciones Exteriores, por supuesto, sobre todo en el tema
de que tenemos un mundo globalizado y Guatemala está jugando
en el mundo de las naciones, porque esto es una cosa que no tiene
regreso, además porque nosotros no somos una economía grande,
somos una economía bastante pequeña y las economías pequeñas
precisamente por su tamaño están, obligadas más que ninguna
otra a interactuar en lo internacional, porque nosotros no somos
Brasil, no somos Estados Unidos, no somos México, donde tienen
mercados internos grandes y fuertes que permitirían a un país vivir dentro de sí mismo, relativamente. Un país tan chiquito como el
de nosotros, tenemos que estar orientados hacia afuera. Y la Política Pública de Guatemala está orientada en ese sentido, y yo le diría
que no hemos tenido Ministros que han entendido muy bien esa situación que es la realidad del país y han marchado con decisiones
que encaminan al país a tener éxito en ese contexto internacional.
3. A lo largo de estas últimas décadas hemos tenido un Estado
más activo que el que tenemos actualmente, un Estado menos activo, menos intervencionista, pero esto no ha sido así
en todo el mundo. Me gusta citar el ejemplo de la India en
donde una alianza público- privada con rectoría estatal, ha
logrado una gran trasformación, puesto que en una esfera de
la economía muy particular, que es la informática y la computación, pasaron de tener nada a ser una potencia. Cuando
uno lee las narrativas se da cuenta que se creó una ventaja competitiva como es el caso de la India en este momento.
El Estado intervino, de alguna manera podríamos decir que
el Estado gobernó el mercado. En ese sentido, por ejemplo,
mandó a formar técnicos al extranjero, creó infraestructura, dio estímulos fiscales, créditos blandos, creó incentivos
al sector privado para que invirtieran. Uno se dice, esto fue
una alianza increíble entre el sector privado y el Estado, que
empujó al país. No ha sido bajo la realidad de las ventajas
comparativas y espontáneas, que algún día nos van a llevar al desarrollo. Ha sido un Estado muy intervencionista.
Fanny de Estrada: Es que yo lo atribuyo a que Guatemala, desafortunadamente, sigue siendo una sociedad polarizada, donde todos los
grupos tienen visiones diferentes de cómo sacar al país adelante, y
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
117
la verdad es que cuando así como usted dice, cuando uno observa el
comportamiento de los países que han salido adelante, incluso países
tan chiquitos como nosotros porque el ejemplo que nosotros tenemos
es Taiwán, que Taiwán es del tamaño de Petén, o Singapur, o tiene usted el caso de Suiza, que es un país quizá muy chiquito, pero es el país
quizá más desarrollado del mundo. Se está teniendo casos en América Latina, como el caso del Perú, por ejemplo, que con unas políticas
públicas bien alineadas y tal vez un punto. Perú tiene un contexto
favorable, y ¿sabe quién es el socio comercial del Perú? China, pero
porqué, porque la entrada de China al mercado hizo subir el precio
de las commodites y dentro de esos commodites están los productos
mineros, entonces Perú ha tenido un crecimiento impresionante.
El punto al que iba es que, cuando uno ve los casos exitosos de desarrollo, cuando se les estudia, uno observa que una alianza público-privada es la clave para salir adelante. Y cuando uno asiste a los foros
internacionales de desarrollo y de crecimiento, la receta número uno
que dan, es una alianza público-privada porque ambos tienen un rol
conjunto pero a la vez distinto, pero usted lo dijo al principio, muy
bien, me gusto que lo dijera, el Estado tiene la visión de largo plazo,
la dirección, de una manera ejercer la rectoría, en el sentido de que
tiene una estrategia de largo plazo y que no se subordina a intereses
inmediatos y particulares, pero lo que ha pasado en Guatemala, es
que se pierde ese rol de visión de largo plazo con las coyunturas que
se dan cada cuatro años, cuando el péndulo se va de una posición
ideológica a otra totalmente externa y donde a veces la visión de los
grupos políticos no está en concordancia con la esencia del Estado.
Es decir, lo que hace que la visión de largo plazo en nuestro país se
pierda, y si un país no tiene política de largo plazo y una estrecha
alianza del Estado con la sociedad es imposible que un país salga
adelante. Yo siempre digo que Guatemala es un país tan rico, no solo
en la parte natural, porque las ventajas competitivas naturales yo
siempre digo que Dios hizo a Guatemala en su mejor día, no dejó
de ponerle nada, nosotros tenemos clima, calidad de tierra y sobre
todo la calidad del recurso humano de Guatemala, el guatemalteco,
muchos guatemaltecos no tienen idea de la riqueza en recurso humano en Guatemala. El guatemalteco es una persona suave, agradable, trabajadora, en términos generales muy dedicada en su comprometida, a nosotros aquí en mi organización, en AGEXPORT, que
nos toca todos los días, nosotros tenemos que ver con inversionistas
118
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
extranjeros de una naturaleza u otra, usted no se imagina cómo los
inversionistas extranjeros que van por todo el mundo y que conocen las culturas y tienen negocios en los cuatro continentes, cómo
valoran la calidad del recurso humano guatemalteco. Por eso, ahora,
en los últimos tiempos que se ha desarrollado mucho estas industrias nuevas de la tecnología, que son industrias donde es el conocimiento que está circulando por internet y por el ciberespacio, que
ha abierto una brecha muy importante para generación de empleo
en nuestro país, me estoy refiriendo a los contactservice, ya que si
bien estamos atendiendo llamadas telefónicas, es cierto también que
cada vez nos orientamos más a una llamada telefónica donde lo que
va en la comunicación son conocimientos, estoy hablando de ingenieros, médicos, analistas radiológicos, elaboradores de planos, en los
mismos servicios médicos, esos servicios que están ahora muy de
moda y que lo que está creciendo ahorita en el momento que estamos hablando. Las empresas que quieren trabajar en Guatemala, que
usted no se imagina y por eso que todos los días vemos en la prensa
cantidad de anuncios convocando a guatemaltecos que se presenten
a trabajar, pero que necesitan hablar idiomas extranjeros, sobre todo
inglés, y eso nos lleva al rol del Estado otra vez, porque en la formación del recurso humano y la educación es clave y, en realidad, si
uno se va a la base, y pregunta: ¿Por qué un Estado o porque un padre
de familia educa a sus hijos? Los educa para que tengan herramientas para poder tener una vida digna y como puedan salir adelante.
Si una de las herramientas de trabajo hoy en día que tiene más valor es el inglés, ya sea para una persona que salió de secundaria o
de sexto grado primaria, no digamos de la universidad, el Estado
como política pública debería tener ahora un plan a nivel nacional para sacar a los jóvenes de secundaria hablando inglés, porque
a los jóvenes, si usted les enseña un idioma, ellos van aprendiendo, si usted les enseña dos, tres hasta cinco, como lo vemos en las
sociedades europeas, los niños que manejas tres, cuatro idiomas,
o sea, la persona tienen las capacidades de manera potencial, pero
es el sistema y la política pública quien se lo tiene que dar. Claro
que esto es lo que lleva los recursos del Estado, que son pocos aquí.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
119
3
PLUMA
INVITADA
120
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
121
INTRODUCCIÓN
La Secretaría de la Paz, se plantea la necesidad de implementar un sistema de gestión del conocimiento con el fin de
contar con una instancia que facilite la creación, renovación, organización, uso y transmisión de los conocimientos adquiridos durante los años que la institución tiene de vida.
PROPUESTA
SISTEMA GESTIÓN
DEL CONOCIMIENTO
EN LA SECRETARIA
DE LA PAZ
Oscar Bautista
La gestión del conocimiento es una estrategia que busca aumentar la competitividad de la institución a partir del mejor aprovechamiento del conocimiento que tienen lo miembros de la misma.
El éxito de la gestión del conocimiento es atender los diferentes elementos que tiene el ciclo del conocimiento, que es un proceso dinámico, permanente y retroalimentado. Se inicia con el proceso de generación del
conocimiento, continua con la codificación y la transmisión del mismo
y termina con el uso y aprovechamiento del conocimiento distribuido.
¿Qué se conoce como gestión del conocimiento?
Existen un sinnúmero de definiciones que deben tomarse en
consideración.
A continuación se cita una definición para
tener idea general del tema: “Es la habilidad de desarrollar, mantener, influenciar y renovar los activos intangibles llamados capital de conocimiento o capital intelectual” (Saint-Ouge, 1996, p.45)
Con este fin, el Despacho Superior, instruye a la Coordinación
de Planificación para que presente una propuesta que
permita la institucionalización de la Gestión del Conocimiento.
El presente documento contiene en la parte inicial un análisis interno
de la institución permitiendo definir una problemática del manejo
del conocimiento que actualmente se está dando en la institución.
También presenta los alcances y objetivos que la prop u e s t a t i e n e , a s í c o m o d e l i m i t a s u a c c i o n a r.
Guatemala, Septiembre 2013
Coordinación de Planificación y Evaluación
122
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Por último se diseña un proceso de Gestión del Conocimiento, el cual se
pone a discusión ante las autoridades superiores de la Secretaría de la Paz.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
123
ANÁLISIS INICIAL
Para la Secretaría de la Paz -SEPAZ-, el objeto de la Gestión del
Conocimiento, se encuentra en lo que la Institución produce, los
procesos, programas y proyectos, usuarios y empleados, de donde
los Directores obtendrán los elementos necesarios para mantener la
presencia de la Institución, tanto en lo político como en lo educativo y cultural, como el ente rector en materia del proceso de paz y el
cumplimiento de los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz.
A través de los años de funcionamiento la SEPAZ ha realizado diferentes aportes a la sociedad en materia de investigación, seguimiento y monitoreo de los Acuerdos de Paz, así como a proporcionado
valiosos aportes en el fomento y construcción de una Cultura de Paz.
Sin embargo, esto no ha sido objeto de una sistematización y de
gestión del conocimiento generado, esto ha limitado el ser aprovechado por todo el personal que la integra actualmente. La SEPAZ,
no presenta un archivo general de la institución que facilite el
proceso así como la generación de nuevo conocimiento es muy limitada partiendo de las experiencias vividas institucionalmente.
En la actualidad, las tecnologías de información permiten contar con
herramientas que apoyan la Gestión del Conocimiento en las instituciones, apoyando en la recolección, la transferencia, la seguridad y la
administración sistemática de la información junto con los sistemas
diseñados para ayudar a hacer el mejor uso de ese conocimiento.
Integrado con los conocimientos tecnológicos que durantes los últimos años se ha incrementado dentro de la institución es de suma importancia el desarrollar el conocimiento
del recurso humano, así como la cultura organización existente.
PROBLEMÁTICA A RESOLVER
Durante los años de existencia de la Secretaría de la Paz existen casos donde los empleados se retiran de la institución y
han provocado una perdida de conocimiento muy importante
por ser el único que disponía de un conocimiento muy concreto.
Por otra parte, es innegable que nos encontramos en una época rápida, compleja y en los avances tecnológicos lo que implica que ante las exigencias del entorno competitivo, las
124
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
instituciones de carácter público para responder a estos nuevos retos de servicio con mayor habilidad, necesitan de una serie de factores tales como: contar con un recurso humano ágil,
eficiente y eficaz con conocimiento y destreza en el uso de la tecnología y en la creación de nuevos modelos y procedimientos.
Es entonces, uno de los mayores retos que afrontan la institución: ajustar, sincronizar, coordinar el conjunto de actividades,
en donde la implementación de modelos se un elemento estratégico que permita configurar a la institución de una forma competitiva y adaptable al medio, con estrategias que dinamicen los
procesos documentales dentro de una cultura organizacional.
Surge aquí la imperiosa necesidad de que el personal esté
empoderado y en interacción con el entorno, dentro de un espacio laboral que permita desarrollar las habilidades, competencias y
destrezas personales inmersas dentro de un equipo institucional.
OBJETIVOS
1. Administrar el conocimiento organizacional y el aprendizaje
organizacional.
2. Incrementar el liderazgo institucional a través de la socialización de la agenda establecida.
3. Construir Marcos Integrados más eficientes, a partir de la
construcción de escenarios futuros, cuyo soporte será el conocimiento estratégico.
4. Identificar, recabar y organizar el conocimiento existente en
función a los objetivos institucionales.
5. Facilitar la creación de nuevo conocimiento.
LOS COMPONENTES DE LA GESTIÓN DEL
CONOCIMIENTO
Las personas están en el centro de la Gestión del Conocimiento, pero nos interesan sobre todo sus habilidades y su información. Estos dos componentes son básicos
en el proceso de Gestión del Conocimiento de la institución.
1. La
información
recolectada,
tratada
y
almacena-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
125
da por los sistemas de información de la institución.
ALCANCE DE LA PROPUESTA
de una instancia coordinadora del conocimiento (integrada por las
unidades: Recursos Humanos, Planificación, Informática) y una
unidad operativa de Gestión del Conocimiento (integrada por un profesional que realizará una función de administración del conocimiento).
Estas dos instancias estarán bajo la dirección del Despacho Superior.
Gestión del conocimiento interno:
Tareas de la Coordinación del Conocimiento destacan:
La institución debe realizar la implementación de un sistema de red que centralice el conocimiento de
las diferentes unidades, que
proporcionarán la información necesaria que el sistema debe de gestionar y administrar.
•
Evaluación de las necesidades
•
Análisis de los flujos de información
•
Realización de proyectos de soluciones
Gestión del conocimiento externo:
•
Diseño de estrategias de implantación
No hay que olvidar que la razón de ser de la institución es la satisfacción de
nuestros usuarios y que olvidar que esto se produce fuera de la institución.
•
Diseño de sistemas de evaluación y control
2. Las habilidades son en cambio más complicadas de trasmitir ya
que implica adquirir nuevo conocimiento para el que las recibe.
Afortunadamente se disponen de redes de usuarios (red de funcionarios públicos, red de jóvenes, red de instituciones etc.) que trasmiten este conocimiento e incluso redes tecnológicas que proveen de
la información necesaria para detectar lo que ocurre en el entorno.
La gestión del conocimiento interno nos permite conocer como
estamos. Pero la gestión del conocimiento externo nos dirá que
ocurre en nuestro entorno donde realmente generamos un impacto y las oportunidades y amenazas que se están formando.
DISEÑO DEL SISTEMA DE GESTION DEL CONOCIMIENTO
La Gestión del Conocimiento implica ir mucho más allá que un sistema informático o plan de capacitación. Si el conocimiento fluye y se
transmite de manera correcta entre el personal de forma rápida y de
esta manera aumenta la posibilidad de generar nuevo conocimiento que
deriva en aplicaciones nuevas, mejoras en procesos y en los productos.
La transferencia del conocimiento ha existido siempre como
proceso en las organizaciones, de manera informal por medio de las discusiones, sesiones, reuniones de ref lexión,
etc., y de manera formal por medio del aprendizaje, el entrenamiento profesional y los programas de capacitación.
Para la administración del sistema se propone la creación
126
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Tareas de la Unidad de Gestión del Conocimiento destacan:
•
Gestor de Conocimiento
•
Apertura/renovación y definir líneas de investigación
•
Recopilación y tratamiento de los datos para la generación de
la memoria de investigación
•
Estadísticas institucionales
La unidad de Gestión del Conocimiento es la encargada de reunir,
analizar, almacenar y compartir el conocimiento e información de
la organización. El objetivo principal del proceso consiste en mejorar
la eficiencia, reduciendo la necesidad de redescubrir el conocimiento.
Una institución puede tener las herramientas adecuadas para registrar y organizar los datos, pero los buenos propósitos pueden no
llegar a materializarse nunca si no existe una unidad de Gestión del
Conocimiento que impulse, coordine y estructure el proceso para:
•
Garantizar que el personal hace uso de las herramientas, tanto
para registrar como para consultar los datos disponibles.
•
Evaluar los datos recogidos, velando por que estén
permanentemente actualizados.
•
Analizar las necesidades de información de las unidades y
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
127
coordinar la correcta transferencia de conocimiento desde
aquellos que poseen los datos.
Estas funciones requieren, de quienes desempeñan las labores de Gestión del Conocimiento, un conocimiento de los procesos que se desarrolla la institución, así como un monitoreo del registro, organización y aprovechamiento de los datos.
BIBLIOGRAFÍA
Alfaro, Humberto Pereira. Implementación de la Gestión del Conocimiento en la empresa. Centro de Gestión de Conocimiento,
CEGESTI. (Consultado el 24 de septiembre de 2013).
Procesos para implementar un Sistema de Gestión del
Conocimiento:
Palacios Banda, Miguel Ángel. Cómo implementar un sistema de
gestión del conocimiento.
•
http://dew.uniclick.com.pe/2009/09/25/%C2%BF (Consultadoel
24 de septiembre de 2013).
Identificar los procesos de la Institución: Desglosando
los procesos en actividades e Identificando las actividades
más importantes.
•
Definir por cada actividad: Procedimiento o método
de la actividad, herramientas que se utilizan, personas que
participan, flujo de información dentro de la actividad.
•
Identificar los elementos de información más importantes de
cada actividad
•
Categorizar la información por diversos criterios: Tipo de formato, medio de almacenamiento, persona que la genera o
responsable, momento del día, semana, mes (tiempo) cuando
se genera, momento dentro del procesos cuando se genera, relevancia, frecuencia, finalidad, tipo de herramientas que
utiliza.
•
Definir una codificación según la categorización para cada
elemento de información.
•
Establecer protocolos para: Identificar, socialización, medición
y desarrollo del conocimiento.
128
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Peluffo A., Martha Beatriz /Edith Catalán Contreras: Manual 22.
Introducción a la gestión del conocimiento y su aplicación al sector
público. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social - ILPES Santiago de Chile. Diciembre de
2002. (Consultado el 24 de septiembre de 2013).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
129
4
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
131
Al hacer referencia a la administración pública o la administración de los órganos públicos como base del desarrollo económico y social, hacemos mención de que uno de sus objetivos es materializar la orientación política del desarrollo a
través de las diferentes directrices gubernamentales, traduciéndose en la consecución de los deberes del Estado que se encuentran contenidos en la Constitución Política de la República.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA:
BASE DEL DESARROLLO DEL ESTADO Y DEL
REGIMEN DEMOCRÁTICO EN
GUATEMALA
Jaime Rafael Muñoz Flores.
Por otro lado, cuando nos referimos a la participación ciudadana
como base del desarrollo de los regímenes democráticos, hacemos
referencia a que no existen gobiernos democráticos que no garanticen la participación de los ciudadanos en la vida pública de los
Estados. En mayor o menor medida, estas garantías se establecen
en los textos normativos estatales con el objetivo de brindar espacios formales de participación política y social a los ciudadanos
que juegan un importante papel al ser ellos quienes, además de
elegir a sus gobernantes, deben acompañar el ejercicio de la acción de gobierno y de la gestión pública por los designados para
ejercer los distintos cargos públicos trascendentales para la toma
de decisiones de los órganos políticos y administrativos del país.
Entre las funciones que desempeña la sociedad para la consolidación
del régimen democrático y el desarrollo nacional, se encuentra la
de auditar la gestión del sector público guatemalteco, ya que en los
regímenes de corte democrático esta es una función esencial desempeñada por los ciudadanos que deben participar de manera efectiva
para que las decisiones de los funcionarios públicos sean las adecuadas para la búsqueda del desarrollo del Estado y la consolidación de
los regímenes democráticos. Esto se logra a través de la rendición de
cuentas, del eficiente y transparente manejo de los fondos públicos y
de la calidad del gasto orientado a suplir las verdaderas necesidades
sociales y disminuir los niveles de corrupción dentro de las estructuras gubernamentales, que es indispensable para la existencia de recursos económicos para el funcionamiento de la institucionalidad pública y la generación de proyectos de desarrollo, entre otras acciones.
Es indispensable la función conjunta de los funcionarios públicos
y la sociedad, ya que esta cooperación contribuirá a fortalecer las
instituciones públicas y a orientar su función, lo cual es indispensable para fortalecer la democracia, ya que no puede consolidarse la misma si no existen instituciones políticas y administrati-
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vas sólidas que presten servicios públicos de calidad para satisfacer
las demandas de la sociedad. Instituciones públicas que satisfagan los intereses sociales contribuyen al fortalecimiento del Estado de derecho, refiriéndose este último no solamente a un Estado
que se rige bajo normas de derecho, sino en el cual las instituciones públicas cumplen con el fin para el cual han sido establecidas.
No existe desarrollo nacional si no se ejerce, por parte del ente
gobernante, un liderazgo político-administrativo y ciudadano que
pueda transformar la conflictividad latente en un motor de cambio social para reorientar la función gubernamental que brinde
las condiciones necesarias para la existencia del buen gobierno y
el fomento de la gobernabilidad democrática que implica que existan acuerdos entre los sectores sociales y las condiciones necesarias para la existencia del buen gobierno. Esta es la razón por la
cual el liderazgo público juega una importante función en generar condiciones para la búsqueda de consensos sociales y la democratización de la toma de decisiones públicas, o sea las que interesan al bien colectivo en pro de la consecución del bien común.
La participación ciudadana es de suma importancia para la democratización de la gestión pública o conducción de los asuntos públicos estatales, que se llevan a cabo en el seno de las
instituciones y entidades públicas, esto implica una participación que favorezca la inclusión de todos los sectores sociales en los asuntos públicos y la cohesión social o unidad social.
Cuando nos referimos al gobierno, hacemos referencia al ente que
guía la acción política del Estado, el cual posee en los países de
corte democrático, el poder legítimo basado en el consentimiento
social que brinda la sociedad para que los gobernantes actúen en
nombre de los gobernados para tomar las decisiones trascendentales para el interés colectivo que se traduzcan en un desarrollo
humano integral sostenible para toda la población que habita el
territorio del Estado. El gobierno integrado por los Organismos del
Estado (Ejecutivo, Legislativo y judicial), las instituciones y entidades del sector público, deben satisfacer las necesidades sociales
para que esa legitimidad política sea sostenible y cada vez más la
población crea en las acciones llevadas a cabo por sus tomadores de
decisión, lo cual tiene como resultado una democracia fortalecida.
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Parte de la base del desarrollo económico y social nacional se encuentra en la capacidad de gestión de sus funcionarios públicos y
en la maximización de los recursos con los cuales las instituciones públicas pueden activar los órganos administrativos para
ejecutar distintos programas sociales y cumplir con los ejes y objetivos plasmados en los planes de gobierno y en las políticas públicas existentes en el país, que realmente integren los intereses
de la sociedad basados en las crecientes necesidades de la misma.
La administración pública tiene como fin el servir a la sociedad, y
se refiere a toda acción emanada por parte de los órganos administrativos orientada a perseguir el fin supremo del Estado, que es
la búsqueda del bien común, entendida esta última como el bienestar y desarrollo de la población al garantizar el Estado el cumplimiento de sus deberes como lo son, el desarrollo integral, la seguridad, la paz y la justicia. Las aspiraciones sociales con respecto
a la búsqueda de mejores condiciones de vida debe ser el fin de la
labor pública emanada de la institucionalidad política y administrativa del Estado, que debe plantear soluciones a la problemática
nacional a través del aparato público conformado por funcionarios
y servidores públicos que ejercen su función basados en el principio
de la primacía del bien colectivo antes que el bien particular, que
debe ser también un fundamento que guie el actuar de los mismos.
La administración pública de un Estado propicia la búsqueda del desarrollo nacional y regional, en el caso que el mismo pertenezca a
un sistema de integración social, económica y política; o forme parte
de un acuerdo, tratado, convenio, pacto suscrito y puesto en vigencia
por un conjunto de Estados como medida para lograr un desarrollo regional sostenido, a lo cual todos los países a nivel mundial no
son ajenos, ya que observamos que todos persiguen tal fin y forman
parte de un bloque o bloques de Estados para el logro del mismo.
Asimismo, contribuye a mantener relaciones con Estados afines para contribuir al mantenimiento de la paz y la libertad, al respeto y defensa de los derechos humanos, al fortalecimiento de los procesos democráticos e instituciones
internacionales que garanticen el beneficio mutuo y equitativo entre Estados. Asimismo, a cultivar relaciones de cooperación y solidaridad para formular políticas tendentes al progreso de los Estados.
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No cabe duda que es importante el impulso o fomento de la participación ciudadana como base para el desarrollo y la democracia, ya que como estiman algunos instrumentos internacionales
que propician el desarrollo público-administrativo de los Estados,
como la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública1, el mayor desafío de los Estados es crear las condiciones que permitan que los sectores más vulnerables accedan a
la participación ciudadana para la defesa y exigencia de sus derechos, estableciéndose como un medio para la transformación social.
La exigencia de la garantía de los derechos ciudadanos radica en
generar capacidades por parte del Estado para que pueda garantizar seguridad, justicia, condiciones propicias para la paz, el estado
de derecho, y desarrollo integral de la persona, condición propicia para el desarrollo nacional. Lo anterior nos conduce a plantear
cuestiones tales como la posibilidad de poder exigir espacios de
participación para plantear propuestas orientadas hacia el desarrollo nacional, por parte de los principales entes que propician la
participación ciudadana como lo son las organizaciones de la sociedad civil o los Consejos de Desarrollo, en el caso guatemalteco.
reses y necesidades del mismo, en el caso guatemalteco que posee un
régimen de gobierno democrático, este debe para consolidarse fundamentarse en la existencia de un conjunto de normas justas adecuadas
a la realidad del Estado que además de garantizar derechos y libertades, obligando a los ciudadanos a contribuir al desarrollo del Estado, a
fortalecer las instituciones y entidades del sector público. Asimismo,
que propicien la transparencia en el ejercicio de la gestión público,
el desarrollo económico, la implementación de planes y programas
de desarrollo social y que sean garantes de las condiciones básicas
para que todo Estado se desarrolle, como por ejemplo, a fomentar Estados más seguros y garantizar el desarrollo integral de la persona.
Debe entenderse que es vital la responsabilidad compartida entre los
ciudadanos y la administración pública para que se acompañe el ejercicio de la acción gubernamental orientando a las instituciones públicas hacia el logro de sus fines que son la expresión de la voluntad ciudadana, de sus intereses y necesidades a través de la materialización de
sus demandas en beneficio del interés colectivo y del desarrollo estatal.
El régimen democrático de un Estado implica que dentro del mismo las decisiones políticas de trascendencia se tomen en base al
beneficio mutuo fundamentado en una reciprocidad en consecución
del desarrollo por el gobierno y la sociedad, entendida esta última
como toda la población que habita el territorio del Estado, incluyéndose en la misma a todo ese entramado de relaciones sociales y
sus diferentes actores como lo son la iniciativa privada, la sociedad
civil organizada, las asociaciones gremiales, fundaciones, grupos de
interés, etc. Todo este entramado social además de exigir del ente
gubernamental condiciones favorables para su desarrollo debe contribuir a que el Estado cumpla las funciones para las cuales ha sido
creado, ya que al hablar de Estado no estamos haciendo referencia
únicamente al ente rector que rige el mismo, que son los gobiernos.
Todos los Estados poseen un régimen de gobierno, conformado por
instituciones propias acordes a la realidad del Estado y hacia los inte1 Este es un documento aprobado en el seno del Consejo Latinoamericano de la
Administración para el Desarrollo (CLAD), en la Cumbre Iberoamericana de Jefes
de Estado y de Gobierno en Portugal y en 2009. Entre otras cosas define el objeto, fundamentos y principios de la participación ciudadana en la gestión pública.
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DOCUMENTO
HISTÓRICO
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INTRODUCCIÓN AL
DOCUMENTO HISTÓRICO
La Dirección de la Revista Administración y
Desarrollo considera de una gran importancia
volver a publicar luego de más de 30 años, el
texto sobre la evolución de la administración
púbica de Guatemala, desde la época colonial
hasta los años 70 del siglo pasado de Ariel
Rivera Irías. Este esfuerzo historiográfico
cubre largos períodos de la evolución del aparato administrativo que se fundó en el siglo
XVI, poco después de la conquista, incluyendo
una breve referencia a la organización estatal
naciente de los pueblos mayas prehispánicos.
Más que un recorrido histórico tratado en
detalle y profundidad de la historia de la
administración pública, este texto es una
interpretación de cada período, que resalta
los rasgos esenciales de cada uno de ellos
y de esta manera le da sentido a los procesos de cambio. En trazos generales, pasamos de la ápoca colonial, a la independiente, a la liberal, al período de crisis del
Estado liberal, a la restauración y emergencia del período del Estado desarrollista. El
trabajo de Ariel Rivera es principalmente una sólida hipótesis de trabajo que debió
provocar estudios de mayor profundidad.
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Sin embargo, desafortunadamente, desde su
publicación este trabajo no fue seguido por
estudios que, primero, investigaran a profundidad empírica y teórica cada período, y
segundo, que continuaran el estudio sobre
períodos posteriores. Se destaca como un trabajo de gran envergadura y de aporte significativos, el texto de Edelberto Torres-Rivas, El
Estado de Guatemala: ¿Orden con Progreso?
Lo que es un aporte significativo de este texto es el enfoque teórico-metodológico con el
que aborda cada uno de los períodos, haciendo
ver que para entender los procesos de cambio del Estado es necesario que estos cambios
se estudien a la luz de las transformaciones
de la economía y la política. El enfoque es,
pues, histórico y estructural, que considera
que la lógica profunda de los cambios en el
diseño, la estructura y funciones del aparato del Estado no puede comprenderse si se
aísla de la dinámica de la economía política.
La Dirección de la Revista consideró necesario volver a divulgar este trabajo con el
propósito de estimular a quienes desde la
administración pública, o desde la academia, han hecho del estudio del Estado guatemalteco un tema de estudio y reflexión.
La Dirección
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NOTAS SOBRE LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA
DEL SECTOR PÚBLICO DE GUATEMALA (*)
Introducción
NOTAS SOBRE
LA EVOLUCIÓN
HISTÓRICA DEL
SECTOR PÚBLICO DE
GUATEMALA
Ariel Rivera Irías
El presente estudio no pretende analizar exhaustivamente la historia del sector público guatemalteco. Un análisis de tal naturaleza requeriría no solo de un equipo multidisciplinario fuertemente
reforzado por historiadores de profesión y a tiempo completo, sino
de un lapso bastante prolongado debido a las lagunas bibliográficas
existentes en este campo y a las dificultades que tienen que afrontarse para identificar, calificar, ubicar y consultar las fuentes documentales que pueden aportar elementos de juicio realmente valiosos.
Para los efectos del presente artículo más que una interpretación histórica del sector público, lo que se persigue es plantear, tentativamente, las etapas que pueden observarse en la
evolución del aparato estatal, tratando en la medida de las posibilidades y de la historiografía1 que se dispone, de determinar los
factores que permiten aportar elementos explicativos de la conformación y dinámica del aparato burocrático de Guatemala.
Por otro lado, la caracterización de la evolución histórica del aparato estatal se considera pertinente y útil, aun cuando el presente aporte es parte de un documento que contiene un diagnóstico y
una propuesta para el desarrollo administrativo del sector público,
pues se piensa, en primer lugar, que es difícil abordar un estudio de
esta índole sin ubicarse en el tiempo y, en segundo lugar, porque
se opina que la comprensión de problemas, la proyección de cursos
de acción y la previsión de pautas de comportamiento pueden facilitarse si se tiene conocimiento de la trayectoria que ha seguido
el aparato administrativo del Estado guatemalteco. Si se considera,
además, que en el rápido bosquejo de la evolución no se analiza el
sector público en forma aislada, sino vinculándolo con fenómenos
representativos que se generan y se desarrollan en el sistema económico, político y social, el aporte del presente trabajo tiende a ser
sustancial en la medida en que pueden observarse correlaciones significativas que permiten plantear hipótesis de trabajo lo suficientemente sólidas para sustentar lineamientos y orientaciones operativas.
1(+) Tomado de: Revista Centroamericana de Administración Pública. San José de
Costa Rica (1). 1981. Pp.,89-126.
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Asimismo, teniendo en cuenta que las diferentes fases históricas no
son independientes unas de otras si no que tienen nexos con las anteriores y con la facturas, constituyendo un proceso y no hechos o fenómenos aislados, una visión retrospectiva del sector público que trata
de ser integral, permite identificar y caracterizar factores o tendencias
de similar naturaleza. Condición que es al parecer reiterativa y sistemática, cuando se observan ciertos fenómenos estructurales y coyunturales en el sistema económico, político y social, en una primera
aproximación, pueden correlacionarse, pudiendo inferirse explicaciones válidas para las etapas por las que ha pasado el sector público.
Es así como en término generales, ciertos acontecimientos en el
contexto económico, político y social tienen repercusiones concretas en la evolución del aparato administrativo del Estado. Es
decir, expresándolo diferente, que la estructura y funciones del
aparato estatal encuentra generalmente explicaciones en eventos que se generan en la sociedad, en su sentido más amplio.
En los párrafos anteriores se ha utilizado, indiferentemente, los términos de “sector público”, “aparato estatal”, “aparato administrativo
del Estado”, y más adelante se encuentran también los substantivos
“aparato burocrático” y “administración pública”, para designar el sujeto de análisis. Es conveniente, por consiguiente, para delimitar claramente esta “unidad de análisis”, tratar de darle un contenido, una significación al término genérico de sector público y de sus equivalentes.
Aunque es bastante difícil establecer rigorosamente el contenido
del concepto, podría decirse, según la definición que propone O.
Oszlak, acucioso investigador de la materia, que el sector publico
constituye “el conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, cuyo carácter ‘público’-derivado de los objetos formales de
interés general que persiguen y de la autoridad legítima del Estado que invocan sus actos- permite distinguirlo como un sistema
diferenciando”.2 Con cierta aproximación a la conceptualización de
W. Wilson, podría también afirmarse que el sector público es el
conjunto de organismos, casi siempre institucionalizados, a quienes compete la implementación y ejecución de las decisiones de
la instancia política, es decir, de las autoridades gubernamentales.
2
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En lo que respecta específicamente al sector publico guatemalteco, a lo largo de las etapas históricas que pueden identificarse, su
configuración y sus funciones responden, aunque con diferente
intensidad según los períodos, a las demandas sociales que se generan. La respuesta del aparato estatal con relación a las demandas básicas (implícitas o explícitas), en ciertas ocasiones podría
decirse que antecede, en algunas coincide y en otras es posterior.
E s to s
c o m p o r t a m ie nto s i n c i d e n e n l a e f e c t i v id a d d e l r ol d e s e m p e ñ a d o p or e l s e c tor p úbl ic o.
En las últimas etapas, dado el grado de desarrollo del sistema económico y social y su correlativa complejidad, el proceso de adaptación
del aparato administrativo del Estado se torna también mucho más
complejo, constatándose ciertos fenómenos significativos que vienen
a conjugarse con las tendencias observadas a lo largo de su evolución.
Los anteriores planteamientos o proposiciones se tratarán
de demostrar, analizando la conformación y comportamiento del sector público en las diferentes fases históricas que pueden delimitarse, caracterizando los fenómenos y tendencias significativa que se observan y se infieren de su evolución.
Se persigue de esta manera aportar elementos de juicio que permitan
enfocar en su justa medida y ubicar adecuadamente la dinámica del Programa de Desarrollo Administrativo del sector público guatemalteco.
1. CONFORMACIÓN Y COMPORTAMIENTO DEL
APARATO ESTATAL EN LAS DIFERENTES FASES
HISTÓRICAS
Introducción
En forma sintética dada la naturaleza y ponderación indicadas, se tratará de caracterizar, enfocando particularmente al sector público, las
fases que pueden identificarse claramente en la Historia de Guatemala
a partir del momento en que se configura una autoridad que cubre
todo el territorio, es decir, desde la época colonial. Iniciar el análisis
desde el período colonial no significa que se considera que la historia
de la nación guatemalteca comienza con la llegada de los conquistadores provenientes de la península ibérica. No significa tampoco que se
considera que los descendientes de los Mayas no poseían organización
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alguna y se encontraban en un estado de salvajismo. En varias regiones del territorio podían claramente distinguirse Estados embrionarios con jerarquías, niveles y roles diferenciados, con organización
rudimentaria pero eficaz para la exigencia de su grado de desarrollo.
Se encontraban en un período transicional hacia un estadio superior;
sus luchas se explican por la búsqueda de una hegemonía militar
que indudablemente iba a permitir el surgimiento y la consideración
posterior de una dinastía quiché que ejercía poder sobre las otras
del territorio guatemalteco. (Cachiqueles, Mames, Tzutuhiles, etc.).
Estos dos elementos básicos de la relación colonial van a reflejarse
en la estructura administrativa que funciona por más de tres siglos.
Un somero análisis del sector público de aquel entonces (ver organigrama NO.1) permite claramente distinguir dos niveles principales:
Esta evolución no pudo darse como consecuencia de la superioridad tecnológica del conquistador español que, proviniendo de una sociedad más desarrollada, si fue capaz de
ejercer un dominio sobre las diferentes “casas” indígenas.
Periodo Colonial
En la evolución del país, la mayoría, por no decir todas sus etapas históricas, generan fenómenos que son trascendentales para la
conformación de la sociedad. En el caso de Guatemala como en el
resto de naciones latinoamericanas, es indudable, sin embargo, que
la fase colonial reviste una transcendencia particular, ya que la colonización española determinada fundamentalmente la evolución
posterior en la medida que desde el inicio se establecen vínculos de
dominación y dependencia con relación al exterior y genera pautas
de comportamiento cuyos efectos aún se observan en la época actual.
No debe de olvidarse ni subestimarse el hecho de que Guatemala es una colonia de una de las potencias (España) de aquella época, y que por consiguiente las instituciones administrativas, como las de otra naturaleza, responde a esa realidad concreta.
Debe de señalarse preliminarmente que la relación colonial, por
definición, implica la existencia, por un lado, de una metrópoli
“espacio” desde donde se ejerce el poder, donde se toman las decisiones esenciales y, por otro, el país conquistado, “espacio” donde se acatan las decisiones y hacia donde fluyen las ordenes.
Esta relación lógicamente genera instituciones, mecanismos y procesos
que forzosamente responde a la razón de ser del fenómeno de colonización: canalización hacia la metrópoli de la mayor proporción de la riqueza y del producto que pueda generarse en el país objeto de colonización.
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A. El Metropolitano, nivel superior de la estructura administrativa colonial, que se encontraba en España, desde donde se transmitían y se hacía ejecutar las decisiones (incluso los nombramientos)
adoptados por el Emperador y posteriormente por los tres reyes.
Se trata del Consejo Supremo de Indias, órgano sui géneris, que a la
vez era Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El máximo organismo lo
integraba treinta funcionarios (consejeros, asesores y magistrados) y
se componía de tres cámaras: dos administrativas y una de justicia.
Núcleo relativamente reducido si se considera lo extenso del
Imperio Español, el Consejo Supremo de Indias gobernó durante dos siglos para beneficiar a la Corona de la totalidad de
las posesiones españolas de ultramar, transformándose posteriormente en un organismo puramente consultivo (1717).
B. El Periférico, encabezado por la Real Audiencia, que casi reproducía
el esquema funcional del Consejo Supremo de Indias, pero sometido
a su autoridad y únicamente por la jurisdicción territorial que le era
asignada. En el caso de Guatemala se trataba de una audiencia pretorial
cuya jurisdicción la constituían los territorios de la Capitanía General.
La Real Audiencia desempeñaba, al igual que el Consejo Supremo de
Indias, funciones legislativas, ejecutivas y judiciales; lo presidia al Capitán General. Constituía el Tribunal máximo en la colonia, y ejercía
funciones administrativas y de gobierno correspondiéndole también
el mantenimiento del orden y la seguridad pública (para lo cual deponía de destacamentos armados), el gobierno de las ciudades, el control y manejo de la Hacienda Real, y de los repartimientos de indios.
Lo que actualmente puede llamarse “seguimiento”, es decir el control
y la evaluación de la gestión de la Real Audiencia y de quien la presidia, el Consejo Supremo de Indias lo realizaba a través de dos instituciones administrativas muy interesantes: la “visita” (el visitador)
cuya función era la supervisión intermitente de la administración y
gobierno, a efecto de evitar los abusos y asegurar permanentemente los intereses de la Corona: y la “residencia”, que consistía en una
rendición de cuentas del Capitán General al término de su gobierno.
Claramente se perfila lo que primordialmente perseguían las instituciones administrativas coloniales: la dominación integral de
los territorios conquistados, la administración de los mismos y
la canalización del producto y las riquezas del país conquistado.
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La dominación de los territorios se aseguraban permanentemente
en el terreno militar, función primaria del Capitán General a quien
le corresponde el mantenimiento del orden y la seguridad interna, es decir, el estrecho control de los colonizados. Esta primera
función, llevada a cabo con recursos reducidos (en vísperas de la
independencia la fuerza permanece de la capitanía general constaba de 1,500 hombres);3 se consideraba necesaria para poder extraer
del país el producto que más posibilidad tenia de ser generado. En
el caso de Guatemala, cuya riqueza no la constituían los metales
preciosos sino sus recursos humanos (mano de obra abundante, y
prácticamente gratuita), lógico es pensar que los mecanismos establecidos tendían a canalizar, para beneficios de los conquistadores
y de la Corona, el producto que generaba la fuerza de trabajo. Esto
condujo a la adaptación de la encomienda (institución española) y
al establecimiento de los repartimientos, ambos mecanismos que a
partir de 1542 estuvieron formalmente controlados por la Real Audiencia a través de los corregidos. En efecto, antes de “las Nuevas
Leyes” (1542) los indígenas tributaban directamente a los encomenderos (pertenecientes a lo que ilustrativamente podría designarse
por “sector privado”) en tanto que después de su promulgación, los
indígenas tributaban al Corregidor (perteneciente al “sector público”)
quien distribuía lo que correspondía al encomendero y a la corona.
Una segunda función primordial que correspondía al sector público
consistía, pues, en el manejo de los intereses de la Real Hacienda, a
través de la captación de los tributos de los colonizados, así como de
la recaudación de los impuestos y contribución que correspondía al
resto de la población, sobre todo a los comerciantes. Esto explica el
establecimiento en 1529, prácticamente desde que se inicia la colonización, de las primeras autoridades hacendarias: los oficiales reales de la hacienda, cuya actividad era efectiva ya que con el respaldo
metropolitano iniciaron juicio al primer capitán General (D. Pedro
de Alvarado) a quien se le acusaba de no haber tributado el oro que
se había obtenido en los primeros tiempos. Partiendo de este caso,
es de señalarse que desde los comienzos claramente se constata la
política de las autoridades coloniales de defender, aun en contra de
“personajes” de la conquista cuyos descendientes son los criollos, los
intereses de la metrópoli en general y del Monarca en particular.
3
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149
Por exigencias tributarias pueden también explicarse la creación de las
“reducciones de indios”, que se convirtieron en los “pueblos de indios”,
dando lugar al aparecimiento de los cabildos municipales de indios y,
posteriormente, a las municipalidades indígenas que en la época independiente forman parte del esquema institucional del sector público.
A medida que se extiende el sistema impositivo ya sea por la aplicación de impuestos peninsulares (alcabalas, almojarifazgo, compra-venta, herencia, papel sellado) o por la creación de nuevos tipos (impuesto de Barlovento), como consecuencia de exigencias
financieras tanto coloniales como metropolitanas, crece también
la importancia del aparato hacendario. Los oficiales de la Hacienda Real inicialmente participan con voz y voto en los cabildos, pero
más adelante se reorganiza la administración hacendaria, creándose la Junta de Hacienda, integrada por un Presidente (el Oidor
Decano de la Real Audiencia) y por los oficiales del ramo, a quienes correspondía “el cobro y administración de todos los ingresos”4.
Hacia la misma época (1602) se estableció también el Real Tribunal de Cuentas que desde México, tenía a su cargo la glosa y revisión de la caja de Guatemala. Esta unidad en la administración
hacendaria desapareció, por una parte, como consecuencia del establecimiento del Comisario de Alcabalas, cuyos problemas conducen a arrendar al Ayuntamiento, la administración de alcabalas
(1728-1748) y por otra, con el aparecimiento de los “estancos” (del
papel sellado, del tabaco, de los naipes, etc.) que tienen independencia con relación al Administrativo General de la Real Hacienda.
En el período colonial, sobre todo en sus postrimerías, no puede considerarse que el aparato burocrático esté integrado solo por el gobierno
central (autoridades mayores). El Ayuntamiento, institución típica de
las ciudades y villas feudales española transportada a América, jugó
un papel de primer orden en el gobierno de los lugares poblados. Representó, por contraposición a la Real Audiencia que personificaba
la Autoridad del Monarca, la voluntad de los cabildos, una de cuyas
funciones era precisamente la elección de los alcaldes ordinarios,
procuradores y fieles ejecutores. En estas elecciones no podían entrometerse el Presidente de la Hacienda, ni los oidores y funcionarios,
aunque debe de señalarse que los otros miembros del ayuntamiento
si eran designados. Tal es el caso de los regidores (cuyas atribuciones
4
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eran las de “inspeccionar y fomentar las fuentes de abastecimiento
de víveres y demás cosas necesarias a la vida de la localidad, intervenir en las obras públicas, visitar cárceles, etc. y ser consejeros del
ayuntamiento”)5 y del Alférez Real quien ejercía el mando militar.
Se afirma que los Ayuntamientos jugaron un rol primordial ya que,
además de constituir teóricamente la ramificación de las autoridades mayores, sobre todo en materia judicial, les incumbía el fomento y protección de las actividades productivas de las ciudades. Tal
es el caso del apoyo directo del Ayuntamiento a los gremios artesanales, que intervinieron constantemente para asegurar la organización y la buena marcha de los mismos. “El gremio debía mantener la calidad y forma del artículo que los maestros fabricaban;
esta calidad y forma eran fijadas por el Ayuntamiento que vigilaba,
por medio de sus fieles, para que la materia prima empleada fuera
de primer orden y que los trabajos quedaran lo mejor acabados... a
cambio de esta vigilancia, en favor del bien común, el Ayuntamiento protegía la prominencia y granjerías sociales de los gremios”6.
Es pertinente destacar también, el intervencionismo manifestado
de los ayuntamientos. Estos tomaban disposiciones en materia de
abastecimiento y de precios si debido a las circunstancias los artículos de consumo llegaban a escasear. En 1585, por ejemplo, el
Ayuntamiento decide “abrir tiendas populares para dar la fanega
de maíz a cuatro reales ya que en el mercado se vendía a docena y
catorce… Esta alza de precios causada por la escasez o por los acaparadores o “regatones” se repite en 1624, en 1702 y 1704 volviéndose a tomar, por el Ayuntamiento, la medida ya indicada”.7 Se llegó
incluso a establecer y a hacer funcionar las “Alhóndigas”, instituciones importantes en la vida económica colonial, que estaban encargadas del acopio de granos a efecto de regular el consumo y el
precio de los mismos y evitar de esa manera la escasez y el hambre. En los primeros años del período colonial (1585) funcionaba
una “alhóndiga” en la ciudad de Santiago de Guatemala. También
aparecen referencias, según afirma V. Solórzano, “de que el Ayuntamiento en 1729 solicita permiso a la Real Audiencia para establecer
una alhóndiga en la ciudad de Santiago, proyecto que no se llevó a
5
6
7
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
151
cabo por las intrigas y opción de algunos comerciantes de la plaza”.8
Como afirma el mismo autor, “las disposiciones del Ayuntamiento
en materia económica no solamente abarcaban la vida urbana, sino
se dirigían también al comercio exterior, siendo siempre su móvil
el de que los bienes necesarios no fueran exportados y se causara por tal motivo, una escasez de ellos a los habitantes del Reino.9
A lo largo del período colonial, el Ayuntamiento progresivamente “toma su distancia” con respecto a las autoridades mayores, constituyéndose en baluarte de los criollos contra los funcionarios y autoridades peninsulares.
Se puede observar, sobre todo a finales del período, una dualidad
en el sector público colonial guatemalteco; por un lado el aparato
burocrático central, con mayor discrecionalidad que antes con relación a la Metrópoli, pero siempre consecuente con la Corona, anteponiendo generalmente los intereses de la misma y obstaculizando
de esa manera el desarrollo del territorio centroamericano; estaba
integrado casi exclusivamente por funcionarios peninsulares. Por
el otro lado, los Ayuntamientos, impulsores de medidas tendientes a favorecer el desarrollo del país y defensores de los intereses de los criollos ante las autoridades coloniales y metropolitanas.
El Ayuntamiento de la capital posee una dinámica muy por encima de
la de la Real Audiencia, teniendo además un espíritu de iniciativita y
creatividad superior a la de las autoridades mayores. Al ayuntamiento,
que capta las demandas societales y es sensible a los planteamientos
de las fuerzas vivas, correspondió, por ejemplo, la propuesta de la
creación de la casa de la Moneda. El proyecto impulsado por el Ayuntamiento es apoyando por las súplicas reiteradas de la Audiencia y del
Obispo ante el Monarca y el Consejo de Indias, y se aprueba después
de más de 15 años de trámite, lapso que indica lo lento y burocrático
del proceso administrativo colonial, situación que se explica no solo
por lo diferente niveles jerárquicos por los que tenían que pasar los
expedientes, sino también por lo dificultoso de las comunicaciones
entre la metrópoli y la colonia. Es de señalar que la unanimidad en
el apoyo al proyecto del Ayuntamiento se debía precisamente a que
este había perfectamente captado una necesidad del sistema econó-
mico y social e identificando el factor que podría satisfacerla. En
efecto, lo reducido del comercio de la Capitanía General con las otras
posesiones españolas y aun con la metrópoli, impedía que se pudiera
obtener moneda que permitiera incrementar el medio circulante, incremento que según la teoría cuantitativa constituye la variable que
impulsa y sostiene el crecimiento de las actividades productivas. El
bajo nivel del medio circulante era precisamente lo que mantenía el
estancamiento en la economía. Al poder acuñar moneda, se incitaba
a reactivar la producción minera, se distribuían ingresos y se aumentaban el medio circulante que, a su vez, generaba mayor actividad.
En el mismo orden de ideas, se subraya que un cabildo del Ayuntamiento promovió también dentro de los vecinos la suscripción
de acciones para la creación de una compañía de navegación, que
no solo fomentaría el comercio, sino también la agricultura y la
minería, ya que parte del capital se iba a invertir en esas actividades productivas. En menos de quince días, un lapso cortísimo
para la época si se toma en cuenta el nivel financiero y económico de la colonia, se suscribió la totalidad de las acciones y se
organizó la empresa. Esta no pudo funcionar al no haber recibido
la aprobación del Rey, quien lógicamente tenía la última palabra.
Se perfila pues, claramente, una doble estructura burocrática, la de
la Real Audiencia y la del Ayuntamiento, cuya dinámica y funciones
respondían a intereses diferentes: la primera a los de la metrópoli y
particularmente a los de la Corona; la segunda, a los del país, particularmente a lo de los criollos, quienes ejercían actividades productivas que eran frenadas y obstaculizadas por la metrópoli cuando
su desenvolvimiento afectaba los interés del Reino. No es extraño,
por consiguiente, que la declaración independentista surgiera del
Ayuntamiento y fuese firmada mayoritariamente por sus integrantes.
La evolución de las actividades comerciales y la necesidad del impulso de las actividades económicas aunadas a las corrientes progresistas de la metrópoli, explican el surgimiento de dos instituciones que deben ser señaladas. Una puede ubicarse en el sector
público de la época: el Real Consulado de Comercio; la otra estuvo, muy vinculada al aparato estatal y ejercía funciones de asesoría y de consulta: la Sociedad Económica de Amigos del País.
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El Real Consulado de Comercio, cuyo establecimiento también solicitó el Ayuntamiento de Guatemala desde 1649 y que no es aprobado
sino hasta diciembre de 1793, tenía como objetivo principal favorecer el progreso de las actividades comerciales y también promover
la armonía entre los contratantes, ya que como consecuencia del
aumento del número de transacciones los conflictos se habían multiplicado. Sus principales funciones consistían, por consiguientes,
en la rápida administración de justicia en los litigios mercantiles y
la protección y fomento del comercio en todas sus ramas. Acorde a
estas dos funciones principales, el Real Consulado lo componía dos
organismos: el Tribunal de Justicia y la Junta de Comercio. Esta última se componía de un consejo integrado por un Prior, cónsules,
consiliarios, síndicos, secretario, contador y tesorero. Se trataba de un
núcleo reducido pero integrado por personas notables e influyentes.
“Se reunía dos veces al mes, ocupándose del incremento y protección del comercio, del desarrollo de la agricultura, del mejoramiento del cultivo y beneficio de los frutos de aquella y de introducción
en el país herramientas y maquinas que ayudaran aquel objetivo”.10
E l Con sulado del Comercio indudablemente in f luenció benéficamente la evolución de la economía del país. 11
Su configuración Jurídica y económica fue mantenida en la
época conservadora de la independencia y fue suprimida definitivamente en 1872, cuando se creó el Ministerio de Fomento.
Al igual que el Consulado de Comercio, pero sin formar parte del aparato administrativo, la Sociedad Económica de Amigos del País fundada en 1795, congregó en su seno a las personalidades más connotadas
de la Capitanía General y de la República Independiente, durante el
régimen conservador. Su objetivo, según el contenido de su primer
artículo era el de “promover y fomentar la agricultura, industrias,
artes y oficios. Mejorar la educación pública, desterrar la ociosidad y
proporcionar ocupaciones y modo de subsistir en que estriba el fundamento general del aumento de población”. Aunque las sociedades
de amigos del país fueron auspiciados por el Rey Carlos IV, monarca
menos absolutista que sus antecesores, los miembros de la sociedad,
grandes conocedores de las teorías liberales -de Adam Smith en particular- propugnaban por el libre cambio, la libertad en la producción
y en el comercio, la supresión de los monopolios y de los estancos, el
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no intervencionismo del Estado, y lógicamente, la autonomía colonial.
Esto condujo, tiempo después, a la supresión de una de las instituciones precursoras del movimiento contra la dominación española,
qué sin embargo volvió a surgir durante el período independiente.
Sintetizando lo referente al reducido aparato administrativo durante
el extenso período colonial, puede decidir que las instituciones administrativas corresponden y reflejan fielmente la situación particular
en que se encontraban Guatemala como colonia de una de las potencias de aquella época. Se puede distinguir, por un lado, la dualidad
de autoridades metropolitanas: Consejo Supremo de Indias y autoridades coloniales; Real Audiencia y el Capitán General quien la presidia y, por otro lado, la polarización cada vez más marca conforme
transcurre el tiempo, entre esta ultimas (las autoridades coloniales),
representantes de los intereses específicos de la Corona Española y
el Ayuntamiento, institución que progresivamente amplía sus funciones (administración de las contribuciones de la Real Hacienda por
ejemplo) y aumenta su rol y capacidad de negociación, correlativamente al incremento del peso económico y político de los criollos
cuyos intereses defiende y favorece. El dinamismo y creatividad del
Ayuntamiento con relación a la Real Audiencia puede explicarse por
la capacidad de captación e interés particular que el Ayuntamiento
tenía en responder a las demandas y necesidades específicas que se
hacen sentir a fin de promover el progreso de las actividades productivas de Guatemala. Cualidades que contrastaban con el interés manifiesto de las funcionarios españoles, más preocupados por su carrera
peninsular y su enriquecimiento personal durante su permanencia
en ultramar, que en la problemática de la Colonia propiamente dicha.
Guardando las proporciones del caso, podría distinguirse en el aparato
Estatal Colonial, un sector rutinario conformado por las autoridades
coloniales propiamente dichas, y un sector innovador conformado
por las autoridades locales, representantes de los criollos, quienes al
controlar las actividades productivas del país, constituían los grupos
sociales más dinámicos y progresistas duro la dominación española.
Período Independiente de la Federación Centroamericana
(1821-1838)
Si durante el largo período anterior puede hablarse de una doble
dualidad, en el corto y turbulento lapso en que sobrevive la Federación Centroamericana (a partir de la ruptura con el Imperio
Mexicano y de la promulgación de la Constitución de 1825) tiene
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que hablarse de estructuras institucionales paralelas: la correspondiente a la Federación y las propias del Estado de Guatemala.
Esta estructuración paralela repercute en el aparato burocrático, no
solo a nivel del ejército (existía el ejército federal y el del Estado de Guatemala), sino también a nivel de la Administración Hacendaria, que deviene una pieza clave como consecuencia de la desastrosa situación financiera de la primera etapa independiente.
Aunque no se compartiera plenamente la opinión de quienes afirman lo negativo de la promulgación de una constitución casi literalmente copiada de la de los Estados Unidos de América y
que establecía un esquema institucional de tipo federal, es indudable que la existencia de un Gobierno Federal paralelo a gobiernos estaduales, no solo ayudó a fortalecer tendencias centrifugas que fueron utilizadas por las facciones políticas en pugna,
sino que vino a debilitar el mantenimiento mismo del Estado.
El problema ingente para la Administración Pública durante ese lapso
fue el de cubrir los sueldos y gastos tanto del Gobierno Federal como
del Gobierno del Estado. La desastrosa situación financiera provenía entre otras cosas no sólo de la coyuntura política (el trauma del
nacimiento al Estado independiente, la anexión a México, la subsiguiente invasión, los gastos militares del Gobierno de Filísola quien
para sufragar los gastos públicos llega a utilizar hasta los “Fondos de
Comunidad” pertenecientes a las cofradías de los pueblos), sino a la
lógica del movimiento de emancipación, ya que por su inspiración liberal, las autoridades suprimieron los impuestos más representativos
de la relación colonial que, coincidentemente, eran los más rentables
y de más fácil recaudación. Estas medidas repercutieron automáticamente en el nivel de ingresos, los cuales descendieron precisamente
cuando los egresos se incrementaron y cuando desapareció la transferencia proveniente de Nueva Española que financiaba el déficit anual
que ascendía a 200,000 pesos en los últimos años de la colonia.
Los responsables solucionan coyunturalmente esta crisis de las finanzas públicas, a través de empréstitos con el extranjero y del
endeudamiento con particulares, medidas que desde esa época colocan a las autoridades hacendarias y por consiguiente al gobierno,
en una situación de debilidad y de extrema sensibilidad a las maniobras políticas de personalidades quienes se constituían, al igual
que en otras latitudes, en los banqueros del Estado. El Ministro de
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Hacienda de aquella época alude muy ilustrativamente a la situación antes descritas: “Es necesario recordar que se habla en el país
donde imperó largo tiempo el genio total de la destrucción: entronizado éste por muchos días, la República pereció entonces a impulsos de las manos férreas que usurparon la autoridad, el poder y el
derecho… y que obstruidas por esto las fuentes de riquezas, el gobierno se ha visto en el caso, por decirlo así, de una nueva creación
de elementos que reorganizasen la gran máquina para cuya obra
se le entregaron más que unos tristes y desvalidos fragmentos”. 12
Otra consecuencia de la doble estructura antes señalada es la falta de
coordinación administrativa ya que los gobiernos actuaban con plena
autonomía en asuntos de interés común. Esta ausencia de coordinación afectó, entre otras, una de las materias más delicadas: la emisión
de moneda. Tanto es así que los Estados de Honduras y El Salvador acuñaron moneda federal de peso y ley ilegal y la declararon de curso forzoso, provocando lógicamente serias distorsiones en los restantes países de la Federación Centroamericana, principalmente en Guatemala.
Para Guatemala, la situación era tanto más difícil por cuando fue el
Estado que más contribuyó al sostenimiento de los gastos de la Federación y a la amortización del primer empréstito con el extranjero,
que constituyen la famosa deuda inglesa. En el transcurso de este
período de turbulencia, de luchas encarnizadas entre conservadores y
liberales que repercutían también en las relaciones entre los Estados y
entre éstos y la Federación, durante un corto lapso un régimen liberal
clarividente, pero sin una fuerte base tanto política como económica
de sustentación, trató de solucionar la problemática que más afectaba
el aparato estatal guatemalteco. El gobierno del doctor Mariano Gálvez, en efecto, no solo propugnó por medidas de fuerte inspiración
liberal tratando de romper con las ataduras que obstaculizaban el
crecimiento económico del país (primer movimiento de reforma que
tiende a modificar el régimen de propiedad de la tierra repartiendo
baldíos, y expropiando los bienes agrícolas del clero; exoneración durante 20 años de los derechos de exportación de la grana) sino que
incursionó también en el campo de las finanzas públicas, tratando de
establecer impuestos menos distorsionadores que compensaran la supresión de las contribuciones coloniales (tributos, estancos de nieves
y naipes, bulas de la Santa Cruzada, quinto real, diezmos a la Iglesia,
12
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etc.). Fue así como se estableció un impuesto de capacitación y un impuesto directo sobre el valor de las fincas, tanto rurales como urbanas.
En este período las principales iniciativas en materia administrativas tendientes a fomentar el progreso provinieron de los grupos
liberales (cuando se encontraban en posición dominante, ya sea en
el Legislativo como en el Ejecutivo, tanto Federal como Estadual)
quienes tenían mayor percepción de las exigencia del crecimiento
económico y social pero que, de cierta manera, se adelantaron en el
tiempo, tal como lo demuestran los fracasos de sus propuestas. Estos se debieron a la no correspondencia de las fuerzas políticas, con
la conformación de las estructuras productivas que existían en el
país. Dicho en otros términos, la dinámica política e institucional
de los grupos liberales no se sustentaba en una base económica lo
suficientemente fuerte para consolidar las innovaciones e iniciativas que en materia institucional y administrativa propusieron. Se
explica así los fracasos de la propuesta para revitalizar la minería
y las actividades de la Casa de la Moneda; de la ley que suprimía el
pago del arrendamiento en trabajo personal; del Banco Nacional que,
auspiciado por iniciativa del Ejecutivo Federal, se convierte en disposición de la Asamblea del Estado de Guatemala. Este Banco que debía
constituirse en sociedad por acciones, tenía capacidad para emisión
de papel moneda siendo su finalidad el otorgamiento de créditos a
corto plazo de carácter personal, créditos de avío, créditos mineros
y seguros marítimos. El Gobierno Federal y los Estaduales prometieron ayudarlo otorgándole subsidios sin inmiscuirse en sus negocios y manejo administrativo. “Los constantes disturbios políticos…
no permitieron la realización de aquel proyecto que hubiera resuelto muchos problemas y de paso a empedrar el largo camino de las
buenas intenciones por el que ha transitado nuestra vida pública”.13
Tratando de sintetizar los elementos más significativos y relacionándolos con el aparato administrativo del período de la Federación Centroamericana, además de la doble estructura institucional y de las crónicas y sangrientas luchas entre conservadores y
liberales debe de señalarse, por un lado, los graves problemas de
tipo financiero y monetario. Problemas cuyas repercusiones afectaron el funcionamiento mismo del sector público (dificultad en la
cobertura de los sueldos y gastos públicos) y lo condujeron, des-
13
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de el inicio de la vida independiente a otorgar especial interés
al manejo de la hacienda, debido a la importancia del endeudamiento público tanto con el extranjero como con los particulares.
Por otro lado, deben de subrayarse las medidas propuestas e implementadas por el Estado cuando dominan los grupos liberales,
tendientes a favorecer el desenvolvimiento económico. Tal es el
caso de la eliminación de las trabas al comercio con el extranjero, que incrementan su importancia y favorecen el desarrollo de
las actividades productivas tanto más cuanto el Estado impulsa
también los cultivos que generan productos para la exportación.
Período Conservador (1838-1871)
Este período contrasta con el que lo precede. A la turbulencia, y luchas intestinas, a la extraordinaria inestabilidad política, y dinamismo creativo pero exacerbado y a destiempo de los gobiernos de las
Provincias Unidades de Centroamérica, sucede una dictadura caudillista que logra, después de guerras con los países vecinos e incluso
una cuasi guerra civil (como consecuencia de la creación del Estado
de los Altos), asegurar una efectiva pacificación y una estabilidad
política sin precedentes. Sin embargo, el grupo conservador y tradicionalista que triunfa sobre la facción liberal no asegura un período de notables progresos, limitándose entre otras cosas, más bien
a anular o a frenar las medidas de la época independentista liberal
y a restaurar la mayoría de instituciones coloniales, que de cierta
manera correspondían más a la base económica y social del período.
En lo que respecta al aparato estatal, si durante el período anterior se
trataba más que todo de lograr su sobrevivencia y de cierta manera su
legitimación, durante el llamado “Gobierno de los Treinta Años”, el aparato administrativo se consolida, pero paradójicamente su rol se reduce, en la medida de la preeminencia e influencia que adquiere la Iglesia.
El aparato burocrático es muy reducido, incluso más que en la época colonial. Desempeña las funciones clásicas del Estado: -orden y
seguridad interna, administración tributaria y financiera, guerra
y defensa y las relaciones con el exterior- prestando asimismo los
servicios públicos tradicionales, tales como correos. Con respecto a
esta última categoría debe señalarse la poca importancia que se le
otorga a la instrucción pública la que, al igual que otros servicios
tradicionales, tales como la asistencia pública hospitalaria y social
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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(casas de huérfanos, hospicios) eran más que todo responsabilidad de
las comunidades religiosas y de la Iglesia, quienes como se subrayó
anteriormente, participaban directamente en actividades hoy seculares y pertenecientes al ámbito del sector público. Tanto es así que
podría decirse que al igual que la no existencia de la separación de
poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), el sector público lo conformaban, según la categorización de la época, el “Estado Civil” (Presidencia de la República, Ministerios, Consejo del Estado, Cámara de
Representantes, Corte Suprema de Justicia, Municipalidad, Nacional,
y Pontificia Universidad de San Carlos, Consulado de Comercio, Sociedad Económica de Mejoras del País, etc.) el “Estado Eclesiástico”,
(Arzobispo, Cabildo Eclesiástico), algunos de sus miembros formaban
parte de organismos estatales, y el “Estado Militar” (el capitán general,
Presidente de la República, el Estado Mayor, brigadieres y batallones).
Existía pues, por una parte, una imbricación a nivel de organismos
e instituciones y por otra, una fusión y no delimitación especifica
de funciones. Los Secretarios del Despacho, con recursos relativamente limitados,14 se encontraban a la cabeza de ministerios multifuncionales, como su nombre hace pensar, pero que en el fondo solo
desempeñaban eficazmente algunas de las funciones asignadas. Tal
es el caso por ejemplo del Ministerio de Gobernación, Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública, en el que, partiendo de las
asignaciones presupuestarias, (ver cuadro No. 1) se puede definir que
Justicia y Gobernación constituían prácticamente las funciones más
atendidas. Tal es el caso también del Ministerio de Hacienda y Guerra,
que prácticamente ejercía únicamente la función financiera ya que la
segunda correspondía directamente a las Fuerzas Armadas (Capitán
General y Estado Mayor). La imbricación y fusión antes señaladas
pueden asimismo observarse a nivel de personas. Puede constatarse
en efecto que las mismas personas o los integrantes de las mismas
familias simultáneamente ocupaban puestos o ejercían funciones
tanto en los órganos del Estado cono en diferentes instituciones cuya
naturaleza “pública o privada” no puede delimitarse muy claramente.
Podría afirmarse que no existía diferenciación entre los políticos,
los funcionarios de gobierno y las personalidades del sector privado.
crecimiento aceptable y relativamente fluctuante, pero ascendente del
principal producto de exportación, la grana, que desplaza y disminuye
la importancia de los cultivos tradicionales. Los elementos positivos
de la evolución desaparecen sin embargo cuando, como consecuencia
del aparecimiento de colorantes artificiales, la grana pierde su valor
de uso y su producción disminuye para desaparecer años después,
generando problemas que el gobierno y su aparato administrativo no
perciben en su justa dimensión y no afrontan con la intensidad y eficacia que requería una crisis estructural. Como afirma V. Solórzano,
el Presidente Carrera, en lo que respecta a la grana, se lamenta en
1861, de las “dificultades” de su producción (la plaga que consumía al
insecto), y de su comercialización (depreciación del producto en los
mercados extranjeros), agregando que era bueno pensar en la sustitución de aquel cultivo”15. Pero concretamente no adoptan las políticas
y medidas que la situación requería y que planteaban repetidamente
personalidades e instituciones clarividentes de la época. En un memorial presentado al General Carrera se decía “La agricultura, fuente
de riqueza y prosperidad, se halla maniatada por la falta de vías de
comunicación, que no permiten emprender otros cultivos que puedan
competir en precios con los de otras procedencias, en los mercados
de consumo, debido a la carestía de los fletes. El auge de la grana se
debe a que produciéndose en una área limitada de tierra a un valor
infinitamente mayor que otros artículos, vino a hacerse el preferido
de los cultivadores y agricultores y el principal de las exportaciones,
haciendo decaer el del algodón, tan prospero antes en Suchitepéquez y
Verapaz, y el del añil y el cacao; y que casi llegaran a desaparecer los
innumerables plantíos de caña regados por toda la República, y que,
gracias a las primas y facilidades han sido renaciendo. Son el café y el
azúcar los substitutos de la grana en su decadencia, pero aún no se ha
formado suficiente interés para que los capitales sigan dedicándose a
ellos, por lo que se deben seguir dando las primas acordadas a quienes
lo cultiven”.16 En un trabajo auspiciado por la Sociedad Económica de
Amigos del País, un socio de la misma afirmaba: “La tierra, el valor
más estimable de la riqueza del país, es entre nosotros un agente
casi infecundo, es necesario que el crédito territorial ponga en circulación ese valor muerto, movilizando debidamente la propiedad”.
En otro orden de ideas, puede decirse que la estabilidad que se manifestó durante la mayor parte del período puede correlacionarse con el
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Todos estos planteamientos y escritos no lograron, sin embargo, ni
después de la muerte del Presidente Carrera, que el Estado impulsara
las medidas estructurales que podían resolver la problemática. Correspondió al nuevo régimen liberal generar las implementaciones.
El Período Liberal (1871-1944)
En lo que se refiere particularmente al aparato estatal y aún a la
sociedad en general, el establecimiento del régimen liberal en 1871
constituye la segunda gran ruptura en la evolución histórica de Guatemala. En efecto, exceptuando las fallidas tentativas liberales del
período inmediato a la independencia, no existe solución de continuidad, salvo aspectos realmente secundarios, entre la época colonial y el llamado régimen de los “treinta años”. La configuración
del aparato burocrático y la conformación de la sociedad no presentan diferencias básicas y estructurales realmente significativas.
No ocurre lo mismo entre el período conservador y la época liberal. 1871, año en que triunfan las fuerzas liberales capitaneadas por Miguel Garcia Granados y Justo Rufino Barrios, constituye realmente un hito trascendental en la historia patria. En
sus pautas de comportamiento, en sus políticas, en su dinámica, en su capacidad y rapidez de respuesta a las exigencias de la
evolución, se diferencian claramente los regímenes anteriores
con el régimen liberal, particularmente durante el gobierno de
don Justo Rufino Barrios, a justo título llamado El Reformador.
Agregando “Debido a eso, entre nosotros se prefiere el crédito personal
al real, y se desconoce que la tierra es la más segura garantía que puede dar la inestabilidad de las cosas humanas. El Código Civil contiene
graves errores y vacíos en la forma en que se hacen las hipotecas,
y las leyes vigentes no protegen suficientemente al prestamista”.17
Contrasta la estabilidad, la lentitud y, de cierta manera, la pasividad del aparato estatal del régimen conservador, sobre todo en sus
postrimerías (gobierno del Mariscal Vicente Cerna), con la vitalidad y dinámica que demuestra en su primera fase (1871-1885) el
aparato burocrático del régimen liberal. Cuantitativa y cualitativamente el Estado, y por consiguiente la Administración Pública,
se transforma para poder desempeñar en mejores condiciones las
nuevas funciones que asume y que, paradójicamente desde el punto
de vista de la ideología triunfadora, el liberalismo concretamente,
amplían el radio de acción del Estado y generan una participación
más activa del mismo en la evolución económica y social del país.
17
Las funciones tradicionales devienen menos simples, el rol regulador y normativo se fortalece y se inician –intensificándose progresivamente- las funciones de promoción y de producción de servicios.
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Los señalamientos, en cuanto a las características del nuevo régimen, puedan muy bien ilustrarse con las políticas y acciones que se despliegan sobre todo durante los diferentes mandatos presidenciales de don Justo Rufino Barrios.
En efecto, conocedores de la problemática y de las necesidades más ingentes, lucidos y clarividentes en cuanto a las políticas que se tenían
que implementar para reactivar e impulsar el crecimiento del país,
los gestadores y dirigentes de la revolución liberal de 1871, despliegan
esfuerzos y adoptan las medidas que requerían las circunstancias.
Estas, como se subrayó anteriormente, requerían que se compensara el estancamiento y decadencia del cultivo de la grana favoreciendo e impulsando eficazmente el cultivo del
café, producto agrícola que era el único que podía sostener y asegurar la expansión económica de los siguientes años.
Esto explica las actividades y medidas que el Estado realiza y adopta
para fomentar la economía cafetalera, eliminando, por un lado, los
factores que obstaculizaban y frenaban la implementación y extensión
del cultivo y, por otro, estableciendo los componentes, los mecanismos
y las instituciones que, concretamente, impulsarían y consolidarían el
cultivo que deviene el principal producto de exportación y vincula definitivamente la economía guatemalteca a los mercados internacionales.
Sin analizar exhaustivamente, puede decirse que el Estado conforma un aparato burocrático que responde, por ampliación y acción, al rol que se le asigna. El primer año de gobierno (1872) se crea el Ministerio de Fomento, a quien compete
justamente impulsar las medidas tendientes a crear las condiciones para generar los factores que permitirán impulsar la economía cafetalera: la tierra, el financiamiento y la mano de obra.
En lo que respecta a la tierra, para que esta pueda ser aprovechada por el sector dinámico de la iniciativa privada, el Estado procede a la repartición de tierras baldías (antiguamente realengas),
de las tierras secularizadas y aun de tierras ejidales que habían
sido respetadas por las autoridades coloniales y conservadoras.
A efecto de agilizar y facilitar las actividades comerciales y el crédito: se omite el Código de Comercio, se promueve la creación de
instituciones de crédito (1874 Banco Nacional de Guatemala, 1877
Banco Comercial, 1878 Banco Colombiano, 1881 Banco de Occidente) para que se puedan movilizar más activamente los recur-
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sos monetarios y financieros (antes prácticamente no existían
bancos y era la Iglesia la que tímida y conservadoramente ejercía
el rol de prestamista); se crea el Registro de la Propiedad Inmueble que permite, como consecuencia de la inspiración oficializada
de los bienes raíces, el otorgamiento de créditos hipotecarios que
concretamente van a impulsar nuevas actividades productivas.
Para proporcionar el emergente grupo de caficultores la mano de obra
que necesitaba el nuevo cultivo, -técnica de producción muy diferente
al de la grana- el aparato estatal interviene activamente. Una de las
principales funciones de los jefes políticos, por ejemplo, consistía en
asegurar el aprovisionamiento oportuno de la fuerza de trabajo que se
requería en las fincas, utilizando a ese fin instituciones y mecanismos
cuya esencia era similar a las de siglos anteriores. El Jefe Político del
Departamento de Sacatepéquez en un informe a la Secretaria de Fomento, decía a finales del siglo: “He hecho cumplir sus compromisos a
los mozos deudores y fraudulentos, haciendo que las demás autoridades locales presten apoyo a los finqueros en el enganche y matricula
de mozos y proporcionando puntualmente las cuadrillas de jornaleros trabajadores por el sistema de mandamiento, distribuidos en los
diversos pueblos del departamento, cuya protección se imparte aun
a los agricultores de Chimaltenango, Amatitlán y Escuintla, cuando
hay posibilidades respecto a brazos disponibles… sin incluir mozos de
cordel y otros suministrados para diferentes trabajadores, el número
de los que para agricultura se facilitó a los empresarios fue 6,215…18
Paralelamente, en forma menos directa el Estado por medio de su
aparato administrativo promueve la expansión de las actividades
productivas, sobre todo las destinadas a la exportación a través de
la construcción de la infraestructura que más se necesita: vialidad, ferrocarril, puertos, telecomunicaciones. Durante esta época se
construye, con financiamiento nacional y por concesionarios guatemaltecos, el primer ferrocarril en Puesto Barrios en el Atlántico.
Para facilitar un mejor desenvolvimiento del sistema económico y
social y proveer recursos humanos con niveles formativos adecuados, el Estado aborda sustantivamente los aspectos educativos que
habían sido desatendidos y subestimados en el período precedente. Esto se refleja en la creación del Ministerio de Educación Pública y en los recursos que se le asignan y que contrastan con los
que el régimen anterior destinaba a la Instrucción Pública, como
se constata en los presupuestos de aquellos años. Con este apoyo
18
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se establecen escuelas normales y se favorecen las Facultades de
Derecho, Ingeniería, Medicina y Farmacia, y la Escuela Politécnica.
La ampliación de la cobertura del aparato estatal y la dinámica desplegada durante los primeros lustros del período liberal, a la par que
aumenta su dimensión institucional obligan también a un manejo
más racional de la cosa pública. En esta óptica se enmarcan las medidas monetarias y la reestructuración impositiva y hacendaria que
buscan una mejor adaptación de los instrumentos institucionales
a las circunstancias económicas y sociales. En materia monetaria,
coherentemente con los principios liberales, se suprime la ley que
fija la tasa de interés para permitir una más libre oferta y demanda
de recursos necesarios para la agricultura. Para evitar un desastre
financiero como consecuencia del estado calamitoso en el que se
encontraba la Hacienda Pública a la llegada del régimen liberal, se
adopta una política presupuestaria ortodoxa, tratándose de fijar los
egresos de acuerdo con los ingresos. Pero dada la dinámica reformadora, promotora e impulsora de actividades productivas que lógicamente implicaba erogaciones considerables, los ingresos tanto
ordinarios como extraordinarios tienen que elevarse. En materia
impositiva se modifican ciertos impuestos (sobre bienes inmuebles,
urbanos) y se crean otros (sobre la exportación de café, destace de
carne, contribución de caminos, contribución militar, contribución
territorial, impuestos sobre producción de harina, azúcar, sal, etc.).
En materia de crédito público, por un lado, se recurre a la política de
endeudamiento externo, reiniciada con el empréstito que el régimen
conservador negocia en Londres en 1869 y que viene a añadirse a la
deuda federal que ya se tenía con los financistas ingleses y, por otro,
se incrementa la deuda flotante. Siempre en materia de hacienda pública debe de señalarse el restablecimiento del estanco del tabaco, que
genera nuevamente –pero en proporción más elevada con relación a
la colonia- ingresos significativos para el erario público. Esto se debe
al hecho que a diferencia de la época colonial, el estanco que monopolizaba las funciones de importador, elaborador y expendedor, si perseguía como objetivo la extensión y expansión del cultivo así como
“involucrar dentro de esta actividad al mayor número de personas”. 19
por ejemplo (ver cuadro 1) que durante el régimen conservador, el
presupuesto de egresos pasa en diez años (1854-1863) de $470,192
a $605,244, es decir, crece en 28.72 por cien, mientras que durante los inicios del régimen liberal (ver cuadro 2), el presupuesto se
incrementa, solamente en un año, en un 45.84 por cien, pasando
de $1,785,200 a $2,603,503 de 1872 a 1873 y en diez años (18741883) en un 162.58 por cien, elevándose de $2,518,667 a $6,613,605.
Si se analiza la estructura del gasto público se puede constatar que
ciertos ramos que no funcionaban en el período de los treinta años
(el Ministerio de Fomento) o que casi no se atendían (Instrucción
Pública) tienen una ponderación y un crecimiento significativo desde los primeros años del régimen revolucionario de Don Justo Rufino Barrios. El Ministerio de Fomento que antes no existía pasa de
$132,451 a $410,813 en 1877 siendo sus porcentajes con relación al
total de gastos de 10 por cien respectivamente y su tasa anual de
crecimiento del 21 por cien. Los gastos en educación representaban el 0.34 por cien del presupuesto en 1863 (régimen conservador)
mientras que en 1872 el 6 por cien y en 1877 el 8 por cien, siendo su tasa de crecimiento anual entre 1872 y 1877 del 15 por cien.
Las observaciones en cuanto a las funciones del aparato estatal y
la Hacienda Pública pueden ilustrarse con los datos que proporcionan los presupuestos de la primera época liberal. Puede constarse
19
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Puede inferirse de todo lo señalado, que el aparato estatal constituye un instrumento de primer orden para la puesta en marcha y la
consolidación del proyecto de desarrollo liberal. Sus funciones (reguladoras, normativas, promotoras y productoras) hacen posible la implementación y el desarrollo de las actividades productivas sobre las
que se fundamenta el crecimiento económico hasta finales de siglo.
El dinamismo de las primeras décadas se pierde progresivamente. Varios factores pueden explicar este fenómeno. En primer lugar, los limites mismos del proyecto liberal, en la medida en que
la actividad estatal se estabiliza, pierde velocidad cuando se consolida definitivamente la economía cafetalera y sus principios beneficiarios, puesto que sus objetivos principales han sido alcanzados.
En segundo lugar, la actividad del aparato estatal se ve limitada, y su
dinámica se distorsiona por la interferencia y penetración de intereses foráneos, por las actitudes poco visionarias y poco nacionalistas
de muchos de los gobiernos y por la naturaleza puramente dictatorial de muchos de los gobernantes que se suceden. Contrasta por
ejemplo el hecho que el primer ferrocarril se financia con capitales
nacionales y es construido por empresarios guatemaltecos, mientras
que la extensión de los ramales en años posteriores corre a cargo
de compañías extranjeras y con financiamiento externo. En el mismo orden de ideas, mientras que el Estado interviene activamente
en el lanzamiento del cultivo de café durante las primeras décadas
del régimen liberal, en los períodos posteriores pierde claramente la
iniciativa en la introducción de nuevos cultivos (banano) que al poco
tiempo constituyen “enclaves” que no generan ni irradian (como fue
el caso del café) beneficios significativos para la economía nacional.
En tercer lugar, el régimen liberal que en sus inicios demuestra un espíritu de iniciativa y de creatividad en la solución de la problemática
provocada por la crisis de la grana, no actúa en igual forma cuando la
crisis económica mundial afecta gravemente la economía cafetalera.
Salvo excepciones –solución a la problemática crónica de la moneda
con creación del quetzal en 1926- los últimos gobiernos del período
liberal son incapaces de impulsar nuevas actividades productivas y de
romper con el círculo vicioso del monocultivismo para la exportación.
A estas exigencias y necesidades responde el régimen
que nace con el movimiento político de octubre de 1944.
168
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
169
Período Populista Nacionalista, Desarrollo hacia Adentro
y Estructuración Ampliada del Aparato Estatal (1944-1954)
El movimiento cívico-popular de octubre de 1944, al igual que la
Revolución de 1871, constituye un hito en la evolución histórica del
país. Se refleja e influye en el aparato burocrático en la medida que
los grupos que llegan a las instancias de gobierno asignan, dentro de
la estrategia que han concebido, un rol de primer orden al aparato administrativo del Estado. En efecto, en el proyecto de desarrollo nacionalista, la Administración Pública debe implementar y materializar
las reformas estructurales que permitan, por un lado, asegurar un
crecimiento sostenido de la economía nacional a través del impulso y
consolidación de actividades productivas que dinamicen la expansión
del mercado interno y de los factores de la producción y, por otro, superar la problemática generada por el monocultivismo de exportación.
Dentro de esta estrategia, que también comprende un componente
político-social, se enmarca primeramente la creación del Departamento Agrario Nacional (DAN) y del Banco Nacional Agrario, instituciones que tienen la responsabilidad de poner en marcha una Reforma Agraria que perseguía la incorporación de nuevas tierras a la
producción agrícola, con el fin de incrementar y de facilitar la redistribución de ingresos en las zonas rurales y, en esta forma, ampliar
el mercado interno a través del aumento de la capacidad adquisitiva.
A estos objetivos y a otros adicionales responde también la creación del Instituto de Fomento de la Producción (INFOP) que promueve nuevos cultivos de exportación (algodón, ganadería, citronela, etc.) para hacer desaparecer la frágil y peligrosa situación
monoexportadora, al mismo tiempo que impulsa, auspicia y favorece la inversión en actividades productivas del sector secundario.
Las acciones en el área social, que también estaban contempladas en las entidades e instituciones. El caso más significativo es
el del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS); se trata
de una de las primeras instituciones descentralizadas, que responde, tanto de las ideas del Welfare State reinantes en la segunda
post-guerra como a los planteamientos específicos de los grupos gubernamentales de mayor proyección hacia los sectores populares.
Pero la acción del Estado en materia administrativa institucional
no es exclusivamente puntual en función de actividades específicas.
170
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Se despliegan también esfuerzos tendientes a posibilitar una mejor
conducción de la política económica y financiera y conformar más
coherentemente la acción del Estado. Para lo primero se crea el Banco
de Guatemala -con funciones de Banco Central moderno- se emite
la Ley de Bancos y se crea el Ministerio de Economía y Trabajo. Para
efectos de lo segundo, es decir, para permitir un mejor desempeño de
las funciones estatales que han sido ampliadas (Ministerio de Salud
Pública y Asistencia Social, Ministerio de Comunicaciones y Obras
Públicas, etc.), se permite la Ley del Organismo Ejecutivo, que delimita y determina, específicamente, el radio de acción y las atribuciones de todos los ministerios, los tradicionales y los recién creados.
Debe señalarse que a partir de este período el aparato del Estado no
desempeña las funciones reguladoras y promotoras de la actividad
productiva, tal como lo hizo después del triunfo liberal. Aumenta su ámbito operacional en la medida que asume actividades generadoras de bienes y servicios que no se producían (prestaciones
sociales) o pertenecientes tradicionalmente al del sector privado,
(crédito, construcción, administración de fincas). Este incremento
dimensional y esta nueva configuración proyectan una nueva imagen y, de cierta manera, aseguran al aparato estatal una ubicación y
un peso más importante y específico dentro del sistema económico y social. El aparato burocrático se convierte progresivamente en
un importante consumidor de bienes y servicios y un significativo
utilizador de recursos humanos. A partir de este período, contrastando con los anteriores, se observa que la administración pública
comienza a tener una personalidad propia en el sentido que empieza a generarse una diferenciación, un deslinde entre las instancias políticas gubernamentales y las propiamente administrativas.
No obstante que el sector publico constituye en forma institucionalizada, el instrumento de implementación y de ejecución de las políticas y de las decisiones gubernamentales, en forma matizada puede
hablarse del inicio de una cierta autonomía del aparato burocrático
del Estado. Esta se manifiesta sobre todo en las entidades descentralizadas que, como consecuencia de su naturaleza y de su especificidad
funcional y técnica, desarrollan una dinámica relativamente propia.
Los gobiernos revolucionarios amplían el ámbito de acción del aparato
estatal institucionalizando una nueva configuración (administración
central, organismos descentralizados), aumentan por consiguiente su
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
171
dimensión estructural y funcional e inician el ciclo de un crecimiento
por agregación. El sector público que se perfila en esta etapa, difiere
significativamente del de los períodos anteriores, pero tiene a pesar
de las modificaciones de orientación y de énfasis, rasgos comunes
esenciales con el de las fases siguientes en el sentido, por ejemplo, que
no deja de ejercer funciones básicas que se le asignan en este período.
Período 1954-1970: Restauración, Crecimiento y
Tecnificación Administrativa
Durante este período puede observarse claramente una reorientación
que está en parte determinada por una estricta vinculación con el
extranjero y un progresivo relacionamiento con los organismos internacionales, sobre todo interamericanos. En efecto, el otorgamiento
de recursos financieros y de asistencia técnica induce a crear entidades y dependencias que no responden únicamente a racionalidades internas sino a requerimientos externos, ya que permiten no
solo facilitar la supervisión del otorgante, sino encauzar más útilmente la ayuda recibida. Esta forma de cooperación, inicialmente
bilateral durante el gobierno liberacionista, deviene paulatinamente multilateral, sobre todo a partir de la reunión de Punta del Este.
Es así como se explica la creación del Consejo Nacional de Planificación Económica (1954), que permite coordinar mejor la política económica del gobierno y, al mismo tiempo, procede a un
ordenamiento de las inversiones públicas del Estado. Se elabora para esos efectos el primer “Plan de Desarrollo Económico de
Guatemala 1955-1960”; que incorpora diversas recomendaciones de la misión Britnell que el gobierno anterior había solicitado al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF).
El gobierno y por consiguiente su aparato administrativo, tal como se
indica en el Plan “… No intenta la administración de las actividades
económicas del país. Por el contrario, tata de estimular la empresa
particular y considera el fomento de la iniciativa y las inversiones
privadas como las fuerzas principales del desarrollo económico”20
Para estos fines, se debe asegurar un ambiente propicio y ofrece bases estables a la actividad económica fundamentalmente a
través de la estabilidad monetaria, el establecimiento de políti-
20
172
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
cas crediticias acordes con el ritmo de crecimiento, la realización
de la infraestructura física básica (vialidad, energía, comunicaciones, etc.), y la promoción de actividades económicas por medio de la protección arancelaria, y de la exoneración de impuestos.
Para poder cumplir con ese cometido, el aparato administrativo en el
siguiente lustro, por medio de la asistencia técnica, sobre todo proveniente de los Estados Unidos, moderniza sus técnicas administrativas.
Se emite la Ley Orgánica del Presupuesto, Contabilidad y Tesorería de
la Nación (1956). Se introduce el presupuesto por programas (1964); y
la clasificación de puestos y salarios (1961) que culmina con la institucionalización del Servicio Civil en 1968. Para el funcionamiento de
la infraestructura física y económico-social (Salud, Educación, etc.)
tendiente a favorecer la expansión de los cultivos que han sido impulsados en el período anterior, sobre todo en la costa sur, el Estado
aunque recibe recursos provenientes del exterior (prestamos del BIRF,
Public Roads-USA; ICA-USA, UNICEF y posteriormente, AID, BID, etc.),
se ve obligado a incrementar sus ingresos ordinarios, introduciendo, también con asistencia técnica extranjera, el impuesto sobre la
renta tanto sobre las personas físicas como sobre las jurídicas (1963).
El Estado se preocupa también, pero con una orientación diferente a
la del período anterior, de los aspectos sociales, y en esa forma crea
dependencias que desarrollan funciones específicas: el fomento de
la economía indígena (Sección de Fomento de Cooperativas/1962);
el Desarrollo de la Comunidad (Dirección de Desarrollo de la Comunidad 1962) y del Bienestar Social (Secretaria de Bienestar Social).
Aunque para los efectos didácticos, al período se le ha asignado el
lapso 1954-1970, dentro del mismo deben de hacerse diferenciaciones. A partir de 1963-1964, como se señaló anteriormente, la asistencia extranjera “país a país” deviene relativamente menos importante y se canaliza más a través de organismos internacionales.
Dentro del marco de la Alianza para el Progreso se impulsan programas económico-sociales que conducen a nueva generación de
instituciones descentralizadas. Tal es el caso del Instituto Cooperativo Interamericano de Vivienda (ICIV), del Servicio Cooperativo
Interamericano de Crédito Agrícola (SCICAS), del Servicio Cooperativo Interamericano de Educación (SCIDE), instituciones que durante el mismo período o en el posterior se “nacionalizan”, transfor-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
173
mándose respectivamente en el Instituto Nacional de la Vivienda,
(INVI), después Banco Nacional de la Vivienda (BANVI), en el Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANDESA) y en el Socio-Educativo Rural y otras dependencias del Ministerio de Educación.
En consonancia con los planteamientos de Administración para el Desarrollo y de Desarrollo Comunitario, el Estado enfatiza la acción sobre la problemática municipalista y dinamiza instituciones que como
el Instituto de Fomento Municipal, fundado en 1957, necesitaba de
mayores recursos para poder efectivamente financiar las inversiones
prioritarias de los gobiernos locales. Directamente también, a través
del Ministerio de Comunicaciones y Obras Públicas y del Ministerio
de Salud Pública y Asistencia Social, se despliegan esfuerzos para
materializar la infraestructura sanitaria de comunidades rurales (introducción de agua potable, drenajes, campañas de fumigación, etc.).
Resumiendo las características de este período, se señala primeramente el crecimiento expansivo y la multiproyección del sector público. Se generan instituciones descentralizadas que responden a las
múltiples funciones que le son asignadas al aparato burocrático, y que
corresponden a un Estado que interviene visiblemente para promover
el desarrollo económico y social. A este efecto, por un lado trata de
solucionar los problemas sociales más ingentes y es lo que explica
la creación de instituciones que se proyectan en el campo social y
en el área rural (educación, vivienda, desarrollo comunitario) y por
otro tiende a favorecer el crecimiento industrial impulsando el fenómeno integracionista a través de la implementación y puesta en
marcha de dependencias que, aplican muy ampliamente las políticas
de incentivos fiscales y de protección a las industrias de integración y de substitución de importaciones. Es indudable que el Estado
obtiene logros sobre todo en lo referente al impulso de actividades
productivas, pero progresivamente afronta obstáculos que entorpecen
su funcionamiento y proyección, ya que como consecuencia de su
crecimiento agregativo, se diluye la coordinación interinstitucional,
se genera la duplicidad de funciones, de esfuerzos y de recursos y se
dificulta la transmisión de información y la implementación de las
decisiones adoptadas en las instancias gubernamentales. Los efectos en esta evolución negativa se acentúan en el período siguiente
y es lo que explica las medidas eficientistas que serán adoptadas.
174
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Periodo 1970-1978 Desarrollismo Institucionalizado y
Eficientísimo Administrativo
Por diferentes razones y no solo por el hecho de que es el más cercano cronológicamente, este período ofrece un interés particular.
En efecto, fenómenos de tipo estructural y coyuntural a nivel del
sistema económico, político y social ponen en evidencia las deficiencias que ya venían observando en el aparato administrativo.
En lo concerniente a los aspectos estructurales, las deficiencias del aparato estatal surgen primeramente por el hecho de que en el estadio de desarrollo que han alcanzado el país, las demandas que se generan en el sistema
económico, político y social, son muchísimo más complejas que antes.
Al inicio del período liberal lo que explícitamente se necesitaba era favorecer y expandir el cultivo del café por el que propugnaban unánimemente los sectores dinámicos de la sociedad guatemalteca y que obviamente iba a sostener el crecimiento
económico al requerir un mayor empleo de factores productivos.
Los gobiernos que llegan al poder con el movimiento popular de 1944,
entre otras cosas responden, con sus políticas y medidas, a las demandas societales, claramente planteadas, tendientes a impulsar y favorecer
nuevas actividades productivas que modifica la situación monoexportadora y contribuir a un mejor desenvolvimiento de la economía agrícola.
Los gobiernos que se suceden después de 1954 dirigen gran parte
de sus esfuerzos a auspiciar y a favorecer la integración económica
centroamericana y responder en esta forma a la necesidad de complementar al sector agrícola, con el desarrollo de las actividades industriales, en la sustentación de la expansión económica del país.
Pero a partir de 1970, sobre todo en materia económica, ante el relativo agotamiento de las “soluciones” anteriores, no se plantean tan
claramente los cursos de acción a seguir para mantener la dinámica
de crecimiento que se había observado. Dado el nivel alcanzado en
el sector primario, principalmente en los cultivos para exportación
y en el secundario (substitución de la importación), el impulso y
favorecimiento al sector privado, por parte del Estado, debe de ser
mucho más selectivo, sobre todo si se toman en cuenta la diversidad
de sectores y grupos de interés que han surgido al evolucionar al
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
175
aparato productivo del país. En el mismo orden de ideas, si es evidente que existen sectores de los que es menester ocuparse –energía
por ejemplo- ya que son indispensables para el crecimiento de las
actividades productivas, incluso las primarias, se presentan otros
sectores para los que el Estado debe seleccionar y jerarquizar sus
proyectos o intervenciones, puesto que debe de considerarse tanto
la ponderación estructural relativa como la prioridad coyuntural de
los intereses ligados a los diferentes sectores productivos del sistema económico y social. Se plantea por consiguiente para el Estado,
la necesidad de hacer funcionar mecanismos pertinentes para filtrar,
compatibilizar y sintetizar las series crecientes de demandas que provienen no solo de los grupos más dinámicos de la sociedad, sino de
instituciones estatales que, en función de dinámicas propias, buscan
legitimarse, consolidarse o bien obtener un mayor radio de acción.
Desde el punto de vista estructural de plantea también al Estado,
para impedir la generación y la extensión de fenómenos negativos
de trascendencia política y social, la necesidad de establecer dispositivos de captación, transmisión y procesamiento oportuno de
demandas no formuladas explícitamente ya que, al ser ignoradas o
subestimadas por el aparato burocrático pueden, a mediano y aun
a corto plazo, afectar significativamente la expansión económica;
tal es el caso por ejemplo de las necesidades en el campo de la educación, de la salud, de la vivienda, etc., en donde las insuficiencias cualitativas y cuantitativas a nivel nacional y particularmente en el área rural, contribuyen a provocas tensiones y conflictos
sociales que tienen incidencias en el aparato productivo del país.
Pero no se trata solamente del filtraje, de la transmisión de la captación y del procesamiento de las demandas “estructuradas” y “no
estructuradas”, sino de la capacidad de respuesta y de generación
de bienes y servicios que el sector público debe de disponer. Es decir, la adecuación de la maquinaria administrativa del Estado para
identificar, diseñar, generar, implementar y ejecutar las políticas,
programas, actividades y proyectos que sean más idóneos para inducir, apoyar y favorecer el desarrollo económico y social del país.
A este fin y durante este período, el Estado trata, simultáneamente de orientar e impulsar el aparato productivo del país a
través de sus planes de desarrollo y de sus esfuerzos por lograr un mejor funcionamiento del aparato administrativo.
176
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Sobre este último aspecto varias políticas pueden observarse. En primer lugar la relativa al frenaje de la evolución hacia la atomización
del sector público provocada por el número relativamente elevado
de instituciones y entidades descentralizadas, algunas de ellas nacionalizadas (FEGUA, EEGSA) que funcionan en forma autónoma o
semiautónoma sin una coordinación e integración adecuada de sus
actividades. La política de “sectorización” no solo persigue una racionalización formal del sector público, sino constituye el retorno a una
centralización que, aunque matizada y relativa, tiende a evitar la duplicación de funciones, de esfuerzos y de recursos y a coordinar más
coherentemente las funciones y programas de instituciones cuyos
objetivos y productos responden a una misma área o campo de acción.
En efecto, partiendo de esquemas de perfeccionamiento para el sistema presupuestario de delimitan los 14 sectores públicos del aparato
administrativo, algunos de los cuales si llegan a constituirse y a estructurarse institucionalmente –el sector publico agrícola, el sector
publico financiero, el sector publico salud, el sector publico educaciónsin por eso tener todos la misma dinámica organizativa. En este contexto se enmarcan: las funciones de instituciones como por ejemplo
la del Banco Nacional Agrario, el Servicio Cooperativo Interamericano de Crédito Agrícola (SCICAS) y el Instituto de Fomento de la Producción (INFOP), que conforman una nueva entidad descentralizada
pero “sectorizada”, en Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANDESA) y que constituye un engranaje clave del sector publico agrícola; las reestructuraciones organizativas para establecer por ejemplo
el sector salud; las transformaciones, como es el caso del INVI en
BANVI y de la Dirección Forestal en INAFOR; y finalmente las creaciones de instituciones, como ocurrió con el INDECA, CORFINA, etc.
Otra de las políticas que pueden señalarse durante este período
es la que tiende a mejorar los sistemas de apoyo, principalmente el de planificación y el de presupuesto. Con referencia al primero, puede subrayarse el establecimiento de instancias adicionales: las unidades sectoriales e institucionales de planeamiento y
de programación. A nivel de sectores y de instituciones se espera que estas unidades constituyan núcleos organizativos que aseguren una comunicación bidireccional entre la unidad central de
planificación y los sectores públicos, y entre estos y las unidades
ejecutoras de las instituciones que los conforman, para obtener
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
177
una mayor coordinación tanto en las funciones de planificación y
programación como en la ejecución de los programas y proyectos.
En lo que respecta al segundo, debe de mencionarse las mejoras del mismo a través de su generalización a todo el sector público, del perfeccionamiento de la presupuestación programática (codificación, sectorización, etc.) y de su integración
–aun imperfecta- con el sistema de planificación-programación.
Colección 15 de Septiembre Guatemala: Editorial José de Pineda
Ibarra, 1963. Pág. 55.
•
Solórzano, Valentín, Evolución Económica de Guatemala, Seminario de Integración Social de Guatemala, Guatemala, Editorial José de Pineda Ibarra, 1963, pág. 130.
•
Mata Gavidia, José, Anotaciones de Historia Patria Centroamericana, Guatemala, Editorial Universitaria, 1969, pág. 170.
•
V. Solórzano. op. cit., pág. 72.
•
V. Solórzano. op. cit., págs. 152 y 153.
•
V. Solórzano. op. cit., págs. 181 y 182.
•
V. Solórzano. op. cit., pág. 72.
•
V. Solórzano. op. cit., pág. 208.
•
El Consulado Real de Comercio fue suprimido por primera vez
durante el régimen liberal del Doctor Mariano Gálvez.
•
Memoria del Secretario de Estado y del Despacho de Hacienda
del Supremo Gobierno al Congreso Federal de Centroamérica,
Guatemala: Imprenta Nueva, 1831.
•
V. Solórzano. op. cit., pág. 297.
•
NOTAS
Consultar a este respecto el capítulo VI de la Obra de Antonio
Batres Jauregui, La América Central ante la Historia 1821-1921.
Memorias de un Siglo, Tomo III, Guatemala: Tipografía Nacional de Guatemala, 1949.
•
V. Solórzano. op. cit., pág. 311.
•
•
V. Solórzano. op. cit., págs. 321-322.
•
V. Solórzano. op. cit., págs. 319-320.
•
V. Solórzano. op. cit., pág. 375.
•
V. Solórzano. op. cit., pág. 364.
•
Consejo Nacional de Planificación Económica, Resumen del
Plan de Desarrollo Económico, Social, 1965-1969, Tomo I, Guatemala, 1970, pág. 165.
Se constata pues durante este período, un despliegue de esfuerzos
y medida institucionales para mejorar el funcionamiento del sector público. Estas han sido, sin embargo, insuficientes. Subsisten,
en efecto, fallas que la opción adoptada para actuar parcial y eficientista no puede materialmente hacer desaparecer. Estas fallas
surgieron y tomaron mayor relieve con el fenómeno del terremoto de febrero de 1976. En la coyuntura post-terremoto crudamente se constató, entre otras cosas, la ausencia de mecanismos adecuados de comunicación y de coordinación y la brecha cuantitativa
y cualitativa que existe entre las necesidades que tienen que ser
atendidas y la capacidad operativa y de ejecución del aparato administrativo, aun disponiendo de mayores recursos financieros.
A partir de este momento se toma clara conciencia del desarrollo que tiene que tener la administración pública, el sector público, para poder, como en épocas históricas anteriores, responder
al desafío, ahora más complejo y difícil pero siempre trascendente, que le plantea el sistema económico y social para su futuro desenvolvimiento. Es justamente el objetivo que se ha fijado el Programa de Desarrollo Administrativo del Sector Público.
•
•
178
Es de señalarse prácticamente no se dispone de obras específicas que aborden el análisis histórico del Estado en general y
del sector público guatemalteco en particular. Se ha previsto
sin embargo que PRODASP impulse una investigación exhaustiva sobre el tema.
O. Oszlak, Evolución Histórica del Sector Publico Costarricense, Apuntes para una Metodología de Investigación, inédito,
San José, Costa Rica, 1977.
Montufar y Coronado, Manuel, Memorias para la Historia de
la Revolución de Centroamérica, (Memorias de Jalapa), Tomo I,
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
179
6
reseñas
de libros
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
181
José Rafael Castelazo
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA UNA
VISIÓN DE
ESTADO
POR CESAR AUGUSTO GALICIA PRERA
E
l libro Administración Pública una visión de Estado, cuyo
autor es José Rafael Castelazo,
constituye una segunda edición corregida y aumentada de octubre del
año 2010, siendo precedente de una primera edición del año 2007; editado por el
Instituto Nacional de Administración Publica de México, el libro tiene 335 páginas,
que brindan al lector un panorama de lo
que constituye la Administración Pública.
José Rafael Castelazo es un profesional, académico, licenciado en Ciencias Políticas y
Administración Pública, egresado de la Universidad Autónoma de México, con Maestría en Gobierno de la Victoria University
de Manchester, Reino Unido. Ha sido Director General de diversas áreas del gobierno
federal, fue delegado político en Iztacalco
en la Ciudad de México por un período de
seis años; profesor en la Universidad Autónoma Nacional de México (UNAM) y del
Instituto Nacional de Administración Pública; (INAP). Es autor de libros, ha escrito
182
en un amplio número de revistas especializadas y colaborador de diarios nacionales.
Para escribir este libro, el autor consideró agrupar en un gran ensayo, una serie de
ensayos concatenados por medio de una columna vertebral que es el tema de la visión de Estado. Ha seleccionado el método
deductivo y una explicación didáctica esperando compartir con el lector su visión del
Estado. El enfoque del libro es sistémico por
su integralidad contexto, texto y sub-texto.
Dentro del contenido del libro, aborda temas
como la administración pública una visión
de Estado, el gobierno, la legitimidad y eficacia políticas, factores independientes de la
democracia; compartir el poder público; administración pública y relaciones internacionales; administración pública y sustentabilidad, la transparencia como razón de
Estado republicano; la ética de la Administración Pública, la profesionalización de la
Administración Pública, la modernización y
modernidad Político-Administrativa y la Administración Pública como fuerza integrado-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ra. Me parece un tema relevante el tema de
“la ética de la Administración Pública”, debido a que su aplicación conlleva una serie de
beneficios dentro de las instituciones públicas, y su integración conlleva una gestión de
calidad dentro de la administración pública.
En su primer capítulo, el autor revela la importancia de recuperar la visión de Estado
en la administración pública, y existen varios factores que dan, a su criterio, respuesta a este cuestionamiento de fondo. Uno es
el fenómeno de la globalización, pues esta
ha modificado posiciones tradicionales del
papel del Estado, el cual debe de adaptarse
con motivo del surgimiento de las condiciones socio-económicas creadas por las fuerzas mercantiles y financieras del Estado; en
otra concepción, todas las actividades que
realizan el conjunto de instituciones de la
Administración Pública, requieren de eficiencia, honestidad, eficacia y visión de Estado, no debe perderse de vista los fines
del Estado, la paz social, el bienestar general
de la población y el desarrollo sustentable.
Como parte de la crítica constructiva del libro objeto de la presente reseña, es positivo
el hecho de que el autor incluya dentro de los
temas de administración pública la ética; es
de relevante importancia el hecho de que en
medio de la opacidad, y falta de transparencia
dentro de la sociedad, se hace necesario impulsar este tema en los espacios establecidos.
El autor explica, que la ética es como una
canasta donde se depositan valores o principios bipolares, esto es portadores de una
carga positiva y una carga negativa, así,
cada persona física o moral, será responsa-
ble de hacer realidad lo positivo o negativo lo cual se vuelve tangible debido a que
toda conducta es constatable en los hechos.
El servidor público debe de ser ético en sus
acciones en el ejercicio de sus funciones, aplicar los principios y valores establecidos en
un código de conducta con principios bien
conocidos durante las diferentes etapas de
vida; valores y principios como la honestidad,
responsabilidad, solidaridad, constituyen en
el servidor público baluartes que dignifican
la actividad administrativa dentro de las instituciones gubernativas. El autor desarrolla
en su libro Administración pública una visión de Estado, las características de la ética
pública y menciona que a) la relacionada con
el Estado de Derecho, específicamente observado, el Orden Jurídico Gubernamental, b) la
denominada como responsabilidad oficial
y c) la solidaridad gubernamental vinculada a la tarea esencial de todo poder público.
Describe también, el triángulo virtuoso de
la ética y la administración pública, como
la “integridad”, en su connotación de honradez, rectitud y probidad. Se dice que un
servidor público es íntegro desde el momento en que lo demuestra con sus acciones en diferentes espacios laborales dentro
de su puesto de trabajo, y se dice que es falto
de integridad cuando sus hechos demuestran falta de honradez, rectitud y probidad.
Manifiesta el autor que debido a que es necesario estar consientes de que el ser humano
actúa por temor a un castigo o bien por ambición legitima de crecer laboralmente, es importante inyectar valores inmersos de la ética
gubernamental con el fin de dirigir sus neu-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
183
RESEÑA ARTÍCULOS
ronas y sentimientos hacia la vocación de servicio, convenciéndolos de coadyuvar a lograr
un buen gobierno, socialmente responsable.
El autor inserta esquemas dentro del contenido del tema para presentarlo de manera más entendible, graficada para su mejor compresión. Me parece interesante e
ilustrativo el hecho de que con frecuencia
se dice que el Gobierno constituye el brazo ejecutor del Estado y que de ser así, la
administración pública vendría a ser como
los dedos de la mano, por medio de la cual
realiza sus operaciones rutinarias y que los
dedos de las manos deben de estar en óptimas condiciones de funcionalidad y destreza para llevar a cabo operaciones que conlleven responsabilidad del brazo ejecutor.
La Administración Pública se considera como
un conjunto de instituciones poseedoras de
autoridad, presupuesto y legitimidad democrática, con capacidad de dirigir y accionar
alrededor del cumplimiento de los deberes
del Estado, razón por la cual el autor escribe
del tema referido, contribuyendo a despertar
el interés intelectual y práctico, con el objetivo que se desarrolle en el ejercicio profesional y dentro de la Administración Pública.
En conclusión, este libro constituye una serie
de pensamientos y reflexiones en los cuales
se desarrollan temas de interés de la Administración Pública con el enfoque de mantener una visión de Estado, en cualquier
actividad que se realice, la obra desarrolla
temas de carácter institucional, de carácter democrático y administrativo diseñado para que los servidores públicos conozcan y apliquen en sus funciones publicas.
184
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
CONSTRUYENDO ESTADOS QUE
POTENCIEN LAS CAPACIDADES DE
SU POBLACIÓN Y CLAVES PARA LA
AGENDA DEL DESARROLLO
Por Nadia de León
P
eter Evans, Profesor estadunidense emérito de Política, Sociología y parte del consejo del
Instituto de Investigación Social
para el Desarrollo de la Organización de las
Naciones Unidas (PNUD), escribe el Artículo denominado “Construyendo Estados que
potencien las capacidades de su población”
(2010), el cual hace un llamado a revisar y
poner en discusión las lecciones claves de la
capacidad del desarrollo en el pasado y poder proyectarlas hacia el futuro. ¿Cómo? Por
medio del refinamiento de las políticas fundamentales y las opciones de inversión hechas a lo largo del tiempo para motivar la
planeación del desarrollo de la capacidad del
talento humano en las instituciones públicas.
Octavio Rodríguez redacta el artículo “Claves para la Agenda del Desarrollo” (2011)
en donde presenta las concepciones de Celso Furtado respecto a la renovación de la
agenda de desarrollo en América Latina, en
donde se analizan diversos conceptos como
los de desarrollo, identidad cultural como un
factor principal para dar estabilidad a la po-
blación dentro del Estado y el crecimiento
autoconcetrado. A continuación se realiza
una síntesis de estos dos artículos para analizar el reto del desarrollo en el Siglo XXI.
El concepto de desarrollo se refiere al sistema global de la cultura enfocada en el ámbito sociopolítico. Cuando hablamos de cultura
pensamos en un conjunto de suposiciones,
creencias, valores o normas y formas de pensar que caracterizan el comportamiento de la
gente en todos los niveles de una población.
Dicha población tiene que adaptarse a la identidad cultural para ir creando su identidad
propia y con esto acompañado del desarrollo
exitoso del país. ¿Pero existe una identidad
propia cultural? Mi opinión es que el subdesarrollo tiene una alta existencia de trabas que impiden el enriquecimiento de una
identidad cultural propia. La visión del Estado en el siglo XXI tiene un rol consciente
y explícito de potenciar el desarrollo de las
capacidades de su gente, si quiere considerarse un Estado desarrollista. Cuando se abarca
el concepto de capacidad resalta la palabra
bienestar, que va más allá de un simple in-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
185
cremento de la felicidad o reducción del sufrimiento del ser humano; involucra la capacidad para hacer las cosas que le gustan y que
quiere hacer. El bienestar como ejercicio activo de las capacidades,
se acopla de manera perfecta con las reflexiones de la teoría del
nuevo crecimiento económico y la construcción de las instituciones
democráticas. Si analizamos la teoría del nuevo conocimiento y resaltamos la importancia de las capacidades humanas, se llegará directamente a un nuevo enfoque sobre el papel del Estado; el Estado
debe cumplir con los requisitos organizacionales internos necesarios
para aumentar la capacidad de relaciones Estado-sociedad requeridas para su eficacia, lo cual es una tarea exigente para mejorar la
impresión que se tiene de la Administración Pública, una administración burocrática que no se enfoca en las capacidades de su gente.
Si analizamos las lecciones de los Estados desarrollistas del siglo XX, Corea y Taiwán fueron los países que generaron un sorprendente grado de consenso al hacer que los expertos coincidieran en que el Estado como institución era uno de sus pilares en
el crecimiento de las capacidades de la agricultura y la industria.
El reclutamiento meritocrático, reclutamiento basado en el mérito
y valores individuales competitivos, fue esencial no sólo por promover las competencias, sino además para darles a los funcionarios públicos un sentido de pertenencia y convicción en el valor
y la dignidad de su profesión; sin embargo, el contexto del desarrollo en el siglo XXI enfatizan sobre la importancia del cambio
de orientación en el frente político, ¿Cuál es? A que el Estado implemente políticas para el desarrollo al concentrarse intensamente
en la gente y sus capacidades, más que en el mercado industrial.
De este modo, los empleos que alimentan y amplían las capacidades
humanas generales, y que además construyen las bases para producir
capacidades de toda naturaleza son numerosos, pero están mal remunerados, indicador de desmotivación. Si la lección aprendida sobre el
Estado del siglo XX es que la capacidad obedece a una combinación
complementaria de competencias, una coherente burocracia pública, y
el conjunto estrecho de vínculos sistemáticos entre Estado y sociedad,
186
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
relevantes para los actores de la sociedad civil, entonces la construcción de un Estado eficaz en expandir las capacidades de las ciudadanas/ciudadanos es el reto más desafiante para el presente siglo. El
deterioro de la complementariedad entre los objetivos del desarrollo y
el capital privado eleva el nivel requerido de capacidad estatal. El creciente desequilibrio entre el poder del capital y el poder de los Estados
que entrarían a una nueva fase del desarrollo, impone otras barreras
políticas para aumentar la capacidad estatal. Por lo que el siglo XXI,
en su nuevo contexto, hace que las estrategias de fijación de los estados desarrollistas del siglo pasado sean obsoletas y obliguen a repensar las bases políticas de la capacidad del Estado para este nuevo siglo.
La capacidad de Estado para la expansión de capacidades, se ha hecho más obvia en el contexto histórico y teórico del desarrollo en el
siglo XXI. A pesar de las dificultades políticas para implementar las
estrategias de capacidad de expansión, el hecho de que los principales obstáculos son organizacionales y políticos y no de escasez de
material, genera una poderosa atracción. Básicamente un Estado con
capacidad de expandir las capacidades de la gente, es una construcción
política; pero ¿cómo construir Estados desarrollistas que potencien
la capacidad de expansión? Que los Estados desde una perspectiva
conceptual, hagan que las capacidades y el bienestar humano sea simultáneamente una meta y orientador del desarrollo. Una forma en
que el Estado pueda hacer del desarrollo un éxito en el siglo XXI es
el que promueva a la Sociedad del Conocimiento, la cual está basada
en el saber y la especialización, cuya importancia es creciente como
motor de la prosperidad económica y la mejora de la calidad de vida.
Transformar los Estados actuales con capacidad de expansión es una ardua tarea que supone grandes desafíos, pero la ganancia potencial es inmensa sobre todo si se aborda la enseñanza, la investigación, el desarrollo e innovación para hacer
de su estructura, una estructura basada en el conocimiento; y con esto realizar transformaciones institucionales las cuales se beneficiarán con economías más dinámicas y productivas.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
187
7
artículos
PUBLICADOS EN EL DIARIO DE
CENTROAMÉRICA POR EL INAP
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
189
SOCIEDAD DELIBERATIVA:
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
EFICAZ
Msc. Jaime Rafael Muñoz Flores.
Politólogo y Director de Escuela de Gobierno y Gestión
Pública.
Las sociedades modernas de Occidente se encuentran regidas por sistemas democráticos
liberales que tienen como principio teórico
y como función de sus gobiernos, la generación de acciones tendentes a la garantía
de los derechos ciudadanos. Es condición
esencial para su desarrollo la existencia
de una sociedad deliberativa que acompañe al ejercicio de la función pública, para
que la misma se oriente a la consolidación
de los órganos administrativos del Estado,
lo que implica una mayor eficiencia en la
prestación de servicios públicos y una administración cimentada en la transparencia.
Las sociedades deliberativas canalizan más
eficientemente sus propuestas ante el ente
gobernante y tienen, por consiguiente, una
mayor capacidad para mejorar la administración pública y la gestión del desarrollo. La
amplia deliberación de los ciudadanos propicia que el gobierno procese y transforme
las propuestas sociales a través de una labor que emana de una administración pública fortalecida y con capacidad de respuesta social. La información indispensable para
la eficaz gestión de las políticas y los programas surge de los espacios participativos
que se propician en la base de la sociedad.
No puede ser viable el desarrollo si el ejercicio de poder se realiza únicamente a tra-
190
vés de una democracia formal. La sociedad
debe apropiarse de los asuntos que conciernen al interés público para que el régimen
democrático juegue efectivamente su función de expresar los intereses objetivos del
pueblo. De esta forma se mejora la capacidad
de respuesta social ante los actos administrativos que resulten contrarios a los intereses de la sociedad, así como se mejoran
con el aporte social los procesos por medio
de los cuales los gobiernos son legitimados.
Las democracias más funcionales se encuentran en Estados donde su ordenamiento
jurídico y su institucionalidad política incluyen una gran cantidad de disposiciones
que den apertura a múltiples espacios de
participación a la ciudadanía. De esta forma, ésta puede contribuir de manera directa planteando propuestas para su desarrollo, en una labor conjunta con los entes
gubernamentales y donde los órganos administrativos cumplen con sus funciones y
competencias propias de manera eficiente.
En conclusión, podemos afirmar que no solo
es necesario para la generación de una administración pública más eficaz, implementar o
mejorar los sistemas nacionales de la función
pública o del servicio civil. Se requiere fortalecer la normativa del Estado para ampliar
y mejorar los procesos participativos y deliberativos de la relación sociedad civil-Estado
para que los órganos administrativos se fortalezcan, se incremente el flujo de información y se mejore la prestación de los servicios
que la sociedad requiere para su desarrollo.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
LAS RELACIONES HUMANAS
EN LA GESTIÓN PÚBLICA
Licda. Nadia de León
El Lado Fácil de la Gente Difícil, es el título
del libro escrito por el Dr. César Lozano, en
donde hace énfasis en que la vida no es fácil y mucho menos es sencillo tratar con la
diversidad de personalidades, hábitos y costumbres de la gente en el ambiente laboral.
En su libro afirma que los principales conflictos en la vida se deben a nuestras diferencias con las personas con la que tratamos en nuestra vida diaria, en particular con
las que laboramos. Nos podemos encontrar,
como de hecho sucede, con personas que, por
naturaleza o por hábitos aprendidos, complican la existencia de quienes las rodean.
El Dr. Lozano sostiene que quien sabe manejar sus relaciones humanas de modo positivo, interactúa de manera constructiva y trabaja en equipo, logrando mejores
resultados en su desempeño. Sin embargo, todos tenemos momentos en que podemos agradar a las personas cercanas, y
momentos o circunstancias en que nos hacen actuar negativamente con los demás.
En el ambiente laboral a menudo tratamos
con gente difícil debido a que tienen conflictos sin resolver. Lo que sí es seguro es, que
hacer la vida insoportable a los demás no sea
su intención, pero sus carencias hacen que su
actitud sea desfavorable y ahí empiezan los
problemas. Ahora bien, tratar con gente difícil
nos ayuda a poner en práctica la tolerancia, la
prudencia y el entendimiento. Esta virtudes
nos permiten tener empatía por la persona
problemática, ponernos en su lugar y tener la
disposición de ayudarla, de alentarla incluso
a que busque ayuda y analice su conducta.
Nos permite también encontrar el lado fácil
de las personas difíciles, porque nadie es difícil en términos absolutos y si se la agarra
el modo, como se dice, entonces, logramos
que emerja su lado llevadero, desplazando o
anulando su carácter difícil o problemático.
Las relaciones interpersonales juegan un
papel fundamental en el desarrollo integral
de la persona. A través de ellas, el individuo obtiene importantes refuerzos sociales
del entorno más inmediato que favorecen
su adaptación al mismo.Tener buenas relaciones interpersonales es un arte que puede aprenderse siempre y cuando exista decisión, disposición y práctica constante.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
191
LA MUJER Y SU
PARTICPACION EN LA
ADMINISTRACION PÚBLICA
Anabella Noriega
EL LIDERAZGO EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Licda. Nadia de León
Los análisis sobre los avances en materia
de la administración pública parecen indicar que, mientras la administración privada
crece al ritmo de la modernidad, la primera
se encuentra anquilosada en la búsqueda
de un nuevo paradigma de gestión y liderazgo que le permita colocarse a la altura
de sus funciones y por encima de los recursos con los que cuenta. En la Administración Pública, el liderazgo es uno de los
principales factores de éxito, considerándose una fuente de creación de valor y factor muy importante para el desarrollo, eficacia y trascendencia del sector público.
Cuando mencionan la palabra liderazgo, se
piensa en la palabra “influencia”; o sea, en la
capacidad que tienen algunas personas para
influir en los demás, para dirigir a la gente
a pesar de la gran diversidad de formas de
pensar y actuar. Observamos la facilidad que
tienen algunas personas para “hacer que las
cosas sucedan” y constatamos a quienes que
por más que intentan imponer su voluntad
no lo logran. ¿La causa? Esta radica en que
hay líderes que confunden lo que es dirigir
con la fuerza y no distinguen lo que es dirigir con autoridad. Dirigir con la fuerza es la
forma de coaccionar a alguien para que haga
su voluntad obligándolo a obedecer; mientras
que dirigir con autoridad es el arte de lograr
que la gente haga lo que el líder desea debido
192
a su influencia personal positiva,y como tal
requiere estar constantemente actualizado.
Los equipos de trabajo no nacen, se hacen,
y quien los construye es el auténtico líder.
Para llegar a ser un auténtico líder se requiere de experiencia, capacitación e imitación de aquellos grandes dirigentes que
han dejado huella en cada uno de nosotros
(Gandhi, Luther King, Mandela). Un verdadero líder tiene la gran responsabilidad de
encontrar su dominio personal, no sólo por
su bien, sino por el bien de todos los que
dependen de él. El líder se preocupa por el
desarrollo humano de su gente, esto sucede
cuando sin descuidar los conocimientos técnicos-operativos busca transmitir valores y
principios que ayuden a vivir en armonía
fomentando las buenas relaciones humanas
en los equipos de trabajo fortaleciendo de
esta forma a la cultura y clima institucional.
Si un líder no tiene un grado de autoconocimiento y autocomprensión siempre existirá el riesgo de que utilice a la gente a su
cargo como recipiente de su neurosis, sus
traumas y carencias. Elegir ser líder implica estar en alerta para reconocer el impacto de lo que se dice y se hace en las personas que lo rodean, transmitir mensajes
que convenzan logrando de esta manera
una base sólida de credibilidad y confianza. Así que ¿qué clase de líder eres tú?
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
El papel que tradicionalmente la sociedad asignó a la mujer en el pasado, entró
en crisis en el momento en que las mujeres comenzaron a tomar parte más activa en la vida social, política y económica,
preservando el deseo de formar un hogar y
una familia. Llegó el momento cuando una
minoría consciente de mujeres, resueltas e
inconformes, se empeñaron en romper los
viejos paradigmas culturales que se les habían impuesto y decidieron salir del estrecho
marco del hogar para ampliar los horizontes
de todas las mujeres: consiguieron introducirse en el mundo del comercio, de las finanzas, de la economía nacional y, además,
en el campo de la administración publica.
Hoy por hoy, sin embargo, son muchas las
mujeres que no han podido todavía superar
su condición de excluidas, sin oportunidades
para su desarrollo. Mejor sería decir que, en
Guatemala, solamente una minoría afortunada ha logrado compaginar tareas domesticas
con un trabajo remunerado, de calidad y que
al mismo tiempo proporcione satisfacción.
Hasta épocas relativamente muy recientes
ha existido una especie de complejo de superioridad del hombre sobre la mujer, a pesar de que muchas mujeres han demostrado
ser tan capaces o más que muchos hombres.
De hecho, a estas alturas es ostensible de que
no existe diferencia entre hombres y mujeres
respecto a la capacidad de toma de decisiones,
inteligencia, destreza manual y fortaleza. Se
puede decir que el hombre y la mujer no son
idénticos, pero son iguales en calidad humana, capacidad, en derechos y obligaciones.
Cada vez se hace más importante reflexionar sobre la situación de la mujer en la
vida pública. En mi corta, pero enriquecedora experiencia en la administración pública he sido testigo de los retos que hay
que afrontar así como de los obstáculos que
muchas veces hay que vencer. El machismo se destaca entre ellos. Democracia, ciudadanía, poder, igualdad, política, equidad y
género son conceptos que engloban procesos evolutivos que adquieren un significado específico según el lugar y tiempo que
se evoque. El sector público es uno de ellos.
Hace un poco más de un año me permití
ejercer ese derecho de ciudadanía, acompañando esa decisión con mi voluntad
de mujer para asumir una responsabilidad como Directora de Administración Interna de INAP. Así, me convertí en un
miembro activo en la toma de decisiones.
Por ello, invito a todas las mujeres a romper con esos paradigmas del pasado, con esas
percepciones y autopercepciones que nos limitan. Como guatemalteca deseo que juntos,
hombres y mujeres, desempeñándonos en la
administración pública, adoptemos acciones
afirmativas en pro del bien público donde impere el respeto, los valores, el trabajo
de calidad, la ética, con propuestas que vayan haciendo de nuestra Guatemala un país
con más democracia e igualdad de oportunidad para todas y todos, con el fin último
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
193
EL PROBLEMA DE LA
CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO
GOBERNAR AL MERCADO
Edmundo Urrutia
El problema de la construcción del Estado no
es un problema técnico, ni siquiera es un problema fiscal o presupuestario. El problema de
la construcción del Estado es sobre todo un
problema político. Tiene que ver con la naturaleza del poder político, o mejor dicho, qué
grupos sociales o alianza de grupos sociales
tiene el poder político y con qué objetivos lo
ejerce. Si este sujeto político dominante no
tiene en su agenda la construcción y consolidación de un Estado que cumpla con los deberes que le dicta la Constitución (proteger la
vida, la seguridad, la propiedad, el bienestar
social de todos/todas las ciudadanas), entonces, no hay Estado o hay un Estado a medias o simplemente hay un Estado reducido
a las funciones básicas que garanticen precariamente la reproducción del estatus quo.
En Guatemala se han hecho cualquier cantidad de estudios y diagnósticos de nuestra
realidad. Desde antes de los Acuerdos de
Paz, pero principalmente desde su suscripción, diferentes instituciones académicas y
de cooperación internacional han elaborado propuestas para que nuestro país supere
los flagelos de la pobreza, la desnutrición, la
discriminación, la exclusión social. Sin duda,
ya no se necesitan más radiografías que nos
muestren que el mapa de la pobreza coincide
en gran medida con el mapa de la composición étnica del país, que ese mapa coincide
con el índice de densidad de la presencia de
las instituciones del Estado en el territorio,
194
con las regiones en donde fue más brutal el
conflicto armado interno. Todos estos planteamientos convergen, a través de varios caminos y rutas, en una sola recomendación:
fortalecer al Estado, darle autonomía política, darle una administración pública moderna y efectiva y darle los recursos financieros suficientes para llevar a la práctica los
programas en las áreas prioritarias: infraestructura, educación, salud, vivienda social,
transferencias monetarias condicionadas, etc.
Si hay conciencia respecto a lo que hay que
hacer, entonces, lo que procede es establecer el cómo hacer lo que hay que hacer. La
pregunta del cómo nos lleva al terreno de la
voluntad, de la acción, de la práctica. Pero,
¿de qué tipo? Se necesita de la voluntad, de
la acción y de la práctica política. En otras
palabras, si como se ha dicho al principio,
que el problema de la construcción y fortalecimiento del Estado es una cuestión política,
entonces, lo que se requiere es propiciar la
reunión de todos los grupos, actores, líderes de la sociedad civil que coincidan en la
necesidad de realizar esa tarea impostergable y darse el trabajo de construir un sujeto político cuya prioridad sea emprender, a
pesar de las fuerzas poderosas que lo adversan, la construcción de un Estado para todos/todas. Un Estado que de verdad y de una
vez por todas encarne el interés general y
persiga por todos los medios, el bien común.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Edmundo Urrutia
Afirmar que el Estado puede y, en algunas
circunstancias, debe gobernar al mercado,
suena a provocación, a contrasentido o, incluso, a anatema para ciertas ideologías fundamentalistas que ignoran la historia de la
economía del desarrollo. Pero la verdad es
que gobernar al mercado es lo que ha venido haciendo el Estado desde el inicio del
capitalismo. Si no veamos la historia de la
economía de Estados Unidos, en particular
al papel jugado por uno de sus estadistas,
Alexander Hamilton, quien en el siglo XVIII abogaba por el fortalecimiento del Estado para proteger a la industria incipiente
y garantizarle el mercado interno. Hamilton era estatista y, además, proteccionista.
Otro personaje de la historia de la teoría del
desarrollo que se destaca por plantear la necesidad del gobierno del mercado, es Friedrich
Lizt, el gran intelectual que concibió por primera vez la estrategia de industrialización
vía la sustitución de importaciones que, aplicada de forma consistente, puso las bases del
desarrollo industrial de Alemania, abriendo
el paso al milagro alemán de finales del siglo
XIX y principios del XX. Asimismo, gobernar
el mercado fue lo que hicieron los países desarrollados después de la Gran Depresión en
1930 en la época de oro del keynesianismo, y
lo que volvieron a hacer durante la Segunda
Guerra Mundial (dirigismo de la economía).
En los años 50 y 60, la receta para los así
llamados países “subdesarrollados” consistió
en darle mayores responsabilidades al Estado ante las debilidades estructurales de esos
países, tales como el bajo ahorro privado, la
dependencia en la exportación de productos
primarios, el deterioro de los términos del
intercambio, el pequeño mercado interno, las
limitadas capacidades empresariales y el generalizado subempleo. Así surgió el paradigma del Estado desarrollista. Los instrumentos para dirigir al mercado en una estrategia
de largo plazo y de bien común, van desde la
política fiscal, crediticia, monetaria y cambiaria hasta una política industrial orientada
a promover un sistema productivo a través
de la construcción de infraestructura y la
formación de capital humano, por ejemplo.
Sin duda, también existen ejemplos de intervención estatal en el mercado dirigidos a la
concesión de privilegios que solamente favorecen intereses particulares, tanto de individuos, familias o clases sociales. El tema es,
entonces, ¿para qué se va a gobernar al mercado, con qué propósito? Para el bien común
o para una pequeña elite en un contexto de
enorme desigualdad. Ahora bien, todo lo anterior no niega las virtudes del mercado cuando
es necesario que funcione de manera autónoma: innovación, productividad, asignación
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
195
LAS TAREAS
IRRENUNCIABLES DEL
ESTADO
Edmundo Urrutia
Durante los años 90 del siglo pasado, abundaban los profetas de la globalización que
anunciaban el eclipse del Estado y la regionalización de las naciones, dando así cancelada la época moderna del Estado nación
iniciada en el siglo XVII. A través de un discurso mesiánico se revelaba el advenimiento de una “tierra prometida”, en donde por
medio del funcionamiento de un mercado
global desregulado, es decir, dejado a su propia dinámica espontánea, iba a hacer innecesarias las instituciones del Estado nacional.
¿Y qué acerca de las tareas que cumple este Estado supuestamente ya periclitado? Los gurús
de los misteriosos caminos de la globalización
vaticinaban la formación de un mundo económico, un orden puro y perfecto, gobernado
de acuerdo con una lógica implacable, cuyas
probables transgresiones (supuestamente) serían sancionadas por sus brazos financieros,
sobre todo el Fondo Monetario Internacional (FMI). Esta utopía, basada en la naturaleza racional y egoísta del Homo Oeconomicus, nos conduciría al anhelado bien común.
Todas las otras tareas como la seguridad (ciudadana, fronteriza, institucional, nacional),
la educación, la salud, la vivienda social, la
infraestructura (caminos, puentes, puertos,
aeropuertos, carreteras), la nutrición infantil, la administración de justicia, iban a ser
asumidos por el mercado, lo que en otras
196
palabras quería decir que agentes privados,
nacionales o extranjeros, iban a proveer estos bienes y servicios de una manera más
eficiente y eficaz, a pesar de que su finalidad principal es y será siempre la ganancia.
En algunos países latinoamericanos, principalmente sobre los que pendía la espada
de Damocles de la enorme deuda externa,
pero también en países como Guatemala,
en donde solo mentes evangelizadas con
la nueva palabra revelada pudieron sostener que existía un Estado Benefactor, la tesis del eclipse de las instituciones estatales
solo vino a confirmar lo que algunos centros de pensamiento conservador venían repitiendo desde los años 50: hay que reducir
el poder del Estado a dimensiones mínimas
y fortalecer al mercado, o sea, a los poderosos actores del mercado. En Guatemala, un
Estado ya de por sí débil, fue debilitado más.
El resultado estuvo a la vista en América Latina hacia principios de los años 2000. Todos
los indicadores sociales sufrieron un descenso y los índices de inseguridad ciudadana se
dispararon. Después de su desmantelamiento,
desde hace ya varios años se está planteando el regreso del Estado, comprendiendo que
existe tal cosa como las tareas irrenunciables
del Estado. El péndulo ha retornado. Fukuyama le ha señalado a los neoconservadores que sin Estado, lo que deviene es el caos.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ACCESO AL GOBIERNO
ELECTRÓNICO PARA
LA GENTE DE LAS
COMUNIDADES
David Chung
Con la nueva tecnología se puede compartir
información, promover la transparencia y
alcanzar el desarrollo. A pesar de que el tipo
de alimentos que consumimos no es el mismo, todos somos iguales en la cantidad y la
calidad de la información pública que merecemos recibir. Con el propósito de maximizar la eficiencia de la integración y la comunicación de la información que se utiliza
en Guatemala, se hacen esfuerzos para reducir el tiempo y el costo para los ciudadanos.
Una forma de democratizar el uso del gobierno electrónico es habilitar su uso con los
idiomas de los pueblos indígenas y promover
el intercambio de ideas, recursos e información. En este sentido, las universidades que
tienen estudios lingüísticos participan para
facilitar la comunicación por medio de una
base de datos con los 26 idiomas indígenas.
Esto significa una comunicación más fluida
entre los distintos idiomas, codificados con la
misma notación, facilitando la comunicación
entre departamentos y municipios alrededor
del Plan Nacional de Desarrollo K’atún 2032.
Para lograr este objetivo se organizó un Hackathon, desarrollo colaborativo de software
que puede utilizarse para la Transparencia y
los Datos Abiertos, para mejorar los progra-
mas del gobierno electrónico. Esta actividad
fue realizada por COPRET, SENACYT, INAP,
MINEDUC, GUATEL y cinco universidades
nacionales. Los contenidos del Hackaton (de
maratón y hacker) fueron los siguientes: el
uso de datos abiertos, desarrollo del sistema
de entrenamiento de la Web, desarrollo para
promover el sistema de información, sistema de desarrollo para el acceso a la información pública, mecanismos para promover
la transparencia, servicios generales del gobierno hacia el ciudadano y desarrollo de una
herramienta para la participación ciudadana.
Se concluyó que es necesario minimizar la
brecha entre las áreas rurales y urbanas. Con
el uso de las computadoras, se puede borrar
la distancia geográfica y superar la ausencia de caminos. Se debe preparar un centro de computación e internet en la comunidad para superar la falta de herramientas
electrónicas. Esto implica proporcionarle
la información requerida a todos los residentes y promover el intercambio de información sobre, por ejemplo, el comercio de
productos locales. Asimismo, se recomendó
promover el uso de dispositivos que pueden usarse con la computadora, como el
SMS del teléfono móvil y sus aplicaciones.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
197
8
nota biográfica
de autores
198
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
199
LICENCIADA
LICENCIADA
VIVIAN PAOLA
RODRÍGUEZ
BARRIOS
CAMLIN FUENTES
MIJANGOS
Perfil profesional:
Perfil profesional:
Socióloga con estudios de maestría en Investigación Socio-Política. Egresada de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos de Guatemala, fue becaria con
dedicación exclusiva en el Programa de Formación de Investigadores del Área de Estudios sobre Pobreza, Desarrollo y Exclusión Social de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales FLACSO-Guatemala. También realizó estudios sobre planificación estratégica para el desarrollo rural en el Weitz Center de Israel y sobre Modelos de Desarrollo de Competencias Laborales y Modelos Educativos por Competencias, en un programa conjunto de la Universidad Autónoma de México y la Universidad de Leiden, Holanda.
Profesional con Licenciatura en Relaciones Internacionales, por la
Universidad de San Carlos de Guatemala, Maestría en Administración
Pública por el Instituto Nacional de Administración Pública –INAP-,
y candidata a Doctora en Administración Pública y Políticas Públicas,
actualmente es Encargada de la Unidad de Planificación, Monitoreo y
Evaluación del Instituto Nacional de Administración Pública – INAP-.
Realizó estudios en la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) del Brasil y
en el Instituto de Investigación e Incidencia Ciudadana/USAC, en el área del Monitoreo y
Evaluación de políticas públicas y Evaluación de Programas Sociales; así como en el área
de gestión de Calidad en la Administración Pública en el Instituto Centro Americano de
Administración Pública (ICAP) y el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).
•
Dentro de sus áreas de especialización se encuentran: Gestión
de la Calidad en la Administración Pública, Gerencia Social, Administración Pública, Políticas Públicas, Cooperación Nacional e
Internacional, Planificación, Seguimiento y Evaluación, Gestión
por Resultados y otros.
Desempeñando cargos en:
•
Su experiencia profesional se centra en la dirección y/o coordinación de programas de formación y capacitación presencial,
docencia en temas relacionados a su especialidad, diseño y tutoría de cursos de educación virtual, gestión de proyectos de
cooperación, asesoría y elaboración de planes estratégicos, multianuales y anuales, acciones de seguimiento y evaluación; manejo de presupuestos.
•
Gestión del Conocimiento.
•
Gobierno Abierto.
•
Cooperación para el Desarrollo.
•
Se ha desempeñado como investigadora en instituciones como el Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales (IIPS); la Dirección General de Investigación (DIGI) de la Universidad
de San Carlos de Guatemala y FLACSO – Guatemala y como catedrática en la Facultad de
Ciencias Políticas de la Universidad Rafael Landívar y en la Escuela de Trabajo Social de la
Universidad San Carlos de Guatemala. Actualmente labora en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), a cargo de la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional.
•
En el año 2002 colaboró en la elaboración del Informe anual sobre la Situación de la Niñez
en Guatemala, publicado por la Oficina de Derechos humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHAG) y es autora del Libro: “La Lupita y su lucha contra la Pobreza: La construcción compartida de un Proyecto de Vida. El Proceso de Desarrollo Socioeconómico de una
Comunidad de Retornados”, que fue publicado por FLACSO-Guatemala en el año 2008.
200
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Desempeñando cargos en:
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
201
DOCTOR
LICENCIADA
EDMUNDO RENÉ
URRUTIA GARCÍA
Perfil profesional:
Realizó estudios de filosofía en la Universidad de San Carlos de Guatemala, en los años 70 y enseñó en la Facultad de Economía y en la Escuela de
Trabajo Social de esa universidad. En los años 80 sacó una maestría en la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), México. A principios de los 90, obtuvo una beca para hacer estudios de doctorado en Ciencias
Política en la Universidad de New México, en la ciudad de Albuquerque.
Desempeñando cargos en:
202
•
En Guatemala en 1995, enseñó en la Universidad de San Carlos de Guatemala y en la Universidad Rafael Landívar.
•
Trabajó en la Crónica de Gobierno de la administración de Álvaro Arzú
y posteriormente fue consultor de la Asociación de Investigaciones y
Estudios Sociales (ASIES) en la primera parte de los 2000. En 2004 fue
nombrado como Secretario de la Secretaría de Análisis Estratégico (SAE)
de la presidencia de Óscar Berger. En 2005, fue nombrado por ese mismo
gobierno, embajador de Guatemala en el Reino Unido. En 2008, regresa
a Guatemala y se convierte en Director del Programa Centroamericano
de Postgrado de la FLACSO, sede Guatemala. En 2013, es contratado por
el Ministerio de Finanzas de Guatemala para diseñar, con recursos del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la Cátedra de Estudios Fiscales.
•
Ha publicado artículos y libros sobre temas de la ciencia política y ha publicado dos novelas, Naufragio de las Palabras y Viaje al Centro de la Nada.
•
Actualmente, es Director de la Dirección de Investigaciones y Asesoría Administrativa del Instituto Nacional de Administración P ública –INAP-, además de ser columnista de la misma institución en el Diario de Centroamérica y
Director de la Revista “Administración Pública y Desarrollo” del INAP.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
NADIA LECI
DE LEÓN SAZO
Perfil profesional:
Profesional de la Licenciatura en Psicología con especialización en Psicotrauma, avalada por la Sociedad Argentina en Psicotrauma; INASFID (International Sports Federation for Persons with Intellectual
Disability) certificación como Psicóloga en Discapacidad Intelectual
Caracas, Venezuela. Entre otras actividades Miembro de Junta Directiva y Psicóloga del Comité Nacional de Elegibilidad (NEC) de la Asociación de Disciplinas Deportivas para las Personas con Discapacidad
Intelectual de Guatemala (ANDDIGUA). Experiencia laboral en Asesoría de Desarrollo Humano e Institucional en el Instituto Nacional de
Administración Pública –INAP-, actualmente Asesora de Gerencia.
Desempeñando cargos en:
•
Asesoría
en
Clima
y
Cultura
Instituciona l.
•
D o cente de l Ta l ler D i seño, Apl ic ac ión y D i agnóstico
del
Clima
y
Cultura
Laboral.
•
Asesoría en el Plan de Cultura Institucional enfocada en el
Sistema de Gestión de Calidad para la certificación ISO 9001.
•
Cooperación de Desar rol lo (solicitud de donaciones para el sostenimiento del Plan Motivacional).
•
Coordinadora y A sesora del Proyecto de Evaluación de Clima Organizacional de Empresa Portuaria Nacional Santo Tomás de Castilla EMPORNAC en Puerto Barrios y en la capital al Ministerio de Finanzas.
•
Asesoría en Diagnóstico de Necesidades de Capacitación realizando el Plan de Profesionalización para el Talento Humano.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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