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Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
1
DERECHOS HUMANOS, INVESTIGACIÓN
CRIMINAL Y GÉNERO
Estudios de apoyo
2
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
3
DERECHOS HUMANOS, INVESTIGACIÓN
CRIMINAL Y GÉNERO
Estudios de apoyo
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
-POLSEC-
4
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
© Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
(POLSEC), 2004
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Guatemala, 01010, Guatemala, C.A.
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DIRECTOR DE PROYECTO
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Desarrollo (PNUD), 2004
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Teléfono: (502) 384-3100, ext. 1145
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CONSEJO CONSULTIVO
COORDINADOR DE INVESTIGACIÓN
Héctor Rosada-Granados
ASISTENTE DE COORDINACIÓN
Iván Estuardo García Santiago
SECRETARIA
Lucrecia de Gento
Con el auspicio de:
Se autoriza su reproducción total o parcial siempre y cuando se cite la fuente
ISBN:
Edición al cuidado de: Paola Ketmaier
Diseño de portada: Juan Carlos Aguilar
Producción: Magna Terra editores
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Tels.: 238-0175, 250-1031 y 251-4298
Fax: 251-4048
Correo electrónico: [email protected]
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Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
5
ÍNDICE
I. DERECHOS HUMANOS EN LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD
PÚBLICA: POLICÍA NACIONAL CIVIL
7
INTRODUCCIÓN
9
DERECHOS HUMANOS VERSUS REALIDAD
11
1. La policía como parte de la cadena penal
2. La magnitud de la noción de derechos humanos de la policía: seguridad pública
versus seguridad personal
3. Despliegue de los derechos humanos: principios versus realidad
11
REALIDAD VERSUS DERECHOS HUMANOS
63
1. Elementos estructurales y contextuales que limitan los derechos humanos de la PNC
63
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS
83
85
89
18
20
II. LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL
107
FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL
109
1. Definición
2. Extensión del término
3. Antecedentes históricos
4. Esquema funcional del modelo de investigación criminal
109
112
113
114
6
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
ANÁLISIS POLÍTICO-CRIMINAL DE LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL
EN GUATEMALA
1.
2.
3.
Importancia
Definiciones
Situación actual de la política criminal en Guatemala en cuanto a la investigación criminal
117
117
118
120
BIBLIOGRAFÍA
139
III. SEGURIDAD CIUDADANA Y GÉNERO
141
MARCO TEÓRICO
143
1.
2.
3.
143
146
150
Género y políticas públicas
Género y seguridad ciudadana
Demandas del movimiento de mujeres
CONSIDERACIONES SOBRE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y LA PERTINENCIA DEL ENFOQUE DE GÉNERO
153
SINOPSIS DE CADA UNO DE LOS DOCUMENTOS CON RELACIÓN A
LOS GRUPOS DE TRABAJO DE POLSEC
157
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Institucionalidad de la seguridad ciudadana
Creación de la Academia de Formación Policial del Sector Seguridad
Propuesta de reestructuración del Ministerio Público para hacer su funcionamiento acorde a la legislación actual, al procedimiento acusatorio oral
Propuesta para operativizar los convenios entre el Ministerio Públicoy la PNC
Propuesta de suscripción de convenio interinstitucional de unificación e integración de los laboratorios de investigación y servicio médico forense entre el
Ministerio de Gobernación, el Ministerio Público y el Organismo Judicial
Pronunciamiento sobre el proyecto de Ley de Investigación Criminal
Recomendaciones específicas para el fortalecimiento de la institucionalidad de
la seguridad ciudadana en Guatemala
Propuesta de conformación e integración de un Consejo Asesor de Seguridad
DEFINICIÓN DE UNA POLÍTICA DE SEGURIDAD CIUDADANA QUE
INCLUYA LAS NECESIDADES ESPECÍFICAS DE LAS MUJERES
1.
2.
3.
4.
Institucionalidad necesaria
Políticas para y con las mujeres (cómo se diseñan)
Oficinas especializadas (evaluación de existencia, funciones, cobertura,
evaluaciones de impacto)
Políticas de personal
157
158
159
159
160
160
161
161
163
163
164
165
166
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ACERCA DE LAS PROPUESTAS DE POLSEC
169
Conclusiones
Recomendaciones
169
170
BIBLIOGRAFÍA
173
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
7
I
DERECHOS HUMANOS
EN LAS INSTITUCIONES
DE SEGURIDAD PÚBLICA:
POLICÍA NACIONAL CIVIL
8
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
9
INTRODUCCIÓN
En el desempeño de sus funciones, los sistemas de justicia tienen la obligación de
tomar los derechos humanos como hilo conductor, en cualquiera de las fases del
procedimiento penal: la prevención, la persecución y captura, la consignación, el
juzgamiento, la absolución o condena, la reclusión, rehabilitación y la reinserción en la
sociedad. Cada fase tiene sus reglas, normas nacionales e internacionales que han
dado lugar a estudios académicos y a una jurisprudencia cada vez más importante.
Sin embargo, a la fecha muy poco se ha analizado sobre la cuestión de los derechos
humanos de los actores judiciales que intervienen en una fase u otra del procedimiento
penal. Tanto en el Ministerio Público, como en el Organismo Judicial, el sistema
penitenciario o en la Policía Nacional Civil (PNC) aparecen situaciones que afectan los
derechos humanos de los actores de las instituciones y, por lo tanto, el buen desarrollo
de sus actividades y, más globalmente, la seguridad pública.
En Guatemala, la cuestión es particularmente aguda en la Policía Nacional Civil.
La PNC guatemalteca nace del Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función
del Ejército en una Sociedad Democrática (AFPC) suscrito el 19 de septiembre de
1996, en el cual se estipula: “La protección de la vida y de la seguridad de los ciudadanos,
el mantenimiento del orden público, la prevención e investigación del delito y una
pronta y transparente administración de justicia no pueden garantizarse sin la debida
estructuración de las fuerzas de seguridad pública. El diseño de un nuevo modelo y su
implementación son una parte fundamental del fortalecimiento del poder civil. En
consecuencia, es necesario e impostergable la reestructuración de las fuerzas policíacas
existentes en el país en una sola Policía Nacional Civil que tendrá a su cargo el orden
10
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
público y la seguridad interna. Esta nueva policía deberá ser profesional y estar bajo la
responsabilidad del Ministerio de Gobernación (...).”1
Desde entonces, la PNC y los derechos humanos parecen conformar un binomio
incompatible. Por una parte, han sido constantes las denuncias de las violaciones a los
derechos humanos cometidas por la policía; por la otra, el análisis de las normas y
realidades de la institución cuestionan el grado de respeto de los derechos humanos de
la misma policía.
El primer punto ha dado lugar a investigaciones e informes (informes anuales de
derechos humanos de MINUGUA, investigaciones puntuales tales como La PNC y los
Derechos Humanos en Guatemala, publicaciones del Instituto de Estudios Comparados
en Ciencias Penales de Guatemala (ICCPG), etc.). Sin embargo, la “otra cara” de la
temática queda poco estudiada.
Tomando en cuenta a la PNC como un elemento clave del sistema de justicia en su
globalidad, el objetivo de la presente investigación es analizar qué impacto tiene la
situación de los derechos humanos de los miembros de la PNC sobre el desarrollo,
funcionamiento y fortalecimiento de la institución. En otras palabras, se cuestiona el efecto
y las consecuencias de las violaciones a los derechos humanos de los policías sobre el funcionamiento del
sistema de justicia guatemalteco, y por lo tanto, sobre la seguridad pública.
Cuando, día a día, eventos graves y a veces trágicos interpelan a la opinión pública
sobre el rol de la policía en la nación, las condiciones de su funcionamiento, sus
relaciones con la población, los riesgos a los cuales los policías están sometidos, uno
se dice que sería tiempo de pensar en orientaciones nuevas relacionadas con las misiones,
la organización y los medios de la policía, la formación, las condiciones de trabajo y
las garantías de esos funcionarios.
Con el fin de identificar algunos de los cambios que se podrían sugerir al respecto,
es necesario poner en paralelo los derechos humanos con las realidades de la PNC,
para ver hasta dónde los principios planteados en las normas nacionales e internacionales
se aplican (parte I). En segundo lugar, cabe destacar algunas de las características de la
institución que constituyen un real freno para la implementación real de los derechos
humanos de sus elementos (parte II). Sólo tomando en cuenta el conjunto de esos
elementos se pueden destacar ciertos lineamientos de cambios que parecen imprescindibles si se quiere mejorar la situación de los policías, y consecuentemente su
capacidad para cumplir con sus funciones.
1
Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad
Democrática (AFPC), § 21.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
11
DERECHOS HUMANOS VERSUS REALIDAD
1. LA POLICÍA COMO PARTE DE LA CADENA PENAL
Cada una de las instituciones del sector justicia conforma, en su interrelación con las
demás, la “cadena penal”. De cada una depende el buen desarrollo de las funciones
del sistema de justicia penal y “la debilidad o ineficiencia de una de ellas repercutirá de
manera inevitable en el resultado final que la población espera: la reivindicación de sus
intereses y/o compensación de los daños producidos mediante la afectación de sus derechos fundamentales
o a los de su familia.”2 Cada fase del procedimiento penal se interrelaciona con las demás
para llegar a un resultado final. Por lo tanto, de la calidad y eficacia de la intervención
de cada institución depende el éxito del proceso global. La cadena penal se puede
resumir en las fases siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
2
Prevención
Persecución y captura
Consignación
Juzgamiento
Absolución o condena
Reclusión
Rehabilitación
Reinserción en la sociedad
Proyecto Hacia una Política de Seguridad Ciudadana (POLSEC), Grupo 1, p. 49.
12
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
La PNC tiene a su cargo tanto la prevención como la persecución y captura. El
problema surge cuando la acción de una o más de las instituciones, en lugar de apoyar
en la construcción de una cadena, impide el buen desarrollo de las funciones de las
demás. Ese impedimento tiene varios grados: puede atrasar el proceso, frenarlo, o
bloquearlo de una vez.
Cuando se preguntó a los elementos de la PNC entrevistados en el curso de la
presente investigación cuáles son los principales problemas que encuentran en materia
de coordinación interinstitucional, hicieron referencia a “la falta de coordinación entre
los altos mandos”, “la falta de claridad en los procesos de allanamientos”, “el celo en
el manejo de la información entre las instituciones”, “la corrupción de jueces por
dinero para cambiar las sentencias o el dictar sentencias de manera extemporánea, lo
que perjudica nuestro trabajo”, “la prepotencia del Organismo Judicial y Ministerio
Público al considerar a la PNC su subordinada”; “hay intereses personales que entran
en contradicción de una institución a la otra.”3
Desarrollando un análisis más profundo de la situación, las dificultades de
coordinación con el Ministerio Público han sido identificadas como un factor central
de los disfuncionamientos del sistema penal guatemalteco:4 “Es opinión general que
la ineficacia de las investigaciones se debe a la falta de medios técnicos y formación
adecuada de policías y fiscales, y a la escasa coordinación entre estas dos instituciones.”5
El Ministerio Público tiene a su cargo la dirección de las investigaciones criminales.
Eso obviamente tiene gran repercusión sobre el trabajo de la policía en su función
investigadora y, por lo tanto, sobre la posibilidad para la PNC de cumplir con sus funciones
básicas. De allí aparece uno de los círculos viciosos que explican la actual situación de
la policía en Guatemala, cuyas etapas se pueden resumir de la siguiente manera:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
3
4
5
Falta o ausencia de coordinación interinstitucional.
Ineficacia de la investigación criminal.
Impunidad.
Inseguridad.
Mala imagen y reputación negativa de la PNC.
Profesión poco atractiva.
Reclutamiento limitado.
Personal reclutado con baja calificación profesional.
Entrevistas a oficiales (anónimas), No. 2, 4, 5, 7, 8 y 10.
Misión de Verificación de las Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA). Informe de verificación
de la Policía Nacional Civil: un nuevo modelo policial en construcción, Guatemala, 2001, § 32-34.
Jilani, Hina. Promotion and Protection of Human Rights - Human rights defenders, Mission to
Guatemala, Guatemala, 2000/61, § 67.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
13
Como se mencionó anteriormente,6 la conciencia en la necesidad imperiosa de
mejorar la coordinación interinstitucional entre la PNC y el Ministerio Público para
agilizar el funcionamiento de la justicia penal, no puede ser negada.
Por otra parte, cabe destacar los esfuerzos institucionales que se han realizado. En
ese sentido, un convenio fue suscrito entre el Ministerio Público y el Ministerio de
Gobernación en julio de 2002, relativo a la coordinación para la eficacia de la
investigación criminal, el cual plantea lineamientos para concretar mecanismos de
trabajo conjunto entre las dos instituciones. Se puede mencionar el establecimiento de
una reunión obligatoria entre el fiscal distrital y el jefe de la Comisaría departamental
de la PNC para coordinar los aspectos de la investigación criminal; de la obligación de
los funcionarios de hacer llegar copias de los acuerdos alcanzados en la reunión mensual a sus respectivos órganos centrales; la supresión de la disputa en la ciudad capital
en cuanto a las competencias de intervención de la Dirección de Investigación Criminal (DICRI) y del Servicio de Investigación Criminal (SIC) en la escena del crimen.7
Esos lineamientos conforman una guía de actividades concretas que deberían de
promover la coordinación interinstitucional entre la PNC y el Ministerio Público. Sin
embargo, cabe destacar que tales acciones hubieran tenido que ser desarrolladas por
los miembros de las dos instituciones como simple cumplimiento de los principios
planteados en la Ley Orgánica del Ministerio Público y la Ley Orgánica de la PNC que
regulan dicha obligación,8 sin necesidad de convenios. La situación es aún más
preocupante ya que el convenio referido ha tenido muy pocas aplicaciones a la fecha
de la presente investigación.
A nivel macro de la cooperación entre dichas instituciones, varias características
del actual desarrollo de la investigación requieren reformas urgentes con el fin de
agilizar la coordinación interinstitucional. En el presente análisis, sólo se enfocan las
medidas necesarias para corregir situaciones de coordinación con el Ministerio Público
que infringen el buen desarrollo de sus funciones con la policía.
De esa manera, se considera que la coordinación beneficiaría de una simplificación
de los mecanismos de comunicación entre las dos instituciones. Es necesaria la implementación de una comunicación más directa y personal entre los fiscales que solicitan
al SIC el desarrollo de una investigación.9 En el mismo sentido, la cadena penal ganaría
mucho con la simplificación de los mecanismos de comunicación entre los miembros
6
7
8
9
Ibid., § 67.
El Convenio prevé que la escena del crimen será trabajada por los técnicos de la DICRI cuando
haya levantamiento de cadáver, y por los técnicos del SIC cuando no lo haya.
Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil, artículos 10, 25, 51 y 52.
García Morales, Fanuel. Mecanismos de control sobre la Policía Nacional Civil, resumen ejecutivo,
WOLA-ICCPG, Guatemala, 2001, pp. 61 y ss.
14
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
de la PNC y el Ministerio Público a la hora de la aprehensión de un presunto delincuente.
En la actualidad, la comunicación se realiza vía fax pero no está organizada de manera
ágil: los fax quedan acumulados largo tiempo antes de ser atendidos, prolongando así
el tiempo de respuesta del Ministerio Público a las solicitudes de intervención comunicadas por la PNC.
Otra fuente de los problemas encontrados en lo relativo a la cooperación
interinstitucional es “la inexistencia, salvo raras excepciones, de instrucciones por parte
del Fiscal sobre los puntos de la investigación que requiere del SIC. Por lo general se
proporciona únicamente copia de la denuncia.”10 Asimismo, se puede señalar que “es
común que los fiscales no le señalen fuentes de investigación obligatorias a los miembros
del SIC, dejando a su arbitrio las fuentes a cubrir”. Esa situación es una directa ilustración
de las carencias del Ministerio Público en sus capacidades de cumplimiento con su
función de coordinación de la investigación criminal, y es una clara limitante de un
desarrollo coherente e integral de la investigación criminal. Sin instrucciones claras y
sustanciales del Ministerio Público, la PNC se vuelve un coordinador de hecho de la
investigación, saliendo de los límites de sus competencias. Se rompe entonces la cadena
penal.
Finalmente, es urgente que se cumpla con los lineamientos planteados en el Convenio Interinstitucional para la Optimización de la Investigación Criminal, de julio de
2002, principalmente por lo que se refiere a la repartición de las competencias entre el
SIC y la DICRI en la escena del crimen, a la sistematización de los acuerdos reportados
por los fiscales distritales o los jefes de las Comisarías de la PNC, y con el desarrollo de
las reuniones de coordinación de la investigación.11
Si la relación PNC-MP es claramente al centro de la problemática acá mencionada,
el trabajo de la policía también depende del funcionamiento interno de las demás
instituciones. Por lo que se refiere al Organismo Judicial, dos cuestiones centrales se
están planteando: primero, el sistema se ve perjudicado por las modalidades de funcionamiento del Organismo Judicial. En relación con la PNC, los principales problemas son
de dos tipos. Por una parte, se generan problemas de orden funcional. De esa manera,
10
11
POLSEC, Grupo 1, p. 53.
Ibid., p. 109. Tendencia confirmada en las entrevistas desarrolladas en el curso de la presente
investigación. Por ejemplo, entrevista a oficial directora de la Oficina de Derechos Humanos
de la PNC, Guatemala, 18 de septiembre 2003: “la coordinación interinstitucional es uno de
los problemas centrales que impide el buen desarrollo de sus funciones por la PNC. A pesar
de los acuerdos y convenios, la situación no cambia mucho porque los integrantes de las
instituciones no cumplen con sus deberes, aun cuando se sabe que es para el beneficio de
todos. Por ejemplo, en el interior muchos de los fiscales distritales y jefes de las Comisarías
no sostienen las reuniones que prevé el Convenio pasado entre la PNC y el MP el año pasado”.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
15
a veces no se emiten las órdenes de levantamiento de las casas selladas. Ha resultado
en algunos casos que miembros de la PNCse vean encargados de la vigilancia de casas
selladas, a pesar de la anterior clausura del caso respectivo. Así ocurrió, por ejemplo,
en el caso Sandoval.
Por otra parte, la policía padece directamente de “la tardanza de la emisión de las
órdenes de captura, incluso en situaciones de emergencia.”12 Dicha situación ha constituido un real obstáculo para la intervención eficaz y eficiente de la PNC. Además, ha
sido planteada en varias ocasiones como una justificación de los arrestos, facultad
altamente inconstitucional. El argumento planteado era que, para compensar la ausencia
de órdenes, se daba la necesidad de proceder a un arresto, evitando así la fuga de los
presuntos delincuentes. Sin embargo, las modalidades de aplicación del arresto constituían
una violación directa del artículo 6 de la Constitución Política de la República.13 Más
allá, el arresto estaba concebido como una sanción o también como una prueba contra
la persona arrestada. La supresión de la facultad de arresto por el Ministerio de
Gobernación es un avance indubitable en el sentido del Estado de Derecho. Sin embargo, otras medidas son necesarias y urgentes para agilizar el proceso y así evitar el
fracaso de la intervención del sistema de justicia penal, dentro de las cuales se encuentra
la implementación de mecanismos efectivos de coordinación interinstitucional.
Segundo, cabe enfocarse en el impacto de las modalidades de funcionamiento en
los Juzgados de Primera Instancia Penal, como órgano de represión del delito, en su
función de control judicial sobre las actuaciones de la PNC. Más allá del problema del
modelo de seguridad generado por la pasividad de los Jueces de Primera Instancia
sobre la actuación policial,14 el actual funcionamiento del sistema de persecución de
los casos de violación de la ley o de los reglamentos de la PNC por el Organismo
Judicial, constituye una limitante importante al funcionamiento de los mecanismos
internos de control en la institución policial. En virtud del artículo 3 del actual
Reglamento Disciplinario, “la iniciación de un procedimiento penal contra miembros
de la Policía Nacional Civil no impedirá el inicio y tramitación del expediente
disciplinario correspondiente. No obstante la resolución definitiva del expediente sólo
12
Entrevista a Silvia Vásquez, Instancia de Monitoreo y Apoyo a la Seguridad Pública (IMASP).
Constitución Política de la República, artículo 6.
14
POLSEC, Grupo 1, p. 66. “La pasividad de los Jueces de Primera Instancia Penal sobre la
actuación policial genera un modelo de seguridad basado en:
el principio de detener para investigar;
el la limitación de la libertad de las personas, sin fundamentos probatorios que justifiquen
dicha limitación;
la aquiescencia para el castigo corporal, extra-proceso, de los detenidos;
la reclusión policial, y no judicial, en los Centros de Prisión Preventiva.”
13
16
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
podrá producirse cuando la sentencia dictada en el ámbito penal esté firme vinculando
la declaración de hechos probados.” Paralelamente, el actual reglamento estipula que
“las faltas muy graves prescriben a los dos años, las graves a los seis meses y las leves
a los dos meses. El plazo de prescripción comenzará a contarse desde que la falta se
hubiese cometido. (...) Si el procedimiento se inicia por certificación de sentencia judicial condenatoria por delito culposo, la prescripción comenzará a computarse desde
que la administración tuviese certificación de la misma” (artículo 66). Esa situación ha
generado varios problemas en cuanto a la efectividad de los procedimientos
disciplinarios. Según el actual jefe de la Sección de Régimen Disciplinario —sección
encargada de “la tramitación y control de las sanciones disciplinarias y de los recursos
que se puedan derivar, así como del trámite inicial de los derechos de petición que
estén legalmente regulados”15—, “cuando uno de los integrantes de la PNC cometió
un delito, estamos en un caso de falta muy grave, y entonces tenemos dos años para
iniciar el expediente. Después del inicio de la investigación, quedan dos años para
concluir la investigación. Tal situación ha generado varios problemas. Por una parte,
los plazos vigentes para la efectiva sanción de los elementos de la PNC son muy amplios.
Tenemos casos en los cuales el elemento sigue en funciones durante varios años antes
de que se tome una sanción en su contra. Por otra parte, y tal vez más grave, la Policía
sufre actualmente de una falta grande de coordinación con el Organismo Judicial.
Cuando la sanción disciplinaria es sujeta al proceso penal, se ha dado en varias ocasiones
atrasos muy grandes que, en casos extremos, han bloqueado todo el proceso disciplinario
porque el Ministerio Público no ha clausurado la investigación del caso y/o el
Organismo Judicial no ha tomado su resolución en el plazo de prescripción de cuatro
años. La coordinación entre esas instituciones es un punto central de agenda a la hora
de la implementación del nuevo Reglamento Interior de la PNC [Nota: ver artículos
49, 98 Proyecto de Nuevo Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil].”16
A nivel más general, se puede decir que el trabajo de la Policía está marcado por
concepciones erróneas de las funciones mismas de la institución. En primer lugar,
frecuentemente se olvida la responsabilidad que tiene la PNC para la prevención de los
delitos. Sobre ese punto, el planteamiento de partida es una constatación de debilidad
de los procesos llevados a cabo. Institucionalmente, cabe recordar que la PNC comparte
la función preventiva con la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia. Sin embargo, esa última institución no ha logrado implementar programas satisfactorios en
sus diferentes proyectos de atención.17 En tales circunstancias, la policía no puede
contar con un apoyo efectivo de la Secretaría. Más bien, se hace cada vez más urgente
el desarrollo de procesos y estrategias propios de la institución policial.
15
Reglamento de Organización de la Policía Nacional Civil, artículo 26.
Entrevista a Alay Velásquez, sub comisario.
17
POLSEC, Grupo I, pp. 101-105.
16
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
17
Directamente vinculado a la concepción de la función policial, “las relaciones
entre la policía y los tribunales se caracterizan por la convicción que los policías tienen
que entregar a los hechores precisos a los tribunales. El hecho de que los tribunales no
dicten o no puedan dictar sentencia en contra de los culpables, causa decepción entre
los policías. Como consecuencia, la institución policial tiende a compensar el castigo
inexistente.”18 Tal afirmación no pretende encontrar excusas a los comportamientos
extremos y/o ilegales que se dan a veces en el seno de la institución policial, pero
plantea la necesidad de recapacitar, dentro de las instituciones que conforman la cadena
penal, sobre el rol y las funciones de cada una con una orientación que no se limite a
una persecución.
Además, la lógica vigente plantea directamente la problemática del rol de la policía
en una sociedad democrática. En Guatemala, la distancia entre lo que es la PNC y lo
que debería de ser se ve cada vez más amplia, en razón del ejercicio, por la institución,
de funciones que no son suyas, normalmente con modalidades que no respetan los
derechos fundamentales de los individuos implicados. Esa tendencia se ve fomentada
por los discursos de los políticos quienes, “ansiosos de votos, recogen el clamor popular y exigen de la Policía éxitos en la lucha contra la criminalidad. La Policía, presionada,
actúa con acciones espectaculares.”19 Entramos en un esquema donde la PNC se sale
de sus funciones de prevención, persecución y captura para convertirse en una de las
instituciones encargadas de la sanción y de la ejecución de la pena. Ese rompimiento
de los principios básicos de la cadena penal es aún más significativo por la realidad
misma del sistema de ejecución de las penas en Guatemala por lo que, en la actualidad,
la Policía Nacional Civil se ha visto asignada a la función de guardias penitenciarios y,
en el interior, los centros de retención policiales se han convertido en el sistema
penitenciario local. Esa realidad no sólo desnaturaliza el rol de la PNC, sino también se
constituye en una limitante del ejercicio de sus funciones reales como institución: el
personal y el tiempo dedicados a la guardia penitenciaria obviamente quitan a la policía
recursos importantes para el desarrollo de las actividades de prevención y de persecución
y captura que son suyas. La PNC no puede y no debe estar concebida como una fuente
de compensación de las carencias del sistema penitenciario. Sin embargo, actualmente,
esas funciones no se pueden retirar a la PNC por la simple razón de que no existe otra
institución para asumirlas.
Dos principios vienen a destacar la importancia de tomar medidas necesarias para
que la cadena penal retome una configuración conforme a la norma vigente y a los
18
Schmid, Carola. “Posibilidades de una investigación empírica sobre la policía en América
Latina”, en La Justicia en la Calle, Ensayos sobre la policía en América Latina, Biblioteca Jurídica
DIKE, Medellin, 1996, p. 355.
19
Lösing, Norbert. “Realidad y perspectivas de la policía en América Latina, resumen y
reflexión”, en La Justicia en la Calle, op. cit., p. 389.
18
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
principios básicos del debido proceso. Por una parte, cabe recordar que “la represión
policial sólo tiene sentido si es objeto de un grado de consenso social, y da lugar a una
sanción social suficientemente firme para que las actividades policiales no aparezcan, ni a los que las
ejercen, no a los que son objeto de las mismas, como actividades gratuitas.”20 Por otra
parte, una fuente de lo contencioso entre los ciudadanos y la policía, que toma formas
diversas según las categorías de usuarios o de observadores, es la discordancia entre las
actividades a las cuales la policía debería de dedicarse, y a las cuales se dedica, o, visto
desde otro ángulo, de un desvío de los recursos de la policía hacía fines extraños a los
intereses de los ciudadanos y, más generalmente, de la nación. Es un error el subestimar
las consecuencias de tal situación. Explica no sólo que la opinión pública poco a poco
se ha alarmado simultáneamente de un exceso de la policía y de una insuficiencia de
policía, pero también que ésta haya llegado a no dar más miedo a quienes deberían de
temerle, y a inquietar quienes debería tranquilizar. La PNC debe, en proporciones que
no son fáciles de determinar, tranquilizar y dar miedo. El balance no puede estar dado
si las misiones que les están confiadas no son claramente identificadas y dosificadas, y
si la coordinación interinstitucional no se desarrolla de manera real y efectiva.
Estos planteamientos son de primera importancia para entender de que manera el
contexto en el cual la PNC guatemalteca desarrolla sus actividades y algunos de los
elementos de su funcionamiento, constituyen violaciones a los derechos fundamentales
de sus miembros. Antes de analizar las circunstancias que llevan a esas violaciones, es
importante definir las limitaciones de la noción de derechos humanos de la policía.
2. LA MAGNITUD DE LA NOCIÓN DE DERECHOS
HUMANOS DE LA POLICÍA: SEGURIDAD PÚBLICA
VERSUS SEGURIDAD PERSONAL
De manera general, los temas de derechos humanos y de policía son percibidos como
poco compatibles. Para empezar, la policía está generalmente identificada como una
de las instituciones más susceptibles de cometer violaciones a los derechos humanos
en el desempeño de sus funciones: “los cálculos demuestran que, especialmente en
América Latina, la Policía es más a menudo autora de homicidios que víctima de
ellos.”21 Esta situación ha sido ampliamente denunciada en Guatemala.22 Por otra parte,
20
Belorgey, Jean-Michel. La Police au Rapport, Ligue des Droits de l’Homme, Presses Universitaires
de Nancy, Nancy, 1991, p. 40.
21
Shmid. Op. cit., p. 370.
22
Anderson, Lenore y García Morales, Fanuel. La actuación policial y los derechos humanos en
Guatemala, ICCPG-PNUD-ICCO, Guatemala, 2000; Jilani. Op. cit. MINUGUA. Op. cit., p. 38, § 91.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
19
la noción misma de derechos humanos se ve limitada por la naturaleza de la función
de la policía. Se necesita buscar un balance, cuyos términos y la amplitud no son
fáciles para determinar.
De hecho, varios textos nacionales e internacionales vienen a limitar la amplitud
de los derechos de los integrantes de la institución, directa o indirectamente. Un punto
de partida de esa cuestión se puede identificar en el artículo 32, numeral 2 de la
Convención Interamericana de Derechos Humanos que estipula que “los derechos de
cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos
y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.” En el mismo
sentido, se puede mencionar el artículo 44 de la Constitución Política, que prevé que
“el interés social prevalece sobre el interés particular”. La función misma de la policía
constituye una clara limitante a sus derechos en virtud de esas disposiciones generales.
Sin embargo, la validez de tales restricciones está sujeta a principios claves que
vienen a limitar la posibilidad de derogación de los derechos humanos: tienen que
estar previstas por la ley, tener un objetivo legítimo y presentar un carácter de necesidad
en una sociedad democrática.
Por lo que se refiere a la previsión legal de la restricción, veremos a lo largo de la
presente investigación que las disposiciones generales que se acaban de mencionar
como limitante pueden interpretarse como una “previsión legal”, permitiendo así que
se cumpla con la exigencia. Sin embargo, veremos que, en la mayoría de los casos, no
se prevén limitaciones específicas que podrían estar consideradas como una justificación
suficiente para las restricciones a los derechos humanos de la policía que existen en la
actualidad. Esa afirmación se refuerza cuando se consideran las otras exigencias para
la validez de una restricción a los derechos humanos.
Para empezar, las restricciones a los derechos tienen que estar definidas para el interés de la
vida estatal (seguridad nacional, seguridad pública, bienestar económico o general del
país), de la vida social (seguridad pública, orden público, salud o moralidad pública) o
de los derechos de las personas dentro de la sociedad. El problema sobre este punto es
que los textos convencionales usan nociones muy extensivas del derecho público, que
tocan, en su conjunto, la noción general de orden público. Tales interpretaciones ofrecen
amplias posibilidades a los Estados de limitar los derechos garantizados. Ante la ausencia
de controles organizados, amenazan de vaciar éstos de su sustancia, y vuelven
excepcional una constatación de violación de los textos convencionales por falta de
objetivo legítimo de una ingerencia en un derecho garantizado.23 Un riesgo muy presente
en Guatemala.
23
Sudre, Frederic. Droit international et européen des droits de l’homme, 3e. édition, PUF, France,
1997, pp. 138 et ss.
20
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
En segundo lugar, la ingerencia tiene que ser “necesaria en una sociedad democrática”. La
significación de tal exigencia en una convención universal (artículos 21 y 22 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos) es poco clara tomando en cuenta el
hecho de que las sociedades políticas que han ratificado el Pacto son de gran heterogeneidad. La noción de necesidad implica una necesidad social imperiosa; en particular, la medida tomada tiene que ser proporcional al objetivo legítimo perseguido.24
Finalmente, el principio base es que toda la jurisprudencia, tanto en el contexto de
la Convención Europea de los Derechos Humanos como en el de la Convención
Interamericana de los Derechos Humanos, lleva a la afirmación del principio, protector de los derechos individuales, de que las medidas limitativas a los derechos enunciados
tienen que hacer el objeto de una interpretación restrictiva.
A final de cuentas, cuando se contempla la cuestión de los derechos humanos de
la policía, se tiene que considerar el conjunto de principios mencionados para medir si
las limitaciones en las cuales se ejerce la profesión se pueden justificar, o constituyen
una violación a los derechos fundamentales de los miembros de la institución.
Pragmáticamente hablando, se puede plantear que la violación existe a partir del
momento en que todas las medidas necesarias y alcanzables no son tomadas en cuenta
por la institución. En el caso del derecho a la seguridad, por ejemplo, existe una violación
a partir del momento en que se pone directamente en peligro a los elementos, mientras
se podría evitar. Existen muchas situaciones de esa naturaleza en el contexto de la PNC
guatemalteca: medidas básicas y obvias que podrían aplicarse para evitar los problemas
constitutivos de violaciones a los derechos humanos.
3. DESPLIEGUE DE LOS DERECHOS HUMANOS: PRINCIPIOS
VERSUS REALIDAD
Si bien no existe una cantidad considerable de denuncias formales por parte de la
policía, en conversaciones con ellos se refleja un malestar profundo, una preocupación
muy grande que, conforme los conceptos planteados anteriormente, refleja en algunos
casos violaciones a los derechos humanos de los elementos de la PNC. Además, la
cantidad de denuncias formales no se puede valorar como un reflejo exacto de la
realidad institucional. Un comentario expresado en la presente investigación es bien
significativo en ese sentido: “nosotros, en el curso de las capacitaciones que desarrollamos, escuchamos muchas denuncias. Siempre tenemos que dejar un espacio de
24
Ver caso de la Corte Europea de los Derechos Humanos (CEDH), Gillow, 24 de noviembre
de 1986, A.109, § 55.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
21
desahogo para los elementos, cualquier sea su rango, en el cual reflejan situaciones
críticas, problemas de fondo que encuentran en el ejercicio de sus funciones.”25
En virtud de las entrevistas desarrolladas en el curso de la presente investigación,
de los reportes de la Misión de las Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA),
Procuradoría de los Derechos Humanos (PDH) e información aparecida en la prensa
nacional, se pueden identificar dos categorías principales de problemas, a veces
identificables como violaciones a los derechos humanos de la Policía Nacional Civil:
las condiciones de trabajo y las modalidades de funcionamiento de la institución
El análisis de las realidades denunciadas u observadas en el funcionamiento actual de la PNC permite identificar violaciones directas a los derechos humanos de las
personas que trabajan en la institución. Para realizar el análisis de la situación vigente
en la PNC, un paralelo se tiene que hacer entre la realidad institucional y los principios
planteados en la Ley Orgánica de la PNC (principalmente el artículo 33), la Constitución
Política y los Convenios ratificados por el país.
3.1. Las condiciones de trabajo
La cuestión relativa a las condiciones de trabajo en la PNC plantea varios problemas
que constituyen una violación directa a los derechos fundamentales de sus elementos.
El tema invita a contemplar la realidad cotidiana del trabajo de los policías que, per se,
constituye violaciones directas a los derechos fundamentales de sus integrantes:
El derecho a la seguridad e higiene en el trabajo.
El derecho a los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
El derecho de asociación.
El derecho a la remuneración del trabajo efectuado.
El derecho al descanso, disfrute del tiempo libre, a la limitación razonable de las
horas de trabajo.
El derecho a una vida familiar.
En pocas palabras, la situación de la PNC se puede resumir con las palabras siguientes: “la tarea de perseguir criminales de modo eficiente es una misión difícil para la
policía (…) pero no se les proporciona los medios adecuados adicionales para hacerlo.”26
La falta de recursos existe tanto a nivel humano como material: “tal situación de
carencia generalizada implica una duplicación de esfuerzos, una saturación de trabajo.”27
25
Entrevista a consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
(anónima).
26
Shmid. Op. cit., p. 368.
27
Entrevista a oficial (anónima), No. 3.
22
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
3.1.1. El derecho a la seguridad
La cuestión del derecho a la seguridad es de las más problemáticas dentro de la institución policial. Para empezar, el ejercicio de la profesión de policía presenta peligros
directamente vinculados con la naturaleza del trabajo. Cada año, elementos de la PNC
mueren en el ejercicio de sus funciones, por causas directamente vinculadas con las
mismas. De esa manera, de 1997 a 2003, el número de integrantes de la policía fallecidos
ha crecido ampliamente (ver Tabla No. 1) y la inseguridad ha sido el motivo de cuatro
de las 22 denuncias presentadas por la PNC a la PDH desde enero a octubre de 2003
(ver Anexo 1).
Tabla No. 1
Personal de la PNC fallecido en actos de servicio
Grado
1997
1998
1999
2000
2001
2002
1
2
1
1
2003*
Comisario
Sub comisario
1
Oficial I
Oficial II
Oficial III
1
4
Inspector
1
1
1
1
1
1
1
Sub inspector
2
Agente
4
10
13
29
17
18
Total
10
12
17
33
20
19
Gran total
111
Fuente: Sección de Personal de la PNC.
* Al 5 de noviembre de 2003.
Esta realidad constituye una directa violación a los derechos más fundamentales
de los integrantes de la PNC, sea su vida y seguridad, protegidos por los artículos 3 de
la Constitución Política,28 el artículo 4 de la Convención Interamericana de Derechos
Humanos.29 Más directamente vinculado con las condiciones de trabajo, el artículo 7
28
Constitución Política de la República, artículo 3: “El estado garantiza y protege la vida
humana desde su concepción, así como la integridad y la seguridad de la persona.”
29
Convención Interamericana de Derechos Humanos, artículo 4: “1. Toda persona tiene derecho
a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del
momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.”
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
23
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por
Guatemala el 19 mayo de 1988, estipula que “los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y
satisfactorias que le aseguren en especial: (…) b) la seguridad y la higiene en el trabajo.”
Tomando en cuenta estos elementos, de nuevo se plantea la cuestión del límite de
los derechos humanos de los integrantes de la PNC. Si bien la inseguridad es parte
integrante de este trabajo, las cifras comunicadas por la Sub Dirección de Personal son
alarmantes (ver Tabla No. 1). Cuando se hace un paralelo entre las realidades de la
institución, se vuelve obvia la necesidad de plantear medidas urgentes en el sentido de
mejorar la seguridad de sus elementos.
Para iniciar, sería de mayor importancia el desarrollo de un estudio completo
sobre las causas y circunstancias de la muerte de los agentes, lo que no se ha hecho a
la fecha.30 Tal estudio, reflejando el perfil de las personas fallecidas, las condiciones y
causas de su muerte, sería de gran utilidad como herramienta de trabajo para el
mejoramiento de las condiciones y técnicas de trabajo en la institución.
Cuando se pregunta a los elementos de la PNC cómo explican el número creciente
de fallecidos en el ejercicio de sus funciones, el primer elemento que está indicado son
las fallas del sistema de formación: “el problema es que la formación de las policías
todavía está desarrollada según los esquemas de la guardia civil en virtud de la cual el
policía es un héroe, pero sin las medidas básicas para prepararlo. El principio es la
necesidad de cuidarse. Ejemplos de muertes que se han dado demuestran una falta
total de atención en ese sentido (...)”;31 “(…) la Academia debería de realizar un estudio
sobre las causas de muerte de los elementos... porque son ellos quienes tienen a su
cargo la formación de los futuros policías, incluyendo su agilidad para desarrollar
actividades de terreno. Un análisis de las situaciones en las cuales se han generado las
muertes sería un buen indicador de las limitaciones de la capacitación brindada (…)”;32
“(…) una de las causas obvias de las muertes es la diferencia que siempre existe entre
lo que se aprende en la Academia y en la realidad. No estoy hablando de las diferencias
entre hacer un ejercicio ficticio y lo que se va a vivir en la realidad, porque eso es
imprescindible, y hay esfuerzos muy grandes para que se hagan prácticas lo más cerca
posible de la realidad. No... lo que pasa es que, de un día al otro, los que salen de la
Academia tienen que adaptarse a otras armas: en el lugar de los 38 que tienen en la
30
En el curso de la presente investigación, la información relativa a las causas de las muertes
de los elementos en el ejercicio de sus funciones, fue solicitada a la Sub Dirección de Personal,
a la Sub Dirección de Operaciones, a la Sección de Asistencia al Personal y a la Academia.
31
Entrevista Silvia Vásquez, IMASP.
32
Entrevista a comisario (anónima), No. 5.
24
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Academia, los policías tienen en sus manos armas automáticas, sin haber recibido
cursos sobre el uso de las mismas.”33
Datos de la realidad vienen a confortar el planteamiento según el cual es necesario
revisar las técnicas de enseñanza: la gran mayoría de los fallecidos tenían grado de
agentes:
cuatro de diez en 1998;
diez de doce en 1999;
de 17 en 2000;
29 de 33 en 2001;
17 de 20 en 2002;
18 de 19 hasta el 5 de noviembre de 2003.34
En el mismo sentido, la mayoría de los ejemplos de policías fallecidos que ha
reportado la Prensa en los últimos años son agentes.35
Tabla No. 2
Ejemplos de muerte de miembros de la PNC reflejados
en Prensa Libre, 2000-2003
Fecha
33
Causa de la muerte
Número y grado de
los fallecidos
25 de octubre de 2000
Balacera
1 sub comisario
24 de octubre de 2001
Choque accidente en
circulación
5 agentes
23 de agosto de 2002
Pandilleros del barrio San 1 agente
Antonio atacan autopatrulla
16 de junio de 2003
Insolación y deshidratación 1 agente
en operativo
7 de agosto de 2003
Balacera
1 agente
23 de octubre de 2003
Balacera
2 agentes
10 noviembre 2003
Accidente vial
3 agentes
Entrevistas a comisarios (anónima), No. 3.
Datos de la Sub Dirección de Personal, Guatemala, 5 de noviembre de 2003.
35
“Cinco policías mueren en choque”, Prensa Libre, Guatemala, 24 de octubre de 2001.
34
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
25
Según lo reportado por Prensa Libre, las causas de muerte son varias; de las cuales,
unas parecen escandalosas para una institución como la PNC, y demuestran una vez
más la falta total de preparación de los elementos para desempeñar sus funciones: una
por insolación y deshidratación en un operativo,36 accidentes de circulación en los
cuales los agentes involucrados no han tomado las medidas básicas de seguridad.37 De
igual forma, se puede hacer referencia al hecho de que, en la capital o en el interior,
elementos de la PNC andan en motocicleta sin usar los cascos de seguridad de rigor.
Haciendo hincapié en las muertes ocurridas en balaceras, se ha notado comportamientos policiales inadecuados a las condiciones de seguridad básicas: “se han
dado varios casos en los cuales, con mera lógica, se hubieran podido evitar las muertes.
En un caso reciente por ejemplo, un agente se murió disparando de pie... en medio de
una balacera. En un caso de asalto de banco, un grupo de policías entró en una construcción donde se escondían los supuestos delincuentes. Entraron sin tomar ninguna
precaución y fueron recibidos con balas. Y ese tipo de casos se da a todos los niveles.
En Santa Rita, zona 17, por ejemplo, miembros del SIC, supuestamente parte de una
unidad especial con capacidad y agilidad especial, que deberían de tener una formación
mayor, se descuidaron en una situación de vigilancia y fueron matados... En Santa
Rosa, un comisario encargado de la captura de un delincuente tenía que entrar en una
casa donde se sabía que estaba. Sin embargo, para tal efecto, se contentó tocar a la
puerta y fue recibido con tiros. Hay un problema grande de vigilancia y, de manera
más institucional, de diseño de los operativos.”38
Este tipo de comentarios demuestra la necesidad de revisión de los planes y técnicas
de capacitación de los agentes de la PNC, pero también de las prácticas vigentes dentro
de la institución. La cuestión es primordial. No obstante, las reformas que se han
podido implementar hasta la fecha para el fortalecimiento institucional, no parecen
haber superado los problemas básicos... y los cambios generados se pierden en un
conjunto de problemas preocupantes.
La única modificación mencionada en el curso de la presente investigación como
consecuencia del aumento de fallecidos en el ejercicio de sus funciones, es una realizada
a la orden relativa a las prestaciones en caso de muerte: desde septiembre del 2003, la
cobertura de los fondos de auxilio póstumo no incluye a los agentes fallecidos en sus
dos primeros años de ejercicio. “Esa medida se puede ver como una decisión tomada
36
http://www.prensalibre.com, Guatemala, 14 de junio de 2003.
“Según informó un testigo, el picup policiaco intentó rebasar a otro vehículo, pero por estar
muy próximo a la curva se descontroló y colisionó de frente con el camión ya mencionado.”
“Cinco policías mueren en choque en ruta al Pacífico, San Antonio, Suchitepéquez”, http://
www.prensalibre.com, Guatemala, 24 de octubre de 2002.
38
Entrevista Silvia Vásquez, IMASP.
37
26
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
para enfrentar el alto costo de la gran cantidad de muertos en sus primeros años de
ejercicio en la PNC.”39
Sin embargo, no se han tomado medidas básicas como la investigación de los
casos: “el único caso en el cual se inició una investigación fue abandonado porque las
circunstancias eran más complicadas de lo que se pensaba al inicio.”40
Este ejemplo plantea otro tipo de causa de muerte: se hacen alegaciones según las
cuales existe un real fenómeno criminal dentro de la misma institución, el cual podría
ser analizado como causa de la muerte de ciertos elementos.
Una fuente de información sobre este tema son las denuncias presentadas a la
PDH y a MINUGUA, por familiares o cercanos de policías fallecidos en el ejercicio de
sus funciones en virtud de las cuales la muerte hubiera sido causada por colegas.41
Además, unos de los factores de inseguridad más mencionados por los miembros
de la PNC es el involucramiento de una parte de ellos con el narcotráfico, al cual se
podría, aparentemente, vincular una serie de asesinatos dentro de la misma institución.42
Tal situación es una causa inaceptable de inseguridad y genera un alto nivel de
desconfianza dentro del personal, lo cual se convierte en un real obstáculo del buen
desarrollo de sus funciones como policías.
Como ya se ha mencionado, la violación a los derechos de los elementos puede
considerarse constituida a partir del momento en que todas las medidas necesarias y
alcanzables no son tomadas por la institución o que, al contrario, se tomen decisiones
que, en relación con el derecho a la seguridad, ponen directamente en peligro a los
elementos en circunstancias que se podrían evitar. Con esos parámetros en mente, se
considera que el desarrollo de la formación de los policías constituye un riesgo violador
39
Ibid.
Ibid.
41
Ver, por ejemplo, la denuncia 560-2003, D.I.: “Denuncia que su sobrino Mynor Estuardo
Castañeda de 29 años de edad. Laboraba como agente de la PNC en la estación La Barranquilla,
zona 5 de esta ciudad. El 30 de abril, le indicaron que se encontraba de vacaciones. El 9 de
mayo, fue encontrado muerto en estado de descomposición, sospechando que su muerte es
responsabilidad de sus compañeros de trabajo”. Ver Anexo 1.
42
Ejemplos: 28 de marzo de 2001: “Fiscal acusa a oficiales - Droga: Afirma que el DOAN es
responsable de pérdida de cocaína”; 24 de julio de 2003: “Capturan a policías - Narcotráfico:
Los agentes iban en camión con residuos de cocaína”: “Dos agentes policíacos uniformados
y un tercero de particular fueron capturados ayer por la Policía Nacional Civil a bordo de un
camión que contenía residuos de cocaína”; 19 de noviembre de 2003: “Capturan a sub
comisario, sindicado de participar en intento de robo de 10 kilos de cocaína”. http://
www.prensalibre.com.
40
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
27
del derecho a la seguridad: después de seis meses de estudio, los nuevos elementos
tienen que realizar dos meses de práctica. Resulta que, para responder a las necesidades
de la seguridad ciudadana, son enviados a áreas de peligro, sin seguro de vida, protección
legal o seguro médico. La falla más grave de la administración policial es que, en el
desarrollo de esos dos meses de práctica, ninguna o casi ninguna supervisión se realiza
por los profesionales de la institución, quienes obviamente están aún en una fase de
aprendizaje. En tales circunstancias, la asesoría de personas con experiencia parece
una condición sine qua non para el buen desarrollo de la formación y el buen ejercicio
de las funciones de los policías. Lo más complicado ocurre para las promociones
egresadas en diciembre, que son enviadas a la calle sin ninguna supervisión en un
período conocido por un alza en los índices de violencia.
3.1.2. El derecho a ser dotados de los recursos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones
La problemática de los recursos disponibles, dentro de la institución, para el buen
cumplimiento de sus funciones, se refiere tanto a la cuestión de los recursos humanos
como también de los recursos materiales.
a. La falta de recurso humano
En noviembre de 2003, el personal policial contaba con 19,799 elementos.43 El objetivo
planteado en el AFPC era contar con 20,000 agentes. Sin embargo, el número de elementos
no es suficiente para permitir a la PNC cumplir con el conjunto de sus funciones en
condiciones satisfactorias. Este planteamiento tiene tres explicaciones principales:
1. La diversidad de las funciones a cargo de la PNC.
2. El incremento de los índices de violencia en Guatemala en los últimos años.
3. La disponibilidad efectiva de personal muy reducida para el desarrollo de las
funciones institucionales: se calcula que se llega a un total de 5,000 efectivos por
turno para todo el territorio nacional, que deben dar seguridad a doce millones de
habitantes. Los factores de esa impresionante reducción en los efectivos disponibles
son: el número de elementos enviados a otras dependencias del Estado o embajadas;
el personal encargado de brindar seguridad a jueces, personas amenazadas que
soliciten protección al director general, o a testigos de casos claves. También cabe
descontar la proporción del personal suspendido por el IGSS, o que está de vacaciones (alrededor de un 10% de la plantilla total), así como el personal que es
dado de baja.44
43
Sección de Personal. Estado de Fuerza General de la Policía Nacional Civil, Guatemala, noviembre
de 2003.
44
POLSEC, Grupo I, pp. 15 y ss.
28
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
El objetivo de esos planteamientos no es argumentar a favor de una contratación
inmediata y exponencial de más personal. De hecho, para que tal crecimiento no se
vuelva inmanejable, requiere una revisión anterior del funcionamiento, organización y
lineamientos de trabajo de la PNC.45 De hecho, cabe destacar que, de 1997 a la fecha,
la PNC no ha parado en crecer, con una contratación anual que alcanzó 5,683 elementos
suplementarios en 1999.
Tabla No. 3
Personal de la PNC detallado por año de ingreso
Año
Cantidad
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2,592
4,244
5,683
1,781
3,555
1,588
1,107
Fuente: Sección de Personal de la PNC.
Sin embargo, las limitaciones en el número de efectivos disponibles tienen
repercusiones obvias y directas en las condiciones en que los miembros de la PNC
tienen que cumplir con sus funciones, cualquiera sea el nivel jerárquico: los horarios
de trabajo, el sistema de turnos, etc. Así, para el SIC, las proyecciones del año 2000
concluyeron que la necesidad de personal ha aumentado de 939 efectivos previstos
originalmente a un mínimo de 1,350 elementos para dar cobertura a nivel nacional.
“Resulta evidente que el SIC no cuenta con el personal necesario (sólo tiene el 58% de
la plantilla prevista) para cubrir las necesidades de investigación que requiere el sistema
de administración de justicia, en relación con los índices delincuenciales que afectan al
país.”46
Entonces, la cuestión es analizar la oportunidad de crecimiento del personal policial,
pero más que todo, plantear previamente propuestas de reformas estructurales y
organizacionales para el buen manejo de los elementos de la institución.
45
“Consideramos que la PNC podría contar con la cantidad de 65,000 miembros; pero si la
política de servicio se desarrolla con la misma filosofía de distanciamiento de la sociedad
sería igualmente ineficiente.”, Ibid., p. 15.
46
MINUGUA. Op. cit., p. 14, § 25.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
29
b. Falta de recursos materiales y condiciones óptimas para el desarrollo del
trabajo
Las limitaciones materiales existen desde el ingreso de los futuros elementos a la
Academia. Las condiciones de vida de los alumnos en dicha infraestructura son bien
cuestionables: duermen en dormitorios de 115 a 140 personas, por pelotones, sobre
literas pegadas las unas a las otras. El único mueble del cual dispone cada estudiante es
un closet estrecho, de metal. Y las instalaciones sanitarias, colectivas, son bastante antiguas.
Durante una visita realizada a la Academia en el curso de la presente investigación, se
preguntó a los alumnos sobre la manera como se sentían allí, no fueron muy expresivos.
Al comentar al director de la Academia sobre las limitaciones de espacio y privacidad
en que se encuentran los alumnos, respondió: “hay que tener claro que la mayoría de los
integrantes o futuros integrantes de la PNC, somos de orígenes humilde. Entonces, uno
se adapta fácilmente a las condiciones.”47 Tal razonamiento es criticable porque fomenta
la cultura de “no denuncia”, vigente en la institución y en virtud de la cual “es mejor no
quejarse”: “en general, los integrantes de la PNC dicen: no podemos denunciar nada. Si
decimos que nos faltan recursos, se van a enterar los delincuentes, y se van a aprovechar
de la situación.”48 Además, afirmaciones similares a la del director de la Academia
parecen condenar a los elementos de la policía a una vida en condiciones deplorables o
mediocres, como si no se merecerían algo mejor, mientras, justamente, la dificultad de
la profesión debería de estar acompañada por condiciones de trabajo que motiven y
garanticen a sus actores toda la seguridad y bienestar posibles.
Más allá del tema de las infraestructuras físicas, otro punto importante es la cuestión
del derecho a la higiene en el trabajo y a la salud. Un ejemplo de violación a esos
derechos se encuentra en una de las denuncias presentadas en el 2003 a la PDH en
forma anónima: “en la Academia de la PNC, se ha desarrollado la epidemia de fiebre
tifoidea, debido al agua con que elaboran los alimentos ya que es agua que mantienen
en toneles” (ver Anexo 1).
El tema de la alimentación de hecho fue señalado en el curso de la presente
investigación como un problema central: “en la Academia, la alimentación brindada a
los alumnos no está adaptada al nivel del ejercicio físico que implica su formación.”49
Se reportó que, en el año 2002, fue contratada una nutricionista encargada de elaborar
una dieta adaptada al nivel de esfuerzo físico de los futuros policías. Tres instituciones
compitieron. Sin embargo, fue la empresa que ya proveía el servicio antes quien ganó
el contrato, aun cuando era la más cara y los menús propuestos no siguen las recomendaciones formuladas por la nutricionista: “la nutricionista fue despedida y los
47
Entrevista a comisario Fonseca, director de la Academia de la PNC.
Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.
49
Ibid.
48
30
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Cebollines, empresa con la cual el Ministerio de Gobernación tiene un acuerdo, fue
contratada de nuevo. La consecuencia es un nivel de mal nutrición para los alumnos
que empiezan a correr a las cuatro de la mañana y realizan todo tipo de ejercicios
físicos, necesarios a su preparación profesional, a lo largo del día.”50 En esas circunstancias, el hecho mismo de no haber procurado un servicio más adaptado y alcanzable,
por intereses de influencia o de hegemonía empresarial, constituye una clara violación
a los derechos de humanos de los futuros policías.
Los problemas de salud de los estudiantes de la Academia también son de orden
psicológico. Un estudio realizado por el Proyecto para el Fortalecimiento de la Policía
Nacional Civil del PNUD51 destacó resultados preocupantes: “la primera evaluación se
realizó 15 días después que los estudiantes ingresaron a la Academia; la segunda 15 días
antes de salir de la misma. Los estudiantes ya habían sido evaluados con la prueba que se
utilizaba anteriormente (16 PF) y no fueron descartados por su perfil psicológico. De las
personas que manifestaron alteración en la primera evaluación (seis en total), tres volvieron
a manifestar alteración mental en la segunda. De las personas que manifestaron alteración
[mental] en la segunda evaluación, seis son casos nuevos, todos ellos mujeres. Aun y
cuando este estudio no tiene la representación estadística necesaria, sí brinda información de lo que pasa a
nivel psicológico con los estudiantes durante su proceso de preparación en la Academia [y se puede
concluir] que un 10% de la población estudiantil de la Academia de la Policía Nacional Civil, durante
su estancia en la misma, adquiere rasgos de personalidad no deseados para ser agentes de policía.”
A la fecha, esos resultados particularmente preocupantes no han dado lugar a
cambios desde las autoridades de la Academia. El tema queda en un estado de tabú:
no se ha dado ningún impulso a una política de salud mental, aun cuando la necesidad
de la misma es obvia.
Tabla No. 4
Resultados de evaluaciones psicológicas
1a. evaluación
2a. evaluación
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
1
5
3
4
Neurotismo
Extraversión
Psicotismo
Combinación
Total
50
51
2
6
9
Ibid.
Informe final de la consultoría de apoyo a la junta evaluadora en la Academia de la PNC en
materia psicológica y psicométrica.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
31
Después de su integración al cuerpo policial, los agentes ven sus derechos y deberes
regulados por la Ley Orgánica de la PNC. En virtud del artículo 33, literal e, “son
derechos de los miembros de la Policía Nacional Civil (…) ser dotados de los recursos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, especialmente en la concerniente a
equipo y demás apoyo logístico.” A pesar de esa disposición legal, la crisis material en
la cual la PNC desarrolla sus actividades es clara y ampliamente denunciada. Se puede
mencionar la recurrencia con la cual la prensa refleja sus problemas materiales,
destacando la debilidad que resulta de dicha situación,52 así como la frecuente reiteración
de MINUGUA de su preocupación con respecto al tema.53
En el curso de la presente investigación, varias de las entrevistas desarrolladas
hicieron referencia a los problemas de infraestructura de la policía: “Sufrimos de una
52
Ver por ejemplo: “La PNC sobrevive en estado crítico”: “En el seno de la PNC, el desánimo
cunde entre los agentes. A seis años de creada la institución, no actualizaron los cursos de la
academia, cobran Q 2,700 al mes, la comida corre por su cuenta y algunos tienen sólo dos
uniformes para su trabajo de todo el año. La población ve a los agentes con miedo y desconfianza;
no cuentan con combustible para las radiopatrullas, y el 40% del parque vehicular se encuentra
parado por falta de mantenimiento. La PNC afronta una de las peores crisis económicas de su
historia.” Prensa Libre, Guatemala, 1 de julio de 2002, p. 2.
“La PNC con la peor crisis financiera”, Prensa Libre, Guatemala, 26 de agosto de 2002, p. 2.
“La crisis de la PNC no termina. La falta de presupuesto es la principal causa de la crisis que
atraviesa la PNC. Es problema del Estado el que no envíe los fondos a tiempo para cubrir las
deficiencias de la institución. La PNC es nueva; sin embargo, heredó los vicios de la anterior
administración. La PNC se ha hecho infuncional por las decenas de radiopatrullas en mal
estado, líneas telefónicas suspendidas y falta de combustible. Los distribuidores de gasolina
no quieren darnos crédito, indicó en subdirector Herminio García de León. Reconoció que
algunos vecinos colaboran con la compra de combustible para los automóviles y motos,
como ocurre en la colonia Landívar, zona 7, y en la zona 5 de la capital. En la colonia Abril
de la zona 5, los agentes no tienen sanitario porque la empresa que lo rentaba lo recogió por
falta de pago. Ahora, los agentes tienen que pedir el baño prestado a los vecinos. En algunas
colonias, el número de agentes ha disminuido, por lo que los vecinos se han organizado para
hacer rondas de noche.” Prensa Libre, Guatemala, 12 de marzo de 2003, p. 10.
“Dramática situación de la PNC”: “(...) las condiciones infrahumanas en que trabajan les
hace cuesta arriba desempeñarse con eficiencia.” Prensa Libre, Guatemala, 24 de marzo de
2003, p. 18.
53
“MINUGUA repara en debilidades de la PNC”: “Jefe de MINUGUA señaló que la falta de un
presupuesto adecuado y una asignación de recursos destinados en su mayoría al pago diez
salarios; la insuficiente formación de sus agentes, en que se incluye la ausencia de políticas
de selección para el ingreso de aspirantes y la formación sostenida de agentes; y el escaso
personal para efectuar investigaciones, son las principales debilidades que se deben corregir
en la PNC. La incapacidad policial se refleja en el incremento de la violencia (muertes violentas)
cuyo número ha ido en aumento a partir del año 2000.” Siglo Veintiuno, Guatemala, 2 de julio
de 2003, p. 10. Lo mismo en elPeriódico, Guatemala, 2 de julio de 2003, p. 4.
32
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
gran falta de comodidad en las infraestructuras físicas. Ni siquiera tenemos baños en
las cuadras o dormitorio y sólo contamos con uno para toda la unidad femenina (100
personas)”;54 “La infraestructura es mala. No llena los requisitos mínimos de salud, no
hay baños, ni energía eléctrica. Otras veces, no hay local o el que hay no es suficiente.
Tampoco se cuenta con servicio de teléfono fijo. A menudo, nos cortan la instalación
por falta de pagos. Los agentes policiales tienen que organizarse para repartirse cuotas
mensuales para poder mantener el uso de las líneas, si es que cuentan con una”;55 “(…)
en la subestación de Villa Nueva, los mismos sanitarios sirven para los policías y los
reos y se encuentran en un estado deplorable.”56 También se hizo referencia a la situación
de las unidades móviles: “(…) han pensado mejorar la situación de la seguridad con
las unidades móviles, pero la verdad es que ni siquiera cuentan con el estricto mínimo:
se encuentran en un espacio muy reducido en el cual no tienen baño, agua, o líneas
telefónicas.”57 Las decepciones son aún más grandes que las proyecciones formuladas
al inicio del proyecto que eran totalmente diferentes: “la comuna capitalina en un
esfuerzo conjunto con el Ministerio de Gobernación y la PNC, pondrá en marcha un
plan piloto de seguridad móvil en la ciudad. Para su funcionamiento, serán utilizados
en estaciones de dicha institución, equipadas con los recursos necesarios para poder
brindar seguridad a los vecinos y reducir la violencia.”58
Otra fuente de información en cuanto a las condiciones de trabajo de los policías
son las denuncias presentadas a la PDH y/o a la Oficina de Derechos Humanos de la
PNC. De las 22 presentadas en el 2003 a la PDH, tres fueron por recursos materiales y
las condiciones sanitarias en las cuales se han desarrollado las actividades de la policía
(ver Anexo 1). En ese sentido, se puede mencionar la denuncia 252-2003, D.E.S.C. que
destacó: “vecinos de diferentes colonias de San Miguel Petapa organizaron una mesa
multisectorial (…) y manifiestan que la PNC no cuenta con los recursos necesarios y
suficientes para atender las necesidades de la población, referente a prestar seguridad
debido a la delincuencia y violencia a la que se enfrentan.” De las denuncias presentadas
a la Oficina de Derechos Humanos, se pueden mencionar las quejas de las Comisarías
14 y 11, por el hecho de no tener dormitorios o agua. En ese caso, la Sub Dirección
General de Apoyo se acercó al lugar y arregló la situación. De Cobán llegó una denuncia
por corte de energía eléctrica.
Por lo que al equipamiento general se refiere, los principales problemas mencionados se relacionan con los recursos básicos. Para empezar, se mencionó el material
54
Entrevista a oficial (anónima), No. 4.
Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.
56
Ibid.
57
Ibid., y entrevistas a oficiales de policía comunitaria (anónimas).
58
Siglo Veintiuno, Guatemala, 7 de junio de 1999, p. 6.
55
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
33
de comunicación disponible para los elementos de la policía. Primero, se hizo referencia
a la falta de radio comunicaciones: “de un personal de 20,000, más o menos 1,500
cargan radio. Fueron donadas por la cooperación internacional, pero las unidades
después manejan este equipo, siendo el comisario el responsable de la distribución de
las radios a su personal asignado.”59 Directamente vinculada con ese tema es la
prohibición instaurada por algunos oficiales de usar teléfono celular. El argumento
planteado para justificar tal decisión, tomada a nivel de las comisarías, es la distracción
generada por los celulares. Sin embargo, ha generado muchas críticas por lo que “los
agentes afectados por esa decisión ni siquiera tienen una radio para comunicarse. Eso
puede volverse en una directa amenaza contra la vida de los elementos de la policía
que no tienen como comunicarse para solicitar apoyo.”60
En tercer lugar, las armas también fueron mencionadas como fuente de amenaza
contra la seguridad de los elementos: por una parte, el mal estado y calidad de las
armas disponibles fue claramente destacado. Por otra parte, “aun cuando las usan para
su defensa y/o seguridad propia, los agentes policiales tienen que pagarlas o son
descontadas de sus salarios ¿Cómo poder generar mística de trabajo en tales condiciones?
¿Cómo poder pretender impulsar el trabajo en la calle si todo se realiza al único costo
de los policías, quienes ponen su dinero y, más que todo, su vida en juego?”61
La otra preocupación expresada se refiere al estado de los carros: “las unidades
vehiculares son un continuo dolor de cabeza a todo nivel: administrativo y logístico.
Han llegado vehículos por donaciones, pero su mantenimiento es imposible porque la
institución no cuenta con los repuestos respectivos. Hemos tenido que pasar a una
fase de abandono de algunos de los vehículos. Y se han visto casos en los cuales la
situación de los carros ha fomentado la corrupción: en ocasiones, los elementos de la
PNC han tenido que solicitar el apoyo económico de los mismos presos que trasladan
para cancelar el costo de un pinchazo. Por suerte, contamos con el apoyo de ONGs que
se hacen cargo de la reparación mecánica de los vehículos... De manera global, el
artículo 33 de nuestra Ley Orgánica no se aplica.”62 Tal situación perjudica a la seguridad
ciudadana en su totalidad: “(…) ocurre muy seguido que, en el interior, los elementos
tienen que pasar por caminos quebrados donde pinchan (…) En esos casos, llegamos
tarde, incluso en caso de emergencia. Además, los carros andan con luces bajas que no
funcionan (…) ¿qué imagen tendrá la población de una policía, obligada a andar con
luces altas aun cuando eso no es permitido?”63
59
Entrevistas a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.
Ibid.
61
Ibid.
62
Ibid.
63
Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 2.
60
34
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Finalmente, los elementos de la PNC hicieron mención de los problemas que han
tenido con sus uniformes: “cada elemento tiene un máximo de dos uniformes para el
ejercicio de sus funciones. El desgaste y uso constante de la ropa se observa.”64
Ese tipo de comentarios y realidades ha generado un fuerte malestar dentro del
personal, acompañado por cuestionamientos en cuanto al funcionamiento interno de
la PNC. Dichos cuestionamientos se pueden clasificar en tres categorías:
Alegaciones de corrupción dentro de la institución: “llegamos en una situación en
la cual se engavetan uniformes para destinarlos según los grados de influencia a
grupos preferidos, o se realizan adquisiciones de equipamiento de mala calidad.
Por ejemplo, los zapatos que nos entregan ahora no son nada higiénicos. No
permiten respirar y el personal los usa todos los días, así afectando directamente a
su salud (…) todo eso para favorecer a la industria militar cuya calidad de zapatos
es muy mala.”65
Alegaciones de favoritismo: “en la distribución del material y equipamientos en
general, se generan injusticias muy fuertes, favoritismos, que no toman en cuenta
la calidad del trabajo desarrollado, pero sí solamente las relaciones personales que
pueden tener los jefes con los subalternos.”66
Alegaciones de desigualdades de un nivel jerárquico al otro: en relación con ese
tema, el 100% de los oficiales entrevistados de forma anónima opinaron que se
dan desigualdades en el grado de aplicación de los Derechos humanos en función
del nivel jerárquico del miembro de la PNC.67 Las principales razones planteadas a
ésas son: “a mayor rango, tienen más atención y hay mayores privilegios, por las
influencias con las personalidades del gobierno”; “los mandos de la dirección
reforman la Orden General sólo para favorecerse ellos”; “las autoridades que
toman decisiones sobre la prohibición de uso de los celulares no sólo tienen una
radio, pero también no se privan del uso de sus celulares mientras están en
servicio.”68
Los comentarios planteados claramente se vinculan con realidades vividas por los
elementos de la PNC, y expresan un alto grado de saturación de personal por las
condiciones de trabajo en las cuales ejercen sus funciones. Situación que tiene serias
64
Ibid.
Entrevistas a oficiales de policía comunitaria (anónimas).
66
Ibid.
67
Ibid.
68
Entrevista a oficial (anónima), No. 15.
65
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
35
implicaciones en su estado de salud, tanto física como psicológica, lo cual también
merece una atención especial.
Por lo que a la salud física se refiere, los elementos entrevistados hicieron referencia
a epidemias desarrolladas con gran rapidez dentro de determinadas comisarías en
razón de las condiciones promiscuas en las cuales viven, y a casos de infecciones
debido a la falta de agua pura o a las deplorables condiciones de higiene en las cuales
se encuentran algunas comisarías.69
Más allá de ese tipo de denuncias, existen rumores según los cuales la policía es la
institución (junto con el ejército) donde existen más casos de SIDA. Por razones obvias
de secreto profesional, la fuente de esa información no se puede revelar. Sin embargo,
se ha señalado que, en un curso de ascenso, se realizaron pruebas de VIH al azar, las
cuales salieron con resultado positivo en la mitad de los casos. Las vías de propagación
de esa enfermedad son conocidas, y por lo tanto cuestionan las condiciones de vida de
los elementos de la institución... Las cifras se pueden vincular a la promiscuidad, al
consumo de drogas, al trato de los miembros con travestís y prostitutas, tantos temas
tabú pero centrales, cuyo análisis se ha vuelto prioritario para la PNC. Parece ser que la
información relevante ha sido comunicada a las autoridades de la institución, pero aún
ninguna medida ha sido tomada al respecto.
La misma actitud de las autoridades se dio en lo relativo a las cuestiones de salud
mental dentro de la PNC: “existe mucha frustración, mucho malestar y miedo. El
malestar institucional se refleja en problemas muy profundos de falta de autoestima
por los elementos policiales. En el primer curso de Derechos Humanos que hemos
desarrollado, nos dimos cuenta de la necesidad de trabajar sobre el tema.”70 Otro
elemento presentado como manifestación o consecuencia del malestar psicológico o
del impacto negativo de las condiciones y formas de trabajo, son los altos niveles de
violencia intrafamiliar: “se ha observado que una gran parte de los casos de violencia
intrafamiliar presentados a la Oficina de Atención a la Víctima de la PNC corresponden
a hechos ocurridos en familias de policías, de todo grado.”71 Las entrevistas realizadas
también hicieron referencia a fuertes problemas de alcoholismo o drogadicción y a
altos grados de agresividad. Considerando los resultados de las pruebas psicológicas y
psicométricas al ingreso y egreso de la Academia,72 uno se pregunta cuáles serían los
resultados de las mismas después de algunos años de ejercicio policial.
69
Ibid.
Entrevista a Luis Mario Martínez, experto en formación, Proyecto para el fortalecimiento
de la Policía Nacional Civil, PNUD.
71
Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.
72
Ver Tabla No. 4.
70
36
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Tomando en cuenta las condiciones materiales y humanas en las cuales la policía
ejerce sus funciones, y más allá de una necesidad obvia de recursos más amplios, la
emergencia de transparentar los procesos internos de gestión y distribución de los
equipamientos y materiales, así como de aclarar los rumores y dudas que se han
desarrollado sobre la temática, son cuestiones prioritarias para la policía.
También conviene priorizar y planificar de manera más clara el presupuesto
disponible: “es comprensible que brindar seguridad representa un costo sumamente
elevado y que se precisa de buena parte del presupuesto del Ministerio de Gobernación
para ser eficientes, pero tampoco se observa, por más que se ha dicho, que se tengan
planes para optimizar los escasos recursos con los que se cuenta. Ni se vislumbra la
intención de impulsar una política de seguridad ciudadana en la cual se incluya un
presupuesto adecuado.”73 En ese sentido, la prioridad tiene que ser la seguridad de los
miembros de la institución en su trabajo de campo, para darles más confianza, y entonces
más potencialidad para cumplir con sus funciones.
Finalmente, temas claves, objetos de tabú hasta la fecha, tales como la salud física
y mental de los estudiantes de la Academia y de los elementos de la policía, tienen que
ser analizados de frente y de manera profunda, con el objetivo de implementar políticas
institucionales y medidas radicales de emergencia.
c. El derecho de asociación
En virtud del artículo 16 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),
“1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos,
religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de
cualquiera otra índole.
2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas
por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad
nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral
públicas o los derechos y libertades de los demás.
3. Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y
aun la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas
armadas y de la policía.”
El problema del derecho de asociación dentro del cuerpo policial es que ha sido
asimilado con el derecho de manifestación o de huelga, derechos difícilmente compatibles con las funciones de la PNC. Sin embargo, al considerar esas restricciones
claramente establecidas en la Constitución Política, el cuerpo policial no debería de
73
Unidad de Información y Análisis, IEPES, Guatemala, 13 de marzo de 2003, p. 1.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
37
tener limitaciones en la conformación de sindicatos y/o asociaciones para la reivindicación de derechos laborales y como portavoz de las dificultades encontradas en el
desarrollo de su trabajo, bajo condiciones específicas en las formas de reivindicación
accesibles. Según lo expresado en la presente investigación, uno de los problemas
encontrados sobre ese punto es “el miedo de las sanciones directas o indirectas tomadas
por las autoridades si es que nos juntamos como grupo de reivindicación”,74 y “la
inexistencia de una cultura de reivindicación dentro de la institución.”75 Esa tendencia
se refleja en todos los problemas encontrados dentro de la PNC, incluso en lo relativo
a los derechos a la remuneración y las prestaciones sociales.
d. El derecho a la remuneración y a prestaciones sociales
Según el artículo 33, literal c, de la Ley Orgánica de la PNC, “son derecho de la PNC
(…) ser remunerado de acuerdo a su tiempo de servicio, jerarquía, capacidad y méritos
que les aseguren un nivel de vida digno para sí y su familia. Reglamentariamente se
establecerán los incentivos que corresponderán, por prestar servicio en determinadas
regiones del territorio nacional.”
En lo concerniente a las prestaciones, indica que los miembros de la PNC tienen
derecho a “f) recibir las prestaciones laborales y de seguridad social a que tienen
derecho los servidores públicos, además los que proporciona la Institución de conformidad con la ley (…) i) recibir tratamiento adecuado para su recuperación, por el
tiempo que sea necesario, cuando como consecuencia de un acto del servicio sufran
problemas físicos, emocionales o psíquicos”.
En virtud del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales de las Naciones Unidas, ratificado por Guatemala el 19 de mayo de 1988,
“los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce
de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial:
a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores:
(i) un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de
ninguna especie; en particular debe asegurarse a las mujeres condiciones de
trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual;
(ii) condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las
disposiciones del presente Pacto.”
El derecho a un salario equitativo plantea la cuestión del respeto al derecho a una
retribución por el trabajo realizado, que sea a través de los salarios o las prestaciones
sociales de los cuales se benefician los integrantes de la Institución.
74
75
Entrevista a oficial (anónima), No. 8.
Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.
38
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
La retribución del trabajo realizado
De manera general, los integrantes de la PNC consideran que “los salarios vigentes
son muy bajos y el acceso a un aumento salarial siempre es muy limitado. Eso es un
problema muy grande que tenemos para vivir.”76 El problema se encuentra principalmente en relación con los márgenes de diferencia entre los salarios de una escala
jerárquica a la otra. Sin embargo, en la situación actual, parece difícil plantear un
aumento de los salarios por lo que, en el presupuesto aprobado para la ejecución de
2003, por ejemplo, alrededor del 70% de los Q.1,324,133,516.00 ha sido destinado al
pago de los salarios del personal de la institución.
Si la violación al derecho de retribución del trabajo realizado no ha sido de las más
denunciadas, cabe mencionar que, en uno de los casos presentado a la PDH en el año
2003, se reportó el no pago de las prestaciones debidas.77 Además, tres de los oficiales
entrevistados de forma anónima, hicieron referencia a atrasos en el pago de sus
prestaciones. El simple hecho de que existan casos de esta naturaleza invita a la revisión
de la organización institucional en relación con ese tema.
El problema central es que la situación financiera en la que se encuentran los
elementos de la PNC se da en un sistema que fomenta, desde el inicio, la corrupción:
en la Academia, los alumnos tienen como sola y única prestación acceso a una beca de
Q.500.00 mensuales para los futuros agentes y Q.1,000.00 para los aspirantes a grado
de oficial. Más allá de las obvias limitaciones que implican estas sumas, la situación se
complica por los atrasos vigentes en el pago de las mismas. Se estima que los pagos de
las becas se realizan con tres a seis meses de atraso desde el tercer año de existencia de
la Academia. Eso implica que los alumnos pasan de ese lapso de tiempo sin tener
ningún ingreso.
El mismo problema se presenta al momento de la integración de los elementos
policiales en sus puestos: “los trámites entre la PNC y el Servicio Civil tardan unos tres
meses. Por lo tanto, los elementos en función no reciben ningún sueldo y acumulan
deudas en los tres primeros meses de ejercicio de su trabajo... esa situación genera una
corrupción importante desde el inicio, pero identificada como necesaria para sobrevivir
por los elementos de la PNC.”78
Otro problema planteado se refiere a la inexistencia de retribución de las especializaciones. Finalmente, los salarios administrativos vigentes son muy bajos.
76
Entrevista a oficial (anónima), No. 5.
Ver Anexo 1.
78
Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.
77
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
39
Las prestaciones
En el curso de su formación, los futuros policías no cuentan con ningún tipo de
cobertura social, médica, seguro de vida u otro. La única prestación a la cual tienen
acceso es la beca ya mencionada. Tal situación se vuelve aún más inaceptable en vista
de las condiciones en las cuales los integrantes de la academia tienen que aprender su
profesión, y de los problemas de salud ya mencionados. Además, es obvio que los
ejercicios prácticos necesarios para el aprendizaje implican riesgos a los cuales todos
los alumnos, como seres humanos, se tienen que enfrentar. La organización de una
cobertura mínima parece entonces ser un requisito básico, que es una responsabilidad
directa del Estado.
Una vez en funciones, el artículo 33, literal f, de la Ley Orgánica de la PNC prevé
que sus miembros tienen derecho a “recibir las prestaciones laborales y de seguridad
social a que tienen derecho los servidores públicos, además, los que proporciona la
institución de conformidad con la ley.”
Por lo que se refiere a la seguridad social, los elementos tienen acceso a la cobertura
para accidentes desde el inicio —una vez pasados, por supuesto, los tres meses de
tramitación desde el Servicio Civil— y una cobertura de las enfermedades comunes
después de aproximadamente diez meses en su puesto. El problema encontrado aquí
no es propio de la PNC: no existe cobertura total del IGSS para los servicios de accidente.
Esto, obviamente, reduce el acceso de los policías a las prestaciones a las cuales, en
teoría, tienen derecho. Más allá de esa situación general de carencia del sistema nacional
de seguridad social, se tiene que mencionar que sólo existe un hospital de la PNC, en
la ciudad capital, el cual no cuenta con servicios de calidad. Hasta la fecha, no se han
planificado cambios al respecto: “hubo hace unos años un proyecto de construcción
de un nuevo hospital, pero fue abandonado por falta de recursos financieros.”79
Los elementos también tienen acceso a un seguro de vida, con cobertura variable
en función del grado jerárquico. Lo ilógico sobre este punto es que los niveles superiores
tienen acceso a seguros más amplios, mientras, justamente, las cifras revelan por sí
solas que el peligro de perder la vida en el ejercicio de sus funciones es claramente
mayor para los grados inferiores…80
Otra categoría de prestaciones está constituida por el auxilio póstumo, que da
derecho a la familia de los policías a un fondo en caso de fallecimiento en el ejercicio
de sus funciones o de retiro voluntario. Los fondos son definidos por Órdenes Generales. Al momento de la presente investigación llegaban a: Q.15,000.00 para los agentes,
79
80
Entrevista a Luis Mario Martínez, Proyecto para el fortalecimiento de la Policía Nacional Civil.
Ver Tabla No. 1.
40
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Q.60,000.00 para los oficiales, Q.65,000.00 para los oficiales superiores; en el 2003, el
fondo llegaba a un total de Q.14,531,080.00 para todos los sueldos.81
Los problemas encontrados al respecto de dichas prestaciones son de diversa
índole. En primer lugar, no existe un control sobre la definición de las sumas puestas
a disposición de los elementos. Cada director define, por medio de una orden, la
cantidad. En segundo lugar, en caso de fallecimiento, el acceso de la familia del policía
a los fondos no es inmediato; a veces pasa más de un año antes que se entregue el
dinero correspondiente. En tercer lugar, de 1998 a 2003, se han dado muchos casos en
los cuales oficiales superiores se han llevado la mayor parte del fondo en ocasión de
sus retiros voluntarios. Por último, claras inequidades se dan en el acceso a los fondos:
mientras los directores se han llevado inmediatamente el 50% del fondo que le corresponde en el momento de su destitución, los agentes tienen que esperar meses o años
antes de tener acceso al mismo. Sin mencionar que la gran cantidad de cambios de
dirección en los últimos años ha generado gastos muy altos. Paralelamente, los fondos
disponibles para los agentes se han visto reducidos en un 50% por la última modificación
de la Orden,82 y como ya se ha mencionado, el acceso al fondo ya no cubre a los
agentes fallecidos en los dos primeros años de ejercicio profesional.
Así, el apartado del artículo 33, literal f, que hace referencia a “[las prestaciones]
que proporciona la institución de conformidad con la ley” tienen un alcance bien
limitado. En este sentido, la PNC “no cuenta con centros recreacionales, habitacionales,
ni proyectos de vivienda.”83 Esa situación es particularmente problemática en casos de
traslado de los elementos y, de forma más general, en vista de los ingresos mensuales
de los profesionales de la institución. De hecho, la única colonia policial que existe es
un asentamiento al final de la Avenida Petapa, en la ciudad capital, que se formó por
una invasión de policías que no tenían alojamiento.
En el mismo orden de ideas, un problema central se encuentra en la inexistencia
de un servicio de guardería apto: “la única guardería que existe no cuenta con fondos
institucionales para sostenerse, pero son los agentes que tienen que aportar. Además,
la guardería disponible se encuentra en malas condiciones, lo que genera mucha preocupación para las madres que trabajan dentro de la institución.”84
La falta de cobertura y beneficios sociales es entonces muy grande dentro de la
PNC y genera situaciones de desánimo de sus elementos para el buen desempeño de
sus funciones.
81
Datos proporcionados por la Oficina de Asistencia al Personal.
Pasaron de Q.30,000.00 a Q.15,000.00.
83
Entrevista a Oficina Derechos Humanos de la PNC.
84
Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.
82
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
41
La situación relativa a los salarios y prestaciones sociales dentro de la PNC es
problemática por las diversas razones planteadas en el presente trabajo. Si bien las
limitaciones presupuestarias de la institución son un hecho. Se podría plantear la necesidad de un incremento de los recursos de la PNC, y se considera, en este trabajo, que
la actual prioridad es el diseño y la implementación de un presupuesto equilibrado,
acompañado de una planificación estricta y lógica de los gastos. Existe a la fecha una
oficina de planificación de la PNC. Sin embargo, no ha dado buenos resultados. Un
aumento presupuestario per se no serviría; tiene que ser acompañado de una reestructuración profunda de la institución.
e. El derecho al descanso, disfrute del tiempo libre, a la limitación razonable
de las horas de trabajo
El artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
en su apartado d), plantea otra obligación para los Estados Partes en cuanto a las
condiciones de ejercicio de su trabajo por “toda persona”, la cual también cuestiona el
funcionamiento actual de la Policía Nacional Civil guatemalteca y el respeto institucional
de los derechos humanos de sus integrantes: “los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona al goce de (…) el descanso, el disfrute del
tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas
pagadas, así como la remuneración de los días festivos.” Tal derecho no está reconocido
en el artículo 33 de la Ley Orgánica de la PNC, pero sí en el Acuerdo Ministerial No.
301-97 del 16 de septiembre de 1997.
El tema del derecho al descanso es uno de los más complejos a conciliar con las
obligaciones de permanencia que la PNC tiene para responder a las necesidades de la
seguridad ciudadana. El problema se puede resumir en las palabras del actual director
de la Academia cuando comentó: “dependiendo de las circunstancias, los mandos dan
o no permisos, tanto para las vacaciones como para los descansos. Pero hay momentos
cuando no se puede por lo que tenemos que estar disponibles para cualquier situación
que se puede dar. Muchos creen que cuando se niega el descanso, se les está violando
sus derechos. Pero no es así. Sólo se trata de cumplir con las funciones de la policía.
Por ejemplo, en Navidad y en Año Nuevo, tenemos que dar seguridad a los ciudadanos
para que disfruten. Por lo tanto, tenemos que estar trabajando.”85
Ese límite al derecho de descanso y vacaciones es claro y está regulado en el
acuerdo relativo;86 no obstante, una vez más, la cuestión es establecer hasta dónde la
85
86
Entrevista a comisario Fonseca, director de la Academia de la PNC.
“según las necesidades del servicio”; “si el servicio lo permite.”, Acuerdo Ministerial No.
301-97, artículos 12 y 13.
42
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
institución ha hecho todo lo que está a su alcance para un arreglo conveniente y lo más
próximo posible a los derechos humanos de sus miembros, y si las limitaciones impuestas
a los derechos planteados en la normativa nacional e internacional son “necesarias en
una sociedad democrática”. En este sentido, todo dependerá de las circunstancias y de
las medidas tomadas. Cada caso requiere un análisis particular para poder definir si sí
o no se puede plantear una violación a los derechos de los elementos. Sin embargo,
parámetros de violación se pueden identificar.
En el 2003, de las 22 denuncias presentadas por elementos de la PNC a la PDH,
tres fueron por no respeto de los horarios laborales o de los descansos (ver Anexo 1).
Asimismo, varios de los policías entrevistados hicieron referencia al período de la
huelga de maestros durante el cual trabajaron 42 días seguidos sin descanso; “mientras
duró la huelga de los maestros, los agentes no pudieron ir a visitar a sus familiares
pues no contaban con sus respectivos descansos ni permisos. Incluso se llegó a observar
que en horas cercanas al medio día, les entregaban una galleta y un jugo en sus puestos,
de los cuales no se movían ni para comer.”87
En tales circunstancias de emergencia, la obligación de presencia policial es obvia
en virtud de sus funciones y de las necesidades del país. Sin embargo, la medida
adoptada en esa ocasión extrema. No era demasiado pedir por parte de los elementos
poder salir de sus oficinas para alimentarse bien y, sobre todo, exigir el respeto del
sistema de compensación reglamentado por el acuerdo correspondiente. Así, el artículo
11 del Acuerdo Ministerial 301-97 estipula que “se concederán descanso los días para
los que no se le nombre servicio al Policía Nacional Civil como compensación a los
días de servicio prestados con anterioridad”. De la misma manera, el artículo 12,
literal f, prevé que “cuando por necesidades del servicio no se puedan conceder descansos semanales, los días trabajados serán compensados cuando hayan semanas posteriores, los cuales serán compensados cuando hayan desaparecido las causas que motivaron la supresión de los descansos”. Tales medidas parecen básicas para la salud y el
bienestar familiar de los trabajadores. No obstante, no son respetadas.
Otro problema relacionado con los horarios de trabajo que constituye una violación
a sus derechos es cuando el manejo de los horarios siendo es como medio de presión
y/o de sanción hacía los subalternos. Tal situación fue por ejemplo denunciada a la
PDH por un elemento de la Estación 11432 en la colonia El Mezquital, zona 12: “él
y once de sus compañeros son hostigados laboralmente por el oficial 2ndo de la P.N.C.
(…) quien no respeta sus horarios de trabajo y descanso. Los amenaza con solicitarles
su baja (…).”88 El mismo tipo de problema fue mencionado por la policía comunitaria:
87
88
Unidad de Información y Análisis, IEPES, Guatemala, 13 de marzo de 2003, p. 1.
Ver Anexo 1.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
43
“existen casos de recargo flagrante de los horarios de servicio. En la Comisaría 16 por
ejemplo, el Comisario hace trabajar a su personal de las ocho horas a las 20 horas,
mientras los horarios normales de trabajo son de las ocho horas a las 16. El jefe de allí
tomó la decisión de extender las horas de trabajo de las unidades móviles que tienen
que integrarse a la subestación a la finalización de sus tareas de unidad. Con tales
horarios, los integrantes de esa estación ya no pueden vivir afuera del trabajo. El
mismo tipo de problema se ha presentado en la Comisaría 11 donde un agente vino
para decir que sus horarios de trabajo han sido recargados de las ocho horas a las 22
horas. Lo que me molesta es que los comisarios no respeten nuestras opiniones y
hacen lo que quieren.”89
La cuestión en esos casos es la permanencia del no respeto de los horarios de
trabajo. Refleja la falta de interés de algunos mandos hacía el bienestar de sus
subalternos... La excepción planteada a lo largo del Régimen de vacaciones, permisos
y descansos de la Policía Nacional Civil que impide la concesión de los días de descanso
por “necesidades de servicio” o por impedimento de servicio, no debe volverse la
regla.
Directamente vinculada con este punto es la cuestión de la sumisión de los
elementos a las órdenes de los jefes jerárquicos que van en contra de las reglas internas
de la institución. En este sentido, destacó, en el momento de las huelgas de maestros,
que: “las inconformidades se hicieran ver por los mismos agentes, pero no de manera
abierta, por el temor a perder el empleo o ser sancionados.”90 Esa situación se refleja
aún más fuerte en el caso de elementos encargados de familia, aun cuando las prácticas
vigentes vienen precisamente a violar algunos aspectos básicos de sus derechos a una
vida familiar.
f. Derecho a una vida familiar
En virtud del primer artículo de la Constitución Política, “El Estado de Guatemala se
organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin supremo es la realización del
bien común”. Más allá, está definido como deber del Estado “tomar las medidas de
prevención, tratamiento y rehabilitación adecuadas para hacer efectivas [las] acciones
de prevención contra causas de desintegración familiar, por el bienestar del individuo,
la familia y la sociedad.”91 A nivel internacional, el artículo 17 de la Convención Interamericana de los Derechos Humanos establece que: “1. La familia es el elemento
natural y fundamental de la sociedad y debe ser protegida por la sociedad y el Estado.”
89
Entrevista a oficiales de policía comunitaria (anónimas).
Unidad de Información y Análisis, IEPES, Guatemala, 13 de marzo de 2003.
91
Constitución Política de la República, artículo 56.
90
44
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Tomando esas disposiciones en cuenta, se plantea el análisis de la situación desde
el punto de vista de que la PNC es una institución estatal. Por lo tanto, son decisiones
del Estado encargado, en virtud de las disposiciones mencionadas, la protección y la
promoción de la familia, que se analizan cuando se trata de la situación de la policía.
En el curso de la presente investigación, la desintegración familiar fue claramente
identificada como un problema central para muchos de los elementos de la PNC: “la
desintegración familiar es muy fuerte dentro del personal. Los horarios de trabajo, las
obligaciones de servicio impiden a los elementos de ver a sus familias durante largos
períodos de tres semanas o más”;92 “los traslados permanentes o temporales perjudican
a los policías que tienen que irse a veces muy lejos de sus familias, sin que las condiciones
estén reunidas para que les pueda acompañar.”93
Esta situación tiene varias manifestaciones, que tienen impacto directo en la calidad
del desempeño de sus funciones. Para iniciar, la proporción de madres solteras está
reconocida como un problema mayor en la PNC: “hemos podido notar que muchas de
las mujeres de la institución son madres solteras. Eso tiene varias explicaciones: sólo
tomando en cuenta los factores vinculados con el funcionamiento de la PNC, se puede
mencionar el abandono por los esposos que no aguantan los horarios que implican la
ausencia de la esposa en la casa, o el abandono del hogar pos ellas mismas para poder
cumplir con las funciones y órdenes”;94 “hay muchas madres solteras, sin apoyo. Su
situación es tal que se produce un abandono de hecho de sus hijos... sea que los dejan
con su madre o a cargo de un tercero (…) o a cargo de ellos mismos”;95 “lo peor es
cuando nos trasladan. No es tan fácil trasladar a nuestras familias. Eso es especialmente difícil para nosotros, las mujeres.”96
Algunas de las consecuencias de tal situación son obvias: malestar de los policías,
impacto directo sobre la salud mental de los mismos y sobre la efectividad del trabajo.
Más allá, tiene consecuencias directas sobre la situación laboral de las mujeres dentro
de la institución: en general, no quieren participar en los cursos de ascensos, por el
hecho que implican someterse al régimen de acuertelamiento que, a continuación, son
acompañados por traslados. Esa situación se refleja en las cifras de ascensos de la
Tabla No. 5. La otra opción adoptada por las mujeres de la PNC es buscar puestos
administrativos. Situación que perjudica directamente el funcionamiento de la institución
por la oportunidad y la necesidad de tener mujeres en operativos y en los diferentes
grados de la institución.
92
Entrevistas a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1 y 2.
Entrevista a sub comisaria encargada de la Unidad de Género de la PNC.
94
Entrevista a Oficina Derechos Humanos de la PNC, No. 1.
95
Entrevista Luis Mario Martínez, Proyecto para el fortalecimiento de la Policía Nacional Civil.
96
Entrevistas a oficiales (anónimas).
93
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
45
Tabla No. 5
Cuadro de ascensos de la Policía Nacional Civil
Año
C. general Comisario Sub com.
Oficial I
Oficial II Oficial III Inspector
345
1997
1998
1999
41
2000
19
31
63
2001
9
18
45
2
2003
5
112
36
2
96
1
105
4
14
1
91
2002
17
7
1
13
21
1
4
136
80
Sub insp.
60
5
72
9
4
7
Fuente: Secretaría de Estudios, Academia de la PNC.
Se plantea entonces la cuestión de los deberes institucionales y estatales para
enfrentar tal situación.
El derecho al respeto de la vida familiar vale tanto para la familia “natural” como
para la familia “legítima”. Se reconoce el derecho al igual respeto de la familia, que
introduce una “obligación de los medios” sobre el Estado. El Estado, a través de las
decisiones de la PNC en su manejo de personal, tiene que actuar de manera que permita
a los interesados desarrollar relaciones efectivas con sus hijos y esposos. Implica que
las relaciones entre parientes e hijos, bases de la vida familiar, sean protegidas. En ese
sentido, se puede hacer referencia a las conclusiones de la Corte Europea de Derechos
Humanos, en virtud de las cuales: “para un padre y su hijo, el derecho de estar juntos
representa un elemento fundamental de la vida familiar.”97
Tomando esos preceptos en cuenta, recae en la institución policial la obligación
de revisar sus modalidades de funcionamiento, integrando la problemática de la vida
familiar de sus trabajadores en la gestión de cuestiones tales como los traslados, ascensos,
modalidades de los regímenes de acuartelamiento. En un caso de traslado, por ejemplo,
se supone que las autoridades de la PNC deberían de poner en la balanza cuestiones
directamente vinculadas con el bienestar de la persona implicada. No se trata solamente
de acomodar las necesidades del servicio, sino también de ver en qué condiciones los
elementos estarían más dispuestos a cumplir con sus funciones laborales, sin que su
bienestar personal sea afectado en proporciones que se hubieran podido evitar. El
97
CEDH, Erikson, 22 de junio de 1989, A.156, § 58.
46
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
análisis de esas problemáticas es fundamental para el buen funcionamiento de la
institución a nivel global. Además, permitiría corregir algunas de sus características
calificadas de discriminatorias, tanto por sus integrantes como por instituciones externas.
3.2. El funcionamiento de la institución
Tal y como se mencionara anteriormente, las modalidades de funcionamiento de la
institución policial conforman una segunda categoría de problemas, identificados como
violaciones a los derechos humanos de la Policía Nacional Civil.
Dentro de esa categoría, tres problemas centrales han sido mencionados durante
las entrevistas llevadas a cabo:
la discriminación que existe dentro de la PNC;
el funcionamiento de las capacitaciones, ascensos, procesos disciplinarios;
las relaciones jerárquicas.
3.2.1. El derecho a la no discriminación
En el curso de la presente investigación, la discriminación ha sido identificada como
una de las principales formas de violación de los derechos humanos de la policía por
los oficiales entrevistados: “se dan discriminaciones de todo índole... por razones de
sexo, de origen étnico, de edad, de posición social.”98 Esa afirmación resume la tendencia
general de las percepciones expresadas por las personas entrevistadas, e invita a contemplar dos cuestiones centrales: la situación de las mujeres y de las personas indígenas
dentro de la institución.
a. Las mujeres en la PNC
En general, la PNC es concebida como una institución masculina. El número de mujeres
en el cuerpo policial es, en todos los países, menor al de los hombres. En Guatemala,
las proporciones son caricaturescas en ese sentido: al momento de la presente
investigación, de 19,799 miembros sólo 1,980 —es decir, alrededor de un 9.99%—
son mujeres.
Más allá del número bruto de integrantes femeninos, la problemática de género
dentro de la policía toma otro sentido cuando se contemplan los puestos de las mujeres:
en virtud de las cifras comunicadas por la Sub Dirección General de Personal de la
PNC, no hay ni una sola mujer director, comisario general, o comisario. El rango más
alto al cual llegan las mujeres es el de sub comisario (dos mujeres para un total de 133
98
Entrevista a oficial (anónima), No. 1.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
47
sub comisarios). Se encuentran después cinco mujeres en el rango de oficial I (de un
total de 251); 16 mujeres oficial II (de un total de 315). El resto de las mujeres policía
se reparte entre los rangos oficial III (34 de 737), de inspector (27 de 650), sub inspector (31 de 713) y agente (1,865 de16,944). Esas cifras plantean varias problemáticas a
analizar.
En primer lugar, se cuestionan las políticas de reclutamiento y de ascensos dentro
de la institución. En el informe Diagnóstico Institucional sobre Situaciones de las Mujeres
en la Policía Nacional Civil de Guatemala, realizado por personal de la PNC, MINUGUA,
UNOPS y GTZ, entre marzo de 2002 y abril de 2003 bajo la coordinación de la Oficina
de Equidad de Género de la PNC, más de la mitad del personal subalterno reconoció
que las mujeres enfrentan obstáculos para acceder a las capacitaciones y para su desarrollo
profesional. Asimismo, la encargada de la Unidad de Género de la PNC destacó en una
entrevista que “las dificultades de la promoción de la mujer dentro de la institución,
claramente reflejadas en las cifras del estado de fuerza del personal, se explican en gran
parte por la falta de una clara definición de los procedimientos de las mujeres desde las
convocatorias a la Academia hasta los procedimientos de ascensos.”99 En cuanto al
tema del reclutamiento, el diagnóstico antes citado concluye en la necesidad de “formular
convocatorias de manera incluyente para las mujeres (…); readecuar los parámetros de
evaluación física para ingreso y ascenso del personal femenino, los que deben ser
determinados sobre bases científicas sociales, y equitativas.”100
En segundo lugar, la situación de las mujeres en la PNC está altamente vinculada
con la concepción vigente de su rol en la sociedad guatemalteca. Según el diagnóstico,
“se evidencia una visión tradicional sobre el rol de las mujeres en relación con la
maternidad, la crianza y cuidado de los hijos e hijas y la responsabilidad del trabajo
doméstico”,101 y “las relaciones entre el personal a todo nivel, entre hombres y mujeres,
no son ajenas a esos valores, prejuicios y estereotipos que predominan en la sociedad
guatemalteca; las instituciones representan un importante papel en su reproducción.”102
En este sentido, el 13% de los superiores entrevistados opinó que “los subalternos
hombres sienten que saben más que la mujer jefa, y un 13% también desconfía de la
capacidad de las mujeres”, porque no hay costumbre de estar bajo la órdenes de una
mujer y se dan casos de falta de respeto (7%) debido a patrones culturales y al ma-
99
Entrevista a encargada de Oficina de Equidad de Género de la PNC.
Oficina de Equidad de Género de la PNC, MINUGUA, UNOPS, GTZ. Diagnóstico Institucional
sobre Situaciones de las Mujeres en la Policía Nacional Civil de Guatemala, “Hacia una agenda
democratizadora en la modernización de las instituciones policiales con enfoque de género”, Guatemala,
2003, p. 43.
101
Ibid., p. 18.
102
Ibid., p. 19.
100
48
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
chismo (10%). El diagnóstico concluye, tal como se ha mencionado anteriormente,103
que “el papel de la mujer policía se ha relegado hasta ahora a tareas administrativas
dentro del rol tradicional femenino. Este hecho ha dificultado el desarrollo de la igualdad
de oportunidades dentro de la institución. Refleja estereotipos, prejuicios y actitudes
sociales que se reproducen en la institución y se traducen a normativas, órdenes, formas
de relacionamiento y trato entre personal. Igualmente en oportunidades o exclusiones
para el desarrollo personal.”
Otro factor limitante para la integración de las mujeres dentro de la institución, se
puede encontrar en la concepción del rol de la PNC entre la población: “la fuerza física
sigue siendo valorizada como elemento importante y estratégico del trabajo policial.
Este percepción proviene del anterior modelo policial represivo que es diferente al
nuevo modelo, basado en la prevención del crimen y en el trabajo comunitario en
comunidades rurales y barrios urbanos.”104
Finalmente, cabe destacar la reiterada referencia que se hizo en el curso de la
presente investigación a las prácticas de acoso sexual. De hecho, en las encuestas
realizadas para el diagnóstico, el 53% de los oficiales afirmó que existe acoso sexual
dentro de la institución,105 y el 77% de las mujeres y el 67% de los hombres del
personal subalterno adoptó respuestas similares.106 A la hora de analizar dichos
resultados, un 13% de los oficiales superiores entrevistados indicó que se dan casos en
los que se recurre a las relaciones sexuales como “medio para lograr trato privilegiado,
o sus propios objetivos”. El 10% mencionó que se utiliza la denuncia por acoso sexual
como “instrumento de chantaje para obtener beneficios personales.”107 El simple hecho
que ese tipo de afirmaciones se dé en tales proporciones es una forma de acoso.
Permite imaginar los rumores que “andan” dentro de la institución en cuanto a las
relaciones interpersonales que puedan existir o no, y más que todo, tienden a calificar
a priori la denuncia como parte de una estrategia destinada a la obtención de beneficios
personales. Afirmaciones de esa naturaleza obviamente refuerzan la dificultad intrínseca
que existe para denunciar hechos de acoso sexual. Así, a pesar de la afirmación expresada
por la mayoría de los entrevistados para la elaboración del Diagnóstico sobre la Situación
de las Mujeres en la Policía Nacional Civil y en el curso de la presente investigación,
103
Ver Tabla No. 5.
Oficina de Equidad de Género de la PNC, MINUGUA, UNOPS, GTZ. Op. cit., p. 42.
105
Ibid., p. 20. Del resto de los superiores entrevistados se puede mencionar que un 14%
afirmó que no existía acoso sexual; un 10% que habia escuchado casos anteriormente, pero
no en la actualidad; mientras un 14% no contestó a la pregunta.
106
Ibid., p. 21. Del resto del personal subalterno entrevistado, el 28% de hombres y el 19% de
mujeres estableció que no existe acoso sexual, mientras que el 4% de mujeres y el 5% de
hombres se abstuvo de contestar sobre este punto.
107
Ibid., pp. 15-16.
104
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
49
sólo dos de las 22 denuncias presentadas por la PNC a la PDH en la ciudad capital
desde el inicio del año 2003, son por acoso sexual.108 Las manifestaciones, razones y
consecuencias personales e institucionales de ese fenómeno merecen un estudio profundo, para salir de los rumores y generar una verdadera conciencia en los profesionales
de la PNC sobre sus deberes y derechos relacionados con el mismo.
La problemática de la situación de las mujeres dentro de la PNC tiene varios componentes; sin embargo, las autoridades parecen enfocar el abordaje de la problemática
sobre las cuestiones de acoso sexual, sin tomar decisiones o medidas congruentes al
respecto. Si bien es una problemática central, cabe destacar la necesidad de que las
autoridades aborden la situación con una perspectiva mucho más amplia, analizando
todos los componentes del tema y tomando decisiones efectivas para el mejoramiento
de esta situación. Es fundamental el desarrollo de una política institucional en el tema
de las madres solteras: un estudio profundo sobre las causas de la desintegración
familiar, y sus consecuencias psicosociales y laborales en los elementos de la institución
sería un buen punto de partida para la identificación de medidas claves susceptibles de
mejorar la situación. Claro, se trata de un proceso multidimensional, que no sólo
implica a la PNC; no obstante, la reforma de algunas modalidades de funcionamiento
de los horarios de trabajo, traslados, sistema de guardería, para mencionar algunos
ejemplos, no parecen fuera de alcance y podrían tener impactos muy positivos entre
los policías, y en consecuencia, motivar el buen desempeño de sus funciones.
b. La presencia del carácter multiétnico y pluricultural en la PNC
Según el artículo 26 del AFPC, “la organización de la Policía tendrá las siguientes
características: (…) c) hacer presente el carácter multiétnico y pluricultural de Guatemala en el reclutamiento, selección, capacitación y despliegue del personal policial.”
Sin embargo, a la fecha las proporciones de indígenas dentro de la institución son muy
bajas. En su informe La Policía Nacional Civil: un nuevo modelo policial en construcción,
MINUGUA destacó que, durante el 2001, la PNC sólo contaba con un 18.2% de policías
indígenas;109 cifra que no ha variado de manera significativa hasta ahora, y que plantea
varias cuestiones relativas al funcionamiento institucional en sus diversos componentes.
Para iniciar, cabe analizar la dinámica de los procesos de convocatoria y reclutamiento de la policía. Sobre este punto se ha destacado que “la divulgación de la convocatoria a cursos de ingreso sigue siendo deficiente, en la medida que su difusión aún
es débil. Apenas se está comenzando a hacer en idiomas indígenas y se limita a las
cabeceras municipales.”110
108
Ver Anexo 1.
109
MINUGUA. Op. cit., p. 19, § 35.
110
Ibid., p. 19, § 37.
50
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Una vez pasada la fase de la convocatoria, el proceso de reclutamiento no facilita
el acceso a la PNC para poblaciones indígenas, principalmente por las características
físicas de tamaño impuestas. Sin embargo, se ha establecido que no hay evidencias de
que existan problemas de reprobar las pruebas psicométricas aplicadas por problemas
de comprensión vinculados con el idioma.111
Referente al desarrollo del proceso formativo policial, el plan anual de trabajo de
la Academia incluye dentro de sus objetivos específicos: “crear e internalizar una doctrina
policial acorde a la multietnicidad y pluriculturalidad de la sociedad guatemalteca.”112
En este sentido, se han implementado cursos de especialización en “multietnicidad.”113
Sin embargo, cuando se pregunta a los elementos de la policía sobre el impacto de esas
líneas de acción en el desarrollo de la capacitación, las opiniones expresadas reflejan
dudas: “no pienso que cambie mucho el hecho de tener unas capacitaciones sobre
multietnicidad. Ya se sabe que Guatemala es un país multiétnico. Sin embargo, no nos
enseñan nada sobre las costumbres que tienen en las comunidades para resolver sus
conflictos o para manejar un caso”; “la teoría es buena, pero no es igual en la realidad.”114
Comentarios que plantean la necesidad de un rediseño de los cursos relativos al tema,
en un sentido más práctico, incluyendo, por ejemplo, el reconocimiento de las prácticas
de las autoridades indígenas en los procesos de resolución de conflictos, o los
mecanismos de integración de los mismos en el accionar policial. Además, se ve la
oportunidad de la participación de organizaciones indígenas en el proceso de formación
policial.115 Esas líneas valen tanto para los procesos de enseñanza de formación, como
de capacitación para el ascenso, o para la especialización, con el fin de que exista un
abordaje útil y eficaz del tema. El éxito de la implementación de tal lógica de enseñanza,
debería de tener un impacto directo sobre el desarrollo del trabajo diario de la policía,
pero también en la función de los elementos indígenas en la PNC.
En cuanto a la situación del personal indígena en el desarrollo del trabajo cotidiano
de la institución, la discriminación de hecho contra ellos no está identificada como
problema mayor. Sin embargo, en una encuesta realizada por MINUGUA, el 18% de los
elementos indígenas entrevistados “señalaron haber sido objeto de algún tipo de
discriminación, precisando que con frecuencia ésta proviene de sus propios
compañeros.”116 No se han manifestado problemas de discriminación étnica en el
111
Informe final sobre la consultoría de apoyo a la junta evaluadora en la Academia de la PNC
en materia psicológica y psicométrica.
112
Sub Dirección General de Personal, Jefatura de Enseñanza, PNC. Plan de trabajo año 2003,
Guatemala, 2003, p. 1.
113
Ibid., p. 7.
114
Entrevistas a oficiales (anónimas).
115
MINUGUA. Op. cit., p. 19, § 39.
116
Ibid., § 38.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
51
acceso a las capacitaciones, ascensos, o procesos disciplinarios vigentes. No obstante,
ese tema ha sido identificado como al origen de problemas constitutivos de violación
a los derechos de los elementos de la institución en su totalidad.
3.2.2. Las violaciones generadas por el funcionamiento del sistema de
capacitaciones, ascensos y procesos disciplinarios
a. El derecho a una formación profesional
La capacitación ha sido identificada como una de las claves del proceso de reforma
policial guatemalteco.117 La Academia y su funcionamiento están regulados por el
Capítulo IX de la Ley Orgánica de la PNC, y por el Reglamento del Régimen Educativo
de la Policía Nacional Civil del 1 de agosto de 1997. Además, el artículo 33, literal c de
la Ley Orgánica estipula como derecho de los policías “tener la oportunidad de realizar
estudios de especialización, cursos o materias relacionadas con el área policial, en
centros universitarios o instituciones nacionales o extranjeras”, y el literal g destaca
que los miembros de la PNC tienen que “recibir el apoyo necesario para una adecuada
promoción profesional, social y humana.”
El problema se encuentra una vez más en la misma distancia que existe entre la
norma y la realidad; la falta de capacitación o falta de educación, profesionalismo y mística en el
servicio de policía fueron identificados como los “principales problemas en el funcionamiento actual de la institución que generan violaciones a los derechos humanos de
sus miembros.”118 De hecho, varias dificultades se pueden identificar en el desarrollo
de los procesos formativos de la PNC, cualquiera sea su nivel.
Para empezar, cabe destacar que los programas de capacitación varían en razón de
factores coyunturales: “se definen planes anuales, pero poco de los mismos se desarrollan. Asistimos a la introducción de nuevos cursos, para responder a necesidades coyunturales o a la ganas o disponibilidades de uno en un momento dado.”119 De esta manera,
cuando se analizan los planes de trabajo anuales de la Jefatura de Enseñanza, de 1997
hasta la fecha, se nota una evolución positiva, que no se puede negar, en cuanto al
contenido de los cursos propuestos. Sin embargo, al comparar esos planes con los
informes de actividades anuales, la distancia entre lo previsto y lo realmente desarrollado
es muy grande. Según el actual director de la Academia, esta situación se debe, en la
mayoría de los casos, a factores externos a la institución: “tenemos que adaptarnos a la
disponibilidad de los docentes, pero también a las emergencias del momento.”120 Si
117
AFPC, artículos 27 a), 28 y 29.
Entrevistas a oficiales (anónimas), No. 7 y 11.
119
Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.
120
Entrevista a comisario Fonseca, director de la Academia de la PNC.
118
52
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
bien se pueden dar variaciones excepcionales en el desarrollo del plan de estudios por
una razón de emergencia, las mismas no se pueden volver habituales.
Una de las principales causas aquí es la ausencia de un cuerpo docente consolidado.
De hecho, los docentes no tienen ninguna estabilidad laboral: cada seis meses deben
ver si sus contratos van a ser renovados o no, lo que no permite reunir a un cuerpo
docente adecuado. Así como lo destacó MINUGUA en su informe sobre la PNC, “La
ausencia de reglamentación de la carrera administrativa y el uso de contratos temporales
para el uso del personal docente no policial, impiden que la Academia disponga de un
cuerpo docente estable. La situación de los instructores policiales capacitados también
se caracteriza por la inestabilidad en la permanencia, debido a que no existe una regulación de la carrera docente que permita dotar a la Academia de manera continua y
estable, de personal policial capacitado en la función pedagógica. Los traslados frecuentes de instructores socavan el esfuerzo de la cooperación internacional en conformar
una plantilla de personal instructor que es muy escaso en la Academia.”121
Además, los procesos de selección de los docentes adolecen de claridad. Los
rumores dicen que son contratados por razones políticas, más que por cuestiones de
competencia en materia de docencia. Esas afirmaciones no se pudieron comprobar en
el curso de la presente investigación, pero son muy graves para la calidad de los procesos
educativos que se puedan dar, atentaría contra el desarrollo de la institución.
Otro factor de dificultad en relación con la definición y calidad curricular es la
falta de coordinación interna que sufre la Academia, resultado de la división de funciones
entre diversas autoridades: las cuestiones relativas a finanzas dependen del Ministro
de Gobernación, mientras que las cuestiones administrativas son competencia del
director de la PNC. De esta manera, los procesos de definición de los contenidos
tienen que pasar por varias autoridades: el director académico, el jefe de la Academia
y el director de personal.
Además, cuando el Ministro de Gobernación quiere intervenir, agrega una etapa al
proceso de validación. El resultado es que no hay un ente especializado encargado de la
revisión del contenido de los cursos. De hecho, no se hace una exploración consciente de
lo que conviene o no en el currículo vigente y se repite de una convocatoria a la otra.
El problema de la calidad de los procesos educativos por falta de un cuerpo
profesoral consolidado y de coordinación intra-institucional se ve agravado por la
falta de recursos. Un ejemplo de esta situación apareció en Prensa Libre en julio de
2002: “la Academia, principal pilar para la creación del nuevo cuerpo profesional de
seguridad según los Acuerdos de Paz, languidece y los cursos de especialización y
ascenso ya no se imparten por la denegatoria del Ministerio de Finanzas de trasladar
121
MINUGUA. Op. cit., p. 27, § 58.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
53
Q.23 millones que se solicitó.”122 En diciembre de 2003, elPeriódico señaló: “la Academia
de la PNC redujo el pensum de capacitación de los aspirantes a agentes de un año a seis
meses, por la falta de presupuesto.”123
Vinculada al tema de los recursos está la cuestión de las deficiencias infraestructurales de la Academia. Como ya se ha mencionado, tales circunstancias vulneran
los derechos humanos básicos de los futuros agentes desde su ingreso a la Academia.
El resultado del conjunto de esos elementos se traduce en una situación bastante
débil del sistema educativo vigente en la PNC. La Academia no tiene el rol que debería
tener de “impulsor” de políticas institucionales de intervención y acción, tanto a nivel
preventivo como de investigación. Actualmente, el derecho de capacitación y promoción
profesional de los elementos de la institución no se ejerce en condiciones óptimas: “la
capacitación tal como se desarrolla ahora es un paliativo, con apenas dos talleres al
año, cuando sería mejor y necesario implementar un sistema de talleres continuos.”124
Finalmente, se han señalado problemas de corrupción y favoritismo en el acceso
a las becas o cursos de ascensos o especialización: “se dan casos de discriminación
muy claros en relación con las becas de estudios en el extranjero. En un caso por
ejemplo donde hay una invitación de aplicación a esas becas a la cual se presentan
alrededor de 20 o 30 agentes, ninguno de ellos gana porque otros ya están previamente
seleccionados. El sistema de ofertas es muy marcado por lo jerárquico”;125 “los beneficios
de las capacitaciones al exterior son otorgados por amiguismo o influencias. No se
consideran procesos de selección. Otras veces, no se socializan los cursos, volviéndose
más bien cursos elitistas. Con ello se desperdician recursos.”126
Aun y cuando la formación es claramente reconocida como la llave de la reforma
todavía en curso de la PNC, las carencias son numerosas y reconocidas por la misma
institución.127 La reestructuración de la Academia tiene varios componentes, cuya
interrelación es necesaria para el éxito del proceso global.
122
“La PNC sobrevive en estado crítico”, Prensa Libre, Guatemala, 1 de julio de 2002, p. 2.
“Policía Nacional Civil debilitada, herencia para el próximo Gobierno”, elPeriódico, Guatemala,
5 de diciembre de 2003, p. 6.
124
Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 2.
125
Ibid.
126
Entrevistas a oficiales de policía comunitaria (anónimas).
127
Ejemplo: “Cambios en la academia: existe conciencia de necesidad de cambio curricular”:
“Para el Director de la PNC, Luis Arturo Paniagua, la mala preparación es la causa del
aumento de denuncias de abusos por parte de agentes que en su mayoría son jóvenes recién
egresados de la Academia de la PNC. Por su parte, el director de la academia asegura que se
han hecho cambios en el pensum de estudios policiales para mejorar la formación, entre
ellos: aumento del curso para ser policía, más clases sobre derechos humanos y un nuevo
curso de ética y relaciones humanas.” elPeriódico, Guatemala, 27 de junio de 2002, p. 3.
123
54
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Para empezar, en lo que al cuerpo docente se refiere, es necesaria la ampliación de
un nivel suficiente de concursos de docencia no policíaca. Paralelamente al hecho de
que sean policías o no, los docentes deberían de tener que someterse a un período
mínimo de formación previa (dos a tres meses, o una formación alternada equivalente
a recibir en uno o dos años). La ventaja de tal sistema es que los interesados podrían
estar identificados y conocidos mucho antes de su integración a los servicios de docencia.
Finalmente, sería muy oportuna la existencia de alternativas profesionales dignas de
interés al egreso de un período de afectación en la Academia.
En lo relativo al contenido mismo de los cursos, la velocidad con la cual se
desactualiza el conocimiento, y la imposibilidad de brindar una calificación académica
integral a los miembros de la PNC durante la formación inicial, hace preciso un gran
esfuerzo de capacitación continua. En este sentido, es clara la necesidad de implementar
una estrategia real de capacitación profesional continua.
A grandes rasgos, se trata de transformar profundamente los procesos de reclutamiento y de formación. Por lo que se refiere al proceso de reclutamiento de los futuros
estudiantes de la Academia, base de la futura policía, varios cambios son necesarios
para poder pensar en conformar un cuerpo policial bien capacitado. Para empezar, es
clara la necesidad de diseñar un perfil de los futuros policías. En segundo lugar, es
oportuno evitar presentar las convocatorias en el último momento: en la actualidad,
los candidatos sólo disponen de 21 días para presentar sus documentos entre la fecha
de publicación de la convocatoria y su clausura. Plazos aún más reducidos, o incluso
inexistentes, en las comisarías retiradas a los que las convocatorias no siempre llegan
a tiempo. Finalmente, parece clave la puesta en marcha de un proceso permanente de
recepción del curriculum vitae, permitiendo la elaboración de una base de datos lo
suficientemente variada y completa como para poder desarrollar un verdadero proceso
de selección de personal, con un chequeo y cruce de la información brindada, que
permita identificar a los candidatos más idóneos.
Por lo que al contenido mismo de los programas de formación se refiere, es
necesario, por ejemplo, evitar la repetición de gestos y actitudes estereotipas; se debe
buscar el desarrollo de la autonomía y el sentido de la responsabilidad de los funcionarios
responsables.
Para tal efecto, la reforma curricular tiene que contemplar los siguientes aspectos:
1. Ayudar a los futuros policías a entender mejor los principales aspectos psicológicos,
sociológicos y, eventualmente, políticos de los grandes problemas de la vida social
a la cual se enfrentan, y a analizar mejor el comportamiento de las diferentes
categorías de interlocutores con los que se van a encontrar.
2. Contribuir al mejoramiento de sus aptitudes relacionales en medios y contextos
tan diversos como sea posible.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
55
3. Fomentar una toma de conciencia sobre la importancia de la dimensión deontológica
en la acción policial.
La diversificación y reorientación de los programas; la introducción y/o reintroducción de nuevas materias (psicología, sociología); el reforzamiento de algunos cursos
(libertades públicas, derechos humanos) son entonces evidentemente necesarios.
Sin embargo, estos esfuerzos sólo podrán tener resultados positivos si no están
acompañados por cambios radicales en el comportamiento de algunos mandos. Como
fue destacado en elPeriódico el 16 julio de 2002, “en cuanto a las denuncias contra
agentes policiales, Muralles indica que es una debilidad de la academia, pero también
si en los altos funcionarios públicos hay abuso de autoridad y corrupción, ese ejemplo
se repite.”128
Tanto la competencia como la seguridad, no resultan solamente de los conocimientos técnicos y de equipamientos eficaces. La formación psicológica por ejemplo,
se impone en una profesión donde las relaciones humanas y personales son permanentes.
La cumbre de la capacitación consiste en una convicción de que todos los
funcionarios, incluso en los grados subalternos, deberían de adquirir: “es imprescindible
saber animar a un servicio para nunca caer en la rutina.”129 Finalmente, se trata de
liberar a los policías de todo sentimiento de desclasificación.130
b. El derecho de carrera
En virtud del artículo 14 de la Ley Orgánica de la PNC, “la carrera policial estará
basada en criterios de profesionalidad y efectividad, por ello, el Estado proporcionará
las condiciones más favorables para una adecuada promoción humana, social y
profesional de los miembros de la Policía Nacional Civil, de acuerdo a principios de
objetividad, igualdad de oportunidades, tiempo de servicio, méritos y capacidad.”
Igualmente, se puede mencionar el artículo 7, numeral ii, literal c del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que plantea que “Los
Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de
condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial (…)
igualdad y oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría
superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de
servicio y de calidad.”
128
“Necesidad del ejemplo”, elPeriódico, Guatemala, 16 de julio de 2002, p. 6.
Belorgey. Op. cit., p. 95.
130
Ibid., p. 67.
129
56
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
El problema del actual funcionamiento de la carrera policial radica en las condiciones de acceso a los ascensos: “en general, el acceso no se produce en igualdad de
condiciones, por lo que se excluyó o promovió a aspirantes con base en criterios
arbitrarios (…).”131 La primera discriminación que ya se ha mencionado se refiere a la
situación de las mujeres (ver Tabla No. 5). Por otra parte, y hablando a grandes rasgos,
no existe transparencia en cuanto a los criterios de selección usados.
El mismo tipo de situación se encuentra en relación con los reconocimientos,
distinciones y condecoraciones. La reglamentación aplicable al tema se encuentra en
términos bastante claros en el Reglamento de Distinciones y Recompensas de la Policía
Nacional Civil, del 9 de enero de 1998. Sin embargo, la realidad no parece permitir
una aplicación efectiva del mismo, por lo que se ha adoptado una interpretación que
da lugar a muchas contradicciones en las decisiones tomadas. En ese sentido, dos
ejemplos fueron mencionados en el curso de la presente investigación. En el primer
caso, se hizo referencia a la Orden de la Cruz “de Oro” o “con distintivo Rojo”. En
virtud del artículo 3 del Reglamento de Distinciones, se concede “a aquellos miembros
de la institución a) que como consecuencia de su intervención relativa a un servicio
donde se evidencie un sobresaliente valor personal, haya resultado muerto o mutilado;
b) que hayan ejecutado o dirigido de forma directa e inmediata, con riesgo inminente
de la propia vida, un servicio o acto de tan trascendental importancia que redunde en
prestigio de la institución e interés de la Patria, y que por las extraordinarias cualidades
puestas de manifiesto implique un mérito de carácter excepcional.” El punto central es
que esa Orden de Mérito da derecho a una pensión económica vitalicia del 20% o
15% del salario inicial básico del grado que en cada momento tengan asignados los
interesados “sin que en ningún caso pueda ser inferior al correspondiente al grado de
Inspector de Policía.”132 El problema es el uso que se ha dado a esas disposiciones. De
hecho, se ha notado que casi todos los directores o subdirectores se han entregado a sí
mismos la Orden antes de dejar su puesto, con el argumento de que sus puestos son
de alto riesgo, y por lo tanto merecen el reconocimiento.
Mientras tanto, cada tres o seis meses se han propuesto oficiales para ser condecorados por su desempeño. Sin embargo, a pesar de las recomendaciones entregadas en
ese sentido, nunca se han hecho efectivas. Uno de los argumentos planteados es que los
informes no son sustantivos: “(…) porque las actividades reflejadas son parte de sus
obligaciones. Sólo están cumpliendo con sus deberes.”133 Tal situación genera un gran
malestar entre los subalternos a quienes ni siquiera se les garantiza el pago de los
servicios funerarios en caso de fallecimiento en el ejercicio de sus funciones, mientras
131
MINUGUA. Op. cit., p. 30, § 66.
132
Reglamento de Distinciones y Recompensas de la Policía Nacional Civil, artículos 13 y 14.
Entrevistas a oficiales (anónimas) y entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.
133
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
57
los mandos se otorgan derechos y beneficios muy grandes, sin que sus acciones parezcan
para nada salir del ámbito de sus atribuciones oficiales. De esta manera, en lugar de ser
una fuente de motivación para el buen ejercicio de sus funciones, las modalidades
vigentes de entrega de distinciones y recompensas se han vuelto una razón más de
frustración para los subalternos, pero también de corrupción por parte de los directivos
quienes manipulan la reglamentación para satisfacer sus propios intereses.
Finalmente, son preocupantes las reformas que se han dado en relación con el
nombramiento de los comisarios generales, a través del Decreto No. 5-2000 del
Congreso de la República, reformando los artículos 22 y 23 de la Ley Orgánica de la
PNC: “eliminó el requisito de ostentar el grado de Comisario General, para acceder a
los cargos de Director General Director General Adjunto y subdirectores generales de
la PNC, y dejó únicamente los de:
ser guatemalteco de origen
carecer de antecedentes penales y policiales.
Esta disposición intencional rompe con el criterio de profesionalidad y es una
clara disposición parlamentaria que, lejos de favorecer el control sobre la eficiencia de
la PNC, faculta al Ministerio de Gobernación a nombrar a cualquier amigo político como
máxima autoridad de la PNC.”134 De esta manera, uno de los más altos puestos dentro
de la policía se ha vuelto totalmente político en vez de ser un espacio para el reconocimiento de las cualidades y facultades profesionales de los potenciales candidatos al
puesto.
La necesidad de eliminación de las reglas discriminatorias para los nombramientos
y traslados es obvia; sin embargo, no es suficiente para asegurar un tratamiento justo.
Es necesaria la introducción de un sistema racional de prioridades que podría estar
basado en un sistema de acumulación de puntos (puntos sociales, puntos de mérito).
Asimismo, parece clara la emergencia de conceder ventajas para los puestos en
lugares a los que nadie quiere ir, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la
PNC.135 Las ventajas brindadas deberían estar a la medida de las dificultades encontradas,
para constituir verdaderos factores de incitación.
El sistema de distinciones y recompensas vigente no es aceptable ni en sus modalidades ni en sus principios, cuando se toma en cuenta la realidad institucional de la
PNC guatemalteca. Aparece no sólo como causa de inequidades y polémicas, sino
también como contradicción directa a la noción de servicio público:
134
García Morales. Op. cit., p. 56.
Ley Orgánica de la PNC, artículo 33, literal c: “(...) Reglamentariamente se establecerán los
incentivos que corresponderán por prestar servicio en determinadas regiones en el territorio
nacional.”
135
58
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Causa de inequidades porque las distinciones y recompensas benefician principalmente a los puestos directivos, cuyo monto varía de acuerdo con la auto-evaluación que realiza el director o subdirector de su propio trabajo a la hora de presentar
la solicitud de la Orden de la Cruz.
Resulta polémica la atribución de esas recompensas, que no tienen equivalente
alguno para los puestos subalternos. Más bien, alimentan de manera inútil la contestación del cuerpo directivo por el resto del personal, y fomentan la envidia entre
los directores o subdirectores a quienes la Orden de la Cruz no ha sido entregada.
Esta situación es aún más inaceptable puesto que no ha existido una repartición
igual del monto global de las pensiones económicas atribuidas a los cuerpos directivos
desde 1998, ni el reconocimiento del trabajo de subalternos que realmente han puesto
sus vidas en riesgo. En sentido contrario, las distinciones y recompensas hubieran
realmente cumplido con su función motivadora de la acción policial, en el sentido
sano del término.
La supresión de las prácticas vigentes, por la vía legislativa, y la creación de un
sistema de compensación de primas o indemnizaciones a un nivel equivalente al nivel
jerárquico del elemento, encontraría justificación en las condiciones generales de ejercicio
de dicha profesión, pero más que todo en una valoración objetiva de la acción desarrollada y susceptible de reconocimiento, y se reconocen de naturaleza inmediata. Las
ventajas así concedidas deberían de ser a la medida de las dificultades encontradas,
con el fin de constituir un real factor de motivación y compensación.
c. Los procesos disciplinarios
Si los procesos disciplinarios no constituyen un derecho fundamental per se, cabe destacar
que su desarrollo tiene que cumplir con los principios base del derecho a un debido
proceso, para que no se violen los derechos de los sujetos,136 pero también para evitar
que se politice una institución a través del uso sin control del poder sancionador.
136
En este sentido, se considera que el proceso disciplinario tiene que garantizar el derecho a
ser oído, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por la autoridad competente,
independiente e imparcial, establecida con anterioridad por la ley. También, que la persona
tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca su culpabilidad.
Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a ser asistida gratuitamente
por el traductor o intérprete, en caso no comprenda o no hable el idioma del juzgado o
tribunal; a una comunicación previa y detallada de la acusación formulada; a la concesión
del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; a defenderse
personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y
privadamente con su defensor; a ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado,
remunerado o no según la legislación interna, si no se defendiere por sí mismo ni nombrare
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
59
En la PNC, el proceso disciplinario está actualmente regulado por la Ley Orgánica
y por el Reglamento Disciplinario del 1 de agosto de 1997, reformado en el 2003. A la
fecha de la presente investigación, el nuevo reglamento todavía no estaba en vigor,
pero cabe destacar algunos de sus principios como potenciales factores de mejoramiento
de las situaciones denunciadas en relación con el vigente.
En primer lugar, el actual sistema disciplinario viola el principio de legalidad, en
tanto que la Ley Orgánica no contempla la tipificación de las faltas y las sanciones a
imponerse.137 Además, el Reglamento define las faltas de manera bastante general,138
lo cual deja un margen de interpretación amplia a las autoridades encargadas de llevar
a cabo el control, violando así potencialmente el derecho a la seguridad jurídica de los
elementos de la institución.
En segundo lugar, se ha argumentado que “los órganos que intervienen en el
impulso del control interno carecen de autonomía en sus funciones contraloras. Están
siempre supeditados a las órdenes de sus jefes jerárquicos. En casos concretos, se
puede observar —incluso— que el ejercicio del poder sancionador del Ministerio de
Gobernación se encuentra igualmente limitado a la complacencia del Presidente de la
República.”139
En tercer lugar, un estudio desarrollado en el 2000 demuestra que “la probabilidad
de que un policía con escala de oficialidad sea sujeto a procedimiento interno es más
remota que la probabilidad de que lo sea un agente. Esto valida nuevamente la respuesta
de los agentes relacionada a que el sistema de control no se aplica igual a agentes
como a oficiales.”140 Tendencia que se refleja todos los años en las estadísticas de la
Sub Dirección de Personal, y viene a cuestionar las modalidades de identificación e
investigación de los casos disciplinarios en la PNC.
defensor dentro del plazo establecido por la ley; a interrogar a los testigos presentes en el
proceso disciplinario y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas
que puedan arrojar luz sobre los hechos; a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a
declararse culpable, y a recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. Varios de estos principios
son claramente violados en el desarrollo actual de los procesos disciplinarios en la PNC.
137
García Morales. Op. cit., p. 32.
138
Reglamento Disciplinario 1997, artículos del 7 al 9.
139
García Morales. Op. cit., p. 37.
140
Ibid., pp. 45-46.
60
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Tabla No. 6
Personal de la PNC al que se le abrió expediente administrativo, 1999-2003
Año
C. general Comisario Sub com.
Oficial I
Oficial II Oficial III Inspector
Sub insp.
1999
1
1
7
7
6
21
4
5
2000
1
5
11
13
19
31
15
16
2001
0
3
4
8
18
22
11
10
2002
2
8
9
15
17
31
21
12
2003
0
2
9
11
20
48
18
10
Fuente: Sección de Personal de la PNC.
Si bien se puede argumentar que la diferencia en la cantidad de policías sujetos a
procesos administrativos en función de la jerarquía se puede vincular con las
proporciones de personal en cada uno de los rangos, cabe destacar que las variaciones
son excesivas cuando se comparan, por ejemplo, las cifras de los oficiales con las de
los agentes.
También se cuestiona la naturaleza de los motivos por los cuales se abrieron los
procesos. El estudio del año 2000 ya mencionado, demuestra que quienes manifestaron
haber sido sancionados lo fueron por faltas leves. Esta afirmación es congruente con
las respuestas de los elementos entrevistados en el curso de la presente investigación.
Directamente vinculada con ese último es la cuestión del acceso a los derechos
fundamentales del debido proceso. Así, “con relación al respeto de los derechos del
policía en el procedimiento interno, se manifestó que muy pocos agentes tuvieron
asesoría de un abogado. Específicamente quienes manifestaron haberlo tenido era
más bien porque su procedimiento era de tipo externo, pues se desarrolló ante el MP o
la PDH. Por el contrario, un buen número de policías con escala de oficiales sí contó
con la asesoría profesional de un abogado. El respeto de otro tipo de derechos sí se
observa constante en ambas categorías, tales como el derecho a conocer los cargos
imputados, así como el derecho a ser escuchado. Sin embargo, un derecho fundamental que no se nota constante en las respuestas de los policías es el derecho a conocer la
prueba de cargo que fundamenta su sanción.”141 Esta situación viola directamente los
principios establecidos por el artículo 33, literal h, de la Ley Orgánica, en virtud del
cual los policías tienen derecho a “recibir defensoría leal por la imputación de hechos
que puedan resultar constitutivos de delito o falta con ocasión de fiel y estricto
cumplimiento de sus funciones.” En general, la inexistencia de una defensa legal efectiva
para los elementos de la PNC fue destacada: “La Oficina de Defensoría legal no funciona,
141
Ibid., pp. 45-46.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
61
o sea que los policías no tienen acceso a una defensa adecuada cuando se desarrollan
procesos en su contra, principalmente en procesos penales.”142
El sistema de sanción también es problemático. Si bien aparece que la mayoría de
las sanciones tomadas son leves, se observa una tendencia al aumento de las suspensiones, así como de los casos clausurados sin que se tome una sanción. Cuando se
preguntó a las autoridades sobre las razones de tal aumento, consideraron que las
suspensiones se dan porque los casos son cada vez más graves y que la inexistencia de
una sanción puede tener varios factores: “a veces, nos faltan pruebas, otras veces los
plazos se expiran porque estamos a la espera de la resolución del Organismo Judicial
o que no tenemos la posibilidad de desarrollar la investigación en todos los casos.
Finalmente, se dan casos de clausura porque los mandos consideran que el caso
procedido no merece una sanción.”143
Tabla No. 7
Expedientes administrativos finalizados, 1999-2003
Sanciones
1999
2000
2001
2002
2003
Bajas
51
7
41
21
32
Suspensiones
17
13
38
68
31
Sin sanción
2
15
70
89
116
Fuente: Sección de Personal de la PNC.
Por otra parte, se ha manifestado que los traslados son una de las sanciones más
aplicadas dentro de la institución. Si bien esta medida está prevista por el Reglamento
Disciplinario en su artículo 10, su inclusión dentro de las sanciones potenciales es
muy problemática. El traslado no suprime el problema, pues sólo lo desplaza a otro
lugar. Además, tal disposición da lugar a una asimilación del traslado como sanción,
cuando más bien debería de ser considerada como una promoción y, en los casos de
lugares complicados o alejados, estar acompañada de medidas para compensar el cambio
y motivar el interés. De hecho, el nuevo Reglamento ha suprimido el traslado como
sanción potencial.
Del mismo modo, se ha suprimido el arresto como sanción, identificado como
una de las más comunes en el sistema de control interno.144 Esta medida es fundamental por lo que, como ya se ha mencionado, tal facultad es totalmente inconstitucional.
142
Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.
Entrevista a Sub Dirección de Personal, No. 1.
144
García Morales. Op. cit., p. 47.
143
62
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
También se puede decir que se ha entrado en un mayor nivel de detalle y se han
ampliado las opciones de sanciones aplicables, dependiendo de la gravedad de la falta
perseguida.
De manera más global, “la idea del nuevo reglamento de la PNC es garantizar el
principio de legalidad en los procedimientos disciplinarios. Tres principios claves lo
rigen: 1) proteger a la institución a través de la promoción de buenos servicios. Se trata
de proteger los derechos de los ciudadanos para que puedan presentar sus denuncias
en casos de violación de sus derechos por la policía; 2) dar un mayor acceso a los
procesos disciplinarios para las faltas muy graves, y 3) proteger a la relación entre los
miembros de la PNC, para evitar los abusos por los superiores.”145
Este último comentario invita a plantear la cuestión de las limitantes institucionales
que existen para el respeto de los derechos humanos de sus miembros.
145
Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
63
REALIDAD VERSUS DERECHOS HUMANOS
1. ELEMENTOS ESTRUCTURALES Y CONTEXTUALES QUE
LIMITAN LOS DERECHOS HUMANOS DE LA PNC
Aun cuando se siguieran e implementen todas las recomendaciones que se han formulado hasta ahora, no se puede ignorar la existencia de elementos estructurales y contextuales que limitan los derechos humanos de la PNC, más allá de las restricciones debidas
a los deberes de la función. De este modo, la fuerte jerarquía organizacional y funcional
se ha vuelto fuente de violaciones de los derechos de los subalternos, pero también ha
generado problemas para el desarrollo de las funciones de la PNC. Otra limitante es el
rechazo que existe dentro de la institución en su contra. Una tercera limitante son los
problemas generados por la infiltración que existe dentro de la PNC de poderes ocultos.
Finalmente, como causa y consecuencia del conjunto de los problemas encontrados
dentro de la policía, su imagen se ha vuelto en un elemento constitutivo del círculo
vicioso de ineficacia institucional. Todos estos puntos que, de una u otra manera se
interrelacionan en la pérdida de legitimidad de los policías, llaman a cambios y reformas
urgentes, mencionados a título de sugerencia en el presente trabajo.
1.1. Las “trampas” de una jerarquía excesiva
La jerarquía estructural que existe en el cuerpo policial repercute en el conjunto de la
organización y desarrollo del trabajo de la institución. Por un lado, por supuesto, en
las relaciones entre el personal, y el poder de toma de decisiones. Pero también en
aspectos directamente vinculados con los derechos humanos de los elementos de la
64
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
PNC. Como ya se ha dicho, existe dentro de la PNC una fuerte impresión de inequidad
entre las escalas jerárquicas cuando se trata del acceso a prestaciones, capacitación,
ascensos, traslados o en el desarrollo de los procesos disciplinarios.
Además, varios temas fueron señalados en el curso de la presente investigación
como consecuencia directa del manejo de la jerarquía en la PNC: los problemas de
abuso de autoridad, hostigamiento laboral y acoso sexual.
1.1.1. Problemas vinculados con las modalidades de la jerarquía institucional
Según las personas entrevistadas, “hay abusos de autoridad en los diferentes niveles
jerárquicos, los cuales toman formas muy variadas, desde traslados injustificados a
lugares muy lejos del lugar de origen o de vida del elemento, hasta encargos de tareas
secundarias tales como supervisión de casas vacías durante horas sin parar. Los más
perjudicados son los agentes policiales, sub oficiales alternos e inspectores.”146
De las 22 denuncias presentadas por elementos de la PNC a la PDH de enero a
octubre de 2003, siete fueron, directa o indirectamente, por abuso de autoridad (ver
Anexo 1). Más allá, el abuso se ha dado a través de la implementación de reglas o toma
de decisiones a favor de los altos mandos. Ha sido el caso de las últimas reformas al
sistema de prestaciones, así como las prácticas vigentes para el acceso a los reconocimientos, distinciones y condecoraciones. De la misma manera, seis ejemplos de hostigamiento laboral se han dado en las denuncias presentadas, manifestándose a través
de decisiones discriminatorias, malos tratos psicológicos, difamación, no respeto de
los horarios de trabajo y descanso, o no pago de prestaciones (ver Anexo No. 1).
El problema encontrado en lo concerniente al acoso sexual, a menudo, es la
dificultad de aportar las pruebas requeridas por las autoridades para poder dar
seguimiento al caso presentado, y salir de los a priori vigentes según los cuales las
denuncias se presentan para conseguir ventajas.
Sobre este punto, aparece nuevamente el impacto nefasto de la estructura jerárquica
de la institución. De hecho, el poder de las autoridades les da un margen de influencia
también sobre el seguimiento que se dé a los casos, que sean presentados a las instancias
competentes a nivel interno o externo. Cuando se preguntó a los oficiales entrevistados
qué seguimiento se ha dado a las denuncias de violación de los derechos humanos
presentadas por ellos o por otras personas, las valoraciones fueron bastante negativas.
Consideraron en su mayoría que el impacto ha sido nulo: “todo sigue igual”; “no se
puede llegar a nada porque entre jefes, se cubren”; “no se conoce el seguimiento que
146
Entrevista a oficial (anónima), No. 7.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
65
se da porque no quieren que se sepa lo que pasó”; “hay muy poco chance para que un
mando esté públicamente denunciado y sancionado. El poder de influencia que tienen
es demasiado grande.”147
La falta de interés para dar seguimiento a las denuncias de violaciones a los derechos
de los elementos por mandos de la PNC es clara. Esa situación vuelve aún más profundo
el malestar de los elementos, quienes no ven salida a los problemas de los cuales son
víctimas. Genera un alto nivel de frustración y, necesariamente, cuestiona el interés de
tener un comportamiento profesional, ético y respetuoso de los derechos de los demás
integrantes de la institución.
1.1.2. Recomendaciones para que la jerarquía se vuelva un garante de los
derechos humanos, más que una fuente de violación a los mismos
El conjunto de los problemas que se han mencionado sobre el uso de los poderes
jerárquicos dentro de la institución policial, demuestra claramente la necesidad de
cambios en este aspecto.
Para empezar, es fundamental que se pueda desarrollar, en todos los niveles de la
jerarquía, un sentido de responsabilidad. Ninguna categoría de funcionarios debería
seguir beneficiándose de un monopolio de competencia cuando no puede responder a
las obligaciones que ese monopolio le da, y cuyo mantenimiento genera, para los
usuarios o para el servicio público, más inconvenientes que garantías. A las insuficiencias
observadas en el ejercicio de las responsabilidades de directivos, no hay, desgraciadamente, otro remedio que una reafirmación de la obligación de los mandos superiores
de la policía, de dedicar gran parte de su tiempo a la animación y supervisión del
personal a su cargo. Un principio podría ser que, en caso de faltas disciplinarias o
judiciales contra un funcionario de policía, sus superiores jerárquicos no podrán ocultar
su responsabilidad sin probar que no han fallado en sus deberes de supervisión.148
Más allá, es indispensable el reconocimiento de un derecho efectivo de recusación
de las órdenes ilegales o que comprometen gravemente un interés público por parte de
los funcionarios de policía. La existencia y efectividad de este derecho es necesaria en
tanto que conforma: el contrapeso de una autoridad jerárquica funcionando, por regla
general, de un modo extremamente apremiante; un instrumento de responsabilidad
para los mandatarios.
147
148
Entrevistas a oficiales (anónimas), No. 1, 3, 5 y 12.
Belorgey. Op. cit., p. 83.
66
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Actualmente, el derecho de recusación está regulado por el artículo 5 de la Constitución Política,149 y por los artículos 11 y 12 del Reglamento Disciplinario de la
PNC.150 Indirectamente, el artículo 10 de la Ley Orgánica de la PNC incluye principios
relativos a la cuestión de la recusación, al estipular que “para el cumplimiento de su
misión, la Policía Nacional Civil desempeñara las siguientes funciones: n) atender los
requerimientos que, dentro de los límites legales, reciban del Organismo Judicial, Ministerio
Público y demás entidades competentes.”
La implementación de un real derecho de recusación pasa por la implementación
de un dispositivo jurídico que permita, en caso de contestación: el registro de la recusación de orden ilegal; el examen inmediato de la legitimidad de esa recusación por
una autoridad distinta de la autoridad jerárquica y del consejo de disciplina; y, la
protección del funcionario autor de una recusación legítima contra las medidas de
retorsión de que pueda estar objeto a futuro, y sobre todo, con una mención en el
dossier personal del interesado.
A largo plazo, si el mecanismo de derecho de recusación funciona bien, sería
oportuno revisar la formulación del artículo 25, inciso 4 del Código Penal,151 relativo
a las causas de justificación a favor del funcionario evidenciando, en materia de atentado
a las libertades individuales o de abuso de la autoridad contra la cosa pública, haber
actuado para cumplir con una orden ilegal de sus superiores. Suponiendo que funcione
bien el derecho de recusación, dicho artículo debería de ser revisado o, incluso, abrogado.
Finalmente, sin entrar en cambios organizacionales profundos previstos para la
institución, parece oportuna la revisión de los mecanismos de relacionales interper149
Constitución Política, artículo 5: “Libertad de acción: toda persona tiene derecho a hacer lo
que la ley no prohíbe; no está obligada a acatar órdenes que no estén basadas en ley emitidas
conforme a ella. Tampoco podrá ser perseguida ni molestada por sus opiniones o por actos
que no impliquen infracción a la misma.”
150
Reglamento Disciplinario de la PNC, artículos 11 y 12: “Orden: es la manifestación externa
de la autoridad superior que se debe obedecer y ejecutar. La orden debe ser para ejecución
de actos legales, lógica, clara, precisa, oportuna y relacionada con las actividades propias del
servicio. Orden legal: se entenderá como orden legal aquella que esté dentro de las atribuciones
de quien la emite. Nadie está obligado a cumplir órdenes manifiestamente ilegales o que
impliquen la comisión de un delito.”
151
Código Penal, artículo 25: “Son causas de inculpabilidad (…) Obediencia debida: 4°: Ejecutar
el hecho en virtud de la obediencia debida, sin prejuicio de la responsabilidad correspondiente
a quien lo haya ordenado. La obediencia se considera debida cuando reúna las siguientes
condiciones:
que haya subordinación jerárquica entre quien ordena y quien ejecuta el acto;
que la orden se dicte dentro del ámbito de las atribuciones de quien la emite, y este
revestida de las formalidades legales”.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
67
sonales vigentes dentro de la PNC. En este sentido, y para el buen funcionamiento de
la institución, es clara la necesidad de facilitar la iniciativa en los elementos de la PNC,
para la toma de decisiones en el desarrollo de sus funciones. Si bien un control del
buen desempeño del personal policial es imprescindible, no tiene que convertirse en
un freno a las iniciativas. Se tiene que salir de la dinámica en virtud de la cual cualquier
decisión o posicionamiento en relación con la institución está sometida a la autorización
de los jefes. Muchas situaciones de estancamiento de la policía o de dificultades de
cooperación interinstitucional podrían evitarse dejando al personal policial la posibilidad
de resolver algunas situaciones en el momento, siempre y cuando se respeten principios
y lineamientos institucionales claramente definidos y conforme a los derechos humanos.
El problema es que, hasta la fecha, no se puede hablar de la existencia e implementación
real de tales principios y lineamientos.
1.2. La cultura de rechazo a los derechos humanos por parte de la PNC,
o la percepción de los derechos humanos como limitante del ejercicio
de sus funciones
Es común escuchar dentro de la institución comentarios tales como: “las organizaciones
de derechos humanos son nuestros enemigos... protegen a los delincuentes”; “la PDH
sanciona, a menudo sin fundamento, las actuaciones policiales”; “las instituciones de
derechos humanos no nos apoyan.”152
Ese tipo de críticas plantea la pregunta del límite que conforman los derechos
humanos para la actuación policial. Para empezar, cabe destacar que es normal y necesario que constituyan un límite para la actuación policial; es precisamente su rol, como
guía, hilo conductor del sistema penal. Los derechos humanos delimitan valores comunes de respeto de los seres humanos, los cuales tienen que estar a fortiori respetados
por una institución encargada de la protección de la seguridad de los ciudadanos. Sin
embargo, se cuestiona la amplitud de estas limitaciones, ¿Hasta dónde tienen que
intervenir los derechos humanos como elemento de condena de la acción policial,
mientras, tal como lo hemos visto, la policía tiene que usar métodos y formas de
acción con aplicación de fuerza para cumplir con sus funciones? Todo es, una vez
más, una cuestión de proporción entre la fuerza aplicada y los actos o situaciones
enfrentados por la policía en el desarrollo de sus actividades.
Varios casos se han dado en Guatemala que han planteado directamente la cuestión
de ese balance o proporcionalidad, y que han generado un debate dentro de la institución
policial en relación con los posicionamientos de las organizaciones de derechos
humanos. El caso Alioto es considerado aquí como punto de partida e ilustración de
152
Entrevistas a oficiales (anónimas), No. 4, 7 y 12.
68
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
esta reflexión. Mario Alioto, estudiante, murió como consecuencia de enfrentamientos
entre la Policía Nacional y estudiantes el 11 de noviembre de 1994, durante una protesta
por el alza a la tarifa del transporte urbano. Tras su muerte, fueron condenados a
penas de prisión en primera instancia el Ministro de Gobernación, el viceministro, el
director de la policía y el comandante Escobar, a cargo de la Unidad enviada a la
Universidad de San Carlos (USAC) en el momento de los acontecimientos, así como
autor del tiro.
El objeto de este párrafo no es tomar posición sobre el grado de responsabilidad
de la policía en el desarrollo de esos hechos. Sin embargo, cabe destacar que, tanto los
recortes de prensa de la época como las entrevistas realizadas con representantes del
movimiento estudiantil de entonces, y con el ex subministro de la Policía Nacional,
generan bastante confusión en cuanto a las causas de la muerte de Alioto. Lo que sí
queda claro es la percepción de ambas partes, al respecto de las consecuencias de ese
caso, y otros, sobre las relaciones entre la policía y las instituciones de derechos humanos.
Por una parte, el coronel Mérida opinó que “los grupos de derechos humanos entraron
en un rol de crítica constante, sin análisis hacia la circunstancias y causas de la muerte.
Inician su trabajo con una posición a priori que, en lugar de tratar de orientar a las
partes y hacer reconocer los derechos de cada lado, entran en una condena sistemática
del accionar de la policía.”153
Por su parte, Julio Melgar, dirigente estudiantil en el momento de los hechos,
destacó que “el problema de la relación entre la policía y las organizaciones de derechos
humanos es que ésas han sido, por mucho tiempo, un movimiento de condena permanente contra de PNC, pero sin trabajar con ellos. Sólo recientemente han empezado a
involucrarse, a entrar en un proceso de acercamiento. Todavía hay una necesidad de
reflexión, no sólo sobre la institución de seguridad, pero también sobre la conducta de
protesta del movimiento civil que tiene que evolucionar en sus discursos, sus posiciones
con relación a la policía. Además, las organizaciones que tienen iniciativas de cambio
en materia de seguridad se ven amenazadas y debilitadas por las amenazas y presiones
de los poderes ocultos, tal como ha ocurrido ese año con los participantes en el proyecto
APREDE, cuando se mató a ex pandilleros que habían participado y se habían
involucrado en las actividades de reinserción desarrolladas por el proyecto.”154
El objetivo clave de las instituciones de derechos humanos es salir de esa imagen
de radicalismo puro en cuanto a las cuestiones sobre la intervención de la policía. Al
respecto, el coronel Mérida mencionó: “lo que se puede decir es que los posicionamientos de las organizaciones de derechos humanos han generado un inmovilismo
153
154
Entrevista a coronel Mario Mérida, ex viceministro de Gobernación.
Entrevista a Julio Melgar.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
69
policial puramente coyuntural, porque se sabe en qué casos pueden aparecer críticas.
Así, en casos de toma de carreteras por los ex patrulleros, sabemos que no se van a
movilizar si intervenimos, pero si no hacemos nada, nos critican. Al contrario, si es
que la policía interviene en casos de movimientos por grupos sociales, las organizaciones
de derechos humanos condenan sistemáticamente la participación de la PNC, cualquiera
que sean sus motivos. Debería de haber más igualdad en los posicionamientos de los
grupos de derechos humanos. De esa manera, sus posicionamientos tendrían más
legitimidad dentro de los policías.”
Es clara entonces la necesidad de promover el dialogo y las actividades conjuntas
entre policía y organizaciones de derechos humanos, las que tienen que asumir un rol
orientador y de supervisión civil sobre la acción policial. Sin embargo, tal intervención
sólo podrá adquirir legitimidad si se acompaña de una participación constante y directa
de dichas instituciones en la institución policial. Tal es la sugerencia formulada por el
coronel Mérida: “mi propuesta sería que se abra un espacio de discusión constante
con los grupos de derechos humanos. De allí podría definirse un moratorio sobre
iniciativas, para tomar formas de apoyo que se podrían brindar desde la sociedad civil
a la PNC. En ese sentido, una reestructuración del Ministerio de Gobernación tiene
que incluir un espacio para los grupos de derechos humanos en un consejo técnico
consultivo para generar debates. Los grupos de derechos humanos así podrían volverse
aliados del Estado de Derecho y fiscalizadores de la policía en el nombre de la sociedad
civil. Sólo así podrán conocer realmente los problemas que se viven adentro de la
institución, y los policías los podrán ver como un socio facultado para emitir opiniones
y recomendaciones sobre el funcionamiento de la institución.”155
El caso Alioto también plantea la cuestión del grado de confianza que puede tener
la población hacía las instituciones del sector justicia en su totalidad. Así, por ejemplo,
si bien los elementos de la policía fueron perseguidos y condenados en primera instancia,
fueron después absueltos. La cuestión aquí planteada es la valoración aportada por las
partes sobre esas decisiones judiciales. El coronel Mérida afirmó: “no guardo rencor
en contra del sistema. Sólo hubo dos juezas que no desarrollaron bien su trabajo en
primera Instancia. A final de cuentas, lo que se aprende es que uno es impotente en
contra del sistema y que, aun cuando uno ha actuado en una actividad dirigida por el
gobierno, le abandonan a uno después para enfrentar los costos materiales y morales
de las acciones judiciales. Más bien, sancionan después como si nada, enviando a
puestos de menor grado. A mí, me renegaron en el ejército por haber sido condenado
y encarcelado en el caso Alioto: después de haberme enviado como comandante de
reserva en comunidades del interior, me despidieron muy poco tiempo antes de mi
jubilación. De esa manera, anularon toda mi evolución laboral y todos mis esfuerzos.”
155
Entrevista a coronel Mario Mérida, ex viceministro de Gobernación.
70
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Por su lado, el ex dirigente estudiantil afirmó: “a la llegada de la segunda instancia,
el sistema montó una campaña muy fuerte a favor de los elementos de la policía que
habían sido condenados, mientras que a nosotros nos dejaban muy poco espacio.
Entramos entonces en una lógica absorbente en la cual era muy difícil hacernos escuchar.
Nos dimos entonces cuenta del poco poder que teníamos en comparación con los
funcionarios públicos, aun condenados.”
La inexistencia de un posicionamiento claro y oficial por parte del Estado en
relación con la responsabilidad de sus funcionarios y sus deberes en materia de derechos
humanos, refuerza dichos cuestionamientos.
Finalmente, y a manera de recomendaciones, es interesante recordar las conclusiones
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe de los sucesos
ocurridos el 11 de noviembre de 1994 en la Universidad de San Carlos de Guatemala156 (ver Anexo 2): “para controlar las manifestaciones y disolver los disturbios, el
factor más importante es el adiestramiento y entrenamiento adecuado de la policía.
(…) Igualmente, se recomienda el empleo de médicos, orientadores educacionales y
psicólogos, como parte de los entrenamientos para controlar los disturbios civiles. La
policía debe continuar recibiendo instrucciones sobre Derechos Humanos, su
observancia y las sanciones legales a que están sujetos quienes incurren en excesos de
autoridad. Debe insistirse que vejar o golpear en cualquier forma a una persona que se ha sometido
al orden o se ha rendido, constituye delito. Los policías deben tener claro que es posible mantener orden
sin violar los derechos individuales y sin causar pérdida de vidas humanas.” Esas recomendaciones
siguen vigentes. La reiteración de situaciones similares al caso Alioto, en el caso
Carmona, el caso “del lechero”, o en el caso de “los rehenes de la zona 18”, demuestran
la urgencia de conformar un contingente preparado para enfrentar a los movimientos
sociales, de manera controlada y respetuosa de los derechos y libertades de los
ciudadanos en una sociedad democrática.
A grandes rasgos, la problemática del respeto de los derechos humanos por la
policía y de la policía requiere un trabajo profundo de reflexión institucional e interinstitucional, sobre los grados de permisividad del uso de la violencia por los policías
y entonces, sobre las nociones de proporcionalidad entre la amenaza y la fuerza aplicada.
El enfoque tiene que darse, en el desarrollo de la formación policial, en función de la
valoración del riesgo, pero más que todo del manejo y las limitaciones del uso de la
fuerza, la cual tiene que ser concebida como último recurso. Cuando uno ve los ejercicios
prácticos actualmente desarrollados en la Academia, se da cuenta de que esa no es la
dinámica perseguida para los procesos de capacitación vigentes; de allí que resulte en
un mayor cuestionamiento de los comportamientos policiales.
156
Informe de la Comisión Investigadora de los sucesos ocurridos el 11 de noviembre de 1994 en la Universidad
de San Carlos de Guatemala, Guatemala, 31 de enero de 1995.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
71
1.3. Las infiltraciones de la PNC
Otra profunda limitante del ejercicio de las funciones de la PNC es la permanente infiltración de los denominados poderes ocultos, cuyo objetivo es impedir el funcionamiento
de la investigación criminal, permitiendo así la existencia de una impunidad endémica.
Esa característica, propia de los regímenes antidemocráticos, es constante desde el
conflicto armado.157 Actualmente, las infiltraciones se manifiestan principalmente por
medio del ejercicio de autoridad sobre miembros de la PNC por los autores de allanamientos, amenazas, intimidación, acoso y secuestros esporádicos de corta duración de
defensores de los derechos humanos. Frente a la impunidad de los autores de esas presiones,
resultando en repetidas ocasiones en una paralización de las funciones de la policía.158
Varios casos han sido denunciados; “en el 2000, el Tribunal Supremo estableció el
Servicio de Protección de Sujetos Procesados y Personas Vinculadas a la Administración
de Justicia, y tomó medidas, como la coordinación con el Ministerio Público y la
Policía Nacional Civil, para proteger a los fiscales y jueces que reciben amenazas. Sin
embargo, según se ha señalado, a la vista de las alegaciones de corrupción de los
policías y de sus vínculos con grupos ilegales, con frecuencia las víctimas temen que
los guardias de seguridad que se les proporcionan puedan estar relacionados con el
autor de las amenazas.”159
La Representante Especial de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas, Hina Jilani, destacó “las graves denuncias relativas a la participación de la Policía
Nacional Civil y los militares en ataques contra defensores de los derechos humanos.
Lafalta de control de la inteligencia militar y la ausencia de un servicio nacional de
inteligencia civil dificultan aún más la tarea de investigar la presunta participación de
agentes del Estado en los atentados contra defensores de los derechos humanos.”160
Los casos en los cuales la PNC haya directamente intervenido como factor de
bloqueo del sistema de justicia penal, obviamente no han dado lugar a persecución o
condenas claras. Sin embargo, los ejemplos son numerosos y han sido documentados.
Al respecto, la Fundación Myrna Mack, en su libro El poder oculto,161 menciona la
157
García Morales. Op. cit., p. 15, y Schirmer, Jennifer. Intimidades del proyecto político de los militares,
2a. edición, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Guatemala, 2001,
pp. 261 y ss.
158
Jilany. Op. cit., § 53.
159
Ibid., § 66.
160
Ibid., § 95.
161
Robles Montoya, Jaime. El poder oculto, Serie Ensayos sobre los poderes ocultos, Fundación
Myrna Mack, Guatemala, 2002.
72
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
intervención de la policía contra el desarrollo del proceso judicial, y de manera vinculada
con los poderes ocultos en los casos Jorge Carpio Nicolle, Epaminondas Gonzáles
Dubón, Erwin González Barrientos y Alfredo Moreno. Como ejemplo, se pueden
citar las conclusiones formuladas en el segundo y tercer caso respectivamente: “(…)
Cada agencia de administración de justicia del Estado intervino (MP, PNC, CSJ, CC), no
fue eficaz, distinguiéndose ciertos hechos que denotan la intervención de soterrados
sectores de poder con particulares fines o propósitos”;162 “El presente caso pone de
manifiesto la existencia de una organización fáctica y oculta para la sociedad, integrada
por funcionarios públicos (militares, oficiales de la Policía, operadores de justicia,
delincuentes comunes, etc.), dirigida u orientada principalmente a obtener beneficios
económicos y políticos.”163
La existencia de ese tipo de poder que, por su naturaleza, no es identificable,
puede generar dudas y sospechas permanentes contra los colegas. Más grave aún,
bloquea el desarrollo de las funciones de la institución, como parte de la cadena penal,
cuestionándose la facultad de la policía de oponerse a las órdenes que puedan llegarles
desde los poderes ocultos. Finalmente, fomenta una imagen de ineficacia y peligro de
la PNC de manera global.
1.4. Fuentes y consecuencias de la imagen de la PNC: ¿qué sugerencias
para el futuro?
Frente al conjunto de las situaciones y realidades mencionadas, se plantea la cuestión
del impacto de la imagen institucional sobre sus facultades de desarrollo y mejoramiento:
hemos visto que las condiciones de trabajo y los recursos otorgados a la institución no
responden a las necesidades mínimas de un cumplimiento efectivo de sus funciones.
Se plantea entonces la existencia o aparición de un círculo vicioso basado en el axioma
y lógica siguientes:
La falta de recursos de la PNC y la presencia de poderes ocultos le impiden cumplir
con sus funciones.
El hecho de que la PNC no cumpla bien con sus funciones genera o fomenta la
mala imagen que tiene la institución.
La mala imagen institucional constituye un freno para el aumento de los recursos.
Otra consecuencia directa de la mala imagen se manifiesta en los procesos de
reclutamiento del personal policial: ¿Cómo poder esperar que las personas con buena
formación, altos niveles de estudios, tengan ganas de aplicar a una institución conocida
162
163
Ibid., p. 110.
Ibid., p. 121.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
73
por ser mala, brindando beneficios sociales lamentables, y además para desarrollar una
tarea de alto riesgo?”164 Estos elementos llevan a un círculo en el reclutamiento de los
futuros miembros de la PNC, el cual se ve reforzado por la inexistencia de criterios de
selección de los candidatos a la profesión.
El análisis de la realidad demuestra el sin fin de ese degradante esquema hasta
que, en algún momento, se tomen medidas radicales para cambiar las principales fuentes
de la mala imagen de la policía.
a. Fuentes de la mala imagen de la PNC
En el imaginario de gran parte de la población guatemalteca, la policía siempre ha
constituido el peligro supremo, la fuerza al servicio del poder de la clase dominante.
La historia misma de la institución ha tenido un impacto directo: “El resultado del
terrorismo de Estado utilizado en estas épocas sobre el proceso de consolidación
policial, fue devastador. Anuló completamente toda capacidad de investigación científica
de los delitos, pues el terrorismo de Estado hacía innecesario tener que demostrar una
imputación penal en un proceso judicial. Por otra parte, los recursos técnicos y científicos
fueron concentrados en Inteligencia Militar. La falta de desarrollo de las capacidades
de investigación de la policía fue un objetivo central de la estrategia del terrorismo de
Estado, en la medida en que con ello se propiciaba la impunidad. La policía pasó a
convertirse en un mero apéndice del ejército, y toda la política de seguridad se centró
en la lucha contra la subversión, relegando todas las funciones del policía convencional.
Además, la policía pasó a integrar los Escuadrones de la Muerte en los centros urbanos,
se intensificó el uso de la tortura tanto para la obtención de información como para
fines de destruir a los opositores políticos. En resumen, la policía se desarrolló como
un cuerpo que aplicaba la violencia sin restricciones legales.”165 La herencia recibida
de la Policía Nacional es un pasado marcado por actos de violencia, del cual la Policía
Nacional Civil, a pesar de los esfuerzos de algunos de sus miembros, no ha logrado
desvincularse.
Además, aun cuando el pasado de la Policía Nacional no hubiera tenido impacto
en la PNC, tal y como hubiera tenido que ser, esta última ha fomentado una imagen
negativa desde sus primeras horas de existencia por los actos, ya mencionado en el
curso de la presente investigación, de corrupción166 y otros delitos cometidos en su
164
Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.
Fanuel García. Op. cit., p. 15.
166
“Compra de armas que el Gobierno prepara para la PNC es cuestionada”: “La licitación
para comprar armas para la PNC, así como la que adjudica la producción de licencias para
conducir vehículos son cuestionadas severamente, por la escasa transparencia que muestra.”
Prensa Libre, Guatemala, 1 de septiembre de 1998, p. 4.
165
74
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
seno, como las violaciones a los derechos humanos desarrolladas. A manera de ejemplo,
se puede citar el posicionamiento de medios de comunicación en cuanto a los problemas
encontrados dentro de la institución, desde los inicios de la Policía Nacional Civil. Así,
el 1 de septiembre del 2000, Siglo Veintiuno denunciaba “Malos manejos de la PNC”:
“(…) Marco Tulio Abadio, titular de la Contraloría General de Cuentas de la Nación,
denunció corrupción en el manejo de los fondos de la PNC (…). En algunos gastos,
hay sobrevaluaciones, por lo que presentará un informe detallado de los rubros en que
ha encontrado indicios de corrupción; también entre otras irregularidades, citó contratos
millonarios por compra de repuestos, reparación de vehículos y suministros de combustible.”167 En igual sentido, se han desarrollado constantes análisis del grado de
corrupción vigente dentro del personal, y su impacto directo en la pérdida de confianza
de la ciudadanía hacia la policía: “sobre la corrupción podemos mencionar que va más
allá de las simples mordidas y esto implica desde cuadros medios hasta los oficiales de
alto rango. La desconfianza que la población tiene hacia la PNC es generalizada y esto
no es casual, ya que la forma en que la policía ha venido operando no fomenta la
confianza. Un ejemplo claro es que en una aldea de Alta Verapaz el jefe de la PNC fue
señalado de estar extorsionando al presidente de una cooperativa, lo cual dio como
resultado que la población reaccionara violentamente contra el oficial llegando al
extremo de vapulearlo.”168
El mismo impacto de pérdida de confianza se suscita con la implicación directa de
elementos policiales en delitos y/o acciones que violan los principios básicos de ética
profesional: “de noviembre 2001 a la fecha, 508 denuncias de abuso de poder por
parte de autoridades de la PNC, ante la PDH. La Oficina de Responsabilidad Profesional,
ORP, encargada de investigar dichos casos, registra más de 500 denuncias contra agentes
acusados de haber incurrido en homicidio, abuso de autoridad, detención ilegal,
amenazas, entre otros delitos. Para el director de la PNC, Luis Arturo Paniagua, el
problema es la inexperiencia y la mala preparación, la mayoría de los involucrados en
abusos, dice, son jóvenes que no lograron obtener la profesionalización en la Academia.
Para Julio Arango de la PDH, este tipo de problemas genera la desconfianza de la
ciudadanía en las fuerzas policiales. Para Luis Ramírez, director del Instituto de Estudios
Comparados en Ciencias Penales, las denuncias no son suficientemente investigadas y
se cae en una especie de impunidad interna, por lo que es necesario fortalecer la
capacidad de la ORP.”169 En el 2003, a la fecha de la presente investigación, 88 denuncias
habían sido presentadas a la PDH contra elementos de la PNC.170
167
Siglo Veintiuno, Guatemala, 1 de septiembre de 2000, p. 8.
Unidad de Información y Análisis, IEPES, Guatemala, 13 de marzo de 2003.
169
elPeriódico, Guatemala, 26 de junio de 2002, p. 3.
170
Por intimidación o amenaza (38), violencia física (19), abuso de autoridad (7), no intervención
(3), mordidas o chantaje (2), falsos cargos (12), detención ilegal (6), no respeto de orden
judicial (4), robo (2).
168
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
75
Esos comentarios de la prensa nacional y denuncias, llevan lógicamente a exponer
cuestionamientos directos sobre la capacidad de respuesta de la policía a las necesidades
de la sociedad: “la PNC es incapaz de brindar seguridad, además varios de sus agentes
pertenecen al crimen”;171 “la falta de ética hace que agentes de la PNC resulten involucrados en hechos como abusos de autoridad y otras anomalías, reconoció ayer el director de la PNC, Luis Arturo Paniagua.”172
La consecuencia de ese tipo de comentarios y realidades es clara y directa: el poder
brindado al ejército en materia de seguridad nacional se manifiesta tanto por los recursos
que le son otorgados, como en las funciones civiles que tiene a su cargo: “el ejército
guatemalteco sigue desempeñando tareas ajenas a la competencia de esta institución
en una sociedad democrática. Envarias ocasiones, el gobierno ha pedido al ejército
que apoye a la PNC en su labor de mantenimiento del orden público. Además de
representar una violación de los Acuerdos de Paz, ello contribuye a aumentar la sensación de inseguridad de la población civil, que aún teme al ejército. También refuerza la
impresión de que la policía es incapaz de brindar protección.”173
El ejemplo más visible y cotidiano de la dominación del ejército se encuentra en
las fuerzas combinadas, donde éste está llamado a apoyar a la PNC en el desarrollo de
sus funciones. Los ejemplos son varios, mencionados en los medios de comunicación
como una manera para enfrentar el aumento de la violencia y de compensar las
debilidades del cuerpo policial.174
Tanto del lado de la policía como del ejército, esos patrullajes combinados han
sido criticados en el curso de la presente investigación. En ese sentido, la encargada de
la Oficina de Derechos Humanos declaró: “los patrullajes combinados no benefician
a la seguridad ciudadana, más bien la dañan. No hay enfoque preventivo, prevalece el
171
Prensa Libre, Guatemala, 18 de junio de 2002.
Prensa Libre, Guatemala, 25 de junio de 2002, p. 10.
173
Jilani. Op. cit., § 79.
174
“El FRG, al igual que lo hiciera el PAN, ha utilizado los patrullajes combinados entre policías
y militares, lo que MINUGUA ha señalado que esta participación castrense en la seguridad
pública vulnera fuertemente los Acuerdos de Paz. La presencia de militares en todas las
comisarías de manera permanente, parece ser la estrategia del Ministro de Gobernación. (...)
Y desde febrero de este año, las comisarías remiten copias de sus circunstanciados a las
zonas militares.”Prensa Libre, Guatemala, 1 de julio de 2002, p. 2. “La Policía Militar PM
colaborará con la PNC en el control de disturbios”, Prensa Libre, Guatemala, 23 de julio de
2003, p. 10. “El Ministro de Gobernación, Adolfo Reyes Calderón, reconoció que existe un
incremento en los homicidios durante los primeros seis meses del 2003. El funcionario
indicó que, para detener las muertes violentas, se declaró un plan de emergencia nacional
que consiste en la realización de operativos entre el ejército y la PNC en los sectores más
vulnerables.” elPeriódico, Guatemala, 9 de julio de 2003, p. 6.
172
76
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
enfoque represivo. Los militares no tienen experiencia ni están preparados sobre las
funciones de seguridad pública. Además, en ese contexto, los policías se sienten incómodos pues en la práctica son llevados a zonas militares, se los pone como subordinados, son castigados bajo criterios del ejercito.”175 Por su parte, el coronel Mario
Mérida, ex viceministro de la Policía Nacional declaró: “aún que poco lo crean, a los
militares no les gusta asumir la función policial. Los objetivos de las dos instituciones
son diferentes. Los militares reciben ahora cuatro años de capacitación, al final de los
cuales les retiran totalmente la idea de ser policía. Estar enviado a asumir funciones
policiales es como no reconocer el nivel de formación adquirido.”176
El problema central en relación con el tema analizado en la presente investigación,
es que la dinámica vigente ha permitido a los gobiernos reforzar los recursos del
ejército, en detrimento de la PNC. Así, se vuelve aún más vicioso el círculo ya mencionado, en virtud del cual la falta de recursos institucionales lleva a una reducción de
sus recursos y, entonces, se reduce también su facultad de respuesta a la demanda de
seguridad ciudadana.
En este contexto, se entra en una lógica de doble vía en la cual la policía pierde
motivación para asumir sus funciones, mientras la población pierde, poco a poco, toda
su confianza en la institución. Esta tendencia también ha dejado la puerta abierta a
una intervención externa. Así, militares americanos fueron llamados en el 2000 para
tratar el tema del narcotráfico: “El director de la PNC, Rudio Lecsan, confirmó que se
les han escapado algunos cargamentos, por la falta de recursos que no permite llegar
a tiempo para detener a los traficantes de drogas. Mientras tanto, el Congreso aprobó
de urgencia nacional de Decreto 62-2000, el cual autoriza el ingreso de efectivos de la
Armada de EEUU en el país, por lapso de un año, para efectuar maniobras con las
fuerzas de seguridad y, de esa forma, hacer frente al narcotráfico.”177 En lugar de
reforzar de manera sostenible a la Policía Nacional Civil, este tipo de intervenciones
sólo implica una imagen de incapacidad total de la institución estatal nacional, y deja
la puerta abierta al dominio de un ejército extranjero... asimismo cuestionando la
existencia de un Estado capaz, democrático, independiente y soberano.
La existencia de dudas endémicas en cuanto a la capacidad de intervención de la
policía, genera una dinámica negativa para el sistema de justicia penal en general. En
cuanto a la “delincuencia común”, por ejemplo, la moral de la policía, el respeto desde
las autoridades públicas, gobiernos, organismo judicial incluso, su imagen entre la
población, no pueden resistirse a la doble convicción de una parte de la PNC y de la
opinión pública:
175
Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.
Entrevista coronel Mario Mérida, ex viceministro de Gobernación.
177
Siglo Veintiuno, Guatemala, 21 de septiembre de 2000, p. 6.
176
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
77
que es en vano que los usuarios presentan denuncias a la PNC por robos u otros
delitos de los cuales han sido víctimas, porque sus denuncias no son nunca
investigadas;
que es una pura pérdida de tiempo que los servicios de la PNC se desgasten en
apresar a los delincuentes, puesto que éstos siempre se benefician de la clemencia
de los jueces y que, cuanto antes recuperan su libertad, retoman sus actividades
delincuenciales.
En primer lugar, deberían ser reunidos los medios suficientes para proceder a una
investigación sumaria de las denuncias y, tal vez, al tratamiento de algunas de ellas,
para evitar que los usuarios se persuadan poco a poco de ser totalmente abandonados
por la PNC.
En segundo lugar, la imagen negativa de la policía también tiene como fuente la
naturaleza misma de sus funciones. De hecho, una parte de la acción policial consiste
en intervenciones de pura rutina, que sólo pueden revestir, para los destinatarios como
para el público, un carácter vejatorio porque nunca llevan a soluciones duraderas y
tienen que ser repetidas constantemente. Sería necesario, para poner fin a esa situación,
revisar por ejemplo la reglamentación relativa a la circulación, a los estacionamientos
de autos, con el objetivo de hacer más flexibles o de volverlos más rigorosos, pero con
el objetivo concreto de ya no encargar a los responsables de los servicios de policía y
a sus colaboradores, obligaciones de las cuales no ven el alcance.
El problema es que, hasta ahora, las respuestas tanto del Estado como de la población
no han sido constructivas, frente a los problemas encontrados en las acciones o falta de
respuesta por parte de la policía. El Estado se contenta con despedir a los altos mandos,
sin necesariamente orientar la elección del siguiente con un perfil claro o adaptado a las
necesidades de seguridad pública en una sociedad democrática. Los ejemplos de
despedida han sido demasiado numerosos en los últimos años y meses.178 Por su parte,
la población ha manifestado en varias ocasiones su descontento a través de acciones
violentas contra la policía, cuestionando así la legitimidad misma de la institución.179
178
Por ejemplo: “Al parecer los diputados del FRG, grupo político que llevó a la presidencia a
Alfonso Portillo, verán realizados sus deseos de quitar de la cartera de Gobernación a
Guillermo Ruiz Wong por la incapacidad mostrada en los disturbios ocasionados por el alza
al transporte.” elPeriódico, Guatemala, 3 de mayo de 2000, p. 3. “La pita se rompió por lo más
delgado”: “La destitución del Director General de la Policía Nacional Civil, Raúl Manchamé,
es la formula que encontró el gobierno para concentrar la responsabilidad de las consecuencias
de los desordenes ocurridos el “jueves negro” en la Capital en una sola persona y, con ello,
evitar que funcionarios de más alta jerarquía sean inculpados.” elPeriódico, Guatemala, 31 de
julio de 2003, p. 14.
179
Por ejemplo: “Unos mil quinientos campesinos de la aldea Senahú, Alta Verapaz, vapulearon
al jefe de la PNC por señalarlo de extorsionar al presidente de la cooperativa Senahú.” Siglo
78
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
b. Algunas sugerencias para salir del círculo vicioso de la mala imagen
Todos estos problemas demuestran la necesidad cada vez más fuerte de revalorar el
trabajo del policía, cualquiera sea su grado o función. En lo relativo a la policía de
tránsito, por ejemplo, la prensa reflejaba esa necesidad desde sus primeros años de
existencia: “debemos aprender a valorar el aporte crucial de la Policía Municipal de
Tránsito. En la medida que ella funcione bien, con nuestro apoyo, en esa medida
acrecentaremos nuestra cultura vial y urbana.”180
Abordando la cuestión más ampliamente, es prioritario “cambiar los prejuicios a
menudo injustos y siempre peligrosos para la libertad y salir de los mitos de una
policía liberticida por naturaleza y de una policía que el Estado siempre tiene que
cubrir, cualesquiera sean sus fallos.”181 Con ese fin, cabe enfatizar, entre la población,
pero prioritariamente entre el personal policial de todos los rangos jerárquicos, que la
policía no es un poder. Es un servicio público, cuya misión es precisa, delimitada y
debe ser controlada. No debe ser nada más.
Factores de toma de confianza se podrían desarrollar de manera muy simple. Así,
la apertura al público de las Comisarías y oficinas de la policía, y su re-arreglo con el
objetivo de hacerlas más agradables, tiene que ir a la par de un despliegue cada vez
más importante de las fuerzas de policía en los barrios, y el reforzamiento en la
capacitación de la policía en las disciplinas que favorezcan su apertura al diálogo. Una
Comisaría o una oficina de policía no debe de aparecer ni como un cuerpo de guardia,
ni como una bodega. Ese cambio, que a menudo no requiere recursos muy grandes, es
importante tanto para los usuarios del sistema, como para el bienestar de los elementos
de la institución. Es claro que trabajar en un contexto agradable sería claramente un
factor de motivación, y por lo tanto, de mejor desempeño en sus funciones de policías.
Tal mejora no es sólo una cuestión de personal, tampoco sólo una cuestión de edificios.
Los dos van de la mano, y el primero puede contribuir a cambiar la imagen de los
segundos a partir del momento que estén sensibilizados. Todos los funcionarios tienen
Veintiuno, Guatemala, 11 de marzo de 2003, p. 6. “Vecinos agreden a tres policías - Disturbios:
Subestación de Chisec se queda sin agentes”: “Chisec, Alta Verapaz. Tres agentes de la
Policía Nacional Civil (PNC) de la subestación de Chisec fueron agredidos por vecinos ayer
en la madrugada, mientras otros cinco lograron huir de la turba. (...) La turba de vecinos
irrumpió en la sede policial, por lo que los ocho agentes huyeron, aunque tres fueron
golpeados, antes de ser rescatados por los bomberos. Esta sede policial se quedó sin agentes,
tal como ocurrió recientemente con Senahú, Alta Verapaz, y El Estor, Izabal.” http://
www.prensalibre.com, 21 de septiembre de 2003.
180
Prensa Libre, Guatemala, 15 de octubre de 1998, p. 14.
181
Belorgey. Op. cit., p. 14.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
79
que estar invitados a realizar un esfuerzo para tratarlo, aun donde los recursos son
demasiado reducidos para que sea posible aportar cambios espectaculares.182
Otro elemento central sobre el tema de la imagen de la PNC es lo que atañe al
acceso a la información referida a la institución. Dentro de los problemas a los cuales
se tiene que enfrentar la policía, está la comunicación de documentos relacionados
tanto a la policía como a cualquier otra administración. Sería oportuno prever una
preparación del personal a esta atención y, más que todo, facilitar el acceso de la
población a la información. Los usuarios tienen derecho a pedir la comunicación de
informaciones generales, estadísticas por ejemplo, sobre la actividad de los servicios
policiales, como del contenido de un dossier establecido en su contra. En general, un
acceso directo debería de ser permitido, por lo que no deben existir inconvenientes
para responder positivamente a su demanda. La idea es evitar hacerla subir sistemáticamente al nivel central, y no condicionar siempre su satisfacción a la intervención de
otras instancias. Facilitar el acceso a la información equivale a transparentar la institución
y, por lo tanto, se convierte en un factor de confianza de la población hacía la PNC. La
idea es generar un cambio de cultura, entrar en una lógica de rendición de cuenta
transparente: “(…) antes, los integrantes de la PNC decían: no podemos denunciar
nada. Si decimos que nos faltan recursos, se van a enterar los delincuentes, y se van a
aprovechar de la situación.”183
Finalmente, en relación con los incidentes de la policía, es tiempo de adoptar una
actitud sana. La policía comparte, con otras actividades, la característica de ser una
actividad de riesgo. Esto implica, una vez todas las precauciones tomadas para minimizar
los riesgos de error, que sea reconocido, al policía, como a los médicos o auditores, un
derecho al error. Ninguna forma de acción humana está protegida del error. Una vez
planteado este principio, la audiencia de un policía frente a una comisión disciplinaria
o incluso a un tribunal, no debería necesariamente llevar a una imagen negativa definitiva,
con la idea de que tal razonamiento podría garantir más el honor de la policía.184
Aparece aquí el problema de las modalidades y eficacia de los controles, tanto
internos como externos. Remitiéndonos al control disciplinario, cabe destacar que “un
objetivo del nuevo reglamento es promover la imagen de los buenos servicios de la
PNC a través de una persecución efectiva y eficaz de los casos de violación a los
derechos de los ciudadanos: garantizar la sanción del PNC que abusa de sus derechos,
garantizar a la ciudadanía que pueda presentar una denuncia que sea procesada y de la
cual será informado.”185
182
Ibid., p. 88.
Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.
184
Belorgey. Op. cit., p. 89.
185
Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.
183
80
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Sin embargo, subsisten problemas centrales para la real implementación de un
sistema de control efectivo:
Primero, los errores de la PNC, surgen en un terreno que tiene varios elementos
constitutivos, de los cuales algunos se pueden calificar de “culturales” porque son
de orden general. La idea vigente es que los policías son seres híbridos, mitad
bandoleros, cuya profesión es finalmente poco honorable.
Segundo, ante los ojos del público, las violencias policiales son aún más toleradas
cuando se ejercen contra “los demás”, de los que sus faltas o circunstancias
excepcionales llevan a tener contactos con la policía.
Tercero —es el elemento más importante—, la acción de la policía se inscribe
siempre en un movimiento al servicio del interés general, y esa regla esconde, muy
seguido, excepciones. El fin justifica los medios, y no vamos a preocuparnos de
que sean a veces expeditivos.
Cuarto, a veces, las faltas pueden ser más “personalizadas” y espontáneas (violencia
epidérmica). Pueden ser el resultado de una emulación, de una competencia, o
también de una rivalidad. Hay entonces que vincularla con un defecto de estructura,
por ejemplo, a un sistema de notación que considera el rendimiento bajo. Su
característica es únicamente cuantitativa e invita a los funcionarios a multiplicar
los actos de su función, o aplicar todos los procedimientos que, cortando la
discusión, permiten ganar tiempo.
Finalmente, los comportamientos lamentables pueden resultar de una mala apreciación
de la emergencia de la situación, de la importancia de lo que está en juego. A
veces, funcionarios son “condicionados” e incitados a subestimar o, más aún, a
sobreestimar el peligro. Es a ese nivel que la formación tiene que ser reforzada lo
más posible, porque no hay nunca que decir “hagan esto o hagan lo otro”. Hay
que describir las situaciones, reales o imaginarias, y ubicar las fuerzas, las coacciones,
las tentaciones, que se ejercen sobre el funcionario policial, así como los apoyos
que éste puede recibir.
Asimismo, por lo que se refiere al control externo, si bien es esencial para la protección
de las libertades, aquel realizado por parte de las autoridades judiciales sobre el desarrollo
de las funciones de la PNC, sólo cumple con su función cuando es ejercido efectivamente.
En ese sentido, existe actualmente en Guatemala una fuerte percepción de parcialidad
del sistema de justicia a favor de la policía, la cual se puede justificar en varios casos.186 El
186 Ver, por ejemplo, los comentarios en la prensa: “Policías corruptos se libran de prisión”:
“Este año, los tribunales han conocido 25 casos de agentes corruptos por cohecho pasivo,
por incumplimiento de deberes y por agresión, pero ninguno de ellos ha ido a prisión por
haberse otorgado una medida sustitutiva, y en algunos casos se han dejado en libertad por
desistimiento de sus acusadores.” Siglo Veintiuno, Guatemala, 15 de octubre de 2003, p. 6.
“Ex policías quedan libres”: “Aunque el tribunal condenó a una ex agente por homicidio, la
dejó en libertad condicional.” Prensa Libre, Guatemala, 3 de octubre de 2003.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
81
problema de esa imagen de parcialidad también requiere cambios: para que así nadie sea
sospechoso de parcialidad, sería oportuno que las investigaciones desarrolladas sobre
hechos de los cuales son acusados los funcionarios de la PNC sean realizados por aquellos
funcionarios que no puedan, en ningún caso, ser sospechosos de tener vínculos con los
funcionarios perseguidos —incluso indirectamente o solidaridad corporativa. De esta
manera, sólo podrá haber confianza en el sistema de investigación y persecución con la
existencia de fiscales especializados, en el que ellos mismos sean objeto de un control
estricto en su integridad e imparcialidad. En esta línea de ideas, se puede sugerir la
creación de una comisión de control, que implique a instituciones externas, que tengan
control tanto sobre el fiscal encargado de la investigación como en el desarrollo de la
misma. Además, las virtudes de controles de uso interno quedan, cualquiera sea su
forma, limitadas. La confianza se acompaña muy mal del secreto. Sólo una verdad
transparente del funcionamiento de los servicios de la policía puede generarla.
Esa transparencia pasa por el reconocimiento de aquello a lo que la policía no
puede renunciar, sin condenarse a la ineficacia, es decir, de algunos procedimientos
(admitidos bajo limitaciones y una supervisión vigilante). Así también, por la creación
de hábitos de publicidad hasta olvidados por la tradición administrativa como resultado
del funcionamiento y, especialmente, de las disfunciones de los servicios. Sólo así la
opinión pública dejará de dudar sobre la independencia de la policía en relación con el
poder.
De manera general, el control, entendido en un sentido moderno, y adaptado
tanto a las necesidades actuales como a los mejoramientos técnicos, consiste en la
dinámica de un servicio, mucho más que en la amenaza de una sanción. Sobre este
tema y en materia de delincuencia, se debe dar prioridad a la prevención.187
Complementario a la agilización de los controles internos y externos, es el refuerzo
inminente de los valores vigentes dentro de la institución a través de la implementación
de una deontología: una deontología del ejercicio del poder de policía más que una
deontología del policía. La implementación de un código de deontología sería un
primer paso. Cabe destacar que, desde la creación de la policía, y con 13 promociones
egresadas, la institución no ha logrado formular tal código; Sólo existen principios
básicos de actuación, sin que se hayan desarrollado el análisis y la reflexión profunda
que deberían de implicar.”188
También hay que decir que la publicación de un código de deontología por sí
misma no conlleva la eliminación radical de las prácticas o comportamientos cuestionables; sin embargo, tal publicación tiene un valor simbólico: para la opinión pública,
187
188
Belorgey. Op. cit., p. 100.
Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.
82
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
que vería la prueba de la importancia prestada por el gobierno a la defensa de la
libertad y a una mejor repartición de la información; para los miembros de la policía,
que verían en ella una forma de reconocimiento de la nobleza de la tarea que cumplen.189
Además, permitiría introducir la enseñanza de la deontología con base en
lineamientos y principios firmes en la Academia.
Sea cual sea la forma que tomen los principios, es imprescindible la implementación
de los mismos, de lo contrario, su vigencia sólo será teórica. Deontología y control no
pueden concebirse por separado.
Uno de los problemas centrales es que la desaprobación más o menos explicita
dada por la comunidad, y de la cual la PNC se estima injustamente víctima, no es
solamente una fuente de malentendidos con los usuarios; también es fuente de
incomprensión entre los mismos policías. La opinión de éstos es unánime en cuanto a
que la sociedad, o los gobiernos, son responsables de los defectos esenciales a ellos
atribuidos, y también en el sentido de reivindicar la consideración de la cual se estiman
privados. Sin embargo, ya no lo son cuando se trata de hacer, entre los diferentes
niveles de jerarquía, los diferentes cuerpos, o los diferentes servicios a los cuales
pertenecen, la repartición de la responsabilidad de las insuficiencias, de las cuales son
culpables, operadores o, a veces, víctimas.190 Un cambio de cultura interna es entonces
urgente, con el fin de que se adquiera una capacidad de autocrítica dentro de la
institución.
189
190
Belorgey. Op. cit., p. 95.
Ibid., p. 37
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
83
CONCLUSIONES
La realidad actual de la PNC se caracteriza por una serie de problemas funcionales y
estructurales que viene a debilitar y violar los derechos humanos de hombres y mujeres
policías. Como se ha visto, estos problemas resultan a veces de la naturaleza misma de
las funciones policiales, y otras veces de factores coyunturales o endémicos.
En los dos casos —y de manera aún más contundente por los problemas que
resultan de la naturaleza de las funciones policiales— la cuestión es medir si la institución
y, por ende, el Estado, han hecho lo posible y alcanzable para evitar dichas situaciones
violadoras. Como se ha mostrado a lo largo de la presente consultoría, existen muchas
situaciones en las cuales la intervención institucional se puede calificar de insuficiente
o mal orientada, teniendo consecuencias nefastas para los funcionarios de la PNC y
para el desarrollo de las funciones de la institución. La falta de recursos materiales y
humanos es evidente, y debilita claramente las potencialidades de respuesta de la policía
a las demandas de seguridad de la ciudadanía. La cultura funcional y organizacional,
así como la percepción que tiene la ciudadanía en cuanto a la policía, también han
tenido consecuencias en el estado de los derechos humanos en la PNC.
Mejorar la situación de los derechos humanos dentro de la policía va más allá de
un ataque directo a cada uno de los factores de violación que existen dentro de la
institución. El tema es global por lo que, a menudo, los factores de violación tienen
varias causas, y se vuelven en su momento causa de otros factores, así entrando en un
círculo vicioso del cual parece difícil salir.
Para empezar, no se podrá cambiar nada sin una reforma profunda de las características institucionales, tales como el uso nefasto que se hace actualmente de la jerar-
84
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
quía, la existencia de inequidades multiformes, la vigencia de una cultura interna que
favorece la corrupción, y la implicación de sus miembros en actos delincuenciales, etc.
Un punto central es que la búsqueda de un nuevo equilibrio en la policía, que
implica el uso coherente de los recursos disponibles. No se puede aumentar constantemente el número de efectivos de la PNC; los esfuerzos en este sentido no pueden
renovarse siempre. Por lo tanto, es necesario optimizar el uso, primero adaptando la
carta de servicios de la policía a la carta de los problemas que la institución tiene que
resolver; después, favoreciendo el uso del personal disponible, impulsando su disponibilidad y polivalencia. Finalmente, es necesario reajustar las reglas de intervención
en algunos servicios, con el fin de evitar conflictos de competencia o rivalidades. De
nada sirve aumentar los presupuestos y efectivos si esas medidas no son acompañadas
por un trabajo profundo de reforma institucional.
En el mismo sentido, para que cualquier propuesta o aporte pueda ser generador
de cambio, habrá que analizar y trabajar profundamente alrededor de los tabúes vigentes
en la institución en relación con temas centrales, para el bienestar de sus funcionarios.
Al mismo tiempo, es necesario salir de dinámicas ocultas y/o interinstitucionales que
favorecen a la impunidad.
Otro factor de cambio favorable a todos sería la apertura de un diálogo permanente
con el usuario. De hecho, las autoridades locales han estado muy poco implicadas en
la toma de decisiones relativas a la organización y funcionamiento de los servicios de
policía en el área geográfica de su competencia.
Además, si bien es necesaria una implicación directa y planificada de los gobiernos
para promover los cambios necesarios en la PNC, motor central para cualquier reforma,
sólo podrá tener resultados si existe un involucramiento de los ciudadanos y de los
mismos policías. La mejora de la situación de los derechos humanos en la PNC así,
entonces, depende, por una parte, de medidas que son, directamente y por su naturaleza,
responsabilidad del Estado (utilización más coherente de los recursos disponibles, de
la capacitación y de las carreras policiales por ejemplo). Por otra parte, se sujeta a
medidas que sólo crean oportunidades necesarias: para los ciudadanos y los policías,
iniciar un diálogo constante; para los ciudadanos, estar más enterados de las actividades
de la PNC y, en consecuencia, más preparados para entender sus dificultades, así como
para evaluar los cumplimientos y las fallas; para los policías, asumir mejor sus
responsabilidades, de manera más ética y solidaria.
Sólo con estos esfuerzos compartidos se podrá esperar un cambio real y sostenible,
susceptible de generar las transformaciones necesarias para la protección de los derechos
humanos de los elementos de la PNC.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
85
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Prensa Libre
elPeriódico
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Entrevistas anónimas, oficiales, policía comunitaria, 21 de septiembre de 2003.
Comisario Cabrera y sub comisario Velásquez, Sub Dirección General de Personal,
PNC, 5 de noviembre de 2003. Sub comisario Alay Velásquez, 3 de noviembre de
2003.
Comisario Fonseca, director de la Academia de la PNC, 10 de noviembre de 2003.
Sub comisaria Milagro López, encargada de la Unidad de Género de la PNC, 21 de
septiembre de 2003.
Oficial directora de la Oficina de Derechos Humanos de la PNC y su asistente, 18 de
septiembre de 2003.
Entrevista anónima, consultor de PNUD, 19 denoviembre de 2003.
88
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Coronel Mario Melida, ex viceministro de Gobernación en 1994, 4 de diciembre de
2003.
Julio Melgar, dirigente estudiantil en 1994, 6 de diciembre de 2003.
Lili Barco, Procuradoría de los Derechos Humanos, 21 de octubre de 2003.
Luis Mario Martínez, experto en formación, Proyecto para el fortalecimiento de la
PNC, PNUD, 19 de noviembre de 2003.
Silvia Vásquez, Instancia de Monitoreo y Apoyo a la Seguridad Pública (IMASP), 14 de
noviembre de 2003.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
ANEXO 1
89
90
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Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
91
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107
II
LA INVESTIGACIÓN
CRIMINAL
108
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
109
FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE
LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL
1. DEFINICIÓN
La investigación criminal es un conjunto de saberes interdisciplinarios y acciones sistemáticas, integrados para llegar al conocimiento de una verdad relacionada con el
fenómeno delictivo.1
La investigación criminal ha venido a constituirse en la columna vertebral del
proceso penal moderno. Efectivamente, una vez tenido conocimiento de la probable
comisión de un delito, se inicia un proceso penal con el correspondiente desarrollo de
una investigación criminal, la que por su importancia llega a ocupar una fase completa
dentro de ese proceso, independientemente que sea de carácter inquisitivo o acusatorio.
En tal sentido, la investigación criminal puede concebirse en dos sentidos. En un
sentido restringido, la investigación criminal es la actividad técnica y científica que realizan
los órganos del Estado delegados para ello, con el fin de recolectar los medios de
prueba que permitan conocer y comprender un hecho delictivo. En un sentido amplio,
es una fase del proceso penal en la que se desarrolla la actividad de investigación criminal
y se liga al proceso penal a una persona determinada con base en los hallazgos primarios
que la investigación va aportando.
1
López Calvo, Pedro y Gómez Silva, Pedro. Investigación criminal y criminalística, Temis, Bogotá,
2000, p. 55.
110
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Una vez finalizada esta fase, y dependiendo de los resultados de la misma, se
continúa el proceso penal en una fase que en nuestro modelo de proceso penal se
denomina fase intermedia, en la cual se discute precisamente si los medios de prueba
alcanzados durante la fase de investigación criminal son suficientes racionalmente
para llevar a una persona a juicio penal. Como puede observarse, en la fase intermedia
aparece nuevamente la columna vertebral, la investigación criminal, la cual es básicamente analizada en forma judicial en cuanto a los medios de prueba que ha conseguido.
Una deficiente investigación criminal no logrará recolectar los suficientes medios
de prueba que hagan razonable para el Estado invertir tiempo, recursos y esfuerzos en
llevar a una persona a un juicio formal. Por ello se dice que en la fase intermedia se
discute básicamente si la investigación criminal ha sido capaz de recolectar los suficientes
elementos de prueba que permitan proseguir con el proceso penal para una persona
determinada.
Superada la fase intermedia, en el sentido que la valoración judicial es favorable a
la existencia de medios de prueba racionalmente útiles para ser conocidos en juicio,
arribamos a la tercera fase, y clímax, del proceso penal. Nos referimos a la fase del juicio.
En ella es donde, básicamente, se analizará y discutirá si el contenido de los medios de
prueba recolectados con la investigación criminal es suficiente para demostrar la existencia
del delito y la responsabilidad de la persona acusada.
Independientemente de la consideración que se adopte respecto a la sentencia, ya
sea como parte de la fase de juicio o como una cuarta fase del proceso penal, el
proceso de deliberación que los jueces realizan para arribar a ésta, no es más que un
análisis técnico-jurídico que permite determinar si los elementos de prueba recolectados
en la investigación criminal y puestos a su disposición en la etapa del juicio, pueden
asegurar que el hecho juzgado es constitutivo de delito y si la persona acusada es la
responsable del mismo.2
En la fase de impugnaciones, si bien existe una limitación técnica en cuanto a
discutir nuevamente la prueba producida en el juicio, con base en la investigación
criminal realizada, se permite discutir los errores en que el tribunal haya incurrido
respecto a la valoración de dichos elementos de prueba durante el juicio.
2
Según el artículo 386 del Código Procesal Penal, el orden de deliberación del Tribunal de
Sentencia se hará en el siguiente orden lógico: cuestiones previas, existencia del delito,
responsabilidad penal del acusado, calificación legal del delito, pena a imponer, responsabilidad
civil, costas y lo demás que este Código y otras leyes señalen.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
111
En la exposición de motivos del Código Procesal Penal se expresa que “la apelación
especial y la casación deben dar por ciertos los hechos históricos en que se basa el
tribunal de sentencia (salvo que sean absurdos o violenten las reglas de la sana crítica,
se basen en pruebas no incorporadas en el debate, ilegales o que produzcan una realidad
distinta a la acogida por el tribunal a quo).”3
Salvo en la fase de ejecución, donde únicamente se limita al cumplimiento de lo
dictaminado durante el juicio y la fase de impugnaciones, todo el proceso penal se ve
directamente influenciado por la investigación criminal en tanto como el instrumento
que permite reconstruir un pasado y, con base en ella, determinar la aplicación de la
respuesta penal prevista por el Estado en la ley.
Por su importancia, en la investigación criminal interviene el accionar policial,
fiscal y judicial, independientemente del modelo procesal penal vigente.4 En nuestro
modelo procesal, debe ampliarse en este listado al querellante adhesivo y al propio
sindicado, si lo hubiere.
La investigación criminal es un proceso que puede ser caracterizado por:5
3
Es continuo, ya que es un proceso concatenado de actividades que está en interrelación con los diversos aspectos que afectan al problema por investigar.
Es un proceso especializado, ya que requiere de un trabajo metodológico de rigor
técnico y científico.
Requiere de previsión, ya que cada acto o fase de este proceso requiere de un
planeamiento específico.
Es analítico y sintético, ya que requiere de un análisis permanente de los elementos
de la realidad obtenidos y la síntesis de la información que ella aporta.
Es explicativo-causal, ya que permite determinar a quién, dónde, cuándo, cómo,
por qué y para qué se perpetró el delito y con qué medios.
Es metódico, ya que es un proceso que se plantea hipótesis y métodos para la
comprobación de los hechos.
Es legal, ya que se rige por los preceptos y límites establecidos en la ley y se sujeta
al control de un órgano judicial.
Figueroa Sarti, Raúl (ed.). Exposición de motivos del Código Procesal Penal, Editorial Lerena,
Guatemala, p. LXXIV.
4
Ruiz Chunga, Pedro. La criminalística en la investigación criminal, Academia de la Magistratura,
Perú, s.f., p. 5.
5
López y Gómez. Op. cit., p. 58.
112
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
2. EXTENSIÓN DEL TÉRMINO
Según López Calvo y Gómez Silva,6 la investigación criminal comprende:
El estudio de las técnicas orientadas a contrarrestar, controlar y prevenir la acción
delictiva.
El manejo de estrategias que contextualizan el papel de la víctima, del delincuente
y del delito como tal.
El dominio de la investigación como proceso metodológico, que se basa en los
principios y teorías de las respectivas ciencias, en los procedimientos jurídicos y la
reconstrucción del hecho mediante las circunstancias de tiempo, modo, y/o lugar,
para sustentar en forma técnico-científica los resultados conducentes al
esclarecimiento de un presunto delito y a la identificación de sus autores.
Consideramos oportuno reflexionar sobre lo anterior, debido a que en la doctrina
y en el marco político de los Estados modernos ha surgido el debate sobre la extensión
de la investigación criminal ex ante, es decir, el proceso de investigación para captar,
sistematizar, procesar e interpretar la información del funcionamiento de la criminalidad,
para el diseño y adopción de estrategias de prevención y combate de la criminalidad.
Básicamente, lo que los autores citados supra indican como “el estudio de las técnicas
orientadas a contrarrestar, controlar y prevenir la acción delictiva”.
En un Estado Democrático de Derecho, tal el caso de Guatemala, debe diferenciarse
claramente esta actividad de inteligencia criminal de la actividad de investigación criminal; si bien ambas tienen en particular el hecho de investigar,7 persiguen fines completamente distintos.
En ese sentido, Ugarte plantea que, en principio, la actividad de la inteligencia y la
actividad policial son ámbitos claramente diferentes y separados, y cuya diferenciación,
por otra parte, resulta necesaria para asegurar la transparencia y eficacia del accionar
de los órganos judiciales y la protección de los derechos y garantías individuales.8
La actividad de inteligencia policial no debe confundirse, entonces, con la actividad
de investigación criminal, ya que en ésta última se procura esclarecer el hecho, obtener
pruebas, descubrir y detener a los responsables y someterlos a la acción de la justicia,
mientras que en la primera, más que realizar arrestos de personas que pueden sólo
6
7
8
Ibid., pp. 55-56.
En el sentido que investigar significa “intentar descubrir o conocer las circunstancias que
rodearon un hecho”. Cita del Diccionario Hispasa, Ibid.
Ugarte, José Manuel. Legislación de inteligencia, legitimidad y eficacia, WOLA-SEDEM, Guatemala,
2000, p. 72.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
113
constituir los eslabones más pequeños y débiles de la cadena, se procura establecer la
existencia, características, dimensiones, delitos cometidos y los que pretenden cometerse,
medios materiales a disposición, modus operando de una determinada organización
delictiva.9
3. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Al tratar el tema de la investigación criminal, debemos remontarnos a las teorías místicas
expuestas en la antigüedad para explicar los fenómenos naturales y sociales, en particular el fenómeno del crimen.
Poco a poco estas teorías, que carecían de fundamentos científicos, fueron perdiendo
terreno a medida que la ciencia fue generando explicaciones comprobables sobre dichos
fenómenos. Este cambio pronto se hizo evidente en la investigación de los delitos. La
justicia que durante siglos había venido buscando la verdad, recurrió a la ayuda de la
ciencia con Bertillón, Cross, Gattón, Henry, Vucetih, Locard, Reiss, Bischoff, entre
otros, y se da inicio a los primeros trabajos de investigación criminal, utilizando los
métodos de las ciencias naturales y conexas como ayuda en el descubrimiento de
delincuentes.
López Calvo y Gómez Silva se refieren a la etapa primitiva de la investigación
criminal indicando que se caracterizó por:10
Se carecía del sentido científico realista para coleccionar sistemáticamente las experiencias.
No existía una agrupación de profesionales estructurada para la investigación del
crimen.
Las organizaciones policiales se dedicaban a mantener el orden y a proteger al
señor o gobernante al que estaban subordinados.
Los medios empleados para descubrir crímenes eran la tortura, la delación, la
superstición y otros, que reflejaban desprecio por la dignidad humana.
La investigación se centraba en la pesquisa, pero no como una reflexión especulativa,
sino como una mera persecución del delincuente.
Ambos se refieren también a una etapa constructiva de la investigación criminal,
desarrollada en el siglo XIX y caracterizada por:11
9
Ibid., p. 73.
López y Gómez. Op. cit., pp. 51-52.
11
Ibid.
10
114
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Se produce la formación de investigadores.
Tuvo una fase intuitiva donde predominó el instinto sobre el raciocinio. Comienza
a ser un arte la investigación, pero sin sujetarse a métodos ni a reglas determinadas.
Tuvo una fase reflexiva o psicológica, donde comienza a valorar las aportaciones
de testigos, se examinan los móviles, en fin, se estudian con lógica los hechos.
Ambas fases anteceden a la etapa actual conocida como la etapa científica de la
investigación criminal, donde predomina el aporte de las distintas ciencias al proceso
de la ingestación criminal, entre ellas, las ciencias jurídicas (derecho penal, derecho
procesal penal y derecho probatorio), las ciencias criminalísticas y forenses, ciencias
sociológicas, entre muchas otras.
4. ESQUEMA FUNCIONAL DEL MODELO DE
INVESTIGACIÓN CRIMINAL
Tal como señalamos anteriormente, independiente del modelo de proceso penal que
se adopte, la investigación criminal requiere de la intervención de los órganos policial,
fiscal y judicial. Cada uno de ellos tiene un rol dentro de este proceso, que sí varía de
acuerdo con el modelo procesal que se tenga.
Dentro del esquema lógico del proceso de investigación criminal, podemos
encontrar las siguientes fases:12
a.
Conocimiento del hecho o comprobación, que puede darse a través de una
denuncia, referencia, flagrancia, o de oficio por los órganos de persecución penal.
b. Diligencias preliminares, que comprenden el aislamiento y protección del lugar
de los hechos, verificación del acto delictuoso, inspección, descripción del lugar,
elaboración de croquis, toma de fotografías, recolección de evidencias, protección
de huellas, inscripción técnico-criminalística, envíos a laboratorios.
c.
Planeamiento de la investigación, que incluye la determinación del tipo de
modalidad del crimen, formulación de hipótesis sobre la víctima, sobre el autor,
sobre las circunstancias y medios del crimen, establecimiento de estrategias de
resolución, y la asignación de responsables para cada paso.
12
Siguiendo una propuesta de López y Gómez; se aplican algunos cambios debido a que, en
su ponencia, dichos autores incorporan dentro del proceso lógico de la investigación criminal
actividades de inteligencia policial, ponencia de la cual diferimos como lo expresamos
oportunamente. Ibid., pp. 70-125.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
115
d. Recolección de información, que consta de la escucha de testimonios y versiones,
desarrollo de entrevistas, el manejo de informantes, seguimientos, instalación de
fachadas y utilización de archivos nacionales (propiedades, vehículos, bancos,
impuestos, armas, etc.).
e.
Sustentación de la prueba, que comprende el estudio científico de la evidencia
y el desarrollo de las pruebas periciales.
f.
Presentación de la prueba al Órgano Judicial, que comprende la presentación
de hipótesis del delito, presentación de medios de información recolectados,
presentación de medios de prueba sustentados en laboratorios, y presentación de
hipótesis de solución del caso.
Como puede observarse, este proceso lógico es sustantivamente útil para poder
visualizar, conforme a nuestro ordenamiento jurídico vigente, el rol de las distintas
agencias del sistema en cada una de estas fases, para evitar de esta manera la desviación
de funciones con la correspondiente sobrecarga de trabajo que genera impunidad.
Para el efecto, consideramos que en el orden lógico anterior intervendrían:
Fase
Conocimiento
del hecho o
comprobación
Diligencias
preliminares
Órganos
Roles
Policía Nacional
Civil
Recibir denuncias y cursarlas al Ministerio
Público. Conocimiento de oficio y cursar
la información al Ministerio Público.
Jueces
Recibir denuncias y querellas y cursarlas
al Ministerio Público. Conocimiento de
oficio y cursar la información al Ministerio
Público.
Ministerio Público
Recibir denuncias y ordenar la investigación.
PNC: patrulleros,
Fijar la escena del crimen, protegerla y
realizar el trabajo de la escena del crimen
bajo las instrucciones del Fiscal.
Servicio de
Investigación
Criminal (SIC) y
miembros del
Gabinete de
Identificación
116
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Fase
Órganos
Roles
Ministerio Público
Dirigir a la PNC, desde el inicio hasta el
final, en su trabajo en la escena del crimen y la recolección de información en
la misma.
Jueces de paz
Sólo excepcionalmente, mientras no exista despliegue suficiente del Ministerio Público en el interior del país, comparecer
en la escena del crimen para autorizar el
levantamiento de cadáveres.
Planeamiento de
la investigación
Ministerio Público
Éste es el protagónico del fiscal.
Recolección de
información
Servicio de
Investigación
Criminal de la
Desarrollo de diligencias solicitadas por
el Fiscal en el modo y tiempo planificados.
Encargar, monitorear y supervisar periódicamente el desarrollo de las diligencias
encargadas a la PNC.
PNC
Ministerio Público
Excepcionalmente, recibir en su sede información que se brinde por las partes o
por las personas localizadas por la PNC que
aportarán información relevante del caso.
Sustentación de la
prueba
Consideramos que esta fase de- Desarrollo de peritajes y
bería ser realizada específica- elaboración de informes
mente por un ente especializado para las partes.
y autónomo; nos referimos al
Instituto Nacional Autónomo de
Ciencias Forenses.
Actualmente, las funciones están
disgregadas entre el Gabinete de
Identificación de la PNC y la Dirección de Investigaciones Criminalísticas del Ministerio Público.
Presentación de la
prueba al Órgano
Judicial
Ministerio Público
Elaborar la solicitud de acto conclusivo
de la fase de investigación, que podrá ser,
entre otras, la acusación y petición de auto
de apertura a juicio.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
117
ANÁLISIS POLÍTICO-CRIMINAL DE LA
INVESTIGACIÓN CRIMINAL EN GUATEMALA
1. IMPORTANCIA
La investigación criminal, como actividad del Estado, no puede ni debe ser analizada
de manera aislada, sino desde una óptica integral que valore la política del Estado
contra el crimen en su conjunto.
Muchas de las deficiencias que suelen observarse en el plano meramente operativo
de la investigación criminal tienen una explicación racional si se analiza en su conjunto la
política criminal del Estado, que evita la proposición de soluciones operativas y únicamente
aportan “remiendos” al deficiente sistema de investigación criminal, priorizando las
soluciones de carácter político, que en última instancia serán las que pueden transformarlo.
Así, el problema del esclarecimiento de los crímenes o delitos cometidos en una comunidad
no es exclusivamente responsabilidad policial, lo es, en gran medida, responsabilidad de
las autoridades que formulan la política criminal del Estado.
La visión político-criminal permite un análisis más integral de la problemática, permite
relacionar las deficiencias que, generalmente, se achacan al plano operativo, con las grandes
orientaciones que desde los planos legal y político aplicado define el Estado.
Mientras se continúen realizando reformas en el plano operativo sin reformar las
grandes decisiones político-criminales, no variará en mucho la situación deficiente que
actualmente caracteriza la actividad de la investigación criminal en nuestro país. De
ello deriva la importancia de realizar un análisis político-criminal sobre el tema que
nos atañe: la investigación criminal.
118
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
2. DEFINICIONES
Uno de los obstáculos iniciales con el que nos encontramos al abordar el análisis de la
política criminal, es el de la diversidad de opiniones sobre lo que es y lo que comprende
esta política.
Desde un punto de vista del conocimiento cotidiano, suele confundirse la política
criminal muy repetidamente con la criminología, con la política de seguridad (con menor
frecuencia), y en algunas oportunidades hasta con el propio derecho penal. Dicha
confusión se observa tanto en los discursos como en los documentos de trabajo que, a
manera de planes de política criminal, se difunden por parte de diversos funcionarios
del Estado, lo cual evidencia el descuido en el que se ha mantenido el tema.
Partiendo del plano general, encontramos dos grandes enfoques sobre lo que es
política. En el primer enfoque encontramos quienes indican que es política únicamente
la actividad integradora de las decisiones de un país, dirigida por las autoridades que
ejercen el poder.13
En el segundo enfoque encontramos quienes, desde un sentido amplio, consideran
que la política es no sólo la actividad ejercida por las autoridades, sino también la
actividad desarrollada por la sociedad con miras a materializar su voluntad en la toma
decisiones que adopten las autoridades. Este componente comprende también a quienes
ejercen, desde la sociedad, acciones dirigidas a la conquista del poder.14
Ambos enfoques se repiten nuevamente cuando particularizamos en la conceptualización de la política criminal.
Desde 1803, cuando por primera vez Feuerbach definiera la política criminal como
“el conjunto de métodos represivos con los que el Estado reacciona contra el crimen”,
hasta nuestros días, existen diversas interpretaciones sobre la extensión de este término.
Por un lado, encontramos quienes definen la política criminal en un sentido amplio.
La consideran “el conjunto de métodos con los que el cuerpo social organiza las
respuestas al fenómeno criminal”.15 Para este enfoque, se constituye de las decisiones
13
En este sentido, por ejemplo, García Pelayo, Carlos Oyero y otros, en Ososrio, Manuel.
Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales, Editorial Heliasta, Argentina, 1981, p. 587.
14
En este sentido, por ejemplo, George Burdeau y otros, Ibid.
15
En este sentido, por ejemplo, Delmas Marty, Marc Ancel, y otros. Paz y Paz, Claudia. Manual
de Derecho Procesal Penal, Tomo I, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de
Guatemala (ICCPG), Guatemala, 2003, p. 38.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
119
adoptadas por el Estado para responder al crimen así como de las respuestas de la
sociedad en general, como las que se brindan desde la familia, el vecindario, la comunidad, los medios de comunicación y otros.
Por el otro lado, encontramos quienes la definen como “las decisiones y métodos
con los que el Estado organiza sus respuestas al fenómeno criminal”.16 Bajo este
enfoque únicamente integran en la política criminal las decisiones adoptadas por el
Estado excluyendo aquellas de la sociedad.
Para el abordaje de esta temática, nos parece más oportuno trabajar bajo el sentido
restringido de la política criminal, dado que en este enfoque, como apunta Binder, se
permite distinguir con claridad qué respuestas al fenómeno criminal se integran dentro
de ésta y cuáles, a pesar de ser “respuestas”, por no provenir del Estado y por ser
violentas o por restringir derechos fundamentales, constituyen parte del propio fenómeno criminal, y son simple y llanamente violencia.17
De esta manera, desvirtuamos desde el inicio que las respuestas violentas que
ejerce la sociedad, fuera del ámbito de decisión del Estado, sean parte de la política
criminal. Como lo ilustra Claudia Paz, el linchamiento o la venganza privada no pueden
ser consideradas como respuestas integrantes de una política criminal, sino como un
fenómeno criminal más al que el Estado debe brindar atención y respuesta.18
Asimismo, la definición en sentido restringido nos permite diferenciar los métodos
de organización que la sociedad utiliza para responder al fenómeno criminal, como
necesidad por la deficiencia de los métodos organizados por el Estado dentro de su
política criminal. Así, por ejemplo, el hecho que en una comunidad determinada los
vecinos se organicen para salir a patrullar su vecindario y capturar a los “delincuentes”,
no puede considerarse como método integrante de la política criminal del Estado, sino
como una manifestación de que la misma ha sido deficiente para atender sus necesidades
de seguridad frente al fenómeno criminal.
Por último, las respuestas no violentas que la sociedad utiliza para prevenir el
fenómeno criminal deben ser diferenciadas de la política criminal del Estado, no sólo
porque esta función compete al ámbito de la política de seguridad, sino porque es un
parámetro que permite medir en qué medida el Estado ha diseñado una política efectiva
de seguridad o, si por el contrario, obliga a la sociedad a desarrollar métodos de prevención
16
En este sentido, por ejemplo, Zipf, Binder, y otros. Ibid. p. 39.
Binder, Alberto. Política criminal, derecho penal y sociedad democrática, edición especial, ICCPG,
Guatemala, 2000, p. 17.
18
Paz y Paz. Op. cit., p. 39.
17
120
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
propios. Por ejemplo, el hecho que en determinadas comunidades se adopten medidas
de cierre de vías o de accesos a sus vecindarios, seguridad privada para el resguardo de
sus viviendas o de sus personas, entre otras, no pueden ser consideradas tampoco parte
de la política de seguridad del Estado sino el reflejo de que la misma es deficiente.
En todo lo anterior debe tenerse en cuenta que el Estado sí tiene una decisión
política adoptada, en consecuencia, no es correcto tampoco aducir que no existe política
criminal del Estado. Por ejemplo, en el caso de los linchamientos existe una decisión
política del Estado de no enfrentar con todo su aparato coercitivo este tipo de fenómenos
criminales, lo cual ha contribuido a la aceptación social del mismo.
3. SITUACIÓN ACTUAL DE LA POLÍTICA CRIMINAL EN
GUATEMALA EN CUANTO A LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL
Para poder realizar un análisis efectivo de la investigación criminal dentro de la política
criminal del Estado, es necesario reconocer lo que los teóricos han denominado “dos
grandes momentos en que se define la política criminal”.19
a. La formulación político-criminal de la investigación criminal
El primer momento del proceso de definición de la política criminal es la formulación.
Este momento inicial es el que comprende la adopción general de las grandes decisiones,
que orientarán el uso del poder coercitivo del Estado para dar respuestas al fenómeno
criminal.
En este plano nos referimos concretamente a las decisiones políticas que adopta
el Estado con carácter general, y que por su naturaleza se recogen en instrumentos
jurídicos como la Constitución Política, el Código Penal, el Código Procesal Penal, la
Ley de Redención de Penas, y algunos otros instrumentos de menor envergadura, pero
que igualmente recogen decisiones generales para determinado sector del sistema penal. Tal es el caso de las Instrucciones Generales del Fiscal General de la República,
las circulares de la Corte Suprema de Justicia, o las Instrucciones Generales del Ministerio de Gobernación en tanto se refieren a la organización del aparato estatal policial
para responder al fenómeno criminal.20
19
20
Binder. Op. cit., p. 19.
Verbigracia la creación de un cuerpo especializado de persecución del narcotráfico y su
reglamentación; son decisiones generales para dicho sector policial que define la organización
estatal para responder a este fenómeno criminal.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
121
Para el caso de la investigación criminal, podemos indicar que al plano de la
formulación corresponde la adopción de decisiones generales que orienten el uso y
desarrollo de dicha actividad, como herramienta a disposición del Estado para responder al fenómeno criminal. Corresponde, entre otras decisiones, definir los fines de la
investigación criminal, la extensión de la misma, forma de desarrollarla, la definición
de los órganos que deben intervenir, los roles de los distintos órganos en dicho proceso,
los plazos, los medios para llevarla a cabo, las facultades de los órganos que intervienen,
los límites y la forma de controlar su desarrollo. Estas decisiones se recogen en cuerpos
normativos de carácter legal —Constitución Política, Código Procesal Penal, Ley
Orgánica del Ministerio Público, Ley de la Policía Nacional Civil— y en instrumentos
políticos de dirección institucional —Manual del Fiscal, Instrucciones Generales del
Fiscal General, Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el Ministerio Público
y e Ministerio de Gobernación para la eficacia de la investigación criminal, entre otros.
En el marco jurídico constitucional encontramos claramente una orientación políticocriminal que determina al Ministerio Público como el órgano encargado del ejercicio
de la acción penal pública.
La acción penal, procesalmente hablando, puede concebirse desde un sentido
estricto, o bien, en un sentido amplio.
Desde un sentido restringido, se comprende la acción penal únicamente como la
facultad de solicitar al órgano judicial correspondiente la determinación de una situación
jurídico-penal de una persona y su consecuencia jurídica.
Bajo este enfoque, el Ministerio Público sería únicamente un órgano meramente
jurídico, que se encargaría de impulsar el funcionamiento del Órgano Judicial para
decidir la situación jurídica de una persona que fue sujeto de investigación criminal
por un órgano distinto y fuera de su control y supervisión.
Desde un sentido amplio, se comprende no sólo la facultad de solicitar al Órgano
Judicial la determinación de una situación jurídico-penal de una persona y su
consecuencia jurídica, sino también la de procurar todas las diligencias necesarias para
adoptar una determinada postura jurídica ante el órgano jurisdiccional.
Bajo este enfoque, el Ministerio Público sería un ente facultado para procurar la
obtención de los medios de prueba necesarios que le permitan decidir sobre la posición
que adoptará ante el Órgano Judicial.
Nuestro marco constitucional no refleja en qué sentido le otorga el ejercicio de la
acción penal pública al Ministerio Público, es decir, no es taxativo en cuanto si éste
tiene bajo su competencia funciones de investigación criminal y, en su caso, cuáles.
122
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
No obstante, el Código Procesal Penal sigue desarrollando la formulación político
criminal de la investigación criminal, al indicar claramente que el Ministerio Público
“tendrá a su cargo el procedimiento preparatorio y la dirección de la Policía Nacional
Civil en su función investigativa dentro del proceso penal.”21
Por su parte, la Corte de Constitucionalidad ha ratificado que dicha regulación no
contradice, sino desarrolla, el marco constitucional que otorga al Ministerio Público el
ejercicio de la persecución penal. La Corte indicó que “la persecución penal no es sino
una manifestación de la acción penal, ya que el procedimiento preparatorio es el conjunto
de actos, particularmente de investigación, que llevan a determinar si hay razones
suficientes para someter a una persona al juicio penal; por lo mismo, es lógico que se
atribuya al Ministerio Público esas funciones y la dirección de la policía en su aspecto
de aparato investigador.”22
En tal sentido, podemos asegurar que, efectivamente, el Ministerio Público ha
recibido la delegación del Estado para procurar una efectiva investigación criminal,
que le permita determinar objetivamente si es procedente solicitar una condena, absolución, o cualquier otra posibilidad de solución a un acto delictivo sometido a su
competencia. Esta situación, sin embargo, aún no aclara otro aspecto que por su importancia desarrollamos adelante. Nos referimos a la forma en la que se formuló cómo
debería desarrollarse la investigación criminal y qué competería al Ministerio Público
realizar dentro de ese marco político formulado.
Por su parte, la Ley de la Policía Nacional Civil continúa elaborando el marco político
formulado por el Estado en cuanto al desarrollo de la investigación criminal, al indicar
que “La Policía Nacional Civil es la institución encargada de proteger la vida, la
integridad física, la seguridad de las personas y sus bienes, el libre ejercicio de los
derechos y libertades, así como prevenir, investigar y combatir el delito preservando el
orden y la seguridad pública.”23
Este marco político-criminal también se ve recogido en el Código Procesal Penal,
el cual establece que “La policía, por iniciativa propia, en virtud de una denuncia o por
orden del Ministerio Público, deberá: 1) investigar los hechos punibles de oficio; 2)…;
3) individualizar a los sindicados; 4) reunir los elementos de investigación útiles par
dar base a la acusación o determinar el sobreseimiento.”24
21
Código Procesal Penal, artículo 107, segundo párrafo. Decreto 51- 92, Congreso de la República.
Expediente 296-94, de fecha 26 de enero de 1995, en Gaceta Jurisprudencial 35, Corte de
Constitucionalidad, Guatemala, 1995, pp. 14-15.
23
Ley de la Policía Nacional Civil, artículo 9, Decreto 11-97, Congreso de la República.
24
Código Procesal Penal, artículo 112; en igual sentido, los artículos 113, 114 y 115.
22
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
123
En cuanto a los instrumentos internos que recogen las decisiones políticas formuladas para el desarrollo de la investigación criminal, se puede observar un vacío fundamental que incide en gran medida en la situación actual del desarrollo de dicha actividad
estatal.
Por parte de la PNC se observa un vacío en cuanto a la regulación oficial del nuevo
Servicio de Investigación Criminal (SIC), el que de conformidad con la Ley Orgánica
de la Policía y el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en
una Sociedad Democrática (AFPC), constituye una verdadera sección de trabajo policial
especializada. Su estructura actual mantiene la misma lógica de las estructuras de los
órganos de investigación criminal de la Policía Nacional en años anteriores.
Por su parte, en el Ministerio Público se observa igualmente un vacío significante
de instrumentos que recojan las decisiones políticas internas, las que organicen el
funcionamiento de dicho órgano en las tareas que se le han encomendado en el proceso
de investigación criminal.
Las Instrucciones Generales del Jefe del Ministerio Público no son mecanismos
hasta ahora utilizados para definir, desde el plano político, la actuación de los funcionarios fiscales en el desarrollo de la investigación criminal.
Durante los últimos cuatro años, sólo se puede observar la Instrucción General 132001 como instrumento que orienta la actuación fiscal en sus competencias de investigación. Dicha instrucción dicta las orientaciones necesarias a los fiscales para proceder
a la persecución penal de delitos cometidos en las entidades del Estado, cuyas denuncias
carecen de la documentación por parte de los denunciantes.
El instrumento más importante sobre la orientación política de los fiscales en su
competencia del proceso de investigación, sigue siendo hasta hoy el Manual del Fiscal,
sin embargo, dicho instrumento se considera más un insumo académico que político,
dado que no ha existido ningún acompañamiento político de la institución que garantice
su aplicabilidad.
También debe señalarse el último instrumento denominado por el Fiscal General
de la República como “Plan de Política Criminal Democrático del Ministerio Público”,
en el que, según el propio documento, se plasman los objetivos, principios y cualidades que
orientarán todas y cada una de las acciones del quehacer de de sus miembros, expresando
la unidad de criterios frente al tema del delito, la persecución penal y el mantenimiento de la legalidad
del país.25
25
Ministerio Público. Plan de Política Criminal Democrática, Guatemala, junio de 2002, p. 1.
124
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
No obstante, al analizarse dicho instrumento se observa que el mismo carece, en
todo sentido, de orientaciones de carácter político que guíen a los fiscales en cuanto al
uso del poder de persecución penal con objetivos determinados, y menos aún, manifiesta
una unidad de criterios de la institución frente al tema del delito. Más bien es un
instrumento plagado de objetivos o metas de carácter administrativo que pretende
orientar al Fiscal hacia una gestión efectiva en el fortalecimiento del Ministerio Público;
una mezcla entre plan estratégico y plan de trabajo del Fiscal General.
b. La configuración político-criminal de la investigación criminal
El segundo momento del proceso de definición de la política criminal es el denominado
momento de la configuración, en el que se trasladan a la realidad los métodos y las
decisiones políticas adoptadas de forma general por el Estado para dar respuesta al
fenómeno criminal. Es decir, este segundo momento comprende el traslado de las
decisiones formuladas con carácter general a la cotidianidad, en consecuencia, nos
referimos a la aplicabilidad que hacen del poder coercitivo del Estado los funcionarios
delegados por ésten para responder al fenómeno criminal.
En el plano de la configuración encontramos que la aplicabilidad del poder coercitivo
del Estado para responder al fenómeno criminal haciendo uso de las herramientas con
las que se ha provisto, entre ellas la investigación criminal, se hace efectiva a partir de
ciertos elementos que deben considerarse, tales como, la organización de los órganos
que intervienen en ella, el despliegue de dichos órganos, los recursos con que se desarrollan
tales funciones, la coordinación entre ellos, la priorización racional de los casos a
investigarse, el cumplimiento o incumplimiento de los procedimientos establecidos, el
cumplimiento o incumplimiento de plazos establecidos, entre muchos otros.
La importancia de reconocer estos dos grandes momentos en que se define la
política criminal de Estado es fundamental ya que, como señala Binder, las características
distintivas de la decisión original se irán definiendo a través de este proceso y no sólo
en aquella formulación.26
Concretizando en el tema de la investigación criminal, quienes deseen incursionar
en el análisis de la misma para su correspondiente evaluación y generación de propuestas,
deberán considerar las decisiones adoptadas tanto en el plano de la formulación como
en el plano de la configuración.
26
Binder, Alberto. Iniciación al proceso penal acusatorio, INECIP, Buenos Aires, 2000, p. 21.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
125
En este contexto, es fundamental valorar si hay verdadera coherencia entre las
decisiones formuladas con relación a la política criminal en Guatemala y la aplicación
que en el plano operativo se hace de dichas orientaciones. Es decir que entre las
decisiones generales que orientan el uso de la investigación criminal como un método
a disposición del Estado para la represión penal del delito, y la aplicación diaria de
decisiones respecto al desarrollo de la investigación criminal, debe existir una coherencia
clara y no un distanciamiento entre lo que se suele denominar, de forma errónea,
teoría y práctica.
Las decisiones adoptadas en el plano de la formulación no constituyen teoría,
como suele confundirse repetidamente por los funcionarios del sistema de justicia.
Tales decisiones están respaldadas, en mayor o menor medida, por fundamentos teóricos,
pero en sí mismas las decisiones formuladas en la ley son situaciones prácticas y no
teoría. En tal sentido, la regulación legal de una actividad como la investigación criminal no se considera ni debe considerarse como teoría, sino como decisiones prácticas
adoptadas por los funcionarios competentes. En ese sentido, es inexcusable cualquier
incoherencia que se observe entre ambos momentos.
A continuación se analizan brevemente algunas situaciones incoherentes que existen
en el plano de la política criminal de Guatemala con relación al caso concreto de la
investigación criminal.
3.1. Fines de la investigación criminal (su ubicación dentro de la
política criminal del Estado)
Una pregunta fundamental que en el análisis político-criminal debe responderse en
cuanto a la investigación criminal, es la relativa a la ubicación que ésta tiene dentro de
la política criminal del Estado.
Expresamos en la primera parte de este estudio que la política criminal es el
conjunto de principios, métodos y respuestas que el Estado organiza para responder al
fenómeno criminal. La pregunta, entonces, gira en torno a si la investigación criminal
se ubica dentro de la política criminal del Estado como un método para llegar a una
respuesta del Estado ante determinado fenómeno criminal, o más bien es una respuesta
organizada por el Estado para responder a este fenómeno. En síntesis, debemos responder si de acuerdo con nuestro marco político-criminal, ¿es la investigación criminal, como parte del proceso penal, un paso necesario para que el Estado pueda responder al fenómeno criminal, o es en sí misma una respuesta al fenómeno criminal?
Desde el plano normativo podemos observar que el Estado ha formulado el proceso
penal con objetivos claramente definidos: “la averiguación de un hecho señalado como
126
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
delito o falta y de las circunstancias en que pudo ser cometido, el establecimiento de la
posible participación del sindicado, el pronunciamiento de la sentencia respectiva, y la
ejecución de la misma.”27
En ese sentido, puede observarse que el proceso penal es el vehículo por medio
del cual el Estado averigua, determina la situación jurídica, decide la probable imposición
de una pena y, en su caso, la ejecuta. Es decir que el proceso penal es, efectivamente, el
vehículo que permite al Estado ejercitar su poder coercitivo contra las personas,
cumpliéndose lo que alguna vez citara Von Lizt: “el derecho penal no le toca un pelo
al delincuente, lo hace el proceso penal”.
No obstante, el proceso penal así concebido comprende diversas etapas, y cada
una de ellas contemplará finalidades específicas.
Cabe entonces preguntarse sobre las finalidades de la investigación criminal. Al
respecto, encontramos en el Código Procesal Penal la formulación de los fines que el
Estado le ha asignado a la etapa preparatoria del proceso penal, también denominada
“etapa de investigación”. Los fines que el Estado le ha reconocido a esta etapa del
proceso penal son: “determinar la existencia del hecho con todas las circunstancias de
importancia para la ley penal, establecer quiénes son los partícipes, procurando su
identificación y el conocimiento de las circunstancias personales que sirvan para valorar
su responsabilidad o influyan en su punibilidad, y la verificación del daño o daños
producidos por el delito.”28
De esta forma se puede indicar que en el plano de la formulación de la política
criminal del Estado, la investigación criminal, ya como primera fase del proceso penal
o como actividad previa del Estado para decidir sobre una respuesta al fenómeno
criminal, es concebida únicamente como un método o un instrumento por medio del
cual el mismo pretende garantizar que la respuesta penal prevista en el marco jurídico
respectivo será aplicada de manera justa.
En consecuencia, no puede concebirse la investigación criminal ninguna otra
finalidad que no sea la de procurar un diligenciamiento correcto de los medios de
prueba, que permitan al Estado decidir sobre la correspondencia y la necesidad de
responder según las formas previstas en la ley ante el quebrantamiento de valores
fundamentales de convivencia social.
27
28
Código Procesal Penal, artículo 5.
Ibid., artículo 309.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
127
Por un lado, entonces, la investigación criminal es el instrumento que permitirá al
Estado arribar a la aplicación de una respuesta formulada con anterioridad; pero por el
otro, la investigación criminal debe ser vista como uno de los límites que el Estado
debe superar para poder hacer uso de su poder coercitivo para enfrentar el fenómeno
criminal.
Incoherencias observadas en el plano de la configuración
Todo lo anterior corresponde al análisis de las orientaciones político-criminales que el
Estado ha formulado para la investigación criminal, sin embargo, esta orientación se
ve claramente frustrada en el plano operativo, donde la misma se convierte fácilmente
en un mecanismo de respuesta del Estado ante el fenómeno criminal.
Dentro de las orientaciones formuladas para el ejercicio de la investigación criminal, se contempla facultades coercitivas del Estado tales como la detención de una
persona, la citación u comparecencia obligada, la imposición de prisión preventiva, el
arraigo, entre otras.
Así también, se ha dotado a los órganos que intervienen en el desarrollo de la
investigación criminal de facultades limitativas o restrictivas de derechos de los sujetos
pasivos de la investigación criminal, tales como la limitación a la intimidad de su
residencia o domicilio así como de su correspondencia. La limitación de las facultades
del derecho de propiedad, es decir, prohibición de enajenar bienes, no gozar del uso de
los bienes secuestrados judicialmente, no poder ingresar a lugares clausurados, entre
otras.
Cada una de estas decisiones contiene una regulación clara y delimitada en el
plano de lo formulado políticamente en la ley, sin embargo, de manera incoherente se
utiliza repetidamente este tipo de decisiones como medios de coerción penal contra
los sindicados, y se convierte a la investigación criminal en un mecanismo de respuesta
coercitiva para enfrentar la criminalidad, relegando el uso de la respuesta penal formulada
en la ley sólo como respuesta a un insignificante número de delitos.
De esta manera, el aparato policial se encarga de facilitar la detención de las personas que considera “delincuentes” con lo cual se asegura que, al menos, pasarán de
tres a seis meses en prisión mientras se dilucida su situación jurídica. Nótese que ante
el grueso número de detenciones ilegales captadas por el aparato policial, los restantes
órganos del sistema de justicia penal reaccionan de manera complaciente, como si
después de pasar por un período de investigación bajo medidas de coerción, fuera
suficiente con determinar que no existen suficientes medios de prueba que fundamenten
la posibilidad de llevar a juicio a los detenidos.
128
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Es común que en las estadística oficiales del aparato policial aún se sigan
considerando como parámetros de eficiencia policial el número de detenciones realizadas
“por flagrancia”, sin tomar en cuenta el resultado final del caso en el sistema de
justicia.
Asimismo, es aún reiterativo el alto número de procesados para quienes el Ministerio
Público solicita prisión preventiva para someterlos a investigación criminal, y el grueso
número de procesados a los que el Organismo Judicial, a través de los jueces
correspondientes, somete a prisión preventiva para “asegurar” una investigación criminal
efectiva.
A este contexto debe agregarse que el número de procesados sometidos a prisión
preventiva, que llegan a ser condenados, es una suma insignificante. Por ejemplo,
según las estadísticas del sistema penitenciario guatemalteco, en el año 2001, el 64%
de los detenidos por el aparato policial del Estado fue sometido a prisión preventiva;
del total de los sometidos a prisión preventiva, menos del 5% fue condenado.29
Ante estas prácticas, no puede seguirse manteniendo la falsa idea de que la
investigación criminal en Guatemala se ha definido, político-criminalmente hablando,
de manera democrática. Esto queda descartado cuando vemos que en el plano de la
configuración, la investigación criminal —en un sentido amplio30—ha venido a
convertirse en la principal respuesta del Estado ante la criminalidad.
Esta situación no encuentra ninguna justificación, ni desde el punto de vista de la
defensa de los derechos o garantías de los procesados, ni desde el punto de vista de la
sociedad que mantiene una expectativa de actuación del Estado contra la criminalidad.
Desde el primer punto de vista mencionado, es completamente reprochable que se
vulnere de semejante manera el estado de inocencia de una persona; y desde el segundo,
es frustrante para la sociedad observar la ineficacia del sistema penal para aplicar la
respuesta que formuló en el plano legal.
Este tipo de incoherencia no puede considerarse como una ausencia de orientación
político-criminal de la investigación criminal, más bien puede decirse que el Estado
tiene una clara orientación política de la investigación criminal: es una respuesta coercitiva utilizada para someter a control a un sector de la población a quien le interesa
controlar.
29
30
Paz y Paz. Op. cit., p. 24.
Refiriéndonos a todo el proceso o etapa de la investigación criminal dentro del proceso
penal y no únicamente a la actividad investigadora o de averiguación propiamente dicha.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
129
Claro que para asegurarse esta orientación se planifica y ejecutan una serie de
decisiones dirigidas a mantener débiles los órganos del sistema que intervienen en
ella. La debilidad presupuestaria, la manipulación política del nombramiento de sus
autoridades, la rigidez con la que se maneja cada uno de estos órganos —alejados de
la sociedad en general—, son sólo algunos ejemplos de ello.
Ante esta situación preguntamos, casi de manera burda, ¿es éste el tipo de
orientación que debe seguirse manteniendo?
3.2. Roles de los órganos que intervienen en la investigación criminal
La investigación criminal, como la hemos venido considerando, es más que una actividad
destinada a la recolección de información que ha de ser ingresada mediante medios de
prueba a un proceso penal. Es una fase fundamental del proceso penal, que contiene una
serie de principios, medidas, finalidades, actividades de investigación, entre otros aspectos.
En dicho procedimiento intervienen distintos órganos del Estado que, para poder
intervenir, deben tener una clara delegación de competencia en el marco legal. Esto
corresponde, nuevamente, al plano de la formulación de la política criminal del Estado.
Es decisión política del Estado definir quiénes han de tener competencia para desarrollar
funciones en el proceso de la investigación criminal, la extensión de su competencia y
la forma en que deben ejercerla.
En Guatemala se ha formulado la intervención del Estado mediante tres órganos
específicos: el Organismo Judicial, quien actúa a través de los jueces correspondientes,
el Ministerio Público y la PNC.
3.2.1. Funciones del Organismo Judicial
La investigación criminal, in strictu, es una actividad ajena a la función judicial, al
menos en el modelo de proceso penal acusatorio acorde a un Estado Democrático de
Derecho. Sin embargo, dentro de este modelo de proceso penal, se considera la función
de pesos y contrapesos como uno de los mecanismos más importantes para garantizar
el apego irrestricto a la ley.
Dentro de un modelo inquisitivo es el juez quien desarrolla la función de investigar,
acusar y juzgar, situación que es actualmente incompatible con los postulados modernos
de un sistema de justicia democrático.
En el modelo actual del proceso penal guatemalteco, no se ha encarado la actuación
judicial en la etapa de investigación, sin embargo ésta se restringe a la custodia de las
garantías procesales estipuladas para el desarrollo justo del proceso penal.
130
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Las funciones de control o custodia, que han sido formuladas en el marco políticocriminal del Estado, para ser desarrolladas por los jueces en la etapa de investigación
se resumen en tres:
a. Control de actos que implican una limitación o restricción de derechos
fundamentales
Efectivamente, en el plano legal ha sido considerada la necesidad de contar con
una autorización judicial para el desarrollo de actos necesarios para el correcto avance
de la investigación criminal, cuando dichos actos afecten derechos fundamentales de
las personas.
Entre éstos se consideran, principalmente, las medidas de coerción que se pueden
imponer al sujeto pasivo de la investigación criminal. Así, la detención de las personas,
la imposición de prisión preventiva, la imposición de arraigos, y otras medidas de
coerción, requieren de la autorización judicial.
También se consideran dentro de estos actos, aquellos que siendo netamente de
recopilación de información limitan algún derecho fundamental, tal el caso de los
allanamientos y de los secuestros de objetos.
b. Control de la intervención de los sujetos procesales durante dicha etapa
Le concede al funcionario judicial la facultad de habilitar la intervención de distintas
personas en el procedimiento de averiguación. Entre ellas, podemos mencionar al
actor civil, al tercero civilmente demandado y al querellante adhesivo.
c. Control y diligenciamiento de los actos definitivos irreproducibles
Ésta es otra función importante otorgada en nuestro marco jurídico al funcionario
judicial. Consiste en la autorización y diligenciamiento de los denominados anticipos de
prueba, cuya autorización se fundamenta en la naturaleza irreproducible del medio de
prueba que puede aportar información relevante para el esclarecimiento del acto que
se investiga.
El anticipo de prueba, apunta Pellecer, en ningún momento está diseñado para
trasladar al juez una labor de investigación que le es propia a los fiscales, y de esa
manera formar expedientes de instrucción sumaria, puesto que se desnaturalizaría el
proceso acusatorio.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
131
Incoherencias en el plano de la configuración
En el plano de la configuración se ha señalado reiteradamente la ausencia de control
judicial material sobre las garantías de los procesados.31
Existe un solo control formal, por el cual se entiende que los funcionarios judiciales
efectivamente reciben y conocen los casos a controlarse, pero no ejercen el control
apegado a las decisiones adoptadas en el plano de la formulación.
El caso de las medidas de coerción es el ejemplo más claro de ello. El aparato
policial del Estado detiene a un grueso número de personas sin orden de juez
competente cuando está claro que la detención por flagrancia es objetivamente
excepcional. Aún así, en este tipo de detenciones existe un control judicial formulado
que exige la revisión de la legalidad de dicha detención.32 Este plazo, de conformidad
con el artículo 6 de nuestra Constitución, no debe exceder de 24 horas.
Este control evidentemente no se cumple de manera material ya que la organización
judicial impide la presentación a un juez competente en horas inhábiles, dado que le
han prohibido al juez de paz, ante quien presentan al detenido, decidir sobre la libertad
de dicha persona.
Asimismo, el número de personas sometidas a prisión preventiva sin fundamentos
fácticos es altísimo, contrario al número de declaraciones de detenciones ilegales que,
salvo raras ocasiones, suelen encontrarse en las estadísticas judiciales.33
Todo ello contribuye a la desviación del poder coercitivo del Estado hacia fines
ilícitos e ilegítimos, creando las condiciones necesarias para asegurar la impunidad de
los delitos verdaderamente graves, ya que perpetúa la saturación del sistema penal con
casos “de vagatela”, y fortalece el uso de la fase de investigación criminal como un
mecanismo de represión de los sectores más vulnerables de la población.
Por otro lado, es frecuente aun en el ámbito judicial encontrar una fuerte resistencia
a desprenderse de la mentalidad inquisitiva, donde el juez era el responsable de la fase
de investigación criminal y, por ende, le correspondía decidir sobre la acusación. En
una clara desviación del modelo de proceso penal acusatorio formulado, es frecuente
encontrar disposiciones judiciales que limitan la función del Ministerio Público du-
31
García Morales, Fanuel. Mecanismos de control sobre la Policía Nacional Civil, WOLA-ICCPG,
Guatemala, 2001, p. 265.
32
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 9, inciso 4.
33
García Morales. Op. cit., p. 270.
132
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
rante esta fase, tales como la denegación de autorización de medidas de desjudicialización por valoraciones que le competen realizar al Fiscal, y la decisión de ordenar
al Ministerio Público de acusar cuando, de conformidad con su criterio, la investigación
criminal no le ha brindado elementos suficientes para ello.34
3.2.2. Funciones del Ministerio Público y de la Policía Nacional Civil
La formulación política respecto a los órganos que intervienen en la investigación criminal, inicia con la norma constitucional que otorga al Ministerio Público el ejercicio de
la acción penal pública.35 Esto, complementado con lo interpretado por la Corte de
Constitucionalidad en el sentido de que la persecución penal (que incluye la investigación
criminal) no es sino la manifestación de la acción penal.36
Cuando el Estado decidió romper con el esquema del proceso penal inquisitivo,
otorgó al Ministerio Público la función de impulsar la investigación criminal para reunir
los elementos de prueba que sirvan al órgano judicial correspondiente para decidir el
fondo del asunto. De esta manera se abstrae del juez la función de impulsar y coordinar
o dirigir la investigación criminal, función que se traslada al Ministerio Público.
Desarrollando el marco anterior, la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP)
también estipula que compete a este órgano “promover la persecución penal y dirigir
la investigación de los delitos de acción pública”.37 También contempla que son
funciones del Ministerio Público: “a) investigar los delitos de acción pública y promover
la persecución penal ante los tribunales, según las facultades que le confieren la
Constitución y otros tratados, (…) c) dirigir a la policía y demás cuerpos de seguridad
del Estado en la investigación de hechos delictivos.”38
El marco político-criminal se completa en su formulación cuando el Estado otorga
a la PNC la función de desarrollar la investigación criminal, bajo la dirección y coordinación del Ministerio Público.
En el Código Procesal Penal se estipula que “la policía, por iniciativa propia, en
virtud de una denuncia o por orden del Ministerio Público, deberá 1) investigar los
34
Debe señalarse en este aspecto, la incoherencia en el mismo plano de la formulación políticocriminal ya que es una facultad que la misma ley recoge.
35
Constitución Política de la República, artículo 251.
36
Expediente 296-94, de fecha 26 de enero de 1995, en Gaceta Jurisprudencial 35, Corte de
Constitucionalidad, Guatemala, 1995, pp. 14-15.
37
Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP), artículo 1.
38
Ibid., artículo 2.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
133
hechos punibles de oficio, (…) 3) individualizar a los sindicados, 4) reunir los elementos
de investigación útiles para dar base a la acusación o determinar el sobreseimiento (…).”39
Debido a los inconvenientes que representó el nuevo paradigma40 formulado,
hubo necesidad de introducir reformas, en 1997, al Código Procesal Penal que entró
en vigencia en 1994, con lo cual se ratificó el esquema lógico de separación de funciones
entre el Ministerio Público y la policía, pero garantizándose en todo momento que el
primero es el ente que debe ejercer la dirección e impulso de la investigación criminal.
Derivado de ello, se observan en el Código Procesal Penal disposiciones claras
sobre este punto, como por ejemplo: “los funcionarios y agentes policiales serán auxiliares del Ministerio Público para llevar a cabo el procedimiento preparatorio, y obrarán
bajo sus órdenes en las investigaciones que para ese efecto se realicen”;41 así también:
“Los funcionarios y agentes de policía, cuando realicen tareas de investigación en el
proceso penal, actuarán bajo la dirección del Ministerio Público y ejecutarán las actividades de investigación que les requieran, sin perjuicio de la autoridad administrativa
a la cual están sometidos”,42 y por último, también se puede observar: “El Ministerio
Público supervisará el correcto cumplimiento de la función auxiliar de la policía en los
procesos penales y podrá impartir instrucciones generales al respecto, cuidando de
respetar su organización administrativa. Dichos organismos coordinarán actividades
para el mejor ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público.”43
Incoherencias en el plano de la configuración
En el plano del desarrollo cotidiano de la investigación criminal, es decir en el plano
de la configuración-político criminal, persiste el original enfrentamiento entre el Ministerio
Público y la PNC.44
39
Código Procesal Penal, artículo 112.
Nos referimos al paradigma de que la Policía realice la investigación criminal bajo la dirección
y coordinación del Misterio Público y no bajo la dirección del juez como se hizo por años.
41
Código Procesal Penal, artículo 112, último párrafo, el cual fue reformado, tal como aparece,
por el artículo 13 del Decreto No. 79 - 97.
42
Ibid., artículo 113, primer párrafo, el cual fue reformado, tal como aparece, por el artículo 14
del Decreto No. 79 - 97.
43
Ibid., artículo 113, último párrafo, el cual fue reformado, tal como aparece, por el artículo 14
del Decreto No. 79 - 97.
44
García Morales, Manuel. Los delitos contra la vida en Guatemala, ICCPG, Guatemala, 2000.
García Morales, Manuel. Mecanismos... op. cit. Familiares y Amigos contra la Delincuencia y el
Secuestro (FADS). Diagnóstico sobre la PNC, Asociación Madres Angustiadas, FADS e ICCPG.
Propuesta político criminal para la eficacia de la investigación criminal, Guatemala, junio de 2001. Ver
también informes relativos a la materia de justicia de MINUGUA.
40
134
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Por parte de la PNC debe apuntarse el hecho de no contar con una cuerpo especializado de investigación criminal, con perfiles y preparación técnico-científica adecuada
para desarrollar investigaciones criminales de esa naturaleza, y con recursos humanos
y físicos adecuados para cumplir con las necesidades que requiere el Ministerio Público.
En lo que respecta al Ministerio Público, debe señalarse igualmente la falta de
especialización de los fiscales para orientar científicamente las investigaciones más
importantes; la rutina de trabajo inquisitiva basada en la conformación de expedientes
que recogen versiones de declaraciones de sindicados, o informaciones de probables
testigos que siguen siendo citados a declarar en sus sedes de trabajo; y una infructuosa,
deficiente y casi nula comunicación entre los fiscales y los investigadores policiales
que desarrollan esta etapa.
Todo ello ha redundado en una absurda competencia entre ambos órganos que se
ha fomentado por la ilegal conformación de un cuerpo operativo de investigación
criminal en el interior del Ministerio Público.
La competencia se torna aún más absurda en el plano de la investigación criminal
técnica o científica, conocida también como investigación criminalística, donde el
Ministerio Público ha duplicado injustificadamente los servicios que ya se venían prestando por el Gabinete de Identificación de la PNC. Esta competencia, que se observa
en la ciudad capital, se contrapone a la ausencia total de cobertura de ambos órganos
en el interior de la República donde las escenas de crímenes, generalmente, no son
trabajadas técnicamente por ninguno de los dos órganos.
Cabe señalar que los resultados de ineficiencia fiscal se mantienen con el desarrollo
de la investigación criminal por parte de la Dirección de Investigaciones Criminalísticas
(DICRI) del Ministerio Público.45
En el plano de la investigación científica debe señalarse que es necesario realizar
los ajustes necesarios a nivel legislativo para desprender del Ministerio Público, órgano
que debe dedicarse a la coordinación e impulso de la persecución penal, las funciones
que actualmente desarrolla la DICRI, mismas que deberían ser desarrolladas por un
órgano estatal científico que responda a las necesidades que en el proceso penal tendrá
en ese sentido el Ministerio Público y los demás sujetos procesales, así como el órgano
judicial correspondiente.46
45
46
García Morales. Los delitos…, op. cit., pp. 207-211.
García Morales, Fanuel. Reorganización del servicio de ciencias forenses para la administración de
justicia en Guatemala, ICCPG, Guatemala, 2001; Comisión de Apoyo y Seguimiento al
Fortalecimiento de la Justicia. La insostenible situación del servicio de ciencias forenses en Guatemala,
Guatemala, 2001.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
135
En este contexto, se mantiene una deficiente investigación criminal y, a la vez, un
deficiente ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público. Ni la policía ha
desarrollado esfuerzos por conformar el SIC previsto en el AFPC, ni el Ministerio
Público se ha dedicado a dirigir y coordinar eficientemente la investigación criminal
por asumir otras funciones que no le competen, costo que se traduce en impunidad.
Es necesario, sin duda, implementar los roles que a cada órgano analizado competen,
conforme a lo formulado en el plano legislativo, y su fortalecimiento institucional para
cumplirlos con eficiencia.
3.3. Selección racional de los casos a investigarse
Desde el proceso penal inquisitivo se perfiló un principio fundamental: el principio de
legalidad.
Transportado del “derecho penal sustantivo”, este principio se convirtió en un
límite importante para la persecución penal de acciones que no constituyen delitos
tipificados legalmente con anterioridad.
No obstante, en su vertiente positiva, el principio de legalidad fue interpretado
como un principio por el cual se obligaba al Estado a intervenir y perseguir penalmente
todas las acciones que sí se consideraban delitos.
Esta situación trajo consigo una sobresaturación del sistema de justicia, materialmente imposible de ser manejada por los órganos del sistema penal.
Ante tal imposibilidad material de investigar y juzgar todos los “probables delitos”
que el sistema captaba, se evidenciaron grandes vacíos de criterios político-criminales
que garantizaran al Estado dirigir sus baterías a los delitos más graves o de repercusión
social más intensos.
Unido a esto, con el importante aporte de la criminología crítica que demostró la
selectividad con la que actúa el sistema penal, se promovieron propuestas importantes
por los abolicionistas, dentro de las que destaca la redefinición del delito como un
conflicto que debe ser devuelto a las partes para ser solucionado por ellas mismas.
Como producto de todo lo anterior surge el principio de oportunidad, con el cual se
otorga al órgano encargado de la persecución penal la facultad de enfocar sus esfuerzos
de investigación y persecución en los delitos más graves, evitando con ello, por la
imposibilidad de poder manejar todos los casos, que se resolvieran los más sencillos
mediante una sentencia penal y se quedaran los más complejos y graves en la zona de
impunidad.
136
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Con el surgimiento del principio de oportunidad se desarrollan en las legislaciones
procesales penales, instituciones jurídicas, las que en el ámbito latinoamericano se
conocen como “medidas de desjudicialización”.
Guatemala, con el nuevo paradigma de un proceso penal acusatorio y ajustado a
las necesidades de justicia de los Estados modernos, definió en su marco políticocriminal la posibilidad de que el Ministerio Público resuelva mediante otras vías de
arreglo los delitos más sencillos. En otras palabras, lo dota de un instrumento objetivo
que le permita seleccionar, racionalmente, los delitos de mayor impacto social que
deben ser resueltos mediante el sistema penal.
Efectivamente, en el Código Procesal Penal se encuentran reguladas las figuras de
criterio de oportunidad, suspensión condicional de la persecución penal, la mediación y la conversión.47
En la exposición de motivos del Código se expresa con claridad el sentido de la
incorporación de estas medidas en la formulación de la política criminal de Guatemala.
En dicho instrumento se expresa: “La mayor cantidad del alto porcentaje de presos sin
condena proviene generalmente de los sectores marginados de la sociedad y de asuntos
de poco impacto social. El Estado necesita dedicar su atención a los delitos de mayor
gravedad, sin descuidar respuestas oportunas y válidas a otros ilícitos penales.”48
En resumen, puede observarse entonces que el Estado de Guatemala ha formulado
un contexto jurídico que orienta a sus entes, pero principalmente al Ministerio Público
en tanto ente encargado de la persecución penal, a seleccionar de manera racional los
casos que a perseguirles por la vía penal.
Incoherencias en el plano de la configuración
Con la incorporación de las medidas de desjudicialización en el marco político-criminal de Guatemala, se espera ver dos situaciones concretas en el ámbito de la persecución
penal: por un lado, menos presos preventivos y en condena por delitos de insignificancia
social y, por el otro, más eficacia en la investigación criminal y, por ende, mayor condena
por delitos de gran impacto social.
Estas situaciones no se observan aún en nuestro sistema de justicia penal. Los
altos índices de presos sin condena siguen siendo por delitos de insignificancia social,
como posesión para el consumo y delitos patrimoniales, como aparentes hurtos menores,
estafas, hurtos y robos agravados.49
47
Código Procesal Penal, artículos 25 al 31.
Figueroa Sarti. Op. cit., p. XLIX.
49
Estadísticas del Sistema Penitenciario, 2001.
48
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
137
Por otro lado, las condenas por delitos de gran impacto social, como los delitos
contra la vida (asesinatos, homicidios dolosos y culposos), delitos contra la libertad
(secuestros, detenciones ilegales), delitos contra la libertad sexual (violaciones y abusos
deshonestos), delitos patrimoniales graves (robos agravados a bancos, robo de
vehículos), delitos contra la administración pública y anexos (apropiaciones indebidas,
malversación de caudales públicos), entre otros, siguen quedando en la impunidad por
la deficiente persecución penal.
Esto tiene una clara explicación lógica: la facilidad para perseguir los delitos más
sencillos, que a su vez capta al sector más vulnerable de la población, aunada a la
dificultad que representa la investigación criminal de los delitos más graves, actualmente
orientan la función fiscal a los delitos de insignificancia social.
Los índices de utilización de las medidas de desjudicialización están muy por
debajo de las expectativas que se generaron con la formulación de estas medidas en el
plano legislativo guatemalteco.50
Los criterios de eficiencia fiscal no existen claramente definidos, y la carencia de
lineamientos políticos concretos por parte del Fiscal General, fortalecen la cultura de
los fiscales de tratar de conseguir resultados a costa de los casos de siempre, los de
vagatela, mientras la sociedad claramente espera respuestas en la vía penal de los casos
más graves.
En resumen, puede indicarse que en el plano de la configuración se observa que
aún no se hace una selección racional de los casos que el sistema penal debe captar y,
en consecuencia, el sistema penal no responde a las necesidades que la población
espera de él.
50
Las expectativas del estudio previo a la legislación de tales medidas llegaban al 60% de los
casos que captaba el sistema penal. Maier, Julio. Temas de derecho procesal penal guatemalteco.
Comparar con las estadísticas oficiales del Ministerio Público en las últimas cuatro memorias
de labores.
138
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
139
BIBLIOGRAFÍA
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Expediente 296-94, de fecha 26 de enero de 1995, en Gaceta Jurisprudencial 35, Corte de
Constitucionalidad, Guatemala, 1995.
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Ley Orgánica del Ministerio Público
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Paz y Paz, Claudia. Manual de Derecho Procesal Penal, Tomo I, Instituto de Estudios
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Ugarte, José Manuel. Legislación de inteligencia, legitimidad y eficacia, WOLA-SEDEM, Guatemala, 2000.
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141
III
SEGURIDAD CIUDADANA
Y GÉNERO
142
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
143
MARCO TEÓRICO
1. GÉNERO Y POLÍTICAS PÚBLICAS
En todo país democrático la definición de las políticas públicas, planes y programas
debería incluir la participación de diversos grupos humanos y sectores. En Guatemala
la tendencia ha sido que esto sea un privilegio del Estado y, aunque a partir de la firma
de la paz se han incrementado los espacios de diálogo y concertación de diverso tipo,
aún permanecen visibles varios de los elementos que identifican la exclusión,
especialmente de los pueblos indígenas y las mujeres, quienes representan poco más
de la mitad de la población del país.
En Guatemala, debido a razones históricas y a las limitaciones inherentes al sistema,
la participación política es limitada para la mayoría de la población, pero esto es más
evidente en indígenas y mujeres. Algunas se derivan de la exclusión que caracteriza a
la sociedad, otras de carencias culturales y organizativas de los sectores populares,
derivados de la violencia contrainsurgente. A lo anterior se suman las limitaciones
producidas por la hegemonía neoliberal, que ha producido restricciones para las
organizaciones de diverso tipo.
Guatemala es uno de los países de América Latina con mayores niveles de
desigualdad y la debilidad de su Estado es generalmente reconocida, lo que limita las
posibilidades de promover el desarrollo y la profundización del proceso democrático.
Esto también genera limitaciones para hacer más efectiva la inclusión y participación
que son inherentes a la democracia, especialmente de los pueblos indígenas y de las
mujeres.
144
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Si bien el proceso de paz ha abierto la posibilidad de mayores niveles de participación
en la elaboración y puesta en práctica de las políticas públicas, todavía hace falta mayor
conciencia en cuanto a que esto debe ser percibido como un asunto de carácter general, que va mucho más allá de los intereses de grupos y personas, en tanto que concierne
e impacta la vida de diversos segmentos ciudadanos.
A pesar de reconocer que estos procesos demandan el involucramiento de
especialistas, profesionales e individuos interesados en las temáticas, para favorecer
un desarrollo más incluyente y una mayor apropiación de sus resultados por parte de
la ciudadanía, es necesario propiciar un mayor involucramiento de los grupos sociales
históricamente excluidos, con la intención de contribuir a superar la marginación, que
ha profundizado las desigualdades.
La formulación de las políticas públicas implica el acceso a información y datos;
contar con un número suficiente de estos insumos permitirá evaluar la naturaleza y la
extensión de los problemas que se están tratando de solucionar, definir o puntualizar.
También deben evaluarse las características particulares y concretas del tema que ocupa
la atención de las políticas públicas. Finalmente, la evaluación de anteriores políticas
también aportanaporta insumos para su reformulación, reajuste o lo que corresponda.
La política pública tiene las siguientes características: un contenido, un programa,
una orientación normativa, un factor de coerción y una competencia social.1 Esos
elementos nos permiten orientar las políticas de manera más eficiente y cumpliendo
con los objetivos para las cuales fueron creadas.
En la línea de los comentarios anteriores, este documento intenta aportar algunos
elementos analíticos respecto de la necesidad de que las políticas públicas sobre seguridad incluyan la perspectiva de género.2 La justificación de tal propuesta radica en el
compromiso de construir desde principios más incluyentes y en consecuencia más
democráticos.
1
2
Meny, Ives y Thoening, Jean-Claude. Las políticas públicas, Ariel, España, 1992, p. 89. Citado
por el Grupo II, Seguridad preventiva y derechos humanos, p. 107.
Es importante tomar en cuenta que tal perspectiva se basa en la teoría de género y se
inscribe en el paradigma teórico histórico-crítico y en el paradigma cultural del feminismo.
Explica y reconoce la diversidad de géneros y la existencia de las mujeres y los hombres
como un principio esencial en la construcción de una humanidad diversa y democrática. Así
pues, permite analizar y comprender las características que definen a las mujeres y a los
hombres de manera específica, así como sus semejanzas y diferencias. Analiza las posibilidades
vitales de las mujeres y los hombres, el sentido de sus vidas, sus expectativas y oportunidades,
las complejas y diversas relaciones sociales que se dan entre ambos géneros, así como los
conflictos institucionales y cotidianos que deben enfrentar y las maneras en que lo hacen
(Lagarde, Marcela. Género y feminismo, Editorial Horas y Horas, España, 1996, pp. 15-16).
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
145
“Se alude al género como a una teoría que incluye categorías, hipótesis, interpretaciones y conocimientos relativos a la diversidad de fenómenos histórico-culturales
construidos y deconstruidos en torno al sexo.”3
Se reconoce como discriminación por género aquellas normas, decisiones y prácticas
que no tratan con igualdad los intereses y derechos de varones y mujeres, y que dan
como resultado prácticas de discriminación y subordinación del género masculino al
femenino.4
Para entender la discriminación es necesario considerar que al lado del principio
de equidad, se reconoce el principio de relevancia. Éste implica “tener en cuenta aquellas
diferencias y desventajas que afectan a determinados sectores o grupos poblacionales,
como las mujeres. Estas diferencias y desventajas, si no se toman en cuenta, contribuyen
a mantener y profundizar desigualdades o propician daños y riesgos particulares o
desproporcionados hacia estos sectores o grupos.”5
Bajo este principio se considera legítimo adoptar medidas de acción afirmativa,
favoreciendo a los pueblos y grupos tradicionalmente discriminados.
La incorporación del enfoque de género parte de la necesidad de contar con mayores
elementos para identificar las necesidades diferenciadas de hombres y mujeres; brindarles
igualdad de oportunidades; aprovechar al máximo sus capacidades y, en el caso de las
instituciones públicas, brindar un servicio más eficiente y efectivo a la población. Esto
implica un proceso de cambio a mediano y largo plazo, pero que es necesario iniciar
en lo inmediato.
Para lograr transformaciones macro en las relaciones entre hombres y mujeres, es
necesario formular políticas públicas con enfoque de género, desde las cuales debiera
producirse un esfuerzo cuestionador respecto de las raíces de la marginación y
3
4
5
En el intento de profundizar sobre el género, lo entenderíamos como la construcción
diferencial de los seres humanos en tipos femeninos y masculinos. Es una categoría relacional
que intenta explicar una construcción que diferencia a los seres humanos, es decir se trata de
un proceso histórico y social, en donde la diferencia sexual no es solamente un hecho
anatómico, se produce una suerte de construcción e interpretación de la diferencia anatómica
y ella en sí es un proceso histórico. Si bien es cierto que el varón y la hembra de la especie
difieren, no es menos cierto que igualmente se produce una construcción social. La identidad
sexual es un aspecto de la identidad de género (Molina Petit, Cristina, en Liberación y utopías,
Editorial Akal, España, 1992, p. 140).
Ibid., p. 142.
Proyecto de Promoción de Políticas de Género. Respondiendo a necesidades de seguridad ciudadana
de mujeres y hombres, Policía Nacional de Nicaragua, GTZ, Nicaragua, 1999, pp. 35-36.
146
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
discriminación, como deformaciones que deben superarse. En correspondencia con
ello, derivar programas y proyectos específicos, los cuales buscarían minimizar la
exclusión o bien paliar sus efectos dañinos.
El abordaje, desde el Estado, de los temas de exclusión, discriminación y subordinación de las mujeres implica una institucionalidad comprometida con la superación
de tal situación. Requiere una priorización en la agenda nacional, la cual pasa por el
compromiso político de intervención real. Dicho en otras palabras, en la formulación,
ejecución y evaluación de políticas públicas específicas hacia las mujeres.
El anterior planteamiento supone, también, la construcción de una nueva ética y
valores desde quienes formulan las políticas, así como de quienes las implementan y
evalúan; igualmente obliga a un verdadero compromiso con la democracia desde los
que asumen las decisiones políticas y hacen gobierno.
2. GÉNERO Y SEGURIDAD CIUDADANA
Frente al debate teórico-conceptual respecto de lo que es la seguridad y con ello la
seguridad democrática, es importante acotar respecto de sus alcances y límites. Un
primer aporte podría referirse a la definición restringida, en contraposición a la ampliada
del concepto mismo.
Así pues, los aportes de dicho debate van en la línea de distinguir entre una concepción de seguridad orientada hacia los problemas estratégicos internacionales de
orden político-militar, hasta la concepción de seguridad que integra condiciones políticas,
económicas, sociales y culturales para garantizar el bienestar de un colectivo social.6
Sin embargo, es importante anotar que homologar la agenda del desarrollo con la de
seguridad, desdibuja los intereses reales de la seguridad. Al efecto7 parafraseando a Javier
Elguea, este autor sugiere una distinción entre seguridad positiva y seguridad negativa.
Alude a la primera como la capacidad para continuar o mantener una relación positiva,
mientras que la segunda implicaría la capacidad de cortar o detener una relación negativa.
En el marco conceptual de la seguridad democrática o de seguridad integral, debiera
entenderse la seguridad positiva como “la capacidad del Estado de generar condiciones
6
7
Arévalo, Bernardo. “De la seguridad pública a la seguridad ciudadana: retos y tropiezos”,
ponencia presentada en el Taller sobre condiciones sociales de la seguridad democrática en Centroamérica,
San José de Costa Rica, 18 de enero de 2000, p. 16.
Ibid., p. 18.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
147
que mitiguen las vulnerabilidades que afectan a la sociedad y que atentan contra el
bienestar general. Su lógica es la de identificar las oportunidades y las potencialidades
que permitan maximizar los recursos materiales e inmateriales de los que se dispone:
en esto consiste la relación positiva.
Seguridad negativa es la capacidad del Estado de contener o detener las amenazas
específicas que atenten contra dichas condiciones y que afecten el estado de bienestar
de la sociedad. Su lógica es la de identificación de riesgos y amenazas que atenten
contra los esfuerzos de generación del bienestar: en esto consiste la relación negativa.”
Dentro del enfoque moderno de seguridad, la “seguridad se asume como un
derecho fundamental de las personas: seguridad humana; seguridad para toda la ciudadanía; seguridad que parte de la cooperación entre la sociedad civil y el Estado. La
seguridad formulada como necesidad presente y futura: seguridad preventiva.”8
Siendo así, la seguridad es el derecho fundamental de las personas a vivir sin
temor, respecto de su integridad personal y de sus bienes.
Incorporar el enfoque de género en la discusión y propuesta, respecto de las políticas
públicas de seguridad, sugiere identificar, entre otras cosas, los riesgos diferenciados
que enfrentan mujeres y hombres, asimismo, los temas de la inclusión y la exclusión, y
de la subordinación y la discriminación.
La mejora de la seguridad depende de la acción colectiva coordinada entre las
distintas instituciones de la administración pública, las fuerzas de seguridad, la
participación activa de la ciudadanía y de las instancias sociales y civiles en que ésta se
agrupa. En ese sentido es indispensable formular estrategias preventivas.
Campos en los que se ha ido reflejando la incorporación del enfoque de género
en las instituciones dedicadas a la seguridad ciudadana en América Latina
Ampliación de la visión sobre la problemática de seguridad ciudadana.
Reorientación de los servicios.
Cambios en el perfil de los proveedores de servicios.
Apertura a la interacción instituciones del Estado y organizaciones de la sociedad
civil en el ámbito policial y/o en otros espacios.
Medidas para el reclutamiento de personal femenino.
Medidas para enfrentar la segregación funcional y ampliación de oportunidades al
personal femenino para desempeñarse en los diversos niveles y ámbitos de intervención de las instituciones.
8
Proyecto de Promoción de Políticas de Género. Op. cit., p. 71.
148
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Creación de unidades operativas especializadas para atender patrones de riesgo
por género.
Medidas sobre el sistema de formación y capacitación:
Inclusión de cursos en los planes de estudio de las escuelas de la policía.
Capacitación de docentes de las escuelas policiales.
Capacitación del personal asignado a delegaciones especializadas: cursos de sensibilización y entrenamiento a personal ubicado en la provisión directa de servicios, y
cursos de gerencia de unidades operativas especializadas a los mandos asignados.
Módulos de capacitación a distancia.
Profesionalización en género.
Distribución de materiales para su difusión a usuarias potenciales, indicando los
servicios prestados por la institución policial para atender denuncias.
Información sobre los derechos de las usuarias en los servicios de la institución policial.
Medidas sobre los sistemas de información y registros para captar la problemática
de género.
Colaboración con instituciones académicas para apoyar estudios relevantes en
materia de género.
Formación de un discurso en materia de género.
Participación en campañas públicas, debates y foros.
Estrategias de prevención en el campo de la seguridad ciudadana incorporando el
análisis de género (proyección en las comunidades).
Participación de los mandos en seminarios internacionales sobre instituciones
policiales y derechos humanos de las mujeres.
Directivas especializadas.
Institucionalización de unidades operativas especializadas.
2.1. Diagnóstico de la situación de las mujeres en relación acon
relación a violencia e inseguridad
A pesar de la firma de los Acuerdos de Paz, que redujeron notablemente la violencia
política, ahora se perciben altos niveles de violencia provenientes de la delincuencia
común y del crimen organizado.
Por violencia contra la mujer se entiende cualquier acción o conducta que se
produzca sobre la base de su género, que le cause daño o sufrimiento físico, sexual o
psicológico, tanto en el ámbito público como en el privado, producido dentro de la
familia o en cualquier otra relación interpersonal, en la comunidad, perpetrada por
cualquier persona o tolerada por el Estado o sus agentes.9
9
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
149
El informe de las organizaciones no gubernamentales ante la IV Conferencia
Mundial de la Mujer, revela que las mujeres y niñas guatemaltecas son permanentemente
agredidas desde diversos ámbitos: el hogar, la escuela, la universidad, el trabajo, la
calle; y esta agresión se expresa en distintos grados y formas, que van desde la agresión
sexual y psicológica hasta la física.
En el país, las diversas formas de agresión carecen de reconocimiento individual
y social; ni las mismas mujeres están conscientes de los niveles de violencia de que son
objeto, porque han sido educadas bajo patrones de conducta en los que el
comportamiento agresivo y violento es socialmente aceptado y hasta visto como algo
natural.
Esta cultura de violencia imperante en el país, está íntimamente ligada a su historia
de gobiernos dictatoriales y de enfrentamiento armado interno.
Según información proporcionada por la Fiscalía de la Mujer, en esa dependencia
se reciben de 80 a 150 denuncias diarias, el mayor número de denuncias recibidas son
referentes a violencia intrafamiliar, de la que en 2002 se recibieron 9,324 y en 2003
sumaron 9,592; le siguen las denuncias por lesiones, violación, abusos deshonestos y
estupro.
La Oficina de Atención a las Víctimas, que funciona en la Policía Nacional Civil,
registra que en el año 2000 atendió 164 casos, en el 2001 fueron 594, en el 2002
atendió 3,171 y en el 2003, 7,373. De estos casos, 8,840 son de violencia intrafamiliar,
dirigida especialmente hacia mujeres y niños.10
De acuerdo con el monitoreo realizado por el Centro de Reportes Informativos
sobre Guatemala (CERIGUA), 271 mujeres fueron asesinadas durante el período de
enero de 2002 a julio de 2003. Entre los métodos más empleados por los asesinos
están: tiro de gracia, decapitación, ahogamiento, vapuleo, tortura, estrangulamiento,
violación, muerte con arma de fuego y con arma blancas, algunas con el corazón
destrozado, entre otros.
Según este informe, un número considerable de mujeres fueron torturadas o violadas sexualmente antes de ser asesinadas por sus agresores, y muchas de ellas aparecieron en costales, bolsas y atadas de pies y manos, o fueron lanzadas al vacío desde un
taxi.
10
Datos proporcionados por la Oficina de Atención a la Víctima de la Policía Nacional Civil,
13 de enero de 2004.
150
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Según estadísticas citadas por la revista Entérese y Comente de mayo de 2002, de la
Organización de Mujeres Tierra Viva, la ciudad de Guatemala es la segunda más
violenta de Centroamérica, le antecede San Salvador. Actualmente el país atraviesa por
una crisis de violencia generalizada, en la que la inseguridad ciudadana y el crimen
organizado colocan a la mujer en una situación de vulnerabilidad.
Es importante señalar, entonces, que en el momento que existan políticas de
seguridad ciudadana efectivas, estos índices de violencia hacia las mujeres se verían
reducidos, ya que un número considerable de las muertes y agresiones, según el estudio
de CERIGUA, fueron perpetradas en asaltos a buses urbanos y extra urbanos por
miembros de maras o carteristas. Sin olvidar las balas perdidas y los enfrentamientos
entre pandilleros, situación en la que varias mujeres han perdido la vida, principalmente
menores de edad, al quedar en medio de la lluvia de proyectiles.
Igualmente fundamental es que desde las instituciones del Estado dedicadas a la
seguridad, así como la sociedad misma, se asuma éste como un grave problema que
debe ser eliminado de raíz. La violencia contra la mujer no es una consecuencia lógica
de las relaciones hombre-mujer, es consecuencia de los patrones culturales y sociales
sobre los cuales fuimos criados, por lo que es necesario reconocer su existencia, y
asumir las mejores medidas, estrategias y políticas para combatirla.
Dar respuesta a las necesidades de seguridad de las mujeres no es ningún acto de
buena voluntad, es sencillamente un acto de justicia y de obligación por parte del
Estado.
3. DEMANDAS DEL MOVIMIENTO DE MUJERES
Braulia Thillet, en entrevistas realizadas a distintas organizaciones sociales
guatemaltecas sobre los acuerdos entre grupos de mujeres, describe como las opiniones
más comunes las siguientes:11
No existe una agenda común. Lo que existen son propuestas disgregadas que no
constituyen una agenda política porque no son consensuadas con todas las mujeres.
Aunque las organizaciones de mujeres no han logrado plasmar una agenda política
nacional, donde se integren los intereses de las diversas organizaciones rurales y
urbanas, han habido momentos coyunturales en los que las organizaciones que
11
Thillet de Solórzano, Braulia. Mujeres y percepciones políticas, Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), Guatemala, 2001, pp. 255-256.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
151
luchan por espacios políticos han logrado conformar e impulsar propuestas con
algunos puntos comunes.
La mayoría de organizaciones de mujeres no están articuladas. Todavía no existe
capacidad para articular todos los grupos de mujeres, no han podido unificarse.
No ha habido capacidad de las mujeres para unirse, existe una brecha entre ellas,
resultado en gran parte por la dimensión de sus intereses. Los tipos de demandas
y reivindicaciones varían de conformidad con la formación educativa, la relación
urbano-rural, lo étnico, entre otras. Se necesitan acuerdos donde se identifiquen
elementos comunes dentro de esa diversidad de intereses.
Está costando lograr entrelazar el planteamiento estratégico con el planteamiento
diario de respuesta a las necesidades básicas.
Las alianzas entre organizaciones han estado referidas a momentos coyunturales y
a temas concretos. No se han logrado alianzas sostenibles.
Al movimiento aún le falta madurar el tipo de relación que quiere establecer entre
unas y otras organizaciones, a nivel de relaciones de poder, de objetivos, entre
otras cosas.
Si se toman como referencia las agendas de los diferentes grupos de mujeres en lo
que fue la conferencia de Beijing, las propuestas de las mujeres en los Acuerdos
de Paz, la política de promoción y desarrollo de las mujeres guatemaltecas, el Plan
de Equidad de Oportunidades, la Ley de Dignificación, entre otras, podría decirse
que aunque no se hable de una agenda política de mujeres como tal, han sido
temas sobre los cuales se ha logrado un alto grado de consenso y que han movilizado
a muchas organizaciones.
Se han logrado consensos también con relación a la creación del Instituto Nacional
de la Mujer (INAM).
Ha sido importante la presión ejercida por la cooperación externa para que las
organizaciones de carácter mixto fomenten la equidad de género.
Para la realización del presente estudio se realizaron entrevistas a diferentes
organizaciones sociales de mujeres, respecto al tema de la seguridad, y de acuerdo con
ellas, fue interesante concluir que existe poco conocimiento de estas organizaciones
respecto a lo que son las políticas de seguridad.
El tema puntual que se destaca y que sobresale al preguntarles sobre las demandas
de las mujeres en el tema de seguridad ciudadana, es el referido a la violencia intra
familiar y la violencia derivada de la inseguridad ciudadana.
Es así como las principales demandas, enmarcadas dentro del tema de seguridad,
son sobre la necesidad de fortalecer las instituciones a cargo de la seguridad, a través
de: el incremento de sus presupuestos; que las instituciones cuenten con personal
especializado para la correcta atención de las mujeres, niñas y niños (considerados
como población de mayor riesgo), sobrevivientes de violencia intra familiar o de otro
152
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
tipo de violencia; que el personal cuente con formación en temas de género,
discriminación y racismo, así como formación en la Ley para Prevenir, Sancionar y
Erradicar la Violencia Intrafamiliar y contra las Mujeres.
Generalmente, en los temas de seguridad la mujer es vista siempre como víctima,
y es así como se le visualiza, al momento de ser agredida, como sujeta de justicia.
Es importante entonces considerar en toda política de seguridad ciudadana:
I. Que las mujeres deben ser protegidas no por su condición de
víctimas sino como personas sujetas de derecho, sin paternalismo,
pero considerando el estado de vulnerabilidad en el que actualmente
se desenvuelven dentro de la sociedad y, ante ello, tomar las medidas
necesarias preventivas y sancionatorias hacía los agresores.
Las demandas de las mujeres, en el tema de seguridad, no representan una gran
complejidad para su aplicación, por lo que se consideran totalmente viables, pero sí es
necesario que las instituciones a cargo de la seguridad ciudadana, cuenten con la
formación necesaria para asumir los retos que ello implica, más que grandes inversiones
presupuestarias —que también son indispensable—, es necesario la sensibilización y
el cambio de actitud de los servidores públicos.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
153
CONSIDERACIONES SOBRE LAS POLÍTICAS
DE SEGURIDAD Y LA PERTINENCIA
DEL ENFOQUE DE GÉNERO
Aceptamos que la región y el país atraviesan una etapa de transición democrática que
en lo que atañe a la seguridad está marcada por la finalización de la Guerra Fría, la
globalización y el desarrollo tecnológico.
En Guatemala, los Acuerdos de Paz han dado las pautas sobre las cuales se ha
venido desarrollando el concepto de seguridad, al establecer que “la seguridad es un
concepto amplio que no se limita a la protección contra las amenazas armadas externas,
a cargo del Ejército, o a la protección contra las amenazas del orden público y ala la
seguridad interna, a cargo de la Policía Nacional Civil. Dentro de este concepto, la
Seguridad Ciudadana y la Seguridad del Estado son inseparables del ejercicio por los
ciudadanos de sus deberes y derechos políticos, económicos, sociales y culturales.”12
Sobre esa base, un amplio consenso de actores involucrados en la temática de la
seguridad, tanto en instituciones públicas, académicas, como activistas, han coincidido
en adoptar como concepto el de seguridad democrática.
Como se ve, se ha construido un concepto amplio de seguridad, a él se incorporan
los elementos de riesgo que pueden afectar las condiciones de bienestar económico,
12
Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad
Democrática. Gobierno de Guatemala y Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca
(URNG). Acuerdos de Paz, 3a. edición, Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales
(IDIES), Universidad Rafael Landívar, Guatemala, 1998, p. 147.
154
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
libertades políticas y sociales. Claramente se separa de interpretaciones y formulaciones
centradas en el Estado. En este concepto se ha mutado el sujeto o el bien a defender
por las acciones de seguridad. Si antes el bien a defender fue el Estado mismo, ahora
lo es prioritariamente la persona humana.
Está entendido que la seguridad es un concepto político de competencia y
responsabilidad del Estado, no atribuido a ningún sector en particular y, por lo tanto,
no le es innato un carácter militar, sino corresponde a todos los sectores de la nación.
Es útil también distinguir que, a pesar de su estrecha relación, las agendas de
seguridad y desarrollo son agendas diferentes. No debe subordinarse el desarrollo
como uno de los objetivos de la seguridad. Indudablemente el desarrollo o su
inexistencia, tendrá efectos sobre la situación de seguridad, en términos de variar los
factores sociales que propician la actividad delictiva.
También es primordial distinguir entre seguridad preventiva y seguridad reactiva,
comprendiendo por la primera, la capacidad para sostener una situación positiva; y
por la segunda, la capacidad de cortar o detener una relación negativa.
Lo que determina una situación de seguridad o de inseguridad, es la presencia o
ausencia de una política efectiva destinada a contener o detener riesgos y amenazas
existentes o probables. Se dan condiciones de seguridad cuando la existencia de riesgos
o amenazas al bienestar son establecidas, neutralizadas o contrarrestadas mediante la
acción de las políticas regulares del Estado en materia de seguridad.
El marco referencial del concepto seguridad democrática se centra en la persona
humana, considerando que ésta se desenvuelve en un entorno social y natural. En una
concepción democrática, el interés de la sociedad y los de la persona humana son
inseparables; los de la persona humana, aparte de su realidad biológica, se refieren a la
serie de vínculos que establece con otras personas y con la comunidad en su conjunto,
de los cuales se derivan recíprocos derechos y obligaciones.
De tal manera que “el bien a defender” por las políticas de seguridad del Estado
es la propia comunidad, ya que si estas políticas responden prioritariamente a la seguridad
de la persona humana, de la sociedad como colectivo social, y de las instituciones
políticas que forma parte del pacto constitutivo de la comunidad política, es inadmisible
que el interés de una pueda desarrollarse en contraposición al interés delde la otra.
Es en este enfoque antropocéntrico en el que es pertinente y útil el diseño de las
políticas de seguridad desde las necesidades generales de la población, y específicas de
sus segmentos más particulares; atendiendo a que cada uno de ellos, por sexo, edad,
pertenencia cultural o cualquier otra característica sociodemográfica, puede tener
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
155
necesidades específicas de protección, en relación acon relación a las amenazas y
vulnerabilidades que le sean propias.
Ése es el caso de las necesidades de seguridad de las mujeres, las que además de
ser beneficiarias con las acciones generales de la actividad de la seguridad estatal,
pueden demandar consideraciones especiales acerca de la prestación de dicho servicio
público.
La consideración de las necesidades específicas de seguridad de las mujeres eson
expresadosexpresada por la propia articulación del movimiento de mujeres, por
expresiones que lo hacen especializadamente o cumplen con el papel de dirigir las
demandas desde la base de la sociedad hasta las instituciones públicas. Es posible para
el Estado descubrir o evidenciar esas necesidades, lo cual se logra en un modelo que
cuente con suficiente información, que esté en la capacidad de procesarla, interpretarla
y ajustar sus programas y planes operativos. Incluso, en reformar su institucionalidad
a través de la instalación de oficinas especializadas, adecuar sus programas de formación
o sus planes de reclutamiento, promoviendo que en los diferentes niveles jerárquicos
haya un número equitativo de mujeres en su personal.
Las mujeres son un grupo vulnerable de nuestra sociedad, deformaciones
socioculturales han provocado una organización social en la que los derechos de las
mujeres son particularmente ignorados o violados en diferentes espacios, incluidos
los familiares y los escolares. Es tan extendida la práctica del uso de la violencia contra
la mujer, como la actitud de los integrantes de las fuerzas de seguridad que lo consideran
como un problema de la intimidad del hogar. Es un problema de profundas creencias
en las que el personal de las agencias de seguridad se inhibe de proteger bienes jurídicos
expresamente contemplados por la Constitución y las leyes.
156
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
157
SINOPSIS DE CADA UNO DE LOS DOCUMENTOS
EN RELACIÓN ACON RELACIÓN A LOS
GRUPOS DE TRABAJO DE POLSEC
1. INSTITUCIONALIDAD DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
Se refiere al estudio acerca de las funciones, conformación, estructura, tareas y propuestas acerca de las instituciones vinculadas a la seguridad ciudadana:
Ministerio de Gobernación
Policía Nacional Civil (PNC)
Consejo Asesor de Seguridad (CAS)
Controles Democráticos
Ministerio Público
Organismo Judicial
Instituto de la Defensa Pública Penal
El sistema penitenciario guatemalteco
Reagrupamiento de las funciones de seguridad en un ministerio específico
Propone la transformación del Ministerio de Gobernación en un Ministerio de
Seguridad, cuya competencia general debe ser:
a.
Formulación y ejecución de las políticas de Estado en materia de seguridad democrática.
b. Cumplir y hacer cumplir el régimen jurídico relativo al mantenimiento de la paz y
el orden público, la seguridad de las personas y sus bienes.
c. Garantizar los derechos de los habitantes de la República.
158
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Con base en dicha competencia, lista lo que deberían ser sus funciones. Esta
propuesta replantea la necesidad de reformas constitucionales en el actual apartado de
la Carta Magna, acerca del ejército de Guatemala.
Una propuesta no totalmente consensuada por los participantes, supone la creación
de un Ministerio de Seguridad que tenga bajo su mando al Ministerio de Seguridad
Interior, al de Seguridad Especializada y al de Seguridad Exterior, en el que se incorpora
al ejército de Guatemala.
2. CREACIÓN DE LA ACADEMIA DE FORMACIÓN POLICIAL
DEL SECTOR SEGURIDAD
Para la consolidación del Estado de Derecho se requiere que los cuerpos de seguridad
estén en capacidad y disposición de un abordaje democrático de las tareas de seguridad.
La formación de los agentes de seguridad es uno de los principales mecanismos
para garantizar que su actividad se realice con profesionalidad y en el marco del derecho
preestablecido.
Diversas fuentes revelan la limitación que tiene, actualmente, la Academia de la
Policía Nacional Civil para desarrollar la función prevista en el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y alcanzar el modelo policial que se persigue. Sólo la PNC
cuenta con una normativa de su estructura de formación, el resto de las instituciones
carece de regulación acerca de los procesos y centros de formación (aunque por acuerdo
gubernativo también está regulada la Escuela de Estudios Penitenciarios).
Formación de agentes de cuerpos públicos de seguridad: PNC,
seguridad privada y de investigación
Propuesta:
Creación de la Academia de Formación del Sector Seguridad (AFSS) que implica:
reforma a la Ley Orgánica del Ejecutivo, con la creación del Ministerio de Seguridad
para crear, como órgano descentralizado de éste, la AFSS.
Creación de mecanismos internos en cada uno de los órganos del Ministerio de
Seguridad que faciliten la coordinación con la AFSS, sobre necesidades del personal y de formación específica.
Creación de un consejo directivo, un representante del Ministerio de Seguridad,
de la Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH), del CAS, de la Instancia
Coordinadora del Sector Justicia, y de la sociedad civil.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
159
Regulación legal de funciones que el consejo directivo debe tener.
Creación de un consejo académico que coordine con la AFSS aspectos técnicos y
de enseñanza.
Contemplar en el reglamento cuestiones operativas del consejo directivo y del
consejo académico.
3. PROPUESTA DE REESTRUCTURACIÓN DEL MINISTERIO
PÚBLICO PARA HACER SU FUNCIONAMIENTO ACORDE A LA
LEGISLACIÓN ACTUAL, AL PROCEDIMIENTO ACUSATORIO ORAL
Objetivo general de la propuesta: que las autoridades del Ministerio Público incluyan
la propuesta sobre la reestructuración de lalas fiscalías acorde a un procedimiento
acusatorio, dentro del programa de reingeniería que llevan a cabo.
Propuesta:
Fortalecimiento de las capacidades del Ministerio Público en materia de investigación,
con el fin de cumplir, efectivamente, su función en el sistema acusatorio. Una de sus
principales características será la separación de funciones entre investigar los hechos y
formular la acusación contra el procesado.
4. PROPUESTA PARA OPERATIVIZAR LOS CONVENIOS ENTRE
EL MINISTERIO PÚBLICO Y LA PNC
Objetivo general de la propuesta: que todos los funcionarios del Ministerio Público y
de la PNC de la República conozcan, entiendan y pongan en práctica los convenios de
coordinación interinstitucional para mejorar la investigación criminal en Guatemala.
Propuesta:
Nombramiento de enlace institucional con el espacio de coordinación conforme a los
convenios firmados. Ello para que analice los acuerdos, instruya sobre la puesta en
práctica de los compromisos y dé respuesta institucional, si fuese necesario, poniendo
al tanto al fiscal del desarrollo de las reuniones y los logros obtenidos en cuanto a la
coordinación interinstitucional.
160
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
5. PROPUESTA DE SUSCRIPCIÓN DE CONVENIO
INTERINSTITUCIONAL DE UNIFICACIÓN E INTEGRACIÓN DE
LOS LABORATORIOS DE INVESTIGACIÓN Y SERVICIO MÉDICO
MINISTERIO DE GOBERNACIÓN, EL
MINISTERIO PÚBLICO Y EL ORGANISMO JUDICIAL
FORENSE ENTRE EL
De acuerdo con el objetivo general de la propuesta, propone la suscripción de un
convenio interinstitucional entre el Ministerio de Gobernación, el Ministerio Público,
el Organismo Judicial y la Defensa Pública Penal, para lograr la unificación e integración,
en un corto plazo, de los laboratorios de investigación y servicio médico forense.
Propuesta:
Centralizar los servicios forenses en un solo ente que coordine los diferentes
servicios, a fin de lograr su integración y el mejor aprovechamiento de recursos.
Creación del Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala.
Contar con un sistema pericial suficientemente confiable, que beneficie a todos
los sujetos procesales por igual.
Impulsar la propuesta a través de la Instancia Coordinadora de la Modernización
del Sector Justicia, por encontrarse representados en ella los sectores involucrados
en el tema de investigación, laboratorio y servicios forenses.
6. PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE
INVESTIGACIÓN CRIMINAL
Considera inapropiada la promulgación de una ley de investigación criminal.
Comparte y apoya los comentarios hechos a la iniciativa por la Comisión Nacional
para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia –Subcomisión de
Modernización II–.
Es la dispersión de recursos y funciones de las diferentes instituciones
relacionadas con la investigación criminalística, así como la falta de
coordinación interinstitucional entre la Policía Nacional Civil y el
Ministerio Público, lo que ha provocado que los procesos penales
nunca prosperen.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
161
7. RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS PARA EL
FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA
SEGURIDAD CIUDADANA EN GUATEMALA
Recomendaciones propuestas:
Policía Nacional Civil:
Profesionalización de los miembros de la PNC.
Representación multiétnica y pluricultural de la PNC.
Eficacia en la prevención, investigación y combate del delito.
Irrestricto respeto de los derechos humanos en actuación de PNC.
Equidad de género, como principio fundamental para la organización y funcionamiento de la PNC.
Organismo Judicial:
Mejorar el procedimiento de selección de jueces.
Recomendar la autonomía de la Unidad de Capacitación.
Especializar la capacitación de los aspirantes a jueces.
Que la evaluación de los jueces se realice por una comisión especializada y no por
el consejo de la carrera judicial.
Sistema penitenciario, Se destacan entre otras:
La necesidad de aprobación de la Ley Orgánica del Sistema Penitenciario.
Hacer operativo el sistema de comunicación y registro entre el sistema penitenciario
con los restantes órganos del sistema penal.
Fortalecer la capacitación y la Escuela de Estudios Penitenciarios.
Institucionalizar programas para la resocialización de los reclusos.
Eliminar las limitaciones al otorgamiento de medidas sustitutivas para determinados
delitos, para evitar la sobresaturación y hacinamiento del sistema penitenciario.
8. PROPUESTA DE CONFORMACIÓN E INTEGRACIÓN DE UN
CONSEJO ASESOR DE SEGURIDAD
8.1. Seguridad preventiva y derechos humanos
Existe una transición entre el modelo de seguridad basado en el orden público anterior, y que se centra en el bienestar de los ciudadanos, a la luz de las nuevas definiciones
de la seguridad democrática. Entre la población aún prevalecen actitudes que vinculan
la seguridad a la violencia y a la represión.
162
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
En los últimos años se han incrementado los índices de comisión de hechos
delictivos, a la vez que crece la sensación de inseguridad. Frente al alto número de
delitos que se cometen, el sistema de administración de justicia muestra bajos niveles
de respuesta efectiva frente a la criminalidad, lo que genera desconfianza en la población.
La respuesta que el modelo actual de prevención y persecución del delito impulsa,
no es consistente con la incidencia del mismo en la sociedad guatemalteca. Es necesaria
la elaboración de una política de prevención en materia de seguridad ciudadana.
Es necesario generar redes de trabajo colectivo con la sociedad, partiendo desde
la organización local, mediante actividades que fortalezcan el tejido social y establezcan
líneas de coordinación de las acciones entre sociedad y las instituciones encargadas de
proporcionar seguridad ciudadana.
En el diseño de un modelo de prevención del delito para una democracia, los
intereses globales de la sociedad son realizados en armonía con el núcleo de derechos
individuales. En un modelo moderno de prevención del delito los ciudadanos no son
solamente beneficiarios pasivos de las políticas estatales, sino también partícipes del
proceso preventivo.
De acuerdo con la visión epidemiológica, la prevención puede catalogarse como:
Prevención primaria: tiene como objetivo a la población en general y entornos
físicos.
Prevención secundaria: se centra en la población en riesgo de delinquir o ser
víctima.
Prevención terciaria: su objetivo son los sujetos, delincuentes y las víctimas.
Se reconocen también los siguientes tipos de prevención:
Prevención situacional: actúa sobre las situaciones predelictuales y ocasiones; trata
de reducir las oportunidades para la comisión de delitos, interviniendo en el entorno
físico que lo hace posible.
Prevención social: actúa sobre los infractores potenciales, trabajando e incidiendo
en su entorno social; mejorando sus oportunidades. Por ejemplo, educación y
oportunidades de trabajo.
Prevención mixta o comunitaria: combina tanto las medidas situacionales como
las socio-preventivas.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
163
DEFINICIÓN DE UNA POLÍTICA DE SEGURIDAD
CIUDADANA QUE INCLUYA LAS NECESIDADES
ESPECÍFICAS DE LAS MUJERES
No se trata de crear políticas alternas ni exclusivas de las mujeres, sino de incluirlas desde
el momento de su discusión y formulación, para conocer y contar con los aportes que en
ese sentido puedan dar.
Aunque no es sencillo, es necesario establecer criterios de inclusión en la definición
de políticas públicas de cualquier tipo, en la planificación, discusión, creación, integración
de comisiones, puesta en práctica y evaluación.
1. INSTITUCIONALIDAD NECESARIA
La mayor parte de la institucionalidad del tema de la mujer, surge por el arduo trabajo
y lucha constante de organizaciones sociales y especialmente aquellas dedicadas al
tema de la mujer; para las mujeres éstos no han sido espacios cedidos, sino que han
sido ganados en la nueva etapa democrática del país.
Actualmente, en el tema de seguridad existen espacios en las siguientes instituciones:
en el Ministerio Público, la Fiscalía de la Mujer; en la Procuraduría General de la Nación,
la Unidad para la Protección de la Mujer y la Familia; y en la PNC, la Oficina de Género.
Cada una de estas instituciones, a pesar de que existir es ya un factor positivo,
cuentan con deficiencias que podrían ser superadas al contar con equipos adecuados,
con personal capacitado y con presupuestos que permitan cubrir las necesidades de
seguimiento de cada uno de los casos.
164
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
La evaluación que las organizaciones sociales de mujeres hacen de estas dependencias es positiva, en tanto que existen, pero negativa al ver los pocos resultados que
finalmente generan; perciben una gran cantidad de denuncias, pero el porcentaje de
casos resueltos es mínimo.
Lo importante es entonces dar funcionalidad a las instituciones existentes y en el
caso de todas las instituciones del Estado sería interesante, según lo expresado, que
cada una contara con una oficina de género a cargo de la formación y sensibilización
de los servidores públicos sobre los temas de discriminación y racismo.
Algunas acciones y consideraciones a tomar en cuenta en la institucionalidad son:
A través de diagnósticos, reflexiones y debates, identificar y reconocer la situación
de desigualdad y discriminación de género al interno de las instituciones y en la
actuación del personal.
Incorporar el enfoque de género como un principio en la doctrina e incorporarlo
a los planes de trabajo de la institución.
Crear y fortalecer mecanismos, al interno de las instituciones, para apoyar el proceso
de una nueva gestión con enfoque de género.
Incorporar el enfoque de género en los sistemas claves del trabajo: información,
planificación, recursos humanos y formación del personal.
Definir políticas y medidas para la selección de personal, ubicación, rotación y
promoción, para lograr mayor equidad en la situación del personal.
Acceso para las mujeres a la capacitación especializada.
Capacitar al personal en los temas de violencia de género y seguridad ciudadana,
para contribuir a mejorar la calidad, profesionalismo y actuación del mismo.
Identificación de vacíos y sesgos de género en el sistema de información, para
producir información de mayor calidad.
Fortalecer el abordaje de la violencia intrafamiliar y sexual, a través de órganos u
oficinas internas que manejen el tema.
2. POLÍTICAS PARA Y CON LAS MUJERES (CÓMO SE DISEÑAN)
En enero de 2001, el gobierno de la República presentopresentó el documento Política
Nacional de Promoción y desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas y Plan de Equidad
de oportunidades 2001-2006. Dentro de las metas de este documento se encuentra:
“La adecuación de las políticas públicas, legislación, planes, programas y proyectos
para la incorporación de las necesidades de las mujeres.”
De los ejes centrales de la política, uno de ellos es el eje de violencia contra la mujer.
En él, las metas establecidas son dar cumplimiento a tratados internacionales relativos,
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
165
así como cambios a la legislación vigente, pero no se habla de una política pública
integral que incluya las demandas de las mujeres en el tema de seguridad, es decir, la
acción concreta que se establece es la erradicación de la violencia contra la mujer.
A partir de lo analizado en este estudio, se hace necesario que las mujeres no sólo
sean tomadas en cuenta en temas que les conciernen de manera directa, sino en la
elaboración de todo tipo de política que deba regir al Estado, para dar su aporte y
visibilizarlo en cada una de las temáticas.
La Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM) sería la institución del Estado que
debería imprimir en las políticas públicas la visión y sentir de las demandas de las mujeres,
pero en ese sentido, de acuerdo con las consultas realizadas, su aporte ha sido mínimo.
Desde la sociedad civil las organizaciones de mujeres deberían ser quienes participen
de manera activa en la definición de las políticas, ya sea en coordinación con la SEPREM
o por participación propia.
Para el caso de la seguridad, esto se puede ver reflejado en la no participación, en
el proceso que se desarrolló para elaborar los documentos de POLSEC, lo que incide
en que no se haya contemplado la inclusión de la perspectiva de género desde el inicio.
3. OFICINAS ESPECIALIZADAS (EVALUACIÓN DE EXISTENCIA,
FUNCIONES, COBERTURA, EVALUACIONES DE IMPACTO)
La PNC cuenta con una Oficina de Género creada bajo orden general No. 004-2002
del 17 de mayo de 2002, que tiene como misión impulsar en la institución la incorporación de la perspectiva del enfoque de género en el ámbito interno y la prestación
de servicios.
La evaluación del personal de la Oficina de Género, respecto al trabajo desarrollado
es positivo; dentro de los elementos que señalan están: que existe confianza para
denunciar casos de acoso sexual y discriminación. A través de programas de capacitación,
formación y sensibilización, se han dado cambios cualitativos favorables en la actitud
del personal.
En términos cuantitativos, ha habido un mayor ingreso de mujeres a la PNC, ya
que en diciembre de 2003 se contaba con 2,086 mujeres dentro de las filas de la
institución, de las cuales un 10% es indígena. Se ha promovido la igualdad de oportunidades en la carrera policial. Actualmente, la Oficina de Género cuenta con tres
oficinas departamentales, ubicadas en Quiché, Cobán e Izabal.
166
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Sin embargo, a decir de la encargada de la Oficina de Género de la PNC, los
cambios son lentos, y esto debido a la cultura de machismo y discriminación que
persiste dentro del personal de la institución. A pesar de los elementos positivos
enumerados por la oficial de la Oficina, en consultas hechas a agentes de la PNC pocos
conocen sobre dicha oficina.
La jefatura de esa Oficina, así como las de Atención a la Víctima y de Derechos
Humanos, están a cargo de mujeres. Entre estas oficinas existe coordinación en relación
acon relación a temas de capacitación, formación y sensibilización; así como con la
Academia de la PNC, donde imparten cursos en materia de equidad de género y
discriminación.
Dentro del Ministerio Público funciona la Fiscalía de la Mujer, la cual cuenta con
oficinas en la capital y en Quetzaltenango. En el año 2002 recibió 10,461 denuncias, y
en el 2003 hubo un incremento considerable, llegando a 13,575 sin considerar los
hechos que no son denunciados. Para la actual Fiscal, esta oficina es la adecuada para
la atención de las mujeres, aunque considera necesario su fortalecimiento, a través de
la ampliación de su cobertura en otros departamentos, dotándola de más personal,
equipo, instalaciones y cooperación interinstitucional.
Con la sanción de Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar
(Decreto No. 97-96), se creó la Coordinadora Nacional para la Prevención de la
Violencia Intrafamiliar (CONAPREVI) integrada por representantes de: uno del Presidente de la República, uno del Fiscal General, un del presidente del Organismo Judicial, y tres de la Red de la No Violencia contra la Mujer.
La evaluación de organizaciones que participan en dicha coordinadora, señalan
que se se encuentra en una fase inicial, y es poco lo que se ha hecho para el cumplimiento
de su fin.
4. POLÍTICAS DE PERSONAL
Casi ninguna de las instituciones del Estado cuenta con programas o políticas de
personal que incluyan criterios de género. Dados los históricos niveles de desigualdad,
los puestos de dirección o de responsabilidad están a cargo de hombres la mayoría de
las veces.
Algunas instituciones u oficinas están a cargo de mujeres, con frecuencia a partir
de la percepción de que son puestos para mujeres, como es el caso de la Oficina de
Género de la PNC, donde resulta natural que una mujer sea quien la presida.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
167
Ni en el Ministerio Público, el Organismo Judicial, o la PNC existen criterios de
género para la selección de personal, ni para su ubicación dentro de la institución.
La PNC, por ejemplo, actualmente cuenta con 2,086 mujeres, las que no son
distribuidas considerando criterios de género, sino que están ubicadas de acuerdo con
las necesidades de la institución. Sin embargo, a partir de la puesta en funcionamiento
de la Oficina de Género, se han impulsado estrategias para que más mujeres se integren
a la institución, así como su promoción y formación para ocupar puestos que antes
sólo eran ocupados por hombres.
168
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
169
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ACERCA
DE LAS PROPUESTAS DE POLSEC
CONCLUSIONES
De acuerdo a la consulta hecha a los investigadores responsables de la elaboración
de los documentos: El concepto y la agenda de seguridad, Marco conceptual para
la seguridad ciudadana, Desarrollo humano, sistema de administración de justicia
y seguridad ciudadana del Proyecto Hacia una Política de Seguridad Ciudadana,
no se previó desde el inicio que en el perfil de los mismos se incluyeran conocimientos sobre la perspectiva de género, a efecto de que ésta apareciera en el contenido de los mismos.contenido. En consecuencia, la no inclusión de la perspectiva
de género es un vacío que presentan todos los documentos.
Una lectura de los documentos evidencia que el uso del lenguaje hace expresa y
exclusiva referencia a lo masculino, desestimando con ello la inclusión de las mujeres
en los análisis, descripciones, presentación de datos y otros. Desde una perspectiva
de género, tal uso sugiere una permanente equiparación del sujeto de la experiencia
al yo masculino y, en consecuencia, una negación de la posibilidad de un yo
femenino. Expresado de otra manera, se produce una suerte de invisibilización de
las mujeres.
Los párrafos que recogen reflexiones sociológicas respecto de la seguridad, el
Estado y los modelos de desarrollo, enfatizan únicamente en la necesidad de atender
la pobreza y promover la justicia social, desestimándose la atención de la equidad
y de manera puntual la de género. No hay un reconocimiento implícito de que la
exclusión de las mujeres es un problema que debe ser atendido desde el Estado.
170
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
Igualmente cuando se alude a la participación ciudadana, se puntualiza en que
ésta debiera ser mayoritaria, sin considerar que además de ser mayoritaria también
deberá producirse en términos de equidad de género y de otras equidades. Promover
la participación ciudadana en términos cuantitativos es atender únicamente una
parte del problema.
Los documentos no recogen en sus análisis el tema de cómo el Estado, desde las
instituciones, incluye o no políticas de género.
Si bien es cierto que se produce un análisis crítico, por ejemplo, sobre la Policía
Nacional Civil, en el cual se presentan datos, informaciones y otros, éste no
considera cómo esta institución tiene o no una política de género y de tenerla,
cuáles son sus potencialidades o debilidades.
Para el caso de la PNC, es de vital importancia aludir a este tema, entre otras cosas,
porque la institución ha sido fundamentalmente de hombres, de corte militar y sexista.
La importancia de que el análisis recoja tales consideraciones, radica en que parte
de las recomendaciones irían en torno a la necesidad de formular y ejecutar políticas
de género que fortalezcan la democracia institucional.
En la línea de lo anterior, en los documentos también se analiza a la Academia de
la PNC, pero no se considera que el tema de las políticas de género debiera ser eje
transversal en la misma. Por ejemplo, esto debiera considerarse en el pénsum de
formación básica y en las especialidades, también debiera estar presente en la
convocatoria y procesos de selección, en la definición de los perfiles de aspirantes,
en la promoción, en los ascensos, etc.
Las dos anteriores reflexiones o conclusiones también apuntan al análisis que se
hace respecto de otras instituciones del sector justicia, y a las empresas privadas
de seguridad.
En atención a estas últimas, es importante analizarlas incorporando la perspectiva
de género, en tanto que son empresas eminentemente masculinas, jerárquicas y
autoritarias, que refuerzan una visión masculina de la seguridad.
Algunos de los insumos utilizados por los investigadores responsables de la
elaboración de los documentos, no tienen incorporada la perspectiva de género.
En consecuencia, se observa en el contenido de los documentos una reproducción
de dicha ausencia por parte de los investigadores.
RECOMENDACIONES
Los documentos debieran tener incorporada una perspectiva de género, en tanto
que ésta es una variable conceptual que apunta a una concepción integral e incluyente de la seguridad. De incluirla se aportarían variables tendientes a la inclusión
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
171
y la equidad que sugirieran análisis objetivos sobre la realidad guatemalteca. Por
otro lado, se estaría contribuyendo al debate y conceptualización de la seguridad
desde una visión más democrática, desestimándose con ello la visión masculinizante
de la misma.
Respecto del Concepto y la agenda de seguridad, en este proyecto se considera
que “Las nuevas agendas de seguridad deberán diseñarse a partir de la reconceptualización de la seguridad, y en base al reconocimiento de la ausencia de amenazas
tradicionales frente a la relevancia de amenazas no tradicionales, que incluyen
nuevos riesgos, y vulnerabilidades, ajenos a su anterior concepción, cubriendo lo
ambiental, lo económica y lo social, primordialmente.”
En ese sentido, es de importancia considerar también la seguridad desde la perspectiva
de género, es decir, dar un tratamiento adecuado a las necesidades diferenciadas de
la población. Lo anterior a partir de la realidad de exclusión hacia las mujeres.
Al pensar en una nueva política de seguridad, es fundamental considerar que ésta
no sólo actúe, sino en lo posible establezca mecanismos de prevención y de atención
especializada a las demandas de hombres y mujeres. Esto implica que la misma
política pública sea planteada tomando en consideración los aspectos necesarios
de formación y capacitación al interno de las instituciones.
En instituciones como la PNC y el Ministerio Público, es fundamental la formación
de todos sus miembros. Sin formación y capacitación especializada, las mujeres
son sometidas a tratos y actuación incorrecta por parte de servidores públicos. No
se trata de dar un trato deferente, sí de un trato humano, digno y sobre todo
adecuado. Esto sobre todo a mujeres víctimas de cualquier tipo de violencia. En el
caso de la violencia intrafamiliar, es factible pensar en acciones de prevención en
coordinación con otras instituciones y dependencias.
En correspondencia con lo anterior, hubiera sido deseable que los investigadores
responsables de conducir el proceso y elaborar los documentos, contaran con
conocimientos sobre la perspectiva de género.
De producirse lo anterior, varias de las recomendaciones habrían sugerido el
abordaje y propuesta respecto de la inclusión de la perspectiva de género en el
tema seguridad y en el propio sistema de justicia.
Referido al Marco conceptual de la seguridad ciudadana, a pesar de subtitularse
“la situación del debate actual”, y de hablar de concepto amplio de seguridad, en
ningún momento consideró el debate que desde las mujeres se ha hecho, así como
los esfuerzos que en Latinoamérica y el mundo se están realizando para disminuir
los índices de exclusión de los que históricamente han sido objeto las mujeres.
Respecto del tema Desarrollo humano, sistema de administración de justicia, y
seguridad ciudadana, sería importante que al tratar la situación del desarrollo
172
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
humano de la población, se pudieran presentar datos desagregados por sexo. Se
habla de los bajos índices de inversión social, pero no se dice que éstos afectan de
manera más dramática a mujeres, niños y niñas. En la redacción de los hechos de
violencia y delictivos, tampoco se considera cómo éstos afectan de manera alarmante
a las mujeres.
A partir de esa invisibilización que se hace de la situación de las mujeres, las
propuestas, criterios a tomar en cuenta y acciones estratégicas que se proponen
son de base general. Se reitera que no se trata de hacer propuestas diferenciadas,
pero sí es necesario que, dentro de las que se generen, se consideren las necesidades
de las mujeres en el tema.
En la creación de la Academia de Formación del Sector Seguridad, y la creación
de un consejo directivo, considerar la participación de una representante de
organizaciones de mujeres; y las modificaciones que su inclusión implique.
En la regulación legal de las funciones del consejo directivo incluir:
Promover la inclusión de mujeres.
Definir políticas de equidad en la definición de puestos y cargos.
Incorporar el enfoque de género en las pensa y curricula de estudios.
Incluir en las capacitaciones los temas de violencia de género y seguridad
ciudadana, para contribuir en el mejoramiento de la calidad, profesionalismo
y actuación del personal.
La creación de un consejo académico que coordine, con la Academia de Formación
del Sector Seguridad, los aspectos técnicos de enseñanza y necesidades de formación
de personal que requieran los órganos del Estado.
Incluir la participación de una representante de organizaciones de mujeres de la
sociedad civil, que contribuya para que la perspectiva de género sea incluida dentro
de la formación del personal.
Sería importante que en cuanto a la propuesta de creación de un Ministerio de
Seguridad, en su integración se considere la participación de mujeres que manejen
el tema de seguridad, y la temática de género, de tal manera que su participación
incida en la competencia y funciones de dicho ministerio.
Respecto de las principales funciones sobre el tema de la seguridad interior, que el
documento indica, actualmente, son funciones otorgadas al Ministerio de
Gobernación, pero que debieran ser absorbidas por el Ministerio de Seguridad,
consideramos que la inclusión de la perspectiva de género es pertinente y necesaria.
Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo
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Comité Beijing Guatemala
Fiscalía de la Mujer, Ministerio Público
Grupo Guatemalteco de Mujeres
Oficina de Atención a la Víctima de la Policía Nacional Civil
Oficina de Género de la Policía Nacional Civil
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Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
El presente documento se terminó
de imprimir en los talleres de Magna
Terra editores en julio de 2004.
El tiro, sobre bond 80 gramos,
es de 1,000 ejemplares.