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RECONSTITUCIÓN DE INSTITUCIONES
Cuerpo Académico “Derecho, Participación Ciudadana, Anticorrupción, Educación y Desarrollo Humano Comunitario e Institucional” (CAEC) Clave-UNISON-109.
Año 1. N°. 2. / Enero-Diciembre del 2014 /
La Extinción de Dominio en Materia Federal
Adelina GALINDO ROMERO14
Jorge Enrique CASTRO QUINTERO15
SUMARIO: I. Introducción II. Problemática
Conclusiones V. Referencias Bibliográficas
III .Desarrollo.
IV.
RESUMEN
El presente trabajo tiene el propósito de conocer a detalle las implicaciones de la
reforma constitucional, relativa a la extinción de dominio en materia federal, por
lo que se discuten algunas interrogantes tales como ¿Bajo qué criterio va a
determinar a quién se va a demandar la extinción de dominio de sus bienes?
¿Bajo qué bases, pruebas o presunciones va a proceder? Se advierte que en este
punto la facultad es bastante discrecional y por ende sumamente peligroso para la
seguridad y confianza en las Instituciones gubernamentales.
Palabras clave: Derecho, Extinción y Dominio
ABSTRACT
This paper aims to know in detail the implications of the constitutional reform
concerning the forfeiture in federal matters, so some questions such as what
criteria will determine who will discuss sue the forfeiture of their property? On what
basis, evidence or assumptions will proceed? It is noted that at this point the power
is quite discretionary and extremely dangerous for security and trust in government
institutions thereby.
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Profesor Titular del Departamento de Derecho de la Universidad de Sonora.
Profesor Titular del Departamento de Derecho de la Universidad de Sonora.
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Keywords: Law, Fire and Domain
I.INTRODUCCIÓN
De creación reciente, la figura jurídica denominada Extinción de Dominio en
nuestra legislación federal fue creada con motivo del flagelo de la delincuencia
organizada en nuestro país, siguiendo el modelo adoptado en otros países; en
concreto el modelo colombiano, por virtud de que ha sido considerado como
exitoso en dicha nación sudamericana. La extinción de dominio es una medida
adoptada que se estima será efectiva para el combate a la delincuencia
organizada emprendida por el Gobierno Federal, puesto que la principal fuente de
poder de ésta lo constituye el poder económico, que es donde radica su mayor
fuerza. En México hay desacuerdos entre ciudadanos, políticos, empresarios,
juristas y expertos. Se abriga temor sobre la aplicación de la Ley Federal de
Extinción de Dominio y de las leyes estatales en la materia que se han venido
creando, en virtud de que le otorga al Estado un enorme poder de afectación a los
habitantes del país que pueden resultar afectados indebidamente, sin tener ningún
nexo con la delincuencia organizada, ni con el lavado de dinero, que han venido
creando una fortuna de origen lícito, pero que en un momento dado no puedan
comprobar el origen de su fortuna, por no ser metódicos en la conservación de
documentos, derivados de cuentas bancarias antiguas, adquisiciones hechas con
antelación ingresos no comprobados, ni comprobables etc. Sin embargo, existe
una aceptación más o menos generalizada, un consenso, por virtud de
considerarla como un instrumento que haga la lucha contra la delincuencia
organizada más efectiva.
Sin embargo, existe preocupación de un sector de la población, en especial en el
mundo de los juristas y expertos en la materia, en el sentido de que el Gobierno o
gobernantes en turno, actual o futuro, puedan aplicar de manera indebida e injusta
ese instrumento jurídico, que puede llegar a convertirse en una “cacería de brujas”
en aras del bienestar de la Nación, para abatir a la delincuencia organizada, ya
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sea bien o mal intencionada, puesto que los medios jurídicos de defensa de
quienes resulten afectados son muy débiles; no existe equidad en el
procedimiento, establecido en la Ley Federal de Extinción de Dominio, es
draconiana, impositiva e injusta no se advierte una oportunidad de defensa eficaz;
se afectan una serie de principios generales de derecho, que coinciden con
derechos humanos que resultarían violentados. Tiene su justificación la necesidad
del Estado de evitar largos juicios, carentes de eficacia oportuna, dada la
naturaleza jurisdiccional del procedimiento de extinción de dominio contenido en la
citada ley, el legislador decidió establecer mecanismos más eficientes, expeditos
para lograr golpear a la delincuencia organizada en sus finanzas.
La intención del legislador es buena. Los motivos que se exponen para justificar tal
procedimiento son válidos. Consiste en privar a los delincuentes organizados, de
sus bienes mal habidos, principalmente a los que se dedican al narcotráfico,
secuestro y trata de personas, a los terceros relacionados con éstos como
prestanombres o para lavar dinero o simplemente para ocultar tales bienes; y así
le permite al Estado debilitar el aspecto financiero de la delincuencia, para que no
estén en posibilidades de estar contratando testaferros, sicarios, adquisición de
armas, etc. que les brinda el poder económico.
II.EXPOSICIÓN DE LA PROBLEMÁTICA
Para instaurar la extinción de dominio de bienes en México, fue preciso partir de la
reforma del artículo 22 constitucional, y de diversas disposiciones contenidas en la
Ley de Amparo, culminando con la creación de la Ley de Extinción de Dominio,
para así limitar el derecho de defensa de las personas que resulten afectadas con
el procedimiento establecido en la citada Ley de Extinción de Dominio.
La M.D. Cecilia Natalia Díaz Aguilar (1) en su trabajo intitulado “La extinción de
dominio y el artículo 22 constitucional: la importancia de conocer el derecho civil
para saber cuál es la vía correcta para mejor promover”, en lo que interesa a este
estudio textualmente dijo
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“…En esta tesitura, debemos recordar que un juicio civil en nuestro
país, si bien es cierto que es efectivo, también es verdad que lleva
aparejado un tiempo considerable para su conclusión definitiva, y aún y
cuando al Estado asistiera la razón para decretar la extinción de
dominio por la vía administrativa, el término que se emplearía para las
excepciones y defensas implicaría que la propia instancia de
Procuración de Justicia Federal – Procuraduría General de la
República- debiera de contar con áreas especializadas en defensa
ante los diversos tribunales a los cuales recurrirían para oponer sus
controversias los abogados y representantes legales de las
organizaciones delictivas, lo que acarrearía más gastos, pérdidas de
tiempo, dilaciones, excepciones, defensas, recursos, entre otras
situaciones, acarrearían la prolongación eterna de los procedimientos
judiciales y se perdería la utilidad primaria de los procedimientos para
lograr la extinción de dominio, la cual es, esencialmente, la privación de
las ganancias pecuniarias y patrimoniales que por la vía del hecho
ilícito robustecen el patrimonio y el poderío económico del crimen
organizado…”
La analista en consulta, justifica la creación de la ley en comento, así
(1)
DIAZ AGUILAR Cecilia Natalia M.D. Trabajo “La extinción de dominio y el artículo 22 constitucional:
la importancia de conocer el derecho civil para saber cuál es la vía correcta para mejor promover
(México” publicado en la página de internet “Monografías.com”
Como la reforma al artículo 22 constitucional, por virtud que se requiere un
procedimiento sumario, eficaz, que no de oportunidad de dilaciones procesales a
las personas afectadas con las medidas adoptadas por el Ministerio Público y en
la conclusión del juicio de extinción de dominio. Centra su análisis en la situación o
naturaleza jurídica del la Ley de Extinción de Dominio, con su procedimiento en
forma de juicio que se tramita ante jueces civiles. ¿Es una ley de carácter
administrativo o es una ley con procedimiento civil y con la intervención de un
Juez civil? Cual es realmente la naturaleza no solo del procedimiento, sino del
contenido de la referida ley? Esto viene a discusión en virtud de que los bienes
son definidos y regulados por el Código Civil y no por leyes administrativas y el
procedimiento se tramitará ante jueces de primera instancia del ramo civil. Se trata
de un Juicio Especial de Extinción de Dominio.
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Por otra parte, al adentrarnos en el estudio de la Ley Federal de Extinción de
Dominio, al referirse en qué consiste precisamente la extinción de dominio su
artículo 3, la define de la siguiente manera: “es la pérdida de los derechos sobre
los bienes mencionados en los artículos 2 y 8 de la presente Ley, sin
contraprestación ni compensación alguna para su dueño ni para quien se ostente
como tal. La sentencia en la que se declare tendrá por efecto que los bienes se
apliquen a favor del Estado” El citado artículo 2 en su fracción I describe lo que se
consideran bienes para efectos de esa ley de la siguiente manera: “Bienes.-Todas
las cosas materiales que no estén excluidas del comercio, ya sean muebles o
inmuebles, y todo aquel derecho real o personal, sus objetos, frutos y productos
susceptibles de apropiación, que se encuentren en los supuestos señalados en el
artículo 8 de esta Ley” y el mencionado artículo 8 de la Ley en consulta, señala
que “La acción de extinción de dominio se ejercerá respecto de los bienes
relacionados
o vinculados con los delitos cometidos por la delincuencia
organizada en los siguientes supuestos:
I.- Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito;
II.- Aquellos que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o
mezclar bienes producto del delito.
III.- Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos
por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad
por cualquier medio o tampoco hizo algo para impedirlo.
IV.- Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros y se acredite
que los bienes son producto de la comisión de los delitos a que se refiere la
fracción II del artículo 22 constitucional y el acusado por estos delitos se ostente o
comporte como dueño.
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La extinción de Dominio es la pérdida de la propiedad de ciertos bienes
mencionados en la Ley. La extinción de dominio es de naturaleza jurisdiccional, de
carácter real y de contenido patrimonial.
III.DESARROLLO
En estudios efectuados por el Instituto Nacional de Ciencias Penales, respecto a
este tema, obra un artículo publicado en el Boletín de Noticias del INACIPE, antes
de la entrada en vigor de la Ley de Extinción de Dominio, en la que su autora
María Eloísa Quintero (2)
aboga por la creación de una figura jurídica mas
dinámica y eficaz para el combate a la delincuencia organizada en su apoyo
financiero, mediante la supresión de la propiedad de los bienes de las personas,
para justificar su idea de manera literal expuso:
“La delincuencia organizada es un problema tan ubicuo como complejo.
Países
de
distintos
continentes
persecución y combate,
pero
adoptan
las
medidas
estadísticas
de
prevención,
continúan
siendo
alarmantes. Como en otros”.
(2) Quintero María Eloísa. INACIPE. ¿Puede el Estado expropiar los bienes de los delincuentes?
Monografía publicada en página del Instituto Nacional de Ciencias Penales.
En otros temas, hay desacuerdo entre políticos, gobernados y expertos;
pero lo cierto es que en un punto existe amplio consenso; para que la lucha
contra la delincuencia organizada sea efectiva, debemos implementar
acciones de combate dirigidas a neutralizar su punto autopoiético. En otras
palabras, para que el combate sea eficiente debemos enfocarnos en su
punto de mayor poder: el poder económico…”
“¿Qué es lo que enseñan las estadísticas? Las cifras que muestra el SAE
(Servicio de Administración y Enajenación de Bienes)
no
son
alentadoras. En los primeros cuatro meses del 2005 se aseguraron mas de
713,000 bienes y se decomisaron 5220, mientras que en el mismo período
de 2007 se aseguraron 11,157 bienes y se han decomisado 12 bienes –sí,
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doce bienes-. Ello quiere decir que de los bienes asegurados en esos
meses, solo se han decomisado el 0.1%. ¿A qué se debe esto?. Podríamos
dar muchas explicaciones, pero lo cierto es que las cifras reflejan y
confirman que ni el aseguramiento, ni el decomiso son herramientas
idóneas para entablar una lucha contra la Delincuencia Organizada.”
Tampoco la figura de “expropiación” de bienes es la adecuada para el combate contra la
delincuencia organizada. Como es sabido, en primer término nuestra Constitución
establece que debe de ser por causa de utilidad pública, es decir que los bienes deben de
ser destinados específicamente a un fin especificado, bien determinado, ya sea para la
construcción de laguna escuela, un hospital, una carretera, etc. y además se debe de
indemnizar al propietario del bien que se expropie. Esto no nos da de manera alguna, la
solución.
Asimismo, la confiscación de bienes no era la forma de despojar de manera lícita y
efectiva a los señores de la droga y demás delincuentes organizados. En primer término,
por virtud del mandato constitucional que la prohíbe. En segundo lugar, porque el vocablo
“confiscación” repugna, es rechazado por la sociedad, por razones históricas, no solo en
México, sino en el mundo, por las grandes y profundas injusticias cometidas en el pasado.
Luego entonces, siguiendo la experiencia de otros países como el de Colombia, se tomó
la decisión de legislar desde la raíz, reformando la Constitución Política misma. Se cambió
el nombre de confiscación de bienes, por el de extinción de dominio. Es una fórmula feliz.
Al reformarse el artículo 22 de la Constitución Federal, textualmente dispone:
“Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de
infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la
multa excesiva, la confiscación de bienes y cualquiera otras penas
inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito
que sancione y al bien jurídico afectado”.
Seguidamente el citado precepto constitucional, señala que casos no serán considerados
como confiscación de bienes.
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Para lograr la aplicación de bienes de un persona (confiscar bienes) en los casos de
delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de
personas, se reformó el citado artículo 22 constitucional, disponiendo de manera clara y
categórica que no se considerará confiscación de bienes de las personas, entre otros
casos el de bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia, que emane de un
procedimiento que será jurisdiccional y autónomo del de materia penal y establece las
reglas generales del mismo, así como los casos de procedencia, siempre y cuando se
trate de casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de
vehículos y trata de personas. También refiere sobre que bienes es aplicable la extinción
de dominio. Se advierte que la extinción de dominio se rige bajo un procedimiento que no
será administrativo, ya que tiene el carácter de jurisdiccional, peo totalmente
independiente o autónomo de la materia penal, por tanto, tiene el carácter de civil, pero
como un procedimiento especial. No queda comprendido ni en el Código Civil, ni en el
Código Federal de Procedimientos Civiles y en los Estados donde se legisló al respecto,
no se contempla en los respectivos Códigos de Procedimientos Civiles locales o estatales.
Ahora bien, como el procedimiento es de carácter jurisdiccional, y no corresponde a la
materia penal, pero no se menciona de manera expresa en la Constitución Federal que
tenga el carácter civil, como debemos de interpretar que sea la naturaleza o a que rama
del derecho sustantivo corresponde el caso de extinción de dominio, ya que la rama
procesal, en cuanto algunos aspectos procesales, por disposición expresa en la Ley
Federal de Extinción de Dominio, se aplicarán disposiciones del Código Federal de
Procedimientos Civiles, con la salvedad de disposiciones concretas del procedimiento de
dicha Ley Federal de Extinción de Dominio. También está la situación de que jueces son
los competentes para conocer sobre el citado procedimiento. Respecto a la competencia,
El artículo 10 de la Ley Federal de Extinción de Dominio, de manera expresa dispone que
el Poder Judicial de la Federación cuente con jueces especializados en extinción de
dominio. El Consejo de la Judicatura Federal determinará el número, división en circuitos
y competencia territorial de los mismos.
Es todo lo que dicha legislación establece
respecto a la competencia de los jueces. Está claro que se trata de un procedimiento
especial y que serán jueces especializados los que aplicarán el procedimiento. Si bien es
cierto que el artículo tercero transitorio de la Ley Federal de Extinción de Dominio,
estableció un plazo de un año a partir de la publicación que ocurrió en el mes de mayo
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del año 2009, y que por lo tanto ya transcurrió con exceso, para que el Consejo de la
Judicatura Federal proceda a crear los juzgados especializados en extinción de dominio;
en tanto serán competentes los jueces de distrito en materia civil y que no tengan
jurisdicción especial, de conformidad con los acuerdos que para tal efecto determine el
Consejo de la Judicatura Federal.
más no determina si transcurrido dicho plazo, que ya transcurrió, si existirá concurrencia
de competencia entre esos jueces especializados en materia de extinción de dominio y los
Jueces de Distrito en materia civil, esto, al menos, mientras se van formando los juzgados
especializados en la materia de extinción de dominio en la República; o acaso si
empezaron con un solo Juez en la capital del país éste conocerá en todo el territorio
nacional, mientras se van formando nuevos circuitos territoriales de jurisdicción o
competencia y los jueces de distrito en materia civil ya no tendrán ninguna competencia
en los mismos.
Es interesante determinar cómo funciona esto. Amanera de ejemplo, si se le sigue
procedimiento de extinción de dominio a una persona que tiene su domicilio real en la
ciudad de Tijuana Baja California y el Juzgado Federal de Extinción de Dominio más
próximo se encuentra en la ciudad de México o en Guadalajara Jalisco, ¿acaso tendrá el
afectado que estar acudiendo hasta el lugar de residencia del Juzgado durante toda la
secuela del procedimiento? Más aún, si se aplicaron medidas cautelares donde se le
aseguraron y/o embargaron precautoriamente todos sus bienes y cuentas bancarias, no
tendrá los medios económicos para poder atender un juicio de esa naturaleza a distancia
y más si esta es tan considerable. Prácticamente estaría impedido para defenderse, se
haría nugatorio el derecho a defenderse.
IV.CONCLUSIONES
Se concluye este modesto trabajo planteando las siguientes:
OBSERVACIONES
I.- Si una persona adquirió sus bienes antes de la iniciación de la vigencia de la Ley
Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política
de Los Estados Unidos Mexicanos, ¿se le podrán afectar tales bienes?; en caso positivo
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¿se considerará que tiene efectos retroactivos? Obviamente en perjuicio de dicha
persona. Se violentara lo dispuesto por el artículo 14 constitucional?
II.- Está claro que el Ministerio Público es el competente para iniciar un procedimiento de
extinción de dominio. Bajo qué criterio va a determinar a quién se va a demandar la
extinción de dominio de sus bienes, ¿Bajo qué bases, pruebas o presunciones va a
proceder. Se advierte que en este punto la facultad es bastante discrecional y por ende
sumamente peligroso para la seguridad y confianza en las Instituciones gubernamentales.
Podría volver a presentarse el resurgimiento de una moderna “Santa Inquisición” y el
Gobierno sería el gran Inquisidor.
III.- Se modificó el capítulo relativo a la suspensión en el juicio de amparo en la Ley de
Amparo, para hacer efectivas las medidas cautelares que se impongan. Se limitó también
el derecho de defensa a las personas que resulten afectadas. No hay equidad en las
partes en el procedimiento de extinción de dominio. Es el pasaje bíblico de la lucha de
David contra Goliat; y ya se sabe que generalmente no es David el que gana la contienda.
Es bueno esto, pero no para personas totalmente ajenas a las causas que dieron origen a
la Ley en consulta.
IV.- Lo más delicado no es que se le afecten bienes a las personas que incurran en los
supuestos de que sus bienes provengan de manera directa o indirecta de la delincuencia
organizada y/o de los delitos ya mencionados en la Constitución y en la Ley de Extinción
de Dominio; sino que se afecte en sus bienes a personas totalmente ajenas a la
delincuencia organizada, y a la comisión de delitos, por el solo hecho de tener parentesco
cercano o amistad con personas que si merecen que se les prive de sus bienes o por que
el Ministerio Público determine iniciar procedimiento contra personas inocentes por
presumir o sospechar que existe lavado de dinero, aún cuando no existan pruebas para
ello, y lo más grave que el procedimiento lo inician aplicando las medidas cautelares de
aseguramiento de bienes y embargos precautorios, haciendo el daño desde el inicio a
posibles inocentes, a quienes además por habérseles dejado sin recursos, no tengan los
medios para siquiera pagar a un abogado que los defienda.
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Otras interrogantes y situaciones que se advierten que pueden ocurrir, pero no son objeto
de estudio en este ensayo, por virtud de espacio y tiempo, pero que si amerita un estudio
más completo.
V.REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Díaz Aguilar Cecilia Natalia (2014) Trabajo “La extinción de dominio y el artículo
22 constitucional: la importancia de conocer el derecho civil para saber cuál es la
vía correcta para mejor promover (México” publicado en la página de internet
“Monografías.com”2014.
Quintero María Eloísa (2014) INACIPE. ¿Puede el Estado expropiar los bienes de
los delincuentes? Monografía publicada en página del Instituto Nacional de
Ciencias Penales.2014.
Fecha de Recepción de este artículo: 04/03/13
Fecha de Aceptación: 30/09/14
Fecha de publicación: 20/12/2014
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