EL gasto público en AL

Seminario ADI CIDOB 2011
La Reforma de la Fiscalidad
Panorama de la gestión pública
en América
Latina
en América
Latina
EL gasto público en América Latina
en La Hora de la Igualdad
Jorge Máttar
ILPES
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Barcelona, octubre 2011.
Contenido
1. Introducción: las finanzas públicas en
América Latina.
2. Tendencias del Gasto público: estructura
y dinámica.
3. Eficiencia del Gasto público (gps, ptc,
4. El gasto social en la crisis: tendencia y
ciclo.
5. Efectos distributivos del GG: el caso de
la educación.
6. Conclusiones.
Coyuntura ALyC: la hora de la igualdad
• Crisis: punto de inflexión, después de modelo
concentrador de riqueza, oportunidad para
plantear nuevos caminos.
• Inflexión replantea el desafío de la igualdad
• Implica enfrentar deudas históricas y recientes:
•Distribución del ingreso
•Heterogeneidad productiva
•Baja inversión y bajo ahorro
•Segmentación laboral y de la protección social
•Discriminación racial, étnica y de género
•Disparidades regionales
La propuesta de la CEPAL en LHI: una agenda
de desarrollo basada en seis pilares
• Política macroeconómica para el desarrollo
incluyente
• Superar la heterogeneidad estructural y las
brechas de productividad
• Mejorar la integración internacional
• Superar las brechas territoriales
• Creación de más y mejor empleo
• Cerrar las brechas sociales
A través de pactos sociales y fiscales y un nuevo
papel del Estado…para el desarrollo
Un fundamento y cuatro objetivos
El fundamento:
• Igualdad con base en efectiva titularidad de derechos
como ética compartida y principio último irreductible
Los objetivos:
• Igualdad con convergencia productiva y territorial
• Igualdad de acceso a la educación, salud, empleo y
seguridad social
• Políticas económicas con visión propia y de largo plazo
en el ámbito macroeconómico, productivo y territorial
• Un pacto fiscal con efecto redistributivo: con acceso a
innovación, institucionalidad laboral y seguridad en el
trabajo.
1. Introducción. Finanzas públicas mejoran
en los últimos 20 años
• Desequilibrios de los 80 quedaron atrás.
• Deuda a la baja, mejor perfil y composición más
equilibrada
• Ingresos fiscales y tasa tributaria promedio
aumentaron.
• Disminución de pago de intereses ha generado
espacios fiscales »»
• Gasto público se ha recuperado
• Inversión revierte atonía.
• Gasto social se elevó y, en lo reciente, fue
anticíclico.
Abriendo espacios: dos décadas de
consolidación de las cuentas públicas
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN
DEUDA PÚBLICA BRUTA EXTERNA E INTERNA
DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO,
1990-2009
(En porcentaje del PIB)
%
AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): RESULTADO
FISCAL PRIMARIO Y GLOBAL, 1990-2009
(En porcentaje del PIB)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Deuda Interna
Deuda Externa
0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.
La deuda pública se reduce
Re
p.
de
AMÉRICA LATINA Y OCDE (PAÍSES SELECCIONADOS): DEUDA BRUTA TOTAL, 1990 Y 2010
(En porcentaje del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.
Los ingresos fiscales se recuperan…
AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): INGRESOS FISCALES
(En porcentaje del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.
La carga tributaria también se ha elevado…
AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): CARGA TRIBUTARIA (INCLUYE CONTRIBUCIONES
SOCIALES), 1990 Y 2009
(En porcentaje del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.
2. Tendencias del Gasto
público:
estructura y dinámica.
El gasto público recupera espacios …
AMÉRICA LATINA: GASTO PÚBLICO TOTAL, 1990 Y 2009
(En porcentaje del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.
… la evolución del gasto tiende hacia una
composición más eficiente …
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DE LA COMPOSICIÓN DEL GASTO
PÚBLICO, 1990-2009
(porcentaje del gasto total)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.
… la inversión pública se recupera pero la
situación es diversa entre países
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO DE CAPITAL, 1990 Y 2009
(En porcentaje del PIB)
%
12.0
2009
1990
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
Bo
liv
ia
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gu
ay
H
ai
tí
0.0
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.
… el esfuerzo del gasto social es generalizado
50
AMÉRICA LATINA: GASTO PÚBLICO SOCIAL, 1990 Y 2009
(En porcentaje del PIB)
45
40
2009
35
30
25
20
15
10
5
0
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.
1990
… y respecto al Gasto total y al PIB el GS crece
Fuente CEPAL, PSAL 2010
El esfuerzo del gasto social se manifiesta en
todos sus componentes
3. Aproximaciones a la
eficiencia del gasto público
Midiendo la eficiencia del GG.
Eficiencia
Categoría 2
Categoría 3
+
B
Categoría 4
A
Gasto / PIB
-F
Categoría 1
C
Fuente: Comisión Europea.
E
D
El gasto público se eleva en mayoría de los
países
Puntos
porcentuales
pero interesa más la dinámica de los componentes…
Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT
La formación de capital fijo se fortalece
(Variación en puntos porcentuales)
Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT
Y la inversión en infrastructura se recupera
Gasto público en infraestructura
(porcentaje del PIB)
%
1.8
1.6
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
2005
2006
2007
2008
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
México
Perú
Fuente: Perrotti y Sánchez, CEPAL (2010)
…y disminuye el pago de intereses…
Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT
… mientras que la elevación del GS se
aprecia en casi todos los países
Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT
… y en los diferentes rubros que lo
componen…
Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT
El gasto social incide en disminución de la
pobreza
(puntos del PIB)
(puntos del PIB)
Fuente: ILPES-CEPALSTAT
Nota: En Panamá, Paraguay y República Dominicana los períodos de variación
considerados corresponden a Circa 2000 y Circa 2008, debido a la falta de datos para
el período completo.
Y en la indigencia…
Fuente: ILPES-CEPALSTAT
Nota: En Panamá, Paraguay y República Dominicana los períodos de variación
considerados corresponden a Circa 2000 y Circa 2008, debido a la falta de datos para
el período completo.
Y la desigualdad se atenúa
Fuente: ILPES-CEPALSTAT
Nota: En Panamá, Paraguay y República Dominicana los períodos de variación
considerados corresponden a Circa 2000 y Circa 2008, debido a la falta de datos para
el período completo.
Gasto público y desarrollo humano
GASTO PÚBLICO TOTAL (2010) E ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (2010)A/
Fuente: elaborado en base a datos de Informe sobre Desarrollo Humano 2010, PNUD y datos oficiales, CEPAL.
a/ Gasto público gobierno general para Bolivia(2009), Brasil (2008), Chile(2009), Costa Rica(2009), Nicaragua(2009), Perú(2009).
Sector público no financiero para datos de Argentina (2008). Cobertura de gobierno central para el resto de países.
Los programas de transferencias
condicionadas se expanden a toda la región
La cobertura es variada, pero en aumento
También aumenta el esfuerzo fiscal, pero
es aun pequeño
Y la incidencia de los PTC es variada
4. El gasto público en el ciclo
GG y GS procíclicos en auge y anticíclicos en
crisis (periodo reciente)
… y de nuevo, diferencias entre países
5. Efectos
distributivos del
gasto en educación
El gasto en educación es muy procíclico
Efecto distributivo del gasto en educación
en educación
6. Desafíos de gestión y gasto públicos
• Se recauda poco y mal
Estructura tributaria regresiva
Baja carga tributaria en la mayoría de los países
Alta evasión
Exenciones generalizadas
• El gasto social tiene un bajo impacto redistributivo
Reforzar Gasto en educación (cantidad y calidad)
Débil pilar no contributivo
En lo productivo: mínimo apoyo a pymes y acceso
segmentado a financiamiento
• La inversión resulta insuficiente para el desarrollo:
Infraestructura
Investigación, ciencia e innovación
Instituciones bancarias para el desarrollo: financiamiento
inclusivo
Desafíos para el gasto público: gestión
Gestión
• Acercarse a estándares internacionales de nivel de gasto social dado el
grado de desarrollo de cada país.
• Agenda pública clara y acordada para mejorar transparencia del gasto, la
institucionalidad pública a cargo de dicho gasto, y la eficiencia y eficacia
del mismo.
• Articulación plan presupuesto, con visión de largo plazo.
• Elevar la productividad del gasto a través de programas de evaluación de
los resultados de su gestión.
Crecimiento con Equidad
• Reprogramación gradual del gasto social hacia un mayor impacto
redistributivo y externalidades en materia de equidad y productividad.
• Reorientar gasto hacia sectores sociales y de infraestructura y centrarse
en aquellos con mayores efectos sobre equidad y el crecimiento.
• Mejorar focalización del gasto social y estabilizar su financiamiento para
asegurar continuidad de programas sociales y evitar fluctuaciones en
épocas de menor crecimiento (ciclo) .
• Especial atención a infraestructura porque condiciona y se adelanta a las
inversiones privadas.
Desafíos…Crecimiento, empleo,
eficiencia y progresividad (1)
Educación
• Para fortalecer inversión en K humano y mejorar así Gini, es fundamental
mejorar calidad de la educación y ampliar la jornada escolar en la
educación pública, promover educación secundaria en población pobre y
reducir brechas en aprendizaje y conocimientos adquiridos desde preprimaria hasta final de secundaria.
• El principio rector es promover la universalización pero con apoyo
focalizado en la pobreza y la edad temprana.
• Reforzar el acceso a la educación preescolar, junto con la provisión de
alimentación (potenciaría efectividad del apoyo a la educación).
• Establecer o reforzar esquemas de subsidios progresivos a la educación
básica.
• Apoyo a difusión de códigos modernos (i.e reducir brecha digital).
• Continuar el apoyo a la ampliación de la cobertura y permanencia en la
educación secundaria.
• Esquemas de subsidio diferenciado para el acceso a la educación
superior.
Desafíos…Crecimiento, empleo, eficiencia y
progresividad (2)
Salud:
• Prioridad presupuestaria de programas públicos de alto impacto
distributivo: atención primaria, salud materno infantil y
enfermedades de mayor prevalencia durante el año (respiratorias,
infecciosas, etc.).
• Limitar el apoyo presupuestario a programas de salud que
descansan críticamente en relaciones laborales formales y que
pueden discriminar en contra de los más pobres y las mujeres de
bajos ingresos.
• Los sistemas de salud deben abandonar la lógica que segmenta los
beneficios de acuerdo con su situación de empleo presente y
apoyar los principios de solidaridad en el financiamiento mediante
sistemas de compensación de riesgos.
Desafíos…Crecimiento, empleo, eficiencia y
progresividad (3)
Asistencia social y programas de transferencias para reducir la
pobreza
• Reforzar PTC para otorgar mejores condiciones de vida a la
población que no accede a los sistemas de protección social
contributiva vinculados al mercado del trabajo.
• Los programas de focalización deben entenderse como
instrumentos para alcanzar derechos universales. Límites de la
focalización: Programas orientados a sectores informales y
rurales con escasa inserción institucional.
• Subsidios de desempleo, subsidios escolares y de alimentación,
salas cunas, etc.
Desafíos…Crecimiento, empleo, eficiencia y
progresividad (4)
Pensiones
• Promover mecanismos que consideren solvencia de sistemas públicos
de reparto (reformas paramétricas, vinculando aportes y beneficios).
• Promover sistemas no contributivos con beneficios básicos
focalizados. Protección social no puede descansar exclusivamente
sobre capacidad de los esquemas contributivos asociados al mercado
laboral.
• Nuevos sistemas de protección deben asegurar el logro de una
cobertura universal de los servicios en un plazo razonable. Para
lograrlo, sistemas de pensiones deben ser complementados con otros
beneficios que alcancen a toda la población, con independencia de su
historia laboral, donde se combinen los pilares contributivo&
solidario.
• Prever necesidad de pre-financiar posibles garantías públicas de
pensiones mínimas otorgadas en el contexto de los sistemas privados
y públicos.
Desafíos…Crecimiento, empleo, eficiencia
y progresividad (5)
Vivienda:
• La política debiera continuar descansando en la trilogía: subsidio
progresivo, ahorro previo, apoyo crediticio. Además, debe estudiarse
fortalecer programas de vivienda social para los más pobres.
• El problema principal que incide sobre las condiciones de vida ha ido
evolucionando desde el acceso a la vivienda hacia la provisión de
agua, electricidad y especialmente saneamiento. La interacción de
este último componente con los programas de salud pública es muy
importante.
• En los casos donde se han alcanzado elevados niveles de acceso a la
vivienda, promover mejoras de calidad de ésta y de los barrios.
• Asegurar la provisión de terrenos para viviendas públicas para evitar
alzas desmedidas en el costo de la vivienda.
Desafíos…Crecimiento, empleo, eficiencia y
progresividad (6)
Políticas activas del mercado de trabajo
• Capacitación&formación profesional, clave para productividad, bienestar del
trabajador y cohesión social. Basados en mejoras de la educación en las líneas
esbozadas antes, los sistemas nacionales de capacitación deben fomentar la
capacitación permanente, asegurar la doble pertinencia (para empresas y
trabajadores) y calidad de la oferta, facilitar la inserción laboral de grupos
vulnerables, entre otros objetivos.
• La mejora de la intermediación laboral no solo aumenta la eficiencia del
funcionamiento del mercado laboral sino también tiene un impacto
igualitario al mejorar las opciones de inserción de personas que no disponen
de mucho capital social.
• La ejecución de obras públicas con tecnologías intensivas en mano de obra y
programas de empleo de emergencia (e.g en la recesión) permiten
generación de ingresos laborales para personas con dificultades de inserción
laboral. Es importante una adecuada focalización social y territorial, y el
desarrollo de estrategias de salida para en el caso de los instrumentos
transitorios.
• Autoempleo o formación de microempresas son opciones válidas para
generación de ingresos laborales. Es importante identificar las necesidades
específicas de los potenciales beneficiarios de los programas de apoyo para
Gracias!
www.cepal.org
[email protected]