Bogotá DC, julio 22 de 2015 Honorables Magistradas

Bogotá D.C., julio 22 de 2015
Honorables Magistradas y Magistrados
Corte Constitucional
Magistrada Gloria Stella Ortíz Delgado
E. S. D.
Ref. Expediente D-10864
Asunto: Coadyuvancia de Greenpeace Colombia en la Demanda de Inconstitucionalidad contra
el Parágrafo 1 del Artículo 173 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo
Santos 2014-2018, por medio del cual se permite la exploración y explotación minera y de
hidrocarburos en ecosistemas de páramo en Colombia.
Demandantes: Alberto Castilla y otros.
Respetadas Magistradas y Magistrados:
Yo, Silvia Helena Gómez Echeverri, coordinadora de Greenpeace Colombia, una organización mundial
sin ánimo de lucro que trabaja por la defensa del medio ambiente, con sede en 43 países y con el apoyo de
más de tres millones de socios en todo el mundo, pongo a su consideración la presente intervención en el
proceso de constitucionalidad de la referencia.
La ley 1753 de 2015 que sanciona el Plan Nacional de Desarrollo del Presidente Santos en su segundo
mandato le causa daños ambientales irreparables a los páramos de Colombia. La necesidad de
salvaguardar estos ecosistemas vitales para preservar nuestra agua y generar oxígeno para todo el planeta,
nos motiva a presentar este escrito de coadyuvancia. Este tipo de decisiones son definitivas para nuestro
proceso de adaptación al cambio climático, y requieren acciones inteligentes y colaborativas que aseguren
el bien común a nivel global, nacional y local.
El parágrafo 1 del Artículo 173 (incisos 1 °, 2°, 3°) por medio del cual se permite la minería y explotación
de hidrocarburos en todos los páramos que cuenten con título y autorización ambiental antes de febrero 9
de 2010 y de junio 16 de 2011 respectivamente, es no solo un riesgo constitucional como bien señala la
demanda principal de este proceso, sino un atentado directo a los derechos más básicos que tenemos: la
vida y la salud.
Por estos motivos nos dirigimos ante esta honorable Corte, para pedir que declare la inconstitucionalidad
parcial de la norma demandada y corrija este error de cálculo político que amenaza la pureza de nuestra
Constitución, y la subsistencia de nuestra especie.
Tal y como se desprende de la demanda principal, la excepción incluida en el parágrafo que autoriza el
extractivismo minero y petrolero en ecosistemas de páramos, establece una prerrogativa excesiva,
irrazonable y desproporcionada, que violenta de forma tajante numerosos principios, derechos y
obligaciones de la Constitución Política de Colombia. El espíritu, sentido y coherencia de la Constitución
de 1991 nace y está enmarcado dentro de los lineamientos del desarrollo sostenible; del derecho al
ambiente sano; la preservación de los recursos naturales y las riquezas naturales de la nación ; la función
ecológica de la propiedad; la protección del agua; y muchos otros derechos, principios y obligaciones que
bien le han merecido el nombre dado por esta misma corporación como la Constitución Ecológica.
1
Con el ánimo de presentar argumentos adicionales a la demanda que puedan enriquecer el análisis
constitucional, ofrecemos ante esta honorable sala algunas reflexiones para reafirmar la idea central que
da origen a la demanda principal y a esta participación ciudadana. La minería no puede estar por encima
de la Constitución y es la Corte Constitucional la competente y llamada a intervenir antes de que se cause
un perjuicio irremediable con la destrucción de nuestros páramos.
En esencia, argumentamos que permitir la minería en las 26 áreas de páramo 1 que serían afectadas por
esta medida es inconstitucional, autodestructivo y contraintuitivo pues: (1) supone una hecatombe
ambiental dentro del contexto de cambio climático que amenaza directamente los derechos fundamentales
al agua, a la vida digna, a la salud, y al medio ambiente sano, (2) viola el principio de no-regresión en
materia ambiental que deriva del principio de progresividad del derecho internacional de los derechos
humanos, y (3) favorece el interés particular sobre el interés general, para proteger unos “derechos” pre
adquiridos que no aplican en este caso y que principalmente favorecen a grandes multinacionales.
Con base en lo anterior, Greenpeace Colombia le solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la
sección referida del Artículo 173 del Plan Nacional de Desarrollo de Santos II.
1. Explotar los páramos destruirá nuestras reservas de agua, biodiversidad y oxígeno en un contexto
de calentamiento global causado por la actividad humana. Aumentaría la conflictividad social,
ultrajando derechos fundamentales a la vida digna, el agua, la salud y al medio ambiente.
A.
Los páramos
Hoy los páramos están en riesgo. Durante las últimas décadas han sido objeto de crecientes procesos de
transformación que superan sus límites de resiliencia y afectan su permanencia. Y ahora el gobierno
pretende tolerar su explotación a pesar de que esto pone en jaque nuestra agua, aire y supervivencia.
Los páramos son ecosistemas de alta montaña que generalmente se encuentran entre los 3000 m.s.n.m. y
4500 m.s.n.m., entre bosques altoandinos o bosques de niebla y áreas de nieves perpetuas. Se encuentran
principalmente sobre la cordillera de los Andes en Perú, Ecuador, Venezuela y Colombia con extensiones
en Panamá y Costa Rica2. En el resto del mundo, solo es posible encontrarlos en algunos territorios en
África y otros en el sudeste asiático, como el es caso de Nueva Guinea 3.
De acuerdo a la cartografía 1:100.000 elaborada por el Instituto Alexander von Humboldt, en Colombia
existen 36 complejos de páramo cuya extensión alcanza un total aproximado de 2,9 millones de hectáreas
que corresponden a cerca del 2,5% de nuestra área continental; están distribuidos en 22 departamentos y
alrededor de 370 municipios. Además de que albergamos el 50% del total de todos los ecosistemas de
páramo del mundo4, en Colombia se encuentra el páramo más extenso del planeta: el páramo de Sumapaz
con una extensión aproximada de 333.000 hectáreas.
1 Según la información de la ANLA presentada por los demandantes, serían 26 áreas de páramo afectadas por esta
medida.
2 DíazGranados, M., Navarrete, J. & Suárez, T. (2005). Páramos: hidrosistemas sensibles. Revista de Ingeniería
Universidad de los Andes, 22,pp. 64 75; Hofstede et al., 2014.
3 Hofstede, R., Segarra, P. & Mena, P. (Eds.). (2003). Los páramos del mundo. Proyecto atlas mundial de los
páramos. Global Peatland Initiative/NCIUCN/Ecociencia. Quito, Ecuador.
2
La importancia de este tipo de ecosistemas desde un punto de vista ambiental está dada por diferentes
factores físicobióticos, fisiológicos y edafológicos5, que juegan un papel fundamental en la interacción y
equilibrio que mantienen con otros ecosistemas.
Los suelos de los ecosistemas de páramo son grandes sumideros de carbono, el principal gas de efecto
invernadero causante del calentamiento global. Gracias a las bajas temperaturas a estas alturas, a su
humedad y bajas tasas de mineralización de la materia orgánica, estos valiosos ecosistemas capturan el
CO2 que está aumentando la temperatura atmosférica, sirviendo como reguladores del cambio climático.
Su biodiversidad es única, caracterizada por un alto grado de endemismo con especies capaces de
sobrevivir a las condiciones extremas del clima, la topografía y los suelos 6 que los caracterizan. Hay
especies que han desarrollado adaptaciones como la forma de roseta o las hojas coriáceas (que tiene el
aspecto y el tacto semejantes a los del cuero), que constituyen mecanismos de adaptación y supervivencia
ante los fuertes vientos o las bajas temperaturas, que les permite reducir la pérdida de agua por
transpiración7.
Los páramos también son eslabones fundamentales en el equilibrio del ciclo hidrológico toda vez que son
responsables de cumplir una función de regulación hídrica que protege las zonas bajas de procesos
acelerados de erosión8. En cuanto a los aspectos socioculturales, es precisamente esta función de
regulación hídrica la que posibilita la realización de diferentes actividades productivas por parte del ser
humano, a la vez que nos brinda una fuente constante de agua dulce 9.
El principal beneficio directo para las comunidades es que los páramos son el recurso hídrico de los
acueductos municipales, y además ayudan en la generación de energía eléctrica, y alimentan distritos de
riego para actividades agrícolas y ganaderas, entre otras 10. Por ejemplo, en el caso del páramo de
Chingaza, se estima que dicho complejo es responsable de cerca del 80% del surtido de agua para la
ciudad de Bogotá. Y en toda la región andina, la más poblada del país, los páramos nos proveen el 70%
del agua que tomamos.
4 Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, “Aportes a la conservación estratégica
de los páramos de Colombia: actualización de la cartografía de los complejos de páramo a escala 1:100.000”, Carlos
Enrique Sarmiento Pinzón, [et al.], Bogotá, 2013.
5 La Edafología es una ciencia que estudia los procesos de formación y evolución de los suelos así como los
fenómenos biofisicoquímicos que tienen lugar en estos, en relación con los seres vivos. Se ocupa del estudio de la
naturaleza, las condiciones que presentan los suelos y la relación que estos mantienen con los seres vivos que viven
sobre ellos.
6 DíazGranados, Navarrete & Suárez, 2005; Hofstede et al., 2014.
7 DíazGranados, Navarrete & Suárez, 2005.
8 Ibídem.
9 DíazGranados, Navarrete & Suárez, 2005; Hofstede, Segarra & Mena, 2003; Hofstede et al., 2014.
10Ortíz, L. & Reyes, M. (2009). Páramos en Colombia: un ecosistema vulnerable. Observatorio Grupo de Estudios
en Economía Política y Medio Ambiente, Universidad Sergio Arboleda.
3
De todos los ecosistemas tropicales, los páramos son los que presentan el mayor nivel de vulnerabilidad
ante fenómenos como el cambio climático 11. En este sentido, desde 2009, Greenpeace Colombia está
impulsando una campaña para promover la protección de los ecosistemas de alta montaña en especial los
páramos, frente al extractivismo minero12.
Algunos impactos negativos directos que genera la minería de carbón incluyen la contaminación de aguas
superficiales y subterráneas principalmente con mercurio 13 y cianuro, la contaminación atmosférica, la
pérdida de biodiversidad y la generación de riesgos de avenidas torrenciales con elementos
contaminantes, así como la destrucción del paisaje con toneladas de escombros tóxicos.
Greenpeace corroboró dichos impactos en el Páramo de Pisba (Departamento de Boyacá) luego de
realizar en julio de 2014 una visita con un geólogo especializado de la Universidad Nacional de
Colombia. Se recolectaron datos de conductividad y pH en siete puntos diferentes del páramo y el
subpáramo, tanto en aguas superficiales no relacionadas con minería (lagunas y cursos de agua no
permanentes) como en zonas reconocidas por los campesinos de la región como drenajes mineros. Las
medidas se hicieron con un medidor de campo multiparámetro marca Tracer para determinar los niveles
de acidez y conductividad del agua.
Se concluyó que a causa de la explotación minera de carbón se presentan serias condiciones de
inestabilidad en las montañas poniendo en riesgo habitantes del municipio de Tasco así como
infraestructura como es el caso del puente en la vía Tasco-Sogamoso por posibles deslizamientos de
tierra. Así mismo, los niveles de acidez y conductividad encontrados en los cursos de agua relacionados
con minería de carbón son extremadamente altos, lo cual indica que posiblemente existan metales pesados
o arsénico solubilizados en las aguas ácidas. Se presenta aquí un cuadro 14 que permite ver los valores
encontrados comparativamente:
Arroyo
1
Fuentes de agua
no intervenida por
minería
Arroyo
2
Fuente
intervenida
y
con presencia de
drenajes ácidos
11DíazGranados, Navarrete y Suárez, 2005.
12 Greenpeace, “Páramos en peligro: el caso de la minería de carbón en Pisba”. Bogotá, Diciembre 2013.
Disponible online: http://www.greenpeace.org/colombia/Global/colombia/images/2013/paramos/12/Informe%20P
%C3%A1ramos%20en%20peligro.pdf
13 Según la organización Mercury Watch, que fija un nivel máximo de emisiones entre 50 y 500 toneladas de
mercurio por año, se estima que las actmercurioividades de la minería informal de oro en Colombia emiten hasta 180
toneladas de mercurio anualmente. Los efectos nocivos del están científicamente corroborados y entre ellos figuran
graves daños neurológicos, además de causar deformación fetal cuando la víctima de la intoxicación es una mujer
embarazada. Ver más:
http://diarioadn.co/vida/medio-ambiente/colombia-es-el-pa%C3%ADs-con-m%C3%A1s-contaminaci%C3%B3n-pormercurio-en-am%C3%A9rica-1.42488
14 Greenpeace, “Páramos en peligro: el caso de la minería de carbón en Pisba”. Bogotá, Diciembre 2013.
http://www.greenpeace.org/colombia/Global/colombia/images/2013/paramos/12/Informe%20P%C3%A1ramos%20en
%20peligro.pdf
4
pH
5,9
3,7
Conductividad
21 µS/cm
745 µS/cm
T°
8,8°C
El caso de Tasco es solo un ejemplo de una problemática mucho más grande. Mientras el mundo está
buscando alternativas más sostenibles de desarrollo y se prepara para firmar el nuevo acuerdo global que
reemplace el Protocolo de Kioto en diciembre 2015 en la Cumbre sobre Cambio Climático de la ONU,
Colombia parece aferrada a un modelo de desarrollo que ya ha sido cuestionado en su totalidad y que
pone en jaque nuestro hábitat, agota nuestros recursos irreemplazables, y terminará por destruir el futuro
de la humanidad.
B.
El cambio climático
Entre los años 2000 y 2010, las emisiones de gases causantes del calentamiento global producidas por los
humanos han aumentado 10 giga toneladas de CO2 equivalente, más que en cualquier década anterior
desde la era preindustrial. El aumento proviene principalmente del sector energético (47%), la Industria
(30%) y el transporte (11%)15. “La influencia humana sobre el sistema climático es clara y las recientes
emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero son las más altas de la historia. Los cambios
recientes del clima han tenido impactos generalizados sobre los humanos y los sistemas naturales” 16. Ésta
es una de las principales conclusiones del informe “Cambio Climático 2014: Mitigación del Cambio
Climático”, realizado por el tercer grupo de trabajo del Panel Intergubernamental para el Cambio
Climático de Naciones Unidas (IPCC, por sus siglas en inglés) y presentado al público en Berlín en abril
de 2014.
Según el IPCC, habría que reducir las emisiones globales de gases de efecto invernadero entre un 40% y
un 70% para 2100 con respecto a las emisiones del año 2010 17, para así evitar el aumento de la
temperatura global en 2 grados centígrados para final de siglo. Este cambio implica, necesariamente,
compromisos éticos y legales a nivel local, nacional y global 18 para volcar nuestra producción de energía
hacia modelos limpios y renovables, y rechazar de plano los sistemas económicos basados en la
explotación y combustión de hidrocarburos, el antiguo paradigma de “desarrollo”.
Recientemente, el mismo Papa Francisco se sumó al cúmulo de expertos, ciudadanos y organizaciones
cívicas que están pidiendo un cambio de paradigma. “La tecnología basada en combustibles fósiles muy
contaminantes –sobre todo el carbón, pero aún el petróleo y, en menor medida, el gas– necesita ser
15 Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). Climate Change 2014-SYNTHESIS REPORT Approved for
Policymakers. IPCC Fifth Assessment Synthesis Report. November 1, 2014. Obtenido el 10 de Abril en:
http://cdn.inventarte.net.s3.amazonaws.com/cop20/wp-content/uploads/2015/02/IPCC-Fifth-Assessment-SynthesisReport-Summary-for-Policymakers.pdf
16 Ibídem.
17 WMO, UNEP, IPCC Working Group III. “Climate Change 2014: Mitigation of climate change”. Obtenido el 10 de
abril de 2015 en: http://mitigation2014.org/report
18 Ver entre otros, “Principios de Oslo sobre Obligaciones Globales referente al Cambio Climático”. Obtenido el 10
de abril de 2015 en: http://www.yale.edu/macmillan/globaljustice/Oslo%20Principles.pdf
5
reemplazada progresivamente y sin demora”19, escribe el Papa Francisco en su última encíclica. “Hoy
cualquier cosa que sea frágil, como el medio ambiente, queda indefensa ante los intereses del mercado
divinizado, convertidos en regla absoluta (...) es insostenible el comportamiento de aquellos que
consumen y destruyen más y más, mientras otros no pueden vivir de acuerdo con su dignidad humana”20,
dijo el Pontífice.
En el mismo sentido, el pasado mes de junio, la Corte de Holanda sentó un precedente internacional al
ordenarle al Gobierno que reduzca, con medidas más eficaces que las actuales, el avance del efecto
invernadero. La justicia ordenó rebajar la producción de CO2 en un 25%, en lugar del 16% marcado por
la actual política medioambiental21. Por su parte, el Presidente Juan Manuel Santos dijo que Colombia se
comprometería a reducir las emisiones de carbono en un 20% en la Cumbre sobre Cambio Climático que
se realizará en Paris en diciembre 22. Sin embargo, hay una contradicción irreconciliable entre intentar
reducir las emisiones de carbono y a su vez permitir la explotación de minería e hidrocarburos en los
páramos. Un mismo gobierno no puede pretender convertir al país en el segundo exportador de carbón del
mundo y a la vez decir ante la audiencia internacional que vamosa reducir nuestras emisiones de gases.
2. No regresión en materia ambiental. Preservar los páramos sin minería es una obligación del Estado,
un derecho fundamental de cada uno de nosotros, y un derecho colectivo de todos y de las
generaciones futuras.
Los derechos ganados no se pueden perder, no podemos echar para atrás. La sección demandada del
artículo 173 debería declararse inexequible pues constituye una medida regresiva que vulnera la
protección constitucional y legal desarrollada para preservar los páramos como ecosistemas estratégicos y
de interés nacional. Retroceder en lo ya ganado en materia ambiental es inconstitucional, y un error
político que ataca el principio de progresividad que debe ser garantizado para que la satisfacción de los
derechos sea real y concreta a lo largo del tiempo.
Por vía jurisprudencial esta Corte ha ratificado que en el Estado Social de Derecho los derechos no son
postulados de papel, sino derechos que se tienen que materializar para garantizar la vida digna de los
ciudadanos23. Ha reconocido el carácter ecológico de la Carta de 1991, el talante fundamental del derecho
al medio ambiente sano consagrado en el artículo 79 de la Constitución y su conexidad con el derecho
fundamental a la vida24, que impone deberes correlativos al Estado y a los ciudadanos. Todo su desarrollo
19 EL PAÍS, “El Papa urge a la política a liberarse del yugo del poder económico:, Junio 18, 2015. Visto en Junio
2015: http://internacional.elpais.com/internacional/2015/06/18/actualidad/1434621095_820022.html
20 Ibídem, EL PAÍS.
21 EL PAÍS, “La justicia holandesa ordena que el Gobierno reduzca emisiones de CO2”, Junio 24 de 2015. Visto en
Junio 2015: http://internacional.elpais.com/internacional/2015/06/24/actualidad/1435139131_412174.html
22 HOY Digital, “Colombia se compromete a reducir en 20% las emisiones de carbono en 15 años”, Julio 20 de
2015. Visto en Julio: http://hoy.com.do/colombia-se-compromete-a-reducir-en-un-20-emisiones-de-carbono-en-15anos/
23 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-406 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
24 Ver sentencias de la Corte Constitucional, T-092/93 MP. Simón Rodríguez Rodríguez y C-671 de 2001 MP. Jaime
Araujo Rentería. .
6
jurisprudencial ha ayudado a precisar los diferentes componentes del derecho al medio ambiente sano,
consolidando su garantía como derecho fundamental y colectivo, como servicio público y deber del
estado, y también como principio general que permea toda la Constitución Ecológica. Igualmente, ha
establecido que las áreas de especial importancia ecológica 25 no son sólo aquellas que se enmarcan dentro
de las categorías o figuras actualmente reguladas y/o declaradas 26.
Ahora, el derecho fundamental al agua, a la salud, a la vida y al medio ambiente sano están en riesgo por
una medida injustificada y contraproducente que permite la explotación de 26 áreas de páramos. Según
información suministrada por la ANM el 20 de abril de 2015 en respuesta a un derecho de petición
enviado por la Representante a la Cámara Angélica Lozano, existen 445 títulos con traslapes en páramos
en un área total de 119.190 hectáreas. Sin embargo, al revisar los principales postulados que obligan a
preservar valiosos ecosistemas como los páramos, vemos que los incisos 1, 2, y 3 del parágrafo 1 del
artículo 173 del PND contradicen normas fundamentales y de mayor jerarquía, imponiendo una medida
inconstitucional que en vez de avanzar en la garantía de nuestros derechos, los recorta.
A.
Los fundamentos legales
Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, establecen el derecho colectivo a un ambiente sano y el
deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar
su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental.
En un sentido más amplio, los artículos 8 y 95 numeral 8 de la Carta Política de 1991, señalan que es
obligación del Estado y de los particulares, proteger las riquezas naturales de la Nación, mientras que el
artículo 58 consagra la prevalencia del interés general sobre el particular e igualmente señala que la
propiedad además de tener una función social, le es inherente una función ecológica.
Asimismo, y a lo largo de toda la Ley 99 de 1993 que estipula varios de los elementos centrales de la
política ambiental nacional, se establece el deber de proteger las áreas de protección especial en el
artículo 1, entre las cuales se encuentran los páramos y subpáramos, al igual que los nacimientos de agua
y las zonas de recarga de acuíferos. En el artículo 61 de la ley se declara también que la Sabana de
Bogotá, incluyendo sus páramos, agua y sistemas de cerros y montañas, son áreas de interés ecológico
nacional cuya vocación y destinación debe ser agropecuaria y forestal. Su importancia quedó constatada
en la sentencia C-339 de 2002 (subrayado fuera de texto):
“Es el caso del artículo 61 de la ley 99 de 1993, a través del cual el legislador, en
desarrollo de las competencias que le atribuyó el Constituyente, y especialmente del
principio consagrado en el artículo 8 de la C.P., declaró a la Sabana de Bogotá, sus
páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de
interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. Tal
determinación presupone una decisión de carácter técnico, que implica que el legislador,
con plena capacidad para hacerlo, reconoce esos recursos como esenciales para la
conservación y preservación del ecosistema nacional, y que en consecuencia, asume su
25 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-339 de 2002. M.P Jaime Araujo Rentería
26AIDA, “Interés público de minería vs interés público de protección ambiental: un debate constitucional”, por
Marcela Jiménez Larrarte, Natalia Jiménez Galindo, y Astrid Puentes Riaño (2012). Visto en Junio 2015:
https://redjusticiaambientalcolombia.files.wordpress.com/2012/05/interes-publico-de-mineria-vs-interes-publico-deproteccion-ambiental-un-debate-constitucional-1.pdf
7
protección y preservación, como asunto de su directa competencia, pues es su
responsabilidad salvaguardar un patrimonio que es de la Nación, sin que ello signifique que
pueda despojar a los respectivos municipios de la facultad que el Constituyente les otorgó,
en materia de reglamentación sobre esas materias” 27.
En el mismo sentido, el artículo 16 de la Ley 373 de 1997 sobre el uso eficiente y el ahorro del agua,
reafirma que las zonas de páramo requieren un manejo y tratamiento especial y prioritario en aras de
fomentar su recuperación, protección y conservación ambiental.
Como bien ha resumido la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA), a nivel
internacional, el Estado colombiano ha ratificado el Convenio de Diversidad Biológica 28 y “ha adquirido
compromisos explícitamente dirigidos a la protección de áreas de especial importancia natural y
ambiental, como por ejemplo, la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y
Natural de 1972 o la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente
como Hábitats de Especies Acuáticas Ramsar 29 en lo que se refiere a la conservación y uso racional de los
recursos en ecosistemas de humedal, la Convención para la Protección del Medio Marino y Áreas
Costeras del Pacífico Sudeste30, la Convención de Cartagena Sobre la Protección y el desarrollo del
Medio Marino en la Región Caribe31 y la Convención Marco de Cambio Climático32”.33
Fue dentro de este contexto que el Presidente Juan Manuel Santos en su primer Plan Nacional de
Desarrollo promulgado bajo la Ley 1450 de 2011, ordena la delimitación de los ecosistemas de páramos a
escala 1:25.000 en aras de obtener mayor precisión de las áreas a proteger y realizar sus planes de manejo
correspondientes, una tarea pendiente en cabeza de las autoridades ambientales. El artículo 202 especifica
en su parágrafo 1 (subrayado y negrilla fuera de texto):
Parágrafo 1°. En los ecosistemas de páramos no se podrán adelantar actividades
agropecuarias, ni de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales, ni
construcción de refinerías de hidrocarburos. Para tales efectos se considera como
referencia mínima la cartografía contenida en el Atlas de Páramos de Colombia del
Instituto de Investigación Alexander von Humboldt, hasta tanto se cuente con cartografía a
escala más detallada.
27 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-534/96, Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz.
28 El Convenio de Diversidad Biológica fue incorporado a la normatividad Colombia a través de la Ley 165 de 1994.
29 La Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves
acuáticas – Ramsar fue incorporado al ordenamiento colombiano a través de la Ley 357 de 1997.
30 La Convención para la protección del Medio Marino y Áreas Costeras del Pacífico Sudeste fue incorporada al
ordenamiento colombiano a través de la Ley 45 de 1985.
31 La Convención para la protección y desarrollo del medio marino del gran Caribe fue incorporada al ordenamiento
colombiano a través de la Ley 56 de 1987.
32 La Convención de Cambio Climático fue incorporada al ordenamiento colombiano a través de la Ley 164 de
1995.
33 Op. Cit, AIDA, 2012.
8
La precisión hecha en el parágrafo 1 del artículo 202 complementa y hace explícita la necesidad de
proteger los ecosistemas de páramos frente a los devastadores efectos que tiene la minería sobre el medio
ambiente, avanzando en su nivel de protección y teniendo como trasfondo los principios de prevención y
precaución en material ambiental.
Sin embargo, el artículo 173 demandado parcialmente hace todo lo contrario. Contradice normas de su
mismo peso jurídico, y contraviene normas de mayor jerarquía, haciendo una excepción inadecuada,
innecesaria y desproporcionada al permitir la explotación de minería e hidrocarburos en todos los
páramos donde se hubieran otorgado títulos de explotación y permisos ambientales desde antes del 9 de
febrero de 2010 y antes del 16 de junio de 2011, respectivamente. Esta antinomia atenta contra un marco
constitucional mucho más amplio, desarrollado por la Corte sobre el desarrollo sostenible y el deber de
proteger los recursos naturales como patrimonio de nuestra nación para las generaciones presentes y
futuras, especialmente el agua.
Al leer el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, no queda claro por qué los incisos 1°, 2° y 3° del
parágrafo 1 del artículo 173 permiten esta excepción cuando todo el objeto del articulado es precisamente
proteger estos ecosistemas, y cuando en principio nunca se han debido otorgar permisos para explorar y
explotar minería e hidrocarburos en zonas de tan importante valor ambiental. El excesivo licenciamiento
ambiental en zonas de especial protección fue parte del problema que en 2011 destapó la crisis
administrativa que se ha conocido mediáticamente como la piñata de títulos mineros 34. Durante seis
meses, el gobierno congeló los procesos de aprobación de nuevos proyectos para “ordenar la casa”, pero
seis meses fueron muy poco para frenar las 19.000 solicitudes realizadas durante los gobiernos del ex
presidente Álvaro Uribe Vélez.
B.
Vulneración al principio de no regresividad
Pensábamos que en el gobierno de Santos las cosas mejorarían. Como se mencionó arriba, el primer PND
de Santos prohibía la minería y explotación de hidrocarburos en ecosistemas de páramos. Y durante su
campaña de reelección presidencial, Santos se comprometió públicamente ante Greenpeace Colombia en
junio de 2014 a proteger estos ecosistemas 35. Pero ahora, el artículo 173 de su nuevo plan de trabajo hace
todo lo contrario, y le incumple a la gente mientras vulnera derechos fundamentales y normas que
declaran la preservación y cuidado de los ecosistemas más estratégicos.
Los incisos 1°, 2° y 3° del parágrafo 1° del artículo 173 insertado en su nuevo plan de desarrollo son
regresivos, y en vez de avanzar en la protección de los ecosistemas de páramos, permiten su devastación
vía las industrias extractivas, generando una prerrogativa inconstitucional e injustificada a favor de
algunas multinacionales, como ahondaremos en la sección segunda de este escrito. La principal
obligación que conlleva el principio de no regresividad en materia ambiental es la de no retroceder, la de
no afectar los umbrales y estándares de protección ambiental ya ganados, ni de derogar o modificar las
normas en alguna medida que pueda afectar negativamente los niveles actuales de protección 36.
34 PORTAFOLIO, “Caos en titulación minera denunció ministro Rodado”, Mayo 30 de 2011. Visto en Junio de 2015
en: http://www.portafolio.co/economia/caos-titulacion-minera-denuncio-ministro-rodado
35 Ver más en: http://www.greenpeace.org/colombia/es/Noticias/Santos-firmo-el-compromiso-por-los-paramos/
36 Mario Peña Chacón, “PRINCIPIO DE PROHIBICIÓN DE REGRESIVIDAD AMBIENTAL EN LA
JURISPRUDENCIA COMPARADA IBEROAMERICANA”. Visto en Junio de 2015 en:
http://www.academia.edu/9337170/Principio_de_prohibici
%C3%B3n_de_regresividad_ambiental_en_la_jurisprudencia_comparada_iberoamericana
9
En la sentencia C-443/09 del 08 de julio 2009, la Sala Plena de la Corte Constitucional reconoce de
manera expresa la obligación estatal de no regresividad ambiental, derivándola del principio de
progresividad contenido en el artículo 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, el numeral 1.1. Protocolo Adicional de la Convención Americana de Derechos Humanos
(Protocolo de San Salvador) y del artículo 26 de la propia Convención Americana. En esa ocasión la
Corte Constitucional de Colombia expresó (negrilla fuera de texto):
“El mandato de progresividad, que se desprende del artículo 2.1 del PIDESC, tiene dos contenidos
complementarios, por un lado el reconocimiento de que la satisfacción plena de los derechos
establecidos en el pacto supone una cierta gradualidad. Por otra parte, también implica un segundo
sentido, el de progreso, consistente en la obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y
ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. Así el Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales ha expresado que: “el concepto de realización progresiva constituye un
reconocimiento del hecho de que la plena realización de los derechos económicos, sociales y
culturales, generalmente no podrán lograrse en un corto periodo de tiempo”. Esta última
comprensión implica como contrapartida la obligación estatal de no regresividad, la cual ha sido
interpretada doctrinal y jurisprudencialmente en el sentido que una vez alcanzado un determinado
nivel de protección “la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos
sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección
alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato
de progresividad”, lo cual no sólo es aplicable respecto a la actividad del Legislador sino también
respecto a la actuación de la Administración en el diseño y ejecución de políticas públicas en
materia de derechos económicos sociales y culturales al igual que cualquier rama de los poderes
públicos con competencias en la materia.
(...)
El derecho al medio ambiente sano aparece reconocido en el artículo 11 del Protocolo Adicional a
la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, “Protocolo de San Salvador” con el siguiente tenor:
Artículo 11. Derecho a un Medio Ambiente Sano
1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos
básicos.
2. Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”.
De lo anterior queda claro que tanto el legislador como la Administración Pública tienen restricciones de
rango constitucional cuando pretendan adoptar medidas regresivas que limiten, restrinjan o disminuyan
los grados de protección ambiental ya alcanzados. Además, sobre este tipo de medidas regresivas existe
una presunción de inconstitucionalidad37 que tendría que desvirtuarse por parte de las empresas
interesadas y el gobierno.
No podemos echar para atrás. Sabemos que la minería es una actividad de alto impacto ambiental cuyos
efectos son devastadores. Permitir la explotación de los páramos es inconstitucional, regresivo y tendría
efectos irreparables.
3. Ni la minería ni la explotación petrolera pueden estar por encima de la Constitución. Prima el
interés general y el derecho fundamental al medio ambiente.
37 Ibídem.
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La aceleración del modelo extractivista en Colombia, impulsado especialmente por los últimos gobiernos,
ha generado el otorgamiento de manera indiscriminada de títulos mineros y el consecuente desarrollo de
actividades extractivas sobre todo el territorio nacional. “Hasta ahora, los conceptos de la autoridad
minera defienden el derecho a hacer minería apoyados en la declaratoria de utilidad pública e interés
social, incluso en zonas de enorme importancia ecosistémica, como el páramo de Santurbán y Pisba, o en
el parque natural Yaigojé-Apaporis, entre otros.” 38
Al iniciarse el gobierno de Santos, el entonces ministro de Minas y Energía, Carlos Rodado, hizo públicas
las graves irregularidades en la forma como se estaban otorgando esos títulos bajo el principio que aún
impera cuando se trata de adjudicar derechos de explotación minera en Colombia: primero en tiempo,
primero en derecho. “Entre las múltiples inconsistencias encontradas por el propio Servicio Geológico
Colombiano en el Catastro Minero, se encuentran la asignación de 37 títulos otorgados sobre parques
nacionales naturales y 643 sobre ecosistemas de páramo, a pesar de la expresa prohibición de titular en
estas áreas”39 (negrilla fuera de texto).
Tal y como se explica en la demanda principal de la referencia, según la información reciente de la
Agencia Nacional de Minería (ANM), existen un total de 448 títulos superpuestos en zonas de páramos
inscritos antes del 9 de febrero de 2010 (173 que ya se encuentran en etapa de explotación, 174 en
construcción y montaje, y 101 en exploración). Es decir que, al menos en 347 casos existen títulos en
páramos que ya cuentan con licencia ambiental. En los 101 restantes la ANM informa que se está
verificando con las autoridades ambientales locales la existencia de licencia ambiental al ser ellas las
responsables del otorgamiento de dichos actos administrativos.
En vez de buscar las medidas para proteger los páramos ante dicha piñata minera, el parágrafo 1°
demandado parcialmente del artículo 173 del PND de Santos II, está validando, sin justificación que
quepa, la explotación de esas áreas cuyos títulos fueron entregados en medio de un desorden institucional
para favorecer grandes empresas y multinacionales que poco les importa agotar nuestros recursos vitales.
En palabras de los demandantes:
“Los titulares mineros con mayor cantidad de títulos sobrepuestos en zonas de páramos antes de la
fecha establecida en el parágrafo primero del artículo 173 son en su orden: AngloGold Ashanti
Colombia S.A., con 40 títulos, seguido por Eco Oro Minerales Corp y Leytah Colombia, con 9
títulos cada una. Sin embargo, si se analiza por extensión de las áreas de las concesiones, se
encuentra que el área total sobrepuesta de títulos en páramos es de 118.461,73 hectáreas, de las
cuales la empresa AngloGold tiene el 30,4% del área (incluyendo el área de la Sociedad
Exploraciones Northern Colombia, empresa que cuenta con los mismo socios de la Anglo Gold
Ashanti), seguida por Eco Oro (12%) y Minas Paz del Río (9%). Es decir, entre tres empresas tienen
más del 50% del área titulada que se sobrepone con los páramos en nuestro país, los cuales están
destinados a la explotación de oro, hierro, caliza y carbón”40.
38 Contraloría General de la República, “Minería en Colombia: Daños ecológicos y socio-económicos y
consideraciones sobre un modelo minero alternativo”. Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, Junio 2014, Pág 42.
39Ibídem, Página 326.
40 Ver Demanda de Inconstitucionalidad de la referencia.
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Pero si miramos con juicio, estos títulos y licencias ambientales a favor de las empresas no generan un
derecho adquirido para sus titulares, ni tampoco ponen sus negocios por encima del bienestar general y la
defensa del medio ambiente y el agua que son derechos fundamentales de todos. Por más de que la
minería sea considerada de utilidad pública e interés social, dicha actividad no está por encima de la
Constitución ni más allá de nuestros derechos. En palabras de la Corte en la sentencia C-293 de 2002,
dicha tensión se encuentra resuelta pues prima el interés general y la obligación de cuidar del medio
ambiente (negrilla fuera de texto):
“Una teórica discusión jurídica en materia ambiental, sobre cuáles derechos prevalecen, la resuelve la
propia Constitución, al reconocer la primacía del interés general, bajo las condiciones del artículo 1º.
Al señalar que la propiedad privada no es un derecho absoluto, sino que “es una función social que
implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica” (art. 58, inciso 2). Además,
señala la Constitución, que el Estado debe “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental,
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.” (art. 80). Así mismo,
establece dentro de los deberes de la persona y del ciudadano la obligación de “proteger los recursos
culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano” (art. 95, ordinal 8)”.
En la misma sentencia la Corte reitera la jurisprudencia existente donde se “ha dicho que la explotación
de los recursos naturales y el ejercicio de las actividades económicas no pueden vulnerar el derecho a un
medio ambiente sano, no obstante lo importante que para la economía del país sea la actividad económica
a desarrollar”41.
En la sentencia T-092 de 1993 la Corte establece que el derecho al ambiente sano “no se puede desligar
del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio
ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio
ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad. A esta conclusión se ha
llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por
ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho
fundamental"42 (negrilla fuera de texto).
Finalmente, la jurisprudencia también ha sido clara en afirmar que las licencias y permisos ambientales
no generan derechos adquiridos. La Sección Primera del Consejo de Estado en Sentencia del 12 de agosto
de 1999, expediente 5500 (Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa), en materia de derechos
adquiridos, expresó:
“Los actos administrativos que confieren permisos, licencias, autorizaciones y similares, son actos
provisionales, subordinados al interés público y, por lo tanto, a los cambios que se presenten en el
ordenamiento jurídico respectivo, cuyas disposiciones, por ser de índole policiva, revisten el mismo
carácter, como ocurre con las normas pertinentes al caso, esto es, las relativas al uso del suelo y
desarrollo urbanístico. Quiere decir ello que los derechos o situaciones jurídicas particulares
nacidos de la aplicación del derecho policivo, no son definitivos y mucho menos absolutos, de allí
que como lo ha sostenido la Sala, no generen derechos adquiridos). (...)
Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social,
resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el
41 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C - 293 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
42 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-092 de 1993. M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.
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interés privado deberá ceder al interés público o social. Y bien es sabido que las normas de
contenido policivo, como los ordenamientos urbanos y uso del suelo, se expiden consultando el
interés social.” (Subrayado fuera de texto).
En el mismo sentido a través de la Sentencia del 24 de octubre de 2002 del Consejo de Estado (C.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Ref. Exp. Número 4027), con respecto a los derechos adquiridos en
materia ambiental, reiteró:
“Sobre el alcance de las autorizaciones concedidas a la actora (de carácter ambiental y
urbanístico), acogió el criterio expuesto por la Sección Primera del Consejo de Estado en la
Sentencia del 12 de agosto de 1999 (Exp. 5500 Consejero Ponente doctor Juan Alberto Polo
Figueroa), según el cual aquellas no generan derechos adquiridos a favor de sus beneficiarios
por cuanto se trata de medios propios del poder de policía, cuyo fundamento está en el
mantenimiento del orden público.” (Subrayado fuera de texto).
La licencia ambiental funciona, entonces, como una herramienta con la cual el Estado, a través de las
autoridades ambientales, ejerce y conserva la competencia de protección de los recursos naturales y del
ambiente, y de prevención y control de los factores de deterioro ambiental 43. En términos prácticos, es un
permiso para determinar la viabilidad de una actividad impacto ambiental y tiene, entre otras, funciones
planificadoras y preventivas44. Los supuestos bajo los cuales se concede, o la valoración de los mismos
pueden cambiar en el tiempo, razón por la cual la ley y el reglamento contemplan la figura de la
modificación de la licencia 45 e incluso su revocatoria sin necesidad de contar con el consentimiento
expreso o escrito de su beneficiario46.
Los anteriores apartes dejan claro que si bien existen unos títulos de explotación y licencias ambientales
otorgados en páramos, su validez y legitimidad está entredicha por razones de orden mayor que
perfectamente permiten suspender o revocar dichos permisos para garantizar los derechos fundamentales
y colectivos que están en jaque. Hasta ahora, la administración pública ha sido la causante, sino la
cómplice, en querer proveer un manto de legalidad a una medida inadecuada que justifica una acción
ambientalmente insostenible. Por eso le hacemos un llamado a la Corte en esta ocasión para hacer valer la
Constitución, declarando la inconstitucionalidad de los incisos 1°, 2° y 3° del parágrafo primero del
artículo 173 que permite explotar los páramos de Colombia.
4. Petición
Teniendo en cuenta todo lo aquí dicho y los argumentos originales de la demanda de referencia,
Greenpeace Colombia respetuosamente le solicita a la honorable Corte Constitucional que resuelva
declarar la inconstitucionalidad de todos los artículos demandados, y especialmente, de los incisos 1°, 2°
y 3° del parágrafo primero del artículo 173 del Plan de Desarrollo del presidente Santos 2014-2018.
43 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-328 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
44 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-035 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
45 Título V Decreto 2820 de 2010.
46 Artículo 62 de la Ley 99 de 1993.
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Hablando en términos constitucionales, los páramos son como el núcleo esencial del derecho fundamental
al agua. Con su biodiversidad endémica y su capacidad única para capturar gases de efecto invernadero,
aseguran nuestra supervivencia produciendo el agua que tanto necesitamos. Para Colombia, la protección
de los páramos conduce a garantizar el derecho fundamental a la vida digna, pues sin agua para el
consumo humano, no hay salud ni vida digna.
Garantizar la materialización de los derechos fundamentales y los DESC es una labor principal de la
Corte Constitucional. Esta labor se hace aún más imperiosa cuando lo que está en juego ataca los
derechos humanos más esenciales de la población, sometidos por los grandes poderes económicos que
buscan imponerse sobre la ley.
Hasta ahora, la defensa del medio ambiente no ha sido una prioridad de los gobiernos de Colombia.
Durante el gobierno de Uribe se creó la crisis de títulos mineros que hoy estamos procurando resolver, y
durante el gobierno de Santos, ya van cinco ministros de medio ambiente en lo corrido de su gestión.
Hoy más que nunca está en manos de esta Corte salvaguardar los derechos, principios y valores de
nuestra Carta Política que dejan bien claro cuáles son las funciones sociales del Estado de Derecho y por
qué al ser un país soberano, democrático, multicultural, biodiverso y con vocación de paz, elegimos una
vía de desarrollo sostenible que pone el interés común por encima del lucro personal.
Por todo lo anterior, Greenpeace Colombia respetuosamente le solicita a la honorable Corte
Constitucional que resuelva declarar la inexequibilidad de los incisos 1°, 2° y 3° del parágrafo
primero del Artículo 173 de la Ley 1753 de 2015:
ARTÍCULO 173. Protección y delimitación de páramos. En las áreas delimitadas como páramos no se podrán
adelantar actividades agropecuarias ni de exploración o explotación de recursos naturales no renovables, ni
construcción de refinerías de hidrocarburos. (...)
Parágrafo Primero. Al interior del área delimitada como páramo, las actividades para la exploración y explotación
de recursos naturales no renovables que cuenten con contrato y licencia ambiental o con el instrumento de control y
manejo ambiental equivalente, que hayan sido otorgados con anterioridad al 9 de febrero de 2010 para las
actividades de minería, o con anterioridad al 16 de junio de 2011 para la actividad de hidrocarburos,
respectivamente, podrán seguir ejecutándose hasta su terminación, sin posibilidad de prórroga. A partir de la
entrada en vigencia de la presente ley, las Autoridades Ambientales deberán revisar las Licencias Ambientales
otorgadas antes de la entrada en vigencia de la prohibición, en las áreas de páramo delimitadas y las mismas
estarán sujetas a un control, seguimiento y revisión por parte de las autoridades mineras, de hidrocarburos y
ambientales, en el marco de sus competencias y aplicando las directrices que para el efecto defina el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En todo caso, el incumplimiento de los términos y condiciones en los cuales se otorgaron las autorizaciones mineras
o ambientales, dará lugar a la caducidad del título minero de conformidad con lo dispuesto en el código de minas o
la revocatoria directa de la licencia ambiental sin el consentimiento del titular y no habrá lugar a compensación
alguna.
Si a pesar de la existencia de la licencia ambiental no es posible prevenir, mitigar, corregir o compensar los posibles
daños ambientales sobre el ecosistema de páramo, la actividad minera no podrá seguir desarrollándose.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y sus entidades adscritas o vinculadas y las entidades territoriales,
en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales, y bajo las directrices del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, concurrirán para diseñar, capacitar y poner en marcha programas de sustitución y
reconversión de las actividades agropecuarias que se venían desarrollando con anterioridad al 16 de junio de 2011
y que se encuentren al interior del área de páramo delimitada, con el fin de garantizar de manera gradual la
aplicación de la prohibición. (...)
14
5. Notificaciones
En la siguiente dirección de Bogotá podremos recibir notificaciones: Carrera 16 # 93 A - 16 Ofc. 504.
De los Honorables Magistrados y Magistradas,
Silvia Helena Gómez Echeverri
CC. 52.389.766 de Bogotá
Coordinadora Greenpeace Colombia
[email protected]
http://www.greenpeace.org/colombia/es/
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Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-328 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-534/96. M.P. Fabio Morón Díaz.
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-035 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-671 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C - 293 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
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