5.2. Teoría sobre la Demanda, Oferta y Precios

Bolivia: National Strategy Study for the Participation of Bolivia in
the Clean Development Mechanism, 2001 (Part 2: pages 160 - 330)
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resultados de los principales modelos con relación a los precios futuros de los CERs (CER) de CO2.
A continuación se hace un análisis práctico de los volúmenes de transacción y del tamaño potencial
del mercado de reducción de emisiones y en particular el tamaño de mercado para el Mecanismo de
Desarrollo Limpio (MDL), que representa el mercado al cual Bolivia podrá acceder. Se realiza
también, un análisis acerca de los efectos de los distintos escenarios, las cuestiones no resueltas y
cuál sería su impacto sobre el equilibrio de los precios de los CERs. Este análisis entonces se basará
en los resultados de sensibilidad logrados por algunos de los modelos económicos presentados.
5.2. Teoría sobre la Demanda, Oferta y Precios Mundiales de los
Creditos de GEI
5.2.1. El Mercado de CO2
Sobre la base de los compromisos de Kioto de los países industrializados para reducir sus emisiones
agregadas de GEI alrededor del 5% por debajo de los niveles de 1990 en el primer período de
compromiso (2008 – 2012), se crea la demanda por permisos de emisión de GEI. El monto total de
esta demanda puede ser calculado de una manera relativamente simple:
Es la reducción absoluta de emisiones que estos países deben lograr en el período de tiempo del
2008 al 2012. Esto corresponde a la diferencia entre la línea base o situación actual “Business-asUsual” (BAU) de sus emisiones proyectadas para los años 2008 - 2012 y de los límites de emisión
que son llamadas “cantidades atribuidas o asignadas de emisiones” para cada uno de los países que
hayan ratificado el Protocolo de Kioto.
Para los gases de efecto invernadero más importantes como el CO2, la reducción de emisión
absoluta estimada para los países del Anexo B del Protocolo está en el rango de 2000 a 5000 M t
CO2/ año, dependiendo de sus emisiones BAU proyectadas para el período 2008 - 2012 (Weyant
1999, Vrolijk et al. 2000).
A través de los Mecanismos Flexibilidad del Protocolo Kioto, a los países se les permite completar
parte de sus compromisos de reducción fuera de las fronteras de cada país, esto significa pagar la
reducción de emisiones afuera o invertir en proyectos de reducción de emisiones en un país
extranjero. Por razones económicas, esto tiene sentido para muchos de los países del Anexo B. Los
beneficios del comercio internacional de emisiones resultan de las diferencias entre los costos
marginales de reducción de emisiones entre los países.
El diseño concreto de estos Mecanismos de Flexibilidad y otras reglas del mercado están todavía
sujetas a negociación internacional. Las decisiones acerca de las reglas del mercado generalmente
no afectarán los requerimientos de reducción de emisiones de los países del Anexo B y por lo tanto
el monto total de demanda mundial. Pero ellas determinarán hasta qué extensión, bajo qué
condiciones y en qué regiones del mundo se les permitirá a los países del Anexo B adquirir créditos
de reducción de emisiones para cubrir sus demandas de reducción.
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La oferta mundial de reducción de emisiones de CO2 se genera por dos opciones técnicas
principales de mitigación de CO2: La primera por la reducción de la combustión de fuentes fósiles
de energía en varias áreas de la economía y respectivamente mediante el cambio a combustibles
fósiles con un contenido menor de emisión de carbono o sustitución de combustibles fósiles a
biomasa; la segunda opción, mediante actividades de uso del suelo, cambio de uso del suelo y
forestales, como por ejemplo, reducir la tasa de deforestación en bosques naturales. La oferta de
CO2 está formada por todas estas opciones técnicas de mitigación para los países que se han
comprometido a hacer una reducción de emisiones, es decir los países del Anexo B.
A través de los Mecanismos de Flexibilidad del Protocolo de Kioto los países del Anexo B pueden
decidir ofertar mayor cantidad de reducción de emisiones de la que requiere su compromiso y
vender esta sobreoferta a un país extranjero u ofertar menos de lo que requiere su compromiso y
comprar el monto necesitado en el extranjero (Protocolo de Kioto, Artículos 4, 6 y 17). En el caso
del Mecanismo Desarrollo Limpio, también a los países no pertenecientes al Anexo I de la
CMNUCC se les permite ofertar reducciones de emisiones de CO2 y venderlas a los países del
Anexo I (Protocolo de Kioto, Artículo 12).
En tal caso la oferta mundial consiste de todas las opciones técnicas de mitigación de CO2 alrededor
del mundo. Está todavía por decidirse hasta qué extensión y bajo qué condiciones a los países no
pertenecientes al Anexo I se les permitirá ofertar las reducciones de emisiones de CO2 y qué tipos
de opciones de mitigación son elegibles para ser ofertados. Estas decisiones tendrán un mayor
impacto en el monto y en los costos estructurales de la oferta mundial de CO2 en las regiones en
donde las emisiones de CO2 se vayan a reducir y también en las opciones técnicas de mitigación que
se utilizarán para lograr esta reducción de emisiones.
El juego mutuo entre la oferta y la demanda llegará a un precio tal del CO2, que equilibre los
montos de demanda y oferta. Dependiendo de las características institucionales del mercado, este
precio va a ser un precio explícito, observable en el mercado por unidades de reducción de CO2, o
será un precio que estará implícito en los precios de los diferentes tipos de proyectos de reducción
de emisiones, o también implícito en otras dimensiones como por ejemplo en el nivel de los
impuestos de carbono de los países del Anexo B.
Dependiendo del diseño concreto de los Mecanismos de Flexibilidad y otras reglas del mercado,
existirá un precio de mercado mundial de CO2 relevante para todos los países y actores en un
mercado mundial unido, o existirán diferentes precios relevantes para países y actores dentro de
diferentes submercados. Por ejemplo, es posible que el precio del CO2 relevante para el mercado del
MDL y por lo tanto relevante para todos los países no pertenecientes al Anexo I, será mucho más
bajo que el que prevalecerá en el comercio de emisiones entre los países del Anexo B.
Para estructurar las diferentes alternativas, se puede pensar en dos regímenes de intercambio:
Intercambio completo de los países del Anexo B (donde el comercio de emisiones solamente se
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permite entre países con compromiso de reducción de emisiones, es decir completa flexibilidad en
Implementación Conjunta (IC) y Comercio de Emisiones (CE) irrestricto; y comercio global total
(el comercio de emisiones se permite entre todos los países del mundo, donde existe completa
flexibilidad dentro de los diferentes mecanismos de comercio de emisiones, implementación
conjunta y MDL). El resultado puede ser mixto o puede ser una forma restringida de los regímenes
de intercambio descritos. Es posible que el intercambio dentro de los países Anexo I (IC y CE) sea
permitido con restricciones muy fuertes pero que el intercambio global en el que entraría el MDL se
restrinja a un monto determinado.
El precio potencial de reducción de emisiones de CO2 es una de las dimensiones claves en el
análisis del comercio emergente de reducciones de emisiones de CO2, con respecto a un único y
pequeño país. Con relación a un país (pequeño) no perteneciente al Anexo I, como Bolivia, el
potencial de precio MDL es de mayor interés. Bolivia, como país pequeño en relación al mercado
mundial de CO2, será un tomador de precio porque su oferta difícilmente va a afectar el precio
del mercado de CERs (CERs). Desde el punto de vista de Bolivia, el precio de los CERs será
entonces, fijo y dado por la situación del mercado mundial, el cual es en realidad determinado por la
oferta y demanda mundial. Por esta razón la demanda, desde el punto de vista de Bolivia, es una
recta fija al precio del mercado mundial.
A este precio dado por el mercado de CERs, a Bolivia se le permite vender todas las reducciones de
emisiones que pueda lograr dentro de su país a un costo menor que el precio del mercado
(asumiendo que no existen restricciones de comercio a este país). Si se conoce la curva de costo
marginal de reducción de emisiones dentro Bolivia, el nivel de producción de CERs en Bolivia
puede ser determinado. Entonces la curva de costo marginal se constituye en la curva de oferta de
CERs de Bolivia. El nivel de producción de CERs en Bolivia, será determinado por el precio
internacional de CERs y la curva de costo marginal de reducción de emisiones.
La Figura 3.1. ilustra este punto en un esquema de equilibrio parcial. Según muestra la Figura 1, la
cantidad de CERs producida es dada por el punto del diagrama donde la curva de costo marginal
intercepta la curva de demanda mostrada por el precio internacional de CERs. Todas las
reducciones de emisiones en el país, que puedan ser logradas a un costo menor que p*CER, pueden
ser vendidas en el mercado mundial con un retorno a un precio dado por p*CER y, por lo tanto, se
espera que se realicen. Todas las reducciones de emisiones en el país que puedan ser logradas
solamente a un costo mayor de p*CER no son competitivas en el mercado internacional de CERs,
por lo tanto no se espera que se vayan a realizar.
Como se ha discutido previamente, el precio internacional de CO2 es de gran importancia para un
país pequeño como Bolivia, el cual quiere participar en el comercio de emisiones internacionales de
CO2. Este capítulo de análisis de mercado por lo tanto se va a enfocar en estimaciones de precios de
CO2, especialmente del precio de los CERs.
162
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Las secciones a continuación resumen y discuten críticamente los resultados de modelos
económicos existentes, acerca de los precios de los CERs con un enfoque en el efecto de los
diferentes supuestos de los regímenes de intercambio sobre el precio de CERs. Sin embargo, otros
determinantes críticos para el desarrollo del precio del CO2 en el mercado MDL se presentarán y se
discutirán de manera breve.
Figura 3.1. Precios de los CERs a Nivel Mundial como una Dimensión Clave para la Participación
de Bolivia en el MDL.
CER precio
[$ / t CO2]
SBolivia
P*CER
XBolivia
t CO2
CER Certificados de
reducción de
emisiones
SBolivia Curva de Costo
Marginal de Bolivia
(= Curva de oferta
de reducción de
emisiones de CO2 )
P*CER Precio de equilibrio
mundial de CERs
(=Demanda
internacional por
CER que enfrenta
Bolivia )
XBolivia Cantidad de CER
que produce Bolivia
Fuente: Elaboración propia basada en Variant (1991), cap. 21/22; Krugman and Obstfeld (1994),
Cap. 9.
5.2.2. Principales Resultados de los Modelos
La Figura 3.2 presenta los resultados de ocho importantes modelos económicos, los cuales calculan
el precio de los CERs en el año 2010. Los supuestos de este modelo son comercio global irrestricto
en derechos de emisión, eso significa que no existirán restricciones en el Mecanismo de Desarrollo
Limpio, como también en los otros mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto.
Adicionalmente, los resultados muestran un precio potencial de CERs ($US/t de CO2) si el MDL no
es restringido.
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1990 US $ / tCO 2
Figura 3.2. Principales Resultados de los Modelos para los Precios de los CERs en el Año 2010.
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
MERG GRAP
3.0
AI
MS
MR
SG
GREE
GTE
RICE
Modelos
Fuentes: Weyant (1999) para los modelos: MERGE 3.0, GRAPE, AIM, MS-MRT, SGM, GTEM,
RICE 98;Van der Mensbrugghe (1999) para el modelo GREEN.
Como puede verse en el gráfico anterior, los precios de CO2 estimados por los diferentes modelos
van desde 4 a 18 $US por tonelada de CO2 en el 2010. Las diferencias en los resultados de los
modelos se deben a diferentes supuestos sobre los modelos económicos. La siguiente sección va a
explicar en detalle estas diferencias y los supuestos de los modelos.
Es importante notar que los precios de los CERs mostrados en la figura, se refieren a $US de 1990.
Si cualquier cálculo se realiza referido a un año posterior, los precios de los CERs deberán ser
ajustados por la inflación en los EE.UU. desde 1990. Por ejemplo, si estos precios son utilizados
para cálculos en el año 2000 (con costos o precios del año 2000) deben ser transferidos a los precios
del año 2000, los cuales son un 30% más altos debido a la inflación de EE.UU. durante el período
1990-2000 (Departamento de Trabajo de los EE.UU.).
Otro punto importante es que los resultados muestran los precios de CERs para el año 2010. La
Sección 5.3 de este capítulo discute la evolución de los precios previos a esta fecha. Para
profundizar más en el tema de modelos es necesario referirse a la Discusión Crítica sobre los
Supuestos de los Modelos y los Resultados en el Anexo I.
5.2.3. Las Reglas del Mercado y los Precios de los CERs
Como ya se mencionó anteriormente, el adecuado establecimiento de las reglas del mercado tiene
una influencia esencial sobre la demanda y oferta de reducción de emisiones de CO2, e influye por
lo tanto en el precio de mercado. Las reglas esenciales del mercado, son:
•
•
Restricciones eventuales al mercado del MDL
La predominante estructura actual
164
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•
•
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La inclusión del “aire caliente”
Inclusión de LULUCF
Las evaluaciones presentadas en la Figura 3.3. para el precio de los CERs, están basadas en los
mismos supuestos, mas allá del diseño de las reglas más importantes del mercado. Todas ellas
asumen un intercambio global irrestricto en derechos de emisión, eso significa que no existirán
restricciones en el mercado del MDL, una estructura competitiva, la exclusión de actividades
LULUCF (sumideros) y la exclusión de una excesiva cantidad de “aire caliente”.
De todas maneras, en algunos de los modelos se elaboran análisis de sensibilidad en los cuales
ciertas reglas del mercado varían, de modo que se pueda observar el impacto sobre el precio del
CO2. Los resultados de estos análisis de sensibilidad son presentados en esta sección.
Con relación a las restricciones en el mercado del MDL, se presentan resultados concretos
cuantitativos de los modelos, los cuales muestran el impacto de restricciones hipotéticas claramente
definidas en el precio de los CERs. Con relación a otras reglas del mercado, se hicieron análisis de
sensibilidad cuantitativos solamente para el precio del CO2 dentro de los países pertenecientes al
Anexo B. A partir de esto, pueden mostrarse tendencias del impacto sobre el precio de los CERs.
a) Restricciones del Mercado MDL
En las negociaciones existentes sobre el destino de los Mecanismos de Flexibilidad, la decisión de
si existirán restricciones en el mercado de MDL o no, es un tema de alta relevancia. Restricciones
cuantitativas concretas son a menudo referidas como “límites”. Las restricciones pueden aplicarse
tanto a la demanda como a la oferta de CERs. Restricciones en la demanda pueden surgir en una
etapa inicial del MDL por una capacidad limitada de los países no pertenecientes al Anexo B para
desarrollar proyectos MDL. Las razones para restricciones artificiales eventuales son de diversa
naturaleza y van desde razones morales hasta ecológicas y consideraciones puramente económicas.
Pero en este análisis no se va a profundizar sobre este punto. Sin embargo, más adelante se
analizará el efecto de tales restricciones sobre el precio futuro de los CERs. Primeramente, se
discutirán algunas reflexiones teóricas. Luego se presentarán los resultados cuantitativos de varios
modelos económicos.
Si la demanda de CERs es restringida, los precios de los mismos van a caer dramáticamente. Esto se
debe no sólo a la baja demanda per se, sino también por el supuesto de que, en el caso de que exista
una demanda restringida, existirá un “mercado de compradores” con muy poca demanda y una
oferta potencialmente grande. Los productores de CERs se encontrarán en una seria competencia de
precios, la que causará la caída del precio al costo marginal de producción de CERs.
Por otra parte, si la oferta es restringida, debido a la capacidad limitada de desarrollar proyectos
MDL, se vislumbra la situación opuesta: una gran demanda y una pequeña oferta. Ahora la oferta
dicta el precio y el precio sube. La Figura 3.3. ilustra la diferencia entre mercados de compradores y
vendedores.
165
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Figura 3.3. Mercado Compradores vs. Vendedores.
CER precio
[$ / t CO ]
2
MAC
nonAB
b) pRS
p*
MAC
a) pRD
R
AB
X*
C
t CO
2
Variables:
CER
Reducción de emisión certificadas
p*
C
Reducción de emisiones total absoluta de Kyoto
– Compromiso (de países Anexo B)
(„precio de demanda 0“ 1 )
X*
MAC AB
Costo marginal agregado de abatimiento de CO 2
en países Anexo B.
(„Demanda de CERs“)
MAC nonAB Costo marginal agregado de abatimiento de
CO 2 en países No Anexo B.
(competencia completa para CERs:
= „oferta de CERs“)
Precio de equilibrio mundial de CERs con MDL no
restringido
Monto transado de CERs („Volumen de Mercado
MDL“) con MDL no restringido.
R
Monto restringido de CERs en un régimen MDL
restringido 2
a) pRD
Precio predominante de CER en caso de
restricciones a la demanda por CERs („mercado de
compradores“)
Precio predominante de CER en caso de
restricciones a la oferta de CERs („mercado de
vendedores“)
b)pRS
Para una explicación de la figura, ver el texto a continuación.
Notas:
1
Si el precio de proyectos MDL (CERs) sería cero, los países Anexo B cumplirían todos sus compromisos de
abatimiento de CO 2 C en países No-Anexo B a través del MDL ( si el MDl no esta restringido). Por esto C es
referido como “precio de demanda cero” para CERs.
En realidad, los certificados MDL no serán gratis y la demanda será una función del precio del CER como se muestra
en la figura preliminar (MAC AB ).
2
El monto restringido de CERS transables puede ser expresado en una variedad de maneras:
a)
En términos absolutos: R [t CO 2 ]
b)
Relativo al compromiso de reducción de los países Anexo B: R/C [%]
c)
Relativo a la cantidad de CERs que los países NoAnexo B hubieran vendido sin restricciones en el
MDL: R/x* [%]
d)
Relativo a la “cantidad atribuida” de los Países Anexo B: R/ cantidad atribuida [%].
Fuente: Similar a Weyant (1999).
En la figura anterior, el mercado MDL se muestra en un esquema de equilibrio parcial simple. La
demanda y la oferta de CERs son obviamente una función del precio.
166
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El gráfico de demanda de CERs se denomina MACAB y corresponde al costo agregado marginal de
abatimiento de CO2 en los países pertenecientes al Anexo B, el costo marginal de abatimiento en
estos países, representa la intención marginal de estos países, de pagar por la reducción de
emisiones fuera de sus fronteras.
El gráfico de oferta de CERs se denomina MACnonAB y corresponde al costo marginal agregado
de abatimiento de CO2 en los países no pertenecientes al Anexo B, el costo de abatimiento marginal
en estos países, corresponde al mínimo requerimiento de reducción de emisiones de los países
pertenecientes al Anexo B. En caso de una competencia plena en el mercado MDL, el gráfico
MACnonAB es igual al gráfico de oferta de CERs.
Sin restricciones en el mercado MDL, el precio del CER de p* es establecido, el cual equilibrará la
demanda y la oferta a la cantidad de x* CERs que será comercializada.
En caso de restricciones en el mercado MDL, ocurrirá lo siguiente: la línea vertical R representa la
cantidad ficticia de restricción en el mercado MDL, es decir es la máxima cantidad de emisiones de
CO2 que por medio de los proyectos MDL es permitida, o que puede ser reducida en países no
pertenecientes al Anexo B.
En el caso de que esta restricción cuantitativa R sea una restricción a la demanda, el precio del CER
caerá bajo el nivel pRD, por cuanto se asume que el poder de mercado se cambia al lado de la
demanda porque existe una pequeña demanda para una gran oferta potencial. Esto se llama
“mercado de los compradores”. En el caso de que la restricción cuantitativa R sea una restricción a
la oferta, el precio del CER subirá a los niveles de pRS, por esto se asume que el poder del mercado
se cambia al lado de la oferta porque la demanda es muy grande y la oferta es pequeña. Esto se
llama “mercado de los vendedores”.
Es importante notar que las ganancias mutuas del intercambio son mayores si el MDL es irrestricto
y el volumen potencial del mercado es x* (eficiencia estática). Aunque los participantes del
mercado restringido muestran una ganancia debido a un cambio favorable en el precio del CER,
existe también pérdida de algunos países debido a la contracción del volumen de beneficio de
proyectos MDL. Esta pérdida puede equilibrar la ganancia en el cambio de precio.
Algunos de los modelos presentados en la Figura 3.4. suministran un análisis cuantitativo para el
caso en que la demanda o la oferta de CERs sea restringida. Para demandas restringidas se asumen
diferentes escenarios: A los países pertenecientes al Anexo B se les permite comprar una cantidad
limitada de CERs, cantidad que será calculada sobre la base de:
•
•
•
los montos o cantidades asignadas del país,
la cantidad de CERs que los países no pertenecientes al Anexo B pudieran haber vendido
sin restricciones en el MDL,
los compromisos nacionales de reducción de los países pertenecientes al Anexo B,
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Para el caso de oferta limitada de CERs, se asume que el 15% de los CERs potenciales son
ofertados. La Figura 3.4. presenta los resultados.
Figura 3.4. Precios de CERs con Restricciones en el MDL.
30
1990 US $ / tCO
2
25
20
15
10
5
0
MERGE3.0(1)
WorldScan(2)
MS-MRT(3)
MS-MRT(4)
MERGE3.0(5)
MS-MRT(6)
Modelos
Fuente: Compilación de diferentes documentos presentados en Weyant (1999).
Notas:
(1) Límites en la compra de derechos de emisión ("mercado de los compradores") de 33% del
compromiso de reducción nacional fuera del país / Anexo I.
(2) Límites en la compra de derechos de emisión ("mercado de los compradores") de 5% cada
fracción atribuida de cada país como CERs (sin comercio entre países del Anexo I), ver Weyant
(1999).
(3) Límites en la compra de derechos de emisión ("mercado de los compradores") de 15% de los
CERs que los países no pertenecientes al Anexo B hubieran vendido bajo MDL sin restricciones
(con comercio entre países del Anexo I).
(4) Límites en la compra de derechos de emisión ("mercado de los compradores") de 50% de los
compromisos de reducción nacionales fuera del país (con comercio entre países del Anexo I
restringido).
(5) Restricciones (límites o restricciones técnicas) en la venta de derechos de emisión ("mercado de
los vendedores”) de 15 % de la venta potencial del MDL.
(6) Restricciones (límites o restricciones técnicas) en la venta de derechos de emisión ("mercado de
los vendedores”) de 15 % de la venta potencial del MDL.
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b) Estructuras Monopolísticas
Uno podría imaginar que en el mercado futuro internacional de reducción de emisiones CO2, tanto
la oferta como la demanda, se unirán en un cartel de manera de ejercitar el poder del mercado, a no
ser que los derechos de competencia de régimen de comercio internacional prevean esta situación.
Carteles ofertantes tenderían a restringir artificialmente la oferta de reducción de emisiones y por lo
tanto incrementar el precio de CO2, similar al “mercado de vendedores” de la sección previa.
Los países compradores tienen limitaciones para restringir la demanda, ya que tienen que cumplir
con sus compromisos de reducción de cualquier forma, en cambio los ofertores, pueden vender solo
si así lo desean, entonces estos últimos estarían en mejores condiciones para formar un cartel
(oligopolio).
Carteles de demanda podrían tender a restringir artificialmente la demanda de reducción de
emisiones de CO2 en el mercado internacional, similar al “mercado de compradores” de la Sección
a) previa, para reducir el precio del CO2. Los modelos SGM y MS-MRT, conducen un análisis
sensitivo sobre este tema. Ambos modelos simulan los efectos de comportamiento monopolístico de
un cartel de Europa Oriental y de la ex Unión Soviética sobre el precio predominante de CO2 en un
escenario de comercio puro entre países pertenecientes al Anexo B.
En tal escenario de comercio sin la participación de países no pertenecientes al Anexo B, Europa
Oriental y la ex Unión Soviética son los únicos ofertores netos de reducción de emisiones de CO2.
El efecto de tal comportamiento monopolístico sobre el precio del CO2 es un aumento del 43% en el
precio de equilibrio del CO2 en el modelo SGM como también en el modelo MS MRT.
Si el mismo cartel condujera la misma estrategia monopolística en un régimen de comercio global,
incluyendo el MDL, el efecto en los precios sería también una reducción por el pequeño monto de
oferta mundial de reducción de emisiones del CO2. En general, a mayor y más fuerte alianza en un
lado del mercado, mayor será la influencia en el precio del CO2. Es importante notar primero, que
las estructuras monopolísticas son ineficientes porque reducen el monto de intercambio de
reducciones de emisiones bajo el nivel donde las ganancias mutuas del intercambio serían mayores,
y segundo, porque las alianzas monopolísticas en un solo lado del mercado tenderían a provocar
alianzas cartelísticas en el otro lado del mercado y por lo tanto, el resultado no sería rentable para
un lado del mercado y el monto transado de reducción de emisiones sería probablemente
ineficiente.
c) Inclusión del Aire Caliente
Como consecuencia de la contracción económica de la última década, las emisiones de CO2 en
algunos países pertenecientes al Anexo B, especialmente en la ex Unión Soviética, serán
169
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probablemente menores que sus compromisos de acuerdo al Protocolo de Kioto durante el primer
período de compromiso. Esta diferencia se llama “aire caliente”o “Hot Air”.
Como las emisiones actuales son menores que las emisiones permitidas, estos países no ejercitarán
ningún esfuerzo para la reducción de emisiones y hasta podrían actuar como ofertores de CO2 en el
mercado internacional. Está aún por decidirse si se permitirá y en qué extensión, la oferta de “aire
caliente” en el mercado internacional de CO2. Una inclusión de aire caliente incrementará la oferta
de reducción de emisiones de CO2, con un costo de mitigación cero. Esto llevará a una caída del
precio del CO2. La sobreoferta de los objetivos del Protocolo de Kioto sobre líneas de base de
emisión proyectadas, es decir el monto de “aire caliente”, es estimado por varias fuentes en 300 a
1300 Mt de CO2/año, o inclusive mucho mayor si la reestructuración del sector energético de Rusia
se produce (Vrolijk 2000:1).
Una vez más, los dos modelos SGN y MS MRT conducen un análisis sensitivo sobre este aspecto.
Este análisis de sensibilidad se desarrolla en un escenario de comercio puro entre países
pertenecientes al Anexo B. El efecto de una inclusión de un monto promedio de aire caliente de 900
Mt de CO2 equivalente por año, en el modelo SGM llevaría a una reducción de aproximadamente
35% en el precio de mercado del CO2. En el modelo MS MRT la inclusión de un monto similar de
aire caliente llevaría a una reducción del precio de mercado del CO2 en cerca del 30%. El efecto de
estas variaciones en aire caliente sobre el precio de los CERs en el comercio global con la inclusión
del MDL, iría en la misma dirección.
d) Inclusión de Sumideros
Otro determinante muy importante del precio del CO2, incluyendo el precio de CERs dentro del
mercado MDL, es la decisión sobre si se van a incluir o no proyectos de sumideros como una
opción elegible de reducción de emisiones y de este modo, como opción de oferta. Los sumideros
son referidos a las actividades de Uso de la Tierra, Cambio de Uso de la Tierra y Actividades
Forestales - LULUCF (IPCC, 2000). A través de la creación o protección de sumideros naturales de
carbono las emisiones de CO2 de muchos países podrían bajar en forma considerable y a un costo
eficiente. Los proyectos más importantes de sumideros son los proyectos forestales. A través de
actividades de aforestación, reforestación y protección de los bosques contra la deforestación, se
puede contribuir considerablemente a lograr la reducción de emisiones CO2 (IPCC, 2000).
La decisión de incluir las actividades LULUCF tiene dos aspectos. Por una parte, tenemos el tema
sobre si se incluyen o no proyectos de sumideros para los países pertenecientes al Anexo B. Si se
lee detenidamente el Art. 6.1 del PK en el cual se define la IC, se puede concluir que los sumideros
están insertos dentro de las actividades calificables dentro de la IC. Los estimados de oferta
potencial adicional debido a la inclusión de sumideros de los países pertenecientes al Anexo B van
de 20 a 200 por encima de 1000 Mt de CO2 por año, dependiendo del criterio concreto que está en
negociación (Vrolijk, 2000:1).
170
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Por otra parte, está la cuestión sobre si se incluyen o no proyectos de sumideros para los países no
pertenecientes al Anexo B y fundamentalmente, que actividades LULUCF calificarían bajo el
MDL. Con la aceptación de tales proyectos, se abriría un gran potencial de abatimiento en los países
no pertenecientes al Anexo B. Particularmente, los proyectos de conservación de bosques,
aforestación y reforestación, podrían lograr gran importancia (Schlamadinger and Karjalainen,
2000: Tabla 3.17; también Sampson and Scholes, 2000: Tabla 4.1).
Los estimados potenciales de oferta adicional en el mercado MDL debido a la inclusión de
sumideros en países no pertenecientes al Anexo B van desde 150 o 350 hasta 3500 Mt de CO2 por
año, dependiendo del criterio concreto que se vaya a negociar y de la disponibilidad práctica de las
opciones teóricas de oferta (Vrolijk, 2000:2).
Tanto la inclusión de proyectos de sumideros para los países pertenecientes al Anexo B y la
inclusión de los mismos proyectos en los países no pertenecientes al Anexo B, ampliarán la oferta
de reducción de emisiones de CO2 y por ende bajarán el precio de los CERs. En el caso de la
inclusión de sumideros en países no pertenecientes al Anexo B el volumen del mercado para el
MDL se incrementará, a pesar del precio más bajo de los CERs, porque debido a las opciones
adicionales de abatimiento de CO2 a costos favorables, mediante la creación y mantenimiento de
sumideros, una considerable parte de la demanda puede ser satisfecha en estos países.
En la mayoría de los modelos económicos que simulan el mercado futuro para el comercio de
emisiones de CO2, la inclusión de sumideros está omitida y se enfocan en las opciones del sector
energético para reducir las emisiones de CO2. Uno de los modelos presentados en la Figura 3.6., el
modelo SGM, provee un análisis sensitivo sobre la inclusión de sumideros en países pertenecientes
al Anexo B y mide la reacción del precio del CO2 dentro de un régimen puro de comercio entre
estos países.
El supuesto más extremo usado, se refiere a que los proyectos LULUCF estarán disponibles a costo
0. El efecto de una completa inclusión de sumideros en los países pertenecientes al Anexo B es una
declinación del 68% de los precios predominantes para las reducciones de CO2. El efecto de esas
decisiones sobre el precio de los CERs dentro del mercado MDL, iría en la misma dirección. El
efecto de una inclusión de proyectos LULUCF en países no pertenecientes al Anexo B sobre los
precios de los CERs, ha sido analizado de manera cualitativa anteriormente.
5.3. Precios de Comercio en el Período Previo al 2008 – 2012
5.3.1. Teoría General
Los compromisos de reducción de emisiones de CO2 de los países pertenecientes al Anexo B en el
Protocolo de Kioto, se refieren al período de compromiso comprendido entre el 2008 y el 2012. Los
países deben reducir sus emisiones agregadas de carbono equivalente de los gases de efecto
171
E E N
B o l i v i a
invernadero hasta un cierto monto asignado en el período de compromiso 2008-2012 (Protocolo de
Kioto de la Convención sobre el Cambio Climático, 1998).
Sin embargo, de acuerdo al Artículo 12.10 del Protocolo, el MDL de hecho estaría establecido
desde el año 2000, por lo tanto “las reducciones certificadas de emisiones que se obtengan en el
período comprendido entre el año 2000 y el comienzo del primer período de compromiso podrán
utilizarse para contribuir al cumplimiento en el período de compromiso”.
Esto significa que los CERs obtenidos antes del período 2008-2012, pueden guardarse, ser
“bancables” y ser pasados al crédito del país en el período de compromiso 2008-2012. La demanda
por CERs y la generación del precio se producirá previo al período de compromiso ya mencionado.
La siguiente proyección de desarrollo del precio, previa al período de compromiso 2008-2012, está
basada en el supuesto de que el precio de hoy de una tonelada de CO2, es el precio descontado de
un precio futuro de una tonelada de CO2. Si los agentes económicos conocen el precio de cierto
activo en un cierto período del futuro, este activo se vuelve ya valioso hoy. La única diferencia es el
monto de interés de una inversión en un bien alternativo la cual se podría generar en este período.
El valor de hoy se refiere al Valor Presente de este bien (Varian, 1991, Cap.10).
Sobre la base de estas consideraciones teóricas, los precios de CERs en el período previo al 20082012 se desarrollarán como se describe en la Figura 3.5.
Figura 3.5. Consideraciones Teóricas: Evolución del Precio de los CERs en el Período Previo al
2008-2012.
CER precio
[$US / t CO2]
CER: Reducciones
Certificadas de Emisiones
PCER 2008 - 2012
PCER 2008-2012: Precio de
equilibrio mundial de los
CERs para el periodo
2008 – 2012
(se asume constante)
$US/ T CO2: DÓLARES US
POR TONELADA DE
DIÓXIDO DE CARBONO
2000
2008
2012
Fuente: Consideraciones propias.
172
E E N
B o l i v i a
5.3.2. Resultados de los Modelos
Tres de los modelos considerados en este capítulo calculan los precios de los CERs previos al
período de compromiso. La evolución de los precios anteriores, en un caso es similar a la tendencia
mostrada en la Figura 3.5., en dos casos no es así, ya que se asume que el precio de los CERs en el
año 2000 es cero.
El modelo AIM y el RICE muestran una evolución del precio de los CERs que es justamente
consistente con las predicciones de la teoría presentada en la anterior sección. El precio de los CERs
es prácticamente cero en el año 2000 y comienza a crecer hasta que en el año 2010 logra el valor
que se muestra en la Figura 3.2. Esto es, cerca de 10 $US en el Modelo AIM, cerca de 4 $US en el
modelo RICE.
El modelo GREEN muestra un desarrollo especial del precio de los CERs previo al período de
compromiso 2008-2010, comenzando en 7 $US en el año 2000 y logrando un máximo de 14 $US
en el año 2005. Después de eso el precio de los CERs cae nuevamente a un nivel de 6 $US en el
2010, este nivel es mostrado en la Figura 3.2.
Sería un error confiar en las figuras exactas de uno u otro modelo para determinar la evolución que
se espera en el precio de los CERs. Esto es porque los modelos son diseñados básicamente para
calcular variables en el largo plazo, ellos normalmente no toman en cuenta ajustes de corto plazo y
procesos en desarrollo. Por ejemplo, en el RICE y el GREEN los precios son calculados asumiendo
un sistema de emisión global hipotético, el cual está ya completamente desarrollado en el año 2000.
Sin embargo, los resultados de los modelos tienden a apoyar los supuestos de los precios de CERs
que serán relativamente bajos en el inicio de la década y después se van a ir incrementando hasta el
2008-2012. Una posible explicación para este tipo de desarrollo del precio se presentó en la anterior
sección.
A pesar de esta tendencia aproximada, el precio de los CERs en la etapa previa al período de
compromiso, será influenciado por varios otros factores, por ejemplo las restricciones artificiales al
mercado del MDL, capacidad institucional para desarrollar proyectos MDL con todos los pasos
administrativos necesarios, poder monopolístico, etc. La influencia de estos factores puede llevar a
otro tipo de desarrollo del precio del que se ha presentado en la Figura 3.5. Muchos de estos
factores se discuten en este capítulo y se presentan algunos resultados de los modelos con respecto a
los precios de los CERs en el 2010. Para los precios previos al período de compromiso de los CERs,
estas consideraciones son válidas también en términos cualitativos.
5.4. Tamaño del Mercado de GEI, del MDL y del MDL incluyendo
LULUCF
A continuación se analiza el tamaño del mercado de GEI, del MDL y se hace una estimación del
tamaño del MDL incluyendo las actividades LULUCF.
173
E E N
B o l i v i a
Para este trabajo se ha recopilado la mayor cantidad de estudios y modelos existentes de manera de
tener rangos de datos confiables. Además se presenta un análisis tomando en cuenta distintos
escenarios que se traducen en determinantes de la demanda, como del precio internacional. Para
esto se ha elegido el Estudio de Zhang (1999) como base para el análisis especifico.
Se ha elegido el año 2010 como año base de análisis ya que este representa el año intermedio del
primer periodo de compromiso 2008-2012. Se espera que en este año los procesos de intercambio
estarían alcanzando la etapa de clímax, reflejando muy bien el tamaño del mercado. En la Tabla a
continuación se presentan estimaciones del tamaño del mercado para el año 2010, obtenidas de
diferente modelos y estudios.
Tabla 3.5. Estimaciones del Tamaño del Mercado de GEI en el Año 2010, Mt de C02..
Estimaciones del tamaño del
mercado de GEI en el 2010 en MtCO2
Modelos y estudios
Reducción de
emisiones totales
de Países Anexo
B
EPPA
4,811
Haites
3,667
G-Cubed
4,041
GREEN
4,759
SGM
3,861
Vrolijk
2,453
2,277
Zhang
Fuentes: Edmonds et al. (1998); Ellerman and Decaux (1998); Haites (1998b); McKibbin et al.
(1999); Van der Mensbrugghe (1998); Vrolijk (1999); Zhang (1999).
Los datos presentados tienen un rango amplio que va desde 621 hasta 1312 Mt de C o 2277 hasta
4811 Mt de CO2. Posteriormente, se realizará un análisis más detallado de la demanda basado en el
dato menos optimista. Para mayor detalle sobre la obtención de este número, referirse a la Tabla de
datos en el Anexo 2.
5.4.1. Tamaño del Mercado del MDL bajo Distintos Escenarios
El MDL es el mecanismo que permite la participación de países no pertenecientes al Anexo I en el
comercio de emisiones de GEI, por esta razón se analizará con detenimiento este y su relación con
otros mecanimos de flexibilidad.
174
E E N
B o l i v i a
Para comparar el tamaño del mercado MDL en el 2010, se presentan los resultados de estudios y
simulaciones. Los resultados de estos modelos son distintos ya que predicen por sí solos las
emisiones de los países. En cambio los datos de los estudios (Zhang, 1999) que se analizan,
provienen de las estimaciones de emisiones para el 2010 de 35 países pertenecientes al Anexo I
presentadas oficialmente a la CMNUCC en sus comunicaciones nacionales.
Figura 3.6. Estimaciones del Tamaño Potencial del Mercado del MDL en el 2010.
Fuentes: Edmonds et al. (1998); Ellerman and Decaux (1998); Haites (1998b); McKibbin et al.
(1999); Van der Mensbrugghe (1998); Vrolijk (1999); Zhang (1999).
En la Figura anterior se puede ver el amplio rango de las estimaciones existentes para el tamaño del
mercado del MDL, las que se mueven desde 517 a 2651 Mt de CO2 en el escenario optimista.
Los distintos escenarios de comercio, los cuales aún se encuentran en discusión por las Partes de la
CMNUCC, han sido descritos anteriomente y a continuación se resumen los supuestos utilizados en
el análisis realizado por Zhang (1999).
Descripción de escenarios
Existe un primer escenario, que nace del principio de suplementaridad expresado en el Artículo 6
del Protocolo de Kioto, en el cual se requiere un nivel de reducción de emisiones doméstica. El
175
E E N
B o l i v i a
porcentaje aún no se ha determinado y está sujeto a negociación. En este sentido se asumen tres
escenarios:
1. Comercio Sin límites: Comercio de reducciones de emisiones sin restricciones, es decir que se
podrán adquirir el total de reducciones requeridas por los países en el mercado.
2. 50 % de reducción doméstica: Donde cada país perteneciente al Anexo I deberá reducir
domésticamente el 50% de sus compromisos de reducción, pudiendo adquirir a través de los
mecanismos de flexibilidad (CE, MDL e IC) el 50% restante.
3. Límites propuestos por la UE: Restricciones a la venta como a la compra de CERs. Para un
país comprador, la máxima cantidad de compra de CERs a través de los tres mecanismos de
flexibilidad no puede exceder la más alta de las siguientes alternativas:
5% {(de las emisiones en el año base multiplicada por 5 + su cantidad asignada) / 2} , o
50% de la diferencia entre la emisión actual en cualquier año entre 1994 y 2002,
multiplicada por 5, y su monto asignado.
Para un país vendedor, el máximo monto de venta permitido en los tres mecanismos de
flexibilidad no puede exceder el monto calculado como el 5% (de las emisiones en el año base
multiplicada por 5 + su cantidad asignada) / 2.
Otro de los escenarios analizados se basa en la introducción o no de “aire caliente” (hot air) al
sistema. Se define “aire caliente” como a la emisión de GEI que por motivos de recesión económica
aparece como negativa después del año 1990 (año base de cálculo). Esta emisión se presenta como
una reducción en relación con la línea de base de 1990, sin embargo, no se le atribuye ningún
esfuerzo de reducción de GEI y por lo tanto ningún costo y entraría al mercado a costo cero. Este es
el caso de países con economías en transición como Rusia.
Tabla 3.6. Contribución de los Mecanismos de Flexibilidad a la Demanda Total.
Estimaciones de la contribución de MDL, IC y CE bajo 4 escenarios de
comercio en el 2010 (MtCO2)
Escenarios
Acciones
Aire Caliente Comercio
Domésticas
Sin límites
MDL
Demanda
% del
de
MDL de la
emisiones
demanda
y IC
Total
total
629.6
385.0
189.9 1071.0
2275.5
47%
1137.8
385.0
132.4 620.4
2275.5
27%
1421.9
257.4
112.9 483.3
2275.5
21%
746.2
0.0
218.5 1310.8
2275.5
58%
50% de
reducción
doméstica
Límites
propuestos por
UE
Sin Aire caliente
176
E E N
B o l i v i a
Fuente: Zhang, 1999.
Claramente la alternativa que incrementa el mercado MDL hasta 1311 Mt de CO2 es la alternativa
sin aire caliente que representa el 58% de mercado total para el 2010. Es importante recordar que el
mercado MDL incluye claramente el sector energético pero también podría eventualmente incluir al
sector cambio de uso de la tierra y actividades forestales (LULUCF), siendo este último el más
relevante para Bolivia. Por otra parte, esta alternativa presenta el precio más alto.
Tabla 3.7. Costos y Precios.
Costos Marginales de abatimiento en el caso de no comercio, precios
domésticos y precios internacionales bajo 4 escenarios propuestos
(US$ por Ton de CO2 de 1998)
Escenarios
Estados
Japón
UE
Otros
Precio
países de la Internaciona
Unidos
OECD
l
Sin comercio
de emisiones
Sin límites
50% de
reducción
Límites
propuestos
por EU
Sin Aire
Caliente
43.66
85.04
2.48
9.11
2.62
2.62
2.62
2.62
2.62
12.41
34.01
1.64
1.64
1.28
21.55
39.35
0.95
2.65
0.95
3.44
3.44
3.44
3.44
3.44
Fuente: Zhang, 1999.
Cuando se da el escenario de Comercio Sin Límites, es decir, no se imponen restricciones a los
mecanismos de flexibilidad, el costo marginal se hace igual para EE.UU., Japón y la Unión Europea
(UE) y no existe una distinción entre el precio internacional y el precio doméstico. Como el costo
marginal de Japón es el más alto, los límites propuestos por la UE llevan al mayor costo marginal
de abatimiento para Japón. Por otro lado, debido a que las proyecciones de emisiones de la UE
como una burbuja para el 2010, son muy cercanas a los objetivos de emisión, la UE requeriría
comprar un porcentaje muy pequeño para lograr sus compromisos de Kioto. Por esta razón, los
precios domésticos para la UE parecen muy similares a los precios internacionales e iguales en el
escenario propuesto por ellos. Esto viene a confirmar que debido a las políticas estrictas en
regulación ambiental que se han venido imponiendo en la UE y en particular en Alemania en los
últimos años, la UE como burbuja necesitara comprar muy poco porcentaje o cero en el mercado
internacional.
A continuación, se presenta el valor del mercado del MDL en millones de dólares basados en los
precios obtenidos y la participación de China e India en este mercado.
177
E E N
B o l i v i a
Tabla 3.8. Valor del mercado del MDL.
V A L O R D E M E R C A D O D E L M D L Y L A P A R T IC IP A C IÓ N D E C H IN A E IN D IA B A J O
4 E S C E N A R IO S D E C O M E R C IO
S in lím ite s
L im ite s
p ro p u e s to
por UE
50% de
re d u c ió n
d o m é s tic a
S in a ire
c a lie n te
M e rc a d o M D L
(m illo n e s d e
US$) donde
C h in a
In d ia
O tro s
M e rc a d o n e to
2 ,7 9 6
60%
15%
25%
797
60%
16%
24%
457
60%
16%
25%
4 ,5 1 3
60%
15%
25%
1 ,5 6 5
60%
16%
25%
432
59%
16%
25%
245
59%
16%
25%
2 ,5 5 9
60%
15%
25%
688
195
112
1 ,1 1 5
385
106
60
630
M D L (m illo n e s
de US$)
C h in a
In d ia
O tro s
M e rc a d o o tro s
(m ill U S $ )
M e rc a d o n e to
O tro s (m ill
US$)
Fuente: Zhang, 1999.
En la Tabla 3.8. se muestra el valor del mercado del MDL de acuerdo al tamaño de este mostrado
en la Tabla 3.6 y se presentan 4 distintos escenarios los cuales se describieron anteriormente. Los
datos muestran claramente el impacto en el mercado MDL de países como China e India, los cuales
por contar con matrices energéticas “sucias”, presentan un potencial muy alto de reducción de
emisiones en particular por proyectos energéticos. La generación de energía eléctrica en China esta
basada fundamentalmente en el uso del carbón, lo que representa una emisión de GEI y
principalmente de CO2 muy alta. Adicionalmente existe el natural atractivo de un mercado de 1200
millones de personas que representa el 22% de la población mundial. La contaminación atmosférica
producida por la quema de carbón es uno de los mayores problemas que enfrenta China, y no solo
China sino que las consecuencias se observan en el oeste de Japón, donde se estima que el 30% de
la lluvia ácida es atribuido a las emisiones de dióxido de azufre provenientes de la quema de carbón
en China. La transformación de la matriz energética en China es un reto donde el MDL puede jugar
un rol muy importante.
Entre ambos países se concentraría casi un 75% del flujo de inversión en proyectos MDL
energéticos. De acuerdo a la Figura 3.7., la oferta de reducciones de emisiones basadas en proyectos
MDL energéticos en el 2010 para China alcanzaría a 400 Mt de C y para India 100 Mt de C o 1467
Mt de CO2 y 360 Mt de CO2 respectivamente.
178
E E N
B o l i v i a
Figura 3.7. Oferta de Reducciones de Emisiones en el Sector Energético.
O
ferta de reducción de emisiones
Oferta
em isiones
basadas en proyectos M DL
energéticos , 2010
M illones de ton. de C
500
400
300
200
100
0
China
India
Fuente: Ellerman, Jacoby, Decaux 1998
Economías
Asiáticas
Brasil
R esto
del Mundo
Fuente: Ellerman, Jacoby, Decaux, 1998.
5.4.2. Estimación del Mercado del MDL Incluyendo LULUCF
Hasta el momento en el marco de las negociaciones internacionales, no se ha resuelto si dentro del
MDL se incluirán, además de proyectos energéticos, proyectos basados en actividades de uso de la
tierra y cambio en el uso de la tierra y actividades forestales (LULUCF). El mercado del MDL que
incluya todas las actividades LULUCF, es el mercado en el cual Bolivia se encuentra en mejores
condiciones para participar. Por esta razón, se estimará, sobre la base de los datos existentes el
probable tamaño del mismo.
De la experiencia lograda en el desarrollo de la fase piloto de IC, denominada Actividades
Implementadas Conjuntamente (AIC), se tiene que 27 proyectos LULUCF de mitigación de GEI,
realizados en 19 países del mundo han secuestrado entre 1902 – 4268 Mt de C/año en 3,5 millones
de ha alrededor del mundo (Land Use, Land Use Change and Forestry – A Special Report of the
IPCC, Cap. 5, 2000). De este rango se toma un promedio de secuestro de 3,0 Mt de C/año en los 27
proyectos, es decir aproximadamente 0,1 Mt de C/año por proyecto. En términos de CO2 esto
significa un promedio aproximado de 0,36 Mt/año.
En este marco, se pueden analizar dos escenarios, el primero mostrado en la Tabla 3.8., en el cual se
concluye que en un escenario optimista economías como China e India concentrarán un 75% del
flujo de inversión en proyectos energéticos MDL. Si se asume un escenario mas conservador, China
e India concentrarán el 70% del mercado MDL básicamente con proyectos energéticos, entonces el
30% restante quedaría para proyectos energéticos en el resto del mundo. El segundo escenario
considera la introducción de proyectos LULUCF dentro del MDL y el porcentaje de concentración
del mercado bajaría. Se asume que este cambio correspondería a un 20%, con lo que quedaría 50%
179
E E N
B o l i v i a
para proyectos energéticos MDL para China e India, 20% para proyectos energéticos MDL en el
resto el mundo y 30% para el MDL incluyendo actividades LULUCF. En la Tabla 3.9. a
continuación, se calcula el tamaño potencial de la demanda MDL para proyectos LULUCF basado
en las estimaciones del potencial del mercado MDL de diferentes modelos (ver Figura 3.6.). Para
determinar cuantos proyectos se requerirán en el año 2010 para satisfacer esta demanda se asume el
promedio determinado anteriormente de 100000 ton C /año o 360000 t CO2/año.
Tabla 3.9. Mercado MDL incluyendo actividades LULUCF.
Estimaciones
según:
EPPA
Haites
G-Cubed
GREEN
SGM
Vrolijk
Zhang
Tamaño del
Tamaño de
Nº de
proyectos de
mercado de MDL mercado del MDL
0.36
(MtCO2)
LULUCF
MtCO2/año
2651
2108
1815
1456
1665
517
1313
795.3
632.5
544.5
436.7
499.4
155.1
393.8
2169
1725
1485
1191
1362
423
1074
Fuente: Elaboración propia.
En el caso más optimista se deberían desarrollar aproximadamente 2169 proyectos forestales en
países no pertenecientes al Anexo I, en el caso menos optimista 1074 (sin considerar a Vrolijk).
Si el proyecto más grande en extensión del mundo el Proyecto de Acción Climática Noel Kempff
(PAC), tendría un secuestro promedio por año de 187000 ton de C o 684000 ton de CO2 se
requerirían 1163 proyectos similares y 576 en el caso pesimista. Si el PAC se desarrolla en 600000
ha de bosques tropicales y si se desarrollasen 1163 proyectos de la misma extensión se tendrían en
el escenario más optimista 698 millones de ha de bosques protegidas de la deforestación y
apoyando al desarrollo sostenible de países en desarrollo, sin considerar el impacto social sobre las
comunidades indígenas, campesinas y colonos que son en la mayoría de los países latinoamericanos
los que utilizan el bosque como hogar, fuente de alimento y de recursos económicos. Por otra parte,
la situación de pobreza y falta de capacitación de las mismas es la que genera el avance de la
frontera agrícola, chaqueos e incendios forestales que son las principales causas de deforestación en
la región y por lo tanto fuente de emisiones de CO2 a la atmósfera.
5.4.3. Análisis de la Demanda Potencial
En este punto se presentan datos sobre los países con la demanda potencial de reducciones de
emisiones más alta y se hace un breve análisis de las ventajas comparativas de los mismos para
poder convertirse en potenciales demandantes de proyectos MDL en Bolivia. El análisis se realiza
en base a los requerimientos de reducción de emisiones de todos los países Anexo B para el año
2010 (de acuerdo a las estimaciones de Zhang, 1999). En las Figuras siguientes se observa que
180
E E N
B o l i v i a
EE.UU. es el país con mayor demanda seguido de Japón, Canadá y Australia, dentro de la Unión
Europea se tiene a España, el Reino Unido, Bélgica, Alemania y Holanda como los mayores
demandantes. Si bien la Unión Europea alcanzará sus reducciones como una burbuja, el uso del
MDL y de la IC por parte de sus miembros es factible y necesaria para alcanzar sus compromisos de
reducción tanto individualmente como en conjunto.
Figura 3.8. Demanda de Reducción de Emisiones de Países Pertenecientes al Anexo B.
REDUCCIONDEEMISIONES REQUERIDAS EN2010
(MtCO2)
1554.30
1600.00
1400.00
1200.00
1000.00
(MtCO2) 800.00
600.00
261.07
400.00
107.07
79.57
200.00
0.00
Australia
Canada
Japon
Estados Unidos
Países Anexo B
Fuente: Zhang,, 1999.
Figura 3.9. Demanda de Reducción de Emisiones de Países de la Unión Europea.
REQUERIMIENTO DE REDUCCION DE EMISIONES EN EL 2010 (MtCO2)
49.13
50.00
45.00
40.00
35.00
23.83
30.00
24.20
25.00
(MtCO2)
20.00
15.40
16.13
15.00
10.00
5.00
0.00
España
Reino Unido
Bélgica
Alemania
Países Anexo BUE
Fuente: Zhang, 1999.
181
Holanda
E E N
B o l i v i a
Bolivia por ser un país con algo menos de 50 millones de ha de bosques, tiene su mayor ventaja
competitiva dentro del MDL en el sector LULUCF. Es por eso, que de no incluirse las actividades
LULUCF dentro del MDL y considerando las diferentes predicciones sobre el tamaño de este, la
participación de Bolivia en las transacciones de CERs sería insignificante. Adicionalmente, se debe
considerar que Bolivia cuenta con un sector energético que aportó solo con un 16,4 % a las
emisiones nacionales de CO2 en 1994 (PNCC, 2000) y como otros países en desarrollo deberá
afrontar la gran competencia en este sector donde China e India se llevaran cerca del 70% del
mercado.
La estrategia Boliviana para promocionar sus proyectos en el sector LULUCF debe concentrarse en
países que presenten ventajas comparativas de transferencia de tecnología en ese sector, este es el
caso de Canadá un país forestal con 244 millones de ha de bosques8, con una desarrollada industria
forestal. Estados Unidos como el mayor demandante de CERs, tiene también ventajas comparativas
en este sector. Los países forestales de la Unión Europea, como España con 8,3 millones de ha
pueden transformarse en posibles inversionistas en proyectos MDL en el sector LULUCF.
6. Atrayendo la Inversión Extranjera a Bolivia - Precios de
Mercado, Percepción de los Inversionistas y Requerimientos,
Competencia Potencial
6.1. Introducción
Las inversiones MDL son en principio poco diferentes de aquellas provenientes de la inversión
extranjera directa. Existe gran cantidad de literatura sobre la inversión extranjera directa en países
en desarrollo. Sorprendentemente, está literatura ha sido muy poco comparada con los análisis
MDL. Por esta razón, este capítulo sigue un nuevo camino dentro del análisis del contexto de los
mercados MDL/IC, básicamente resumiendo los resultados de la literatura existente sobre inversión
extranjera directa e incluyendo varios estudios empíricos recientes que mencionan los
determinantes de la inversión extranjera en países en desarrollo.
6.2. Teoría Sobre la Inversión Extranjera en Países en Desarrollo
La Inversión Extranjera Directa (IED) puede ser definida como inversiones internacionales
dedicadas al control de actividades de producción extranjera (Raybaudi-Massilia, 1996:5-6). En su
tesis doctoral escrita en 1960 pero publicada en 1976, Hymer fue el primero en estudiar
sistemáticamente los determinantes sobre la inversión extranjera. Otros le siguieron,
8
FAO - Estado de los Bosques, 1999.
182
E E N
B o l i v i a
particularmente Vernon, con su hipótesis de ciclo de producto (1966). Caves (1971) distinguió entre
inversión extranjera vertical y horizontal y también Dunning con su teoría ecléctica la cual
desarrolló en 1977. Aspectos interesantes sobre Inversión Extranjera Directa también son discutidos
en la literatura nueva, así resúmenes de comprensión son encontrados en Granham 1996, RaybaudiMassilia 1996, y Rayome & Bakeer 1995.
De acuerdo con la teoría ecléctica, que integra diferentes teorías sobre IED en una teoría simple
(Dunning 1979:275), países auspiciantes pueden fomentar los flujos de IED básicamente a través de
las ventajas nacionales y locales, las que se explican de la manera que sigue:
1.
2.
3.
4.
Abundancia en recursos naturales y/o capital humano.
Mercado doméstico grande.
Ambiente adecuado para inyectar inversión.
Estructura muy bien desarrollada y una estructura legal aceptable, y/o una estructura comercial
aceptable.
En este marco, muchos factores, como la ley amigable para el inversor y el cumplimiento de la ley
pueden ser mejorados en un corto plazo; otros factores como el capital humano y la infraestructura
del país toman mucho más tiempo para mejorar. Porter (1990), ve la cuestión de la inversión
extranjera directa desde un diferente ángulo, el de la competitividad de las naciones y la
localización como factores determinantes para la inyección de IED9. Porter, identifica cuatro
atributos, los cuales a un nivel sustancial, determinan el éxito internacional de la nación en una
industria particular:
1. Condición de los factores.
2. Condición de la demanda.
3. Industrias relacionadas y de soporte.
4. Estrategia de la firma, la estructura y la rivalidad.
Debajo de esas condiciones el ambiente externo y el gobierno también forman un rol importante.
Krugman (1991) también trata con la pregunta de por qué algunas posiciones pueden funcionar
mejor económicamente y otras pueden declinar. El desarrolla un modelo simple que muestra la
concentración geográfica o el “clustering”, el cual ocurre cuando ciertas condiciones se cumplen,
por ejemplo, economías de escala suficientemente fuertes, costos de transporte bajos y participación
de empresas relacionadas (cluster) suficientemente, no atada por la disponibilidad de recursos
naturales (Krugman, 1991:22-3).
6.3. Cuestiones Clave de Inversión
En muchos estudios empíricos se presentan los factores determinantes de los países que atraen o
desalientan flujos de inversión. Los resultados, sin embargo, deben ser tratados con mucho cuidado
9
Porter, M. E. (1990): The Competitive Advantage of Nations, The Macmillan Press Ltd., London and
Basingstoke.
183
E E N
B o l i v i a
debido a que los estudios han sido basados en diferentes grupos de países. También, pueden existir
problemas de medición de datos y diferentes enfoques econométricos. Esto implica que una
comparación de datos de diferentes estudios debe ser hecha de manera precavida.
A continuación se discuten tres estudios econométricos recientes, hechos en países en desarrollo.
Dos de ellos se basan en estudios de variables entre países y modelos de series de tiempo:
Jun and Singh (1996) contiene una base de datos de 31 países para el período de tiempo entre 19701993. Todos juntos, han estimado cinco diferentes modelos para explicar la Inversión Extranjera
Directa Real (IEDR) como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB). El modelo más simple
examina si el riesgo político, el crecimiento anual del PIB y el PIB per capita, pueden explicar la
IEDR. Jun and Singh más adelante diferencian en dos sus modelos de país, entre países de bajo y
alto flujo de inversión extranjera directa.
Los resultados son los siguientes:
•
•
•
•
En los países que históricamente han atraído flujos extranjeros importantes, el índice cualitativo
sobre riesgo político ha sido determinante significativo para la inversión extranjera.
Más aún, una relación positiva puede ser encontrada entre los impuestos y las transacciones
internacionales y los flujos de inversión, es decir, tarifas altas pueden resultar en alta inversión
extranjera directa. Esto soporta la llamada “tariff hopping” hipótesis: en países con altas tarifas,
las firmas extranjeras producen en el mismo país donde quieren penetrar al mercado.
Exportaciones y especialmente manufactura son positivamente significativas en relación a la
IED, la orientación de exportación es la variable más fuerte para atraer flujos de IED.
Las variables examinadas tienden a ser menos significativas al explicar los flujos de IED en los
países, los cuales no han sido muy exitosos en atraer inversión extranjera. Una excepción es la
variable de la cantidad de horas perdidas en disputas industriales, variable que de alguna
manera mide la inestabilidad socio-política, está variable es negativamente significativa para los
países que tiene bajos flujos de inversión extranjera.
Gastanaga et al. (1998) utilizó el concepto de “intersector mancomunado” (pooled cross-section) y
series de tiempo para 49 países en desarrollo con un período desde el 1970 al 1995 para examinar
los efectos que tienen las políticas de los países, las reformas y las características institucionales
para traer los flujos de inversión. El estudio por lo tanto ignora mucho de la variables comúnmente
analizadas como la tasa de salarios.
Los resultados del estudio son los siguientes:
•
•
•
•
•
La corrupción afecta negativamente los flujos de inversión extranjera.
Los bajos niveles de cumplimiento de contratos, los retrasos burocráticos y los riesgos
nacionales afectan negativamente la IED.
La apertura a flujos de capital afecta positivamente.
Las tasas de impuestos corporativos también tienen una influencia negativa sobre el flujo de
inversión extranjera.
En los resultados “intersectoriales”, las tarifas tienen un efecto positivo sobre la inversión
extranjera, indicando que los saltos entre tarifas aparecen como una motivación importante para
la IED, un resultado correspondiente con los resultados de Jun & Singh (1996). En un contexto
184
E E N
•
B o l i v i a
de series de tiempo, el efecto que tienen las tarifas sobre la inversión extranjera resulta
negativo, mostrando que la liberalización del comercio finalmente ayuda a promover la
inversión extranjera.
Las distorsiones en tasa de cambio no son significativas.
Pfeffermann et al. (1999) analiza cómo varios obstáculos para hacer negocios están relacionados
con el nivel de la inversión privada en un país. Sus datos contienen 23 grupos de países en
desarrollo y seis indicadores midiendo varios problemas en el área política relevantes para hacer
negocios, indicadores que han sido traídos de una encuesta mundial a ejecutivos de negocios de
1996-1997. Muchos de los obstáculos para hacer negocios, o la ausencia de problemas, son
significativos para explicar los niveles de inversión privada. Los resultados más importantes son:
•
•
•
La alta ineficacia estadística para la depresión de la inversión privada (al nivel del 1%) se debe
a la poca predictibilidad de seguridad jurídica y la falta de acceso a financiamiento.
En países donde el financiamiento no es un problema serio, este es positivamente asociado a los
niveles de inversión privada (la significancia a nivel de 1%).
En contraste, la ausencia de problemas serios relacionados a la justicia no son
significativamente relacionados a niveles altos de inversión privada.
Adicionalmente, la inversión privada se deprime por:
•
•
•
Niveles de impuestos no favorables.
Regulaciones laborales.
Robo y crimen.
Adicionalmente, por acceso favorable a financiamiento, la inversión es estimulada por:
•
•
•
•
Ausencia de regulaciones sobre comercio internacional.
La ausencia de controles de precio.
Estabilidad de precio.
Baja inflación.
6.4. Competitividad Internacional de Bolivia para Atraer Inversión
Extranjera Directa
Bolivia ha experimentado un impresionante incremento en flujos de inversión extranjera durante los
años 90. Mientras que los montos de inversión extranjera promedio anual alcanzaron 53 millones en
1987-1992, estos se han incrementado de manera constante hasta 872 millones en 1998
(UNCTAD, 1999:478).
En 1999, la inversión extranjera directa alcanzó a 881,4 millones de $US, que equivalen a 10,5%
del PIB. Este porcentaje se incrementó sostenidamente en los últimos años, llegando en 1995, 1996,
1997 y 1998 a 5,6%, 6,4%, 7,5% y 10,2% respectivamente. El monto de la IED en 1999, fue
superior en 7% al del año anterior (869,8 millones de $US). En 1999, las inversiones externas se
orientaron principalmente hacia los siguientes sectores: hidrocarburífero (67,4%), comercio y
servicios (27,6%), agroindustria (2,52%) y minería (2,43%). Esto refleja que el país continúa siendo
atractivo para las inversiones extranjeras, no necesariamente ligadas al proceso de capitalización. A
185
E E N
B o l i v i a
su vez, la IED viene sustituyendo al endeudamiento externo, convirtiéndose en una fuente genuina
de financiamiento del sector productivo y de transferencia de tecnología.
La liberalización del régimen de inversión y el programa de privatización en los sectores de energía
y hidrocarburos, electricidad y telecomunicación, líneas aéreas y trenes, son razones importantes
para este aumento de inversión extranjera. Las privatizaciones han llevado a la movilización de
capital extranjero en montos más allá de 1700 millones de $US, monto que representó el 28% del
PIB de Bolivia en 1996 (IFC, 1999). En especial, la reforma y la privatización del sector energético
boliviano ha traído mucha inversión privada. El Banco Mundial estima que la inversión privada ha
invertido aproximadamente 1600 millones para lograr el control de todas las empresas publicas
capitalizadas envueltas dentro de la reforma del sector energético.
A continuación se muestra cómo los inversionistas privados, una agencia de medición privada, el
Departamento de Comercio de los Estados Unidos y la Corporación Internacional Financiera,
evalúan a Bolivia y su clima de inversión extranjera y su inversión privada en general.
En una encuesta al sector privado realizado por el Banco Mundial en su reporte sobre el Desarrollo
Mundial - 1997, casi 4000 firmas de 69 países, entre ellas 47 de Bolivia, fueron entrevistadas sobre
sus percepciones en la calidad institucional de sus gobiernos. Entre otras cuestiones, a los
inversionistas se les pidió que hicieran una calificación de 15 posibles obstáculos a la inversión
privada por su seriedad, en una escala de 1 a 6 (1: fuerte obstáculo, 6: ningún obstáculo). El
resultado de esta categorización para Bolivia se muestra a continuación:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
Financiamiento (2,7)
Inadecuada oferta de reestructura (2,23)
Regulaciones de impuestos (2,39)
Corrupción (2,52)
Inestabilidad política (2,80)
Regulaciones sobre comercio extranjero (2,92)
Incertidumbre general y costo de las regulaciones (3,57)
Regulaciones laborales (3,62)
Regulaciones para comenzar negocios, nuevas operaciones (3,90)
Seguridad y regulación ambiental (3,97)
Inflación (4,09)
Crimen y robo (4,15)
Regulaciones sobre tasa de cambio (4,50)
Control de precios (5,57)
Terrorismo (4,84)
El financiamiento fue calificado como el obstáculo más alto para hacer negocios en Bolivia,
seguido de la inadecuada oferta de infraestructura, las regulaciones sobre impuestos y la corrupción.
El obstáculo menos importante resultó ser el terrorismo seguido del control de precios, regulaciones
en tasas de cambio y el crimen y robo. En la siguiente Figura, se ilustran los resultados obtenidos.
186
E E N
B o l i v i a
Figura 3.10. Obstáculos Para Hacer Negocios en Bolivia.
6.0
5.0
4.0
BOLIVIA
3.0
2.0
1.0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Preguntas
Fuente: Brunetti, Kisunko and Weder (1998). Para las leyendas ver categorización en texto.
Figura 3.11. Comparación entre Bolivia, Latinoamérica y el Mundo
6.0
5.0
4.0
BOLIVIA
LATINO AMERICA
3.0
MUNDO
2.0
1.0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
PREGUNTAS
Fuente: Brunetti, Kisunko and Weder (1998). Para las leyendas ver categorización en texto.
187
E E N
B o l i v i a
En la Figura 3.11, los resultados de Bolivia son comparados con el promedio Latinoamericano,
(donde no todos los países de Latinoamérica fueron incluidos). Los resultados promedio que han
sido calculados, deben ser tratados con algún cuidado, debido principalmente a que se han
considerado solo los resultados promedio de algunos países y no todos los países han sido incluidos
en esta encuesta. De cualquier manera, es interesante notar que los resultados de Bolivia son bajos
comparados con el promedio respecto al financiamiento y ofertas de infraestructura, regulaciones de
impuestos, corrupción y estabilidad política, mostrando que estos obstáculos son vistos como un
problema muy grande en Bolivia pero que no es menor en otros países.
Un estudio realizado por Standdard and Poor (1999) sobre Bolivia, muestra una figura similar,
siendo el objetivo de este estudio evaluar la soberanía de crédito de Bolivia. Está evaluación es
relevante también para las decisiones de inversión y los resultados muestran que las tasas de
soberanía de los créditos esta limitada por:
•
•
•
•
Deuda externa alta.
Un servicio de deuda límite.
Deficiencias severas en infraestructuras sociales y físicas.
Un sistema bancario vulnerable.
Las tasas son soportadas por:
•
•
•
Un compromiso político de largo plazo dirigido a una política económica orientada al mercado.
Reformas estructurales avanzadas en muchas áreas, como un sistema de atracción de inversión
extranjera.
Un sistema de gestión fiscal y gestión de monetaria prudentes.
En su reporte sobre Bolivia “Investment Climate Statement” el Departamento de Comercio de los
Estados Unidos (1999), enfoca varios aspectos relevantes sobre las inversiones privadas de Bolivia,
de los cuales los más importantes se presentan a continuación:
1. La apertura al comercio internacional: La propiedad extranjera es permitida a través de todas
las actividaes económicas y la Ley de Inversión de 1990, garantiza a los inversionistas
extranjeros que recibirán un tratamiento como nacionales, que tendrán el acceso a libre
conversión y remisiones irrestrictas y que contarán con el derecho de arbitraje internacional en
la mayoría de las industrias.
2. Derecho a propiedad privada y establecimiento: Entidades domésticas y extranjeras comparten
esencialmente los mismos derechos.
3. Derechos de protección a la propiedad: En general la Ley Boliviana garantiza los derechos de
propiedad, pero los derechos de propiedad pueden todavía ser mejorados en algunos de los
sectores. La protección de propiedad de derechos intelectuales es débil y la propiedad de la
tierra se encuentra en un proceso de consolidación.
188
E E N
B o l i v i a
4. Transparencia de su sistema de regulación: Un sistema de regulación sectorial fue creado en
1994 con cinco instituciones autárquicas y autónomas.
5. Corrupción: La corrupción está muy diseminada a lo largo de la estructura política de Bolivia,
con gran incidencia a niveles bajos de Gobierno y a lo largo del sistema judicial.
6. Portafolio de inversión: El sistema aún no es eficiente, pero el sector bancario está mejorando
lentamente.
7. Conversión de moneda: Existe la conversión libre de moneda.
8. Acuerdos de disputa: Los derechos de propiedad y derechos contractuales pueden ser obligados
a respetarse por las cortes bolivianas, pero el proceso legal consume mucho tiempo y puede
estar sujeto a influencias externas. Por esta razón la Cámara Nacional de Comercio ha
establecido un tribunal de arbitraje local.
9. Violencia política: Bolivia básicamente ha tenido un pasado no violento, y la violencia política
ha sido limitada a incidentes muy raros y aislados.
10. Acuerdos bilaterales de inversión: Bolivia ha firmado varios acuerdo bilaterales de inversión
con varios países para atraer inversión extranjera reduciendo los obstáculos para ello,
especialmente obstáculos sobre acceso al financiamiento y obstáculos que los inversionistas
nuevamente enfrentan por la falta de infraestructura.
En apoyo al Plan General de Desarrollo de Bolivia la Corporación Internacional Financiera (IFC)
(IFC, 1999) explícitamente se ha concentrado en estas áreas. De acuerdo al IFC, las medidas para
mejorar el sector financiero son:
•
•
•
•
•
Fortalecer el sector bancario.
Desarrollar los mercados de capitales de seguros y nuevos instrumentos financieros.
Incrementar el apoyo para Pequeñas y Medianas Empresas.
Ayudar a modernizar la ley para transacción de seguros.
Apoyar la reforma de la regulación financiera.
Las medidas para mejorar la infraestructura son:
•
•
•
Desarrollar capacidad institucional.
Solidificar la confianza del sector privado en la transparencia e independencia del sistema
regulatorio.
Lograr compromisos políticos para el involucramiento del sector privado en el nivel
subnacional.
6.4.1. Inversión Extranjera Directa en Latinoamérica
Las variables que direccionarán los flujos de inversión en proyectos MDL en Bolivia como en los
países de la región, tienen dos fuentes, denominadas internas y externas.
189
E E N
B o l i v i a
Las variables internas, son las referidas a las condiciones existentes en el país que harían viable la
inversión en proyectos, tanto en el sector energético como en el sector cambio de uso de la tierra y
actividades forestales. Estas variables internas son:
•
•
•
•
Institucionalidad y reglas de juego claras. Esto quiere decir que exista una ventanilla única para
presentar y aprobar proyectos y que ésta sea ágil y dinámica en el procesamiento de la
información y además que el proceso sea transparente.
Sistemas de gestión de riegos y salvaguardas.
Normativa nacional simple y clara, tanto en el sector energético como en el sector forestal.
Seguridad jurídica en el régimen de tenencia de tierras (propiedades, concesiones, etc.).
Este último punto representa uno de los problemas más serios que comparten muchos de los países
latinoamericanos. Tiene singular importancia en el tema de la permanencia de proyectos forestales
así como también en el riesgo del proyecto en sí. Las mismas tendrán una importante incidencia en
el costo por tonelada de CO2 de proyectos energéticos o forestales, ya que deberán internalizar el
riesgo así como también las salvaguardas necesarias, seguros, etc.
Las variables externas son aquellas que se aplican al país en general, las mismas que fueron
analizadas anteriormente con profundidad.
Figura 3.12. Inversión Extranjera Directa en 1998.
INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA (IED) 1998
(US$
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
872
559
0
EL SALVADOR
HONDURAS
URUGUAY
NICARAGUA
PARAGUAY
COSTA RICA
GUATEMALA
R. DOMINICANA
190
ECUADOR
BOLIVIA
PANAMA
PERU
COLOMBIA
VENEZUELA
CHILE
ARGENTINA
MEXICO
BRASIL
Fuente: Banco Mundial (1999).
PAISES
E E N
B o l i v i a
En la figura anterior se ha destacado la IED de Bolivia y Costa Rica, ya que en términos de
variables internas Costa Rica presenta una mejor condición para la inversión en el MDL, debido a
un esquema institucional estructurado para este fin, como también las medidas y salvaguardas que
se han diseñado para reducir el riesgo de los proyectos. Sin embargo, el potencial de reducción de
emisiones es menor al de Bolivia, por ejemplo en la reducción de las tasas de deforestación, ya que
comparando las extensiones de bosques de ambos países el impacto en CO2 es mucho mayor en
Bolivia con 48,31 millones de ha que en Costa Rica que tiene solo 1,25 millones de ha de bosques.
Asumir las estrategias correctas de ingreso al mercado del MDL permitirá generar beneficios reales
y concretos para el sector forestal (LULUCF) y también para el sector energético.
7. Conclusiones y Recomendaciones
Sobre las alternativas de comercio que se manejan para la introducción del MDL al comercio
internacional de GEI, los modelos bilateral y unilateral son los que representan mayores ventajas
para Bolivia. No necesariamente estos modelos son excluyentes. El modelo unilateral plantea la
posibilidad de autonomía en la inversión en los países no pertenecientes al Anexo I, permitiendo
que inversionistas nacionales puedan implementar proyectos de reducción de emisiones de CO2 y
vender los CERs obtenidos en el mercado internacional. Si bien, en la actualidad la inversión
nacional puede ser escasa, en el futuro esta situación puede cambiar radicalmente. Es recomendable
tener esta alternativa en consideración.
Sobre el tamaño de mercado y los precios que se han estimado, se concluye que el mercado MDL
podría variar entre 1313 Mt de CO2 y 2651 Mt de CO2 para el año 2010.
Se ha determinado que la posición relativa de Bolivia, en el segmento de mercado del MDL que
corresponde al sector energético, es débil. En este segmento de mercado, economías de gran tamaño
como la de India y China, están en las mejores condiciones para captar alrededor del 70% o más de
los flujos de inversión.
Se ha realizado una estimación del tamaño del segmento de mercado correspondiente a LULUCF.
Este podría variar entre 394 a 795 Mt de CO2 para el año 2010, lo que representa el 30% del
mercado MDL. Esto implicaría una oferta de 1074 a 2169 proyectos forestales, donde cada uno
secuestraría por año alrededor de 360000 ton de CO2.
Está claro que el cuello de botella se encuentra en el lado de la oferta. En la medida que las reglas
del juego para el MDL sean estrictas y exigentes, el proceso de aprendizaje será aún más lento.
Debe tomarse en cuenta que en el mundo se han realizado 27 proyectos de este tipo en 19 países y
se debería multiplicar esta cifra 48 veces para satisfacer la demanda estimada.
191
E E N
B o l i v i a
Bolivia ha mostrado un incremento en los flujos de IED en los últimos 5 años. Esto se debe no sólo
al proceso de capitalización que atrajo importantes montos de inversión en los años 90, sino que el
ambiente de inversión ha mejorado considerablemente y esto se refleja en que se ha mantenido el
incremento inclusive en el año 1999, representado el 10,5% del PIB. Sin embargo, la inseguridad
política de los últimos meses ha tenido su costo en la elevación de casi 1% en la calificación de
riesgo país, por Standard & Poors. Esto muestra que estas variables son cambiantes y que se debe
focalizar el esfuerzo en estructurar un ambiente de inversión seguro y transparente para fomentar las
inversiones en proyectos MDL.
Las variables internas que determinarán la inversión MDL son:
•
•
•
•
Institucionalidad y reglas del juego claras. Esto quiere decir que exista una ventanilla única para
presentar y aprobar proyectos y que ésta sea ágil y dinámica en el procesamiento de la
información y además que el proceso sea transparente.
Sistemas de gestión de riegos y salvaguardas.
Normativa nacional simple y clara, tanto en el sector energético como en el sector forestal.
Seguridad jurídica en el régimen de tenencia de tierras (propiedades, concesiones, etc.).
Bolivia se encuentra en una posición ventajosa debido a la experiencia alcanzada con el Proyecto de
Acción Climática Noel Kempff. Sin embargo, se debe apoyar fuertemente el desarrollo de nuevos
proyectos en el sector LULUCF de manera de ir inclinado la curva de aprendizaje de los actores
privados y públicos. Mejorando así, la posición competitiva de Bolivia con relación a los demás
países no pertenecientes al Anexo I.
Se debe generar un proceso de mejora continua, de aprendizaje de las instituciones públicas para
manejar esta temática, tanto en el tema de aprobación de proyectos como en el del manejo
financiero de los recursos provenientes del MDL.
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196
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B o l i v i a
Capítulo 4
Requisitos Domésticos para la Implementación de
Medidas de Mitigación de GEI en el Marco del
MDL
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B o l i v i a
1. Introducción
Bolivia ha realizado grandes avances en el proceso de consolidación de un marco institucional
responsable de la temática de cambio climático en el país. Este marco institucional ha permitido que
Bolivia gane experiencias importantes en proyectos de reducción de GEI tanto en el sector
energético como no energético, así Bolivia ha aprobado cinco proyectos en la fase piloto de
Actividades Implementadas Conjuntamente, lo que ha permitido a las instituciones
gubernamentales, como a las empresas privadas participantes aprender sobre los procedimientos de
generación y certificación de reducciones de carbono.
Esta propuesta se basa en la revisión de este marco institucional existente y su corrección y
adaptación a los requerimientos de implementación de la CMNUCC y del Protocolo de Kioto en
Bolivia en cuyo contexto se incluye la implementación de los mecanismos de flexibilidad. Después
de la COP-5 la implementación de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto ha ganado
nitidez. Durante las negociaciones de la COP-6 se han aclarado diferentes puntos concernientes a la
implementación del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) a niveles que permiten ciertos
asideros para diseñar un marco institucional más sólido y eficiente.
La propuesta se sustenta en la revisión a profundidad del marco legal nacional y de sus enunciados
fundamentales. Una propuesta de este tipo se sustenta sobre la aceptación de la función del gobierno
como agente facilitador de los procesos productivos y culturales.
El capítulo se inicia con una revisión del ciclo de proyecto MDL que ha sido adoptado en el marco
de las negociaciones previas a la COP-6. El análisis esta orientado a definir claramente las
funciones que deberán ser asumidas por los gobiernos de países anfitriones. El análisis continua con
una revisión del marco institucional existente en el país y la generación de dos escenarios sobre el
marco institucional responsable del MDL en Bolivia.
Un primer escenario es el de desarrollo del Programa Nacional de Implementación Conjunta, como
este ha sido concebido en el decreto supremo de su conformación y el proyecto de su reglamento y
el segundo escenario es el de una institución responsable del MDL diseñada para satisfacer los
requerimientos del MDL de manera suficiente y óptima.
La propuesta de marco y procedimientos institucionales para el MDL sintetiza ambos escenarios.
Existen mayores ventajas de mantener la institucionalidad ya existente en el país y modificarla de
acuerdo a los requerimientos de los mecanismos de flexibilidad para aumentar su eficiencia.
E E N
B o l i v i a
2. El Ciclo del Proyecto MDL
El ciclo de proyectos MDL se ha venido consolidando después de Kioto en las negociaciones
previas a la COP-6. Fundamentalmente se distinguen dos grandes fases: 1) la fase de diseño y 2) la
fase de implementación de un proyecto, dentro de las cuales se han definido actividades de
validación, verificación y certificación de la reducción de emisiones1 por parte de entidades
independientes designadas por la Conferencia de las Partes y la aprobación de las Partes
participantes, así como de la Junta Ejecutiva del MDL.
Por otra parte las negociaciones previas a la COP-6 ya han definido algunas de las funciones de la
Junta Ejecutiva del MDL en la conducción del MDL. Fundamentalmente en lo relativo a la
aprobación y registro de proyectos MDL, a la acreditación y evaluación de entidades operacionales,
y a la elaboración de metodologías y guías para la implementación de proyectos MDL.
El ciclo de proyecto establecido en Kioto y discutido en las negociaciones previas a la COP-6 se
constituye en un elemento clave para el diseño de un marco institucional en Bolivia, encargado de
satisfacer los requerimientos del Protocolo de Kioto y de la Convención, pues dentro de este están
claramente definidas las funciones que los países anfitriones de proyectos MDL deberán cumplir.
A continuación este ciclo de proyecto será descrito, como el más probable que sea establecido
después de la COP-6. Para mayor detalle se recomienda consultar el Capítulo 3 donde se analiza la
cadena de valores de un proyecto MDL.
2.1. Diseño del Proyecto
En esta fase los participantes en un proyecto MDL afinarán una idea de reducción de carbono hasta
definir un proyecto elegible en el marco del MDL. Los participantes deberán asegurar que su
proyecto cumple con los lineamientos generales establecidos en el Protocolo de Kioto para
proyectos MDL (Artículo 12). Los cuales fundamentalmente son:
1.
El proyecto deberá contribuir al país anfitrión a lograr un desarrollo sostenible (Artículo 12.2);
2.
Deberá generar beneficios reales, mensurables y de largo plazo en relación con la mitigación
del cambio climático (Artículo12.5b);
3.
Generar reducciones de emisiones que sean adicionales a las que se producirían en ausencia de
la actividad de un proyecto MDL (Artículo 12.5c).
1
Según el texto de negociación previo a la COP-6, por reducción de emisiones se define todas las actividades
destinadas a reducir las inmisiones de GEI, es decir las actividades de reducción de emisiones por fuentes y
absorción por sumideros a través de la conservación, fijación y o evitación de GEI.
199
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Los diseñadores de un proyecto también deberán evaluar en esta fase si el proyecto se enmarca
dentro de la reglamentación nacional vigente para proyectos MDL. En esta fase de diseño también
es muy probable que se establezcan los vínculos comerciales entre los diferentes socios
participantes en un proyecto MDL y se negocie la participación y distribución de los beneficios
resultantes de los créditos de carbono.
2.2. La Aprobación y Validación del Proyecto
Existe una unidad entre lo que se ha denominado aprobación (pues esta implica un reconocimiento,
tanto de las partes participantes, como de la Junta Ejecutiva del MDL) y lo que se ha denominado
validación (la cual es el aval de una entidad independiente, acreditada por la CMNUCC, sobre si la
línea de base del proyecto es real y objetiva y que las metas del proyecto son adicionales y
destinadas a generar beneficios climáticos reales, mensurables y de largo plazo), pues ambas
significan una revisión de que el proyecto es elegible dentro del MDL.
Existe también una discusión en el marco de las negociaciones previas a la COP-6 sobre cual de los
pasos debería realizarse primero. Si la validación se realiza primero los participantes en el proyecto
corren el riesgo de que el proyecto no sea luego aprobado, en este caso los inversionistas tendrían
que incurrir en gastos de validación sin estar seguros de que el proyecto sea aprobado por el
gobierno del país anfitrión y la junta ejecutiva del MDL, pero al mismo tiempo si la validación se
realiza por parte de una entidad acreditada y prestigiosa previa a la aprobación del gobierno del país
anfitrión esto puede ser sentido por los gobiernos como una presión para la aprobación del proyecto.
El Gobierno de Bolivia puede emitir una aprobación condicional relativa al cumplimiento de la
legislación nacional. Después de la validación el proceso de aprobación seguiría curso con el
informe a la Junta Ejecutiva del MDL para la aprobación definitiva como proyecto MDL. Con la
validación, el Gobierno de Bolivia sabe que la línea de base y las metas del proyecto son realizables
y contribuyen a la mitigación del cambio climático y que este contribuye al desarrollo sostenible
concebido dentro del marco legal nacional.
Independientemente de esta discusión los participantes en proyectos MDL deberán conocer
claramente cuales son los requisitos tanto de los gobiernos participantes como de los validadores
para que un proyecto sea aprobado y validado.
2.3. La Implementación del Proyecto
Una vez que el proyecto ha sido aprobado por las Partes y la Junta Ejecutiva del MDL, este podrá
ser implementado como un proyecto MDL. Sin embargo proyectos que ya vienen siendo ejecutados
podrán adicionar componentes para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. En ambos
casos la ejecución de las actividades de reducción de GEI deberá ser validada por una entidad
operacional acreditada frente a la CMNUCC y aprobada por el gobierno del país anfitrión.
200
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Dentro de las actividades de implementación del proyecto, los ejecutores deberán contemplar las
actividades de monitoreo y reporte de sus actividades, así como las actividades de validación y
certificación de las unidades de reducción de emisiones.
2.4. El Monitoreo de las Reducciones de Gases de Efecto Invernadero en
el Proyecto
Durante el monitoreo, los ejecutores del proyecto MDL revisarán continuamente, si el proyecto
logrará reducir las cantidades de GEI esperadas. Los ejecutores revisarán tanto los logros del
proyecto como las fugas que se suscitan dentro de su dominio2.
El monitoreo del proyecto deberá ser realizado por los ejecutores del mismo, su responsabilidad se
deriva de que solamente los GEI que realmente han sido reducidos podrán formar parte de las
cantidades contabilizadas y ser susceptibles a generar créditos.
2.5. La Verificación y Certificación
La verificación será llevada a cabo por una entidad independiente, acreditada frente a la CMNUCC.
Según el texto de negociación de los mecanismos de flexibilidad la entidad verificadora no podrá
ser la misma que la entidad que ha realizado la validación del proyecto.
La verificación es el proceso técnico para la certificación de los créditos de carbono.
Fundamentalmente los verificadores pondrán especial énfasis en verificar si la cantidad de GEI que
se ha declarado como reducida, fijada, prevenida y/o conservada realmente a ocurrido.
La certificación es el resultado de la verificación. Fundamentalmente es un documento suscrito por
la entidad operacional que ha realizado la verificación y la Junta Ejecutiva del MDL que afirma que
una determinada cantidad de GEI realmente ha sido reducida por las actividades del proyecto por lo
que se otorga a los participantes en el proyecto una cantidad certificada de créditos de carbono o
Reducciones Certificadas de Emisiones (CERs).
2.6. Las Funciones de los Gobiernos Anfitriones en un Proyecto MDL
Como ha sido mencionado anteriormente, los Gobiernos de países anfitriones de proyectos MDL
deberán aprobar los emprendimientos que se realicen dentro de su jurisdicción como parte de un
proceso de aprobación que se realiza por la Junta Ejecutiva del MDL. Esta aprobación esta
circunscrita a un principio definido en el Protocolo de Kioto referido a que la participación de cada
Parte participante deberá ser voluntaria. Por otra parte, los proyectos MDL deberán ayudar a
impulsar el desarrollo sostenible del país anfitrión, lo cual requiere de cierta regulación en el país
2
El dominio de monitoreo debería exceder los márgenes temporales y espaciales del proyecto para percibir
también cuales son los efectos del proyecto en su entorno o área de influencia.
201
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anfitrión para asegurar este componente de los proyectos MDL. Además de esta actividad
obligatoria, que los países que participan en el MDL deben cumplir, los Gobiernos Nacionales
pueden asumir otras tareas voluntarias destinadas a promocionar proyectos MDL.
Dentro de este segundo grupo de tareas, estarían las tareas destinadas a generar arreglos
institucionales para generar capacidades técnicas y de negociación así como las actividades
orientadas a generar información consistente sobre los potenciales y necesidades nacionales en
torno a los proyectos MDL.
2.7. Los Procedimientos de un Proyecto MDL (Síntesis)
Si bien los proyectos MDL deberán atravesar formalmente por procesos de aprobación, validación,
verificación y certificación, existen otros pasos que probablemente y de acuerdo al tipo del proyecto
y de los participantes, puedan ser integrados dentro de un procedimiento de certificación de CERs.
El siguiente esquema permite visualizar de mejor manera un procedimiento completo desde la idea
del proyecto hasta la certificación.
Figura 4.1. El Ciclo del Proyecto MDL Tipo.
Idea del proyecto
•Búsqueda de socios
•Evaluación de los requisitos y estandares del MDL
•Nacionales
•Internacionales
Diseño del Proyecto
•Estudio de prefactibilidad
•Elaboración del escenario de línea de base
•Elaboración de las metas de reducción de GEI
•Efectos ambientales, sociales y económicos
colaterales
•Negociación entre socios y participantes
•Estudio de factibilidad
(1)
Aprobación del país anfitrión
•
•
•
Revisión de licencia de funcionamiento
Revisión de la licencia ambiental
Revisión de que el proyecto contribuye al
desarrollo local y regional en el marco del
desarrollo sostenible
aprobación del país anfitrión (1)
Validación entidad independiente
Aprobación de la Junta Ejecutiva del MDL
si
no
Implementación del proyecto
•Implementación del proyecto
•Monitoreo de las metas
•Corrección de las metas
•Corrección de los presuntos iniciales del proyecto
Verificación entidad independiente
Certificación de los créditos por parte de la Junta Ejecutiva
UCRE´s
si
Fuente: Elaboración propia.
202
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3. Marco Institucional Existente en Bolivia
3.1. Marco Normativo y Regulatorio del País
El Estado Boliviano viene sosteniendo en los últimos 15 años una serie de reformas para consolidar
su función de creador de un entorno propicio para el surgimiento de negocios competitivos en el
entorno global y la atracción de inversiones extranjeras. Dos líneas consecuentes marcan el
desarrollo del Estado Boliviano, la primera referida a la consolidación de la función de Estado como
facilitador de las actividades económicas y sociales a través de la generación de un entorno legal
consistente que permita al mercado generar las formas de inversión social y económica, y la
segunda referida a la consolidación de un proceso de descentralización administrativa que
jerarquiza los espacios locales y departamentales de toma de decisiones en cuanto al desarrollo
económico y social y la gestión de los recursos naturales y el medio ambiente.
Dentro de este contexto las instituciones gubernamentales adquieren mayores niveles de
especialización en la formulación de leyes y reglamentos y en la consolidación de mecanismos de
control y vigilancia del cumplimiento de las leyes sectoriales. El poder ejecutivo define la política
nacional, a tiempo de ejercer tuición sobre el Sistema de Regulación. Las Prefecturas
Departamentales, como parte del Poder Ejecutivo, y los Municipios tienen atribuciones de
fiscalización y control de la legislación nacional, pero al mismo tiempo definen en función a sus
expectativas y prioridades, las líneas de acción del gobierno a nivel departamental y local.
Este marco institucional existente ha demostrado su eficiencia para generar un entorno legal que
proporcione mayor seguridad jurídica a los inversionistas pero también para asegurar que las
inversiones no generen daños al medio ambiente, ni pongan en riesgo la calidad de vida de la
población.
3.2. Sistema de Regulación y Superintendencias Sectoriales
El Sistema de Regulación está constituido por tres grandes Sistemas de Regulación: uno para la
regulación de los recursos naturales renovables - SIRENARE3, otro para la regulación sectorial SIRESE4 y el último para regular las actividades bancarias y de seguros y pensiones.
El SIRENARE tiene el objetivo de regular, controlar y supervisar el uso sostenible de los recursos
naturales renovables. Bajo la tuición del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, el
SIRENARE es regido por la Superintendencia General e integrado por Superintendencias
Sectoriales.
3
Superintendencia de Recursos Naturales Renovables.
4
Superintendencia Regional Sectorial.
203
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El SIRESE también está compuesto de superintendencias sectoriales y tiene el objetivo de regular,
controlar y supervisar las actividades de los sectores productivos o recursos como
telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transportes, tierras, aguas y las de otros sectores
que mediante ley sean incorporados al Sistema de Regulación5.
Los sistemas de regulación aseguran que el mercado no sea distorsionado por la participación de
entidades privilegiadas (monopolios, excepciones a la ley, etc.) y por otro lado aseguran la
explotación racional de los recursos naturales y que estos cumplan su función económico-social,
prevista en la Ley del Medio Ambiente, la Ley Forestal y la Ley INRA (Instituto Nacional de
Reforma Agraria - tenencia de la tierra).
3.3. Instituciones Responsables del Cambio Climático en Bolivia - El
Punto Focal Nacional de la CMNUCC
La República de Bolivia es signataria de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático CMNUCC, cuya suscripción se realizó en ocasión de la conferencia de las
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro en Junio de 1992. La
CMNUCC fue ratificada por la República de Bolivia mediante Ley Nº 1576 del 25 de Julio de
1994. Así mismo, Bolivia suscribió y ratificó el Protocolo de Kioto mediante Ley de la República
Nº 1988 del 22 de Julio de 1999.
El punto focal nacional de la CMNUCC es el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, el
cual norma la acción climática en el país a través del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Desarrollo Forestal, para lo cual ha sido creado dentro de este Viceministerio el
Programa Nacional de Cambios Climáticos (PNCC). Para mayor información sobre el marco
institucional nacional y los diferentes trabajos y tareas desarrollados por las instituciones que lo
componen referirse al Capítulo 1.
El PNCC es la institución encargada de desarrollar planes y programas para la mitigación de las
emisiones de GEI y la adaptación de la sociedad a los cambios climáticos, así como responder a los
compromisos que el país tiene frente a la CMNUCC. Por iniciativa del Viceministerio de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal se ha constituido el Consejo Interinstitucional
del Cambio Climático (CICC) como una instancia de diálogo y concertación de los sectores
sociales, gubernamentales y no gubernamentales, relacionados a la temática del cambio climático en
Bolivia. La misión de este consejo es proponer políticas y estrategias nacionales para la
implementación de la CMNUCC en Bolivia.
De esta manera, Bolivia también ha constituido una entidad gubernamental encargada de la
aprobación de proyectos de Actividades Implementadas Conjuntamente en su fase piloto así como
5
Actualmente la Superintendencia Forestal es regulada por el SIRESE hasta la consolidación del SIRENARE.
204
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del MDL, denominado Programa Nacional de Implementación Conjunta (PRONIC), que ha sido
creado mediante Decreto Supremo Nº 25030 del 27 de Abril de 1998, con el objeto de contar con un
ente competente para la promoción y la aprobación de proyectos enmarcados en las Actividades
Implementadas Conjuntamente en su fase piloto y en el MDL. El Decreto Supremo arriba
mencionado crea el directorio del PRONIC, el cual aprueba los proyectos formalmente y los eleva a
consideración del Ministro de Desarrollo Sostenible y Planificación para su presentación, como
autoridad nacional ante la CMNUCC.
3.3.1. El Programa Nacional de Cambios Climáticos
El Programa Nacional de Cambios Climáticos, como se dijo anteriormente, ha sido constituido para
satisfacer los compromisos que el país contrajo al ratificar la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático y está constituido por un equipo técnico multidisciplinario
encargado de generar estudios y propuestas técnicas para conducir la temática del cambio climático
en Bolivia.
Este programa ha desarrollado periódicamente los inventarios nacionales de emisiones de GEI, los
estudios de mitigación de cambio climático y de vulnerabilidad y adaptación y los Planes
Nacionales de Acción para el Cambio Climático (en diferentes sectores) y la Estrategia Nacional de
Implementación de la Convención en Bolivia. Este equipo multidisciplinario ha sido el encargado
de sintetizar la experiencia que el país tiene en cinco años de implementación de la CMNUCC en la
Primera Comunicación Nacional del país a la CMNUCC6.
El PNCC ha cultivado la relación con instituciones académicas, para que estas puedan continuar por
cuenta propia estudios relacionados al cambio climático. Aunque estas capacidades son aún
insuficientes, algunos institutos de investigación han iniciado algunas actividades relacionadas al
cambio climático, fortaleciendo el entorno científico y técnico del programa.
El PNCC también es asesor técnico y asume el rol de secretaría técnica del Consejo
Interinstitucional del Cambio Climático. Con esta función puede hacer que las propuestas
científicas y técnicas puedan ser incluidas en los planes nacionales de desarrollo socio-económico.
6
El PNCC ha sido definido como ente competente operativo encargado de cumplir con los compromisos
técnicos de Bolivia ante la CMNUCC en el mismo Decreto Supremo Nº 25030 que norma la actividad del
PRONIC.
205
E E N
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Figura 4.2. Ubicación del PNCC en el Organigrama del Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificación.
Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Planificación
Vice -ministerio de
Planificación Estratégica
y Partic ipación Popular
Vice-ministerio de
Medio Ambie nte ,
Recursos Naturales y
Desarrollo Forestal
Vice-ministerio de
Asuntos de Genero,
Generacionales y
Familia
Vice -ministerio de
Asuntos Indígeneas y
Pueblos Orig inarios
Dirección Genera l de
Biodive rsidad
Director General de
Impacto, Calidad y Servicios
Ambientales
Director General de
Clasificación de Tierras y
Cuencas
Director General de
Desarrollo Forestal
Sostenible
Programa Nacional de
Cambios Climáticos
Nota: El Programa Nacional de Cambios
Climáticos es directamente dependiente
del Viceministro de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Desarrollo
Forestal.
Instituciones Descentralizadas
Fuente: Elaboración propia.
3.3.2. El Consejo Interinstitucional del Cambio Climático
El Consejo Interinstitucional del Cambio Climático es el órgano consultivo en materia de cambio
climático. Este esta conformado por seis miembros de instituciones gubernamentales: el
Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, el Viceministerio de
Agricultura y Ganadería, el Viceministerio de Energía e Hidrocarburos, la Dirección General de
Organismos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, el Viceministerio de
Inversión Pública y Financiamiento Externo, el Viceministerio de Inversión y Privatización; y tres
miembros de instituciones no gubernamentales: la Liga de Defensa del Medio Ambiente
(LIDEMA), la Academia Nacional de Ciencias de Bolivia y la Cámara de Hidrocarburos como
representante de los empresarios privados de Bolivia. Como órgano consultivo funciona bajo la
presidencia del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal y con
el PNCC como secretaría. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo es miembro
observador para coadyuvar formas de apoyo internacional.
A través de éste Consejo el país ha generado una red de instituciones que se encuentran
relacionadas con la problemática del cambio climático, pero al mismo tiempo este Consejo sirve
para articular las actividades y emprendimientos que se vienen llevando en el país en acciones
concertadas de acción climática. El CICC también tiene la capacidad de priorizar ciertas líneas de
206
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acción y recomendarlas a las diferentes instituciones responsables de tomar decisiones y acciones
para impulsar la acción climática en el país.
Figura 4.3. Estructura del Consejo Interinstitucional del Cambio Climático.
Viceministerio de Medio Ambiente
Recursos Naturales y Desarrollo Forestal
(PRESIDENTE)
Representante
Viceministerio de Energía e
Hidrocarburos
Programa Nacional de
Cambios Climáticos
(Secr. Ejec.)
Representante
Viceministerio de Inversión
Representante
Dirección General de Organismos
Int.
RepresentanteAcademia Nacional de
Ciencias
Representante
Viceministerio de Inversión Publica y
Financiamiento Externo
Representante
Cámara Boliviana de Hidrocarburos
Representante
Viceministerio de Agricultura y
Ganadería
El CICC se reúne de una a
dos veces al año para
concertar temas referentes a
la implementación de la
CMNUCC en Bolivia.
Representante
LIDEMA
Representante
PNUD
Fuente: Elaboración propia.
3.3.3. El Programa Nacional de Implementación Conjunta (PRONIC)
Como había sido mencionado en los puntos anteriores, esta entidad se encuentra virtualmente
constituida (pero todavía no cuenta con personal y espacios físicos para su operación) y puede
llevar a cabo de manera provisional la tramitación correspondiente a la aprobación de proyectos
AIC y MDL. Por su estructura orgánica esta institución se parece a otras instituciones
descentralizadas del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. Sin embargo por la
conformación de su Directorio esta institución tiene características particulares. Este Directorio está
constituido por tres Ministerios: El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, el
Ministerio de Agricultura (que integra los sectores agrícola y forestal) y el Ministerio de Desarrollo
Económico y por tres representantes de instituciones no gubernamentales: un representante de las
Cámaras o Asociaciones del sector privado, un representante de las Universidades Estatales y un
representante de LIDEMA. Los representantes de los Viceministerios de Política Exterior, Energía e
Hidrocarburos, Agricultura y Ganadería, Comercio Exterior así como Transportes, Comunicaciones
y Aeronáutica Civil, formarán parte del Directorio del PRONIC cuando se trate de proyectos
207
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enmarcados en las actividades ligadas a cada uno de estos sectores (Decreto Supremo Nº 25030 del
27 de abril de 1998). Este mismo Decreto Supremo define al VMARNDF como la secretaría
permanente del PRONIC.
Las funciones del PRONIC, deberán ser definidas en un reglamento por el Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Planificación de acuerdo al Decreto Supremo de conformación para su aprobación por
Resolución Suprema. Este reglamento define al PRONIC como la institución encargada de llevar
adelante los procesos de aprobación de AIC y MDL. Al mismo tiempo este reglamento norma las
funciones del directorio e incluye los criterios y procedimientos para la aprobación de proyectos.
Figura 4.4. Ubicación del PRONIC en el Organigrama del MDSP.
CMNUCC
Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificación
Punto Focal Nacionalde la CMNUCC
Ministerio de
RREE y Culto
DIRECTORIO DEL PRONIC
1 representante
ONGs
1 Representante
Sector Privado
1 Representante
Min. Agricultura
1 Representante
VMARNDF
Oficina Ejecutiva del
PRONIC
1 Representante
Min. de Des. Económico
Universidades
Según el decreto supremo de su
constitución el PRONIC está
ubicado dentro del MDSP como una
entidad descentralizada.
Fuente: Elaboración propia.
Tabla 4.1. Estado de Desarrollo de las Instituciones de Cambio Climático en Bolivia.
Institución
Funciones
PNCC
Asesora al Gobierno de
Bolivia en temas de
Cambio Climático.
Consulta y propone al
Gobierno de Bolivia
políticas de Cambio
Climático.
Aprueba y evalua
proyectos de AIC y
MDL.
CICC
PRONIC
No. de personal a
tiempo completo
10
Realiza de una a dos
sesiones al año. No
cuenta con personal
fijo.
A la fecha todavía no
cuenta con personal.
Fuente: Elaboración propia.
208
Soporte financiero
Cooperación bilateral y
multilateral.
Aporte de las
instituciones
participantes.
A través de las
actividades AIC y
MDL en Bolivia.
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Tabla 4.2. Matriz de Interrelaciones Entre las Diferentes Instituciones del CC en Bolivia.
Funciones
CICC
CICC
Concertar y definir las
políticas nacionales de
Cambio Climático
PNCC
Generar mayor
conocimiento y
entendimiento de las
implicaciones del
Cambio Climático en
Bolivia
PRONIC
Facilitar la
implementación del
MDL en Bolivia
PNCC
Encomienda estudios
:
Comunicación
Nacional
Planes y programas
Nacionales de acción
climática
Asesora técnicamente
de las políticas
nacionales de Cambio
Climático
Requiere del apoyo
para definir marco
legal y operativo
(misión institucional )
de la oficina del MDL
PRONIC
Define líneas de
acción y prioridades
para la acción
climática
Ayuda con criterios
técnicos a su
funcionamiento :
Criterios de selección ,
aprobación , reporte e
inventario de proyectos
Encomienda estudios :
Líneas de base
nacionales ,
Líneas de base
sectoriales
Líneas de base
regionales
Fuente: Elaboración propia.
3.4. Análisis del Marco Institucional Existente en Relación con el MDL
El marco institucional existente en Bolivia, ya constituye una buena base para llevar adelante
proyectos MDL con los requerimientos definidos por el Protocolo de Kioto y la Convención,
además que en el mismo se puede llevar adelante un proceso de aprobación y registro de proyectos
MDL. El PRONIC que sería la institución encargada de aprobar proyectos, se encuentra en una
etapa embrionaria, pues está virtualmente constituido, aunque todavía no cuenta con un diseño
orgánico. Se debe recalcar que el PRONIC ha sido concebido pensando en los proyectos de AIC,
cuando se intuía que los proyectos MDL estarían sujetos a una implementación más formal y
regulada de los proyectos de la fase piloto.
Esta idea no es del todo errada, pues los proyectos MDL mantienen ciertas características de los
proyectos AIC. Sin embargo la participación de los gobiernos de países anfitriones en el MDL se
restringe a actividades de aprobación y, de manera facultativa, a actividades de promoción de
proyectos MDL7. Por lo que esta institución deberá ser adaptada a los requerimientos de eficiencia,
transparencia y estabilidad que el MDL requiere.
Aunque existe un marco institucional completo dentro del Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificación como punto focal nacional de la CMNUCC para cumplir con los requerimientos de
aprobación de proyectos MDL, este marco institucional todavía deberá consolidarse en el contexto
7
Según el Protocolo de Kioto, podrán participar en un proyecto MDL entidades públicas y privadas; sin
embargo siempre deberá existir una aprobación gubernamental a los proyectos.
209
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de la estrategia y planes de implementación de la CMNUCC y el Protocolo de Kioto en Bolivia,
dentro de cuyos lineamientos esta enmarcados los proyectos MDL.
Un segundo aspecto que determina el diseño de un marco institucional y regulatorio es el entorno
legal nacional. Si este muestra vacíos legales críticos, estos deberán ser subsanados para asegurar un
buen funcionamiento del mecanismo. Si por el contrario el entorno legal es propicio para este tipo
de emprendimientos, entonces éste servirá de apoyo para sustentar el diseño del marco institucional
y regulatorio. El entorno legal nacional que se ha venido constituyendo y consolidando en los
últimos 15 años es un marco legal que asegura una economía abierta y de libre mercado, protege la
propiedad privada, protege los derechos del consumidor, asegura un entorno de libre competencia y
al mismo tiempo asegura que las inversiones y emprendimientos económicos no dañen de manera
irreversible al medio ambiente. El modelo incluye el funcionamiento de entes reguladores
(superintendencias) que aseguran el cumplimiento de la legislación.
Si bien el modelo tiene corta edad en Bolivia, se pueden distinguir claramente procesos de
retroalimentación y sinergia, lo que lo constituyen en un sistema evolutivo y auto controlado. Por lo
que si dentro del sistema se incluye un mecanismo de incentivos, el sistema ofrecerá de acuerdo a
sus necesidades, automáticamente, como respuesta nuevas regulaciones para asegurar jurídicamente
a los actores sociales y los principios sobre los que se sustenta el modelo.
Desde el punto de vista de estructuración y diseño de un marco institucional, legal y regulatorio
para el funcionamiento del MDL, se debe pensar en que esto significa que el nuevo marco
propuesto no deberá ser incompatible con la legislación existente en el país, por otra parte este
marco deberá apoyarse en esta legislación, complementando algunos vacíos existentes en ella para
satisfacer de manera consistente los requerimientos del MDL. Fundamentalmente, la
implementación de proyectos MDL repercutirá sobre la legislación forestal así como sobre la Ley
de Electricidad, es también muy probable que la implementación de este tipo de proyectos incida
sobre la Ley del Medio Ambiente, sin embargo este impacto es imprevisible.
4. Marco Institucional, Regulaciones y Procedimientos
4.1. Escenarios de Marco Institucional, Legal y Regulatorio
Para elaborar una propuesta, el Estudio de la Estrategia Nacional de Participación en el MDL ha
revisado las ventajas y desventajas de dos escenarios diferentes: un primer escenario definido como
el funcionamiento del PRONIC para el MDL según los lineamientos establecidos en su proyecto de
reglamento y un segundo escenario en el cual se analiza el funcionamiento de una entidad ideal
diseñada sobre la base de los requerimientos internacionales del MDL.
210
E E N
B o l i v i a
4.1.1. Escenario (Realidad Palpable): Diseño Orgánico del PRONIC
Durante el análisis de este escenario se ha revisado a mayor profundidad aquellos puntos que
pueden tener una relación directa con el MDL, pues las actividades de AIC en su fase piloto
deberán servir de experiencia para posteriores proyectos de MDL.
El PRONIC ha sido creado dentro del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (punto
focal nacional) con un directorio conformado por entidades gubernamentales, el sector privado, la
sociedad civil y el sector académico. Según el proyecto de reglamento, este directorio es el órgano
operativo del Programa, de carácter público y participativo, que opera las funciones propositivas y
de asistencia técnica del PRONIC. El mismo proyecto de reglamento del PRONIC define que esta
institución será la encargada de la aprobación de proyectos AIC y MDL y al mismo tiempo estará
diseñada para satisfacer otras tareas, tales como:
•
•
•
•
Promoción
Evaluación y seguimiento de proyectos
Gestión de financiamiento
Mercadeo de los bienes y servicios ofrecidos por las actividades nacionales
a) Aprobación de proyectos por el Directorio del PRONIC
La aprobación se realizaría sobre la base de criterios técnicos emanados del mismo PRONIC y con
el apoyo del PNCC.
b) Procedimientos de funcionamiento
El funcionamiento del Directorio del PRONIC será regido por un manual de procedimientos,
basado en el decreto supremo de su conformación y su reglamento, y aprobado por resolución
ministerial expresa.
c) Criterios de priorización y elegibilidad de las actividades
El proyecto de reglamento del PRONIC define criterios de priorización de las actividades; estos
criterios son:
•
•
•
•
Compatibilidad con las prioridades nacionales de desarrollo sostenible.
Efectos positivos netos sobre el sistema climático.
Los impactos ambientales sobre los ecosistemas.
Los efectos sinérgicos sobre el manejo y uso sostenible de dichos ecosistemas.
d) Funciones del Directorio del PRONIC con relación al MDL
El Directorio del PRONIC asesorará a la autoridad nacional competente, haciendo propuestas y
sugerencias, en las siguientes funciones relativas al MDL:
211
E E N
•
•
•
•
•
•
B o l i v i a
Determinar si los proyectos o actividades propuestas contribuyen al desarrollo sostenible;
Establecer los criterios y definir los mecanismos para la evaluación y aprobación de los
proyectos;
Fijar criterios para que los proyectos propuestos aseguren una distribución equitativa, entre
los participantes de los mismos, de los beneficios económicos producidos por la venta de
bienes;
Proponer a la autoridad nacional competente la certificación de las reducciones de emisiones
(dictamen técnico del PNCC);
Encauzar y fomentar una participación amplia de las entidades públicas y privadas;
Coordinar con las instancias internacionales del MDL;
(Extractado del proyecto de reglamento para el PRONIC, documento no oficial)
•
Casilla 1. Análisis FODA del PRONIC como Entidad Responsable del MDL
a) Fortalezas
Constitución del PRONIC
La principal fortaleza del PRONIC es que este está virtualmente constituido. El país ha tardado más de un año
en aprobar un decreto supremo que lo constituya y para establecer un reglamento.
b) Oportunidades
Oportunidad de modificar el reglamento del PRONIC
El reglamento del PRONIC debía haber sido aprobado por resolución suprema sobre la base del decreto
supremo de su constitución, sin embargo este trámite todavía no ha sido iniciado por la incertidumbre
referente a los procedimientos del MDL.
Estructura orgánica es interesante
La estructura orgánica del PRONIC es muy parecida a la de una institución descentralizada del Ministerio de
Desarrollo Sostenible y Planificación, por la estructura de su Directorio esta es una entidad mixta (privadagubernamental) lo que se constituye en una ventaja para determinar y corregir el carácter de la institución y
conducirla con lineamientos y prioridades.
c) Debilidades
El reglamento existente (en diseño) no es lo suficientemente claro, como para que la institución opere
eficientemente los procesos MDL
El reglamento del PRONIC ha sido elaborado cuando apenas se intuían cuales serían los requerimientos del
MDL. Existen varios solapes y contradicciones en las atribuciones y funciones de la institución.
d) Amenazas
El funcionamiento del PRONIC puede ser muy lento
La aprobación por parte de un Directorio interinstitucional que verifica si los proyectos cumplen con criterios
definidos de aprobación puede ser muy lenta, sobre todo si este Directorio necesita cierto tiempo para reunirse
y se requiere de una evaluación técnica por parte del PNCC.
Arbitrariedad en la toma de decisiones
Si la aprobación esta sujeta a votación de los miembros del Directorio del PRONIC los resultados pueden ser
inesperados, esto significa inseguridad jurídica para los inversionistas.
Los costos de transacción tenderían a ser muy elevados
Si el proceso de aprobación incluye una revisión técnica por parte del PNCC y luego una evaluación del
proyecto en términos de los criterios de desarrollo sostenible por parte del Directorio del PRONIC.
212
E E N
B o l i v i a
Casilla 2. Análisis FODA del PRONIC con Relación a Otras Instituciones de Cambio
Climático
a) Fortalezas
Capacidades técnicas consolidadas en el PNCC
El PNCC tiene experiencia consolidada para satisfacer las necesidades de estudios técnicos, la definición de
lineamientos estratégicos nacionales en materia de cambio climático, así como para participar en el desarrollo
de criterios técnicos en el marco de la Convención del Cambio Climático y su implementación en Bolivia.
Consulta en el marco del CICC
El consejo puede triangular puntos de vista entre diferentes instituciones gubernamentales y no
gubernamentales. De esta manera éste puede difundir el tema del cambio climático a un amplio espectro de
participantes y generar un ambiente propicio para la implementación de la Convención de Cambio Climático
en Bolivia.
b) Oportunidades
Oportunidad de generar un tejido institucional en materia de Cambio Climático
Este tejido (CICC; PNCC; PRONIC) incluye capacidades técnicas, de consulta y concertación política y de
operación de los mecanismos de flexibilidad en Bolivia.
c) Debilidades
La relación entre estas tres instituciones no es clara
Aunque existe una clara relación entre el CICC y el PNCC, las relaciones entre el PRONIC y estas
instituciones todavía es difusa.
d) Amenazas
Sostenibilidad del PNCC y del PRONIC
Aunque el PNCC cumple una función determinante en el cumplimiento de los compromisos nacionales frente
a la convención, éste se sostiene con recursos ligados a proyectos y servicios, por lo que su estructura es muy
sensible a la ayuda de la cooperación internacional. El PRONIC debería sostenerse por los servicios que
brinda a los participantes en proyectos de mitigación de GEI.
4.1.2. Escenario (Ideal): Oficina Boliviana del MDL
Esta institución estaría orientada a satisfacer de manera costo-eficiente los requerimientos del MDL
definidos por el Protocolo de Kioto y los textos de negociación previos a la COP-6 para los
gobiernos nacionales. Estas funciones son:
•
•
Obligatoria: Aprobación de los proyectos MDL y reporte a la Junta Ejecutiva del MDL.
Facultativa: Promoción de proyectos de mitigación de GEI en Bolivia.
a) Criterios claros para la aprobación: Los criterios de aprobación son normados y de carácter
público.
b) Mecanismo de promoción: La oficina sería un agente catalizador de las inversiones en
proyectos de reducción de emisiones. Estaría orientada a satisfacer los requerimientos técnicos
y administrativos de proyectos de mitigación de gases de efecto invernadero.
c) Requerimientos institucionales y formales de esta oficina:
Carácter mixto:
Esta oficina debería ser de carácter publico-privada para asegurar una eficiencia en la relación
del gobierno con los participantes en proyectos y al mismo tiempo responder automáticamente
a las necesidades de los actores.
213
E E N
B o l i v i a
Descentralización:
Debería tener la tuición de entidades gubernamentales, pero su función es claramente definida
como de facilitador y catalizador de las inversiones en desarrollo limpio en Bolivia. Esta
institución no debería ser parte íntegrante de una entidad normativa, pues debería asegurarse
una interrelación con entidades privadas independiente de regulación política.
Capacidades técnicas:
Sus capacidades técnicas son capacidades de relaciones públicas, capacidades legales y
capacidades de información.
d) Criterios para la eficiencia de la oficina:
Crecimiento orgánico:
La oficina debería ser en un principio muy pequeña para satisfacer los requerimientos de
aprobación de proyectos MDL, y según las señales del mercado global y las necesidades
nacionales ir adecuando e incrementando sus funciones.
Normas estables para su funcionamiento:
La oficina debería estar bien normada en su funcionamiento (criterios de aprobación de
proyectos reglamentados, funciones claramente establecidas, atribuciones definidas,
restricciones) y contar con una entidad tutora que revise el comportamiento de la institución y
en su caso modificar su reglamento.
4.2. La Propuesta del Marco Institucional (de la Realidad Palpable hacia
lo Ideal)
Como ha sido mencionado anteriormente, el país requiere de una institución que ágilmente pueda
llevar adelante un proceso de aprobación de proyectos MDL. Como ha sido mencionado arriba el
PRONIC como institución virtualmente constituida, esta destinada a asumir esta labor dentro del
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. Esta institución ha sido concebida como una
institución encargada de los proyectos AIC y MDL, cuando las regulaciones del MDL no estaban
claramente establecidas en el marco de la Convención.
Partiendo de un análisis FODA del marco de instituciones existente y consolidando una visión de
consolidación institucional se ha establecido una propuesta de desarrollo del marco institucional.
Esta propuesta se basa en las fortalezas del marco institucional existente, construye alternativas para
utilizar las oportunidades presentes en dicho marco institucional y revisa maneras realistas de
trabajar para reducir sus debilidades y riesgos.
4.2.1. Utilizar al PRONIC Como Entidad Encargada de Satisfacer los
Requerimientos Legales y Administrativos del MDL
La constitución del PRONIC le ha costado al país más de una año de tramitación. Por otra parte este
significa un avance significativo en el proceso de concertación política que ha hecho realidad el
Decreto Supremo de su constitución. El PRONIC en el estado que se encuentra de desarrollo ya
214
E E N
B o l i v i a
podría eventualmente conducir un proceso de aprobación de un proyecto MDL aunque los procesos
administrativos no tengan la claridad y eficiencia que se desea.
Sin poner en cuestionamiento al PRONIC como entidad nacional encargada de la aprobación de
proyectos MDL, este debería ser adaptado a los requerimientos del MDL y proyectado en función
de hacer realidad el potencial nacional de reducción de GEI.
4.2.2. Mantener la Estructura Orgánica del PRONIC
La posición organizacional del PRONIC lo establece como una entidad mixta (publico-privada) con
una posición en la estructura del MDSP (Figura 4.3) parecida a la de una entidad descentralizada.
Según estas características organizacionales el PRONIC puede constituirse como un servicio
nacional, un programa o un instituto nacional, sin la necesidad de emitir otro Decreto Supremo.
Con esta figura la institución tiene una dirección ejecutiva que puede establecer acuerdos y
convenios institucionales de manera independiente, puede generar actividades de difusión y
relaciones públicas mostrándose llanamente con su propia designación y decidir de manera
autónoma la implementación de planes de desarrollo institucional siempre y cuando cumpla con las
funciones para las que ha sido creada. Esto trae consigo ventajas evidentes en el desenvolvimiento
de sus funciones, las cuales serán detalladas de manera puntual.
•
•
•
Generar acuerdos de trabajo conjunto con los potenciales participantes en proyectos de
reducción de emisiones;
Manejo de su imagen institucional de acuerdo a sus funciones y no de acuerdo a su posición en
el organigrama;
Manejo autónomo de su personal y definición autónoma de sus prioridades de desarrollo
institucional.
Por otra parte esta figura requiere que el funcionamiento de la institución este claramente normado
en sus funciones, atribuciones y procedimientos.
Figura 4.5. Estructura orgánica de la oficina encargada del MDL.
MDSP
VMARND
Directorio
publico - privado
Oficina Desarrollo Limpio
PNCC
Fuente: Elaboración propia.
215
La Oficina de Desarrollo
Limpio, se encuentra en el
organigrama del MDSP como
entidad descentralizada y
mantiene la tutoría del
VMARNDF como presidente
de su directorio
E E N
B o l i v i a
4.2.3. Modificar el Reglamento del PRONIC Para Adaptarlo a los Requerimientos del
MDL
Como se ha mencionado anteriormente, existe la oportunidad de generar un reglamento nuevo,
completamente diseñado para que la institución pueda satisfacer los requerimientos del MDL. El
análisis de los diferentes escanarios escenarios permite definir claramente cuales deberían ser los
aspectos claves de este reglamento:
1. Clara definición de sus funciones.
2. Procedimientos de aprobación claros y normados.
3. Coherencia con las regulaciones de los mecanismos del Protocolo de Kioto.
Las funciones que la institución debería satisfacer son:
•
•
Obligatoria: Aprobación y reporte de proyectos MDL u otros de reducción de emisiones de
GEI de acuerdo a procedimientos claros y reglamentados.
Facultativa: Promoción de proyectos de mitigación de GEI en Bolivia conjuntamente con
los sectores público y privado.
4.2.4. Manejar la Imagen de la Institución
Existen varios elementos del PRONIC que deberán ser repensados para manejar su imagen de
manera eficiente. A continuación se detalla algunos, que los tomadores de decisiones deberían
tomar en cuenta para manejar una nueva imagen del PRONIC.
a) La denominación PRONIC tiene implícitos dos significados confusos.
El primer significado se refiere a la denominación de programa, la cual semánticamente incluye la
referencia a un conjunto de proyectos o procedimientos para lograr algún objetivo determinado. En
el caso de esta institución el objetivo puede ser determinado, si por ejemplo se quisieran lograr
emisiones “cero” en Bolivia, o indeterminado si simplemente se quiere implementar proyectos de
reducción de emisiones de GEI que contribuyan de manera genérica al desarrollo del país.
La pregunta concluyente es: ¿Necesita Bolivia de un programa para los objetivos que persigue en la
implementación del Protocolo de Kioto?
El segundo significado de implementación conjunta es más claro pero conduce a confusiones
mayores. Este puede significar por ejemplo que el país busca prioritariamente participar en el
Artículo 6 (implementación conjunta) del Protocolo de Kioto o que el país busca de manera
prioritaria continuar con proyectos de Actividades Implementadas Conjuntamente.
Esta institución debería ser nuevamente designada de manera que el manejo de su imagen pueda ser
eficiente. En este capítulo se han analizado varias opciones; corresponde a los participantes en la
institución revisar cual denominación puede ser más conveniente:
216
E E N
B o l i v i a
Oficina del MDL: Esta denominación es muy sesgada a las posibilidades del MDL y de corto
plazo, pues el país no sabe cuales serán los acuerdos internacionales y mecanismos que estarán en
vigencia después del primer periodo de compromiso.
ONAC (Oficina de Acción Climática): La sigla ONAC confunde con organización sin embargo
acción climática puede generar una idea interesante para la promoción de la acción climática
aunque tiene solapes con otros ámbitos de la acción climática como podrían ser las actividades de
adaptación y/o educación en cambio climático. Actividades que claramente son responsabilidades
del marco institucional responsable de la temática del cambio climático en Bolivia.
Oficina de Desarrollo Limpio Bolivia: Parece ser la idea más interesante, pues, no esta restringida
al Mecanismo de Desarrollo Limpio que tiene restricciones y requerimientos legales establecidos,
sino que funciona con relación al desarrollo limpio, que puede ser de carácter paradigmático o
programático. Esto abre buenas posibilidades para la promoción del desarrollo limpio en Bolivia.
b) Se debe proyectar la imagen de una institución eficiente y transparente
Para lograr esto, existen dos elementos críticos: 1) mandato, funciones y atribuciones establecidas
en el contexto de una institución mixta; y 2) procedimientos claros y de conocimiento público.
4.2.5. Procedimientos de Aprobación de Proyectos MDL
Este punto será detallado en el punto 4.4 de este Capítulo. Sin embargo los procedimientos con los
que la institución cumple sus obligaciones determinarán la manera en la que esta los lleva a cabo.
a) No existe necesidad de que el Directorio del PRONIC apruebe los proyectos
Si el proceso de aprobación esta completamente reglamentado, la institución tendrá plena potestad
de conducir el proceso de aprobación y reporte a la Junta Ejecutiva del MDL. El Directorio del
PRONIC tendría la función de normar el carácter de la institución así como interactuar a niveles
jerárquicos para la promoción del desarrollo limpio en Bolivia.
b) La oficina funciona con el principio de diligencia
“Si un proyecto cumple con los requisitos de aprobación nacionales, el proyecto esta
automáticamente aprobado por el paí,s como parte de un proceso de aprobación de la Junta
Ejecutiva del MDL, aunque se requiera un documento dictamen del país hacia la Junta Ejecutiva
que certifique esta aprobación”. Estos requisitos son estables en el tiempo, pues han sido
consolidados mediante ley y son de carácter público.
217
E E N
B o l i v i a
c) El derecho de apelación al fallo
Como un procedimiento establecido por ley en un Estado de derecho, los participantes en proyectos
MDL tienen el derecho de apelación, si creen que el fallo de “no-aprobación” por parte del país
anfitrión no es correcto. Esta apelación deberá ser realizada en una entidad o autoridad superior a la
institución designada para los procedimientos MDL, que podría ser el Ministro de Desarrollo
Sostenible y Planificación. El derecho de apelación en el marco de la Junta Ejecutiva o en otra
instancia deberá ser definido por las Partes de la Convención.
4.2.6. Desarrollo de un Mecanismo de Promoción
La atracción de las inversiones en proyectos MDL es una funcional de dos aspectos fundamentales:
1. Procedimientos legales de aprobación claros y que aseguren bajos costos de transacción.
2. Reglas claras de tributación y/o participación de los beneficios.
Como una entidad mixta la institución responsable tiene la posibilidad de desatar procesos de
generación de capacidades tanto en el ámbito gubernamental como privado. Estas actividades se
llevarían a cabo conjuntamente con un entorno catalizador tanto de inversiones en proyectos MDL,
como de proyectos MDL nacionales en busca de socios extranjeros.
Figura 4.6. Entorno Institucional de la Oficina Encargada del MDL en Bolivia.
FUNDACIONES
• BOLINVEST
• Fundaciones
regionales
CÁMARAS DE INDUSTRIA
Oficinas de promoción
gubernamental
CEPROBOL
Oficina de Desarrollo
Limpio
Centro de Producción más
Limpia
CÁMARAS SECTORIALES
•
Cámara forestal
•
Hidrocarburos
FONDOS
NACIONALES
Fuente: Elaboración propia.
La institución deberá satisfacer tres funciones prioritarias conjuntamente con su entorno:
1. Información.
2. Capacitación.
3. Relacionamiento de los actores.
Estas actividades, entre otras, podrían ser las que se detallan a continuación:
218
E E N
•
•
•
•
•
•
•
•
•
B o l i v i a
Inducir a la generación de información consistente y de calidad para la formulación de
proyectos (guías, inventarios, opciones de mitigación, etc.);
Informar a los interesados en proyectos MDL sobre las líneas estratégicas gubernamentales;
Informar sobre los campos prioritarios de inversión;
Informar sobre incentivos gubernamentales;
Mantener un contacto con oficinas similares en el mundo;
Mantener una lista de verificadores acreditados;
Mantener una lista de empresas consultoras nacionales e internacionales que apoyen en el
diseño e implementación de proyectos;
Generar cursos de capacitación para decisores nacionales;
Mantener una carpeta de proyectos MDL que el gobierno y las empresas públicas quieran
promocionar.
4.2.7. Las Funciones del Directorio Ejecutivo del PRONIC
El Directorio Ejecutivo del PRONIC debería asumir funciones de guiar el carácter, la conducta y las
obligaciones de la institución. Este directorio conformado por instituciones públicas y privadas
podría reunirse de manera periódica para determinar prioridades de acción de la oficina, y corregir
si así se requiere su conducta y carácter. Su función es la de vigilar que la oficina lleve a cabo sus
responsabilidades de manera eficiente.
5. Aprobación de Proyectos MDL
Como se ha mencionado anteriormente la aprobación de un proyecto MDL esta regulada por los
criterios definidos en el Artículo 12 del Protocolo de Kioto y las regulaciones de los mecanismos de
flexibilidad que se definirán en la COP-6. Los proyectos MDL deben cumplir con todos y cada uno
de estos requisitos para ser aprobados en el marco de los países participantes y la Junta Ejecutiva
del MDL. Fundamentalmente los países anfitriones tienen la responsabilidad de asegurar que un
proyecto ayuda a lograr el desarrollo sostenible en sus países. Los gobiernos de países anfitriones
tienen la potestad de definir bajo que criterios y metodologías evaluarán que un proyecto cumpla
con este requisito. Estos sin embargo tienen la responsabilidad de que los proyectos no atenten con
regulaciones y acuerdos internacionales, como la Agenda 21 y otros acuerdos ambientales por
ejemplo.
Existe una discusión sobre este tema tanto en el ámbito científico como en el marco de
negociaciones previas a la COP-6. Sin embargo esta es compleja y tiende a generalizar lo específico
de cada Parte involucrada. Por otra parte, este tema está cargado con expectativas e incertidumbres
que se tiene con relación al desarrollo sostenible global.
Estos criterios se pueden resumir en los siguientes puntos:
•
Los proyectos no deberán atentar contra la diversidad biológica y la sostenibilidad de los
ecosistemas;
219
E E N
•
•
•
B o l i v i a
Los proyectos deberán generar formas y prácticas culturales que además de generar beneficios
climáticos no atenten la calidad de vida de generaciones futuras;
Los proyectos deberán entonar con los emprendimientos y expectativas locales;
Los proyectos deberán asegurar que existen capacidades locales suficientes como para
continuar con el proyecto inclusive después que cesen las inversiones, si éstas no existen las
mismas deberán ser generadas.
Por otra parte existe la necesidad de que estos criterios formen parte de un procedimiento de
aprobación, por lo que estos deberán poder ser evaluados de manera cualitativa y/o cuantitativa por
las instituciones encargadas de la aprobación.
5.1. La Legislación Nacional
Para construir un criterio operable de desarrollo sostenible, que no permita arbitrariedades o altos
niveles de subjetividad, se ha estructurado este criterio sobre la base de una revisión de la
legislación existente en el país y subsanando los vacíos y brechas que puedan existir en esta
legislación para conducir proyectos MDL que no atenten contra el bienestar medioambiental y
socioeconómico de las regiones.
Criterios medio ambientales en Bolivia
La Ley de Medio Ambiente de Bolivia define varios instrumentos de planificación y control
ambiental. Dentro de los cuales resaltan los planes locales, departamentales y nacionales de acción
ambiental y los mecanismos de control ambiental como la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)
y las Licencias Ambientales.
La EIA y la Licencia Ambiental, como mecanismos de control ambiental, son realizados con la
supervisión de los gobiernos municipales y la fiscalización de los gobiernos departamentales y del
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. Con este mecanismo se revisa si un proyecto
atenta contra la biodiversidad, contra los cuerpos de agua, el aire o el suelo y se proyectan las
correspondientes medidas de mitigación.
Criterios socio-económicos del desarrollo sostenible en Bolivia
La legislación nacional protege al individuo como miembro de una comunidad que tiene una
determinada cultura y lengua, como ciudadano con todos los derechos civiles, como agente
económico con el derecho al desarrollo a brindar y recibir servicios con la mejor calidad y al menor
costo. Así mismo, jerarquiza a los espacios locales de gobierno y control social, como entidades
capaces de proyectar y asegurar el bienestar socioeconómico y ambiental de generaciones presentes
y futuras. En otras palabras todos los actores participantes en el proceso de desarrollo local tienen la
posibilidad de participar en la toma de decisiones sobre lo que afecta a su desarrollo y los
mecanismos de control para asegurar su bienestar y supervivencia.
220
E E N
B o l i v i a
5.2. Requisitos para que un Proyecto sea Aprobado como Proyecto MDL
Como principio básico un proyecto no debería ir en contra de la legislación nacional, pero al mismo
tiempo la legislación Boliviana con sus mecanismos de control y gestión puede asegurar, salvo
excepciones, que los proyectos tengan impactos positivos tanto para el medio ambiente como para
la economía local y regional.
Los proyectos deberán entonar con las expectativas y planes de desarrollo local y regional
Los planes de desarrollo local (municipal) se enmarcan dentro de los planes departamentales de
desarrollo y dentro de los lineamientos de política nacional. Los proyectos MDL deberán ser
compatibles con las expectativas de desarrollo local. Esta es una condición que asegura al Estado el
desarrollo de proyectos libres de conflictos sociales y ambientales no previstos, y a los participantes
en un proyecto MDL reducir sus riesgos durante la implementación del proyecto.
Cumplir con los requisitos de las licencias de funcionamiento y/o regulaciones específicas
sectoriales
Las concesiones de servicios públicos y las licencias cuando corresponda, se otorgarán mediante
resolución administrativa y a nombre del Estado, por el respectivo Superintendente Sectorial
(Artículo 11 de la Ley del SIRESE), cuando estas sean para los sectores regulados por el SIRESE.
Cuando las concesiones son para fines de usos forestales, la superintendencia forestal otorga el
derecho exclusivo de aprovechamiento de recursos forestales en un área específicamente delimitada
de tierras fiscales. Además también se otorgan concesiones forestales con preferencia a los usuarios
tradicionales, comunidades campesinas y agrupaciones sociales del lugar, especialmente en áreas de
recursos de castaña, goma, palmito y similares. La autorización de utilización forestal en tierras de
propiedad privada y en Tierras Comunitarias de Origen (TCO) se da bajo las mismas modalidades
de concesión a requerimiento del propietario. Esta autorización garantiza a los pueblos indígenas la
exclusividad en el aprovechamiento forestal en las TCO reconocidas por ley.
Obtener la Licencia Ambiental y/o Manifiesto de Adecuación Ambiental
La Licencia Ambiental es el documento jurídico – administrativo otorgado por la Autoridad
Ambiental Competente al Representante Legal, que avala el cumplimiento de todos los requisitos
previstos en la Ley y Reglamentación de la Ley del Medio Ambiente en cuanto a la prevención y el
control ambiental. El Manifiesto de Adecuación Ambiental permite a un proyecto en curso integrar
y controlar nuevas actividades dentro de su licencia.
Los proyectos no deberán atentar contra la diversidad biológica, regulaciones particulares para
Áreas Protegidas (Capitulo VIII de la Ley de Medio Ambiente)
Los proyectos deberán entonar con las reglamentaciones y disposiciones legales de áreas de
protección de flora y fauna silvestre, recursos genéticos, ecosistemas naturales, cuencas
221
E E N
B o l i v i a
hidrográficas y valores de interés científico, estético, histórico, económico y social definidos como
áreas protegidas por el Estado. Estas áreas deberán ser administradas según categorías de
zonificación y reglamentación sobre la base de los planes de manejo. La administración de las áreas
protegidas puede ser realizada por entidades públicas y privadas sin fines de lucro, comunidades
tradicionales y pueblos indígenas.
No atentar contra el bienestar de pueblos indígenas y originarios, de acuerdo a la Convención
169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales y el Artículo
171 de la Constitución Política del Estado.
Dentro de esta Convención los gobiernos tienen la responsabilidad de garantizar los derechos e
integridad de los pueblos indígenas de acuerdo a la Declaración Universal de los Derechos
Humanos. Protegiendo sus formas culturales (instituciones, trabajo, cultura, medio ambiente) y su
derecho de ejercer control, en la medida de lo posible, sobre su desarrollo económico, social y
cultural. Estos pueblos tienen derecho al desarrollo y a decidir sus propias prioridades y
expectativas. Esta Convención resalta la necesidad de revisar el impacto de proyectos de desarrollo
sobre la vida, cultura y bienestar espiritual de estos pueblos.
Los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio
nacional, sus tierras comunitarias de origen, el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, su identidad, valores, lenguas costumbres e instituciones son reconocidas por la
constitución política del Estado. Así mismo se reconoce la personería jurídica de las comunidades
indígenas y campesinas. Los proyectos que se lleven a cabo en estos territorios y jurisdicciones
deberán entonar con las costumbres, identidad y valores, así mismo con sus expectativas sobre su
propio desarrollo y bienestar. La Constitución Política del Estado reconoce a las autoridades
naturales de las comunidades indígenas y campesinas, estos pueden ejercer funciones de
administración y utilizar normas propias.
Requisitos institucionales para conducir el proceso de aprobación
La institución que lleve a cabo el proceso de aprobación deberá contar con las capacidades técnicas
para revisar la documentación correspondiente de los proyectos MDL.
Estas capacidades técnicas son:
•
•
•
•
Revisar si los proyectos cuentan con una licencia de funcionamiento;
Revisar si los proyectos cuentan con su Licencia Ambiental o su Manifiesto de Adecuación
Ambiental;
Revisar que los proyectos no tengan impactos sociales negativos y estén claramente
entonados con las necesidades y expectativas locales;
Revisar que estos proyectos no atenten con directrices y/o lineamientos de otros acuerdos
internacionales como la Convención de Biodiversidad, la Convención de Desertificación y
la Convención sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del
Trabajo.
222
E E N
B o l i v i a
5.2.1. Análisis del Proceso de Aprobación y los Costos de Transacción
Existen varias alternativas para llevar un proyecto a su fase de aprobación definitiva y
posteriormente ser implementado. Pero para ilustrar la mecánica concebida en el proceso de
aprobación analizaremos dos escenarios opuestos:
1er escenario: Diseñadores nacionales buscan inversores
En este caso se supone que los socios nacionales conocen a profundidad la realidad nacional
(legislación, expectativas locales, regulaciones particulares y barreras y vacíos existentes) como
para elaborar un proyecto que genere desarrollo sostenible tal y como lo entendemos.
Estos diseñadores de proyectos deberán conocer a profundidad cuales son los requerimientos
internacionales en torno al MDL, es decir las regulaciones del MDL, estándares y criterios de
calidad de los validadores. Si se lleva a cabo un proceso de consulta sistemático en el ámbito local
los costos de transacción pueden estar contemplados dentro del mismo diseño del proyecto.
2do escenario: Inversionistas extranjeros buscan hacer inversiones para generar créditos de
Carbono en un área que conocen
En este caso los inversionistas deberán conocer la legislación nacional y adecuar su proyecto a las
necesidades y expectativas locales. Los inversionistas deberían realizar consultas con todos los
actores formales en el ámbito local para asegurar que el proyecto va a ser de general aceptación. En
este caso los costos de consultas locales estarían también contemplados dentro de la fase de diseño.
6. La Función de Otras Instituciones en la Promoción del
Desarrollo Limpio
6.1. Los Sistemas de Regulación
Los sistemas de regulación pueden apoyar a que se realicen proyectos de mitigación de GEI. En
este estudio se han detectado algunas barreras que resultan de regulaciones por parte de las
superintendencias sectoriales para la implementación de proyectos. Estas barreras deben ser
analizadas a profundidad, por parte de los organismos normativos, los sistemas de regulación y los
participantes en proyectos MDL, para eventualmente modificar o complementar la legislación o
simplemente generar acuerdos de regulación. El MDL va ha repercutir sobre la Ley Forestal y sobre
la Ley de Electricidad fundamentalmente.
223
E E N
B o l i v i a
6.2. Los Fondos Nacionales
Los Fondos Nacionales pueden jugar un rol importante en impulsar el desarrollo limpio en el país.
Estos pueden generar capacidades locales, financiar estudios de línea de base e inclusive financiar
algunos estudios de prefactibilidad y factibilidad de proyectos MDL.
El decreto supremo de constitución del PRONIC establece un vínculo de cooperación con el Fondo
Nacional para el Medio Ambiente (FONAMA) para la búsqueda de financiamiento; esta relación
legal existente deberá ser analizada y consolidada por los tomadores de decisión.
Dadas las condiciones de los proyectos MDL, se espera que estos serán llevados a cabo con
inversiones privadas, al mismo tiempo los proyectos MDL deberán aportar a un fondo internacional
destinado a cubrir acciones de adaptación, que seguramente se establecerá en el entorno de la Junta
Ejecutiva del MDL. Las Partes que han ratificado el Protocolo de Kioto tienen el derecho de
solicitar fondos para proyectos de adaptación que puedan ser solicitados por diferentes instituciones
gubernamentales y no gubernamentales, así como para financiar programas de adaptación en los
cuales los fondos nacionales pueden tener una función. Estas funciones de los fondos deben estar
claramente reglamentadas en el marco de programas nacionales de mitigación y/o adaptación.
El FONAMA como entidad responsable del manejo y administración de los fondos recaudados para
la implementación de los planes, programas y proyectos propuestos por el MDSP y/o las
Prefecturas Departamentales, deberá revisar de que manera podría apoyar en la búsqueda de
financiamiento de proyectos de reducción, prevención, fijación y/o conservación de gases de efecto
invernadero.
El FONABOSQUE es definido por la Ley Forestal como la entidad pública bajo la tuición del
MDSP, encargada de promover el financiamiento para la utilización sostenible y la conservación de
los bosques y las tierras forestales. Sus recursos sólo pueden destinarse a proyectos manejados por
instituciones calificadas por la Superintendencia Forestal. El FONABOSQUE funcionará con
recursos provenientes de patentes, fideicomisos de la banca multilateral y organismos
internacionales, así como de transferencias financieras en forma de concesión o subsidios. El Fondo
deberá revisar de que manera podrá apoyar a que se realicen proyectos de reducción, prevención,
fijación y/o conservación de GEI en el sector forestal y/o la generación de capacidades en TCOs y
ASLs para llevar adelante proyectos de reducción, prevención, fijación y/o conservación de GEI.
Otros fondos que fungen como bancos de segundo piso, como el Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR), podrían financiar proyectos de desarrollo que contemplen aspectos relacionados
a la reducción, prevención, fijación y/o conservación de GEI, que por su magnitud no sean
interesantes para inversores externos, pero que agrupados con otros puedan significar importantes
fuentes de generación de CERs. El Fondo Nacional de Desarrollo Nacional es definido por la actual
Ley de Electricidad como una institución responsable de financiar proyectos de electrificación rural.
224
E E N
B o l i v i a
Los Fondos nacionales también pueden apoyar a llevar a cabo proyectos de educación, información
y concienciación de las posibilidades que existen para conducir la sostenibilidad regional, dentro de
lo cuál se integrarían los proyectos MDL y otros servicios ambientales, conjuntamente con los
municipios y otras instituciones gubernamentales y no gubernamentales interesadas en ampliar la
conciencia ambiental de la población. Generando de esta manera nuevas capacidades de mitigación
del cambio climático.
6.3. Las Cámaras Sectoriales y las Cámaras de Industria y Comercio
Las cámaras de sectores privados pueden asumir un rol fundamental en el impulso del desarrollo
limpio en Bolivia. Instituciones como el Centro de Producción más Limpia de la Cámara Nacional
de Industria y Comercio vienen persiguiendo objetivos de eficiencia energética y calidad de aire en
industrias grandes, medianas y pequeñas.
Las cámaras de sectores privados pueden impulsar acciones, en la medida que lo vean atractivo y
necesario, conjuntamente con universidades e institutos de investigación para generar mayor
conocimiento relacionado con la mitigación de gases de efecto invernadero. También pueden
realizar una función de difusión de las oportunidades presentes en los mecanismos de flexibilidad.
6.4. Las Fundaciones Regionales y ONGs
Los proyectos MDL serán atractivos para inversionistas, siempre y cuando estos puedan generar
grandes cantidades de reducciones de GEI a buen precio. Proyectos pequeños pueden tener altos
niveles de eficiencia en la reducción de GEI sin embargo no son atractivos por su magnitud. Las
fundaciones regionales y ONGs pueden jugar un rol importante en sumar esfuerzos y generar
proyectos de grandes dimensiones, éstas tienen capacidades administrativas, técnicas y de
negociación para empujar proyectos de magnitud regional.
6.5. Las Instituciones Académicas
Las instituciones académicas pueden colaborar con investigaciones para ganar y sistematizar las
experiencias nacionales de reducción de GEI.
7. Bibliografía
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Baumert, K., 2000. The Clean Development Mechanism, Understanding Additionality. CSDA- WRI
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GHG Reduction, Bratislava, Slovakia, 185 p.
227
E E N
B o l i v i a
Capítulo 5
Opciones Nacionales
E E N
B o l i v i a
1. Introducción1
En los capítulos anteriores se hizo una revisión y análisis de las perspectivas del mercado del MDL,
el potencial nacional para participar competitivamente en el mismo y el marco nacional
institucional existente y necesario a este efecto. El presente capítulo construye sobre estos
resultados un análisis de opciones de política con la finalidad de realizar una recomendación
estratégica a decisores clave del Gobierno de Bolivia para optimizar los beneficios para el país de
esta emergente oportunidad de mercado.
El capítulo se inicia considerando los beneficios y riesgos ambientales, económicos y sociales
derivados de proyectos MDL. Seguidamente, presenta escenarios alternativos de participación de
Bolivia en el mercado MDL, evaluando sus ventajas y desventajas. A partir de dicha evaluación se
identifica un escenario óptimo, discutiendo asimismo su compatibilidad con los principales planes
nacionales y sectoriales. Finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones del capítulo
que incluyen un bosquejo de términos de referencia sobre requerimientos de estudios ulteriores para
perfeccionar la estrategia boliviana en cambio climático.
2. Beneficios y Riesgos de los Proyectos MDL
Aunque pueden y, eventualmente, se realizarán proyectos MDL exclusivamente orientados a la
generación de Reducciones Certificadas de Emisiones2 (CERs); el caso general – a juzgar por la
experiencia adquirida en la fase piloto de Actividades Implementadas Conjuntamente3 – es aquel en
que las actividades MDL complementan a otras actividades de producción de bienes y servicios o a
la conservación de la base de recursos naturales para sustentar esta producción. Por ejemplo, los
proyectos de generación eléctrica para atender los requerimientos energéticos de la industria y las
poblaciones urbanas y rurales, pueden en casos tales como la sustitución de combustibles o el
desplazamiento de fuentes energéticas fósiles por energía hidro o solar, dar lugar a la reducción de
emisiones. Así, es previsible que la mayor parte de los proyectos MDL comprendan un componente
base, mediante el cual se produzca un bien o servicio tradicional como la energía, y un componente
MDL, mediante el cual se generen CERs. Por lo mismo, proyectos MDL que tengan sólo un
1
El presente capítulo ha sido elaborado por Fernando Loayza Careaga. El autor expresa su mayor
agradecimiento a Wolfram Kagi, Javier Hanna, Urs Brodman, Oscar Paz, Sergio Jauregui, Freddy Tejada,
Javier Gonzáles y Gisela Ulloa por su cooperación a lo largo del mismo y sus valiosos comentarios a los
diferentes borradores elaborados. Cualquier error u omisión es, sin embargo, responsabilidad exclusiva del
autor.
2
Corresponde a la traducción libre de Certified Emissions Reductions (CER) usada en los textos de la
CMNUCC.
3
Véase, www.gcrio.org/usiji
229
E E N
B o l i v i a
componente de generación de CERs mediante reducción de emisiones o secuestro de GEI serán,
más bien, excepcionales.
Los riesgos ambientales, sociales y económicos de los proyectos MDL serán en muchos casos los
riesgos asociados al componente base del proyecto. Por ejemplo, los riesgos ambientales de un
proyecto de reducción de emisiones por la sustitución de energía térmica empleando gas natural o
diesel por energía hidroeléctrica son los riesgos inherentes a la construcción de una planta
hidroeléctrica, mayormente, la construcción del reservorio y los efectos sobre los cursos de agua,
aguas abajo. En otros casos, los mencionados riesgos pueden deberse, además de los riesgos del
componente base, a aquellos resultantes del componente MDL. Este es el caso, por ejemplo, de la
captura y quema de metano en rellenos sanitarios; así, además de los riesgos tradicionales de un
relleno emergen los resultantes del sistema de captura y quemado del metano. Además, un riesgo
ambiental global importante del componente MDL son las fugas de emisiones debidas mayormente
al desplazamiento de fuentes de emisión.
El punto importante del análisis es que al nivel nacional o local, con pocas excepciones, los riesgos
ambientales, sociales y económicos de los proyectos MDL corresponderán o estarán relacionados
con los riesgos ambientales, sociales y económicos de su componente base. De donde, la
institucionalidad social existente para evaluar tales riesgos requiere a lo sumo complementarse en
aspectos muy puntuales para lidiar adecuadamente con los riesgos adicionales que comporte el
componente MDL de un proyecto. Por esto, el capítulo anterior relativo al marco institucional
mostró que para la aprobación de proyectos MDL es suficiente la verificación de que el proyecto
cuenta con la licencia de funcionamiento y la licencia ambiental; que no contradice las directrices y
lineamientos de acuerdos internacionales para el desarrollo sostenible como la Convención de
Diversidad Biológica y que es compatible con las aspiraciones y estilo de vida de las comunidades
locales o indígenas donde el proyecto se inserte4.
En ciertos círculos internacionales, sin embargo, se ha venido sosteniendo que algunos proyectos
MDL – especialmente los relacionados con la conservación de bosques (evitación de emisiones) –
serían adversos a los países anfitriones porque “congelarían” sus posibilidades de desarrollo futuro.
Esta posición presenta varios puntos débiles. Primero, enfocada en una visión tradicional del
desarrollo, no considera con suficiente profundidad que los bosques son una fuente de múltiples
servicios ambientales que pueden, eventualmente, redituar en una magnitud similar o aún mayor la
explotación tradicional de los bosques. Segundo, en la medida que se desarrollen mercados para
estos servicios ambientales, la asignación de un bosque a la conservación o producción de servicios
ambientales o a su explotación tradicional es una decisión económica que aprovecha el mejor uso
de un recurso, similarmente, a como el capital se mueve por ejemplo desde algunas esferas de la
industria hacia la esfera de los servicios. Por este principio, no es motivo de alarma en los países
desarrollados que la economía de servicios se expanda incluso a expensas de la economía industrial.
4
Ver capítulo 4, Sección: Requisitos para que un Proyecto sea Aprobado como un Proyecto MDL.
230
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No tiene entonces por qué ser motivo de alarma que en países con un vasto potencial forestal como
Bolivia, se expanda la economía de servicios ambientales i.e., como la mitigación del cambio
climático, a expensas de la explotación industrial. En la medida que la expansión de dicha economía
responda a los fundamentos del mercado no existe un riesgo real de “congelar” o hipotecar el
desarrollo futuro sino más bien un tránsito hacia nuevas formas de desarrollo sostenible.
Los beneficios del componente MDL, además de la mitigación del cambio climático de un proyecto
pueden presentarse en diversas esferas: financiera, tecnológica, social y ambiental. Probablemente,
los mayores beneficios se presentarían al nivel financiero facilitando la ejecución de inversiones en
el país, el cual adolece crónicamente de la falta de estos recursos. Los principales beneficios
sociales resultarían de la creación de empleos tanto al viabilizar el componente base de un proyecto
MDL como en las propias actividades relacionadas con el componente MDL al menos en los
procesos de monitoreo, validación y certificación. Importantes beneficios ambientales podrían
esperarse para la protección de la biodiversidad en proyectos de evitación de emisiones, si se
incluyen estos proyectos y otros en la categoría de uso de la tierra, cambio en el uso de la tierra y
actividades forestales (LULUCF) en el MDL, al contrarrestar los incentivos a la deforestación
especialmente en ecosistemas frágiles de bosques tropicales.
Sin embargo, debe enfatizarse que hacia la optimización de los beneficios de proyectos MDL para
el país, la pura percepción de beneficios colaterales como los mencionados es insuficiente. Una
equitativa y remunerativa distribución de los excedentes generados en proyectos MDL entre los
diferentes interesados incluido el estado, al nivel central y local, es además necesaria. Esta temática,
no obstante su innegable importancia, en general no ha sido considerada de manera adecuada y
suficientemente en las discusiones internacionales sobre el MDL. Por esta razón, en el presente
estudio se ha realizado un esfuerzo pionero para subsanar esta deficiencia; para explorar
sistemáticamente avenidas que permitan una apropiada distribución de excedentes entre el país y los
inversionistas en proyectos MDL. Los principales resultados e implicaciones de dicho estudio se
recogen más adelante en la sección 2.3 titulada “Optimización de Beneficios”.
3. Escenarios de Participación en el Mercado
La negociación entre las Partes a la Convención de Cambio Climático sobre el Protocolo de Kioto
está progresando y es posible que en un futuro cercano el Mecanismo de Desarrollo Limpio cuente
con las reglas mínimas para operar efectivamente. En verdad, en las últimas negociaciones de las
Partes de la Convención se ha venido discutiendo el inicio temprano del MDL para cuya
eventualidad el país debería estar adecuadamente preparado5. Es, por tanto, importante que el país
5
De acuerdo con el Protocolo de Kioto las actividades de proyectos que generen reducciones de emisiones a
partir del 2000 serían reconocidas, por lo que los proyectos de mitigación del cambio climático en países no
231
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evalue las principales alternativas que se presentan en su accionar para, a la luz de la información
actualmente disponible, definir una estrategia de inserción en este mercado emergente. En esta
sección se discuten esas alternativas considerando los siguientes temas clave de política:
•
•
•
Cuándo el país debe entrar al mercado MDL;
Cuáles son las condiciones básicas al nivel internacional y nacional para que Bolivia
realice o desarrolle sus ventajas comparativas en actividades MDL;
Cómo el país puede optimizar los beneficios internos que se deriven de proyectos MDL.
3.1. Ingreso al Mercado del MDL
Existen dos opciones para el ingreso de Bolivia al mercado del MDL hasta el cumplimiento del
primer periodo de compromiso: (i) inmediatamente las Partes acuerden las reglas para la
participación en este mecanismo; o (ii) con posterioridad al referido evento. Este último caso se
justificaría si se considera que inicialmente el precio de los CERs será bajo y en el futuro alcanzaría
precios más altos. Así, aquellos proyectos que ingresen en el periodo de alza de precios obtendrían
mayores réditos que aquellos que hubieran entrado al mercado desde un inicio. Considerando el
valor del dinero en el tiempo, sería incluso posible identificar el momento más adecuado
coherentemente con la coyuntura del mercado.
No obstante el atractivo que esta posibilidad pudiera tener, su viabilidad es cuestionable por los
siguientes argumentos: Cualquier estudio de mercado que prevea un comportamiento alcista de los
precios es especulativo, en el sentido que pretende conocer mejor que el mercado el
comportamiento de los precios. Dicho de otra manera, tal premisa parte del principio que el precio
en valor actual que fije inicialmente el mercado para los CERs no incorpora toda la información
disponible y que, por tanto, puede existir un observador mejor informado capaz de predecir el alza
del precio de los CERs no previsto por el mercado. Al contrario, si el mercado incorpora toda la
información disponible, el precio que se forme desde un inicio reflejará y corregirá cualquier
tendencia alcista que se pudiera predecir con la información disponible.
Pretender conocer mejor que el mercado los precios es siempre una apuesta arriesgada, más aún
cuando al MDL, por todo lo que se puede prever, concurrirán múltiples oferentes y demandantes, es
decir será un mercado competitivo. Esto implica que el precio de mercado de los CERs desde un
principio reflejará la mejor información disponible sobre el comportamiento actual y futuro del
mercado. Esto es, la información adecuada para decidir en ese momento la realización o no de un
proyecto MDL.
Adicionalmente, como se mostró en el Capítulo 3 de este estudio el mercado MDL probablemente
será un mercado sin restricciones que sólo dejaría un remanente minoritario de la oferta para que se
cubra con proyectos MDL originados en países distintos a la China y la India.
pertenecientes al Anexo I serían asimilables a proyectos MDL, sujetos al cumplimiento de condiciones
específicas aún no definidas.
232
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B o l i v i a
La Tabla 5.1 adjunta muestra que los Estados Unidos de Norteamérica y el Japón, las economías
nacionales más grandes del planeta, tendrían los más bajos costos marginales de reducción de
emisiones en un escenario de comercio sin límites. Más aún, comparativamente con un 50% de
reducción doméstica forzosa o los límites de reducción interna propuestos por la Unión Europea,
estos costos marginales de reducción de emisiones se multiplican entre 400% y 1400%6. Es muy
probable, en consecuencia, que el arreglo final de las negociaciones de Kioto concluya con un
comercio irrestricto de reducciones de emisiones.
Tabla 5.1. Costos marginales de reducción de emisiones para los EE.UU y Japón ($US de 1998 por
tonelada de carbono).
Escenarios
Sin límites
50% de reducción
Propuesta Unión Europea
EE. UU.
9,6
45,5
79
Japón
9,6
124,7
144,3
Fuente: Zhang, 1999.
De otra parte, se ha estimado, ver la Tabla 5.2 a continuación, que en una situación de comercio
irrestricto de reducciones de emisiones exclusivamente originadas en proyectos MDL energéticos,
la demanda global de reducción de emisiones se satisfaría en un 60% y un 15% con la oferta
proveniente de la China y la India, respectivamente, debido a sus matrices energéticas “no limpias”.
Esto sólo dejaría que un 25% de la demanda pueda cubrirse con la oferta proveniente del resto de
los países no pertenecientes al Anexo I. Como se menciona más adelante7, sin embargo, si se
aceptan en el MDL proyectos de Uso de la Tierra y Cambio de Uso de la Tierra y Actividades
Forestales la porción de mercado de India y China se estima que se reduciría sustancialmente en
aproximadamente el 30%.
Tabla 5.2. Mercado MDL sin restricciones al comercio (millones de $US).
Demanda anual estimada (en millones de $US)
Oferta estimada (% de la demanda)
§ China
§ India
§ Otros
2795,6
100,0
60,3
15,1
24,6
Fuente: Zhang, 1999.
Siendo entonces la demanda de CERs disponible a la mayor parte de los países no pertenecientes al
Anexo I relativamente reducida, los primeros en entrar serán probablemente los que consoliden y
6
Estos valores deben tomarse con algo de cautela. Otros analistas consideran que los costos marginales de
EE.UU. y Japón estarían en el rango de los 12 a los 20 $US / t de C (ver Weyant, John P., An Introduction to
the Economics of Climate Change, Pew Center / Stanford University, Washington, Julio del 2000).
7
Ver sección “Inclusión de Proyectos de Uso de la Tierra y Cambio en el Uso de la Tierra y Actividades
Forestales” de este Capítulo.
233
E E N
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mantengan su posición en el mercado. Esto se debería, suponiendo condiciones similares entre los
competidores, a que los primeros participantes en el mercado recuperarían al menos parcialmente
sus costos de capital y bajarían sus costos de reducción de emisiones según su curva de aprendizaje;
mientras que los entrantes tardíos no gozarían de esas ventajas competitivas.
En conclusión, debido al carácter competitivo del mercado MDL y a su limitada capacidad de
absorción es improbable que los entrantes tardíos al mercado puedan beneficiarse de mejores
condiciones de mercado que aquellos que ingresen desde un principio. Por tanto, se recomienda que
Bolivia ingrese al mercado MDL tan pronto se establezcan las condiciones para su establecimiento.
3.2. Realización de las Ventajas Comparativas del País
3.2.1. Potencial del País
Como se mostró en el Capítulo 2, Bolivia posee un importante potencial para reducir emisiones de
carbono. Según las estimaciones realizadas en dicho capítulo, el potencial de reducciones del país
para el periodo 2000 – 2012 alcanzaría al orden de 428 millones de t de CO2, y si se asume que las
políticas de mitigación del cambio climático lograrían frenar completamente la deforestación,
entonces el potencial de reducciones de emisiones aumenta al orden de 903 millones de toneladas
de CO2. Más aún, el estudio realizado muestra que de ese potencial global del país, un 95,6% del
mismo se produciría con un costo marginal por debajo de un dólar norteamericano8. Así, la oferta
de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero del país aumentaría en un 3,8% si el
precio por tonelada de CO2 reducida aumenta desde uno a 5 $US alcanzando al 99,4% del potencial
total9. Bolivia cuenta entonces con un importante potencial de generación de CERs a costos
marginales menores a un dólar norteamericano.
En la Tabla 5.3 se presenta una estimación referencial de ese potencial en términos de valor para
diferentes precios por tonelada de CO2 reducida. Al efecto se ha considerado por tonelada de CO2
reducida un precio con una cota inferior de 2 $US, una cota superior de $us 7,75 y un valor
intermedio de $us 510. Como puede verse, durante el periodo 2000 a 2012 los valores del potencial
económico de la generación de reducción de emisiones para el país no serían en modo alguno
insignificantes. Estableciendo un promedio anual se encuentra que estos ingresos estarían entre 62,3
y 535,4 millones de $US anuales, pudiendo aproximadamente llegar a representar entre el 0,73 y el
8
Debido a que prácticamente el total de reducciones de emisiones por actividades LULUCF tienen costos
marginales menores a 1 $US, así como 16 de los 21 millones de toneladas de CO2 del potencial en proyectos
energéticos del país, ver Tablas 2.41 y 2.42 del Capítulo 2.
9
El aumento ocurre por la incorporación en la oferta de reducciones originadas por las actividades de
Forestación y Reforestación, ver Tabla 2.41 del Capítulo 2.
10
Estos valores se han obtenido del Capítulo 3 y la tabla 5.5 del presente Capítulo. El rango entre 2 $US y 5
$US por t de CO2 corresponde al Prototype Carbon Fund que es un mercado piloto MDL. El valor de 7,75
$US por t de CO2 es la mediana de las estimaciones de precios reportadas en el Capítulo 3 de este estudio.
234
E E N
B o l i v i a
6,3% del PIB nacional del año 1999. Esta enorme variabilidad obedece a los diferentes supuestos
empleados en el cálculo de las reducciones como en la estimación de los precios que podrían estar
vigentes en el mercado internacional. Por estas mismas razones los valores de la tabla deben
considerarse con mucha cautela.
Tabla 5.3. Estimación del Potencial Económico de Bolivia en Reducciones de Emisiones de CO2
(millones de $US).
ACTIVIDAD
Escenario tendencial
LULUCF
Energía
Total
Escenario potencial
LULUCF
Energía
Total
Escenario tendencial
LULUCF
Energía
Total
Escenario potencial
LULUCF
Energía
Total
Escenario tendencial
LULUCF
Energía
Total
Escenario potencial
LULUCF
Energía
Total
Costo marginal
$US/ t de CO2
CO2
reducido
millones de
t
Precio
$US
Valor
millones de $US
Menor a 1
Menor a 1
Menor a 1
402
3
405
2
2
2
804
6
810
Menor a 1
Menor a 1
Menor a 1
847
16
863
2
2
2
1694
32
1726
Hasta 5
Hasta 5
Hasta 5
425
3
428
5
5
5
2125
15
2140
Hasta 5
Hasta 5
Hasta 5
882
16
898
5
5
5
4410
80
4490
Menor a 7,75
Menor a 7,75
Menor a 7,75
425
3
428
7,75
7,75
7,75
3294
23
3317
Menor a 7,75
Menor a 7,75
Menor a 7,75
882
16
898
7,75
7,75
7,75
6835,5
124
6959,5
Fuente: Elaboración propia en base de las Tablas 2.37, 2.38, 2.39, 2.41 y 2.42 del Capítulo 2.
Otro importante elemento que emerge de este análisis es la influencia dominante que tendrían en el
potencial del país las actividades LULUCF. Como muestra la Tabla anterior, estas actividades
representarían entre el 95% y el 99% del potencial del país, por lo que la cabal realización de este
potencial depende de un conjunto favorable de condiciones externas e internas que se analizan a
continuación.
235
E E N
B o l i v i a
3.2.2. Inclusión de Proyectos de Uso de la Tierra y Cambio en el Uso de la Tierra y
Actividades Forestales
Al nivel externo, sin duda, es esencial que el mercado no discrimine en contra de aquellas
alternativas de reducción de emisiones en las que el país tiene ventajas comparativas. Como se
encuentra actualmente establecido el MDL en el Protocolo de Kioto, aún no está definida la
inclusión en este mecanismo de los proyectos LULUCF, específicamente, los sumideros de
carbono. Como pudo verse en el Capítulo 2 de este estudio11 y lo muestra la Tabla 5.3, las ventajas
comparativas del país para reducir emisiones de GEIs precisamente alcanzan a este rubro siendo
considerablemente más grande su potencial que el correspondiente a los proyectos energéticos de
reducción de emisiones. Ejemplifica muy bien esta situación el Proyecto de Acción Climática del
Parque Nacional Noel Kempff Mercado (véase Casilla 1) donde se ha estimado que el costo de
reducción de una tonelada de CO2 estaría aproximadamente entre 0,43 $US y 0,54 $US12 y para los
inversionistas industriales del proyecto el costo por tonelada de CO2 estaría en el rango de 0,72 $US
a 0,91 $US13. Considerando que actualmente el Prototype Carbon Fund14 está pagando hasta 5,00
$US por tonelada de CO2, es evidente que el país posee ventajas comparativas en este tipo de
proyectos de evitación de emisiones. Dichas ventajas comparativas y el mayor potencial del país se
anularían si los sumideros no se incluyen finalmente como proyectos MDL, de ahí que las gestiones
internacionales que el país está realizando en este sentido deban mantenerse y tanto como sea
posible, fortalecerse.
Casilla 1. El Proyecto de Acción Climática del Parque Noel Kempff Mercado
El Proyecto de Acción Climática del Parque Noel Kempff Mercado es un proyecto para la reducción de
emisiones de GEIs y la protección de la biodiversidad localizado en Santa Cruz. Desarrollado como una
Actividad Implementada Conjuntamente, su estructura es semejante a un contrato de riesgo compartido. En el
proyecto han participado el Gobierno de Bolivia, un grupo de ONGs – The Nature Conservancy y la
Fundación Amigos de la Naturaleza – y un grupo industrial – American Electric Power System (AEP),
PacifiCorp and British Petroleum America. El proyecto ha expandido el parque en 632000 hectáreas para
preservar y proteger el carbono almacenado en la superficie total del parque, 1523466 hectáreas, por un
periodo de 30 años. El Estado Boliviano contribuyó al proyecto estableciendo que el área expandida del
parque se convierta en área protegida y los grupos de ONGs e industrial han comprometido una inversión de
9,5 millones de dólares. Durante la vida del proyecto se estima que se evitarán emisiones de GEIs en el orden
de 20,5 a 26 millones de toneladas de CO2.
11
Ver Sección 8, “Potencial Nacional de Mitigación de Emisiones”.
12
Este estimado se basa en cuanto a (i) el costo: las inversiones totales del proyecto y las reducciones de CO2
que se prevé se emplearán para el propio sostenimiento del parque, según el Convenio firmado con el
Gobierno Boliviano; y (ii) las reducciones, el total esperado a lo largo de la vida del proyecto.
13
Este estimado se basa en cuanto a (i) el costo: las inversiones comprometidas por el grupo industrial en el
proyecto; y (ii) las reducciones, el total de reducciones recibidas por el grupo industrial que alcanza al 51%
del total esperado de reducciones que generará el proyecto.
14
El Prototype Carbon Fund (PCF) es una iniciativa del Banco Mundial para establecer una experiencia piloto
del mercado MDL. El PCF sólo financia proyectos energéticos.
236
E E N
B o l i v i a
Razones o fundamentos de orden legal, climático, ambiental y socioeconómico pueden esgrimirse a
favor de la inclusión de proyectos LULUCF en el MDL15.
•
Para que exista consistencia entre la Convención de Cambio Climático y otros acuerdos y
convenios de las Naciones Unidas como la Agenda 21, y las Convenciones de Biodiversidad,
Desertificación y de Tierras Húmedas, la inclusión de proyectos forestales y de cambio de uso
de la tierra en el MDL es necesaria. Esto debido a que la conservación y regeneración de
bosques, recuperación de suelos degradados y el mejoramiento de la gestión agrícola que
resultaría de proyectos LULUCF es congruente con los objetivos de los mencionados acuerdos
y convenciones.
•
Asimismo, la inclusión de actividades LULUCF en el MDL es consistente con los principios
del Protocolo de Kioto, derivados de la Convención. Así, el Artículo 3 de la Convención
establece que las Partes deben tomar en cuenta diferentes contextos socioeconómicos, cubrir
todas las fuentes relevantes, sumideros y reservorios de GEIs, incluyendo todos los sectores
económicos. De igual forma, el Artículo 4 de la Convención establece mandatoriamente que
todas las Partes “deben... promover y cooperar en la conservación y mejoramiento, según sea
apropiado, de sumideros y reservorios de GEIs no sujetos a control por el Protocolo de
Montreal...”
•
El Protocolo de Kioto establece en su Artículo 3 que los países pertenecientes al Anexo I deben
establecer un marco completo de contabilidad de GEIs que incluya los cambios netos en GEIs
por fuentes y sumideros resultantes de actividades humanas debidas a actividades de cambio de
uso de la tierra y forestales. Más aún, establece que las reducciones resultantes de estas
actividades servirán al cumplimiento de sus compromisos. Por tanto, la consistencia con este
mandato requiere la consideración de actividades LULUCF en el MDL. Lo contrario
significaría que el Protocolo discriminaría en contra de los Países no pertenecientes al Anexo I.
Finalmente, la inclusión de actividades LULUCF en el MDL es consistente con el propósito de
asistir a los Países no pertenecientes al Anexo I a alcanzar el desarrollo sostenible y ayudar a
cubrir los costos de sus medidas de adaptación, debido los posibles graves impactos del cambio
climático y a la predominancia en estos países de agudos problemas de deforestación y
degradación de tierras.
•
Así, para la mayoría de los países no pertenecientes al Anexo I, la mayor parte de sus emisiones
se originan en actividades LULUCF y actualmente son responsables de aproximadamente el
25% de las emisiones globales de GEIs a la atmósfera. A modo de ejemplo, en el caso
15
Los argumentos que siguen en esta sección están basados en el documento “Submission by the Government
of Bolivia on Land Use, Land Use Change and Forestry”, Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación,
Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, Programa Nacional de
Cambios Climáticos, La Paz, 2000. Véase el Anexo 2.
237
E E N
B o l i v i a
boliviano, aproximadamente el 83% de sus emisiones se originan en actividades LULUCF16.
En consecuencia, el mayor aporte que el país y otros países no pertenecientes al Anexo I pueden
hacer para contrarrestar el cambio climático derivaría de dichos proyectos.
•
Según el Panel Intergubernamental del Cambio Climático no es posible afirmar que los
proyectos energéticos sean mejores a los proyectos LULUCF. Los problemas encontrados en
cuanto a medición o al aseguramiento de beneficios ambientales y sociales son similares en
ambos tipos de proyectos. La única diferencia significativa entre los proyectos energéticos y
algunos proyectos LULUCF sería la duración limitada de estos. Situación que puede resolverse
asignando temporalidad a las reducciones de emisiones, lo cual permitiría en el caso menos
favorable ganar tiempo para la generación de cambios tecnológicos e innovaciones que
garanticen una reducción permanente y definitiva de las reducciones de emisiones.
•
La inclusión de proyectos LULUCF permite alcanzar los dos objetivos del MDL, a saber, (i)
promover el desarrollo sostenible de los países huéspedes y (ii) mitigar el cambio climático
mediante acciones costo-efectivas. El desarrollo sostenible se alcanzaría con proyectos
LULUCF mediante la protección de la biodiversidad y de los servicios ambientales de los
ecosistemas terrestres. Asimismo, la restauración de tierras severamente degradadas permite
recuperar la diversidad biológica local y la agrobiodiversidad mejorando, de esta manera, la
calidad de vida de las comunidades locales e indígenas.
•
Por otra parte, como se discutió antes (ver tabla 5.2), si sólo se permiten proyectos energéticos,
aproximadamente el 75% de los proyectos MDL favorecería a la India y a la China. Por el
contrario, si se admiten los proyectos LULUCF la participación de estos países en el MDL se
reduciría aproximadamente al 30%, acrecentándose significativamente la participación de los
restantes países no pertenecientes al Anexo I. Esta mayor oferta en el mercado al aumentar la
competencia permitiría una importante reducción en los precios de los CERs que estaría en el
orden del 25% por t de C reducida17. Esta reducción de precios conduciría a una mayor
participación del MDL en el mercado de carbono, a la optimización en costo efectividad de la
reducción de emisiones y a un mercado de carbono competitivo.
3.2.3. Establecimiento de Estándares Internacionales
Asimismo, el establecimiento de reglas del juego que premien la eficiencia o el uso sostenible de
los recursos, es necesario para capitalizar los progresos realizados en la gestión de los recursos
naturales en el país durante los últimos años. Este es el caso específico de la Ley Forestal boliviana,
una de las más progresistas del continente, que desde 1997 ha establecido estrictas normas
forestales para garantizar un aprovechamiento sostenible del bosque. Por tanto, en las negociaciones
16
Ver Sección “Inventario de Gases de Efecto Invernadero”, Capítulo 1.
17
Reportado por la Corporación Andina de Fomento en su presentación sobre el Programa Latinoamericano
del Carbono del 10 de Agosto de 1999.
238
E E N
B o l i v i a
para la incorporación de proyectos forestales en el alcance del MDL es necesario incluir y
considerar la discusión de la adopción de estándares internacionales para el cálculo de líneas base y,
consiguientemente, de reducciones de emisiones certificadas. De esta manera, se evitaría que
aquellos países que estén empleando prácticas no sostenibles o depredadoras de la base de recursos,
se beneficien artificialmente de bajos costos en la generación de CERs a expensas de otros que,
como Bolivia, adoptó – con grandes sacrificios en el corto plazo – normas orientadas a alcanzar el
desarrollo sostenible.
Al nivel interno, para realizar las ventajas comparativas de Bolivia es fundamental hacer los
mayores esfuerzos en la reducción y mantenimiento en niveles bajos de los costos de transacción al
realizar proyectos MDL. Bajo este objetivo se analizan y evalúan las siguientes opciones o
alternativas de política:
•
Es conveniente o no un enfoque unilateral mediante el cual Bolivia pueda por sí misma
invertir en proyectos MDL que luego venda u oferte en el mercado internacional;
•
Para realizar las ventajas comparativas del país sería más apropiado un enfoque de proyecto
por proyecto (bilateral) o uno alternativo – enfoque de portafolio o multilateral – mediante
el cual sólo se oferten los CERs nacional o regionalmente mediante una oficina MDL
gubernamental o multilateral;
•
Para la aprobación de proyectos MDL, es necesaria la adopción de un procedimiento
especial e independiente, basado en los procedimientos ya existentes para la aprobación de
los proyectos industriales o productivos tradicionales.
3.2.4. Necesidad de un Enfoque Unilateral
Desde una perspectiva macroeconómica el MDL es una oportunidad para que el país atraiga
inversiones que necesita con urgencia para crear empleos y generar excedentes. No parece
justificable que el Estado destine los escasos recursos de inversión pública para atender los
requerimientos de educación, salud e infraestructura en promover proyectos MDL. Más aún, a ello
se suma que la orientación de la política económica vigente en el país desde mediados de los
ochenta ha venido progresivamente retirando al Estado de la esfera productiva. De donde, sería
incongruente con esta política la participación directa del Estado, especialmente con recursos del
Tesoro General de la Nación, en proyectos MDL. Podría, sin embargo, el Estado servir de
intermediario a la colocación de recursos de la cooperación internacional en proyectos MDL como
ha sido el caso de la actividad implementada conjuntamente del proyecto de generación
termoeléctrica de San Ramón, donde el Estado ha captado fondos de la Cooperación Holandesa
para un proyecto privado de la Cooperativa Rural de Electrificación.
Desde una perspectiva microeconómica, sin embargo, dejar de lado un enfoque unilateral puede
significar que el Gobierno no apruebe aquellos proyectos MDL en cuya formulación no sea
239
E E N
B o l i v i a
partícipe una entidad o empresa proveniente de un país perteneciente al Anexo I. Es decir, los
proyectos MDL formulados exclusivamente por bolivianos o empresas sin la presencia de capital
extranjero de países del Anexo I no podrían aplicar a la condición de proyectos MDL en Bolivia, lo
cual sucede actualmente con las actividades implementadas conjuntamente. Con esta connotación,
un enfoque unilateral es definitivamente necesario para el pleno aprovechamiento de las ventajas
comparativas del país en el mercado MDL mediante la promoción de la creatividad y el espíritu
empresarial de sus ciudadanos. La imposición del costo adicional de que para la formulación de un
proyecto MDL se hubiera previamente persuadido a un comprador o interesado en obtener CERs
del mundo desarrollado es contraria a ese propósito.
El costo adicional de no contar con la “unilateralidad microeconómica” puede en muchos casos ser
tan alto que proyectos de menor envergadura sobre todo nunca llegarían siquiera a formularse. Esto
es, no tendrían siquiera la oportunidad básica de conceptualizarse en el proceso de realizar sus
ventajas comparativas. No es difícil imaginar el freno que habría representado para el desarrollo
industrial y económico del mundo el que para autorizar un emprendimiento las autoridades
encargadas exigieran la participación de un potencial demandante del producto o servicio en el
proyecto. Por tanto, un enfoque unilateral desde una perspectiva microeconómica es indispensable
para realizar las ventajas comparativas del país para reducir emisiones. Ello posibilitaría además la
creación de un cluster doméstico en torno a proyectos MDL conformado por intermediarios,
comercializadores y proveedores de servicios que a su vez permitiría la reducción significativa de
los costos de venta o exportación relacionados con muchos proyectos MDL de pequeña o mediana
envergadura, además de los beneficios complementarios de mayores empleos y especialización del
trabajo.
3.2.5. Adopción de un Enfoque Bilateral
Es siempre una tentación interponer al Estado o a una organización multilateral entre el productor
nacional y el inversionista extranjero. El argumento tradicional para el caso del mercado MDL es
que este tipo de organización del mercado, denominado enfoque de portafolio o multilateral, tiene la
ventaja de crear economías de escala que se pierden con transacciones innumerables y atomizadas.
Más aún, podría crear ganancias de comercio mediante la negociación de contratos grandes de
compra-venta e incluso algún grado de poder monopólico u oligopólico por parte del oferente que le
permita influir a su favor el comportamiento de los precios.
Las experiencias de este tipo en el país han sido, sin embargo, desafortunadas. Este fue el caso del
Banco Minero de Bolivia que tenía el monopolio para la compra y comercialización del oro y que,
en contrapartida, proveía financiamiento al sector minero y compraba los minerales a precios
internacionales. El banco tuvo serios problemas con la recuperación de su cartera y debido a las
limitaciones de recursos financieros del Gobierno finalmente fue cerrado. Otro de los mayores
problemas que tuvo este banco fue su burocratización y politización, ello causó que los costos de
comercialización que cobraba fueran en términos reales considerablemente superiores a los
240
E E N
B o l i v i a
ofertados por comercializadores informales debido no sólo a altos costos de administrativos sino
también a retrasos en hacer efectiva la compra; en definitiva, altos costos de transacción.
También, como lo menciona Grubb et al. (1999) “los proyectos reales no surgen simplemente
juntando una oportunidad en un país anfitrión con el dinero de un inversionista; ellos aparecen
como el resultado de un largo proceso de propuesta, evaluación y negociación repetido muchas
veces conforme el proyecto propuesto se refina con potenciales inversionistas.”18 Es precisamente la
fluidez y eficiencia de este proceso que resulta interferida y, por tanto, se impacta negativamente a
los costos de transacción cuando desde el Estado o una entidad supranacional mandatoriamente se
establece la obligatoriedad de un enfoque de portafolio. Mientras este principio es claro para el caso
de proyectos grandes y medianos, algunos analistas consideran que para el caso de proyectos
pequeños la opción de que el Estado agrupe varios de estos proyectos en una sola transacción
posibilitaría minimizar los costos de transacción y optimizar los ingresos. El beneficio económico
de consolidar varios proyectos en una transacción es innegable, sin embargo, subsiste el argumento
de confiar en las fuerzas del mercado para que sea el propio sector privado, buscando su propio
beneficio y a su riesgo, el que realice estas oportunidades. Existe una amplia experiencia en la
producción y comercialización de materias primas que demuestra fehacientemente las ventajas del
sector privado para intermediar entre la oferta de pequeños productores y la demanda del mercado.
Por esto, se recomienda que Bolivia promueva y adopte un enfoque bilateral mediante el cual se
permite el contacto directo entre los oferentes nacionales de proyectos y potenciales inversionistas
externos, pero como se indicó anteriormente, el modelo multilateral no debería ser descartado
totalmente.
Es importante notar que bajo esta política, el propio mercado crea sus mecanismos de
intermediación entre oportunidades de inversión e inversionistas para explotar las oportunidades de
reducción de costos de transacción en el sector. La diferencia es que los propietarios de
oportunidades o los inversionistas potenciales no acuden a estos intermediarios por mandato de la
ley sino como se mencionara anteriormente buscando realizar sus propios intereses y a su propio
riesgo.
3.2.6. Procedimientos de Aprobación de Actividades MDL
Finalmente, no menos importante para mantener los costos de transacción en niveles bajos, es el
procedimiento que se adopte en el país para la aprobación de los proyectos MDL. Del análisis
realizado en el capítulo anterior pueden identificarse dos alternativas: (i) el establecimiento de un
proceso específico y particular de aprobación; y (ii) la vinculación de la aprobación de un proyecto
MDL tanto como sea posible con los procesos de habilitamiento y otorgamiento de permisos ya
vigentes en el país.
18
Ver Grubb, M., Vrolijk, C. y Brack, D.; “The Kyoto Protocol – A Guide and Assessment”; pag: 235; The
Royal Institute of International Affairs, Earthscan Publications Limited, London.
241
E E N
B o l i v i a
Desde una perspectiva estricta de minimización de costos de transacción la alternativa es sencilla:
los proyectos MDL debieran estar sujetos a los mismos requisitos a los que están obligados otros
proyectos industriales, específicamente, los requisitos exigidos a un proyecto por su componente
MDL debieran ser aquellos vigentes para su componente base. Es decir, un proyecto MDL
energético o un proyecto MDL de uso de la tierra o cambio en el uso de la tierra y actividades
foretales, debieran cumplir con aquellos requerimientos industriales, ambientales, de seguridad
industrial y sociales que cumplen, en general, los proyectos energéticos o forestales. Esta alternativa
es además compatible con el principio de que en el Estado Boliviano no se dupliquen los
procedimientos de evaluación de la línea base, adicionalidad, control de fugas, validación y
certificación que necesariamente se realizarían por las entidades operacionales y la Junta Ejecutiva
del MDL.
Sin embargo, existe la legítima preocupación que los proyectos MDL, especialmente si se incluyen
las actividades LULUCF, pudieran tener impactos negativos en comunidades locales o indígenas
que no se capturen adecuadamente por los procedimientos tradicionales de otorgamiento de
licencias y permisos industriales y ambientales. En Bolivia el marco existente de evaluación de
impacto social sobre todo de grandes proyectos de recursos naturales es todavía incipiente. Aparte
de la consulta ciudadana sobre el estudio de evaluación de impacto ambiental no se requieren
procesos de consulta y participación con las comunidades locales desde la etapa de diseño de un
proyecto con la finalidad de mitigar los impactos negativos sobre el contexto social local del
proyecto. Por ejemplo, un proyecto de evitación de emisiones podría afectar las legítimas
aspiraciones por desarrollo y crecimiento económico de las comunidades vecinas, no obstante que
ambientalmente el proyecto fuera muy competente. Por esto parece importante que las comunidades
vecinas estén informadas y participen desde su diseño en proyectos MDL, especialmente aquellos
de gran envergadura, con la finalidad que se consideren sus preocupaciones y aspiraciones. No
obstante que este requisito adicional acrecentaría al menos en el corto plazo los costos de
transacción del proyecto, probablemente es costo-eficiente en el largo plazo al prevenir reacciones
que pudieran hacer peligrar los objetivos de los proyectos MDL19.
En consecuencia, la opción adecuada para la aprobación doméstica de los proyectos MDL sería un
intermedio entre la situación de un procedimiento nuevo y particular y la simple aplicación de los
procedimientos ya existentes. La especificidad obedecería a la incorporación de la consulta y
participación pública para la adecuada gestión de los impactos socio-culturales al nivel local y
regional. Asimismo, es muy importante que esta evaluación particular se establezca en la
proporción y perspectiva adecuada, es decir, sólo en aquellos casos en que el proyecto pudiera tener
algún impacto efectivo. Por lo demás, el procedimiento de aprobación del proyecto debiera ser
19
Corresponde anotar que el Proyecto de Acción Climática Noel Kempff Mercado, de evitación de emisiones,
ha considerado en su diseño e implementación alternativas como actividades de ecoturismo y de la gestión
misma del proyecto para incorporar las legítimas aspiraciones por desarrollo de las comunidades locales. No
obstante, al nivel municipal existen reclamos por la falta de participación de las comunidades locales en los
CERs destinados al Estado.
242
E E N
B o l i v i a
transparente, expedito y sujeto al cumplimiento de los mismos requisitos exigidos para proyectos
similares que no tengan un componente MDL. Sólo así se mantendrían bajos los costos de
transacción, se realizarían las ventajas comparativas del país en actividades MDL y, al mismo
tiempo, se promovería el desarrollo sostenible.
3.3. Optimización de Beneficios20
Desde un comienzo la discusión sobre proyectos internacionales de reducción de emisiones de
gases de efecto invernadero supuso que los inversionistas de países desarrollados invertirían en este
tipo de proyectos cubriendo los costos incrementales con relación al componente base. Así,
siguiendo los conceptos desarrollados para el Fondo Mundial para el Medio Ambiente, se asumió
que las reducciones de emisiones fluirían en su totalidad al inversionista mientras que el anfitrión
del proyecto – básicamente un país no perteneciente al Anexo I – percibiría los beneficios
colaterales del mismo como creación de empleos o mejoras ambientales pero no percibiría ninguna
compensación financiera adicional sobre los costos incrementales del proyecto.
Durante la fase piloto del mercado de carbono mediante Actividades Implementadas Conjuntamente
se hizo evidente que estos proyectos internacionales no son sino inversiones extranjeras directas en
países en desarrollo – países no pertenecientes al Anexo I – que se producen con la finalidad de
obtener utilidades o beneficios financieros. En consecuencia, se han presentado experiencias de
distribución de beneficios de estos proyectos bajo la forma de coparticipación de las reducciones de
emisiones transables entre el inversionista y el país anfitrión.
Más aún, paulatinamente es cada vez más evidente que la sola obtención de beneficios colaterales
por los países anfitriones de proyectos MDL es una situación insostenible debido a que involucraría
que los excedentes económicos que se generen en la producción de CERs sólo se captarían por los
países desarrollados – pertenecientes al Anexo I – en una franca contradicción con las prácticas
actualmente existentes para cualquier otra actividad económica en países en desarrollo. Ello no sólo
reviste una alta importancia para los países anfitriones de proyectos MDL sino también para los
inversionistas puesto que la viabilidad económica de un proyecto depende del esquema de
distribución de beneficios que se adopte. En consecuencia, potenciales inversionistas en proyectos
MDL estarán muy interesados en que se establezcan reglas claras y estables de coparticipación de
beneficios pues saben que una vez implementado el proyecto cambios en dichas reglas podrían
involucrar la inviabilidad económica y financiera del mismo.
Con la finalidad de prevenir que en Bolivia se presente esta peligrosa incertidumbre, así como
proponer un mecanismo que permita una coparticipación por el Estado equitativa o adecuada de los
20
Esta sección se ha basado en Loayza, F. y Kägi, W., (2000), “Maximising Host Countries’s benefits of
CDM: From CDM Surplus Sharing to a CDM Tax Regime”, mimeo, La Paz y Basilea. Documento producido
bajo el contexto del presente estudio financiado por el Banco Mundial, que se incluye en extenso en el Anexo
7.
243
E E N
B o l i v i a
excedentes que se generen en proyectos MDL, se efectuó una revisión de la experiencia ganada en
este campo durante la fase de Actividades Implementadas Conjuntamente y la existente con
relación a regímenes fiscales mineros21. Las actividades MDL presentan importantes similitudes
económicas con las actividades mineras que ameritan que la experiencia minera sea muy útil para el
diseño de un régimen fiscal MDL, a saber: (i) el producto final CERs en MDL y metales en minería
son “commodities”, es decir bienes homogéneos que se transan típicamente en bolsas
internacionales; (ii) ambas actividades están orientadas a la exportación, esto es los CERs y los
metales se producen para mercados externos; (iii) en ambas actividades existe el potencial de
generación de utilidades o ganancias extraordinarias; asimismo, (iv) para un adecuado y pleno
desarrollo requieren que el Estado les preste servicios específicos en registro de derechos y
generación de información básica.
3.3.1. Establecimiento de un Régimen Fiscal MDL
El estudio realizado permitió identificar que existen básicamente dos alternativas para la
distribución de excedentes entre inversionistas en proyectos MDL y el Estado: (i) un régimen de
coparticipación de los CERs producidos por el proyecto en género o en valor; y (ii) un régimen
fiscal basado en la aplicación del impuesto a la renta o a las utilidades de las empresas.
La distribución de excedentes mediante la coparticipación de los CERs obtenidos opera como un
impuesto a la producción. No obstante la simplicidad de su administración, los impuestos a la
producción inducen a la doble tributación a empresas residentes en países demandantes de CERs y
tendría la desventaja de distorsionar una eficiente asignación de recursos. Esto es debido a que los
impuestos a la producción no son acreditables contra las obligaciones fiscales de un inversionista en
su país de origen, de donde, por sus proyectos MDL pagarían un impuesto doble tanto en el país
anfitrión como en su país de origen, lo cual afectaría seriamente la viabilidad de muchos proyectos
MDL, arriesgando la competitividad internacional del proyecto. Además, en aquellos casos que un
proyecto tenga dificultades económicas o financieras y, por tanto, no genere excedentes no se
liberaría de la carga tributaria y la coparticipación de CERs magnificaría sus dificultades.
Consiguientemente, la coparticipación del Estado en los CERs de un proyecto MDL tendería a
afectar la capacidad del país para atraer inversionistas interesados en desarrollar proyectos MDL.
Alternativamente, estas distorsiones e incentivos negativos podrían minimizarse adoptando una
alícuota de participación del Estado mínima o marginal. En tal caso, sin embargo, el Estado se
perjudicaría pues sólo captaría una pequeña porción de los excedentes generados con la agravante
de que parte importante de los mismos se transferirían a las arcas fiscales de los países desarrollados
por la aptitud de esos regímenes de captar excedentes por sus inversiones extranjeras directas
sujetas a bajas cargas tributarias en el extranjero.
21
Ver Anexo 7.
244
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B o l i v i a
Por el contrario, una forma equitativa y transparente de compartir beneficios derivados de
actividades MDL con el Estado Boliviano se alcanzaría extendiendo el régimen del Impuesto sobre
las Utilidades de las Empresas (IUE) establecido mediante Ley Nº 1606 a los proyectos MDL. Este
impuesto es equitativo porque grava únicamente los excedentes generados a lo largo de la vida del
proyecto. Cuando una empresa tiene pérdidas los pagos por este impuesto cesan. A ello hay que
añadir que el arrastre de pérdidas que es parte del impuesto permite compensar las pérdidas
incurridas en gestiones pasadas con las utilidades realizadas en la gestión actual. Permite también
que las pérdidas en un proyecto, que pudiera ser un MDL, se deduzcan de las ganancias de otro
proyecto, reduciendo de esta forma el riesgo incurrido por una empresa al invertir en un mercado de
alto riesgo como el mercado MDL.
El IUE es transparente porque a diferencia de un sistema de distribución de CERs no se realiza caso
por caso mediante la negociación de un convenio o contrato para la ejecución del proyecto. Las
reglas para su aplicación, esto es, liquidación y pago se encuentran establecidas por Ley y son de
aplicación general a todas las actividades económicas en el país. Su diseño contempló
cuidadosamente las normas de acreditación de impuestos vigentes en países exportadores de capital,
particularmente los Estados Unidos de Norteamérica, que probablemente cuenta con las reglas de
acreditación de impuestos más estrictas del mundo desarrollado. Esto significa que el IUE al
cumplir con la norma de acreditación norteamericana cumpliría también con las normas de
acreditación de impuestos en los otros países pertenecientes al Anexo I, evitando la doble
tributación y distorsiones en la asignación de recursos.
Aunque la administración del IUE es más compleja que la correspondiente a un impuesto a la
producción, los problemas en su aplicación no serían en modo alguno específicos a los proyectos
MDL. Por el contrario, al incorporarse estas actividades al régimen general del IUE indirectamente
se beneficiarían de toda la experiencia ganada por la autoridad fiscal en este rubro. Ello permitiría
acomodar más eficientemente aquellos aspectos específicos de las actividades MDL en la aplicación
del impuesto como las deducciones permitidas para el cálculo de la base imponible, siempre y
cuando estos ajustes fueran realmente necesarios.
Como ocurre en el sector minero, podría incluso destinarse el IUE originado en CERs a las regiones
en las que este servicio se origina. Para ello es necesario establecer un Impuesto Complementario
por una porción en valor de los CERs generados que se destinaría directamente a la región como
una regalía. En este caso, el impuesto efectivamente pagado por el IUE sería acreditable contra las
obligaciones del contribuyente por el Impuesto Complementario, evitándose así la doble
tributación. El sistema se completa haciendo que el contribuyente anticipe el IUE en un monto
equivalente del Impuesto Complementario que se destina directamente a las regiones productoras de
CERs. En este sentido, es de vital importancia que los ingresos provenientes de los proyectos MDL
puedan ser dispuestos por Ley en proyectos de protección ambiental, un fondo fiduciario ambiental,
la Oficina de Desarrollo Limpio, el PNCC y para apoyar iniciativas ambientales regionales, según el
245
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área de influencia del proyecto, con la finalidad de evitar que estos beneficios vayan a ser
destinados a áreas no relacionadas con las actividades MDL.
Por otra parte, Bolivia debe aún analizar con profundidad sus experiencias de distribución de
créditos, realizadas con proyectos de AIC, en el entendido que éstos pueden transformarse en
proyectos MDL. Estas experiencias no significaron costos adicionales a los inversionistas y
establecieron distribuciones justas y equitativas de acuerdo al nivel de inversiones, que satisficieron
a los participantes de los proyectos.
De este análisis, se concluye que las condiciones complementarias para el diseño de un régimen
fiscal MDL basado en el IUE deberían incluir:
•
La exención del alcance de los impuestos al valor agregado (IVA) y a las transacciones (IT) en
el comercio interno de CERs. Como los CERs no tienen un uso doméstico sino que están
íntegramente destinados a la exportación, la referida exención evitaría que se exporten
impuestos y eliminaría los costos involucrados en la devolución de impuestos. Además,
evitaría imponer costosos riesgos sobre agentes de intermediación comercial y financiera
debido a posibles retrasos en devoluciones impositivas por el fisco. Estas exenciones son
congruentes y necesarias con la política MDL de unilateralidad “microeconómica” sugerida
anteriormente.
•
La exención caso por caso del impuesto a las remesas al exterior (IRE) complementario al IUE
como se explica más abajo. El IRE ha sido creado como un incentivo para invertir o gastar las
utilidades obtenidas dentro de Bolivia. De otra manera, cuando se exportan o repatrian
utilidades el IRE captura una porción adicional del excedente generado22. La aplicación del
IRE a actividades MDL parece inadecuado debido a que el MDL ha sido concebido como un
mecanismo para aprovechar las oportunidades costo-efectivas para la reducción de emisiones
de gases de efecto invernadero. Sin embargo, debido a que el IRE encarece el costo de reducir
emisiones está en conflicto con el mecanismo del MDL.
Una obvia solución a este problema sería eximir a las actividades MDL del IRE. Si las
actividades MDL se realizaran sólo con esta finalidad, esta exención no sería un problema
mayor. Sin embargo, como se mencionó antes, las actividades MDL mayormente
complementarán otras actividades – el denominado componente base – tal como la generación
eléctrica y, de ahí emerge la cuestión de hasta que punto la exención del IRE puede alcanzar a
otras actividades económicas. Sin duda, la exención del IRE para una actividad debido a que
esta complementa a actividades MDL no es práctica pues involucraría importantes pérdidas de
ingresos para el fisco. Entonces, la exención del IRE para actividades MDL tendría que
considerarse caso por caso. Esto sería también impracticable si no fuera que los procedimientos
de evaluación y verificación de proyectos MDL ocurren también por casos individuales, lo que
22
12,5% de las utilidades o ingresos remesados al exterior.
246
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posibilita que la exención del IRE aplicaría solamente una vez que la actividad ha sido
aprobada como MDL por el Gobierno Boliviano. Y,
•
El establecimiento de un régimen de patentes modesto que permita cubrir los costos en que
incurra el Estado en la generación de información básica y la representación ante la
Convención de Cambio Climático de proyectos MDL que se desarrollen dentro de sus
fronteras. Existe cierto tipo de información básica como la generación de líneas base
sectoriales o inventarios de emisiones que no es rentable producirlas privadamente pero que
tendrían una alta rentabilidad social por lo que el Estado debería brindar este servicio como un
bien público. También, el Estado debe realizar gestiones y representar ante la Convención los
proyectos que apruebe y que, por tanto, respalda. En consecuencia, las patentes que se adopten
para las actividades MDL debieran cubrir los costos administrativos incurridos por el marco
institucional nacional requerido para la operatividad de este mecanismo del Protocolo23. Se
aclara que esta patente sería distinta e independiente de lo dispuesto en el numeral 8 del
Artículo 12 del Protocolo de Kioto que establece que una parte de los ingresos de los proyectos
MDL debe emplearse para cubrir los gastos administrativos necesarios. Esto debido a que su
normativa se regulará por la ley internacional bajo el paraguas de la Convención y el
Protocolo.
3.3.2. Empleo de Opciones de Mitigación de Bajo Costo
Un adecuado diseño fiscal sería también la respuesta apropiada para el empleo de opciones de
mitigación del cambio climático a costos no significativos (low hanging fruits). Estas opciones
resultan cuando existen condiciones para reducir emisiones a muy bajo costo, tal el caso del
proyecto del Parque Nacional Noel Kempff Mercado donde el costo por tonelada de CO2 reducida
estaría entre 0,43 a 0,54 $US (ver Sección 3.2.2 de este Capítulo). Frente a este tipo de proyectos
una legítima alternativa que se presenta para el país es elegir entre el empleo o uso de estas
opciones de bajo costo ahora, habilitándolas en el mercado MDL, o por el contrario, preservarlas
para el futuro hasta el momento en que eventualmente Bolivia pudiera tener la obligación de
cumplir con ciertos límites en sus emisiones.
La preservación de las opciones de bajo costo para su uso en el futuro es similar a la preservación
de ciertos recursos naturales escasos y no renovables para viabilizar la industrialización del país en
el futuro. Durante la década de los setenta, por ejemplo, hubo un intenso debate en Bolivia sobre la
venta de gas al Brasil que en definitiva terminó retrasando por casi tres décadas la construcción del
gasoducto. En esa época se escucharon fuertes voces que vender nuestro gas al Brasil equivalía a
23
Para la determinación de este sistema de patentes se puede seguir un criterio similar al establecido en otros
sectores como telecomunicaciones, energía u otros. Básicamente, la patente se cubre con un porcentaje
pequeño, generalmente no mayor al 1% del producto generado o la facturación anual. En la fijación definitiva
de la patente, como un porcentaje en valor sobre los CERs generados, será importante considerar los costos
adicionales del marco institucional internacional para evitar que ambas a cargas afecten la competitividad
internacional del país en el mercado MDL.
247
E E N
B o l i v i a
hipotecar nuestro desarrollo e industrialización. Consecuentemente se afirmaba que conservar el gas
tenía una importancia estratégica para nuestro futuro.
La experiencia histórica ha demostrado que los profundos cambios tecnológicos y económicos
pueden modificar radicalmente los conceptos de desarrollo y las oportunidades efectivas para el
mismo. En la actualidad es difícil imaginar que el desarrollo boliviano siga el patrón tradicional de
industrialización observado en los países desarrollados el siglo pasado. Pero, si ese fuera el caso y el
gas se constituyera en la energía que impulse ese proceso, sólo las reservas gasíferas recientemente
probadas en los últimos tres años exceden en aproximadamente 10 veces aquellas que estuvieron en
debate en los setentas. Con ese nivel de reservas se dispondría de recursos para alimentar además de
los requerimientos de industrialización del país al menos en el doble la magnitud de los
compromisos ya adoptados con el Brasil. Ken Chomitz con relación a los proyectos LULUCF
sostiene además que en los países tropicales la mayoría de estas reducciones de emisiones son de la
variedad “úselo o piérdalo” (use it or lose it), ya que muchos bosques están actualmente bajo un
proceso de degradación o deforestación, y por tanto no son opciones al futuro24.
Asimismo, el cambio tecnológico suele modificar radical e irreversiblemente las perspectivas de un
recurso en el mercado. Aquello que es valioso hoy puede ya no serlo mañana precisamente porque
el cambio tecnológico actúa para bajar costos, generar sustitutos o crear nuevos productos. La
intensidad de su accionar está en directa proporción con los incentivos económicos de precios y
costos. Bolivia con el estaño ha sufrido en el último cuarto del siglo XX esta difícil experiencia.
Así, el metal “estratégico” que fuera el estaño sobre todo para la industria militar y de enlatados
durante la primera mitad del siglo XX fue paulatinamente reemplazado por el aluminio,
estancándose el crecimiento de la demanda. Por otra parte, los cambios tecnológicos que llevaron a
la emergencia de una minería de gran escala y bajo costo posibilitaron una fuerte reducción de los
costos de producción en los yacimientos estañíferos de nueva generación.
Estos procesos fueron conducentes a que la mayor parte de la producción de estaño de Bolivia se
hiciera irrentable y muchas minas tuvieron que cerrar. Así, la minería estañífera boliviana que había
sido indispensable para la economía mundial de principios del Siglo XX, hacia finales del mismo
siglo era prescindible y marginal. La lección es que las ventajas comparativas o aquellas opciones
de bajo costo o alto rendimiento ahora probablemente no lo serán en el futuro debido al cambio
tecnológico y estructural prevaleciente en el mundo moderno. Por esto diferir el aprovechamiento
de las ventajas comparativas o las opciones de bajo costo entraña el riesgo de su anulación y
pérdida definitiva en el futuro por el accionar de otros agentes o variables sobre las cuales el país no
tiene ningún control.
Considerando el riesgo de que el mercado anule o reduzca en el futuro las ventajas comparativas de
las opciones de reducción de emisiones de bajo costo del país, la elección consecuente sería
24
Ken Chomitz, mimeo sobre proyectos LULUCF, 7 de Agosto del 2000.
248
E E N
B o l i v i a
aprovechar estas opciones ahora. En tal caso, el problema de política estriba en cuál es la mejor
manera de optimizar los beneficios para el país derivados de su inmediato aprovechamiento. Este
problema tiene dos aspectos. Primero, la determinación de un nivel equitativo de coparticipación de
excedentes por el Estado en estas opciones excepcionalmente ventajosas. Segundo, el uso o
inversión más adecuados de los excedentes captados. En lo que sigue se abordará sólo la primera
parte de la problemática ya que la segunda toca aspectos esenciales de las políticas fiscales y de
desarrollo económico y social que se encuentran fuera del alcance de este estudio.
Las opciones de mitigación de bajo costo son generadoras de excedentes extraordinarios en el
mercado MDL. Para un escenario sin restricciones de comercio, la Tabla 5.4 recoge las
estimaciones de precios por tonelada de CO2 reducida en el mercado MDL para el año 2010,
obtenidas mediante la aplicación de diferentes modelos.
Tabla 5.4 Precios Estimados de CERs en Diferentes Escenarios ($US/t de CO2).
Modelos
MERGE 3.0
SGM
RICE 98
GRAPE
AIM
MS – MRT
GTEM
GREEN
Precios 2010
18,3
7,1
4,6
12,0
10,4
8,4
6,0
5,2
Fuente: Zhang, 1999.
Como puede verse, las estimaciones muestran una amplia variación cuyas cotas inferior y superior
son de 4,6 $US y 18,3 $US por t de CO2, respectivamente. Incluyendo como indicadores
complementarios la media aritmética y la mediana de la muestra de estimaciones y tomando el
estimado de costos por t de CO2 reducida del Proyecto de Acción Climática Noel Kempff Mercado,
se construye la siguiente tabla:
Tabla 5.5. Excedentes en Proyectos de Mitigación de Muy Bajo Costo.
Estimado
Precios
Excedentes medidos a
Costo PNKM
$us/t de CO2
$US/t de CO2 (a) base del costo unitario
Cota inferior (RICE 98)
4,6
0,48
860 %
Mediana
7,75
0,48
1510 %
Media
9,0
0,48
1870 %
Cota superior (MERGE 3.0)
18,3
0,48
3810 %
(a) Se tomó el promedio aritmético de los costos reportados en la sección 3.2.
Fuente: Elaboración propia en base a la Tabla 5.3 y la Sección 3.2 de este Capítulo.
La Tabla anterior muestra que los proyectos de mitigación de bajo costo pueden generar
excepcionales niveles de ganancias. Así, por ejemplo, para el caso en consideración en la Tabla se
249
E E N
B o l i v i a
estima un nivel de excedentes comparados con el costo de producción de reducir una tonelada de
CO2 que variaría entre el 850% y el 3800%. Incluso si estos valores estuvieran sobreestimados
debido a diferencias en el valor del dinero en el tiempo, no hay duda que los niveles de excedentes
en estas opciones serían, pese a una corrección importante hacia abajo, extraordinarios. En tales
casos, la coparticipación del Estado en los excedentes generados mediante la sola aplicación del
régimen fiscal propuesto basado en el IUE parece insuficiente.
El IUE ha sido diseñado pensando en proyectos corrientes que puedan tener incluso una alta pero no
excepcional rentabilidad. Por esto cuando se evidenció la conveniencia de que el Estado comparta
más equitativamente utilidades extraordinarias, mediante Ley Nº 1731 se estableció una alícuota
adicional al IUE o surtax aplicable a proyectos mineros e hidrocarburíferos. Este impuesto adicional
compatible con el régimen del IUE pudiera servir a los fines de establecer un surtax en el régimen
fiscal MDL de modo que el Estado también participe más equitativamente de eventuales utilidades
extraordinarias originadas en proyectos MDL de muy bajo costo. Asimismo, parte de estas
utilidades podrían emplearse en garantizar que el país cuente con las condiciones tecnológicas y de
mercado adecuadas para competitivamente hacer frente a una eventual obligación de limitar en el
futuro sus emisiones de gases de efecto invernadero.
4. Escenario Optimo de Participación de Bolivia en el Mercado
del MDL
Como propuesta este estudio ha revisado las ventajas y desventajas de las diferentes alternativas de
inserción de Bolivia en el mercado MDL. Este análisis permite identificar las características
esenciales de la alternativa óptima de inserción para el país que se presenta a continuación.
Dicha alternativa tiene componentes exógenos o externos a las decisiones del país sobre las cuales
Bolivia sólo puede influir parcialmente mediante acciones de política internacional. Asimismo,
tiene componentes internos sujetos al accionar soberano del Estado mediante políticas
gubernamentales.
4.1. Componentes Externos de la Alternativa Propuesta
•
Los proyectos forestales o LULUCF, especialmente proyectos de evitación de emisiones, se
incluyen en el mercado MDL.
•
Para la generación de CERs se establecen estándares internacionales aplicables al cálculo de
las reducciones de emisiones que permiten establecer parámetros internacionales en la
identificación de la línea base de un proyecto MDL.
250
E E N
•
B o l i v i a
El MDL se establece con un enfoque bilateral, es decir, no se crea una entidad multilateral que
intermedie entre los inversionistas interesados en generar o comprar CERs y los países
anfitriones.
4.2. Componentes Internos de la Alternativa Propuesta
•
Desde el inicio del mercado MDL Bolivia participa en el mismo sin ninguna limitación a la
ejecución de opciones de mitigación de bajo costo.
•
En Bolivia el MDL tiene un enfoque “microeconómico unilateral” de modo que el Estado
evalúa y aprueba los proyectos MDL indistintamente de la participación en los mismos de
inversionistas o instituciones originarias de países pertenecientes al Anexo I.
•
La aprobación doméstica o nacional de un proyecto MDL se verifica de manera expedita y
transparente sujeta (i) al cumplimiento de los permisos y licencias ya existentes en nuestro
marco legal y regulatorio; y (ii) a un proceso de evaluación de impacto social que involucre la
consulta y participación de las comunidades locales o regionales en el área de influencia del
proyecto.
•
Los proyectos MDL están sujetos al régimen del Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas
que incluye una Alícuota Adicional a las Utilidades Extraordinarias de las Empresas en
Actividades MDL y un modesto régimen de patentes.
•
Las transacciones en el mercado interno de CERs están exentas del alcance del Impuesto al
Valor Agregado y del Impuesto a las Transacciones.
•
Mediante un procedimiento de evaluación caso por caso, las empresas que realicen actividades
MDL están exentas del alcance del Impuesto a las Remesas al Exterior.
La alternativa propuesta es compatible con los planes nacionales y con la orientación de las
políticas económica y ambiental vigentes en el país. Como se mencionó en el capítulo anterior,
Bolivia desde 1985 ingresó en un proceso de liberalización y apertura de la economía en la cual es
básicamente el mercado el encargado de la asignación de recursos. El Estado ha transferido
progresivamente las responsabilidades productivas al sector privado y mediante un proceso de
descentralización está transfiriendo al nivel departamental y municipal las principales
responsabilidades de la gestión de la inversión pública. La estrategia propuesta se inserta en esta
lógica otorgándole al sector privado y al mercado la responsabilidad de asignar recursos a
actividades MDL. Por su parte, el Estado asumiría un rol facilitador y crearía las condiciones que
permitan una equitativa distribución de los excedentes de actividades MDL entre el Estado y los
inversionistas, en concordancia con las políticas tributarias vigentes en el país.
251
E E N
B o l i v i a
Asimismo, la Estrategia posibilitaría el fortalecimiento del marco institucional en cambio climático
del país. Por una parte, garantizaría la sostenibilidad financiera de sus actividades mediante el
establecimiento de una patente o renta destinada. Por otra parte, como se discutió en el Capítulo 4,
promueve la creación de un sistema o servicio autónomo MDL bajo la tuición del Viceministerio de
Medio Ambiente y Recursos Forestales, en concordancia con lo dispuesto por la Ley de
Organización del Poder Ejecutivo y sus normas reglamentarias.
En el diseño de la Estrategia propuesta se ha tenido especial cuidado en evitar conflictos o
contradicciones con las Convenciones Internacionales de las cuales Bolivia es signataria. Especial
atención ha merecido la relación de la presente Estrategia con la Estrategia Nacional de
Conservación de la Biodiversidad (ENCB) bajo el contexto de la Convención del mismo nombre.
Aunque la ENCB está aún en etapa de formulación ya fue definido que su principal objetivo es la
creación de condiciones que permitan un aprovechamiento sostenible de los recursos de la
biodiversidad en beneficio de la población boliviana y la protección de los recursos naturales. En
este propósito, se ha priorizado el aprovechamiento de los servicios ambientales del bosque entre
los que destaca la fijación o secuestro de carbono. En consecuencia especialmente en su
componente de evitación de emisiones, la presente estrategia es plenamente compatible con la
propuesta en curso de la ENCB.
5. Recomendaciones Para Estudios Futuros
El presente Estudio estuvo enfocado en la participación de Bolivia en el Mecanismo de Desarrollo
Limpio del Protocolo de Kioto. Sin embargo, siendo que el país podría eventualmente decidir la
adopción de límites a sus emisiones de gases de efecto invernadero y acogerse a los otros
mecanismos establecidos en el Protocolo, para la definición de la estrategia boliviana sobre cambio
climático en este marco, no es sólo importante la consideración del Mecanismo de Desarrollo
Limpio sino también los mecanismos de Implementación Conjunta (IC) y el Comercio de
Emisiones (CE). En tal caso, mientras estos últimos mecanismos pudieran ser beneficiosos para el
país, la adopción de límites también podría tener costos resultantes de impactos en los niveles
macroeconómico y sectorial. Es, en consecuencia, necesario que el Gobierno de Bolivia cuente con
una evaluación de costo-beneficio sobre una eventual adopción voluntaria de un límite a las
emisiones de GEIs por Bolivia que le permita comparar las ventajas y desventajas del escenario de
inserción en el MDL, desarrollado en esta estrategia, versus el escenario de adoptar límites y estar
sujeto a los mecanismos de IC y CE. Por tanto, siguiendo la organización por tareas establecida en
el EEN, a continuación se propone un alcance preliminar para los términos de referencia aplicables
a un estudio para Bolivia sobre una eventual adopción de límites a sus emisiones de GEIs25.
25
Las secciones que siguen se han desarrollado sobre la base de una propuesta elaborada por Wolfram Kagi
en Septiembre del 2000.
252
E E N
B o l i v i a
Tarea 1: Revisión de Estudios Existentes
•
Revisión de documentos internacionales en los cuales se analizan las implicaciones que tendría
para un país no perteneciente al Anexo I la adopción de un límite a sus emisiones de GEIs.
•
Análisis de la evaluación realizada por la Argentina para que en la COP-4 manifestara su
decisión de adoptar un límite voluntario a sus emisiones de GEIs. Revisión, por ejemplo, del
EEN de Argentina.
Tarea 2: Sectores: Energía y Cambio en el Uso de la Tierra y Actividades Forestales
El análisis hasta ahora realizado en esta tarea ha seguido un enfoque de modelos “desde lo micro
hacia lo macro” (bottom-up) suministrando una gruesa estimación de los costos de reducción de
emisiones en estos sectores. Para los fines de adoptar un límite a las emisiones, estos estimados
necesitarían revisarse cuidadosamente, por lo que se propone:
•
Evaluación de la calidad de los datos disponibles en las proyecciones nacionales de línea base,
los escenarios de mitigación e inventario de emisiones, identificando la magnitud probable de
los errores de estimación.
•
Evaluación de la calidad de los datos disponibles en costos de reducción de emisiones,
identificando la magnitud probable de los errores de estimación, debiendo incluirse una revisión
de la tasa social de descuento implícita en dichas estimaciones.
•
Revisión de estudios existentes y complementación de los mismos sobre los determinantes de la
tasa de deforestación.
•
Identificación de las acciones requeridas para refinar los datos disponibles en los escenarios de
mitigación de los sectores LULUCF y energético, estableciendo los ajustes que fueran posibles
con la información disponible o indicando los estudios adicionales que tendrían que realizarse a
este efecto.
Tarea 3: El Mercado de Carbono
•
Evaluación del impacto en la demanda de reducciones de emisiones en Bolivia debido a la
adopción de un límite por el país a sus emisiones de GEIs.
•
Evaluación del impacto en la oferta de reducciones de emisiones de Bolivia al resto del mundo
debido a la adopción de un límite por el país a sus emisiones de GEIs, comparando esta
situación con la oferta potencial de CERs de Bolivia en el mercado MDL. En esta evaluación se
considerarían los siguientes escenarios:
o Si los proyectos LULUCF son o no, total o parcialmente, incluidos en el MDL;
253
E E N
B o l i v i a
o Posibles escenarios de tratamiento de proyectos LULUCF en países Anexo I y aquellos que
adopten voluntariamente límites a sus emisiones de GEIs; y
o Si existe o no la fungibilidad entre los créditos de emisión establecidos en los mecanismos
de IC, CE y MDL del Protocolo de Kioto.
•
Evaluación comparativa de beneficios para Bolivia derivados directamente de su participación
en el mercado de carbono considerando, en un caso, el MDL y, en otro caso, la IC y el CE.
Tarea 4: Requisitos Domésticos
•
Análisis de los nuevos roles del país, el Gobierno y los participantes en proyectos de mitigación
del cambio climático que incluya una evaluación de los posibles ajustes en el ciclo y aprobación
del proyecto.
•
Identificación y discusión de los ajustes que se requieran establecer en el marco institucional
existente en cambio climático para cumplir eficientemente con los nuevos roles del país y el
Gobierno y otorgar un ambiente favorable a la iniciativa privada en este campo.
•
Formulación de las condiciones institucionales que permitan una transición costo-efectiva desde
la situación actual a aquella en la que eventualmente se adopten límites a las emisiones de GEIs.
•
Identificación y discusión de las políticas requeridas para cumplir con el límite de emisiones
que se fije el país. Este estudio incluiría (i) las medidas a aplicarse internamente a los emisores,
por ejemplo, la adopción de un impuesto a las emisiones de GEIs, y (ii) las reglas para el
intercambio doméstico y con el extranjero de créditos de emisión.
Tarea 5: Opciones Nacionales
•
Evaluación, integrando los resultados de las restantes tareas, de los beneficios y costos (ventajas
y desventajas) de que Bolivia adopte un límite a sus emisiones de GEIs.
•
Si Bolivia tuviera que adoptar un límite a sus emisiones de GEIs, proponer políticas para:
o El cumplimiento del límite a fijarse;
o El direccionamiento de la política de control de emisiones hacia la generación del CE o
reducciones originadas en proyectos MDL/IC y, por tanto, se analizarán los roles de los
sectores público y privado en el mercado del carbono;
o El mantenimiento de la coherencia de la política de cambio climático con la política
económica y de desarrollo sostenible del país evitando el desplazamiento del sector privado
por el sector público en el mercado de carbono; y,
254
E E N
B o l i v i a
o La negociación de los créditos de emisión de carbono.
Tareas Complementarias
Para alcanzar el objetivo del Estudio, las tareas detalladas, concordantes con las tareas establecidas
en el EEN26, necesitan complementarse con otras no contempladas en el EEN.
Primero, es fundamental que se analice el impacto macroeconómico y en los diferentes sectores de
la economía de la fijación de un límite a las emisiones de GEIs. Para realizar este análisis se
requiere la formulación de modelos econométricos macroeconómicos o de equilibrio general
computable (top-down) que permitan identificar y evaluar impactos en:
•
El crecimiento económico.
•
La política fiscal, por ejemplo, si se crearía un impuesto a las emisiones de GEIs y, además si se
obtienen ingresos por participación en el CE, qué efectos tendría esta política sobre los precios,
tarifas, el consumo y la inversión. Por tanto, qué medidas fiscales o tributarias compensatorias
tendrían que aplicarse.
•
El sector externo. Es decir, analizar si debido a cambios en los precios relativos y/o aumento en
los costos sería afectada la competitividad de algunos productos de exportación.
•
El crecimiento y la inversión en el sector energético y en los sectores generadores de emisiones
por cambio de uso de la tierra como la agricultura y el sector forestal.
•
El crecimiento y la inversión en sectores intensivos en el uso de energía como el sector minero
e industrial.
La evaluación de las variables mencionadas se realizaría para diferentes escenarios de mercado
posibles que podrían emerger de las negociaciones todavía inconclusas del Protocolo de Kioto.
Segundo, se recomienda también evaluar las posibles reacciones y repercusiones en el plano
internacional de una eventual decisión de Bolivia de adoptar voluntariamente límites a sus
emisiones de GEIs.
26
No se incluyó laTarea 6 sobre proyectos específicos debido a su escasa o ninguna relación con el objetivo
central del Estudio que es informar al Gobierno sobre la conveniencia o no de fijar límites a las emisiones de
GEIs de Bolivia.
255
E E N
B o l i v i a
6. Bibliografía
Gobierno de Bolivia et al., 1998. Convenio Marco del Proyecto de Acción Climática Noel Kempff
Mercado. La Paz, Bolivia.
Grubb, M., Vrolijk, C. and Brack, D., 1999. The Kyoto Protocol – A Guide and Assessment; pag:
235. London, UK: The Royal Institute of International Affairs, Earthscan Publications Limited.
Loayza, F. y Kägi, W., 2000. Maximising Host Countries’s benefits of CDM: From CDM Surplus
Sharing to a CDM Tax Regime. La Paz, Bolivia y Basilea, Suiza: Mimeo.
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Desarrollo Forestal, Programa Nacional de Cambios Climáticos. 2000. Submission by
the Government of Bolivia on Land Use, Land Use Change and Forestry. La Paz, Bolivia.
Weyant, John P., 2000. An Introduction to the Economics of Climate Change. Washington, D.C.,
USA: Pew Center / Stanford University.
256
E E N
B o l i v i a
Capítulo 6
Portafolio de Proyectos
E E N - B o l i v i a
1. Nivel de Desarrollo de los Proyectos y Formato de Presentación
Este Capítulo presenta varios potenciales proyectos MDL Bolivianos. Los proyectos están
desarrollados hasta la etapa de prefactibilidad y sus datos y cálculos han sido desarrollados de acuerdo
a un Formato Uniforme de Reporte nacional, el cual esta basado en el formato estándar internacional
aceptado por la CMNUCC para presentación de proyectos enmarcados en las AIC.
La información provista permitirá a los inversores obtener una visión general sobre las oportunidades
de inversión MDL en Bolivia y les suministrará una base para decidir el desarrollo posterior de un
proyecto con el propósito de finalmente invertir en uno o varios proyectos, cada uno de los cuales
puedo ser replicable en otras regiones del país, conservando prácticamente las mismas características.
1.1. Participación de los Actores de la Sociedad y Uso de Metodologías y
Herramientas
Los proyectos han sido desarrollados en cooperación con numerosos actores sociales en Bolivia y
proporcionan un amplio rango de oportunidades en varios sectores de la economía. Los diferentes
promotores de proyectos han recibido instrucción sobre la metodología de diseño de los proyectos
MDL en varios talleres y reuniones de trabajo bilaterales y los datos suministrados fueron doblemente
verificados por los equipos Boliviano y Suizo de este Estudio.
Usando las últimas metodologías para la evaluación de proyectos MDL se han llevado a cabo los
cálculos de los efectos en los GEIs esperados por los diferentes proyectos y sus costos asociados. Los
efectos en los GEIs del proyecto son calculados en estricta comparación entre el escenario de línea de
base y el escenario con proyecto.
Para el cálculo de costos de abatimiento por tonelada de CO2, los costos netos incrementales del
componente MDL de los proyectos ha sido dividido por el efecto de mitigación adicional de GEI
inducido por el proyecto. De este modo, tanto los costos de oportunidad como los ingresos adicionales
de los proyectos son tomados en cuenta, los cuales son cruciales pero no siempre incluidos en los
cálculos de costos de los proyectos MDL y AIC. Además, los costos, ingresos y efectos de GEI son
descontados (nuevamente este es un asunto que no siempre es considerado en los cálculos de costos de
los proyectos MDL y AIC) y se aplica una tasa de interés comercial del 30%.
Para garantizar el máximo de consistencia en el cálculo de los efectos de los proyectos, una Hoja Excel
estandarizada nacional ha sido usada para calcular los costos incrementales, los efectos de GEI y los
costos por tonelada equivalente de CO2. Adicionalmente a la Hoja Excel una detallada Guía para
Proyectos MDL ha sido provista a los promotores de proyectos, la cual explica en detalle como
describir las ideas de proyecto y como usar el Archivo Excel de cálculo de costos (ver Anexo 1).
E E N - B o l i v i a
1.2. Los Proyectos
El Sector Forestal presenta los mayores beneficios potenciales para Bolivia y mayor competitividad a
nivel nacional. Para realizar el análisis del sector forestal, el estudio ha desarrollado seis proyectos
MDL en diferentes regiones del país y en diversas condiciones. Los estudios y medidas de campo
indican una excelente capacidad para el secuestro de CO2 y costos competitivos, adicionalmente,
niveles significativos de beneficios sociales y ambientales han sido identificados durante el desarrollo
de los proyectos, incluyendo un incremento del ingreso económico promedio por hectárea que puede
suministrar alternativas viables a las actuales actividades no sostenibles, como la agricultura
migratoria, la ganadería extensiva y la explotación no sostenible del bosque natural.
El estudio nos muestra que en un mercado de CERs funcionando con precios cercanos o por encima de
los 10 $US por tonelada de CO2 reducida se podría hacer una contribución significante al desarrollo
económico del país a través de mayor empleo, mejores ingresos y otros beneficios relacionados. Los
proyectos piloto propuestos necesitarán ser desarrollados adicionalmente y formulados cuidadosamente
en conjunto con grupos económicos y grupos sociales locales con el objetivo de desarrollar actividades
como el control de fugas, asegurar la adicionalidad, garantizar el almacenamiento permanente de CO2
y la generación de altos niveles de beneficios sociales y ambientales.
El enfoque en la maximización de los beneficios sociales y ambientales en la formulación del proyecto
contribuiría en la mejora de la calidad de vida de la población rural y a un modelo de producción
ambientalmente más sostenible. El enfoque multi-uso de los proyectos (protección y mejora en el
manejo de bosques, aprovechamiento de impacto reducido y combinaciones agro-forestales) ofrece una
mejor probabilidad de un uso sostenible y productivo de la tierra que otros proyectos que solo se
enfocan en uno de los elementos del MDL (conservación o reforestación solamente). Estos proyectos
combinados tienen la posibilidad de optimizar muchos elementos como el costo, el ingreso y los
beneficios colaterales para los grupos sociales involucrados. Se espera además, que la cooperación
internacional asista también en el desarrollo de estos y otros proyectos similares en Bolivia.
Los proyectos también incluyen tres interesantes opciones de mitigación de GEI en el sector
energético, tanto para la demanda como en la oferta de energía, los cuales pueden ser replicados en
varias regiones del país y que muestran parte de la gran variedad de proyectos que pueden ser
implementados en Bolivia en el marco del MDL.
En la descripción resumida de los proyectos que se hace a continuación en este Capítulo, no se
muestran los resultados de los cálculos de costos de mitigación por tonelada de CO2 debido a que estos
son considerados como parte de la información confidencial de los proponentes de los proyectos. Para
el proyecto referido al Parque Nacional Madidi se proporciona información más detallada a manera de
ejemplo. Los inversores interesados son invitados a contactarse con el Programa Nacional de Cambios
Climáticos o directamente con los proponentes de los proyectos quienes estarán en posición de proveer
toda la información requerida. En la siguiente Tabla se resumen las principales características de los
proyectos.
259
E E N - B o l i v i a
Tabla 6.1. Resumen de las Características de los Potenciales Proyectos Piloto MDL en Bolivia.
Nombre del
Proyecto
Proyectos de
Cambio en el Uso
de la Tierra y
Actividades
Forestales
Proyecto
Agroforestal
Ixiamas
Actividad
Efecto de
GEI
Esperado
Duración
del
Proyecto
Rango de
Costos
($US/t de
CO2)
Comentarios, Riesgos y
Sensibilidad
Introducción de sistemas
agroforestales con el
propósito de combatir la
agricultura de corte y
quema y la deforestación
asociada
Reforestación y
prevención de la
deforestación por medio
de plantaciones forestales
manejadas por
productores a pequeña
escala de madera
Protección de incendios,
manejo forestal e
implementación de
sistemas agroforestales
30 años
0,71
millones de
toneladas de
CO2
<3 $US/t de
CO2
Parámetros críticos: ritmo de
introducción de los sistemas
agroforestales; alcance de la
cooperación de la población
local como factor crítico
25 años
4,94
millones de
toneladas de
CO2
<3 $US/t de
CO2
Bajo nivel de riesgo, tecnología
altamente comprobada, especies
arbóreas bien adaptadas, larga
tradición regional en
plantaciones de madera
7,26
30 años
millones de
toneladas de
CO2
<4 $US/t de
CO2
Proyecto Forestal
Parque Nacional
Madidi
Introducción de sistemas
agroforestales y
plantaciones forestales
con el propósito de
remplazar prácticas de
agricultura migratoria y la
deforestación asociada
30 años
5,85
millones de
toneladas de
CO2
<3 $US/t de
CO2
Proyecto de
Agroforestería con
Comunidades en
Santa Cruz
Introducción de sistemas
agroforestales con el
propósito de combatir la
agricultura de corte y
quema y la deforestación
asociada
15 años
7,47
millones de
toneladas de
CO2
<3 $US/t de
CO2
El proyecto es propuesto por
una firma con buena reputación
en cuestiones ambientales.
Problemas críticos: aceptación
de las medidas por la población
local, insuficiencias actuales de
datos
Las actividades del proyecto
son desarrolladas en la zona de
amortiguamiento del parque.
Existe similitud con el proyecto
de AIC Noel Kempff Mercado.
Un problema crítico es la tasa
de crecimiento de la población
sobre las tendencias de
deforestación
Parámetros críticos:
organización de las
comunidades locales para
establecer sistemas
agroforestales y su aceptación
Proyecto Forestal
Sopachuy,
Azurduy, Tarvita
Reforestación y
protección de bosques
naturales por medio de
plantaciones forestales
manejadas por
comunidades campesinas
20 años
0,45
millones de
toneladas de
CO2
<3 $US/t de
CO2
Proyecto de
Forestación y
Reforestación
Inquisivi-Ayopaya
Proyecto de
Manejo Forestal
Sostenible La
Chonta
260
Bajo nivel de riesgo, tecnología
comprobada. Problemas
críticos: Bosques nativos
frágiles sujetos actualmente a
explotación, altos índices de
migración de la población a
otras zonas
E E N - B o l i v i a
Proyectos de
Energía
Proyecto de
Cogeneración
Unagro
Proyecto Planta
Minihidroeléctrica
de Ixiamas
Proyectos del
Sector de
Transporte
Proyecto de
Conversión de
Combustible en
Vehículos en
Cochabamba
Cogeneración de energía
para el sistema
interconectado en un
ingenio azucarero basada
en bagazo (residuos de la
caña de azúcar)
20 años
0,97
millones de
toneladas de
CO2
<1 $US/t de
CO2
Planta minihidroeléctrica
de 0,6 MW para
remplazar los generadores
a diesel actuales
25 años
0,02
millones de
toneladas de
CO2
<4 $US/t de
CO2
Conversión de
combustible en vehículos
del transporte público
(taxis, minibuses) de
gasolina a gas natural
comprimido. Las
inversiones incluyen
información y créditos de
bajo interés para los
dueños de taxis, créditos
para talleres
especializados y
estaciones de gas
15 años
0,78
millones de
toneladas de
CO2
<0 $US/t de
CO2
Bajo nivel de riesgo: fabrica
grande de azúcar y alcohol (>1
millón de t por año de caña de
azúcar procesados); tecnología
estándar (expansión de la
cogeneración actual). Barreras:
falta de capitales, falta de
incentivos para generación a
pequeña escala en la red y uso
de biomasa
Promotores del proyecto
experimentados; la falta de
capital es la principal barrera;
área remota con infraestructura
aérea; el proyecto es muy
atractivo desde el punto de vista
financiero si los precios altos de
la energía actuales son
mantenidos; el aspecto del
desarrollo sostenible es muy
fuerte; este tipo de proyecto
puede ser replicado en varias
regiones del país
Costo negativo de mitigación
debido a los bajos precios del
gas natural (a la tasa de
descuento del 30%). Tecnología
estándar actualmente en uso a
pequeña escala. Barrera: falta
de información y capital para
los dueños de los vehículos y
firmas
1.2.1. Agroforesteria para la Prevención de la Deforestación de los Bosques Tropicales
Húmedos de la Región de Ixiamas
1) Introducción
El proyecto agroforestal para la región de Ixiamas es una propuesta relacionada con la implementación
de sistemas que combinan los cultivos agrícolas y las plantaciones forestales, esta utilización
simultánea de siembras agrícolas y plantaciones forestales, permite aprovechar en el corto plazo la
261
E E N - B o l i v i a
producción de la actividad agrícola en los primeros años, obteniéndose posteriormente productos
forestales maderables a mediano y largo plazo.
Los sistemas agroforestales considerados como actividades del sector del uso de la tierra, cambio del
uso de la tierra y actividades forestales, tienen como objetivo el desarrollo de acciones de reforestación
y acciones para evitar y prevenir la deforestación a través de actividades agroforestales sostenibles
como altenativa a la agricultura de corte y quema y que en última instancia logren la reducción de las
emisiones de gases de efecto invernadero. La implementación de este tipo de actividades en la región
de Ixiamas puede propiciar el evitar mayores desbosques, mejorar los sistemas actuales de agricultura
combinados con plantaciones forestales, que son las que al final permanecerán en el área, brindando
además de beneficios económicos para las poblaciones locales, efectos de sumideros de carbono.
2) Características del Area del Proyecto
El proyecto se sitúa en la provincia Iturralde en el norte del departamento de La Paz, en las
proximidades de Ixiamas, a 600 km de la ciudad de La Paz, la provincia en general tiene una población
de 8000 habitantes, de los cuales 3000 habitantes están en Ixiamas. Para el proyecto se ha considerado
el trabajo con 600 familias.
Las zonas de vida en el área del proyecto son de bosque húmedo subtropical (bh-ST) y bosque húmedo
tropical transición a subtropical (bh-T). Los bosques son altamente heterogéneos y se desarrollan entre
los 180 a 220 m s.n.m., la precipitación es de 1886 mm al año, la temperatura promedio anual es de
25,8 °C.
La estructura institucional que se utilizará está conformada por el Instituto de Investigaciones
Agropecuarias, Forestales y de Medio Ambiente de la Facultad de Agronomía de la Universidad Mayor
de San Andrés que orientará y dirigirá el proyecto, el Municipio de Ixiamas y las Agrupaciones
Sociales del Lugar.
3) Descripción de la Línea de Base
a) Criterios utilizados
La expansión de la frontera agrícola ha provocado el desbosque de grandes áreas de la región de
Ixiamas, por actividades de chaqueo y quema o agricultura migratoria. El proceso de colonización
espontánea está muy relacionado a las condiciones sociales y económicas.
b) Simulación básica
Cada familia tala y quema 1 ha/año, el período de utilización de tierras es de 2 años, abandonando las
mismas una vez agotadas, para buscar nuevas tierras en otras áreas y dejando que en el área
abandonada se inicie un proceso de formación de bosque secundario. La población en Ixiamas es de
262
E E N - B o l i v i a
aproximadamente 3000 habitantes, el crecimiento poblacional es de 2 % y el proyecto tomará en
cuenta a 600 familias.
Considerando que cada familia cuenta con 50 ha de parcela, con 600 familias se cubrirá una superficie
aproximada de 30000 ha. Se estima que del total de la biomasa talada, el 60 % se somete al proceso de
quema, quedando el 40 % de la biomasa para descomposición y posterior emisión de carbono.
El contenido aproximado de biomasa en la región es de 238 t ms/ha. El carbono conservado en la
biomasa es de 119,21 t de C.
c) Comparaciones básicas
El nivel de deforestación considerado en diferentes regiones del país con las mismas características de
vegetación es de 1 a 2 ha por familia por año.
d) Consideraciones principales
En la región existe un nivel significativo de cambio en el uso de la tierra. Las actividades de
deforestación causan procesos de degradación de suelos, erosión, pérdida de biodiversidad, incremento
de efectos ambientales negativos.
El uso de la tierra actual genera un mantenimiento de los niveles de pobreza y en la perspectiva de la
línea de base, los bosques primarios disminuirán, la agricultura migratoria se incrementará, los suelos
por el sistema de utilización actual se degradarán.
4) Evaluacion de los Tipos de Medidas
La aplicación de Sistemas Agroforestales, contempla establecer gradualmente 20 hectáreas anuales
bajo estos sistemas, incorporando cada año a 20 familias al manejo combinado de agricultura y
forestería. Se considera que deben seleccionarse las áreas en los procesos de planificación,
proporcionar asistencia técnica, generar inversiones para el establecimiento de las plantaciones y
cultivos, establecer parcelas de campo para el monitoreo, verificar y certificar las emisiones reducidas
de carbono, controlar y evaluar periódicamente.
5) Escenario con Proyecto
El proyecto tiene como objetivo principal el establecimiento de sistemas agroforestales sostenibles
como alternativa a la agricultura de corte y quema, dirigidos a mejorar la eficiencia de utilización de
las tierras. Las modalidades que se presentan para los sistemas agroforestales son amplias, entre las
posibles para utilización en el proyecto se tienen:
-
Policultivos con anuales y frutales arbustivos;
Los cultivos en multiestratos;
Barreras antierosivas contra la pendiente;
263
E E N - B o l i v i a
-
Arboles de sombra sobre cultivos tolerantes y jóvenes;
Asociación de frutales nativos con maderas valiosas;
Reforestación de maderas valiosas con cultivos permanentes;
Asociación de pastos con frutales diversos;
Asociación de pastos con árboles de regeneración;
Mejoramiento de pastos con reforestación;
Pastura bajo sombra de Inga spp.
Las actividades de aplicación consisten en:
-
-
-
Localización de las áreas para actividades agroforestales;
Inicio con 20 ha y con 20 familias, cada una de las cuales realizará la aplicación de 1 ha de
agroforestería;
Los sistemas agroforestales en general consisten en realizar la plantación de árboles seleccionados
y simultaneamente o secuencialmente, y en los espacios entre árboles establecer cultivos. Cada año
aprovechar los cultivos hasta los 5 años, en que se considera que la copa de los árboles cierra los
espacios y se continúa con la producción maderera, hasta el ciclo de corte para reiniciar
nuevamente el proceso. Los sistemas agroforestales son de diversas modalidades, las que se
aplicarán en función de las características del área y de las familias con las que se trabaje;
Los costos para establecer los sistemas agroforestales son de 800 $US/ha, los cuales contemplan no
sólo las prácticas para establecer sistemas agroforestales, sino también la capacitación y el
equipamiento, además del costo de mantenimiento se considera en 300 $US/ha.
Los ingresos para las familias pueden fluctuar entre 3 a 4 veces más que en la situación sin
proyecto, se considera un ingreso entre 1500 a 2000 $US/ha.
6) Estimación de los Efectos Netos del Proyecto
Resultados clave:
-
Flujos adicionales de CO2 durante la vida del proyecto: 709020 t
-
Costo por t de CO2: <3 $US
-
Período de vida del proyecto: 30 años
-
Tasa de descuento: 30 %
7) Evaluación de los Beneficios Colaterales del Proyecto
Beneficios económicos y sociales colaterales:
Los beneficios económicos por la incorporación de los sistemas agroforestales propiciarán un
mejoramiento en el nivel de la calidad de vida de la población participante, propiciará el desarrollo
sostenible en el área del proyecto. Se mejorará la economía de las familias a través de una producción
diversificada y sostenible.
Beneficios ambientales colaterales:
264
E E N - B o l i v i a
Los beneficios ambientales toman en cuenta los siguientes aspectos: mejora sustancial y conservación
de la fertilidad de los suelos, mejora del medio ambiente general y el microclima local en el caso de la
parcela de trabajo, garantía de seguridad alimentaria, conservación de la biodiversidad.
1.2.2. Reforestación y Forestación en las Provincias Inquisivi del Departamento de La
Paz y Ayopaya del Departamento de Cochabamba
1) Introducción
En el área del proyecto se halla una diversidad de ecosistemas en las que la población local ha
intervenido de una manera directa o indirecta los recursos naturales, propiciando el establecimiento de
cultivos agrícolas, actividades que han generado procesos de degradación de los suelos, intervenciones
sobre los bosques naturales y el desarrollo de plantaciones de eucaliptos bajo formas tradicionales.
La propuesta del proyecto de reforestación y forestación incorpora elementos esenciales del
Mecanismo de Desarrollo Limpio, como la forestación en áreas donde no existen bosques y la
reforestación para recuperar áreas que anteriormente tenían bosques, y que desaparecieron por su corte
y explotación. Posibilitando además la disminución de las actividades de deforestación.
El desarrollo del proyecto permitirá mejorar los niveles de vida de la población, constituirse en una
fuente de empleo permanente para la población local y propiciar el desarrollo sostenible en la región,
generando impactos positivos en ésta y otras regiones de los departamentos de La Paz y Cochabamba.
2) Características del Area del Proyecto
El proyecto se desarrollará en los municipios de Quime e Inquisivi de la provincia Inquisivi del
departamento de La Paz y en el municipio de Ayopaya de la provincia Ayopaya del departamento de
Cochabamba. El proyecto toma en consideración un área aproximada de 20000 hectáreas en la región.
La zona de vida o formación ecológica en la región, en el marco de la terminología del mapa ecológico
de Bolivia, es denominada bosque seco montano bajo subtropical (bs-MBST), las altitudes en el área
del proyecto varían entre 2500 y 3500 m s.n.m. La precipitación puede fluctuar entre 500 y 1000 mm al
año, las temperaturas pueden oscilar entre 12 y 24 °C.
La población en las dos provincias se estima en más de 24000 habitantes, con una densidad poblacional
de aproximadamente 7 habitantes por km2. En el proyecto se involucrarán 700 familias del lugar en
forma directa e indirectamente 1000 familias.
La estructura institucional a ser desarrollada por el proyecto, está referida a la conformación de un
comité entre los sectores participantes, orientado y dirigido por la empresa Realtora Ltda., la empresa
tiene una amplia experiencia en actividades de comercialización, financiamiento de viviendas,
desarrollo del mercado de capitales y promoción al desarrollo en el país, así como inversiones externas
e internas.
265
E E N - B o l i v i a
Los participantes en el proyecto serán las comunidades campesinas, los propietarios privados, el
Instituto de Investigaciones de la Facultad de Agronomía de la Universidad Mayor de San Andrés,
otros pobladores rurales, algunos organismos no gubernamentales, el diario La Opinión y proyectos de
desarrollo en el área del proyecto.
3) Descripción de la Línea de Base
a) Criterios utilizados
La forma de uso de la tierra en la región es intensiva, el 93,5 % de las comunidades locales habilitan
nuevas tierras mediante prácticas de roza, tala y quema del bosque natural para actividades agrícolas en
mayor proporción y en menor proporción para el establecimiento de plantaciones de eucalipto.
Después de 2 a 3 años de uso intensivo de las tierras en actividades agrícolas, el rendimiento baja
significativamente, por lo que la tierra se deja en descanso o período de barbecho por 8 a 10 años. El
chaqueo generalizado y la sobrecarga animal causan considerables daños a la vegetación, propician la
degradación de suelos y facilitan la erosión hídrica y eólica.
El aprovechamiento de las plantaciones forestales con eucalipto (eucalyptus globulus) se realiza con
alto impacto sobre los suelos y la vegetación. En la región se estima una deforestación que varía entre
0,5 a 1 ha por familia en varios años (3 a 8 años).
b) Simulación básica
Las propiedades de las tierras en la región están conformadas por tierras de comunidades campesinas
(en promedio 1,8 ha por familia), además de áreas comunales de grandes superficies y tierras fiscales.
En general la agricultura intensiva está generando tierras degradadas, el pastoreo provoca erosión y el
aprovechamiento forestal de alto impacto puede provocar daños en los suelos y en la vegetación.
Se estima un incremento de la biomasa por las actividades del proyecto de 14,5 t ms/ha/año con el uso
del eucalyptus globulus, el cual tiene un contenido de carbono de 0,5 t de C/t de ms.
c) Comparaciones básicas
Los niveles de deforestación en otras regiones del país se sitúan entre 1 a 2 ha por familia y año,
especialmente en las zonas de bosques tropicales y subtropicales, los yungas y el norte de La Paz (La
Paz), Choré y Guarayos (Santa Cruz), Chapare (Cochabamba). Las familias campesinas son
generalmente de escasos recursos, con un alto índice de pobreza, situación similar en todo el país.
d) Consideraciones principales
Existe un alto nivel de cambio del uso de la tierra de bosques naturales hacia actividades agrícolas. El
uso de la tierra tiene características intensivas, propiciando procesos de degradación de suelos. El
266
E E N - B o l i v i a
pastoreo principalmente ovino, afecta a la vegetación natural, los suelos y las posibilidades de
regeneración natural.
Una mayor cantidad de tierras de bosques naturales se convertirá en actividades agrícolas. Inclusive las
plantaciones de eucaliptos pueden correr el riesgo de reducirse, como efecto del aumento de áreas para
agricultura y como consecuencia de la baja de la demanda de madera.
4) Evaluación de los Tipos de Medidas
a) Reforestación y forestación
Reforestación con el objeto de recuperar tierras degradadas por la agricultura y pastoreo, que en el
pasado contenían bosques. Forestación para incorporar tierras fiscales y tierras de las comunidades
hacia actividades forestales sostenibles, lugares que en el pasado no tenían bosques.
b) Manejo forestal sostenible
De los bosques naturales y los bosques de plantaciones forestales, con el fin de garantizar su
permanencia y propiciar rendimientos económicos.
c) Zonificación forestal
Estará basada en la ordenación de zonas para diferentes tipos de producción: plantaciones forestales y
agricultura sostenible.
d) Incentivos forestales
El desarrollo de actividades integrales en el área del proyecto, incorporando plantaciones forestales,
además de las potencialidades de fijación de carbono, incentivará a las industrias madereras sobre
bases sostenibles, para la fabricación de pulpa para papel e industrias de transformación de muebles
rústicos, las cuales posibilitarán generar mayores actividades de plantaciones.
5) Escenario con Proyecto
El desarrollo del proyecto considera establecer y manejar sosteniblemente 500 ha anuales de
plantaciones de eucalipto, cuyas actividades durante 25 años de desarrollo del proyecto generarán
12500 hectáreas nuevas de plantaciones de eucalipto. Así mismo se mantendrán las 4000 hectáreas de
plantaciones existentes, se propiciará una agricultura sostenible en áreas más reducidas y se ordenará
apropiadamente el pastoreo.
Las actividades de reforestación y forestación consideran las siguientes tareas:
-
Establecimiento de viveros forestales para producción de plantas de eucalipto;
267
E E N - B o l i v i a
-
Delimitación de los lugares de plantación, apertura de hoyos y plantación propiamente dicha;
-
Mantenimiento de las plantaciones;
-
Control y protección de las áreas de plantación;
-
Aprovechamiento forestal sostenible;
-
Mantenimiento permanente de una base de plantaciones como sumidero de carbono;
-
Aprovechamiento industrial sostenible de la madera de eucalipto;
-
Continuación del ciclo de las plantaciones, a través de producción en viveros forestales y manejo
del rebrote o propiedad de macollaje del eucalipto;
Parte de las tierras degradadas serán recuperadas a través de propiciar plantaciones forestales. La
recuperación de tierras y el establecimiento de plantaciones generará mayores valores económicos en la
región, incidiendo en elevar y mejorar las condiciones de vida de todos los habitantes.
6) Estimación de los Efectos Netos del Proyecto
Resultados clave:
-
Flujos adicionales de CO2 durante la vida del proyecto: 4938200 t
-
Costo por t de CO2: <3 $US
-
Periodo de vida del proyecto: 25 años
-
Tasa de descuento: 30 %
7) Evaluación de los Beneficios Colaterales del Proyecto
Beneficios económicos y sociales colaterales:
Se pretende mejorar la economía de los pobladores locales y por lo tanto mejorar su calidad de vida,
propiciando el establecimiento de industrias forestales, que incorporarían actividades adicionales y de
largo plazo, posibilitando que el secuestro de emisiones de carbono se convierta en una adicionalidad.
Beneficios ambientales colaterales:
Las plantaciones de eucalipto posibilitarán evitar la erosión de los suelos, especialmente en las áreas de
pronunciada pendiente, además de disminuir las emisiones de CO2.
268
E E N - B o l i v i a
1.2.3. Reducción de Emisiones Mediante la Prevención del Cambio de Uso del Suelo y el
Aprovechamiento Forestal de Bajo Impacto en La Chonta
1) Introducción
El área del proyecto está conformada por una concesión forestal y áreas de influencia ocupadas por
pobladores indígenas y campesinos, quienes realizan actividades de chaqueo y quemas en sistemas de
agricultura tradicional y de caracter migratorio.
El proyecto considera establecer dos componentes, el primero la prevención del cambio de uso de la
tierra a través de la aplicación de sistemas agroforestales, así como el aprovechamiento forestal
sostenible y el segundo la utilización de sistemas de aprovechamiento forestal de bajo impacto, tanto
en el área de la concesión forestal como en el área ocupada por la población local.
Con la aplicación del proyecto se lograrán beneficios para la población local, en actividades
relacionadas al aprovechamiento forestal sostenible y las combinaciones más rentables de cultivos
agrícolas y forestales en sistemas agroforestales.
2) Características del Area del Proyecto
El proyecto se desarrollará en el departamento de Santa Cruz, en la concesión maderera La Chonta y
las áreas de influencia ocupadas por pobladores locales e indígenas que alcanza a 203600 ha. Cerca a la
concesión se tiene a la comunidad indígena Urubichá, con aproximadamente 4500 habitantes.
La precipitación anual es de 1500 mm y la temperatura promedio anual de 25,3 °C, la zona de vida de
la región es de bosque húmedo subtropical (bh-ST).
La forma institucional en la cual se desarrollará el proyecto considera a la Empresa Agro-industrial La
Chonta, la participación de las comunidades del lugar y el Centro de Investigaciones Agrícolas
Tropicales.
3) Descripción de la Línea de Base
a) Criterios utilizados
La deforestación en el área de influencia del proyecto es significativa, como consecuencia de la
habilitación de tierras con bosques para la agricultura, a través de prácticas de chaqueo y quema. Este
tipo de uso de la tierra ha generado incendios forestales de significativa magnitud. Anualmente una
familia campesina puede desboscar por la práctica tradicional de 1 a 2 ha de bosques por familia, por
año. En la concesión forestal el aprovechamiento tradicional se pretende cambiar a un sistema de
aprovechamiento forestal de bajo impacto, incorporando técnicas apropiadas en el contexto del manejo
forestal sostenible.
269
E E N - B o l i v i a
b) Simulación básica
Las propiedades campesinas de tierras tienen entre 20 a 50 ha, los territorios para comunidades
indígenas del lugar tienen superficies significativas, las mismas que están en proceso de dotación.
Considerando las actividades que se realizarán con la empresa, es fundamental extender los beneficios
de la introducción de sistemas agroforestales y de técnicas silviculturales para propiciar un cambio en
los sistemas actuales, no sostenibles de uso de la tierra. Se estima que en el bosque natural de la región
se tiene un contenido de 250 t de CO2 / ha.
c) Comparaciones básicas
Similar situación tienen diferentes regiones en el país, en donde existen en vecindad cercana, empresas
con concesiones forestales y comunidades indigenas y campesinas. Por lo tanto, los niveles de
deforestación en las áreas de influencia varía entre 1 a 2 ha, por familia por año, el aprovechamiento
forestal de características selectivas es también común en otras regiones.
d) Consideraciones principales
-
Existe un alto nivel de deforestación por convertir bosques a tierras agrícolas através de prácticas
de chaqueo y quema, especialmente en las áreas de influencia ocupadas por campesinos e
indígenas.
-
Las quemas como actividades posteriores al chaqueo han generado incendios forestales de grandes
proporciones.
-
El aprovechamiento tradicional ocasiona daños a la regeneración natural en los bosques.
4) Evaluación de los Tipos de Medidas
a) Sistemas agroforestales
Para mitigar los efectos de la deforestación en las áreas de las comunidades locales se aplicarán
sistemas agroforestales, posibilitando cultivos combinados y plantaciones forestales, propiciando la
formación de bosques en el mediano y largo plazo.
b) Aprovechamiento forestal de bajo impacto
Se desarrollará en la concesión forestal y en bosques de la comunidad en el área de influencia y se
refiere a construcción de caminos y puentes, corta de árboles con técnicas de dirección de caída,
arrastre controlado de árboles y trozas, sistemas de saneamiento, elaboración y ejecución de programas
eficientes de censo forestal, plantaciones de enriquecimiento, mantenimiento de la maquinaria, compra
de mejor equipo y de trabajo de alto rendimiento y bajo consumo de combustible, introducción de
270
E E N - B o l i v i a
mejoras en el aprovechamiento industrial de la madera, aumento de rendimientos en la primera
transformación, garantia a la calidad de la madera en los procesos de recuperación adicional, etc.
c) Control de incendios forestales
Esta actividad se llevará a cabo, mediante la difusión de las técnicas de manejo forestal a las
comunidades y asentamientos campesinos, así como la compra u adquisición de áreas vecinas, las
cuales se destinaran a la protección exclusiva como zona de amortiguamiento, mediante plantaciones
forestales, evitando así el cambio de uso de la tierra y la reducción de la presión sobre el bosque de uso
forestal.
d) Manejo sostenible de bosques naturales
Entre las actividades a realizar está la protección a los bosques de la cuenca de los ríos cercanos a la
concesión forestal, las cuales proveen alimentos a varias comunidades indígenas y la introducción del
manejo forestal sostenible, con corte de bajo impacto en los bosques remanentes de las comunidades
campesinas e indígenas.
e) Plantaciones forestales
La introducción de plantaciones forestales se realizará en las áreas de bosques degradados y tierras
agrícolas y se complementará con la planificación de uso de la tierra.
5) Escenario con Proyecto
a) Componente de prevención del cambio de uso del suelo
Se considera que las actividades de deforestación y quemas serán controladas gradualmente, limitando
las áreas de cambio del uso de la tierra y fundamentalmente haciendo uso de los sistemas
agroforestales, para lo cual será necesario establecer sistemas de:
-
Planificación;
Determinación de los lugares de trabajo;
Establecimeinto de sistemas agroforestales y plantaciones;
Aprovechamiento de los productos del sistema agroforestal;
Evaluación y control.
b) Componente de aprovechamiento forestal de bajo impacto
Se realizará en los bosques tanto de la concesión como de las áreas de influencia, con el fin de reducir
los daños sobre el bosque y mantener las condiciones apropiadas para propiciar regeneración natural.
6) Estimación de los Efectos Netos del Proyecto
Resultados clave para el componente de prevención del cambio de uso de la tierra:
271
E E N - B o l i v i a
-
Flujos adicionales de CO2 durante la vida del proyecto: 7261470 t
-
Costo por t de CO2: <4 $US
-
Tiempo de vida del proyecto: 30 años
-
Tasa de descuento: 30 %
7) Evaluación de los Beneficios Colaterales del Proyecto
Beneficios económicos y sociales colaterales:
Se propiciará la creación de actividades en el área del proyecto y por lo tanto de fuentes de empleo, las
actividades fomentarán mayores ingresos económicos y por lo tanto una elevación de la calidad de vida
de la población local.
Beneficios ambientales colaterales:
Se evitarán los incendios forestales, así como la degradación de la tierra con aptitud forestal, se
conservará la biodiversidad y se fomentará la formación de bosques.
1.2.4. Implementación de Actividades Forestales Sostenibles en el Area de
Amortiguamiento del Parque Nacional y Area de Manejo Integrado Madidi
1) Introducción
El proyecto de implementación de actividades forestales sostenibles en el área de amortiguamiento del
Parque Nacional y Area Natural de Manejo Integrado Madidi, es una propuesta a ser desarrollada en 30
años en una superficie formada entre el límite del parque y una línea imaginaria a 5 km de distancia del
límite del parque en el sector nor-este, formando una superficie aproximada de 100000 ha.
Las actividades contempladas en el proyecto consideran el manejo forestal sostenible de bosques
naturales, la implementación de sistemas agroforestales y silvopastoriles, desarrollo de actividades de
agricultura sostenible, con el fin de enfrentar los actuales procesos de chaqueo y quema, pérdida de
biodiversidad, erosión de suelos y efectos ambientales negativos. Se espera que estos procesos lleven a
una deforestación de 18000 ha de bosque primario y una perdida adicional de 10000 ha de bosques
secundarios en los próximos 30 años.
Las acciones de manejo sostenible en el área de amortiguamiento posibilitarán los procesos de
conservación en el Parque Nacional y Area Natural de Manejo Integrado Madidi y permitirán proteger
la fauna silvestre y preservar las condiciones ambientales naturales.
272
E E N - B o l i v i a
2) Características del Area del Proyecto
El proyecto se localiza en la provincia Iturralde en el norte del departamento de La Paz, tiene una
superficie de aproximadamente de 100000 ha y está delimitado por el límite del parque en el sector
nor-este y una línea imaginaria a 5 km del límite. El área del proyecto está constituida por un bosque
húmedo subtropical (bh-ST) y bosque muy húmedo subtropical (bmh.ST), cuya altura en la parte plana
es de aproximadamente 220 m s.n.m. Las precipitaciones alcanzan 1800 mm y la temperatura
promedio anual es de 26 °C.
La población en la provincia es de aproximadamente 8000 habitantes, con tres poblaciones
importantes: Ixiamas, San Buenaventura y Tumupasa. Se estima que en el área existen más de 2000
habitantes con un ritmo de crecimiento anual de más del 2 % al año.
Se propone una acción interinstitucional que sería desarrollada por el Servicio Nacional de Areas
Protegidas (SERNAP), el Instituto de Investigaciones de la Facultad de Agronomía de la UMSA y
Conservación Internacional.
3) Descripción de la Línea de Base
En contraste con la tecnología usada en los sectores de energía y de procesos industriales, los patrones
de uso de la tierra no cambian mucho en el tiempo en sociedades rurales relativamente tradicionales y
se puede predecir con un alto nivel de certidumbre que los patrones prevalecientes de uso de la tierra y
deforestación van a persistir en las próximas decadas si no se presenta una intervención externa. En
este sentido, para construir la línea de base se han utilizado las siguientes premisas:
a) Criterios utilizados
El Area Protegida tiene una superficie de 1877350,7 hectáreas, la situación en el área de
amortiguamiento del proyecto es de una contínua actividad de chaqueo y quema de bosques, realizado
por los campesinos-colonizadores asentados en el área y por cooperativas y propietarios privados. Los
procesos de chaqueo y quema en promedio alcanzan 1 a 2 hectáreas por familia año, superficie que es
trabajada por un tiempo de 3 años para posteriormente abandonarla y pasar a otra área.
Figura 6.1. Agricultura de Corte y Quema.
273
E E N - B o l i v i a
b) Simulación básica
En la región del proyecto los procesos de deforestación se deben a la agricultura migratoria con 1 a 2
ha/año por familia campesina y debido al corte informal de maderas con 2 árboles valiosos por persona
o 20 m3 de madera total. Se observa la alteración de la biodiversidad (flora y fauna silvestre) en las
áreas de conversión agrícola y en los lugares de corte de madera. El contenido de biomasa en el área
del proyecto es de 424 t de materia seca por hectárea.
c) Comparaciones básicas
En otras partes del país el nivel de deforestación es similar y aproximadamente es de 1 a 2 ha por año y
familia, especialmente en las zonas de bosques tropicales y subtropicales, por ejemplo en Choré y
Guarayos (Santa Cruz) y Chapare (Cochabamba). Al igual que en otras regiones del país, las familias
campesinas son de muy escasos recursos y la región se caracteriza por su alto índice de pobreza.
d) Consideraciones principales
Existe un alto nivel de cambio del uso de la tierra de bosques naturales hacia actividades agrícolas, las
proyecciones indican que el proceso se intensificará en el futuro poniendo en riesgo el área protegida.
Las actividades tradicionales de habilitación de tierras que causan la deforestación causan procesos de
degradación de suelos, erosión, pérdida de biodiversidad, incremento de efectos ambientales negativos,
y además mantienen los niveles de pobreza.
4) Evaluación de los Tipos de Medidas
a) Reforestación
Establecimiento de plantaciones forestales con especies nativas valiosas y con características de
manejo sostenible. Adicionalmente, para usar los recursos existentes de manera sostenible, el proyecto
pretende reforestar áreas que han sido deforestadas anteriormente y se pretende usar las plantaciones de
bajo planes de manejo adecuados una vez que la primera cosecha sea posible.
b) Sistemas agroforestales
Implementación de sistemas combinados de agricultura con diferentes cultivos y plantaciones
forestales que crecen en una misma área, propiciando la utilización de agricultura hasta los primeros 5
años y posteriormente manejar sosteniblemente el bosque. Este proceso se realizará en áreas que han
sido desboscados en épocas pasadas. Este sistema es ideal para bosques tropicales, los cuales se
caracterizan por un gran número de especies de árboles y plantas y toma en cuenta las necesidades y
requerimientos especiales de las diferentes plantas para producir las condiciones óptimas de
crecimiento.
274
E E N - B o l i v i a
Figura 6.2. Sistemas Agroforestales.
c) Sistemas silvopastoriles
Implementación de sistemas que combinen plantaciones de árboles y el pastoreo de ganado, en áreas de
sabanas naturales mejoradas o tierras de pastoreo. Esto permite el uso sostenible de pastizales, debido a
que en estas tierras de suelos tropicales, cuando no existen árboles el manejo de ganado ocasiona una
degradación de las tierras en muy pocos años.
d) Manejo forestal sostenible de bosques naturales
Utilización de los bosques primarios (naturales) existentes en forma sostenible. El manejo sostenible
permitirá el aprovechamiento de madera en bosques naturales a un ritmo consistente con la
regeneración natural. El manejo sostenible de bosques en los trópicos, evidentemente es más
dificultoso que en climas temperados, pero existe una capacidad creciente en este campo y si se adopta
cuidadosamente, estos sistemas permitirán producir madera limitando el daño y la perdida de
biodiversidad a niveles muy moderados. Por otra parte, también existe la posibilidad de incrementar los
ingresos a través del ecoturismo con actividades adecuadas del proyecto.
e) Aprovechamiento forestal de bajo impacto
Mejoramiento de la eficiencia de los sistemas de aprovechamiento, evitando impactos negativos sobre
el resto de la vegetación.
5) Escenario con Proyecto
El escenario con proyecto propone establecer sistemas de manejo sostenible del bosque, con las
ventajas de mejorar las condiciones de vida del poblador local, para tal efecto se desarollarán las
siguientes actividades:
275
E E N - B o l i v i a
-
Establecimiento de la estructura institucional que dirigirá y orientará el proyecto;
-
Planificación de acciones y localización de áreas prioritarias;
-
Establecimento de los diferentes sistemas de manejo forestal sostenible (agroforestería, manejo
sostenible de bosques naturales, plantaciones forestales con especies naturales, silvopasturas,
agricultura sostenible, aprovechamiento forestal de bajo impacto) y otras actividades;
-
Control y supervisión;
-
Capacitación e investigación;
-
Implementación de sistemas sostenibles de comercialización de productos.
6) Estimación de los Efectos Netos del Proyecto
Resultados clave:
Flujos adicionales de CO2 durante la vida del proyecto: 5849994 t
Costo por t de CO2: <3 $US
Período de vida del proyecto: 30 años
Tasa de descuento: 30 %
Los efectos del proyecto se alcanzarán a traves de dos acciones: a) evitación de la deforestación y las
emisones de CO2 asociadas y b) el secuestro de CO2 por la reforestación. Las existencias de CO2 con y
sin la implementación del proyecto se ilustran en la Figura 6.3 y sirven como ilustración simplemente.
Figura 6.3. Existencias de CO2 en los Escenarios Base y con Proyecto.
Existencias de carbono
tC O 2
25,000,000
20,000,000
15,000,000
Línea de Base
Caso con Proyecto
10,000,000
5,000,000
0
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Fuente: Elaboración propia.
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30
A ños
E E N - B o l i v i a
a) Costos
La implementación de sistemas agroforestales, silvopastoriles y el manejo sostenible de bosques están
asociados con inversiones directas relativamente sustanciales y posiblemente pequeños ingresos en los
primeros años. Sin embargo, una vez que los sistemas están establecidos, los ingresos netos serán de
hecho mayores que en la línea de base. Para las actividades de reforestación, naturalmente este efecto
es aún más pronunciado, ya que en los primeros años los flujos de caja son negativos, pero en los
últimos años las plantaciones generan ingresos a la población local. Las cifras que se presentan en la
Figura 6.4 solo tienen propósitos ilustrativos.
Figura 6.4. Flujos de Caja en los Escenarios Base y con Proyecto.
Flujos N etos de C aja
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
Línea de Base
C aso con Proyecto
200,000
0
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
-200,000
-400,000
Años
-600,000
Fuente: Elaboración propia.
b) Adicionalidad
Debido a los flujos negativos de caja durante los años iniciales del proyecto y debido a las altas tasas
de interés, el valor presente neto (VPN) del proyecto es significantemente inferior que el VPN del
escenario base. Pero si el proyecto es sometido a un examen de adicionalidad comercial, el proyecto es
claramente adicional.
También otros exámenes de adicionalidad producen los mismos resultados. La agricultura y pasturas
sostenibles, como también el manejo sostenible de bosques es raramente observado en esta parte del
país (como también en áreas comparables del país y en Latinoamérica en general). La comparación
basada en los exámenes de adicionalidad claramente muestra que el proyecto descrito es adicional. Un
exámen de barreras muestra claramente la falta de conocimiento y también de capitales de inversión, lo
cual no permite a la población local implementar los sistemas sugeridos sin la presencia de una ayuda
externa. De hecho, los proyectos agroforestales han sido adoptados de manera exitosa en Bolivia
solamente donde ha estado disponible ayuda y soporte sustanciales.
277
E E N - B o l i v i a
c) Riesgos
Uno de los posibles riesgos para el desempeño del proyecto está referido a la alta tasa futura de
migarción. Sin embargo, si este hecho afectaría al desempeño del proyecto, la generación de CERs no
debería ser afectada si el proyecto y su línea de base son formulados con cuidado, es decir uan línea de
base dinámica tiene que ser construida y finalmente aprobada, tomando en cuenta la deforestación en la
línea de base es una función positiva de la migración.
Por otra parte, los incendios forestales son un riesgo en el área del proyecto y es concebible que parte
del bosque protegido esté sujeto en el futuro a incendios. Se estima que la perdida potencial de CERs
debida a incendios forestales podría estar en el rango del 10% en el mayor de los casos.
b) Fugas
Como la población local no se desplaza por el proyecto y además los niveles de producción son
mantenidos y de hecho incrementados, no se esperan efectos negativos de fugas, y al contrario, existe
la posibilidad que los sistemas del proyecto sean adoptados por los miembros de las comunidades
vecinas, una vez que se haya probado exitosamente en el área del proyecto, lo cual además llevaría a
una fuga positiva.
7) Evaluación de los Beneficios Colaterales del Proyecto
El proyecto generará un alto nivel de beneficios colaterales economicos, sociales y ambientales.
Beneficios económicos y sociales colaterales:
Las técnicas de producción mejoradas y la producción diversificada llevarán a obtener ingresos más
altos y estables para la población local en el mediano plazo. Adicionalmente, las técnicas agrícolas y
pastoreo a ser introducidas permitirán producir en las mismas tierras de manera sostenible en el tiempo,
mientras que sin el proyecto la fertilidad de la tierra decaería y los ingresos degenerarían en el tiempo,
forzando por último a la población a migrar a nuevas áreas.
Los mejores ingresos y la posibilidad de vivir en la misma tierra por decadas permitirán a la población
local adquirir mejores servicios sanitarios y de salud, electricidad y comunicaciones. Por esta razón, el
proyecto logrará un mejoramiento de los niveles de calidad de vida de la población local y se
incrementarán las actividades económicas sostenibles de manera general con los beneficios
consiguientes.
Beneficios ambientales colaterales:
El medio ambiente local será preservado con el desarrollo de sistemas sostenibles en el manejo de los
recursos forestales y otros recursos. El proyecto permitirá reducir la degradación de suelos, incrementar
278
E E N - B o l i v i a
la protección a la biodiversidad y el manejo de los recursos hídricos, los cuales son considerados muy
importantes en el área del proyecto.
1.2.5. Prevención de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero a Través de Sistemas
Agroforestales en la Provincia Velasco del Departamento de Santa Cruz
1) Introducción
El proyecto propone el desarrollo de sus actividades sobre la base de los siguientes componentes:
agricultura conservacionista, sistemas agroforestales y manejo forestal comunitario, los que se
desarrollarán en la provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, con la finalidad de prevenir las
prácticas de chaqueo y quema de bosques y la continua degradación de los suelos.
La aplicación de las diferentes actividades posibilitará un manejo sostenible de los recursos forestales,
evitar la deforestación, disminuir los niveles de erosión de los suelos y evitar incendios forestales,
además se tiene planificado realizar validación de procesos investigativos, validación de parcelas
agroforestales, apoyo a las organizaciones de productores, suministro de información sobre
tratamientos silviculturales, validar tecnologías dirigidas al desarrollo de sistemas de producción y
aplicación de sistemas silvopastoriles.
2) Características del Area del Proyecto
El proyecto se desarrollará en la provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, en los municipios
de San Ignacio, San Miguel y San Rafael de Velasco. Se estima una población compuesta de 6148
familias, distribuidas en aproximadamente 142 comunidades ubicadas en los tres municipios y con una
tasa de crecimiento en contínuo aumento. El área del proyecto alcanza a 375173 ha. La zona de vida en
el área del proyecto está clasificada como bosque húmedo subtropical (bh - ST), las precipitaciones
corresponden a un rango entre 1000 y 1500 mm, con temperaturas entre 20 y 25 °C.
Los bosques naturales han sido fuertemente intervenidos y se requiere una recuperación de los bosques
a través de sistemas agroforestales que se implementen con las comunidades locales y los propietarios
de tierras en la región.
La organización institucional que desarrollará y orientará el proyecto está conformada por el Centro de
Investigación Agrícola Tropical (CIAT), la Universidad Gabriel René Moreno, las comunidades
locales, los pequeños propietarios, los municipios y la prefectura del departamento.
3) Descripción de la Línea de Base
a) Criterios utilizados
El uso de la tierra en el presente está basado en la deforestación de los bosques principalmente para
habilitación de tierras para actividades agrícolas. Se considera que el desbosque es de 1 a 2 ha por
279
E E N - B o l i v i a
familia por año y que las tierras son utilizadas en promedio 3 años, al cabo de los cuales pierden su
fertilidad natural, pasando luego al estado de barbecho y posteriormente a bosque secundario.
Existe un uso muy intenso de las tierras, producto de la mencionada expansión de la frontera agrícola,
el cual está basado en la agricultura de monocultivos de soya fundamentalmente, además de la
incorporación de otros cultivos como frijol, girasol y sorgo.
b) Simulación básica
Las propiedades campesinas en el área del proyecto tienen aproximadamente entre 20 y 50 ha de
superficie, existen además numerosas propiedades privadas de extensiones mayores, en las que se
desarrollarán las propuestas de agroforestería del proyecto.
c) Comparaciones básicas
Los niveles de deforestación relacionados a ecosistemas similares, tienen una tendencia de 1 a 2 ha por
familia por año, resultados que también se encuentran en los yungas de La Paz, el Chapare en
Cochabamba y el norte de La Paz.
d) Consideraciones principales
Transformación de extensas áreas boscosas en barbechos improductivos, exposición de los bosques a
una continua pérdida de biodiversidad, desconocimiento de técnicas silviculturales y
agrosilviculturales, baja productividad de los sistemas tradicionales, degradación de suelos.
4) Evaluación de los Tipos de Medidas
a) Aplicación de sistemas agroforestales
Se establecerán sistemas agroforestales en las tierras de las comunidades campesinas e indígenas y en
propiedades privadas. La aplicación de los sistemas agroforestales tiene las siguientes actividades:
-
Planificación;
-
Localización de las áreas de implementación;
-
Establecimiento de sistemas agroforestales;
-
Aprovechamiento de los sistemas agroforestales;
-
Validación de parcelas de agroforestería;
-
Control y verificación.
280
E E N - B o l i v i a
b) Manejo sostenible de bosques comunitarios naturales y secundarios
Los bosques naturales y los bosques secundarios en la región de los tres municipios serán incorporados
a procesos de manejo sostenible: se identificarán y difundirán alternativas tecnológicas de manejo
sostenible de bosques comunitarios, se usarán técnicas de Diagnóstico Rural Participativo (DRP) como
instrumento de planificación, seguimiento y evaluación, se adecuará y validará una metodología de
Inventario Forestal sencilla y práctica que pueda ser ejecutada por las comunidades, se adoptarán y
validarán tecnologías apropiadas de bajos insumos, para el aprovechamiento forestal y extracción
semi-mecanizada. Además, en los bosques primarios y secundarios se aplicarán metodologías para
aprovechar productos no maderables (fibras vegetales, raíces, cortezas y hojas, frutas silvestres, miel
silvestre, leña, carne de monte, etc.).
c) Agricultura conservacionista sostenible
Se aplicarán y difundirán tecnologías conservacionistas de uso del suelo basadas en cultivos de
cobertura, abonos verdes, asociación de cultivos y cultivos perennes entre otros. Estas actividades
permitirán disminuir la erosión hídrica o eólica, extender el período de cultivo ampliando los años de
producción, se mejorará la alimentación del ganado, especialmente en invierno y se establecerán
agroecosistemas combinados con plantas mejoradoras de suelo.
5) Escenario con Proyecto
El proyecto sobre agroforestería con comunidades campesinas, indígenas y propietarios locales de
tierras posibilitará mitigar el efecto de la deforestación y de la degradación de los suelos, para lo cual
se proponen las siguientes acciones:
-
Validación de procesos investigativos y difusión a las comunidades campesinas;
-
Validación de parcelas agroforestales, apoyo a la implementación de planes de manejo forestal,
manejo de bosques comunitarios;
-
Soporte a las organizaciones productivas;
-
Suministro de información sobre tratamientos silviculturales y agroforestales;
-
Validación de tecnologías dirigidas al desarrollo de sistemas de producción.
6) Estimación de los Efectos Netos del Proyecto
Resultados clave:
Flujos adicionales de CO2 durante la vida del proyecto: 7473011 t
Costo por t de CO2: ~2 $US
281
E E N - B o l i v i a
Período de vida del proyecto: 15 años
Tasa de descuento: 30 %
7) Evaluación de los Beneficios Colaterales del Proyecto
Beneficios económicos y sociales colaterales:
Se pretende disminuir los riesgos de la producción agrícola comunitaria a través de la diversificación
de la producción y el manejo integral de los recursos naturales. La implementación de sistemas
agroforestales facilitará un mejoramiento del estándar de vida de la población en el área del proyecto,
generando actividades de producción sostenible.
Beneficios ambientales colaterales:
Con las acciones destinadas a la disminución de emisiones de gases de efecto invernadero, se lograrán
reducir significativamente la pérdida de vida silvestre y de biodiversidad en general y además
disminuir los procesos de erosión de los suelos.
1.2.6. Proyecto Forestal Sopachuy - Azurduy - Tarvita
1) Introducción
Las zonas subandinas y montañosas del departamento de Chuquisaca tienen cada vez un mayor nivel
de deterioro como consecuencia de la sobre-utilización de los suelos, la escasa superficie de tierras
cultivables y los sistemas inadecuados de uso de las tierras. Los altos niveles de pobreza contribuyen a
un deterioro en el manejo de los suelos en la región, por consiguiente se pretende generar un proceso
de desarrollo sostenible propiciando actividades forestales en las comunidades de los municipios de
Sopachuy, Azurduy y Tarvita.
El objetivo principal del proyecto es realizar actividades autosostenibles de gestión de los recursos
forestales con las comunidades y las actividades específicas para este propósito son:
-
Fortalecimiento de la actividad forestal en la zona, mediante la reforestación y protección del
bosque nativo;
-
Satisfacción de las necesidades de leña y madera en la zona, mediante el manejo de las zonas
protegidas y reforestadas;
-
Fortalecimiento de la capacidad económica de la zona mediante aprovechamiento maderero en el
50 por ciento del área reforestada.
282
E E N - B o l i v i a
2) Características del Area del Proyecto
El área del proyecto se sitúa en los municipios de Sopachuy, Tarvita y Azurduy en el departamento de
Chuquisaca, incluye a 30 comunidades y tiene una superficie aproximada de 3793 km2.
El clima en la región varía entre húmedo y seco, con temperaturas medias anuales de 16°C y una
precipitación anual de 700 a 816 mm. La topografía del área del proyecto está formada por serranías y
valles estrechos, los suelos son muy poco o moderadamente profundos. La actividad agrícola se
desarrolla en las terrazas aluviales, donde se cultivan hortalizas, papa, maíz, trigo y árboles frutales.
La vegetación del área del proyecto varía de acuerdo a su ubicación en zonas secas o más húmedas,
entre las especies observadas se tienen pino de monte, cedro, sahuinto, aliso y lloque en las zonas de
mayor humedad y algarrobo, molle, tipa, churqui, en las zonas más secas.
La población en el área del proyecto es de 33829 habitantes, con un 80 % de migración en los hombres
y un 20 % de migración en las mujeres, existe poca infraestructura educacional y escaso apoyo para la
salud.
La estructura institucional que se desarrollará para el proyecto está constituída por la fundación Ceibo,
los organismos no gubernamentales ACEMA y SEDEMA y las comunidades de los municipios de
Sopachuy, Azurduy y Tarvita.
3) Descripción de la Línea de Base
a) Criterios utilizados
El proyecto se desarrolla sobre un área aproximada de 3793 km2, de los cuales se cubre efectivamente
el 35 % y se beneficia a 1875 familias. Cada familia cuenta con un promedio de 2 hectáreas de tierra.
b) Simulación básica
Se adoptó una secuencia bosque natural - agricultura - pasto ralo y disperso - zona erosionada. Cada
familia utiliza parte de su tierra para cultivos agrícolas y debido a las formas de uso inapropiado de la
tierra en la zona, se continuan perdiendo los recursos forestales y degradando el suelo, lo que se
acentúa más por los grandes niveles de pobreza existentes. Los niveles de deforestación en
comparación con la escasa magnitud de bosques son muy altos, lo que significa que los pocos recursos
forestales sufren una presión antrópica por la necesidad de uso para leña y madera para construcciones,
así como pastoreo.
c) Comparaciones básicas
Los niveles de pérdida de los recursos naturales son similares a otras regiones de Bolivia, con similares
características bioclimáticas. Existe una parcelación intensa de la tierra y niveles de degradación de los
283
E E N - B o l i v i a
suelos, que en los aspectos agrícolas han disminuido significativavamente los rendimientos en la
producción.
d) Consideraciones principales
En la región existe un alto nivel de degradación de las tierras, lo que requiere que se asuman medidas
urgentes para contrarrestar los efectos de erosión, perdida de fertilidad, pérdida de recursos y otros.
4) Evaluación de los Tipos de Medidas
El proyecto ha considerado a las actividades de Forestación y Reforestación como una de las mejores
alternativas, apoyada con la participación activa de los pobladores y por otro lado con la gestión coparticipativa entre instituciones y comunidades. Las actividades de forestación y reforestación tendrán
fines productivos y de protección de los relictus de bosque. Se espera poder recuperar distintas áreas en
la zona debido a que aproximadamente el 45% del área no puede ya ser utilizada a raíz de los procesos
erosivos.
Aunque los sistemas agroforestales se constituyen en otra buena opción, sin embargo las características
de tenencia de la tierra (familiar y no comunal) podrían constituirse como un factor de riesgo para el
mantenimiento y cuidado de las áreas forestadas y reforestadas.
5) Escenario con Proyecto
Las actividades principales del proyecto están referidas a la reforestación de 696,15 hectáreas con pino
y la protección de 100 hectáreas de bosque nativo. Los procesos de reforestación se llevarán a cabo
durante 4 años, mientras que el proceso de protección a lo largo de 8 años, a una tasa de 12,5 hectáreas.
Posteriormente se realizará un manejo hasta el año 16, lo que incluirá poda y raleo. A partir del año 16
se comenzará con los procesos de extracción de manera simultánea a los procesos de forestación y
reforestación.
6) Estimación de los Efectos Netos del Proyecto
Resultados clave:
Flujos adicionales de CO2 durante la vida del proyecto: 448737 t
Costo por t de CO2: <3 $US
Período de vida del proyecto: 20 años
Tasa de descuento: 30 %
284
E E N - B o l i v i a
7) Evaluación de los Beneficios Colaterales del Proyecto
Beneficios económicos y sociales colaterales:
-
Participación de las comunidades en los Planes de Manejo Forestal, asumiendo compromisos y
responsabilidades;
-
Fortalecimiento de carteras de recursos naturales (actividad forestal) en los sindicatos participantes
del proyecto y mejora de los ingresos por estas actividades;
-
Cobertura de necesidades energéticas (leña) y de materiales de construcción de 600 familias;
-
Beneficios económicos por la venta de postes, tablones de madera y leña;
-
Generación de espacios de recreación para los pobladores en el área de amortiguamiento del
proyecto;
-
Intercambio de leña por otros productos (frutas) con las comunidades aledañas u otras no incluidas
en el proyecto, además de mayor intercambio de productos comunidad-ciudad a raíz de las
actividades forestales.
Beneficios ambientales colaterales:
-
Mejor infiltración del agua superficial;
-
Reducción de la velocidad de escurrimiento de las aguas;
-
Protección de suelos ante la erosión;
-
Mejora del paisaje.
1.2.7. Cogeneración de Energía Eléctrica con Bagazo de Caña de Azúcar para el Sistema
Interconectado Nacional
1) Introducción
El desarrollo y crecimiento de la población nacional, hace necesario que se incremente de año en año la
demanda y producción de energía eléctrica recurriéndose en la mayoría de los casos al uso de
combustibles fósiles que por una parte son finitos y por otra parte contribuyen al efecto invernadero y
contaminan el medio ambiente.
En este contexto, el presente proyecto plantea el uso de los excedentes del bagazo de la caña de azúcar
para producir vapor de alta presión y alta temperatura, el que a su vez generará la energía eléctrica para
el proceso de producción de azúcar y alcohol y el excedente se inyectará a la red eléctrica del Sistema
Interconectado Nacional. El bagazo como energético primario ofrece amplias ventajas económicas y
285
E E N - B o l i v i a
ambientales, debido a que al usar este combustible renovable para producir energía eléctrica se
reemplazará en valores equivalentes el uso de diesel, gas natural u otro combustible fósil usado
tradicionalmente para la generación eléctrica y por este medio se reducirán las emisiones de gases de
efecto invernadero. Por esta razón, el uso del bagazo viene a constituir una alternativa potencial para la
producción de energía eléctrica en Bolivia, con connotaciones de amplios beneficios ambientales y
económicos.
Entre las bondades que presenta la caña de azúcar, se tiene la extraordinaria capacidad de síntesis de
biomasa que supera ampliamente al resto de los cultivos, la energía necesaria para el cultivo y cosecha
de la caña representa apenas el 5 % del valor energético de la biomasa. Adicionalmente las
investigaciones indican que 100 toneladas de caña generan por la combustión del bagazo 36 toneladas
de CO2 pero esas 100 toneladas de caña para su desarrollo absorben 55 toneladas de CO2 dejando así
un margen de 19 toneladas de CO2 absorbidas y que favorecen al medio ambiente. Para el presente
proyecto se considera un equilibrio en el ciclo de la agroindustria de la caña con emisión de gases de
efecto invernadero equivalente a cero.
El proyecto ha sido propuesto por el Ingenio Azucarero Roberto Barbery Paz - Unagro S.A.
2) Características del Proyecto
El proyecto propuesto tiene la finalidad de inyectar el excedente de energía eléctrica generada a partir
del bagazo de la caña de azúcar que se utiliza para el proceso de producción de azúcar y alcohol en el
ingenio Unagro, a la red del Sistema Interconectado Nacional (SIN). El ingenio azucarero está
localizado en Mineros tercera sección de la Provincia Obispo Santiesteban del departamento de Santa
Cruz.
El proyecto tendrá una vida útil de 20 años, y la capacidad de producción de energía eléctrica será de
20000 kW, de los cuales 5000 kW serán empleados en el proceso de producción de azúcar y alcohol y
los 15000 kW restantes serán entregados al SIN. Se producirán 129600 MWh/año de energía eléctrica
(durante los nueve meses de cogeneración) de los cuales 32400 MWh/año serán empleados en el
proceso de producción de azúcar y alcohol y los 97200 MWh/año restantes serán entregados al SIN. La
Energía Eléctrica producida será de 3300 V y 50 Hz y pasará a través de transformadores que
levantaran el voltaje a 24900 V para ingresar a la red pública.
Se usará una caldera de vapor de alta presión (60 kg/cm²) y alta temperatura (500 °C), con una
eficiencia del 85 %, el vapor producido por esta caldera será empleado para la cogeneración. Se
instalaran dos turbo alternadores nuevos, uno de 5000 kW y otro de 10000 kW, cuyas turbinas
trabajaran con el vapor de alta presión, serán del tipo extracción / auto condensacion con rotor
multietapa con un consumo de no más de 5 kg de vapor por tonelada de caña.
Los trabajos y modificaciones que se realizarán para mejorar el proceso de producción de azúcar y
alcohol en el Ingenio tenderán a bajar aun más los consumos de vapor y electricidad por tonelada de
286
E E N - B o l i v i a
caña molida, esto hará que exista un sobrante de bagazo aun mayor al que existe actualmente, cabe
recordar que la fibra de caña en Santa Cruz es muy alta (17 % caña) y sobrepasa con mucho a la fibra
registrada en otros países (12,5 %). Este aspecto si bien no es bueno para la extracción y recuperación
de sacarosa, resulta muy conveniente para la cogeneración, mas aún si consideramos el ahorro de
consumo de vapor que se realizará. De no usarse el bagazo en cogeneración o en otros usos, se
originarán grandes excedentes de bagazo que necesariamente deberán quemarse en las calderas en los
días de parada del Ingenio o al final de la zafra sin ningún beneficio.
3) Descripción de la Línea de Base
Hasta el año 1997 se producían alrededor de 21000 MWh por año (6 meses de zafra) y el total de la
energía producida se la consumía en el mismo Ingenio en los procesos de producción de azúcar y
alcohol. En los años 1998 y 1999 se produjeron cerca de 23000 MWh consumiéndose 21000 MWh y
se vendieron a la red alrededor de 2000 MWh. Se ha considerado que la cantidad indicada de venta de
energía no variará en el transcurso del tiempo y que la entrega a la red no superaría la cifra indicada,
mas bien pareciera que pudiera bajar ya que la pequeña cantidad ofertada y la falta de continuidad no
parece atraer a los distribuidores.
Al no existir un ritmo de crecimiento en esta producción y al no aplicarse el proyecto, se considerará
que se mantiene una cogeneración de 2000 MWh por año producidos por el ingenio por lo que se
asume para la línea de base esta cantidad de energía inyectada al SIN.
Para estimar las emisiones de CO2 que se reducirían (es decir el caso sin proyecto) se asumió que la
energía generada con bagazo de la caña de azúcar en el Ingenio reemplaza energía generada con gas
natural en el SIN (combustible fósil de menor emisión de gases de efecto invernadero). Se ha utilizado
un valor de emisión para el gas natural de 510,8 kg de CO2/MWh (valor promedio para el SIN).
Para una producción anual de 97200 MWh/año en una central térmica de gas natural con potencia de
15 MW que produce energía en 270 días (9 meses) y sin considerar los 2000 MWh/año de la
cogeneración actual (que se mantiene constante) se obtienen reducciones de 48628,16 t de CO2/año y
durante los 20 años del proyecto la reducción de emisiones alcanzaría a 972563,2 t de CO2.
4) Escenario con Proyecto
Un hecho importante y que es favorable para este proyecto, es que un Ingenio Azucarero es un
conjunto de equipos y maquinarias que se usan para producir azúcar y alcohol, y el hecho de contar con
la mayor parte de los procesos que involucran la producción de vapor y generación de energía eléctrica,
facilita mucho el próximo paso de incremento de equipos adecuados para la cogeneración.
En este sentido, se realizarán modificaciones de algunos equipos y se introducirán cambios en parte del
proceso de azúcar y alcohol, a fin de economizar el uso de vapor y energía eléctrica, para tener mayor
excedente de bagazo que sirva como combustible para la generación de energía eléctrica para el SIN.
287
E E N - B o l i v i a
Bajo estas consideraciones, las emisiones de CO2 con el proyecto por el uso de bagazo para la
generación de energía eléctrica son igual a 0 (IPCC, CO2 proveniente de combustibles de biomasa
equivale a cero, si hay cultura sostenible).
5) Estimación de los Efectos Netos del Proyecto
Resultados clave:
Reducciones de CO2 durante la vida del proyecto: 972563,2 t
Costo por t de CO2: <1 $US
Período de vida del proyecto: 20 años
Tasa de descuento: 30 %
6) Evaluación de los Beneficios Colaterales del Proyecto
Beneficios económicos colaterales:
-
Sustituir el uso de diesel o gas por bagazo de caña generara mayores ingresos económicos por
tratarse de un excedente de combustible renovable y sin aplicación inmediata;
-
El diversificar la industria azucarera permitirá tener un periodo de zafra más largo (2 o 3 meses
más por año), además por las ventajas de contar con otro producto, se trabajará a capacidad plena y
con ello aumentaran los círculos económicos que giran alrededor de la agroindustria azucarera;
-
Por tratarse de una fuente de energía renovable e infinita se podrá aprovechar mejor el uso de los
combustibles fósiles finitos y limitados.
Beneficios socio/culturales colaterales:
-
El proyecto permitirá aplicar tecnologías nuevas y de última generación, lo cual incidirá en una
mejora de conocimientos técnicos y que podrán ser replicados por otras industrias;
-
Este proyecto servirá como promoción y modelo para aplicar en la región otros proyectos de
cogeneración y/o de tecnologías limpias;
-
El mejorar el ingreso económico de los trabajadores y la generación de nuevos empleos permitirá
tener acceso a una mejor educación, centros de salud y por último mejorar la calidad de vida.
Beneficios ambientales colaterales:
288
E E N - B o l i v i a
Si bien el uso de bagazo como combustible contribuye a una reducción de los gases de efecto
invernadero, por otra parte la agroindustria azucarera en su conjunto tiene un potencial enorme, por
ejemplo los residuos de la caña contienen materia orgánica y nutrientes que aplicados adecuadamente
pueden ser usados como fertilizantes reemplazando a otros fertilizantes inorgánicos que tienen efectos
nocivos para la salud humana. Por otra parte, el cultivo de la caña permite que grandes extensiones de
campo (en este caso alrededor de 20000 ha) se mantengan permanentemente con caña de azúcar, que
difícilmente puede ser superado por otro cultivo como fuente de energía y absorción de gases de efecto
invernadero. Finalmente, la utilización del bagazo excedente en la generación de energía eléctrica
permitirá que se reduzcan prácticamente de manera total los residuos del mismo reduciendo los
problemas de disposición de este material.
1.2.8. Minicentral Hidroeléctrica de Ixiamas
1) Introducción
El norte del departamento de La Paz, actualmente representa un potencial invalorable que aún no ha
sido desarrollado e incorporado al ciclo de actividades económicas del país. Esta región cuenta con una
diversidad de ecosistemas en los que la población local ha intervenido de una manera directa para la
explotación de los recursos naturales como producto de sus necesidades. Así mismo, el escaso acceso a
créditos comerciales o de otra índole, ha dificultado tremendamente el desarrollo de la región. En este
marco, se observa la ausencia de un sistema eléctrico sólido y confiable que pueda suministrar energía
barata tanto al sector residencial, como al comercial e industrial.
En este contexto, mientras la electrificación rural sea considerada solo como un factor de desarrollo es
un riesgo, vale decir que la electrificación rural no es por si misma desarrollo y mejora de la calidad de
vida. Por esto, la electrificación debe ser considerada como parte del concepto de desarrollo y va
asociada a otros factores que forman parte de este concepto, y es absolutamente necesario una
consideración multisectorial.
En este marco surge la necesidad de desarrollar un proyecto de electrificación hidroeléctrica que
permita por un lado mejorar los niveles de vida de la población, constituirse en una fuente de empleo
permanente para la población local y propiciar el desarrollo sostenible de la región, generando de esta
manera impactos positivos, además de sustituir la actual generación eléctrica a diesel.
El proyecto ha sido propuesto por la empresa Transproject S.A. Consultoría y Contrataciones.
2) Características del Proyecto
El proyecto propuesto tiene la finalidad de satisfacer las necesidades de energía eléctrica de los
consumidores de la población de Ixiamas (norte del departamento de La Paz) y de las comunidades
aledañas, mediante la construcción de una Mini Central Hidroeléctrica, además de sustituir la actual
generación eléctrica a diesel.
289
E E N - B o l i v i a
El proyecto tendrá una vida útil de 25 años, con una capacidad instalada de 600 kW que podrá cubrir la
demanda del sector industrial (pequeños aserraderos) y la demanda del sector residencial y general.
3) Descripción de la Línea de Base
La demanda de las categorías residencial y general e industrial es atendida por generadores a diesel, de
las cuales las categorías residencial y general son atendidas por el Comité de Agua y Luz de Ixiamas
con un generador a diesel de aproximadamente 150 kW de potencia y un promedio de consumo de
combustible de 0,34 l/kWh; los pequeños aserraderos dispuestos en distintos lugares de la zona, son
atendidos por generadores a diesel con una potencia aproximada total de 220 kW.
El consumo promedio total en la actualidad es de 216 MWh/año, con tendencia a incrementarse. Los
equipos tienen un promedio de consumo de combustible de 0,34 l/kWh con un precio subvencionado
de 0,175 $US/l para el servicio de la demanda residencial y general, mientras que el precio comercial
para la demanda industrial es 0,45 $US/l. El consumo específico de la demanda residencial y general es
de alrededor 20 kWh/mes-usuario y la tarifa de los consumidores de la población es de 0,42 $US/kWh.
El escenario de la Línea de Base asume un desarrolo con características similares a la situación actual,
es decir los consumos específicos de energía en los sectores residencial y general se mantendrían
prácticamente constantes (independientemente del crecimiento de la población). No se ha considerado
variación en las tarifas eléctricas en el futuro, por cuanto es poco probable que en el corto plazo se
elimine la subvención al combustible para generación eléctrica rural. Se prevén crecimientos de la
demanda de energía y obsolencia de los equipos actuales, lo que justifica la adquisición de dos nuevos
equipos de generación de 300 kW en el año 10 y dos de 300 kW en el año 20 del proyecto para cubrir
la demanda residencial – general e industrial respectivamente.
El factor de emisión que se ha tomado en cuenta para la estimación de las emisiones de CO2 por el uso
del combustible diesel para la generación de energía eléctrica ha sido de 995 kg CO2/MWh. Con esta
consideración se estima que durante la vigencia del proyecto (25 años) se alcanzaría un total de 21429
toneladas de CO2 reducidas con un promedio anual de 857 t de CO2.
4) Escenario con Proyecto
Un hecho importante de mencionar es que la implementación de este tipo de proyectos hidroélectricos
no contribuye en absoluto a las emisiones de gases de efecto invernadero, lo que representa una
elevada ventaja para los cálculos. En el cálculo de la reducción de emisiones se considera la energía
total (21536,44 MWh) generada en el escenario base para los sectores residencial, general e industrial y
se aplica el factor de emisión anteriormente mencionado.
En este escenario se incrementa sustancialmente el consumo específico del sector residencial. Los
costos de producción de la energía en el escenario con proyecto son menores y la tarifa para el usuario
consiguientemente será menor (necesariamente <0,42 $US/kWh), lo que implica que los consumos
290
E E N - B o l i v i a
específicos tenderán a incrementarse. En este caso, los beneficios climáticos (reducción de CO2)
tendrán que ser descontados de la contabilidad debido al incremento del consumo de energía inducido
por el proyecto. Cabe recalcar que la demanda de energía en el escenario con proyecto va a ser
atendida exclusivamente por la central hidroeléctrica, tomando en cuenta que el caudal considerado en
los cálculos es el mínimo anual en época de estiaje, es decir que se podrán considerar caudales
superiores para satisfacer la demanda proyectada.
Cabe indicar que debido a que las tarifas de energía podrían ser menores entonces se obtendrían
mejores consumos específicos, aunque estos pueden ser conservadores. Es muy importante señalar que
básicamente la energía eléctrica confiable y de calidad y a precios competitivos es el servicio básico
faltante en la población. El costo de reducción por tonelada de CO2 es extremadamente sensible
respecto a la tarifa de energía y los costos incrementales varían de manera inversamente proporcional
al crecimiento de ésta.
5) Estimación de los Efectos Netos del Proyecto
Resultados Clave:
Reducciones de CO2 durante la vida del proyecto: 21429 t
Costo por t de CO2: ~ 3 $US
Periodo de vida del Proyecto: 25 años
Tasa de descuento: 30%
6) Evaluación de los Beneficios Colaterales del Proyecto
Beneficios económicos colaterales:
Los beneficios del proyecto son amplios y permitirán la disminución de las tarifas actuales de energía,
la creación de pequeñas unidades productivas, el mejoramiento del ingreso percápita, mayor valor
agregado a los recursos forestales con la utilización de nuevas tecnologías y energía confiable, el
desarrollo del turismo, etc.
Además el proyecto es compatible con las prioridades nacionales referidas a la electrificación rural con
energías renovables, promoción de la participación del sector privado, creación de fuentes de trabajo,
capacitación y formación de recursos humanos.
Beneficios socio/culturales colaterales:
291
E E N - B o l i v i a
Los beneficios del proyecto en este ámbito están referidos a la disponibilidad del servicio básico de
energía eléctrica, lo que llevará a la optimización de los servicios en escuelas, postas sanitarias, la
capacitación y formación de recursos humanos, acceso a tecnología, etc.
Beneficios ambientales colaterales:
Disminución del consumo de combustibles tradicionales, mejoramiento de la calidad del aire,
disminución de la contaminación de la cuenca, control y regulación de la cuenca, la disminución de la
deforestación y presión a los bosques, etc.
1.2.9. Conversión de Motores de Gasolina a Gas Natural Comprimido (GNC) en
Vehículos de Transporte Público en la Ciudad de Cochabamba
1) Introducción
Dada la necesidad de un uso más racional de las reservas energéticas en Bolivia de acuerdo a su
abundancia relativa, así como para la generación de ahorros importantes en gastos energéticos, surge
la necesidad de llevar adelante la sustitución de derivados del petróleo por aquellos que permitan
beneficios ambientales y económicos. En este sentido, Energética desde 1995 viene desarrollando
varias iniciativas para la introducción del Gas Natural Comprimido (GNC) en el rubro del transporte
terrestre en reemplazo de otros combustibles tradicionales en la ciudad de Cochabamba, debido a que
tiene un precio menor en unidades equivalentes, respecto a los combustibles derivados del petróleo y
adicionalmente porque el gas natural es el hidrocarburo más abundante en el país (representa alrededor
del 64% de la producción de energía primaria).
Sin embargo, en el sector de transporte todavía la demanda por esta fuente de energía es mucho menor
comparada con la demanda de derivados del petróleo (cuya oferta es menos abundante) y se estima que
entre un 45% a 48% de los vehículos dedicados al transporte público en la ciudad de Cochabamba son
susceptibles a la conversión a GNC. Justamente las tareas emprendidas por la mencionada institución
han permitido identificar los obstáculos que dificultan la posibilidad de introducción del GNC en el
sector del transporte público en Cochabamba, entre los que se destacan:
-
Escasa e inadecuada promoción del uso del GNC, orientada al mercado;
-
Falta de ofertas de servicios financieros, adecuados al sector de transporte público;
Una primera aproximación en cuanto al probable impacto ambiental, mostró que el cambio de gasolina
a GNC en vehículos de transporte público, generaría impactos ambientales locales y globales positivos,
además que esta conversión generaría beneficios económicos importantes por los ahorros producidos y
el tiempo de recuperación de la inversión.
El proyecto ha sido propuesto por la Empresa Energética- Energía para el Desarrollo.
292
E E N - B o l i v i a
2) Características del Proyecto
El presente proyecto tiene como principal objetivo reducir las emisiones de GEI y disminuir la
contaminación ambiental proveniente del transporte público del área metropolitana de Cochabamba, a
través del uso de energéticos más limpios, eficientes y en concordancia con la disponibilidad de los
recursos naturales que tiene la región y el país. La conversión de motores de gasolina a GNC pretende
alcanzar los ritmos de crecimiento del parque automotor, y lograr la conversión de por lo menos un
90% de los vehículos susceptibles, en función de lograr reducciones atractivas de emisiones GEI.
El uso del GNC como fuente combustible, tiene claras ventajas económicas y ambientales, sin
embargo, a pesar de las ventajas mencionadas, únicamente cerca a un 8% de los vehículos de
transporte público utilizan este combustible y la tasa de conversión anual de vehículos dedicados al
transporte público se estimó en un 2,5% año, cifra que en principio es aceptable, pero poco
significativa comparada con el crecimiento que ha experimentado el parque automotor de vehículos de
transporte público (6,45%1). En la actualidad la ciudad de Cochabamba cuenta con 7 estaciones de
servicio de GNC, con una capacidad promedio de 600 a 800 m3/h. Estas estaciones no están trabajando
al 100% de su potencial, el cual será alcanzado en la medida que se logren mayores conversiones de
motores a GNC. Sin embargo, en un escenario de conversión mayor a la actual se espera se incremente
la demanda y esta sea cubierta por nuevas estaciones de servicios.
Los costos del kit de conversión ascienden a 520 $US y los cilindros de almacenamiento de GNC
hacen subir el costo total de conversión a un rango entre 1062 $US y 2123 $US, en función de la
capacidad de almacenamiento.
Con este proyecto, se generarán circuitos económicos atractivos para la inversión privada, ya sea en la
parte de conversión tecnológica, suministro de GNC o el mantenimiento de motores de vehículos que
funcionan a GNC. En todo caso, los volúmenes de fondos que circularían en el sector (importadores,
mecánicos, estaciones de servicio, transportistas, entes financieros, etc.) son importantes y atractivos.
Los impactos ambientales que se pueden esperar de una introducción exitosa en el transporte público
del GNC se pueden considerar como positivos, respecto a la utilización de la gasolina como
combustible, al reducir las emisiones actuales y futuras tanto de GEI como de otros gases
contaminanantes.
3) Descripción de la Línea de Base
Para el año 2000 se ha estimado la existencia de más de 20176 vehículos dedicados al transporte
público en la ciudad de Cochabamba (18905 automóviles de los cuales 18294 son taxis y 611 taxi-trufi,
además de 1271 minibuses). De este total de vehículos y tomando en cuenta el factor de descuento por
1
Tasa calculada en base a los datos de los años 1996 y 1997, no se han utilizado datos de años anteriores por la
desaceleración del crecimiento del parque automotor experimentado en los últimos dos años, respecto a los
datos de 1990-1995.
293
E E N - B o l i v i a
modelo de vehículo, el 75% de los taxis son susceptibles a la conversión (13721), un 45% de los taxistrufis también son susceptibles a la conversión (274) y un 96% de los minibuses (1219). Del total de
vehículos susceptibles a la conversión, 1608 ya utilizan GNC, quedando un diferencial de 12665
automóviles (taxis y taxis-trufis) y 941 minibuses.
Se han identificados ritmos anuales de crecimiento de la conversión de motores a GNC diferenciados
por tipo de vehículos: 1,58% para automóviles (taxis y taxi-trufis); 24% para microbuses y 7,2% para
minibuses. De acuerdo a los datos de crecimiento, y el potencial de conversión se determinó que ya la
mayoría de los microbuses que potencialmente podrían ser convertidos a GNC, ya utilizan esta
tecnología, por lo cual los escenarios de línea de base y del proyecto han sido diseñados únicamente
incluyendo minibuses, taxis y taxi-trufis. Los ritmos de crecimiento anual del parque automotor en la
ciudad de Cochabamba se encuentran en el orden de 4,0% y 6,0% para minibuses y automóviles
respectivamente.
Por otro lado, se ha estimado un consumo anual de 5668 litros de gasolina en automóviles (taxis y taxitrufis) y un consumo de 10842 litros/año en minibuses. Sobre la base de estos parámetros, en el
escenario sin proyecto, se estima la conversión únicamente del 21% de automóviles (taxis y taxi-trufis)
y el 69% de los minibuses potencialmente convertibles a GNC, en los próximos 15 años.
Como producto de los porcentajes de conversión señalados anteriormente, las emisiones de CO2 por el
uso de gasolina y GNC durante los próximos 15 años alcanzarían en forma acumulativa a 4273194
toneladas de CO2. Las emisiones de CH4 y N2O durante los 15 años y traducidas en equivalentes de
CO2 alcanzan a 44127 toneladas, por tanto las emisiones totales durante los 15 años en el escenario
base son de 4317321 toneladas.
4) Escenario con Proyecto
El desarrollo de un proyecto que cree mecanismos financieros, de promoción y provisión de servicios
post-conversión, necesariamente acelerará los ritmos de conversión anual de motores a GNC. Para el
presente proyecto se plantearon tasas de conversión durante los primeros 5 años del 12% para
minibuses y 16,5% para taxis y taxis-trufis, esto en función de lograr el 90% de conversión de los
vehículos susceptibles. A partir del 6to año para adelante se consideran tasas de conversión del 3,2% y
4,8% para minibuses y taxis. En el escenario con proyecto se espera que el 90% de los taxis y taxistrufis y el 88% de los minibuses utilicen GNC en los próximos 15 años.
Bajo estas consideraciones, las emisiones acumulativas de CO2 durante la vida del proyecto por el uso
de gasolina y GNC alcanzarían a 3504569 de toneladas. Las emisiones de CH4 y N2O durante los 15
años y traducidas en equivalentes de CO2 alcanzan a 27867 toneladas, por tanto las emisiones totales
durante los 15 años en el escenario con proyecto son de 3532436 toneladas.
De esta manera, se puede observar que las reducciones totales de las emisiones de GEIs durante la
vigencia del proyecto propuesto alcanzarían a 784885 toneladas de CO2.
294
E E N - B o l i v i a
5) Estimación de los Efectos Netos del Proyecto
Resultados Clave:
Reducciones de CO2 durante la vida del proyecto: 784885 t
Costo por t de CO2: < 0 $US
Periodo de vida del Proyecto: 15 años
Tasa de descuento: 30%
6) Evaluación de los Beneficios Colaterales del Proyecto
Beneficios económicos colaterales:
Los principales beneficios del proyecto se refieren a la sustitución del uso de gasolina por GNC, lo cual
generará ahorros directos al sector, por ser este último combustible más barato (en unidades
equivalentes) que el primero. De acuerdo a los precios actuales de ambas fuentes combustibles, se
espera reducir los gastos en combustible al menos en un 50% respecto a los actuales.
Por otra parte se espera que el aumento de la demanda interna de GNC dinamice los circuitos
económicos relacionados a la oferta de gas natural comprimido: construcción de nuevas estaciones de
provisión y servicios, nuevos talleres especializados en servicios de mantenimiento. Estos circuitos, a
su vez generarán nuevas fuentes de empleo e ingresos.
Finalmente, con la implementación del proyecto se promueve también un uso más eficiente de los
recursos energéticos del país, dado que esta fuente de energía es más abundante y más limpia.
Beneficios socio/culturales colaterales:
Dado que uno de los componentes claves del proyecto es el crear mecanismos de formación de
operadores para la conversión, y la provisión de servicios post-conversión de motores a GNC, se
crearán nuevas capacidades técnicas, así como nuevas oportunidades económicas.
Se espera que este proyecto a través de sus mecanismos de difusión y promoción permita educar a la
población en general sobre la importancia del uso de tecnologías limpias.
Beneficios ambientales colaterales:
Con la ejecución de éste proyecto se reducirá la contaminación atmosférica que afecta a la ciudad de
Cochabamba con beneficios directos sobre la salud de la población. Además de generarse reducciones
significativas de CO2, N2O y CH4, también se reducirán los niveles de emisiones de HCs, SO2 y otros
gases contaminantes.
295
E E N - B o l i v i a
Anexos
E E N - B o l i v i a
Anexo 1: Guía Informativa para la
Formulación de Proyectos MDL
VERSION FINAL
Enero, 2001
297
E E N - B o l i v i a
Siglas y abreviaturas
AIC
ASL
CDS
CE
CMNUCC
CNUMAD
COP
COP/MOP
CER
EEN
FAO
FIB
FSC
FUR
GEF
GEI
IC
INE
IPCC
LULUCF
MDL
MFS
MOP
MSB
ONG
PK
PNUD
PNUMA
RIL
SBSTA
TCO
UE
USIJI
UDAPE
Actividades Implementadas Conjuntamente
Agrupación Social del Lugar
Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas
Comercio de Emisiones
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo
Conferencia de las Partes de la CMNUCC
Conferencia de las Partes de la CMNUCC en calidad de Reunión de las
Partes del Protocolo de Kioto
Reducciones Certificadas de Emisiones
Estudio de la Estrategia Nacional de Participación de Bolivia en el
Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
Foro Intergubernamental de Bosques
Consejo de Manejo Forestal
Formato Uniforme de Reporte
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environment Facility)
Gases de Efecto Invernadero
Implementación Conjunta
Instituto Nacional de Estadística
Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (Intergovernmental
Panel on Climate Change)
Cambio de Uso, Cambio en el Uso de la Tierra y Silvicultura (Land Use,
Land Use Change and Forestry)
Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto
Manejo Forestal Sostenible
Reunión de las Partes del Protocolo de Kioto
Manejo Sostenible de los Bosques
Organización no-gubernamental
Protocolo de Kioto
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
Explotación Forestal de Impacto Reducido (Reduced Impact Logging)
Organo Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico de la
CMNUCC (Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice)
Tierras Comunitarias de Origen
Unión Europea
Iniciativa de Estados Unidos sobre Implementación Conjunta (U.S.
Initiative on Joint Implementation)
Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas
298
E E N - B o l i v i a
1. Los Objetivos de esta Guía para la Elaboración de Proyectos
Elegibles en el Marco del MDL
Esta guía de proyectos MDL ha sido conceptuada para ayudar a los potenciales promotores y
participantes de proyectos MDL a elaborar proyectos de mitigación del Cambio Climático,
proporcionándoles información sobre los procedimientos más aceptados en la comunidad internacional
en cuanto al ciclo de diseño, aprobación, implementación y certificación de proyectos MDL, sobre los
cuales se basará la estructuración de procedimientos para proyectos MDL en Bolivia y la conformación
de una Cartera de Proyectos en el marco del Estudio de la Estrategia Nacional de Participación en el
Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto.
Existen varias iniciativas en torno a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático para sintetizar la experiencia adquirida en la fase piloto de Implementación Conjunta1, y se
considera que esta es la fuente más valiosa de información en cuanto a metodologías y procedimientos
para conducir proyectos de mitigación de GEI en el marco del MDL. Sin embargo, en esta guía se han
sintetizado los 10 pasos más importantes de elaboración de proyectos MDL, para facilitar los
procedimientos de diseño de los mismos.
Esta guía, está orientada a un espectro muy amplio de actores y potenciales promotores y participantes
de proyectos MDL por lo que se ha utilizado un lenguaje coloquial y simplificado para facilitar el
entendimiento de la información.
2. Ciclo de Carbono en la Geosfera
El ciclo del carbono adquiere importancia por su relación con el cambio climático. La Figura 1 muestra
un modelo simple del ciclo del carbono en la geosfera. El mayor intercambio ocurre entre la atmósfera
y los océanos, aunque el intercambio con la biosfera no es mucho menor. Dentro de este ciclo una parte
del carbono de la atmósfera es depositado en las océanos que son los grandes reservorios de carbono
del planeta y una pequeña parte del carbono se deposita en los bosques cuando estos todavía no se
encuentran en un estado de equilibrio (cuando consumen más carbono del que emiten en el proceso de
respiración).
Desde la finalización del periodo preindustrial (aproximadamente en el 1750) el uso creciente de
combustibles fósiles ha venido aumentando la concentración de carbono en forma de CO2 y de otros
Gases de Efecto Invernadero en la atmósfera. Este aumento de la concentración de carbono a partir de
combustibles fósiles y la producción de cemento (5,5 ± 0,5 Gt de CO2 por año en la Figura 1) es uno de
los valores mejor conocidos en los balances actuales de Carbono2.
1
La primera Conferencia de las Partes de la CMNUCC celebrada en Berlín en 1995 resolvió iniciar una fase
piloto de Implementación Conjunta (Joint Implementation), la cual es un mecanismo que permite a una entidad
de un país, cumplir parcialmente su cometido de reducir emisiones de GEI compensando algunas de sus
emisiones domésticas con proyectos de reducción o secuestro de emisiones de GEI que financia en otro país.
Durante esta fase que terminará a más tardar el año 2000, los proyectos referidos a este tema serán conocidos
como Actividades Implementadas Conjuntamente y las reducciones de emisiones resultantes no serán
reconocidas internacionalmente.
2
Climate Change 1995 – The Science of Climate Change, Contribution of WGI to the Second Assessment Report
of the IPCC, IPCC, 1996.
299
E E N - B o l i v i a
Figura 1: El ciclo global del carbono. Los grandes reservorios expresados en Gt de Carbono y los flujos mayores expresados
en Gt/año (Contribución del Grupo de Trabajo I al Segundo Informe de Evaluación del IPCC, 1995).
Actualmente los océanos siguen siendo los sumideros de carbono más importantes del planeta, la
cantidad de CO2 que es fijada en los océanos y otros sumideros terrestres (2,0 ± 0,8 y 1,3 ± 1,5 por
año) representa aproximadamente el 40% del CO2 liberado a partir del uso de combustibles fósiles3.
Los cambios en el uso de la tierra (deforestación de bosques tropicales, avance de la frontera agrícola)
representan otra fuente de concentración de carbono en la atmósfera. Anualmente 1,6 ± 1,0 Gt de CO2
son emitidas a la atmósfera de las cuales solamente 0,5±0,5 Gt de CO2 pueden ser absorbidas por los
bosques en crecimiento4.
3. La Convención Marco de las Naciones Unidas Sobre el Cambio
Climático
La certidumbre del cambio climático, ha generado que la comunidad internacional canalice esfuerzos
para entender el cambio climático y alcance en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo (Cumbre de la Tierra) celebrada en Río de Janeiro en 1992, el acuerdo
internacional necesario para estabilizar las concentraciones de GEI en la atmósfera a un nivel que
impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático.
El marco en el que se desenvuelve la temática del Cambio Climático en el ámbito intenacional está
formado por dos instrumentos legalmente vinculantes que establecen compromisos y acciones
específicas, que los países se comprometen a cumplir con el fin de mitigar el cambio climático y
adaptarse a sus efectos en correspondencia a las responsabilidades comunes pero diferenciadas de cada
uno de estos países. Este marco actualmente está dado por la propia Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y el Protocolo de Kioto (PK) de la misma
Convención.
3
Climate Change 1995 – The Science of Climate Change, Contribution of WGI to the Second Assessment Report
of the IPCC, IPCC, 1996.
4
Ibid
300
E E N - B o l i v i a
La CMNUCC entró en vigor en el ámbito mundial el 21 de Marzo de 1994, con la firma de 165 países
y la ratificación de 50. Bolivia aprobó y ratificó la CMNUCC mediante Ley Nº 1576 del 25 de Julio de
1994.
El objetivo último de la Convención y de todo instrumento jurídico concordante que adopte la
Conferencia de las Partes (por ejemplo el PK) “es lograr la estabilización de las concentraciones de
gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas
peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debiera lograrse en un plazo suficiente para permitir que
los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurando que la producción de
alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible”
(Art. 2 de la CMNUCC). Para alcanzar este objetivo, se han establecido una serie de compromisos de
reducción de emisiones para países desarrollados (denominados Partes del Anexo I) en el Protocolo de
Kioto.
Bolivia al ratificar la Convención asumió compromisos validos para todas las Partes (Art. 4.1 de la
CMNUCC). De ellos se destacan los señalados en los incisos a) y b), cuyo contenido corresponde
además, a las llamadas Comunicaciones Nacionales, mediante las cuales los países informan de todas
las acciones y esfuerzos nacionales realizados en el marco de la Convención, a la Conferencia de las
Partes. Además, se debe elaborar, actualizar periódicamente, publicar y facilitar a la Conferencia de las
Partes, de conformidad con el Artículo 12, inventarios nacionales de emisiones antropógenas por
fuentes y absorción por sumideros de todos los gases de efecto invernadero no controlados por el
Protocolo de Montreal5, utilizando metodologías comparables que habrán de ser acordadas por la
Conferencia de las Partes.
Finalmente, se deberá formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y,
según proceda, regionales, que contengan medidas orientadas a mitigar el cambio climático, tomando
en cuenta las emisiones antropogénicas por fuentes y absorción por sumideros de todos los gases de
efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, y medidas para facilitar la adaptación
adecuada al cambio climático.
4. El Protocolo de Kioto
El Protocolo de Kioto surgió como consecuencia de la revisión de los compromisos para los países del
Anexo I de la Convención, realizada durante la primera sesión de la Conferencia de las Partes (COP-1),
relizada en Berlín en 1995, en la cual los países concordaron que el cumplimiento de dichos
compromisos era insuficiente hasta esa fecha, ya que muchos países desarrollados no iban a poder
cumplir las metas de reducción planteadas para el año 2000.
Para ello era necesario la creación de otro instrumento legal, que posibilitara el cumplimiento de los
compromisos establecidos en la Convención para las Partes pertenecientes al Anexo I a ser logrados
posteriormente al año 2000, esta decisión es conocida como el “Mandato de Berlín”.
Este Protocolo se adopta en la COP-3 de la Convención, realizada en Kioto en Diciembre de 1997,
como un instrumento legalmente vinculante, cuyo aspecto sobresaliente es el establecimiento de
5
Además del dióxido de carbono (CO2), metano (CH4) y óxido de nitrógeno (N2O), los países que son parte de la Convención de Cambio
Climático deben evaluar las emisiones de lo precursores de gases invernadero, como monóxido de carbono (CO), óxidos de nitrógeno (NOx)
y compuestos orgánicos volátiles diferentes del metano (NMVOC), y de aerosoles como el anhídrido sulfuroso (SO2). Por su parte, el
Protocolo de Kioto controlará una canasta de 6 gases: CO2, CH4 y N2O, con año base 1990, y perfluorocarbonados (PFCs),
hidrofluorocarbonados (HFCs) y hexafluoruro de azufre (SF6), con año base 1995.
301
E E N - B o l i v i a
compromisos más estrictos de reducción y limitación cuantificada de emisiones de gases de efecto
invernadero para los países del Anexo I de la CMNUCC (Artículo 3 del PK).
El acuerdo principal se refiere a alcanzar la reducción conjunta de las emisiones de GEI, al menos en
un 5% bajo los niveles existentes en el año 1990, para el primer periodo de cumplimiento que
comprende desde el año 2008 al año 2012. Entre los compromisos individuales se destacan:
PAISES ANEXO B del
PK
UNION EUROPEA
ESTADOS UNIDOS
JAPON
CANADA
RUSIA Y UCRANIA
HUNGRIA Y POLONIA
AUSTRALIA
ISLANDIA
PORCENTAJES DE REDUCCION
8% por debajo del nivel de 1990
7% por debajo del nivel de 1990
6% por debajo del nivel de 1990
6% por debajo del nivel de 1990
100% del nivel de 1990
6% por debajo del nivel de 1990
8% por encima del nivel de 1990
10% por encima del nivel de 1990
Un punto importante es la ampliación del listado original de gases a reducir, pues además de los gases
principales como CO2, CH4 y N2O, se incluyeron los HCFCs y los PFCs y el SF66. Otros aspectos
relevantes son el establecimiento de políticas y medidas para reducir y limitar las emisiones y la
definición de los llamados instrumentos de flexibilización tales como el Mecanismo de Desarrollo
Limpio MDL (Art. 12 del PK), el Comercio de Emisiones entre los países (Art. 17 del PK) y la
Implementación Conjunta (Art. 6 del PK), cuya finalidad es ayudar al cumplimiento de los
compromisos de limitación y reducción de emisiones acordados para las Partes Anexo I de la
CMNUCC.
EL PK en su Artículo 12, define el MDL, el que permitirá a los países desarrollados del Anexo B del
Protocolo desarrollar proyectos en países en desarrollo que resulten en reducciones certificadas de GEI,
las cuales podrán ser utilizadas para contribuir al cumplimiento de sus compromisos cuantificados de
limitación y reducción de emisiones establecidos en el Artículo 3 del PK. Esto contribuirá a lograr el
objetivo último de la Convención, es decir, estabilizar las concentraciones de GEI en la atmósfera y
alcanzar metas de desarrollo sostenible.
El PK está abierto para firmas a partir del 16 de Marzo de 1998, y entrará en vigor en el ámbito
mundial, noventa días después de la fecha en que 55 países que formen parte de la Convención y que
representan al menos el 55% de las emisiones de CO2 que las partes del Anexo I tenían en el año base
1990, hayan depositado sus instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o entrada al PK.
5. Mecanismo de Desarrollo Limpio
“El propósito del Mecanismo de Desarrollo Limpio será ayudar a las Partes no incluidas en el Anexo I
a alcanzar un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo último de la Convención, así como ayudar a
las Partes incluidas en el Anexo I a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitación y
reducción de emisiones contraídos en virtud del Artículo 3” (Artículo 12.2 PK).
Aspectos Relevantes
6
Anexo A del PK.
302
E E N - B o l i v i a
El Artículo 12 no prevé una cláusula explícita que incluya los sumideros de carbono, a diferencia del mecanismo de IC
(definido en el Articulo 6 del PK).
Las Partes pueden utilizar los CERs obtenidos desde el año 2000 hasta el primer periodo de compromiso (2008 – 2012),
para cumplir parte de sus compromisos de limitación y reducción de emisiones.
En el Articulo12.5,b se establece que los beneficios relacionados a la mitigación del Cambio Climático deben ser reales,
mensurables y a largo plazo. Es así que aspectos como el monitoreo (medición), y la verificación de la reducción de
emisiones adicionales ocurridas son críticos para la certificación de los CERs.
Como producto intercambiable o mercancía, los CERs deberán ser verificados y certificados por una entidad acreditada
por la COP/MOP para mantener la credibilidad del comercio (Artículo 12.5,b).
El MDL estará sujeto a la autoridad y guía de la COP/MOP y estará supervisado por una Junta Ejecutiva (Artículo 12.4).
La COP/MOP asegurará que una parte de los ingresos de las actividades certificadas de proyectos sea usada para cubrir
los gastos administrativos como también para asistir a los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los
efectos adversos del cambio climático para cubrir los gastos de adaptación.
6. Características Generales de los Proyectos MDL
Línea Mitigación
∆ GEI
Línea de Base
Emisiones de GEI
Emisiones de GEI
Los proyectos de fijación de carbono, o de reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero,
tienen un componente adicional al desenvolvimiento natural de proyectos. Estos deben considerar la
estimación de una Línea de Base de la cantidad de GEI emitido sin la intervención del proyecto, y una
Línea de Mitigación con la cantidad de GEI reducido, fijado, prevenido y/o conservado que se quiere
conseguir con la implementación del proyecto.
Duración del proyecto (años)
Línea de Base
∆ GEI
Línea Mitigación
Duración del proyecto (años)
Figura 2: Acumulación de carbono en proyectos forestales y reducción de GEI en proyectos energéticos.
Los proyectos MDL deberán además considerar actividades de evaluación y monitoreo de las
actividades del proyecto (ej. reestimación de la línea de base y mediciones de los resultados obtenidos)
en cuanto a las metas de mitigación de GEI.
El monitoreo y la evaluación de la línea de base y de las metas fijadas son actividades fundamentales
para el éxito del proyecto, pues sólo serán certificados como CERs el CO2 (u otros GEI en términos de
CO2 equivalente) que han sido realmente fijados, reducidos, prevenidos y/o conservados por el
proyecto de manera adicional al balance de GEI con la ausencia del proyecto y verificado por
entidades acreditadas ante la COP/MOP.
303
E E N - B o l i v i a
Actividades relacionadas al carbono en un proyecto
MDL
Fase de Diseño
− Diseño
− Aprobación y registro
Fase de Implementación
− Evaluación
− Monitoreo
− Reporte
− Verificación
− Certificación
− Transferencia
7. Los Criterios de Aprobación de los Proyectos
7.1. Criterios generales de aprobación
-
El proyecto debe ser aprobado por las Partes del PK (naciones) que llevarán a cabo el proyecto de
manera voluntaria (definido por el Artículo 12.5 del PK).
-
El proyecto debe demostrar beneficios reales, mensurables y de largo plazo en relación a la
mitigación del cambio climático (definido por el Artículo 12.5 del PK).
-
Un proyecto debe demostrar adicionalidad, es decir las reducciones de emisiones alcanzadas deben
ser adicionales a cualquier otra que ocurriría en ausencia del proyecto (ver estimación de la
adicionalidad de un proyecto y test de adicionalidad) (definido por el Artículo 12.5 del PK).
-
El proyecto deberá ser consistente con las prioridades y metas nacionales de desarrollo sostenible.
-
El proyecto deberá demostrar claramente la participación de los inversores y contrapartes locales y
confirmar que existen capacidades locales suficientes para asegurar la sostenibilidad del proyecto o
que estas serán generadas.
7.2. Requerimientos Técnicos de los Proyectos
Para asegurar la viabilidad del proyecto, este deberá contar con los elementos detallados a
continuación. Estos elementos no son requisitos esenciales de aprobación, sin embargo los proyectos
que cuenten con una validación7 de su línea de base y de sus planes de monitoreo, tienen mayores
posibilidades de reducir sus riesgos de certificación.
-
El proyecto deberá contar con un potencial significativo de mitigación de GEI;
El proyecto deberá contar con un escenario de línea de base plausible y objetivo;
El proyecto deberá evaluar de manera detallada los costos de reducción de emisiones;
El proyecto deberá contar con un plan de monitoreo y evaluación incluido en las actividades del
proyecto.
7
La validación del escenario de Línea de Base y de la eficiencia de los planes de monitoreo y evaluación, se
realizaran por una institución acreditada independiente.
304
E E N - B o l i v i a
7.3. Los procedimientos de aprobación y registro de los proyectos
Dentro del marco institucional nacional, que se está diseñando para lograr la participación óptima del
país en el MDL, se están considerando las opciones para la aprobación y registro de proyectos en el
ámbito nacional entonando estos con los lineamientos y exigencias especiales del PK.
a)
b)
Una primera opción está referida al PANEL DE EXPERTOS, la cual implica la revisión del proyecto por parte de
un panel de expertos nacionales que puedan evaluar la compatibilidad del proyecto con los criterios de aprobación
de los proyectos. Este panel de expertos revisaría, aprobaría y registraría el proyecto. Este panel de expertos estará
conformado por profesionales que dominan todos los aspectos concernientes al MDL, definidos por la COP/MOP,
metodologías y parámetros de calidad de los entes verificadores. Este panel de expertos será convocado de un roster
de expertos de acuerdo a las características del proyecto.
Una segunda opción está referida al REVISOR ACREDITADO, lo cual implica la revisión del proyecto por parte
de revisores independientes acreditados por una entidad acreditada de la CMNUCC. Los revisores aprueban el
proyecto, luego el proyecto sería registrado por el gobierno como Parte de la Convención.
Los proyectos deben ser presentados en un Formato Uniforme de Reporte para su aprobación y registro
(este formato se encuentra adjunto a la presente guía) 8.
8. Estimación de los CERs Generados por el Proyecto
Según el PK un proyecto que califique al MDL deberá demostrar que la mitigación de los GEI son
adicionales a las que de todas maneras ocurrirían sin la implementación del proyecto MDL.
Para estimar los CERs de reducciones de GEI que el proyecto pueda generar, durante su diseño se
deberá hacer una estimación de cuáles son los cambios producidos por el proyecto en el balance del
CO2 eq.9, así como de su línea de base (balance de CO2 eq. sin la presencia del proyecto).
+
-
Estimación del balance de CO2 eq. con la
vigencia del proyecto
o
o
o
Estimación del balance de CO2 eq. en
ausencia del proyecto
Efectos deseados del proyecto
Fugas
Efectos positivos que afectan el
balance del CO2 eq.
(Línea de Base)
o
Estado y tendencias
= C02 fijado, reducido, prevenido y/o conservado
Figura 3: Esquema de estimación de los cambios netos en las existencias (Balance) de CO2 eq.
8
A pesar de que existen varias propuestas de reporte en el marco de la CMNUCC, estos Formatos Uniformes de
Reporte deberán todavía ser desarrollados y aprobados por la Junta Ejecutiva del MDL y aprobados por la
COP/MOP, mientras tanto existirán FUR provisionales.
9
El PK en su Artículo 3 establece compromisos cuantificados de limitación y reducción de emisiones
antropogénicas de dióxido de carbono equivalente de los gases de efecto invernadero enunciados en el Anexo A
del PK: CO2, CH4, N2O, HFCs, PFCs, SF6. Los potenciales de calentamiento global, con un horizonte de tiempo
de cien años, usados para calcular la equivalencia de CO2 de las emisiones de los GEI arriba mencionados son los
aceptados por el IPCC y acordados por la COP-3: 1 t de CH4 equivale a 21 t de CO2 y 1 t de N2O equivale a 310 t
de CO2 (Climate Change 1995 – The Science of Climate Change, Contribution of WGI to the Second Assessment
Report of the IPCC, IPCC, 1996).
305
E E N - B o l i v i a
La estimación de los cambios generados por el proyecto al balance del carbono respecto a la línea de
base, se realizará utilizando diferentes metodologías en proyectos energéticos, industriales, forestales o
agrícolas.
a) Escenario de Línea de Base
El escenario de Línea de Base deberá describir de la manera más objetiva, una determinada realidad
que se quiere revertir y/o cambiar para mitigar GEI. Para este propósito los ejecutores del proyecto
deberán hacer un análisis del contexto económico, cultural, social y técnico de la realidad donde se
desenvuelve el proyecto, revisar tendencias históricas, etc.
El escenario de línea de base deberá ser consistente, transparente y creíble, y para asegurar el éxito del
proyecto, deberá ser real y objetivo.
b) Dominio de Monitoreo del Proyecto
En el caso de proyectos forestales los ejecutores del proyecto deberán poner especial énfasis en medir y
documentar las reservas de carbono dentro de un área establecida como dominio de monitoreo,
estableciendo dentro de sus márgenes parcelas representativas de referencia (tipos de vegetación y
suelos).
Los ejecutores del proyecto deberán proyectar cuáles serán los efectos del proyecto fuera de sus
márgenes temporales (por ej. cuando el proyecto termine) y considerar actividades de monitoreo para
que esto ocurra como se previno. El área y tiempo de monitoreo deberán por lo general superar los
márgenes espaciales y temporales del proyecto, pues por lo general las fugas se producen fuera de sus
márgenes temporales y espaciales.
En proyectos energéticos, los ejecutores deberán determinar un dominio de monitoreo o área de
influencia del proyecto para percibir ciertos comportamientos en la producción y uso de energéticos
que signifiquen fugas o efectos positivos que afecten al balance del CO2 eq.
c) Fugas de Carbono Producidas por el Proyecto (leakages)
Las fugas se producen porque en el cálculo de los beneficios del proyecto dentro de su dominio
(márgenes temporales y espaciales del monitoreo) no siempre se han podido considerar todos los
efectos indirectos del proyecto.
Las fugas ocurren cuando las actividades que busca desarrollar un proyecto para fijar, prevenir, reducir
o conservar emisiones, incentivan de alguna manera el surgimiento de emisiones de GEI fuera de los
márgenes temporales y espaciales del proyecto
Por ejemplo la sustitución de generadores a diesel por gas natural podría reducir la demanda de diesel en el
mercado interno y bajar los precios, lo cual se convertiría en un incentivo para generar energía con este
combustible fósil. La sustitución de diesel por gas natural en una provincia podría llevar a generar energía
con diesel en otra. Estos desplazamientos de las emisiones de un lugar a otro se denominan fuga (leakage
en inglés)
Estas fugas de CO2 eq. deben ser consideradas dentro del balance general del proyecto, a pesar de que
estas fugas son muy difíciles de identificar y mucho más de estimar y cuantificar. Pero éste análisis se
debe realizar, debido fundamentalmente a que los ejecutores del proyecto son los responsables de las
306
E E N - B o l i v i a
fugas que ocurrirían durante el desarrollo del mismo, ya que estas implican directamente pérdidas en la
cantidad de CO2 eq. fijado, reducido, prevenido y/o conservado por el proyecto.
d) Oportunidad (free riders)
Es muy posible que de manera natural se desarrolle una infraestructura de generación de energía limpia
en ciertas regiones del país sin la presencia de un proyecto de reducción de emisiones de GEI (paneles
fotovoltaicos, mini centrales hidroeléctricas, etc.). En este caso la reducción de emisiones no es
percibida como adicional a la que de todas maneras ocurriría, sino más bien es una tendencia natural
que se da sin la intervención del mecanismo financiero.
En el altiplano boliviano se viene desarrollando una infraestructura de generación de energía para los
hogares a través de paneles fotovoltaicos. Sin embargo, el uso de estos paneles para la generación de luz
eléctrica no significa que el uso de leña para la cocción pueda ser sustituido por cocinas eléctricas. Para
los habitantes del altiplano parece ser más eficiente satisfacer sus necesidades de luz eléctrica con energía
solar, pero sus necesidades de cocción con leña (tendencias culturales)
La posibilidad de que algunos pobladores empiecen a utilizar la energía solar para la cocción,
correspondería a un caso de autosuficiencia u oportunidad (free riders) que debe ser estimado en la
construcción de la línea de base de un proyecto energético de reducción de emisiones por el uso de la
leña.
El ejecutor del proyecto es responsable de monitorear y evaluar estas tendencias para la reestimación
de la línea de base.
9. Monitoreo y Evaluación de Proyectos MDL
El monitoreo y la evaluación de los proyectos son actividades que deberán llevarse a cabo por los
ejecutores del proyecto. Estas actividades están orientadas a garantizar los objetivos de reducción de
emisiones o fijación de GEI a través de la observación continua de los resultados y la revisión y
reestimación de la línea de base.
Considerando que el proceso de certificación revisará la calidad de las mediciones realizadas durante
las actividades de monitoreo, los participantes en el proyecto deberán poner especial énfasis para que
estas actividades sean realizadas cumpliendo con los estándares y normas internacionales actuales de
mayor aceptación y que eventualmente serán avaladas por la COP/MOP.
Para proyectos forestales recomendamos revisar las siguientes guías:
- Winrock’s Carbon Monitoring Guidelines, Winrock International Institute for Agricultural
Development10.
- Quality Assurance Guidelines, in Guidelines for MERVC of Forestry Projects for Climate Change
Mitigation, Ernest Orlando Lawrence Berkeley National Laboratory.
- Gerling Cert Umweltgutachter. Carbon Offset Verification Service.
- SGS Agro Central. Servicio de Verificación de Desplazamiento de Carbono (VDC).
Los participantes en el proyecto deberán reportar sus actividades de monitoreo y evaluación a través de
un Formato Uniforme de Reporte que será aprobado por la Junta Ejecutiva del MDL.
10
Winrock International Institute for Agricultural Development colaboró en el diseño de actividades de
monitoreo en el Parque Noel Kempff Mercado dentro del Proyecto de Acción Climática del mismo nombre.
307
E E N - B o l i v i a
a) Reestimación de la Línea de Base (Evaluación)
En la evaluación del proyecto los ejecutores deberán revisar el balance de CO2 eq. del proyecto y
ajustar las estimaciones iniciales con los resultados del monitoreo.
Los ejecutores deberán evaluar todos los componentes del balance utilizados en la estimación de la
adicionalidad del proyecto, además de fugas, reducciones adicionales, oportunidades y cambios en los
patrones del mercado. Así mismo deberán evaluar los aspectos relacionados a los riesgos del proyecto,
y los impactos sociales y ambientales conexos del proyecto.
Todavía existe cierta incertidumbre si la COP/MOP va a determinar que las líneas de base validadas y
aprobadas sean inalterables o en su defecto estas tengan que ser corregidas después del primer periodo
de monitoreo y consecuentemente durante toda la implementación del proyecto.
10. Verificación y Certificación de Proyectos MDL
El proceso de verificación se realiza después de un primer intervalo de operación del proyecto (por
ejemplo 1 año) y periódicamente después (por ejemplo anualmente) y estará a cargo de Entidades
Operacionales designadas por la COP/MOP.
El verificador deberá realizar una revisión y evaluación general de la calidad y consistencia de las
estimaciones. Los resultados de la verificación serán distribuidos a los participantes del proyecto, al
país anfitrión, al país inversor y a la Junta Ejecutiva del MDL la cual validará estos resultados. En
relación con la calidad y validez del proyecto el verificador deberá revisar y considerar los siguientes
aspectos:
¿Están bien documentados los métodos de monitoreo y evaluación y son completamente
reproducibles?
¿Han sido los resultados revisados en función a otros métodos?
¿Han sido los resultados comparados con otras estimaciones publicadas independientemente?
El verificador revisará continuamente el proyecto, especialmente con relación a los siguientes aspectos:
-
-
-
Revisión del cumplimiento de las actividades de monitoreo y ejecución propia, por parte del
ejecutor del proyecto;
Auditoria de las mediciones físicas y datos estadísticos colectados en el lugar del proyecto, y si así
se requiere (en especial para proyectos forestales) también fuera de los márgenes del proyecto
(para la determinación de fugas, créditos de CO2 eq. extras (positive spillover), y transformaciones
del mercado);
Revisión y validación sobre si las estimaciones de secuestro o reducción de emisiones han sido
realizadas correctamente (incluyendo una revisión de los datos utilizados en el cálculo de la línea
de base);
Examen de la relación entre los resultados del proyecto en cuanto a la reducción, prevención,
fijación y/o conservación de GEI con los resultados estimados;
Evaluación sobre si los impactos ambientales y socioeconómicos relevantes han sido identificados,
cuantificados y resueltos si es necesario;
Alerta a los participantes del proyecto respecto a la posibilidad de que alguno de los procesos
dentro del área de influencia del proyecto aumente el riesgo o atente contra el éxito del proyecto.
308
E E N - B o l i v i a
La certificación es el resultado del proceso de verificación. Solo verificadores acreditados11 y/o las
entidades operacionales del MDL podrán certificar CERs.
11. Transferencia de los CERs
Los CERs generados por proyectos MDL y certificados requieren de una aprobación y registro del
Gobierno. Ya sea en el momento de transferencia de los CERs o en el momento en el que estos son
utilizados como unidades para el cumplimiento de reducciones por parte de las Partes del Anexo I.
12. Costos Relacionados al Proyecto MDL
Los proyectos MDL tendrán una serie de costos relacionados a las actividades de aprobación,
monitoreo, verificación y certificación. Los costos de transacción pueden llegar a ser del orden de 10 a
30% (en base a la experiencia existente de las Actividades Implementadas Conjuntamente).
Figura 4: Diagrama Resumen del Ciclo de Proyecto.
11
Todavía se esta analizando y negociando sobre cuál será el marco que permita la acreditación de los
verificadores. Estos podrían estar bajo el auspicio de las entidades pertinentes de la CMNUCC y responder a
estándares del International Standard Organisation (ISO). Actualmente existen algunas instituciones
satisfactoriamente acreditadas por el Forest Stewardship Council como SGS, Rainforest Alliance y la Soil
Association, para certificar que el manejo de bosques responde a ciertos estándares. Estas instituciones han
participado en la certificación de proyectos forestales en la fase piloto de Implementación Conjunta.
309
E E N - B o l i v i a
¿Cómo Formular una Propuesta de Proyecto MDL?
Enfoque de 10 Pasos
PASO 1. INTRODUCCION
En la introducción se deberá realizar una descripción del proyecto que muestre al inversionista
potencial una imagen clara y concisa de cual es la idea y concepción del proyecto además de su
importancia y objetivos.
PASO 2. DESCRIPCION DE LA LINEA DE BASE
La Línea de Base del proyecto deberá describir de manera objetiva la realidad que el proyecto quiere
revertir. Una matriz del estado y tendencia de las existencias o emisiones de GEI puede ayudar a
visualizar lo que se quiere cambiar y a diseñar estrategias conducentes de implementación de las
medidas de mitigación de GEI.
Ejemplo de matriz para proyectos del sector forestal (Línea de Base)
Línea de base del área del
proyecto
1999 Bosque natural poco
Bosque natural más
degradado
[ha]
degradado
[ha]
Tierras agrícolas
Total
[ha]
[ha]
2024
60000
Bosque natural poco degradado 0
(2024)
Bosque natural más degradado 60000
(2024)
Tierras agrícolas
0
Ganadería
(2024)
Minería
(2024)
Tierras agrícolas degradadas
(2024)
20000
15000
95000
0
0
0
0
0
60000
2000
0
2000
0
14000
0
14000
0
9000
0
9000
0
0
10000
10000
La matriz anterior describe las condiciones de uso de la tierra en el dominio de monitoreo del proyecto.
Diferentes tipos de uso de la tierra que pueden ser corregidos con la presencia de un proyecto forestal.
PASO 3. EVALUACION DE LOS TIPOS DE MEDIDAS
El diseñador del proyecto deberá evaluar que tipos de medidas podrían generar una mitigación de las
emisiones de GEI en el área del proyecto. Estas medidas pueden ser una conjugación de diferentes
tecnologías, de acuerdo a las necesidades y expectativas manifestadas por los participantes en el
proyecto.
310
E E N - B o l i v i a
Medidas que pueden ser implementadas en los sectores cambio en el uso de la tierra, silvicultura
y agrícola:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Reforestación/Aforestación
Introducción de sistemas silvopastoriles
Introducción de manejo forestal sostenible
Zonificación Forestal
Corte de bajo impacto
Planificación de uso de suelo
Introducción de plantaciones energéticas
Introducción y mejoramiento de sistemas agroforestales
Mejoramiento del aprovechamiento industrial de la madera
Regeneración natural de pastizales
Introducción y mejoramiento de sistemas silviculturales (plantaciones)
Mejoramiento de las técnicas de producción animal para reducir emisiones de Metano
Etc.
Medidas que pueden ser implementadas en el sector energético:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Eficiencia en iluminación en el sector residencial, comercial y publico
Eficiencia en utilización de biomasa en usos residenciales (p. ej. cocción, calentamiento de agua)
Incremento y conservación al uso de gas natural, en los sectores residencial, industrial y en el transporte
terrestre
Incremento del uso de energía solar para el calentamiento de agua en actividades residenciales y
comerciales
Eficiencia en el uso comercial e industrial rural de biomasa
Conservación de energía en la industria, en procesos térmicos y eléctricos
Redistribución de las opciones de expansión, e incorporación de energías renovables en la generación de
Energía Eléctrica
Cogeneración y mejora de eficiencia en plantas de generación eléctrica (ciclos combinados)
Generación eléctrica en base a biomasa (proyectos dendroenergéticos)
Etc.
Nota.- El Programa Nacional de Cambios Climáticos ha elaborado un documento, donde se analizan
las opciones de mitigación para los sectores energético, forestal, agrícola y ganadero (Plan Nacional
de Acción sobre el Cambio Climático, 1999).
Los proyectos, de acuerdo a sus características específicas, tendrán diferentes formas de
implementación de las medidas de mitigación arriba mencionadas. Sin embargo esta medidas pueden
ser implementadas a través de:
Generación de capacidades
Gestión de Proyecto
Transferencia de Tecnología
Fondos rotatorios
Proyectos Piloto
Fábricas / Almacenes
ACTIVIDADES ESPECIFICAS DEL MDL
Como hemos mencionado en la primera parte de esta guía, los proyectos MDL tienen actividades
específicas en torno a la reducción, fijación, prevención y/o conservación de GEI.
Chequeo y cumplimiento con metas de desarrollo sostenible
Monitoreo
311
E E N - B o l i v i a
Verificación
Certificación
Nota.- Se debe considerar que como resultado de las negociaciones sobre el Protocolo de Kioto que
se han realizado en la COP-6 bis, las únicas actividades LULUCF que se consideran elegibles para
el MDL en el primer periodo de compromiso (2008 – 2012) son la Forestación y la Reforestación.
PASO 4. ESCENARIO DEL PROYECTO
Análogo al Paso 2 los diseñadores del proyecto pueden generar escenarios de mitigación a través de
matrices que describan cuales serían los aspectos que el proyecto debería atender prioritariamente.
Fundamentalmente esto se constituye en una evaluación de lo que se quiere lograr a través del proyecto
y como esto puede contribuir a generar reducciones, fijación, prevención y o conservación de GEI.
Ejemplo de matriz para proyectos del sector forestal (Escenario con Proyecto)
Escenario
proyecto
en
el
área
del
1999
Bosque poco
degradado
Bosque muy
degradado
Tierras agrícolas
Total
2024
Bosque natural no degradado
Bosque natural poco degradado
Bosque natural
Tierras agrícolas
Tierras agrícolas degradadas
Plantaciones forestales
Sistemas silvopastoriles
Agroforestería
Bosque secundario manejado
Estanques de peces
minería
Plantas bioenergéticas
60 000
20 000
15 000
95 000
50 000
0
0
50 000
8 000
0
0
8 000
0
5 000
0
5 000
0
0
2 000
2 000
0
0
1 000
1 000
0
0
4 000
4 000
0
0
1 000
1 000
0
0
4 000
4 000
0
13 000
0
13 000
1 000
1 000
0
2 000
1 000
1 000
0
2 000
0
0
3 000
3 000
95 000
La determinación de los cambios en las existencias o reducciones de carbono se logra a través del uso
de factores de emisión para las diferentes fuentes de energía y/o biomasa. Estos métodos se encuentran
estandarizados tanto para el sector energético, como para los sectores de cambio en el uso de la tierra,
actividades forestales y agricultura (ver Directrices del IPCC para los Inventarios Nacionales de
Gases de Efecto Invernadero, versión revisada 1996, IPCC – OCDE –AIE, 1997).
PASO 5. COSTOS DE REDUCCION DE EMISIONES
Naturalmente todos los costos del proyecto no pueden ser determinados en esta etapa, pero si podemos
calcular cuales serían los costos para la reducción de una tonelada de CO2, lo cual es fundamental para
la elegibilidad de un proyecto en el marco del MDL.
Los datos que se requieren para estos cálculos, son datos del flujo de caja, tanto para el escenario de
línea de base como para el escenario del proyecto y los efectos de reducción de GEI del proyecto (sin
considerar la venta de los CERs).
312
E E N - B o l i v i a
Con estos datos se calcula el Valor Presente Neto tanto para el escenario de línea de base como para el
escenario con ejecución del proyecto. Los costos incrementales del proyecto (descontados de acuerdo a
una Tasa de Descuento) son la diferencia de los Valores Presentes Netos del escenario con la ejecución
del proyecto y los del escenario de línea de base.
Los ingresos (descontados con la tasa de descuento) percibidos por la venta de los CERs deberán cubrir
los costos incrementales. Si se conoce la cantidad de carbono que será reducido o fijado cada año se
puede calcular el costo de reducción de cada tonelada de CO2 eq. Como la razón entre los costos
incrementales del proyecto y los flujos netos agregados de CO2 eq. durante la vida del proyecto.
Años
Ingresos anuales (escenario
Línea de Base)
Costos anuales (escenario
Línea de Base)
Ingresos anuales (escenario
con el Proyecto)
Costos anuales (escenario con
el Proyecto)
Efecto de mitigación de CO2
anual
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
La Tasa de Descuento Anual que se utiliza es 12,07% (asumida en Bolivia de manera oficial), pero se
recomienda utilizar otro escenario con una tasa de descuento equivalente de 30% para incluir los
riesgos que los inversores extranjeros consideran generalmente.
Esta guía cuenta con una Hoja Excel adjunta para el cálculo de costos:
313
E E N - B o l i v i a
PASO 6. TEST DE ADICIONALIDAD
Los proyectos MDL deberán demostrar que las actividades que se contemplan en el proyecto son
adicionales a las que de todas maneras ocurrirían en ausencia del MDL.
Para determinar la adicionalidad de un proyecto la discusión técnica se concentra en tres aspectos que
pueden ser la razón para que un proyecto no se lleve a cabo.
Test Comercial
Test Comparativo (Benchmark)
Enfoque de Barreras
Test Comercial
Si el proyecto presenta un Valor Presente Neto incremental (sin considerar la venta de los créditos de
carbono) menor al Valor Presente Neto de la línea de base entonces el proyecto es adicional. Si el VPN
de la Línea de Base es mayor al VPN del proyecto, los inversionistas no tienen ningún incentivo para la
realización del proyecto.
Si
VPN Proyecto - VPN Línea de Base < 0
entonces el proyecto es adicional
Test comparativo de cotas o estándares (Benchmark Test)
Aquí las actividades del proyecto serán comparadas con estándares o cotas aceptadas por la COP/MOP
y el país. Estos no han sido definidos todavía por lo que este test no puede ser realizado en la
actualidad.
Comparación con tendencias y formas actuales promedio o normales de uso de la tierra o de
energía (enfoque de barreras) .
Si el proyecto presenta formas alternativas de uso o manejo de los recursos que muestren un avance
tecnológico cualitativamente diferente a las condiciones tecnológicas actuales (salva barreras de
implementación) entonces el proyecto es adicional.
PASO 7. EVALUACION DE LOS RIESGOS
Es muy probable que los proyectos no puedan cumplir con las metas de reducción de emisiones si estos
tienen que afrontar situaciones no esperadas. Una evaluación previa de cuales podrían ser los riesgos
puede ayudar a tomar medidas de mitigación de los riesgos potenciales.
El siguiente procedimiento puede ayudar a determinar los riesgos y planificar medidas de mitigación
de estos riesgos:
1.
2.
3.
4.
5.
Identificación de los riesgos.
Estimación del impacto sobre el proyecto.
Estimación de los efectos sobre las existencias de Carbono (CO2 eq.).
Análisis de diferentes estrategias de mitigación de los riesgos (cualitativos y cuantitativos).
Estimación de los costos de mitigación de riesgos.
314
E E N - B o l i v i a
Ejemplo de una matriz de riesgos en un proyecto forestal
Cambios en las condiciones
Problemas resultantes
Posible pérdida de Carbono
externas del proyecto
Suben los precios de la madera
Aumentan los niveles de tala
10%
ilegal de árboles
El precio de la carne sube
Aumenta la presión de la
10%
ganadería sobre el bosque
Caen los precios del diesel
Baja la atractividad para el uso Bajas pérdidas, debido a que las
de biomasa
emisiones resultantes del uso de
combustibles fósiles son
compensadas con el bosque que
permanece intacto
Inestabilidad política y de Las actividades del proyecto se
20%
seguridad
retrasan o solo son cumplidas
parcialmente
Riesgo total
30%
Fuente: Wolfram Kägi, B,S,S.
Posibles estrategias de mitigación de riesgos:
1.
Generar un amortiguador en las existencias de CO2 eq. Se contabilizan dentro de las existencias de carbono
los créditos que pueden ser obtenidos con bajo riesgo, mientras que los créditos que pueden ser obtenidos
con alto riesgo se mantienen como reservas. Esto puede subir algo los costos de reducción de GEI, pero el
riesgo de mantener créditos, que es muy probable que no se produzcan, se reduce significativamente.
2.
Generar zonas de amortiguamiento fuera del área del proyecto. En caso de que las presiones sobre el
proyecto aumenten, se pueden incorporar otras áreas fuera de los márgenes del proyecto para asegurar las
metas propuestas, de manera que se generan reservas extras a bajo costo y aprovechando oportunidades
latentes en el proyecto.
3.
Establecer contratos claros entre inversor y ejecutor y entre los beneficiarios del proyecto. La claridad y
transparencia en las relaciones entre inversor, ejecutor y beneficiarios y la clara definición de las
responsabilidades y penalidades puede ayudar a resolver conflictos en el área de influencia del proyecto y
reducir los riesgos de conflictos y malos entendidos.
4.
Contratos de seguro. Algunos eventos pueden ser asegurados a través de seguros específicos (por ejemplo
un seguro contra incendios). Empresas aseguradoras pueden asegurar ciertos riesgos que de todas maneras
sean muy difíciles de mitigar.
PASO 8. EVALUACION DE LAS FUGAS
Un riesgo específico de los proyectos es el denominado fuga. Mientras el proyecto tiene la intención de
reducir emisiones dentro de sus márgenes temporales y espaciales, este puede tener el efecto inverso en
sus áreas vecinas e inclusive modificar ciertos patrones a escala global. Una aproximación
metodológica define un dominio de monitoreo que debería tener márgenes temporales y espaciales
más extensos que el proyecto, para evaluar cuales son los efectos sobre el balance del carbono global o
por lo menos de un país o de la región, lo cual puede ser complicado, costoso y en algunos casos no
concluyente, por esta razón una alternativa real es diseñar el proyecto neutralizando la posibilidad de la
presencia de fugas. Considerando que los efectos indirectos del proyecto son más fuertes en sus áreas
aledañas esta evaluación debería ser incluida al hacer un estudio de factibilidad de proyectos elegibles
al MDL.
315
E E N - B o l i v i a
Las preguntas que el ejecutor del proyecto debería hacerse son fundamentalmente:
a) Cuáles son los factores sociales y económicos que generarían fugas
b) Que acciones se pueden realizar para mitigarlas
c) Cuanto me costaría implementar estas acciones
PASO 9. EVALUACION DE LOS BENEFICIOS COLATERALES DEL PROYECTO
Los beneficios colaterales se pueden dar en las tres esferas del desarrollo sostenible:
o
o
o
o
Beneficios económicos colaterales
Beneficios sociales colaterales
Beneficios ambientales colaterales
Ejemplo: La contrucción de una planta termoeléctrica de gas natural en una región fronteriza puede
traer con sigo varios beneficios económicos sociales y ambientales colaterales.
Resultado directo del proyecto
Reducción del uso de diesel y
leña en la región
•
Beneficios ambientales
colaterales
Protección del bosque
•
Reducción de la
contaminación local
•
Beneficios colaterales de la
protección de los bosques
Disminución de procesos de
erosión
Conservación de la
biodiversidad
•
•
Beneficios sociales y
económicos colaterales
La disponibilidad de energía
eléctrica permite a los habitantes
generar nuevas actividades
económicas (pequeña industria)
y estar mejor informados
(televisión y radio).
Agua limpia, uso sostenible de la
biodiversidad, etc.
PASO 10. PRODUCIR UN FORMATO UNIFORME DE REPORTE (Adjunto al presente
documento)
316
E E N - B o l i v i a
Anexo 2: Formato Uniforme de Reporte
Para proyectos MDL potenciales dentro del Estudio de la Estrategia Nacional de Participación
en el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto (EEN) en Bolivia
Ultima fecha de modificación del documento: ………………………
A. DESCRIPCION DEL PROYECTO
A.1 Título del Proyecto:
A.2 Sobre los Participantes/Actores:
Nombre de la organización
Sigla
Funciones dentro del proyecto
-----------------------------------------------------Dirección:
Calle
Casilla
Ciudad
País
-----------------------------------------------------Persona de contacto para el proyecto:
Apellido
Nombre
Cargo que desempeña en la institución
Teléfono
Fax
E-Mail
Repita la tabla de arriba en caso de varios participantes.
A.3 Datos del Proyecto:
Descripción general del
proyecto MDL:
Descripción general de la
línea de base (escenario de
referencia):
Tipo de proyecto:
Ubicación del proyecto:
Descripción de los objetivos del proyecto.
Incertidumbres, riesgos, brechas, etc.
Ejemplo proyecto energético: La línea de base asume que en el
80% de los poblados se genera energía para la cocción a través de
leña.
Ejemplo proyecto forestal: La línea de base considera que las
tendencias actuales de habilitación de tierras agrícolas continúan
en el tiempo, intensificadas por factor de crecimiento de la
población.
Utilizando la clasificación del IPCC: eficiencia energética, energía
renovable, cambio de combustibles, preservación forestal,
restauración y reforestación, aforestación, prevención de la
deforestación, captura de emisiones de gases fugitivos, procesos
industriales, solventes, agricultura, residuos.
Área geográfica definida.
317
E E N - B o l i v i a
Área de influencia del
proyecto (dominio de
monitoreo):
Fecha de iniciación del
proyecto:
Tiempo de duración del
proyecto:
Estado del proyecto:
Datos técnicos:
En proyectos forestales se recomienda incluir un mapa de
ubicación del proyecto y de su área de influencia.
Ejemplo proyecto energético:
Planta termoeléctrica a gas natural
Capacidad 3MW
Generación 20000 MWh/año
Ejemplo proyecto forestal:
3000 ha reforestadas
5000 ha de manejo forestal
Describa el trabajo ya realizado en el proyecto (en forma concisa):
A.4 Costos:
Proyecto MDL
Inversión total
Vida técnica de la inversión
Tasa de descuento
Valor Presente Neto
Operación y mantenimiento
Combustible (si aplica)
Otros
Total de costos
Costos incrementales
Reducción de GEI
Costos de mitigación
$US año base
Años
%
$US año base
$US año base
$US año base
$US año base
$US año base
$US año base
t CO2 eq/año
$US año base /t CO2 eq
Línea de Base
No se aplica
No se aplica
No se aplica
Describa puntualmente como han sido determinados los costos. Especifique supuestos. (Utilizar la
Hoja Excel de Cálculo de Costos diseñada por el EEN).
B. APROBACION GUBERNAMENTAL
(en análisis para proyectos dentro del EEN y a definirse en el futuro para todos los proyectos
MDL)
C. COMPATIBILIDAD CON PRIORIDADES NACIONALES (ECONOMICAS, SOCIALES Y
AMBIENTALES)
Describa de manera puntal y concisa como el proyecto aporta a estrategias y prioridades nacionales de
desarrollo económico, social y a las prioridades y estrategias ambientales nacionales.
D. BENEFICIOS DERIVADOS DEL PROYECTO MDL
Describa los beneficios locales (e impactos negativos potenciales) en detalle. Proporcione información
cuantitativa donde sea posible.
318
E E N - B o l i v i a
Beneficios ambientales locales
diferentes de los relacionados al
Cambio Climático:
Beneficios socio/culturales:
Beneficios económicos:
E. CALCULO DE LOS FLUJOS NETOS DEL PROYECTO (ADICIONALIDAD)
E.1 Estimación de las emisiones en el escenario de Línea de Base:
Descripción concisa del escenario de línea de base, adicionalidad ambiental, especificación de las
metodologías aplicadas, suposiciones claves y factores de emisión utilizados.
E.2 Estimación de las emisiones en el escenario con Proyecto MDL:
Descripción concisa del escenario, especificación de las metodologías aplicadas, suposiciones claves y
factores de emisión utilizados.
TABLA RESUMEN: Reducción, fijación, prevención y/o conservación de emisiones proyectada
GEI
A) Línea de base
CO2
CH4
N2O
Otro
total
B)
Vigencia
del CO2
CH4
proyecto
N2O
Otro
total
C) Adicional B-A
CO2
CH4
N2O
Otro
total
Unidad
Emisiones/año
t
t
t
t
t CO2 eq
t
t
t
t
t CO2 eq
t
t
t
t
t CO2 eq
319
Emisiones totales durante
la vigencia del proyecto
E E N - B o l i v i a
Anexo 3: Propuesta del Gobierno de Bolivia sobre el Uso de la
Tierra, Cambio en el Uso de la Tierra y Silvicultura
1.
Principios generales
El Gobierno Boliviano reconoce la importancia de los flujos y reservorios de gases de efecto invernadero en el
sector de Uso de la Tierra, Cambio en el Uso de la Tierra y de la Silvicultura (LULUCF), como una parte del
sistema general de intercambio de gases de efecto invernadero entre los ecosistemas terrestres y la atmósfera,
incluyendo los que provienen del sector energético. Un tratamiento amplio debe aplicarse a las emisiones
provenientes de la energía y los sectores de LULUCF, así como a los sumideros del sector de LULUCF, según el
objetivo y los principios declarados en los Artículos 2 y 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático (CMNUCC).
Las actividades de LULUCF pueden jugar un papel importante en el sistema de cumplimiento del Protocolo de
Kioto (PK), así como en los mecanismos de flexibilidad del PK basados en proyectos, sobre todo en el
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). Sin embargo, incluso cuando nosotros reconocemos la importancia de
las actividades de LULUCF y notamos que éstas pudieran abrir la posibilidad de participación sustantiva, a través
del MDL, a la gran mayoría de los países en vías de desarrollo, nosotros reconocemos también que la
estabilización de gases de efecto invernadero en la atmósfera a niveles de 19901, sólo será alcanzada aplicando la
parte más importante del esfuerzo de la mitigación a la disminución de emisiones por fuentes en el sector de
energía por los países del Anexo I, con una combinación adecuada de remoción por sumideros en actividades de
LULUCF.
Las emisiones que provienen del sector de LULUCF llegaron de 1,7 a 2,0 Gt de carbono al año durante los años
ochenta y casi a 1,6 Gt de carbono en los años noventa, según la valoración proporcionada por el IPCC en el
Informe Especial de Uso de la Tierra, Cambio en el Uso de la Tierra y Silvicultura2. Estas emisiones alcanzaron
aproximadamente 30% de las emisiones globales en los años ochenta y 25% de las emisiones presentes (desde
1990). Siendo una parte importante de las emisiones globales, éstas deben tratarse con un amplio acercamiento
junto con las emisiones del sector energético, como parte del problema del calentamiento global.
Por supuesto, reduciendo emisiones en el sector de LULUCF (qué es causado principalmente por deforestación,
pero también a través de otras actividades de LULUCF) los países No Pertenecientes al Anexo I también pueden
jugar un papel importante para alcanzar la concentración de GEI deseada en el corto y mediano plazo. Las Partes
tendrán que definir los términos necesarios y proporcionar las reglas de contabilidad necesaria para que ellos
proporcionen los incentivos para que se incremente el almacenamiento del carbono en la biosfera terrestre,
mientras se reconozcan los otros roles importantes que juega la biosfera terrestre3. Es muy importante que las
reglas no otorguen créditos u otros premios por aquellas prácticas que dañan los bosques y otros ecosistemas
terrestres o marinos.
Nosotros reconocemos totalmente que la CMNUCC y el PK son parte de un marco legal más amplio y comparten
el espíritu general que incluye las pautas negociadas en la Agenda 21 y los mayores Acuerdos Multilaterales
Medioambientales (AMM). A este respeto, es importante coordinar mutuamente acciones de apoyo con la
Convención de Diversidad Biológica (CDB), inter alia. En la Quinta Conferencia de las Partes, la CDB adoptó
una decisión en diversidad de bosques que instó a la CMNUCC y al Protocolo de Kioto para asegurar que las
futuras actividades de secuestro de carbono, sean consistentes con el apoyo a la conservación y uso sostenible de
1
Podría considerarse en el futuro que estos niveles sean insuficientes para detener el cambio climático global causado por fuentes
antropogénicas. Esto depende de la evaluación científica futura y en este caso un gran esfuerzo para alcanzar niveles bajos de concentración
de GEI en la atmósfera tendrá que ser realizado, a través de una combinación de emisiones por fuentes y reducciones por sumideros.
2
Estos valores pueden ser mayores de acuerdo a los últimos datos proporcionados para los bosques tropicales de la amazonía y que serán
mencionados mas adelante en este documento.
3
Citado por Schlamadinger & Marland, Land use & Global Climate Change; Forest, Land management and the Kyoto Protocol, Pew center
on Global Climate Change, Arlington, VA, June 2000.
320
E E N - B o l i v i a
los recursos de diversidad biológica4. Al Gobierno de Bolivia le gustaría agregar, como un asunto de coherencia
ambiental y amplitud, que las actividades dirigidas a la protección y manejo de sumideros de GEI, también deben
ser consistentes con los preincipales objetivos de la Agenda 21 y los AMM.
En la misma reunión, las Partes de la CDB apoyaron el concepto de ecosistema como una parte integral de la
Convención y aceptaron estos principios para su aplicación. En vista de la coherencia con principios de la ONU
en conservación medioambiental y desarrollo sostenible, estos principios deben aplicarse al secuestro de carbono
por los sumideros y a las actividades de protección de los mismos.
Al respeto, la CMNUCC debe alcanzar un acuerdo en la definición y procedimientos que encaren las actividades
y efectos de las actividades humanas en el sector de LULUCF, como procesos que derivan de complejos factores
socio-económicos y medioambientales, y no deben registrarse desde un punto de vista simplemente
administrativo.
2.
Definiciones propuestas y medios para la contabilidad relacionados con las actividades de
Forestación, Reforestación y Deforestación (FRD) bajo el Artículo 3.3
La definición de estas actividades debe empezar con una definición apropiada del concepto de bosque, desde el
punto de vista de un sistema biótico complejo que es consistente con la definición de ecosistema y no apoyar una
definición que considera el bosque como un grupo simple de árboles. La última definición, incompleta, llevaría a
la consideración de plantaciones esparcidas, como bosques. Es importante que sólo aquellos flujos de GEI en las
porciones afectadas de un bosque, sean contabilizados, acreditados y debitados, cuando provengan de actividades
humanas directamente inducidas, que comenzaron después del 1 de enero de 1990, como el PK señala5.
Hay dos niveles de definición de un bosque. Un nivel general es útil con el propósito de determinar que las
actividades desarrolladas se llevan a cabo en un bosque, cuyo tipo de bosque y cuyos beneficios colaterales
(beneficios al desarrollo sostenible) pueden ser logrados llevando a cabo actividades de secuestro o protección, y
cuyo tipo de costos ocultos (socio-económicos y medioambientales) tendrían que ser reporatdos en casos de
deforestación. El segundo nivel es una definición de contabilidad, en términos de la densidad media de biomasa y
los volúmenes del carbono por unidad de área de los diferentes tipos de bosques, y que sería útil para los
propósitos de informar y supervisar los flujos de GEI.
Definición para el 1er nivel: Un bosque es un complejo dinámico de comunidades de plantas y animales,
compuesto de árboles y su vegetación asociada y flujos biofísicos, que actúan recíprocamente como una unidad
funcional, con características muy diversas que dependen de los atributos biofísicos o rasgos de cada ecosistema
y bioma. Los ecosistemas de bosques y sus tierras proporcionan servicios ecológicos fundamentales como la
protección de los recursos hídricos, la regulación de los regimenes de agua, el mantenimiento de climas
regionales y habitats para la fauna y los recursos genéticos, así como una amplia gama de beneficios sociales y
culturales6.
Definición para el 2do nivel: Un bosque está compuesto por una combinación de especies de árboles y otra
vegetación superficial, así como la fauna y los recursos genéticos. El bosque tiene volúmenes de carbono
específicos en la biomasa superficial (muerta y viva) y en la biomasa bajo suelo y de carbono en suelos por
unidad de área, así como otros flujos de GEI diferentes del carbono que GEI funde, específicos en cada
ecosistema. Para las aproximaciones de contabilización, los volúmenes medios de carbono en la biomasa
superficial y bajo tierra y del carbono en suelos por unidad de área, en cada tipo mayor de bioma, son los
siguientes:
4
Citado en el documento de información de UICN: Carbon Sequestration, Biodiversity and Sustainable Livelihoods, Working Draft 2.2.,
Julio 2000.
5
Se debe notar que si la definición de un bosque no se toma con el concepto de ecosistema y permite considerar así los conjuntos simples de
árboles como un bosque, la adopción de un sistema de contabilidad total como se propuso aquí, permitirá contabilizar todos los flujos, sin
realmente especificar si ellos vienen de un bosque o no. El concepto de ecosistema hará necesaria la definición de bosque, incluso con
contabilidad del carbono total.
6
Adaptado de UICN, documento de información citado.
321
E E N - B o l i v i a
[Aquí, las Partes tendrán que estar de acuerdo en una lista de carbono promedio por unidad de área, basada en el
trabajo del SBSTA, el IPCC y otros organismos pertinentes].
Forestación: La Forestación es el establecimiento de árboles en un área de tierra que previamente no tenía
ninguna cubierta forestal, teniendo en cuenta periodos históricos. La diferenciación con reforestación es
importante debido a sus implicaciones con el manejo, los impactos ambientales y los potenciales de secuestro de
carbono, principalmente. Para los propósitos del PK, el periodo en el cual esta tierra no estuvo cubierta por
bosques debe ser contabilizado desde 1990.
Reforestación: La Reforestación es el establecimiento de árboles en una área de tierra que previamente tenía
bosques o un ecosistema de bosques y tiene en cuenta periodos históricos. La diferenciación de esta actividad con
forestación es importante debido a sus implicaciones con el manejo, los impactos ambientales y los potenciales
de secuestro de carbono, principalmente. Para los propósitos del PK, el periodo en el cual esta tierra estuvo
cubierta por bosques debe ser contabilizado desde 1990.
Deforestación: La Deforestación es el proceso en el cual ocurre una pérdida inducida por el hombre en la
cantidad de biomasa de un bosque, con una tendencia a convertir una tierra cubierta por bosques en una tierra sin
bosques o ecosistema de bosques. Como un proceso, la deforestación tiene muchas fases, desde la inicial
intervención al aclaramiento total del bosque. La deforestación es causada por muchas actividades, por ejemplo la
extracción de madera (sin manejo forestal sostenible), el clareo para agricultura u otros propósitos, la quema, etc.
El manejo sostenible de bosques para la producción de madera, aunque generalmente produce una pérdida de
biomasa, y por consiguiente una liberación de carbono a la atmósfera, no debe ser considerado deforestación.
Prevención (Evitación) de la Deforestación: La Prevención de la deforestación es un amplio grupo de actividades
que inicia un proceso contrario a la deforestación que está dirigido a su freno. Para los propósitos de
contabilización, reduce emisiones por fuentes, dirigiéndose a una de las fuentes principales de emisiones de GEI
en el sector de LULUCF. La anulación de la deforestación resulta en la conservación de biomasa en un bosque.
Todas las pérdidas inducidas por el hombre en la cubierta forestal, diferentes al manejo forestal sostenible, deben
reportarse como deforestación. Si la definición de deforestación no cubre todas las pérdidas de biomasa del
bosque, entonces una actividad equivalente (degradación del bosque) debe agregarse al Artículo 3.4. En cualquier
caso, estas actividades no deben pasar por alto el sistema de contabilidad, ya que debido a recientes
estimaciones7, estas podrían contabilizar una cantidad entre 33% y 43% del total de las emisiones provenientes de
los bosques.
Es importante notar que el almacenamiento potencial de carbono conservado en el caso de la evitación de la
deforestación, cuando se toma en cuenta los bosques primarios, es mayor en casi todos los casos que los
potenciales de secuestro de carbono de las actividades de forestación y reforestación.
Para una contabilidad apropiada de emisiones provenientes de la deforestación y la deforestación parcial, las
emisiones comprometidas de carbono de los suelos deben de manera apropiada ser consideradas, debitando todas
las emisiones comprometidas en el periodo de deforestación o asignandolos a los periodos subsecuentes.
El término “directamte inducidas por el hombre” aplicado a las actividades de LULUCF debe leerse como cada
actividad que es producto de una acción humana inequívoca e instántanea, que genera emisiones de GEI por
fuentes y/o remociones por sumideros, que deben considerarse de la manera especificada en el punto 4 más abajo.
3.
Actividades adicionales inducidas por el hombre en el sector de LULUCF y modalidades
de inclusión en el sistema de contabilidad
Todas las otras actividades inducidas por el hombre, diferentes de la FRD, deben ser contabilizadas en el
Artículo 3.4. Para los propósitos de contabilidad, todo las actividades directamente inducidas por el hombre que
producen emisiones, deben ser reportadas, y deben cuantificarse sus emisiones de GEI. Sólo las actividades
7
Houghton, R. A. y Ramakrishna, Kilaparti. A Review of National Emissions Inventories from Select Non-Annex I Countries, en Annual
Review on Energy and Environment, 1999.
322
E E N - B o l i v i a
directamente inducidas por el hombre que producen remociones significantes de GEI deben ser reportadas. Todas
las actividades deben buscar diferenciar flujos naturales de aquellos que son directamente inducidos por el
hombre. Para la coherencia climática, la referencia a las actividades “inducidas por el hombre” en el Art. 3.4
deben leerse como “inducidas directamente por el hombre”, como se definió anteriormente en el punto 2.
A los países del Anexo I se les debe permitir contar con estas actividades del Art. 3.4 (e informar sobre ellas para
propósitos de cumplimiento), para el primer periodo de compromiso, sólo si ellos comparan las emisiones netas
de 1990 (emisiones por fuentes menos las remociones por sumideros) contra las emisiones netas en el primer
periodo de compromiso, con certeza confiable (90% de intervalo de confianza en 10% de rango de error). Por
otra parte, se les debe permitir contar con estas actividades solo desde el comienzo del segundo periodo de
compromiso. Los periodos de compromiso deben ser inmediatos para evitar incentivos perversos para la emisión
de GEI de las actividades del Artículo 3.4 y su absorción subsecuente y de esta manera exigir créditos.
Sin embargo, las actividades diferentes de la FRD deben permitirse desde el inicio temprano del MDL, pero estas
podrían limitarse a las actividades propuestas en el punto 6.1 más abajo.
Si la deforestación parcial no es incluida en el Artículo 3.3, entonces una actividad equivalente debe agregarse al
Artículo 3.4, como la degradación de bosques. En este caso, la protección de bosques de la degradación debe
agregarse a las actividades que califican para el MDL, desde el principio del funcionamiento de este Mecanismo.
4.
Las metodologías para medir e informar las actividades de LULUCF relacionadas al
cumplimiento de los países del Anexo B
En vista de los problemas preocupantes, que involucran un sistema de contabilidad más exacto de los flujos de
carbono y sus existencias, tendrán que ser desarrollados nuevas Guías de Medida y Reporte para la aplicación de
los artículos pertinentes del PK (p.e. los Artículos 3.3 y 3.4) por los Cuerpos Subsidiarios de la CMNUCC, con la
ayuda técnica del IPCC. El objetivo es avanzar hacia un balance de los cambios en las existencias de carbono que
refleje los flujos reales de carbono entre los ecosistemas terrestres y la biosfera, apuntado a un sistema que cuenta
todos los cambios en la biomasa superficial y subterránea, así como los volúmenes de carbono contenidos en
suelos hasta una profundidad de 1 metro, incluyendo emisiones retardadas de los suelos. Para los GEI diferentes
del carbono, sólo los flujos tendrán que ser contabilizados.
La medición y reporte de los cambios en las existencias de carbono, para los países del Anexo B, en relación al
cumplimiento de los compromisos adquiridos bajo el PK, deben hacerse en una base nacional (sistema de
contabilidad basado en la tierra) con una definición muy específica de actividades, en una forma análoga como en
las metodologías actuales para inventarios nacionales, así como fue hecho hasta ahora, pero sólo ajustando las
definiciones de bosque y deforestación, y las Guías para reportar de manera apropiada los cambios en la biomasa
y el carbono de los suelos.
Todas las emisiones por fuentes de las actividades de los Artículos 3.3 y 3.4 deben reportarse, debido a que no es
consistente con los objetivos y principios de la CMNUCC sólo contabilizar las remociones, mientras no se
contabilicen las emisiones.
Al mismo tiempo, sólo las remociones sustanciales por sumideros (p.e. sólo aquéllos que se espera que se
desarrollen muy rápido y/o se conviertan en grandes sumideros con el tiempo, bajo la acción inequívoca directa
del hombre) deben reportarse para el propósito de determinar el nivel de emisiones de las Partes del Anexo B, en
cumplimiento de sus compromisos adquiridos bajo el Artículo 3 del PK.
Los informes de las Partes del Anexo B deben ser hechos usando, entanto sea aplicable bajo las circunstancias
nacionales, sensores remotos de datos acompañados por verificación metodológica in–situ. La medición y reporte
deben ser transparentes y abiertos a la verificación por terceras Partes, incluyendo los organismos de la
CMNUCC. El sistema de reporte debe penalizar inexactitudes evidentes, por los medios del sistema de
complimiento, como se especifica en el punto 5 a continuación.
323
E E N - B o l i v i a
5.
Aproximaciones globales para la contabilización
Los países del Anexo I deben usar sus mejores estimaciones en emisiones por fuentes y/o remociones por
sumideros, para llegar a una cifra neta de emsiiones para su sector de LULUCF, empleando la mejor tecnología
existente combinada con análisis de parcela en tierra. El principio fundamental es contabilizar todas las
emisiones, mientras se contabilicen sólo las absorciones o remociones relevantes en el nivel nacional, como ya se
afirmó en el punto 4 más arriba. Este principio también debe aplicarse a los proyectos y sólo debe tenerse en
cuenta que sus líneas de base pueden estar guiadas por el nivel nacional.
El sistema de contabilidad debe evitar, por todos los medios y métodos posibles, que las Partes del Anexo B
acrediten remociones por sumideros resultantes de la variabilidad natural de sus bosques y otros ecosistemas
terrestres. Estos medios y métodos deben actualizarse tan pronto y practicable como sea posible.
Es indispensable establecer un sistema de contabilidad de carbono que refleje los intercambios de GEI
directamente inducidos por el hombre entre la biosfera terrestre y la atmósfera, con la mayor exactitud como sea
factible, estableciendo claramente los efectos directamente inducidos por el hombre, acreditando sólo los
esfuerzos reales y mensurables en la mitigación del cambio del clima, a través de actividades de LULUCF más
allá de las actividades "usuales" en los países del Anexo I.
Para una contabilidad apropiada de emisiones que vienen de la deforestación y la deforestación parcial, las
emisiones de carbono de los suelos comprometidas deben ser tomadas en cuenta apropiadamente, debitando todas
las emisiones comprometidos en el periodo de deforestación o asignandolas a los periodos subsecuentes.
Es más, las estimaciones de biomasa proveniente de los bosques tropicales tendrán que ser refinadas, con los
últimos datos de los estudios in situ. Hay una controversia importante en la medida de la biomasa sobre y debajo
del suelo, que tiene que ser resuelta con un análisis objetivo por el IPCC. Las recientes estimaciones indican que
podrían haberse subvalorado los datos en la biomasa de bosques tropicales. Las diferencias en las estimaciones
son suficientemente sustanciales para merecer un análisis imparcial de estas disparidades.
El sistema de contabilidad, junto con las metodologías de informe para las partes del Anexo B, tendrá que estar
ligado al sistema de cumplimiento y desarrollará los procedimientos apropiados para castigar las inexactitudes en
los reportes, así como las pérdidas subsecuentes en los informes anteriores sobre las remociones por fuentes,
aumentando las Unidades de Cantidades Asignadas hasta un nivel igual a esta inexactitud/pérdida, en el próximo
periodo de compromiso.
A las Partes del Anexo B se les permitirá incluir las actividades del Artículo 3.4 en el primer periodo de
compromiso solo si ellos pueden hacer disponibles cifras comparables para las emisiones netas en 1990
(emisiones por fuentes menos las remociones por sumideros) contra las emisiones netas en el primer periodo de
compromiso, con una certeza confiable (90% de intervalo de confianza en 10% de rango de error) y todavía
mantener su nivel de reducciones comprometidas, respecto a las cifras de emisiones netas. De otra manera, a las
Partes del Anexo B solo se les permitirá incluir las actividades del Artículo 3.4 desde el segundo periodo de
compromiso.
Los proyectos MDL y de IC tendrán una definición muy específica de actividades. Para el sistema de
contabilidad de créditos de carbono, deberán usar: a) la acreditación de los cambios en las existencias de carbono,
con la evaluación de obligación por tonelada–año, lo que significa que todos los créditos deben asignarse al
comienzo del proyecto y deben descontarse los créditos perdidos en cualquier eventualidad por el sistema de
contabilidad de tonelada–año; b) la acreditación ex-ante de tonelada–año, con un mecanismo análogo para la
asignación de los créditos de carbono. La escala temporal para la acreditación completa debe ponerse a 46 años,
como resultado de descontar los efectos climáticos de 1 tonelada de carbono secuestrada/conservada en un
periodo de 100 años. Las actividades de FRD, así como las actividades del artículo 3.4, deben ser incluidas en los
proyectos MDL, desde el comienzo de su funcionamiento. Las actividades del artículo 3.4 sólo deben ser
incluidas para los países del Anexo I, que muestren que cumplen con los requisitos delineados anteriormente.
Los proyectos deben definirse por actividades muy específicas y delimitadas. Las líneas de base para los
proyectos deben definirse sobre una base de caso por caso, según su naturaleza y la necesidad de tener en cuenta
324
E E N - B o l i v i a
los requisitos de adicionalidad, verificabilidad, transparencia, control de fugas o evitación y permanencia
(duración). Las líneas de base consideradas para el MDL incluirán líneas de base específicas por proyecto,
regionales y multi-proyecto. En algunos casos, las líneas de base sectoriales y estándar para las categorías de
proyecto para cada Parte anfitriona pueden ser aplicadas. Líneas de base multi-proyecto, regionales o sectoriales
para un tipo de proyecto dado o área específica define que las emisiones por fuentes o remociones por sumideros
habrían ocurrido en ausencia del proyecto MDL, usando una norma de desempeño aprobada por la Junta
Ejecutiva.
Según esta línea de base, todas las emisiones por fuentes deben contabilizarse, mientras deben acreditarse sólo las
remociones sustanciales por sumideros a los proyectos.
6.
Actividades de LULUCF en el Mecanismo de Desarrollo Limpio
6.1.
Actividades de LULUCF en el contexto de los Mecanismos de Flexibilidad
Como ya se mencionó en el punto 1, las actividades de LULUCF pueden jugar un papel importante en el sistema
de cumplimiento del Protocolo de Kioto (PK), así como en los mecanismos de flexibilidad basados en proyectos
del PK, sobre todo en el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). Una combinación apropiada de proyectos en
el sector de LULUCF con aquéllos en el sector de energía proporcionará a los países no pertenecientes al Anexo I
con una participación regional equilibrada. Excluyendo del MDL las actividades de LULUCF negarán a la gran
mayoría de países no pertenecientes al Anexo I la posibilidad de participación en el MDL, y esto sería
incoherente con los principios acordados en el Artículo 3 de la CMNUCC.
Para el inicio temprano del MDL, las actividades siguientes se proponen para la calificación inicial en el MDL:
a)
b)
c)
d)
e)
Forestación.
Reforestación.
Reducción de emisiones por prevención (evitación) de la deforestación.
La mejora del manejo en suelos de bosques y tierras agrícolas8.
Rehabilitación/restauración de tierras severamente degradadas.
Deben considerarse los proyectos de utilización de biomasa como una fuente de energía, como proyectos
combinados de Energía/LULUCF, con metodologías aplicables en base a análisis caso por caso, según la
importancia relativa de cada uno de los componentes del proyecto.
Para evitar incentivos para actividades que son dañinas desde un punto de vista ambiental, socio-económico y
cultural, el criterio mínimo para definir líneas de base, de acuerdo a los principios y guías ya negociadas en la
Agenda 21 y los Acuerdos Medioambientales Multilaterales, debe aplicarse para la certificación de proyectos de
MDL.
Este problema se relaciona directamente con el problema de cómo definir criterios de desarrollo sostenible para
los proyectos MDL. Aunque ésto sigue siendo un asunto de definición soberana de las Partes involucradas, un
marco general debe establecerse y deben evitarse incentivos perversos para emprender actividades dirigidas, por
ejemplo, solamente al secuestro de carbono, sin tener en cuenta los efectos socio-económicos, culturales y
ambientales adicionales de los proyectos en sí mismos. Por esta razón, también nosotros proponemos que
ninguna actividad de proyecto tenga efectos que vayan en contra los objetivos de los Acuerdos Medioambientales
Multilaterales (AMM) y los principios ya acordados en la Agenda 21 y la Commission de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Sostenible.
Además, los proyectos LULUCF en el MDL deben recibir un tratamiento similar a los proyectos de energía,
respecto a la adicionalidad, verificabilidad, transparencia y control de fugas. El único problema distintivo para los
proyectos de LULUCF será el evitar la reversibilidad de los beneficios del carbono de cada proyecto, los cuales
8
•
•
•
•
Estas actividades incluyen, pero no se limitan a:
Mejoras en el Manejo Sostenible Forestal hasta un punto bajo ciertos estándares acordados;
Fortalecimiento de la regeneración natural de bosques;
Agroforestería, incluyendo rompevientos y plantación de arboles en combinación con manejo de ganado;
Manejo sostenible de suelos, de acuerdo a su capacidad de uso.
325
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deberán cuidar el involucramiento apropiado de todos los actores de los proyectos, creando alternativas socioeconómicas a la emisión de carbono y los métodos de contabilidad apropiados, ya mencionados en el punto 5
anteriormente, en los párrafos relativos a los proyectos MDL/IC.
Otros principios MDL generales aplicables a los proyectos de LULUCF, dirigidos a asegurar la viabilidad y una
participación regional equilibrada, son los siguientes:
I.
Además del tradicional financiamiento de proyectos por parte de los países del Anexo I, las entidades
públicas y privadas de las Partes no pertenecientes al Anexo I, pueden financiar e implementar proyectos
bajo las guías del Artículo 12 del PK. El financiamiento de proyectos puede ser proporcionado a través de
otras fuentes, incluyendo entidades financieras internacionales. Las Reducciones Certificadas de Emisiones
(CERs) generadas por estos proyectos podrían transferirse entonces a una entidad o Parte del Anexo I para el
cumplimiento de sus cantidades asignadas, según el Artículo 3.12 del PK.
II. El fondo de adaptación del MDL debe ser consolidado, inter alia, por una porción de los beneficios de las
transacciones del MDL, la IC y el CE. La evaluación de impacto y las actividades de adaptación deben ser
coordinadas muy estrechamente. Las Partes en vías de desarrollo, según sus necesidades y prioridades
identificadas en sus comunicaciones nacionales y otros programas y estrategias, deben ser ayudadas en la
construcción de capacidades en todos los niveles para poder llevar a cabo tales actividades. También se
cubrirán los gastos administrativos de los Mecanismos de Flexibilidad en una base equitativa por todas las
transacciones del MDL, la IC y el CE.
III. Una actividad de proyecto comenzada ante la COP/MOP, con el acuerdo de las Partes participantes, será
elegible para la aprobación y registro como una actividad de proyecto MDL si cumple con los criterios
aprobados para el MDL. Siguiendo la validación y registro del proyecto, las reducciones resultantes en las
emisiones por fuentes y/o remociones por sumideros, serán elegibles para la certificación desde el 1 de Enero
del 2000.
IV. Una vez generado, los CERs pueden transferirse a cualquier Parte del Anexo B, y puede ser usado por
cualquier Parte del Anexo B, para cumplir con sus cantidades asignadas, según el Artículo 3.12 del PK.
6.2.
Bases legales para incluir las actividades de LULUCF en el Mecanismo de Desarrollo Limpio
Algunas Partes han hecho comentarios sugiriendo que los proyectos de Uso de la Tierra, Cambio de Uso de
Tierra y Silvicultura (LULUCF) no son elegibles bajo el Artículo 12 del Protocolo que define el Mecanismo de
Desarrollo Limpio (MDL del Protocolo de Kioto). Desde nuestro punto de vista, estos comentarios no tienen
ninguna base legal o científica válida, y se ha convertido en una distracción mal recibida de los esfuerzos para
desarrollar las reglas necesarias para asegurar que el MDL cumple sus propósitos de ayudar a las Partes no
peretenecientes al Anexo I a lograr el desarrollo sostenible, y a ayudar a las Partes del Anexo I a lograr el
cumplimiento de sus compromisos de limitación y reducción de emisiones cuantificadas, con una contribución al
último objetivo de la Convención.
Se envió un documento sobre estos problemas en Junio del 2000 por un grupo de 14 países latinoamericanos,
entre ellos Bolivia, y los argumentos expuestos en el mismo son esencialmente iguales que aquellos expuestos en
el artículo presente9.
Las actividades de LULUCF deben ser incluidas en el MDL, en primer lugar, porque la CMNUCC y el PK son
una parte íntegra del mismo marco legal que involucra la Agenda 21, la Convención de Biodiversidad y otros
AMM. Desde este punto de vista, el principio de desarrollo sostenible requiere la calificación de los proyectos de
LULUCF en el MDL si ellos cumplen las reglas aprobadas de adicionalidad, permanencia, manejo de fugas o
evitación, verificabilidad y beneficios al clima de largo plazo.
La consistencia entre los Acuerdos de las NN.UU. y las Convenciones llama a la inclusión de la conservación de
los bosques y las actividades de regeneración, así como otras actividades de LULUCF, dentro del MDL, que
tomen en cuenta la compatibilidad necesaria de objetivos entre la Agenda 21, la CMNUCC y las Convenciones
9
Ver documento FCCC/SB/2000/MISC.1/Add.2, del 16 de Junio del 2000.
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de Biodiversidad, Desertificación y Humedales (también conocida como Ramsar). Los proyectos de conservación
y regeneración de bosques, así como la recuperación de suelos degradados y la mejora del manejo de suelos
agrícolas, tienen resultados colaterales muy significantes y positivos, tales como mejora de la calidad de vida10,
conservación de la biodiversidad y de los suelos, protección de cuencas de ríos, y la promoción del desarrollo de
poblaciones indígenas y locales.
A este efecto, deben resolverse cuestiones de interpretación del Protocolo de Kioto de acuerdo con el Artículo 2
de la Convención que declara: «El objetivo último de esta Convención y cualquier instrumento legal relacionado,
que la Conferencia de las Partes pueda adoptar, es lograr, de acuerdo con las provisiones pertinentes de la
Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel
que prevendría la interferencia antropogénica peligrosa con el sistema climático». Consistente con este objetivo,
nosotros remarcamos que los proyectos de LULUCF son elegibles bajo el Artículo 12 del MDL, porque el
Artículo 12 explícitamente o implícitamente no excluye la elegibilidad de los proyectos de LULUCF. El lenguaje
llano del Artículo 12 no contiene ninguna exclusión explícita de cualquier categoría de proyectos.
Algunos puntos legales relevantes para la inclusión de las actividades de LULUCF en el MDL, son los siguientes:
a)
La inclusión de actividades de LULUCF en el MDL es consistente con los principios guía del Protocolo
de Kyoto. El Preámbulo del Protocolo señala que las Partes del Protocolo serán «guiadas por el Artículo 3
de la Convención» que define los principios de la Convención. Uno de los principios más importantes del
Artículo 3 se refiere a que las políticas y medidas emprendidas por las Partes «deben tener en cuenta los
diferentes contextos socio-económicos, ser amplias, cubrir todas las fuentes, sumideros y reservorios
relevantes de gases de efecto invernadero y la adaptación, y comprender todos los sectores económicos».
Leyendo el Artículo 12 una exclusión implícita de los proyectos de LULUCF es incoherente con este
principio guía del Protocolo. Obviamente, los redactores del PK pensaron conservar este principio de
amplitud establecido en el texto de la Convención.
b)
La inclusión de actividades de LULUCF en el MDL es consistente con el Artículo 2 del Protocolo. El
Artículo 2 del Protocolo de Kioto fija cómo cada Parte del Anexo I alcanzará sus compromisos de
limitación y reducción cuantificados de emisiones (CLRCEs) bajo el Artículo 3, mientras se promueva el
desarrollo sostenible. El Párrafo 1 del Artículo 2 señala que cada Parte del Anexo I debe « …(i)
implementar y/o continuar en la elaboración de las políticas y medidas de acuerdo con sus circunstancias
nacionales, tales como: …(ii) la protección y el fortalecimiento de sumideros y reservorios de gases de
efecto invernadero11 no controlados por el Protocolo de Montreal tomando en cuenta sus compromisos
bajo los acuerdos ambientales relevantes12, la promoción de prácticas de manejo forestal sostenible13,
forestación y reforestación; …y (iii) la promoción de formas sostenibles de agricultura a la luz de
consideraciones del cambio climático». Dado que los propósitos declarados en el Artículo 12 es
suministrar los medios para que las Partes del Anexo I logren sus CLRCEs y para contribuir al desarrollo
sostenible, es coherente asumir que el Artículo 2 dicta el alcance de las actividades elegibles bajo el
Artículo 12.
c)
La Convención, en su Artículo 4, Párrafo 1, define las actividades obligatorias que las Partes tienen que
emprender, declarando que «Todas las Partes, teniendo en cuenta sus responsabilidades comúnes pero
diferenciadas, y sus prioridades de desarrollo nacionales y regionales específicas, objetivos, y
circunstancias deben... d) promover el manejo sostenible y promover y cooperar en la conservación y
fortalecimiento, de manera apropiada, los sumideros y reservorios de todo los gases de efecto
invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, incluyendo la biomasa, los bosques y los
océanos así como otros ecosistemas terrestres, costeros y marinos»14.
10
Resultantes de los efectos socioeconómicos positivos, directos e indirectos.
Esto incluye naturalmente los bosques primarios (Nota de los autores).
12
Por ejemplo de la Convención de Biodiversidad (Nota de los autores).
13
Incluye la conservación de bosques y la regeneración, inter alia (Nota de los autores).
14
Es importante notar que, incluyendo los sumideros, nosostros nos referimos a los bosques principalmente, pero también, de acuerdo a otros
documentos del IPCC, adicionalmente a otros ecosistemas terrestres (como los humedales, las sabanas, etc.) y ecosoistemas marinos, como
los arrecifes coralinos. Las tierras húmedas costeras son importante sumideros de carbono en los límites entre estos dos habitats.
11
327
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d)
El término "reducciones de emisiones" como se usa en el Artículo 12 no implica que sólo los proyectos
que reducen emisiones, y no los proyectos que remueven emisiones, pueden ser considerado bajo el
Artículo 12 del MDL. El término "reducciones de emisiones" no es definido explícitamente en la
Convención o el Protocolo. A lo largo del Protocolo, se usa como un término para referirse a los tipos
particulares de unidades de contabilidad en lugar de tipos particulares de actividades.
El término "reducciones de emisiones" aparece por primera vez en los Artículos 3.10, 3.11 y 3.12. Los
Artículos 3.10 y 3.11 usan el término "unidades de reducciones de emisiones" como la unidad de
contabilización del Artículo 6 para ajustar las cantidades asignadas de las Partes involucradas. De manera
semejante, el Artículo 3.12 usa el término "reducciones certificadas de emisiones" como la unidad de
contabilización para ajustar la cantidad asignada de la Parte que adquire, en una transacción MDL. El
texto usa la palabra "certificada" para distinguir las unidades de reducción de emisiones de contabilización
obtenidas bajo el Artículo 12 de aquéllas obtenidos bajo el Artículo 6.
La próxima aparición del término "reducciones de emisiones" está en el Artículo 6. El lenguaje llano del
Artículo 6 señala que las "unidades de reducción de emisiones" pueden «resultar […] de proyectos
dirigidos a reducir las emisiones antropogénicas por fuentes o fortalecer las remociones antropogénicas
por sumideros en cualquier sector de la economía» (énfasis añadido).
De la misma manera, el Protocolo usa el término "reducciones de emisiones" en relación con los
mecanismos basados en proyectos para describir el impacto de los proyectos en las cuentas de las Partes,
no el tipo o categoría de proyecto. Es más, el Artículo 6 deja claro que los redactores contemplaron que
las "unidades de reducción de emisiones" pudieran ser el resultado de proyectos que fortalecen las
remociones por sumideros. Donde los redactores pensaron hacer una distinción entre las categorías de
actividades elegibles y proyectos, ellos lo hicieron xplícitamente, p.e. la referencia en el Artículo 6 a "los
proyectos dirigidos a reducir emisiones antropogénicas por fuentes o fortalecimiento de remociones
antropogénicas por sumideros"; y la referencia en el Artículo 3.3 a "la forestación, reforestación y
deforestación".
Adicionalmente, es importante notar que no todos los proyectos de LULUCF son proyectos de sumideros.
Como el IPCC ha reconocido, los bosques pueden ser fuentes, sumideros o reservorios. Muchos proyectos
de LULUCF retardan, reducen, o evitan la deforestación. Tales proyectos reducen las emisiones
antropogénicas por fuentes.
e)
La inclusión de actividades de LULUCF en el MDL es consistente con el marco de contabilidad
obligatorio y amplio para las Partes del Anexo I, establecido bajo los Artículos 3.3. y 3.4. El Artículo 3.3
señala que «… los cambios netos en las emisiones de gases de efecto invernadero por fuentes y
remociones por sumideros, resultantes de actividades de cambio en el uso de la tierra y actividades
forestales directamente inducidas por el hombre, limitadas a la forestación, reforestación y deforestación
desde 1990, medidas como cambios verificables en las existencias de carbono en cada periodo de
compromiso, se deberán usar para cumplir los compromisos bajo este Artículo, de cada Parte incluida en
Anexo I» (énfasis agregado). De la mism amanera, el Artículo 3.3 establece explícitamente que las Partes
del Anexo I deben tener en cuenta ciertas actividades de LULUCF para cumplir sus compromisos bajo el
Artículo 3. Desde que el Artículo 3.3 se refiere explícitamente a "cambios netos", una frase que
automáticamente incluye las emisiones por fuentes y remociones por sumideros, y desde que uno de los
propósitos del Artículo 12 es ayudar a esas Partes a cumplir sus compromisos bajo el Artículo 3, sería
incoherente con el marco de contabilización obligatorio del Artículo 3.3 para excluir proyectos de
LULUCF del Artículo 12. De acuerdo con esto, el alcance de los proyectos elegibles bajo el Artículo
12 debe corresponder a las actividades elegibles bajo los Artículos 3.3 y 3.4.
En cuanto los argumentos contra la elegibilidad de proyectos de LULUCF bajo el Artículo 12 representan
un “último”esfuerzo para renegociar el Artículo 3 o cualquier otra provisión del Protocolo, se considera
que esto minaría los esfuerzos hechos hacia la ratificación y entrada en vigor del PK. Como el Artículo 26
del Protocolo deja claro, el texto del Protocolo es final y completo. No está sujeto a la renegociación.
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f)
La inclusión de actividades de LULUCF en el MDL es consistente con el propósito del MDL de ayudar
los países no pertenecientes al Anexo I a lograr el desarrollo sostenible y a cubrir los costos de las medidas
de adaptación. El manejo sostenible de los recursos naturales, incluído el uso de la tierra, el cambio en el
uso de la tierra y las actividades forestales, se juzga crítico para el logro del desarrollo sostenible, así como
para enfocarse, de una manera eficaz, la vulnerabilidad al cambio climático. Recíprocamente, la
deforestación y la degradación de tierras aumentan la vulnerabilidad de los países no pertenecientes al
Anexo I, sus comunidades locales y los pueblos indígenas al cambio climático global. No incluir las
actividades de LULUCF en el MDL entra en conflicto fundamentalmente con el objetivo último de la
Convención expresado en el Artículo 2 y entra en conflicto con los principios expresados en el Artículo
3.1 («Las Partes deben proteger el sistema climático para el beneficio de las generaciones presentes y
futuras de la humanidad, en base a la equidad y de acuerdo con sus responsabilidades comunes pero
diferenciadas y las capacidades respectivas»).
g)
Algunos observadores han afirmado que la falta de certeza científica completa sobre la validez de los
proyectos de LULUCF justifica la falta de elegibilidad de tales proyectos bajo el Artículo 12. Este
argumento es inconsistente con los principios guía del Protocolo como se expresa en el Artículo 3 de la
Convención. El Artículo 3.3 de la Convención señala que: «Las Partes deben tomar medidas preventivas
para anticiparse, prevenir o minimizar las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos.
Donde hay amenazas de daño serio o irreversible, la falta de certeza científica completa no debe usarse
como una razón por posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y medidas para tratar
con cambio climático deben ser costo-efectivas, como para asegurar beneficios globales al más bajo
costo posible» (el énfasis agregado).
Es más, aun cuando una vez hubo una falta de certeza científica completa sobre los méritos de los
proyectos del sector de LULUCF, particularmente comparados a los proyectos del sector de energía, esta
incertidumbre ha sido resuelta por el autoritario Informe Especial sobre el Uso de la Tierra, Cambio en el
Uso de la Tierra y Actividades Forestales del IPCC, como se señala en el punto 6.3 más abajo.
En conclusión, según el texto del Protocolo, el espíritu de las negociaciones, y el propósito del Mecanismo de
Desarrollo Limpio, los proyectos de LULUCF son elegibles para recibir reducciones certificadas de emisiones. El
alcance de los proyectos de LULUCF elegibles debe corresponder a las actividades establecidas bajo el Artículo
3.3 y aquéllas bajo el Artículo 3.4. Los proyectos que eficazmente y creíblemente evitan, retardan o reducen la
deforestación son cubiertos bajo el Artículo 3.3, si el proyecto incluye la protección total o el manejo del bosque,
como una alternativa a la deforestación. Excluyendo los proyectos LULUCF y otras actividades relacionadas del
MDL se iría en contra del espíritu, los objetivos y principios de la Convención y el Protocolo de Kioto.
6.3.
Bases climáticas para la inclusión de actividades de LULUCF en el MDL
La deforestación y otros cambios en el uso de la tierra han ocasionado, desde 1850 hasta 1990, emisiones
acumuladas de 124 Gt de carbono en la atmósfera15, una mayoría de éstas (60%) se produjo en ecosistemas
tropicales. Las emisiones netas de este sector alcanzaron aproximadamente 1,7 a 2,0 Gt de carbono por año,
durante la decada de los 80. Algunas estimaciones indican que, hoy en día, la deforestación causa
aproximadamente el 25% de las emisiones globales de GEI, las cuales contabilizan la segunda causa más
importante de emisiones, después del sector de energía y las emisiones de los procesos industriales16. También
fue estimado que como resultado de la deforestación, más de 75 Gt de carbono equivalente se emitirán en la
atmósfera, desde 1998 hasta el 2050, lo cual representa más de 1 Gt de carbono equivalente por año17.
15
El rango de error para estas cifras, sean por exceso o por defecto, es 40 mil millones de toneladas de carbono (fuente: IPCC, 1994, CO2 and
the Carbon Cycle).
16
Las estimaciones del rango de las emisiones acumuladas relacionadas a las actividades forestales bajo los escenarios corrientes, desde 1990
hasta el 2100, oscilan entre 30 Gt y 320 Gt de carbono. Para los escenarios bajo políticas de reducción, las estimaciones oscilan entre 30 Gt a
150 Gt de carbono para el mismo periodo (fuente: An Evaluation of the IPCC 1992, Emission Scenarios, IPCC, 1994). Algunos estudios
recientes sobre la biomasa en los bosques amazónicos sugieren que las cifras previas tendrían que ser revisadas, debido a que ellas subestiman
la densidad de biomasa en los bosques tropicales (fuente: Fearnside, Greenhouse Gases from Deforestation in Brazilian Amazonia: Net
Commited Emissions, 1997; Fearnside, Biomasa das Florestas Amazónicas Brasileras, 1994).
17
Estas cifras coinciden con aquellas suministradas por el IPCC, el cual en su Segundo Informe de Evaluación indica que para el periodo
1995 – 2050, algunas medidas de conservación y secuestro de carbono pueden ser implementadas, lo que permitiría una reducción de 60 Gt a
90 Gt de emisiones de carbono equivalente en el sector forestal. Una tonelada de carbono equivalente corresponde a 3,67 t CO2.
329
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En este sentido, dada la importancia relativa del sector de LULUCF, que podría ser mayor si se hace un ajuste
apropiado, incluso con las cifras presentes, nosotros podemos ver que la mayoría de las acciones sustantivas en
Partes no peretenecinetes al Anexo I, sólo podrían lograrse con actividades en el sector de LULUCF. Para la gran
mayoría de Partes no pertenecientes al Anexo I, la mayor cantidad de sus emisiones proviene del sector de
LULUCF.
Para el caso de Bolivia, aproximadamente el 90% de sus emisiones de GEI provienen del sector de LULUCF18,
entonces sus posibilidades principales de participación precisamente están en este sector. En cuanto a la escala de
su sector de energía, incluso tomando en cuenta que las tecnologías en Bolivia no siempre son innovadoras, las
emisiones del país entero son tan pequeñas, que sólo un área urbana de los Estados Unidos, como ser Manhattan,
tiene 26,74 veces más que las emisiones del sector de energía de Bolivia19.
Algunos otros hechos que sustentan la inclusión de las actividades de LULUCF en el MDL son los siguientes:
•
Hasta el año 2010, pueden lograrse reducciones anuales de aproximadamente 1,5 a 3,23 Gt de carbono20 con
una combinación apropiada de actividades de conservación de bosques tropicales y templados, regeneración,
reforestación, manejo de suelos y consumo de leña.
•
Los efectos climáticos de prevenir las emisiones de CO2 debido al aclareamiento de los bosques son los
mismos que aquéllos logrados previniendo las emisiones de CO2 de los sectores de energía y procesos
industriales, con un costo marginal relativamente bajo, por lo menos en los primeros 50 años de aplicación
del PK.
Respecto a la cuantificación de los beneficios al nivel de proyectos, así como la adicionalidad, las líneas de base
y las fugas, se debe decir que éstos no representan un problema analítico significante, como anteriormente se
suponía, desde que las técnicas de medición y control más exactas están poniéndose más disponibles, y las
incertidumbres restantes pueden resolverse en un término relativamente corto.
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