VENEZUELA Y EL GRUPO ANDINO. EL PROBLEMA Y LAS

VENEZUELA Y EL GRUPO ANDINO.
EL PROBLEMA Y LAS ALTERNATIVAS*
Edmar L. Bacha
El presente trabajo se terminó de escribir antes de concluir la reunión de
Cartagena, en que Bolivia, Colombia, Chile, el Ecuador y el Perú firmaron el Acuerdo de Integración Subregional. Las observaciones que aquí
se hacen siguen teniendo, sin embargo, la misma validez, al considerar que
Venezuela dispone de dieciocho meses para decidir su incorporación al
Grupo Andino.
Introducción
Este trabajo presenta un análisis económico de los problemas por que
atraviesa actualmente el Grupo Andino como consecuencia de la posición
^'cnezolana frente al programa de liberación arancelaria y creación de
un arancel externo común que se proponen en el actual Proyecto del
"'Acuerdo de Integración Subregional".
En la primera parte del trabajo se resumen los puntos centrales del
proyecto de acuerdo y se analiza el contenido teórico y empírico de la
l>osición venezolana.
En la segunda parte se analizan las tres alternativas básicas que se
ofrecen al Grupo Andino: (I) Seguir con el programa de sustitución regional de importaciones con la exclusión del programa de liberación arancelaria; (II) Mantener el acuerdo en los términos en que está redactado,
con la exclusión de Venezuela: y (III) Modificar el acuerdo de modo que
el programa de liberación permita la ]íarticipación de Venezuela en el
Grupo Andino como socio industrial. A simple vista se desprende que esta
última alternativa es la más deseable. Sin embargo, no sólo exige a cada
uno de los países que reconsidere el significado mismo del Acuerdo Andino, sino también una serie de medidas políticas cuya imjiortancia y
efecto apenas pueden percibirse en los actuales pronunciamientos a favor
de la integración andina.
* El autor agradece los comentario? y la colaboración de Valentín Micelli, romo asimismo
las valiosas sugerencias de Cristian Ossa. El autor es economista de la Fundación Getulio Vargas,
en Río de Janeiro. A la fecha en que escribió este trabajo, él participaba del programa de in%'estigaciones conjuntas de la Oficina de Planificación Nacional de Chile y del Massachusetts
Institute of Technology. Los puntos de vista expresados en este trabajo son de responsabilidad
de su autor y no representan necesariamente los de las instituciones a que está o estuvo asociado.
153
154
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
En un adendum final se examina someramente la situación del Perú
en el Área, utilizándose cifras chilenas como punto de comparación.
El acuerdo y la posición venezolana
En agosto de 1966, los Presidentes de Chile, Colombia y Venezuela,
y los representantes personales de los Presidentes del Perú y el Ecuador,
firmaron la Declaración de Bogotá (suscrita por Bolivia en agosto de
1967), la cual señala el nacimiento del Grupo Andino de Integración Subregional/ Después de numerosas postergaciones se fija para el 5 de mayo
de 1969 la fecha en que este grupo de países se reunirá en Cartagena, Colombia, para llegar a la firma del "Acuerdo de Integración Subregional".
El proyecto de acuerdo en discusión contiene cuatro aspectos fundamentales:^
i) Aceleración del proceso de liberación en el intercambio entre los
seis países;
ii) Creación de un arancel externo común;
iii) Programación industrial conjunta; y
iv) Trato preferencial para Bolivia y el Ecuador.
El programa de liberación tiene como objetivo la eliminación de todas las restricciones y gravámenes que incidan sobre la importación de
cualquier otro país andino en plazo máximo de diez años, prácticamente
=in excepciones.^
A partir de la firma del Acuerdo se estipula un plazo de once años
para lograr el arancel externo común, lo cual se realizará en dos etapas.
En la primera, de seis años, se alcanzará un arancel externo mínimo común, y en la segunda, de cinco años, se llegará al arancel común propiamente tal.
La liberación arancelaria y la adopción del arancel externo común
para los productos o sectores que se incluyen en los programas sectoriales
de desarrollo industrial se harán de acuerdo con los respectivos progra1 Cfr. Carlos F. Díaz-Alejandro, "El Grupo Andino y el Proceso de Integración Latinoamericana", Estudios internacionales, 2 (julio-septiembre de 1968), 242-257, para una descripción y
somera evaluación de las actividades, planes y perspectivas del Grupo Andino.
^ El proyecto actual concuerda con la Resolución núni. 203 de la ALALC, denominada "Bases
de un Acuerdo Subregional entre Colombia, Chile, el Ecuador, el Perú y Venezuela", que se
reproduce en el Boletín Mensual, CEMLA, 12 (México, septiembre de 1967), 494-497.
^ Los países tienen el derecho a excluir no más de cincuenta subpartidas NAB/ALALC del
programa de desgravación (100 subpartidas en ios casos de Bolivia y el Ecuador), hasta que las
industrias correspondientes "estén preparadas para enfrentar la competencia intrazonal". Además, se excluyen del programa ordinario de liberación las industrias objeto de programación conjunta, como se pasa a explicar a continuación.
VENEZUELA Y EL GRUPO ANDINO
155
mas. Los órganos ejecutivos del Acuerdo determinarán los sectores y propondrán, además, la localización de plantas dentro de la subregión y la
programación conjunta de inversiones en el sector.
Ahora bien, todos los países interesados coinciden con respecto a los
acuerdos de programación industrial conjunta y con el tratamiento especial a Bolivia y el Ecuador. Sin embargo, existe disparidad de criterio
con respecto al programa de liberación y el arancel común, medidas que
han encontrado resistencia especialmente por parte de Venezuela. Aunque
públicamente no se conoce un planteamiento claro de la posición venezolana, éste puede desprenderse de las informaciones de prensa, aproximadamente en los siguientes términos:
i) Con los tipos de cambio existentes, la producción industrial venezolana tiene costos bastante más altos que los otros países andinos, porque
los altos salarios pagados en la industria petrolera y actividades afines se
transfieren a toda la economía, inflando los costos de las demás ramas
industriales. En estas condiciones, si Venezuela abriera su mercado al
Grupo Andino, vería muchas de sus industrias eliminadas por la competencia a que la llevarían las industrias chilenas y colombianas:
ii) En su actual etapa de desarrollo industrial, Venezuela tiene un
parque manufacturero menos diversificado que los de Colombia y Chile
y aun importa desde el resto del mundo muchos de los productos que se
fabrican bajo protección arancelaria en estos dos países. Por consiguiente,
si Venezuela adoptara para sus importaciones extrazonales los mismos
aranceles que estos países aplican para la subsistencia de sus industrias,
estaría simplemente ampliando el mercado a los productos chilenos y colombianos en perjuicio de los consumidores venezolanos y de la perspectiva de desarrollo que estas mismas actividades pueden tener en el futuro
en Venezuela.
En resumen, con este programa de liberación y con el arancel externo
común, Venezuela tendería a perder. Tal es la razón por la cual desea
eliminar estas bases del Acuerdo, asegurando así una protección total a
la industria existente, y crear un mercado común que incorpore solamente las industrias nuevas derivadas de la programación conjunta para la
sustitución de importaciones a la subregión.
La posición de Venezuela es analíticamente inobjetable al considerar
que sus gobiernos consideran un mayor grado de industrialización como
objetivo fundamental de su política económica.* Si concedemos validez
* Debe observarse que la existencia de una "preferencia por la industria" por parte del
gobierno o de la nación impone importante? cambios en el análisis de las uniones aduaneras. El
primero en tratar este problema parece ser Harry G. Johnson, "An Economic Theor>' of Protec-
156
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
empírica a los argumentos venezolanos podemos considerar el caso de que
Venezuela, en lugar de firmar el actual Acuerdo, abriera sus fronteras
aduaneras al comercio mundial. Se puede observar entonces que tanto en
este caso como en el del Grupo Andino, Venezuela se vería obligada a
especializarse en la producción del petróleo y del hierro, en algunas ramas de la producción agropecuaria y en ciertas actividades industriales
derivadas del i)etróleo (de acuerdo con las ventajas comparativas actuales
de su economía) ; pero, en el caso del comercio mundial, tendría la ventaja de poder comprar los artículos que no produce a precios más bajos
que los del Grupo Andino.
Por otra parte, la posición venezolana no se ve en contradicción con la
evidencia empírica disponible. El cuadro I presenta los precios relativos
al consumidor para grupos de bienes de consumo e inversión en los países
andinos, en 1962 (convertidos a dólares a los tipos de cambio oficiales).
Puede verse que Venezuela tiene precios relativos bajos solamente en los
derivados del petróleo (funcionamiento del transporte privado), y en
los bienes de inversión y artefactos eléctricos que entran prácticamente libres de derechos. En los bienes de producción doméstica, es decir, en los
bienes de consumo, Venezuela presenta precios mucho más altos que cualquier otro país de la subregión y en prácticamente todos los rubros. En
el cuadro II se comparan solamente los precios de Venezuela y Chile para
una lista más restringida de productos, pero más adecuada por compararse los precios al por mayor, los que proporcionan una aproximación
mejor a los costos de producción que los precios al por menor; además,
corresponden a datos más recientes (1966).® Los resultados son similares
a los del cuadro I, a])areciendo nuevamente Venezuela como un área de
precios altos en comparación con los demás países andinos.^
tionism, Tariff Barpaining, and tlie Formation of Customs Unions", Journal of Political Economy,
73 (junio de 1965), 256-283. C. Cooper y B. Massell hacen una incursión más detallada sobre
el tema en "Toward a General Theory of Customs Unions for Developing Countries", Journal of
Political Economy, 73 (octubre de 1965), 461-76. Mi planteamiento personal del problema está
contenido en A Contrihution to ihe Theory of Customs Unions Among Industrializing Countries,
Programa de Investigación Conjunta ODEPLAN-IVIIT (Santiago: mimeografiado, abril de 1969).
s Puede esperarse que para un producto cualquiera las diferencias entre los precios al por
mayor en Venezuela y los de otro país andino sean menores que las diferencias correspondientes entre los precios al por menor, pues aparentemente los márgenes de comercialización serían
más altos en Venezuela, como consecuencia de sus salarios más elevados. Sobre este punto y
otros problemas relacionados a comparaciones internacionales de precios, véase mi trabajo Una
aproximación a los tipos de cambio de equilibrio para comparaciones de precios en el Área
Andina, Programa de Investigación Conjunta ODEPLAN-MIT (Santiago: mimeografiado, enero
de 1969).
^ Una investigación propiciada por la Oficina de Planificación Nacional de Chile en colaboración con sus congéneres andinas tiene como uno de sus objetivos verificar esta proposición.
Cfr. ODEPLAN, Propuesta de investigación para un estudio andino de los precios al por mayor
(Santiago: mimeografiado, mayo de 1969).
VENEZUELA Y EL GRUPO ANDINO
157
I. Grupo Andino: Precios relativos al usuario final de los bienes
susceptibles de transacción, a los tipos de cambio oficiales. Junio de 1962
CUADRO
Precios de Venezuela — 100 (Bs 3.33/US$ 1)
Ecuador
Perú
S/o 62,81
Grupos de gasto (tipo de
cambio con el dólar)
Bolivia
$B Jl,88
Colombia
$8,62
Chile
E" 1,053
Carnes, aves
Pescado
Productos lácteos, huevo
Cereales
Frutas
Hortalizas
Azúcar
Grasas, aceites
Otros alimentos
Bebidas no alcohólicas
Bebidas alcohólicas
Tabaco
Ropa
Calzado
Textiles
Combustible, electricidad, agua
Enseres domésticos
Muebles
Artefactos eléctricos
Transporte privado
(funcionamiento)
Artículos de tocador
Drogas, medicina
Libros, juguetes, etc.
Equipos: Agrícola
Industrial
Oficina
Vehículos automotores
Otros equipos transp.
38
86
84
45
45
47
90
81
56
48
56
32
49
50
62
50
113
54
60
39
45
68
76
28
19
54
20
36
37
35
89
68
89
45
69
65
74
96
103
52
51
68
87
70
101
50
34
60
61
35
37
66
72
74
28
50
43
32
49
55
69
48
61
48
74
32
37
45
60
35
33
19
51
61
71
44,
87
108
111
26
37
58
98
82
131
135
223
47
70
85
119
32
56
53
m
108
67
33
50
106
100
96
87
95
216
60
31
59
75
97
70
77
72
160
108
32
100
121
131
131
117
123
210
95
53
73
120
115
107
80
108
84
65
50
69
121
96
71
71
101
S/ 18,¡H
FUENTE: ONU-CEPAL, Medición del nivel de precios y el poder adquisitivo de la moneda en
América Latina, 1960-62 (E/C.N.12/653, 30 de agosto de 1967), cuadro Vll-b. p. 197.
Los coeficientes importación/valor de la oferta total de cinco grandes
grupos industriales que se presentan en el cuadro III son esclarecedores
en cuanto a la diversificación de la estructura de la producción industrial
de los países andinos. Obsérvase en el cuadro el alto grado de dependen-
158
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
cia de Venezuela, en comparación con Colombia o lo mismo con Chile, con
respecto a los insumos y productos industriales importados, con excepción
de los derivados del petróleo.
CUADRO II. Precios medios al por mayor de algunos productos de
consumo corriente en Chile y Venezuela, en dólares norteamericanos,
año de 1966
(a los tipos de cambio oficiales: E° 3,97 y Bs. 4,50 por dólar)
P™*,«„
Vnl^ée.
^^^
P"¿;-¿"
Precio de
y,n„.eU.
Venezuela
(Chiles 100)
Frijoles bayos
Frijoles colorados
Frijoles blancos
Arroz
Arvejas
Garbanzos
Huevos
Leche
Mantequilla
Queso
Manteca
Sebo
Harina de trigo
Azúcar granulada blanca
Cerveza
Sal
Fósforos
Jabón de lavar
Velas
Kerosene
Carbón vegetal
FUENTES:
100 Kg.
100 Kg
100 Kg.
100 Kg.
100 Kg.
100 Kg.
Ciento
100 It.
100 Kg.
100 Kg.
100 Kg.
100 Kg.
100 Kg.
100 Kg.
lOOlt.
100 Kg.
100 cajas
100 Kg.
100 Kg.
100 It.
100 Kg.
27.61
26.19
34.29
27.72
27.77
43.02
4.30
23.74
160.25
109.19
66.51
20.74
17.35
19..58
31.00
3.72
2.29
30.09
20.68
1.85
8.03
24..53
23.72
26.42
20.14
7.84
22.57
4.24
8.81
176.27
154.06
73.04
15.16
13.28
21.64
18.05
3.70
1.21
31.08
36.45
3.78
5.83
112.6
110.4
129.8
137.6
354.2
190.6
102.4
269.5
90.9
70.9
91.0
136.8
130.6
90.5
171.7
100.5
189.2
96.8
56.7
48.9
137.7
Boletín Estadístico de Venezuela (1966) y Sinopsis Estadística Chile (1966).
La información presentada en los cuadros anteriores permite así adelantar la validez de la argumentación venezolana.
Las alternativas del Grupo Andino
Analizada ya la posición venezolana pueden plantearse a los países
-del Grupo Andino tres caminos alternativos:
I) Eliminar del Acuerdo las disposiciones sobre liberación del co-
VENEZUELA Y EL GRUPO ANDINO
159
mercio y creación de un arancel externo común, restringiendo el mercado
común andino a los nuevos sectores que permitan la sustitución de importaciones a nivel regional;
II) Mantener el Acuerdo actual (con algunas posibles modificaciones
menores) sin la participación de Venezuela; y
III) Modificar el Acuerdo de modo que el programa de liberación
permita la participación de V^enezuela en el Grupo Andino como socio
industrial en la misma categoría que Colombia, Chile y el Perú,
Consideremos cada una de estas alternativas individualmente.
Alternativa I: sustitución sin liberación
Aunque los voceros venezolanos no lo hayan expresado en los mismos
términos, la posición de este país parece implicar el abandono del programa de liberación del Acuerdo con la excepción de: los productos no
elaborados por los países de la subregión, los productos incluidos en la
lista común de la ALALC y los productos que serán objeto de los acuerdos
de complementación.
La ventaja principal de esta proposición, que denominaremos alternativa I, reside en que no crea problemas a las industrias ya establecidas,
evitando con ello las dificultades políticas que se derivan de la necesidad
de redistribuir intra e intersectorialmente los factores de producción que
se verían afectados por el programa de liberación. En estas condiciones,
la propuesta I permite siempre la realización de economías de escala que
pueden ser considerables en los sectores de sustitución de importaciones.^
Se sostiene, además, que las inversiones regionales crearían una nueva
fuerza dinámica para las economías andinas, ya que, considerándolas a
la manera de Perroux y Hirschman, se convertirían en polos sectoriales
de desarrollo regional con importantes efectos de encadenamiento hacia
adelante y hacia atrás, propagándose en toda la economía.
Sin embargo, aun cuando ignorásemos las dificultades de negociación
y puesta en marcha de los acuerdos regionales de inversión (que en el
Mercado Común Centroamericano, por ejemplo, determinaron la realización muy limitada del programa correspondiente a las "industrias de in^ Cfr. Francisco de Oliveira, "Integración y economías a escala". Boletín .Mensual, CEMLA
(México: noviembre de 1967), para un sumario de la evidencia recogida por CEPAL con respecto
a las economías de escala en algunas ramas industriales en América Latina. Para un enfoque
teórico, véase Ana María Martirena-Mantel, "Intejiración y desarrollo económico". EL TRIMESTRE ECONóMICO, 142 fabril-junio de 1969). Una \í>ión jiesimista con respecto a la importancia
de las economías de escala es presentada por R. L. Alien, en "Integration in Less Developed
Áreas-', Kyklos, 14 (1961), 315-36.
160
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
tegración"), es difícil creer que un acuerdo basado solamente en la "nueva" sustitución de importaciones pueda tener un efecto importante en las
economías andinas.
III. Grupo Andino: relación porcentual de las importaciones CIF
con respecto a la oferta total, por grupos industriales, 1960 o 1965
CUADRO
(Expresadas en dólares a lo? tipos de cambio oficiales)
Sectores industriales
TOTAL
A.
B.
C.
D.
E.
(A+B-hC+D+E)
Tradicional
Intermedio
Petro-carbo-químico
Metal-Mecánica
Residuales
TOTAL (A+B+D+E)
Bolivia
1960
Colombia
1965
Chile
1965
Ecuadur
1960
Perú
1965
Venezuela
1965
22.7
58.3
9.8
17.2
412
24.6
39.8
65.7
55.5
78,5
65.0
0.5
8.0
9.5
7.8
22.4
26.5
18.7
70.2
32.7
34.8
9.5
10.6
13.9
51.4
25.5
11.3
65.2
15.1
94.7
50.8
67.9
33.5
9.4
17.3
43.1
24.9
27.3
58.4
4.6
45.8
0.8
Calculados a partir de datos en la publicación de ILPES, Elementos para la elaboración de una política de desarrollo con integración para América Latina (Anexo Estadístico general) (INST/S.4/L.2/add 9, 23 de junio de 1969) y de datos inéditos de ILPES, gentilmente
facilitados por el señor Juan Ayza, tomados de las estadísticas nacionales.
NOTAS: LOS sectores industriales comprenden los siguientes Grupos CIIU:
A: Alimentos (20); Bebidas (21); Tabaco (22); Textiles (23); Vestuario y calzado (24);
Madera y corcho (25); Muebles (26); Cueros y sus productos (29).
B: Papel y sus productos (27); Caucho y sus productos (30); Químicas (31); Minerales
no metálicos (33); Metálicas básicas (34).
C: Derivados del petróleo y del carbón (32).
D: Fabricación de productos metálicos (35) ; Construcción de maquinaria (36) ; Material
eléctrico (37) ; Material de transporte (38),
E: Imprenta y editoriales (28); Manufacturas diversas (39).
FUENTES:
En primer término se presenta el problema simple determinado por
la incidencia cuantitativa que un programa regional de sustituciones puede llegar a tener. El coeficiente medio de importación (importaciones/
producto) para el área es del orden del 15 %. Supongamos que solamente
el 5 % de estas importaciones son no competitivas en un área integrada
y que el costo de sustitución nacional es, en promedio, un 100 % más alto
que el costo de sustitución regional para el 10 % restante. Supongamos,
además, un programa regional que propenda a reducir el coeficiente de
importaciones del 15 % al 5 % en el lapso de diez años, con una sustitución equivalente al 1 % anual. Bajo estos supuestos optimistas el programa no agregaría al producto territorial anual de los países andinos más
VENEZUELA Y EL GRUPO ANDINO
161
que 1 %, como promedio, al producto que ellos individualmente pudieran alcanzar mediante la sustitución autóctona.®
Al argumento anterior puede responderse diciendo que este cálculo
ignora los efectos de encadenamiento de las inversiones regionales, con la
consiguiente aceleración del proceso de acuinulación en los demás sectores
de la economía. Aunque aceptemos que el 1 % considerado anteriormente
tenga un efecto acelerador importante sobre la economía, cabe hacer notar
que el excedente se refiere al producto con sustitución regional en comjiaración con la alternativa de sustitución nacional. Esto no quiere decir que
las industrias regionales tendrán costos comparables con las importaciones que van a sustituir. Tómese, por ejemplo, el caso del costo medio
ponderado de la fabricación de equipo para la producción industrial en
el Brasil y la Argentina, dos países cuyos mercados les permiten al menos lograr las mismas economías de escala y que el Grupo Andino puede
esperar para sí. En 1962 los índices del costo de estos equipos a los usuarios fueron 155 en Buenos Aires y 145 en Río de Janeiro, con un índice
100 para los equipos puestos en Houston y Los Ángeles."
Puede esperarse, entonces, que los precios de los productos de la "nueva" sustitución andina sean mayores que los precios de los productos importados —al menos en una primera etapa más o menos ])rolongada de
aprendizaje y entrenamiento. Los mayores costos ejercerán un efecto negativo sobre las industrias consumidoras de estos artículos, con la consiguiente expansión de las presiones inflacionarias en los países del Grupo.
Este factor de los costos tenderá así a disminuir los posibles efectos
estimulantes de las nuevas inversiones sobre el resto de la economía. Sin
embargo, es bastante probable que el incremento de los costos no sea lo
suficientemente fuerte como para anular los efectos de expansión estimulados por las nuevas inversiones.
* El argumento «c desarrolLi sol)re supuestos e?táticos de equilibrio general corno medio d**
facilitar la expocición. Bajo el pupue.-to alternativo que la? yio>ibiii<Jades de producción de la economía no están dadas, pero que se amplían a una tasa constante como consecuencia de la acumulación autónoma de capital físico y humano, la conclusión a que se llega es que la línea de expansión del producto, con sustitución regional, estaría 1 % por encima de la línea de expansión
con sustitución nacional,
" Estos equipos representan un 4 9í> del gasto nacional medio de la América Latina. Los dato*
se expresan a los tiyios de cambio oficiales y se obtuvieron de ONC-CEPAT,, Medición del nivel de
precios y poder adquisitivo de las monedas en América Latina, 1960-62 'E/CN.12/653, 30
de agosto de 1967), cuadros 20. p. 131, y Xll-b, p. 220. En la medida en que lo- ¡irecios incluyan
equipos importados o reflejen lo? componentes iniportados de los equipo^ nacionales, en i-l Brasil y la Argentina, ellos subestiman lo« costos de la sustitución de importación: sin embargo, en
la medida en que los impuestos sean altos y los tipos de cambio estén sobrevaluados en el Brasil
y en la Argentina, los precios subestiman los costos de la sustitución. La información disponible
no permite determinar la dirección final del sesgo de los precios como medida de lo= costos.
162
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Cabe entonces preguntarse sobre la posibilidad de una reacción dinámica de las industrias existentes ante el efecto acelerador de la nueva sustitución regional, Pero es de acuerdo con las mismas condiciones de la
alternativa I que estas industrias permanecerán enclavadas en sus mercados nacionales protegidos y de crecimiento limitado. En estas circunstancias no se alterarán sus regímenes de competencia —apenas nominales—
en que cada empresa elabora una gran diversidad de productos, con una
producción escasa y con altos costos, como consecuencia tanto de la pequenez de sus mercados como de su ineficiencia productiva. En tales condiciones sólo el más entusiasta partidario de la sustitución podrá esperar
algún dinamismo como respuesta del grupo de las empresas existentes.
La posición I se equivoca al esperar que la economía andina se active
a través de la sustitución regional; esta activación solamente puede alcanzarse por una acción directa sobre el sector de las empresas existentes,
por medio de la cual se cambie de manera fundamental la estructura de
su mercado. La alternativa I trata justamente de evitar esta acción al proponer la eliminación del programa de liberación del Pacto Andino.
En el mejor de los casos la "nueva" sustitución de importaciones
creará un enclave de sectores modernos en las economías andinas coexistentes con los sectores tradicionales —en una repetición del padrón de
economía dual de los tiempos preindustriales; en el peor de los casos, esta
sustitución puede simplemente acelerar el proceso de altos costos y mercados limitados de la "vieja" sustitución nacional de importaciones acortando el camino hacia el estancamiento económico.
Alternativa 11: liberación sin Venezuela
Proseguir con el programa de liberación propuesto excluyendo a Venezuela del Grupo Andino tendría como principal ventaja la posibilidad
de realizar importantes ganancias en el sector de las industrias existentes.
Esto se lograría como consecuencia del programa de liberación a través
de la especialización industrial y de la expansión del mercado de las industrias más eficientes de cada país. En el caso de Chile se estima que
estas ganancias podrían alcanzar hasta un 20 % del producto bruto susceptible de transacción de este país, si el proceso de especialización industrial
fuera llevado a sus límites.^"
1° Esta suposición y las otras conclusiones presentadas más adelante se derivan del análisis
teórico del proceso de integración entre naciones subdesarrolladas propuesto en mi trabajo citado
en la nota 5. Debe observarse que un criterio fundamental de este análisis consiste en lograr el
grado de industrialización nacional deseado por los respectivos gobiernos.
VENEZUELA Y EL GRUPO ANDINO
163
A pesar de la posibilidad de realizar ganancias con o sin Venezuela
dentro del Grupo Andino es cierto que la participación de este país proporcionaría al grupo ventajas adicionales por su mercado consumidor
amplio y por su estructura de costos en el sector industrial que debe ser
muy diferente a las existentes en Colombia o Chile.
La amplitud del mercado venezolano queda ilustrada por las estimaciones del producto bruto en términos de dólar-paridad y de la población
en cada uno de los países andinos presentadas en el cuadro IV.
IV. Grupo Andino: Estimaciones de la CEP AL para el producto
total y la población, por países, hacia fines de la década del 60
CUADRO
Producto total
(mUlünes de
dólares paríduddc 1960)
Bolivia
Colombia
Chile
Ecuador
Perú
Venezuela
923
7 860
6 411
1901
5 929
8 809
Población
(miles de
personas)
4
20
9
6
13
10
658
875
969
093
586
399
FUE.NTE: OMJ-CEPAL, Estudio Eronómiro de América Latina, 1968. Primera Parte. Algunos
aspectos de la economía latinoamericana hacia fines de la década de 1960 (E/CN.12/825, 5 de
marzo de 1969), cuadros 1-2. pp. 1-5, y 1-6, pp. 1-18.
Un mercado más amplio tiene en primer lugar la importancia de
permitir las economías de escala, como lo destaca permanentemente CEPAL
en sus estudios sobre integración. Sin embargo, quizá la consecuencia más
importante de un mercado amplio sea la posibilidad de especialización
intrarregional en los sectores industriales en que cada región es más eficiente. Si un gobierno desea que su país alcance un cierto grado de industrialización, la limitación del mercado nacional puede imponer que
el país empiece a fabricar productos para los cuales esté progresivamente
menos dotado. Si a este país se le abre el mercado de un país socio que
posee un grado de desarrollo industrial similar, con los mismos objetivos
sociales y una distinta estructura de ventajas comparativas dentro del sector industrial, ambos podrán alcanzar sus objetivos de industrialización
expandiendo las líneas de producción en las cuales cada uno tenga mayor
eficiencia, e importando de su socio aquellos productos que internamente
producen o producirían a costos alternativos más altos.
164
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Desde este punto de vista, \"enezuela es un socio muy deseable para
el Grupo Andino. Por un lado, su amplio mercado permitiría una expansión considerable de las industrias para las cuales cada país está mejor
dotado, multiplicando así los beneficios de la integración. Por otro lado,
puede esperarse que Venezuela tenga una estructura de ventajas comj)arativas, dentro del sector industrial, muy diferente a la de Chile o Colombia, debido a que su oferta relativa de los factores es abundante en capital
y escasa en mano de obra en comparación con estos países, y a que su
estructura de recursos naturales difiere también con la de la Subregión.
Esta diferenciación contribuirá también a multi])licar los beneficios de la
integración regional a través de la complementación industrial, la cjue
sería inducida por un programa de liberación modificado.
Aun cuando los datos disponibles no permiten estimar los beneficios
netos de la participación venezolana en el Grupo Andino, el argumento
anterior sugiere que esta participación sería altamente recomendable, pues
permitiría expandir considerablemente el producto nacional de cada uno
de los países de la subregión.
Alternativa III: liberación con reciprocidad industrial
Los argumentos sostenidos en las dos secciones anteriores han pretendido dejar en claro que las alternativas de sustitución sin liberación y
liberación sin Venezuela ofrecen escaso interés para el Grupo Andino.
Divididos entre estas dos alternativas, los países del grupo no han podido,
hasta el momento, elaborar una solución tal que:
i) Mantenga el programa de liberación, cuyos beneficios directos se
analizaron en la sección anterior y cuyo beneficio indirecto más importante sería la revitalización de las industrias existentes, como resultado de
la especíalización y la racionalización conseguidas por la expansión de los
mercados, Crearíanse así las condiciones para una respuesta dinámica de
estas industrias al efecto de la sustitución regional de las im¡>ortaciones;
ii) Asegure que el sector industrial venezolano no sea liquidado por
la competencia chileno-colombiana; y
iii) Minimice la posibilidad de que se produzcan desviaciones antieconómicas de las importaciones venezolanas hacia los países más industrializados del grupo.
Teóricamente existe la posibilidad de crear esa alternativa que, además, tendría ventajas considerables para todos los países del grupo, como
se explica insistentemente en un trabajo anterior.^^
" Cfr. nota 5.
VENEZUELA Y EL GRUPO ANDINO
165
La suposición de que Venezuela tenga costos monetarios más altos
que los demás países andinos en casi todos los sectores industriales parecería cerrar la posibilidad de que estos países puedan ganar algo si importan productos industriales de Venezuela en lugar de producirlos internamente. Este razonamiento tiene el defecto de hacer uso de herramientas
del equilibrio parcial cuando el problema requiere en realidad un enfoque de equilibrio general. Si el país andino X importa desde Venezuela
el producto A a un precio "más alto" de aquel al cual lo puede producir,
entonces libera recursos de este sector A para expandir la capacidad de
producción en el sector B, el cual exportará su producción adicional a
Venezuela. En la medida en que el país XZ sea más eficiente en la producción de B que en la de A, estará obteniendo una ganancia con esta
transferencia de recursos. Si el comercio entre el país X y Venezuela es
equilibrado, parte de esta ganancia se perderá en el trueque del producto B del país X por el producto A de Venezuela (en caso de que el cociente entre el precio de A en Venezuela y su precio en el mercado internacional sea mayor que el cociente entre el precio de B en el país X y su
precio en el mercado internacional). Venezuela, sin embargo, tiene una
ganancia doble al producir A en lugar de B (suponiendo que sea más
eficiente en la producción de A) e importar B desde el país X a un precio
menor (con relación al precio internacional), que el precio a que vende
A al país X. Así, para evitar que este trueque sea desfavorable al país X
debería asegurarse —si el comercio intrazonal es equilibrado— que la
"canasta" de bienes exportados al país X por Venezuela tenga un costo
(en relación a los precios internacionales de los productos en la canasta)
equivalente al de la canasta de bienes que recibe Venezuela a cambio.
Como Venezuela tiene la opción de completar su canasta con petróleo y
sus derivados, no deben anticijiarse muchas dificultades por esa parte.
Habiendo comprendido la factibilidad de realizar ganancias im]iortantes a través del comercio intrazonal, el paso siguiente consiste en idear
los mecanismos que aseguren los resultados deseados, reduciendo al mínimo los costos burocráticos en la administración del sistema. De acuerdo
con las presiones en un mercado libre sabemos que la producción industrial tenderá a concentrarse en el país X y la producción petrolera en Venezuela. Este resultado tampoco es deseable desde el punto de vista del
país X, ya que restaría recursos a los sectores que exportan a los mercados
mundiales y que son generalmente los más eficientes.
En un trabajo reciente, N. Kaldor propone una alternativa al mercado
totalmente libre, conservando sus propiedades deseables de automaticidad
y racionalidad en la asignación de los recursos dentro del sector indus-
166
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
trial/^ Esta propuesta consiste en crear un sistema de cambio dual, con
un tipo de cambio fijo para las exportaciones tradicionales y las importaciones esenciales y un tipo de cambio libre, posiblemente fluctuante, que
se aplicaría a las demás transacciones comerciales. Una alternativa con
efectos similares a los tipos de cambio duales sugerida por el profesor
Kaldor, que quizá sea más interesante para el caso que examinamos, es
la siguiente:
Una devaluación general de la moneda combinada con la imposición de
derechos de exportación sobre los productos primarios que dejarían invariables los ingresos de la exportación de los productores en moneda nacional. Lo recaudado con el derecho de exportación se podría utilizar entonces para subvencionar las importaciones importantes a fin de impedir
los efectos inflacionarios de unos precios de importación más elevados sobre el costo de vida.^^
En estas condiciones, para permitir que Venezuela pueda exportar productos manufacturados a los deinás países andinos no se requiere más (ni
menos) que un reacondicionamiento importante en el tipo de cambio del
bolívar, en relación a los tipos de cambio de los demás países andinos,
combinado con el sistema de impuestos-subsidios sugerido por el profesor
Kaldor.
En cuanto al posible desvío del comercio importador venezolano desde
el resto del mundo hacia Chile o Colombia, es importante tener en cuenta
los siguientes puntos. Dentro de los productos industriales que Venezuela
actualmente importa, pero no produce, y que Chile y Colombia producen
bajo protección aduanera, pero no importan, hay pocos cuya producción no
esté planeada para un futuro próximo en Venezuela. Además, un buen
número de estos productos estarán sujetos a los acuerdos de programación
industrial que se supone asegurarán a los países miembros del Grupo Andino una distribución equitativa de las ganancias. Dentro de los productos
que Venezuela no estará produciendo en el futuro próximo y que no se
incluyen en los acuerdos, existen algunos que se producen a bajo costo en
Chile y Colombia debido a sus condiciones naturales {v. gr.^ celulosa
en Chile) y otros que se producen a costos muy altos {v. gr,, lavadoras de
ropa en Chile), Una solución general para estos casos, que también beneficiaría a los consumidores chileno-colombianos, es forzar la racionalización de la industria de costos altos de estos países colocándola en régi12 Nicholas Kaldor, "Los tipos de cambio duales y el desarrollo económico", Boletín Económico de América Latina, 9 (noviembre de 1964), 214-223.
13 N. Kaldor, op. cit., p. 219.
VENEZUELA Y EL GRUPO ANDINO
167
men de competencia parcial con el producto importado a través de la
fijación de un arancel externo común que no sea superior, digamos, a un
25 %/*
Es importante observar que hay una relación bien definida entre la
tarifa media a las importaciones de un país y su tipo de cambio/^ Así,
la fijación de un arancel externo más bajo que el existente en Chile o
Colombia incidirá no sólo en una reducción de la tarifa media de estos
países, sino también en una cierta devaluación de sus tipos de cambio.
Así, la protección media en el mercado doméstico a las industrias de estos
países será más alta que el 25 % del arancel externo común."
Política e integración
Uno de los atractivos de la alternativa III propuesta en el párrafo anterior es su simplicidad. Sin embargo, las decisiones de política nacional
que ella requiere son decididamente menos "fáciles" que aquellas impuestas por las dos alternativas anteriores.
De Venezuela se requiere una devaluación importante del bolívar y
la institución de un sistema de impuestos-subsidios que haga competitivas
en el área andina a sus industrias más eficientes, sin permitir que los
mayores ingresos de los exportadores tradicionales o los mayores precios
de las importaciones esenciales provoquen una espiral inflacionaria que
anularía el efecto de la devaluación.
Sin embargo, es a Chile y a Colombia a quienes corresponde adoptar
las medidas políticas más difíciles. El esquema diseñado en este trabajo
no ofrece el mercado de los socios a sus industrias de más altos costos,
ya que aquí se propone una devaluación correctiva del bolívar y la fija^* En el Acuerdo Petroquímico entre los países andinos se supone que los productos cuyas
fábricas ya están localizadas no van a necesitar de protección arancelaria superior al 25 % (salvo
los de aquellas fábricas instaladas en Bolivia que tienen una protección del 60%).
^^ En un trabajo qiit- se publicará próximamente, el autor demuestra que esta relación está
dada ¡lor la fórmula r* ^= r(l — t)''''
'^', donde r* es el tipo de cambio con una tarifa igual
a cero (o el tipo de cambio de equilibrio), r es el tipo de cambio actual, £ es la tarifa media, y
z, en el caso de un país pequeño, es igual a DEi/m, donde D es la relación porcentual entre los
valores de las exportaciones y de las importaciones. Ex es la ela-licidad-precio de la oferta de
las exportaciones, y T|m es la elasticidad-precio de la demanda de las importaciones íla cual normalmente es negativa). Excepto en casos perversos, 1/(1 — z) está comprendido entre O y 1.
1' Bajo los supuestos de que la balanza comercial está en eqiñlibrio y que la elasticidad-precio de la oferta de las exportaciones es igiial a la elasticidad-precio de la demanda de imporlaciones, la fórmula de la nota anterior indica que, en el caso de un país pequeño, a cada 1 9c de
reducción de la tarifa media corresponde V^ 'vr de devaluación del tipo de cam!>io. Estimaciones más precisas para Chile se publicarán en un trabajo del autor y de Lance Taylor. FoTeisn
Exchange Shadoic Prices in Chile: Conflicting Theories and Comparative Evaluations, a ser publicado.
168
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
cion de un arancel externo común más bajo que el actualmente existente
en Chile y Colombia para las industrias sin competencia en el resto de los
países del área. Es así que corresponde a Chile y a Colombia reconocer
que las ganancias que pueden derivar del Acuerdo no están en el desvío
del comercio importador de los demás países hacia sus industrias, sino
en la especialización y racionalización industriales que aseguren una expansión considerable a sus industrias más eficientes y, a todos los países
interesados, una participación equitativa en los beneficios de la industrialización.
Para finalizar, debe señalarse que la alternativa propuesta en este
trabajo, para una integración andina con especialización industrial es, posiblemente, la única vía abierta a los países andinos para realizar una
estrategia de desarrollo con industrialización vertical, como la propuesta
en el trabajo de Cristian Ossa, próximo a publicarse en EL TRIMESTRE
ECONóMICO. Pues este tipo de integración no sólo supera el modelo insolvente de la sustitución indiscriminada de importaciones, sino cjue permite,
además, consolidar y expandir la productividad de un considerable número de sectores manufactureros y semimanufactureros. A partir de estos
sectores de especialización industrial, los países andinos podrían entonces
expandirse hacia los mercados externos, en el contexto de la estrategia
propuesta por C, Ossa. 17
ADENDUM
Este trabajo se ocupa exclusivamente ríe la aparente dicotomía de intereses entre
Venezuela y Chile-Colombia. Los despachos desde Cartagena revelan, sin embargo,
que el Perú viene adoptando una actitud también reacia al programa de liberación.
El caso peruano, de todos modos, no parece tener la misma fuerza que el venezolano. En cuanto a la menor diversificación de su parque industrial, el problema
es solucionable por la fijación de un arancel externo común bajo para las industrias
no existentes en Venezuela o en el Perú, tal como se propone en la última sección
de este trabajo. No está aquí, sin embargo, el punto principal de discordia, que se
referiría a la suerte de las industrias que ya operan en el Períi. Pero éstas tienen
una posición bastante más favorable que las de Venezuela. Esta afirmación queda
sugerida tanto por la observación de los datos presentados en el cuadro I. p. 1 ó7.
como por los resultados de las comparaciones bilaterales de precios Chile-Perú que
se muestran en el cuadro V de la página sigiiiente. En estas condiciones, la evidencia empírica disponible no permitiría justificar en términos económicos la posición adoptada por el Perú en la reunión de Cartagena.
i'' En la misma orientación del trabajo de C. Ossa, véase, de Sergio Molina, "Estralepia industrial para el próximo decenio". Panorama Económico, 244 fmayo de 1969), 24-33, esp. 31-33.
VENEZUELA Y EL GRUPO ANDLNO
CUADRO
169
V. Precios al por mayor en Chile y valores unitarios
de producción en el Perú, 1966
(En dólares a los tipos de cambio oficiales: E°3.97 y S/o 116,82 por dólar)
Producios
T'nldadcs
Precio al
por mayor
ChUe US$
Valor en el
Perú
(Precio en
Chile
= 100)
13.12
22.63
9..51
157.54
44.70
1 119.70
49.22
103.40
161.39
13.16
12.49
37.29
32.64
2.60
3.95
3.33
8.20
45.14
2.37
36.29
28.34
35.83
20.14
7.8^Í
8.82
98.03
73.05
1 048.25
53.47
154.07
176.28
13.28
21.64
60.45
18.05
3.63
4.02
14.11
41.13
108.06
2.84
31.08
50.08
17.03
65.1
288.6
107.8
160.7
61.2
106.8
92.1
67.1
91.6
99.1
57.7
61.7
180.8
71.6
98.3
23.6
19.9
41.8
83.5
116.8
56.6
203.2
132.89
29.15
1.47
12.06
24.97
15.14
135.02
36.45
3.06
37.78
52.90
31.74
98.4
80.0
48.0
31.9
47.2
48.6
y'filor unitario Perú.
l'SS
Arroz
Arvejas
Leche fresca
Lana
Manteca
C'obre electrolílico
Leche condeusada
Queso
INIanlequilIa
Harina de trigo
Azúcar
Aceite
Cerveza
Afrecho
Afrechillo
Ácido sulfúrico
Aguarrás
Aceite de hnaza
('.emento
Jabón para lavar
Ladrillos
Papel para embalaje
Pizarreño aplanchas asbestocemento )
Velas
Vidrio plano sencillo
Kerosene
Gasolina
Sosa cáustica
qqm.
qqm.
100 It
qqm.
qqm.
IM
qqm.
qqm.
qqm.
qqm.
qqm.
qqm.
100 It.
qqm.
qqm.
qqm.
100 It.
100 It.
qqm.
qqm.
mil
qqm.
cien
qqm.
m^
1 000 It.
1 000 It.
qqm.
FcENTCS: Estadística Industrial 1966, nivi~ión de E'^tailí'^tica Industrial, Minislerio de Fomentó 'Lima, Perú), y Sinopsis Estadística de Chile (1966),