el futuro de los derechos humanos en la unión europea

EL FUTURO DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA UNIÓN EUROPEA
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EL FUTURO DE LOS DERECHOS HUMANOS EN
LA UNIÓN EUROPEA
Vicente Garrido
Consejero Jurídico del Consejo Consultivo de la Generalitat Valenciana
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universitat de València
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Como es sabido, los tratados fundacionales de las Comunidades Europeas no contienen un catálogo de Derechos
Fundamentales, lo que no quiere decir que exista una falta
de preocupación de las instituciones europeas por su reconocimiento y respeto. En este sentido, cabe recordar, por
una parte, que el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea
advierte que las raíces comunes de los Estados de la Unión
se encuentran en los valores de dignidad, igualdad, no discriminación, democracia y libertad; y por otra, la condición
sine qua non impuesta a los Estados que quieren formar
parte de la Unión, de ratificar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
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Jornada de Valencia. 13 de diciembre de 2002.
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Ello no obstante, el proceso de integración europea y la
ampliación de la acción comunitaria con incidencia directa
en la esfera jurídica de los ciudadanos de los Estados
miembros, demanda, de una parte, un específico catálogo
de Derechos propios y comunes a los Estados de la Unión, y
de otra, una garantía jurídica de protección de los derechos
fundamentales frente a la creación y aplicación de las normas comunitarias, más allá de la limitada protección que
deriva de su fragmentario reconocimiento en los Tratados
Por ello, hay que resaltar que en el proceso de integración y conformación de la Unión Europea se ha producido
un hecho de suma relevancia, cual es el de la proclamación,
por el Consejo Europeo, en la cumbre de Niza de 7 de diciembre de 2000, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Tal acontecimiento ha adquirido una especial importancia teniendo en cuenta la próxima ampliación de la Unión a
Estados de la Europa del Este, —con una calidad de vida y
culturas bien diversas—, y considerando, también, que se
halla constituida, desde febrero del 2002, la Convención
para el estudio de una futura Constitución de la Unión Europea como texto normativo básico y fundamental de la Organización supranacional.
Ahora bien, las dificultades con las que se enfrenta este
proceso son muchas y variadas. Todavía en suelo europeo
existen situaciones especialmente complicadas en cuanto
al respeto de los Derechos Fundamentales, aunque la in-
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corporación de los países de la llamada Europa oriental sólo
puede ser saludada desde la satisfacción. Ello no obstante,
el multiculturalismo, el conflicto de culturas, el rebrote de la
intolerancia con partidos políticos o movimientos de escasas, por no decir nulas, convicciones democráticas, etc., son
factores que pueden entorpecer dicho proceso y que requieren, desde la adhesión a la concepción de la dignidad
humana como premisa fundamental de toda convivencia,
de grandes dosis de generosidad. Tras la II Guerra Mundial,
en el seno del Consejo de Europa se diseñó un sistema, que
pudo considerarse avanzado entonces, de protección internacional de los Derechos Fundamentales, que cristalizó en
el Convenio Europeo de Derechos Humanos. En su desarrollo ha tenido un papel decisivo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que se ha empeñado en que las disposiciones del Convenio de Roma, de 1950, se comprendan y apliquen de una manera práctica y efectiva.
Esta circunstancia puede explicar que en el ámbito de
las Comunidades Europeas no se contara con una específica declaración de Derechos Fundamentales, tal vez porque
se consideraba suficiente la existencia del Convenio Europeo. Este panorama ha cambiado con la proclamación en
diciembre de 2000, en Niza, de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, aunque ello plantea
dos interesantes cuestiones, cuales son, de un lado, el valor
y efectividad de la Carta; y de otro, la coexistencia entre la
Carta y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por una
parte, y el Convenio y el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, por otra.
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Por ello, cabe que nos preguntemos hasta qué punto
deben mantenerse en un futuro dos sistemas europeos,
—uno en el seno de la Unión Europea y otro en el seno del
Consejo de Europa—, de protección de Derechos Fundamentales. Aunque en teoría los espacios están delimitados, —la
Carta desplegaría sus efectos con relación a la actuación de
las instituciones europeas y respecto de los actos de los Estados miembros que apliquen el derecho comunitario, mientras que el Convenio Europeo lo hace con relación a los actos de los Estados miembros del Consejo de Europa, con
exclusión de los que sean aplicación del Derecho comunitario—, ambos sistemas pueden acabar yuxtaponiéndose y
complicándose, originando situaciones de inseguridad jurídica.
Ya se ha indicado que la Carta no se ha incorporado a
los Tratados por lo que no posee un efecto jurídico directo.
En tal sentido se suele calificar de derecho formalmente no
vinculante (soft law). La cuestión está abierta y la solución
diferida a un futuro próximo. Efectivamente, el Tratado de
Niza incorporó un anexo IV ("Declaración sobre el futuro de
la Unión que deberá constar en el Acta final de la Conferencia") en que se hace constar que una de las cuestiones a
abordar en el desarrollo futuro de la Unión Europea será,
precisamente, "el estatuto de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza, de conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Colonia" (apartado 5 del anexo), remitiéndose así a la Conferencia Intergubernamental que se convoca para el año
2004 (apartado 7) la concreción jurídica de aquella.
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Cabe recordar al respecto, la Resolución del Parlamento
Europeo de 16 de marzo de 2000, en la que muestra sus
reticencias a que la Carta conserve el estatus actual, y en
este sentido señala que "una Carta de Derechos Fundamentales que se redujera a una proclamación no vinculante y
que, además, se limitara a una enumeración de derechos
vigentes defraudaría las legítimas expectativas de los ciudadanos".
El hecho de que la Carta no tenga efectos vinculantes no
supone que no sea susceptible de producir algún efecto jurídico. La ausencia de fuerza jurídica vinculante de la Carta
no implica ausencia de efectos jurídicos, y, en este sentido,
ya la Comisión en su comunicación sobre la naturaleza de
aquella puso de relieve que "se puede apostar —sin mucho
riesgo—, que la Carta producirá sus efectos, también en el
plano jurídico, sea cual fuere la naturaleza que se le atribuya", autoadvirtiéndose que "es evidente que el Consejo y la
Comisión, que están llamados a proclamarla solemnemente, difícilmente podrán ignorar en el futuro, cuando actúen
como legisladores, un texto que ha sido preparado a petición del Consejo Europeo por todas las fuentes de legitimidad nacionales y europeas reunidas en un mismo foro" y
"del mismo modo parece lógico que, a su vez, el Tribunal de
Justicia se inspire en la Carta, como ya lo hiciera con otros
textos sobre derechos fundamentales" de manera que "se
puede lógicamente esperar que la Carta, en cualquier hipótesis, resulte vinculante a través de su interpretación por el
Tribunal de Justicia como principios generales del derecho
comunitario". Esta es precisamente la línea argumental que
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ya ha aflorado en el seno del propio Tribunal, concretamente en las conclusiones del Abogado General Tizziano en el
asunto BECTU, de 26 de junio 2001 (C-173/99), en las que,
con relación a la consideración como derecho fundamental
del derecho a vacaciones anuales retribuidas puede leerse
que: "Cierto es que no se ha reconocido a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea como portadora
de alcance genuinamente normativo en sentido estricto.
Con otras palabras, no es, formalmente, en sí misma vinculante. Sin embargo, sin pretender participar aquí en el amplio debate que está teniendo lugar en torno a los efectos
que, bajo otras formas y medios, puede no obstante producir la Carta, el hecho es que incluye declaraciones que parecen en gran medida reafirmar derechos consagrados en
otros instrumentos. En su preámbulo, además, se señala
que "la presente Carta reafirma, respetando las competencias y misiones de la Unión, así como el principio de subsidiariedad, los derechos reconocidos especialmente por las
tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes de los Estados miembros, el Tratado de la
Unión Europea y los tratados comunitarios, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades fundamentales, las Cartas Sociales adoptadas
por la Comunidad y por el Consejo de Europa, así como la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas y por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos".
Consecuencia de ello, —concluye Tizziano—, pienso que, en
procedimientos relativos a la naturaleza y alcance de un derecho fundamental, las declaraciones relevantes de la Carta
no pueden ser ignoradas; particularmente no podemos ig-
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norar su claro propósito de servir, cuando sus disposiciones
así lo permiten, como parámetro sustancial de referencia
para todos los involucrados —Estados miembros, Instituciones, personas físicas y jurídicas— en el contexto comunitario". Por lo tanto, es de esperar que en un futuro el Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas y el Tribunal de
Primera Instancia puedan recurrir a la Carta como un elemento más con el que operar en el discurso motivador de
sus resoluciones. Este posible empleo de la Carta resultaría
avalado por la Comisión de las Comunidades Europeas, que
si bien partidaria por razones de visibilidad y seguridad jurídica de su incorporación a los tratados, estimó que parece
lógico que el Tribunal de Justicia se inspire en la Carta, como ya lo hiciera con otros textos sobre Derechos Fundamentales. Se puede lógicamente esperar que la Carta, en
cualquier hipótesis, resulte vinculante a través de su interpretación por el Tribunal de Justicia como principios generales del Derecho comunitario. Como acertadamente ha señalado Carrillo Salcedo, la Carta "por sí misma es mucho más
que un conjunto de exhortaciones morales o políticas, es es
un instrumento de innegable relevancia jurídica que fija los
criterios para valorar la legitimidad de la actuación de todos
los poderes públicos en el ámbito de la Unión Europea. De
ahí que incluso habiendo sido proclamada y no incorporada
a los Tratados, va a operar en la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas como una especie
de carta constitucional en la medida en que condensa y expresa las tradiciones constitucionales comunes de los estados miembros y los principios generales del Derecho comunitario en materia de derechos y libertades fundamentales".
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Ahora bien, como ya se ha indicado, una de las cuestiones a resolver en un futuro es la coexistencia entre la Carta
y el Tribunal de Justicia, por una parte, y el Convenio y el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por otra.
Por ello es necesario clarificar las relaciones entre el
Convenio y el derecho comunitario europeo. En este sentido, la Declaración de Laeken del 15 de diciembre de 2001,
invita a la Convención encargada de preparar la reforma
institucional de la Unión a reflexionar hasta el punto de llegar a saber "si la Carta de los Derechos Fundamentales deberá integrarse en el Tratado de base y presentar la cuestión de la adhesión de la Comunidad Europea al Convenio
Europeo de los Derechos Humanos".
Si los Estados miembros de la Unión Europea no tienen
reparos en aceptar la jurisdicción del Tribunal de Estrasburgo con relación a aquellos actos realizados en base a su
propio ordenamiento (e, incluso, en aplicación del derecho
comunitario), no parece descabellado aceptar la jurisdicción
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos con relación a
la actuación de la Unión Europea o de los Estados Miembros en aplicación del derecho comunitario.
Sin embargo, el Convenio adolece de una serie de carencias. Al tema de sobra conocido de la eficacia de las sentencias del Tribunal, cuestión que exigiría una solución común para todos los Estados miembros, se suma el hecho de
que nos encontramos ante un texto un tanto desfasado, a
pesar de los Protocolos adicionales. Sigue siendo una asig-
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natura pendiente en el Consejo de Europa la elevación de
los derechos sociales a un estatuto similar a los civiles; por
ello, si el Convenio quiere seguir siendo pieza clave en la
construcción de un derecho europeo de los Derechos Fundamentales, es una premisa que se actualice reconociendo
nuevos derechos, de tal suerte que el resultado final fuera
un texto que recogiera similares derechos a los que recoge
la Carta.
Lo anteriormente expuesto pone de manifiesto el complejo panorama que ofrece el reconocimiento y protección
de los Derechos Fundamentales en el seno de la Unión Europea. Para clarificarlo, se estima conveniente, como primera premisa, dotar de eficacia jurídica a la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, incluyéndola en los
Tratados o en una futura Constitución. Debe, además, ponderarse la posibilidad de establecer un recurso ante el Tribunal de Justicia para que toda persona que se considere
víctima de una vulneración de uno de los derechos recogidos en la Carta, imputable a las Instituciones de la Comunidad o a los Estados miembros en aplicación del derecho
comunitario, pueda accionar ante él impetrando su amparo.
El Tribunal vendría obligado, por mor del artículo 52.3 de la
Carta, a utilizar la jurisprudencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos como estándar mínimo. Pero, también
se deben fomentar mecanismos de colaboración entre los
Tribunales con el fin de aunar criterios y no provocar disfuncionalidades, así como mecanismos de información con el
fin de evitar que una persona presente su demanda ante los
dos Tribunales simultáneamente.
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En todo caso debe retomarse la cuestión de la adhesión
de la Unión Europea al Convenio de Derechos Humanos,
aceptando la jurisdicción del Tribunal de Estrasburgo, como
última instancia en materia de Derechos Fundamentales.
Pero, previamente, como se ha expuesto, se ha de acometer una actualización del catálogo de derechos del Convenio
y sus protocolos, en un nuevo Convenio que recoja los mismos derechos que los de la Carta y establecer mecanismos
que permitan la incorporación cuasi simultánea de nuevos
derechos.