Tesis - Dirección General de Servicios Telemáticos

Universidad de Colima
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales
“Artículo 115 constitucional: Análisis y Perspectivas en el
Marco de las Relaciones Intergubernamentales”.
Proyecto de desarrollo
Que para obtener el diploma de
“Especialista en Relaciones Intergubernamentales”
Presenta
Lic. Josuel Delgado Enciso.
Asesor
Mtro. Christian Jorge Torres Ortiz Zermeño
Colima, Col., Junio de 2005
INTRODUCCIÓN
La cultura del desarrollo municipal se encuentra a nivel nacional y en el estado de
Colima en su fase inicial e incipiente. Cierto es que se han dado encuentros en el
ánimo de plasmar la realidad que se vive en cada uno de los municipios de la
República. En el contexto de las relaciones intergubernamentales estos encuentros
se han caracterizado por la mansedumbre y en ocasiones servidumbre de los
Ayuntamientos respecto a los gobiernos de los estados y del gobierno federal. Por
ello, la lucha histórica del pueblo mexicano para buscar una real y verdadera
autonomía de las regiones en ocasiones ha estado en función de los gobernantes
en turno quienes han obstaculizado iniciativas importantes que han surgido desde
el seno de la población y que
traen como consecuencia el atraso político,
económico y social de sus localidades.
De esta lucha histórica del pueblo por mejorar sus condiciones de vida a partir del
ámbito municipal, eslabón primero de las relaciones e interrelaciones con el
Sistema Político Mexicano, trata la presente investigación que con el título
“Artículo 115 Constitucional: Análisis y Perspectivas en el Marco de las
Relaciones Intergubernamentales”, se propone el examen en el tiempo de los
procesos para construir un basamento jurídico más apegado a las necesidades de
los pobladores y de los municipios del país mediante las reformas al citado artículo
que como se sabe, norma y orienta la vida cotidiana del quehacer municipal. El
esbozo en el tiempo, parte desde la aplicación del liberalismo como forma de
gobierno y enfoque del desarrollo nacional.
Así, en el capítulo primero, que trata precisamente de los antecedentes históricos,
se da cuenta de cómo el Gobierno liberal, entrelaza su accionar con los estilos y
costumbres de las autoridades regionales y locales. Plasma el texto original del
Artículo 115 Constitucional y se elabora un bosquejo de la llamada reforma
municipal. La cuestión del desarrollo municipal, conforma el contenido del
capítulo dos. En el que se enfatizan los renglones destinados al análisis del marco
jurídico que lo norma, la vigencia del Artículo 115 Constitucional, la planeación
municipal y la importancia de las respuestas que los Ayuntamientos deben otorgar
a las demandas ciudadanas.
El capítulo 3, profundiza en el tema central de la investigación, destinado a las
relaciones intergubernamentales en el estado de Colima. Privilegiando los temas
de las relaciones entre los municipios y la federación, el proceso jurídico de las
mismas, el análisis de los artículos de la Constitución que le otorgan facultades a
los Ayuntamientos y la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima. De la que
se destaca el ámbito jurídico de la prestación de los servicios públicos, los
convenios de asociación y coordinación, las concesiones de bienes y servicios
públicos municipales, la planeación para el desarrollo municipal, la facultad
reglamentaria y el contexto de las relaciones intergubernamentales.
En el campo de las relaciones intergubernamentales, se hace un bosquejo de los
gobiernos de Carlos de la Madrid Virgen (1991-1997) y Fernando Moreno Peña
(1997-2003). Se finaliza con las conclusiones en las que se destaca la necesidad
de promover los estudios sobre el desarrollo municipal y las relaciones
intergubernamentales.
Así mismo, se anexa un resumen del Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009, la
relación de los reglamentos que se aplican en cada uno de los diez municipios de
la entidad con la idea de ampliar la información sobre el conocimiento de los
mismos dentro de la formación de una cultura política municipal. La necesidad y
utilidad de que la población se entere y amplíe su participación en los asuntos que
le competen, afectan y benefician; pero, sobre todo, la importancia de que los
mismos sean útiles en el largo y complejo proceso de la construcción de las
relaciones intergubernamentales.
10
CAPÍTULO 1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Hablar del municipio mexicano, significa introducirse a todo un laberinto que
refleja las utopías y las realidades del pueblo que desde su nacimiento y desde su
ámbito-espacio que constituye su vida cotidiana, debe acudir con sus autoridades
para que les resuelvan sus peticiones en la búsqueda de contar con más y mejores
servicios que le hagan más confortable su existencia en la comunidad, localidad,
colonia o ciudad en que se encuentra. Así, el municipio tal como se conoce en la
actualidad, ha debido pasar por toda una serie de procesos y transformaciones en el
aspecto político, económico, social, cultural e ideológico que lo fueron moldeando
y que pareciera no depender ya de la voluntad del gobernante en turno.
En este primer capítulo del trabajo titulado “Artículo 115 Constitucional: Análisis
y Perspectivas en el Marco de las Relaciones Intergubernamentales”, se hace un
bosquejo histórico de la evolución y transformación de lo que se conoce ahora
como el Gobierno Municipal, teniendo como eje central del mismo, el contexto
jurídico que ha sustentado estos cambios. De esta manera, con base al estudio de
Francois Chevalier, “La libertad municipal antigua y permanente reivindicación
mexicana”, se elabora el presente capitulo que detalla la lucha de los mexicanos
por refrendar su autonomía local ¿municipal?, la cual no ha estado exenta de
tropiezos y atrasos.
Se puede afirmar, parodiando el verbo bíblico, que en un “principio fue la
comunidad. El pueblo que empieza a conformar desde su ámbito territorial,
político, social y cultural, su demarcación sustentada en una identidad común”. Al
respecto, Chevalier señala que, esta aspiración a la autonomía municipal procede
de una doble fuente: es sin duda de origen indígena en ciertas regiones, pero,
sobre todo, de origen hispánico más tarde. El calpulli autóctono era una
comunidad relativamente autónoma, de carácter familiar, territorial, religioso, e
incluso político, como lo explica Alfonso Caso. Durante el siglo XVI, los misioneros reunieron estos calpullis que fueron desde uno a hasta siete, en aldeas o
11
pueblos de "reducción" o "congregación" para agrupar, convertir y controlar
mejor a una población muy disminuida por las grandes epidemias.
Así, los españoles reestructuraron estos calpullis semiautónomos para formar
nuevas comunidades o pueblos que eran un modelo reducido de las antiguas "ciudades" (en el sentido estricto de la palabra) fundadas en nombre del rey en el
nuevo mundo con base en el mundo clásico. Sus instituciones comunitarias y
paralelas echaron raíces en México durante los tres siglos de dominación
española casi tan larga como la de Roma en Europa. Las ciudades y los pueblos
han seguido y defendido esa tradición de autonomía municipal tan viva en España
frente a los poderosos y los progresos de la autoridad Real que venció a los
comuneros.
En efecto, las "ciudades" y los pueblos tenían todos un gobierno propio, el cabildo
municipal o municipalidad, con poderes judiciales, financieros y administrativos.
En su origen y en principio, la municipalidad se elegía a "cabildo abierto", por
aclamación del pueblo reunido en la plaza frente a la alcaldía. Sobre todo en el
pueblo o la comunidad aldeana, que tenía funciones religiosas, políticas y
económicas comparables a las del foro o el ágora mediterráneos. En ella se
encontraba:
1) la iglesia parroquial, que era a menudo un monasterio del clero regular;
2) la alcaldía (la casa de consejo o de cabildo), con dos alcaldes y un
número superior de regidores, dotados cada uno con una vara de justicia.
En los pueblos, con frecuencia había además gobernador, por lo general,
antiguo cacique local, así como varios dignatarios y empleados
secundarios con nombres indígenas. Allí se encontraba también la caja de
comunidad, con tres cerraduras;
3) los atributos y símbolos de la justicia: la prisión y el cepo (la horca era
exclusiva de las ciudades);
12
4) el mercado o tianguis, así como las tiendas dispuestas bajo los portales.
Las casas estaban a lo largo de las calles trazadas en forma de tablero de
damas; las más importantes estaban en la plaza o cerca de ella. Las
tierras de la comunidad y el ejido ocupaban por lo general una legua
cuadrada (1 755 hectáreas) al menos, pero podían también reducirse al
mínimo de 600 varas en torno al campanario "según los 4 vientos" (es
decir, 101 hectáreas), siguiendo una legislación más bien confusa.1
La legislación, ese cuerpo de leyes, normas y reglamentos a los que tan afectos
eran los pueblos indígenas y criollos. Bases jurídicas que defendieron a toda costa
y, las que en su momento y varios años después fueran utilizadas para destruir este
incipiente esfuerzo de la autonomía local. Sobre todo, en las pugnas de los grupos
que se disputaban la independencia de España y, más tarde, los fueros y privilegios
que constituyeron los principales tropiezos y obstáculos en la conformación
también, del Estado-Nación. Privilegios y fueros a los que se enfrentaron los
hombres de la Reforma como Sebastián Lerdo de Tejada, Valentín Gómez Farias,
Melchor Ocampo y Benito Juárez entre otros.
De esta manera, La antigua legislación en ocasiones favorecía la expansión de la
población: aún en 1778, respecto a las nuevas fundaciones españolas, se indica
1
Leyes de 26 de mayo de 1567 retornadas el 4 de junio de 1687 y el 12 de julio de 1695
(600 varas). Y sobre todo la ley del 1 de diciembre de 1573, retomada en 1618 y el 15 de
octubre de 1713 (1 legua). Cf. Orozco, Wistano L., Los ejidos de los pueblos, México, ed.
1975, p. 72 a79 y 63 a 69. Para mayores detalles, véase F. Chevalier, "Mexique
occidental, raccourci d'histoire agraire la naissance de bourgs libres dans les grands
domaines", en Congreso de Historia Rural. Siglos XV al XIX, Madrid, UCM, 1984, pp. 219234. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente reivindicación
mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México,
1989. pp. 433 – 434.
13
que si alcanzan los 20 hogares (vecinos), gozarán de la Jurisdicción Alfonsina
(Siete Partidas) para defenderse contra cualquier medida atentatoria.2
La comunidad, el pueblo que empieza, como se decía anteriormente, a delimitar su
identidad cultural y territorial, no deja en ningún momento de buscar las respuestas
a sus planteamientos. Con ello, con la inclusión de la comunidad en los problemas
y la búsqueda de sus respuestas, se gestaba lo que se conoce ahora como la
participación ciudadana. Pero, los cambios que vivía el país y las normas jurídicas
que se elaboraban al vapor en ocasiones, parecían frenar dicha aspiración y otras
veces, la fortalecían. Por lo que, más tarde como se sabe, la constitución de Cádiz
(que se aplicó en la Nueva España a partir de 1812), y luego la constitución federal
Mexicana de 1824, disponen la elección directa de municipalidad con "alcaldes,
regidores y un síndico" en cada lugar habitado por más de 1, 000 residentes
(aunque no estén agrupados), cualquiera que sea su "categoría política". Este solía
ser el caso de las haciendas más grandes. Pero, al mismo tiempo, se tendía a
privatizar las tierras comunales y los baldíos, exceptuando los ejidos
indispensables (Ley de las Cortes de Cádiz del 4 de enero de 1813. )
Sobre el particular, Carlos Herrejón, específica que, antes de la Independencia, en
1820-1821, algunas diputaciones provinciales de la Nueva España (instauradas
por Cádiz) autorizaron tantos nuevos títulos municipales que, durante la década
de 1830, las autoridades de la república conservadora se asustaron y anularon
muchas de ellas.3
2
Novísima recopilación de las leyes de España..., t. III, lib. VII, Tít. 22, Ley 6. Así como
op. cit., lib. VII, Tít. 4. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y
permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2.
Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 434.
3
Trabajo en curso de Carlos Herrejón -sobre las diputaciones provinciales, El Colegio de
Michoacán. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente
reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio
1989. México, 1989. p. 437.
14
Otro ángulo de esta lucha por la reivindicación de la comunidad y su apego a las
leyes que sustentaban el naciente municipalismo, tiene lugar en las regiones de la
naciente nación y del perfil del Estado que ya daba visos de su origen y visión. Por
lo que, no todo se resolvió en la parte central del país. También en los jóvenes
estados de la federación, se pugnaba por la autonomía local. Así lo señala
Francisco García: Pero existieron iniciativas y realizaciones duraderas, sobre todo
entre 1829 y 1835 en el estado de Zacatecas, donde un gobernador liberal,
Francisco García Salinas, creó una serie de pueblos en haciendas endeudadas
que él compraba con los fondos de desamortización de los bienes de la Iglesia.4
En este contexto, Antonio López de Santa Anna, trata desde los distintos cargos y
haciendo uso de sus privilegios, de regresar a los antiguos dueños de haciendas,
sus propiedades y abortar este naciente movimiento por la independencia local y la
autonomía municipal. Pero, la comisión de estudio concluyó que debía eliminarse
este monstruoso decreto de Santa Anna para restablecer el goce de sus antiguos
derechos a las congregaciones de familias establecidas en las haciendas.5
Para esos hombres, educados desde hacía tanto tiempo dentro de la tradición de
Suárez y del Derecho Natural (Vox populi vox dei), no existía siempre una
distinción muy clara entre las libertades y el derecho colectivos, por un lado, y la
4
Francisco García, Su ley desamortizadora y de crédito agrícola, 1829, 11, ed. Luis
Chávez Orozco, Banco Nacional del Crédito Agrícola y Ganadero, México, s.f., 28 p.
etcétera, que estudiamos actualmente. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal
antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI,
Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 438.
5
Sesiones del Congreso Constituyente del 19, 23 y 27 de mayo de 1857, en M. Dublán, J.
M. Lozano, Legislación mexicana..., México, 1876 - 1904, 34 Vol. También documentos de
Luis Chávez Orozco. cf. otros casos en Guanajuato en la Colección de leyes, reglamentos
y circulares sobre municipios, Guanajuato, 1878; p. 215. Luego pp. 251, 313, 463, 478,
612, 662. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente
reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio
1989. México, 1989. p. 439.
15
libertad y los derechos del ciudadano individual, por otro, al tiempo que las
palabras castellanas pueble (aldea) y pueblo (gente) presentaban la misma
ambigüedad. Sin embargo, la diferencia entre estos conceptos era esencial y fue
fuente de contradicciones y malentendidos futuros.6
1.1 El Liberalismo
Las medidas elaboradas y llevadas a cabo por la generación de la Reforma, que
pugnaban por el respeto irrestricto a Ley, por la modernización del país, por el
acceso a la educación como una de las vías que haría a los mexicanos iguales ante
el marco jurídico que regulaba las relaciones entre el Estado y la sociedad y, entre
ésta, con los distintos grupos que la conformaban, la atracción de capitales para la
inversión en el desarrollo y todo el esquema del liberalismo que fortalecía la
reciente formación del Estado-Nación, sin duda que imprime su sello al siglo XIX.
Una época de las grandes transformaciones en todos los órdenes de la vida
cotidiana del país que también impacta el aspecto municipal, llevaría a las regiones
de nuevo, a enfrentar otros derroteros en el camino de fortalecer el ámbito
municipal.
Así, en todo este marasmo en que convierten a la joven república los liberales, es
importante señalar que, no por ello deja de ser cierto que los liberales eran los
defensores y los protagonistas de la libertad municipal (aunque estuviera en
estado de mutación) y que, en general, se les percibía como tales. En el caso del
vastísimo Estado de México, Francois-Xavier Guerra ha mostrado claramente
que las épocas de predominio liberal correspondieron a las principales fases de
erección de los municipios: las que siguieron a las Cortes de Cádiz y luego el
6
Para mayores detalles, cf. F. Chevalier, "La emancipación y el municipio rural libre en
México: de los comuneros al liberalismo", en Cuadernos Americanos México, XLII, 1983,
1, pp. 152-161. cf. También Guerra, Francois-Xavier (nota siguiente). En, Chevalier,
Francois; La libertad municipal antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista
Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 439.
16
levantamiento liberal de Riego, y, con el Imperio indigenista, sobre todo la
"República restaurada" (1865–1880).7
De esta manera, desde 1824, el texto constitucional disponía que las
congregaciones o pueblos sólo tendrían un ayuntamiento municipal si contaban
con más de 4000 habitantes, que (salvo en el caso de los puertos) los centralistas
aumentaron a 8000 a partir de 1836.8
En este proceso del liberalismo, las Compañías deslindadotas jugaron un papel
preponderante. Ya que, a cambio de cederles las garantías para que invirtieran en
caminos, el campo y en el desarrollo general del país, les otorgaban grandes
extensiones de terreno nacional. Lo que propició la formación o engrandecimiento
de pequeñas villas y con ello, se fortalecía el avance de la vida municipal. Ya que,
Las ‘Leyes de baldíos’ o de colonización, tienden a privatizar las tierras públicas
y comunales a partir de 1888-1894, rebasando el código civil de 1871. Al
reforzamiento y la aplicación más eficaz de los derechos individuales de
propiedad sobre la tierra por compra de los censos, etcétera, vienen a añadirse
algunos nuevos, sobre el subsuelo minero, mientras que en 1896 quedan abolidas
definitivamente las alcabalas, o peajes interiores, que constituían un obstáculo
para el gran comercio, pero eran también la principal fuente de ingresos
municipales y regionales.9
7
Guerra, Francois-Xavier, Le Mexique de l'Ancien régime a la révolution, París;
L'Harmattan et Pub. Sorbonne, 1985, 2 vols., t. 1, cap. V, pp. 235 – 236. En, Chevalier,
Francois; La libertad municipal antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista
Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 439.
8
Cf., por ejemplo, F. Tena Ramírez, Leyes' constitucionales', op. cit.; cf. también Guerra,
Le Mexique, op. cit., todo el capítulo v. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal
antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI,
Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 440.
9
F. X. Guerra, op. cit., t. 1, cap. V, 3, pp. 256 - 259, cap. VI, i, pp. 280 y 293. También
nuestras observaciones personales. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua
17
Durante este proceso, en 1902, en pleno auge todavía del Porfiriato, en cuya
administración el Presidente Díaz aplicaba
los principios del liberalismo a
discreción, sobre el municipio se decía lo siguiente, la experiencia de un cuarto de
siglo de paz y progreso ha mostrado [. . .] que no son los principios jacobinos de
una democracia absoluta los que pueden curar de sus males a una nación y
mantenerla en el camino de la civilización y la grandeza.10
Por otro lado, dentro de su pragmatismo, el Presidente Díaz Mori, siguió, a pesar
de todo, otorgando títulos legales de pueblo, aun después de 1890, aunque en
número limitado, parece ser, y nunca, claro está, en contra de los propietarios de
las haciendas. Fuera de las zonas propiamente indígenas (donde a veces se relaja
el dominio comunitario), obtuvieron el estatuto de nuevos pueblos sobre todo los
siguientes:
1) aquellos que podían demostrar la propiedad previa de la tierra (a veces,
cuando se vencía un censo empiteótico), es decir; personas que explotaban
ranchos o propiedades individuales que, en su conjunto, representaban una
superficie suficiente para la población; esto sucedía en el centro oeste y en los
altos de Jalisco, por ejemplo, una zona de tierras pobres, cultivadas por familias
de modestos propietarios criollos o mestizos, cuya capilla o iglesia marcaría el
centro del pueblo. Aunque fueran relativamente independientes, estos campesinos
prolíficos buscaban las libertades y el ascenso político, social y religioso que
podría representar para ellos un pueblo, una vicaría o una parroquia allí donde
no había antes más que familias dispersas y marginadas.
y permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2.
Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 441.
10
Miguel Macedo, "El municipio", en México y su evolución social, t. 1, vol. 2, México,
1902, citado por Ochoa Campos, Moisés, La reforma municipal. Historia municipal de
México, México, UNAM, 1955, p. 489. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal
antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI,
Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 441.
18
2) En las zonas mineras y montañosas, a partir de fines del siglo XIX, la caída
constante del precio de la plata provocó que numerosas "haciendas mineras" que
ya no eran rentables fueran abandonadas definitivamente por sus propietarios.
Muchas de las que conservaban una población suficiente y habían recurrido a la
agricultura de subsistencia, fueron ascendidas al rango de pueblo. 11
En esta nueva etapa de la formación del Estado-Nación, al interior del país, se
presagian cambios políticos, económicos y sociales, que llevarían más tarde, a
buscar otros caminos en la búsqueda de fortalecer los aún jóvenes municipios. Por
lo que, Cada pueblo está armado para su defensa. Los "edificios públicos" son la
casa consistorial, el "juzgado popular", la prisión, la escuela y el campo santo.
Para terminar con estos levantamientos y este plan (que fue calificado de
comunista), fueron necesarias varias intervenciones serias del ejército federal, al
mando de un general bien conocido: Bernardo Reyes.12
Los intentos de sofocación de los movimientos populares como se sabe, fueron
brutalmente reprimidos por los cuerpos armados del Porfiriato. Pero, estas
avalanchas porfiristas no fueron suficientes para contener el fervor de la población
por defender a ultranza su autonomía local. Prueba de ello, es el levantamiento de
una especie de bandido de honor, Heraclio Bernal, que reinó treinta leguas a la
redonda en la sierra de Durango por lo menos desde 1885 hasta su muerte en
1888. En su proclamación o "Plan de Conitaca" de 1887 (bastante mal redactado,
11
Ibid., p. 231, según Jacquemet, Philippe, .. .l'état de Sinaloa, 1880-1910, memorias
inéditas, en la Universidad de París I (18 haciendas de minas convertidas en pueblos
entre-1890 y 1900). En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente
reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio
1989. México, 1989. p. 442.
12
cf. Reina, Leticia, Las rebeliones campesinas en México, 1819-1906, México, Siglo XXI,
1980, pp. 271-188, sobre todo los documentos de los archivos de la Secretaría de la
Defensa Nacional, pp. 278, 279, 282, 285, etcétera. En, Chevalier, Francois; La libertad
municipal antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología.
Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 442.
19
por cierto), demanda, entre las "exigencias nacionales" esenciales, "la
emancipación de los municipios como cuarto poder del Estado", además de "la
otorgación de tierras a los pueblos y la erección a la categoría de lugares
públicos de aquellas poblaciones donde hubiera más de 2000 habitantes.13
En este ámbito de las defensas populares, como se sabe, en el sur, Emiliano Zapata
llegó mucho más lejos, al constituir, a partir de 1911 en Morelos, una poderosa
liga de pueblos que pretendía restaurar las tierras comunitarias con el nombre de
ejidos. De hecho, aunque a veces invocaba la Reforma, ya desde 1911 devolvió al
pueblo -como punto esencial- la personalidad legal que había perdido desde 1857.
Más tarde describió explícitamente la organización municipal de los pueblos, con
sus derechos y obligaciones, según la tradición y añadiendo algunos rasgos
tomados de la comunidad del calpulli prehispánico.14
En esta vorágine por la conformación de la vida municipal, existen movimientos
que se suceden cotidianamente, uno de ellos, en 1906, el Partido Liberal, ahora en
el exilio, con Ricardo Flores Magón, reclamaba aún la multiplicación de los
municipios y su reforzamiento, al tiempo que demandaba la supresión de los "tan
funestos" jefes políticos de Porfirio Díaz en las provincias. Esta nueva generación
de liberales llegó más lejos que sus antecesores, y consideró "la protección de la
13
Girón, Nicole, Heraclio Bernal, bandit, cacique ou précurseur de la Révolution?, 1850-
1888, tesis de París 1, 1973, pp. 153-156. Realizada según los archivos de la Defensa
Nacional. Trabajo publicado en versión abreviada en México, col. Sep-Setentas. En,
Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente reivindicación mexicana.
Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 442
– 443.
14
Plan de Villa, en Silva Herzog, J., Historia de la Revolución mexicana, t. n, p. 220.
Sobre Zapata, e/. F. Chevalier, "Un facteur décisif de la révolution agraire au Mexique: le
soulevement de Zapata (1911-1919)", Anales E.S.C., 1961, 1, pp. 66-82. En, Chevalier,
Francois; La libertad municipal antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista
Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 443.
20
raza indígena", la restitución de sus tierras a las "tribus" de indios yaquis y
mayas, "comunidades e individuos", así como "la reorganización de los
municipios.15
En este sentido se observa cómo las bases jurídicas de los movimientos en la
defensa de la autonomía local, están presentes y se toman como el eje del
fortalecimiento de la administración municipal y regional. Así, El pueblo, y no el
municipio del que puede depender, es el propietario del ejido y de la tierra,
recuerdan. Se prevé la inmediata "erección de los núcleos de población de los
latifundios [. . .] en pueblos libres" u otros centros habilitados, con el fin de
dotarlos de tierras según la ley de 1915.16
Una redacción anterior a la de 1947 detallaba las diferentes categorías de estos
núcleos de población, entre los que se encontraban los pueblos y se refería a la Ley
de 1915. La propiedad de las tierras, de las aguas y del subsuelo es, en última
instancia, de la nación.
En este contexto, aparece la acción de los partidos políticos. Sobre todo el de
mayor hegemonía. Al respecto, Chevallier menciona que, El partido dominado por
el presidente es, de hecho, el que suele elegir a los diputados, senadores,
gobernadores, altos funcionarios y a los principales presidentes municipales. Los
15
Cf. documentos pub. por Magaña, Octavio, Emiliano Zapata y el agrarismo en México,
México, 1952, 5 vol., t. 4, pp. 34 y 46, etcétera. En, Chevalier, Francois; La libertad
municipal antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología.
Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 444.
16
La colección de los textos en Fabila, Manuel, Cinco siglos de legislación agraria (1493-
1940), t. 1, México, 1941, con los grandes textos citados. Cf. aquí en particular las
circulares del 14/4/1916, p. 285; del 2917/1916, p. 293; del 21/3/1917, p. 315; del
1117/1919, p. 340, etcétera. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y
permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2.
Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 444.
21
gobernadores, a su vez suelen designar a los presidentes municipales de menor
importancia.17
Otras visiones en el proceso de la estabilidad y fortaleza municipal, señalan que,
En cuanto a los ejidos, que son tan criticados por los economistas y los
tecnócratas, han contribuido a eliminar las tensiones rurales y, en el mejor de los
casos, permiten que exista cierta autogestión (aunque están controlados por el
partido). En suma, antes de que se sintieran todos los efectos de la explosión
demográfica, funcionaron bien. ¿Cómo, en tierras secas y sobre pobladas, podría
el ejido seguir siendo plenamente benéfico?.18
Así, En el nivel local, sin embargo, el hecho más grave es sin duda la parte
mínima que representan los ingresos de los municipios dentro del conjunto de los
ingresos fiscales en México: únicamente el 3.03% del total en 1951, comparado
con el 18.47% para los estados, y el 78.50% para el gobierno federal; el
porcentaje de este último aumenta constantemente a expensas de los otros dos, y
sobre todo del primero.19
17
Para mayores precisiones, cf. F. Chevalier, "La démocratie mexicaine et son parti
dominant", en Revue francaise de Science Politique, vol. 38, 2 de abril de 1988. En,
Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente reivindicación mexicana.
Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p.
446.
18
cf. G. Stresser-Péan, "Problemes agraires de la Huasteca", en Les problemes agraires
des Amériques Latines, coloquio del CNRS, París, 1967, pp. 201 a 204. cf. También, entre
otros, la importante obra de Chamoux, Marie Noelle, Indiens de la Sierra. La communauté
paysanne au Mexique, París, L'Harmattan, 1981. F. Chevalier, "Ejido et stabilité au
Mexique", en Revue francaise de Science Politique, t. 16, 4, 1966, pp. 717 - 752. En,
Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente reivindicación mexicana.
Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p.
447.
19
Ochoa Campos, La reforma municipal…" op. cit., nota 13, cap. VII, pp. 433 -436. En,
Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente reivindicación mexicana.
22
Como se observa, un largo camino. Una fructífera lucha municipal.
1.2 El Artículo 115 Constitucional
El proceso constitucional en la vida del naciente Estado-Nación con las
adecuaciones hechas por el régimen del Presidente Díaz, siguió delineándose en la
Constitución de 1857. Misma que inspiró los movimientos revolucionarios y
sustentó algunos de los planes enarbolados por los caudillos como el Plan de
Guadalupe. Que comandado por Don Venustiano Carranza, se alzó en contra de la
Dictadura basado en el documento de 1857. Por ello también a esta corriente se le
llamó “Constitucionalista”.
Retomando la Carta Magna, es importante mencionar que el liberalismo se
adjudicó el rescate de un país en crisis que en el siglo XIX, aún no perfilaba el
sentido de identidad ni la cohesión regional bajo la conducción de un gobierno
republicano. Así, buscando en los antecedentes, no hay que olvidar que, la
restauración del sistema federal, dispuesto por el Acta de Reformas en 1847, no
impidió que el país continuara en la inestabilidad política que caracterizó a la
primera mitad del siglo XIX. El Plan de Ayutla del 1º de marzo de 1854 y sus
adiciones de apenas unos días después de esa fecha pusieron fin ahora sí en
definitiva, (el 9 de Agosto de 1854) a la permanencia de Santa Anna en el
panorama político de México del que fue actor privilegiado por más de treinta
años.
Entre esa fecha y el 14 de Noviembre de 1855, en que Ignacio Comonfort fue
designado Presidente de la República, se expidieron 3 leyes que en cierta forma
anunciaban lo que serían los debates del futuro constituyente y en general la obra
de la reforma. En efecto, como lo señala Tena Ramírez: La Ley Juárez sobre
Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p.
447.
23
administración de justicia, de 23 de Noviembre de 1855, suprimió los fueros
eclesiástico y militar... La Ley Lerdo de 25 de Junio de 1856 sobre
desamortización de las fincas rústicas y urbanas pertenecientes a las
corporaciones civiles y eclesiásticas... y la Ley Iglesias del 11 de Abril de 1857,
que señaló los aranceles parroquiales.20
Más tarde, aquellos viejos anhelos, las ilusiones frustradas y abortadas por el
régimen porfirista, el olvido de las luchas locales y regionales, así como la crisis
del sistema de producción mundial y nacional, afloran con la lucha armada que
sume al país en un nuevo enfrentamiento entre 1910 y 1917. Con el resurgimiento
de la vida constitucional, la cuestión de la administración municipal y regional,
cobra nuevos bríos. Destaca el hecho de la postura del Presidente Carranza en la
elaboración de la Constitución de 1917. Por lo que, en el contexto de las luchas
de facciones en la Revolución de 1910, es importante destacar la importancia de
un nuevo orden legal. Pero, sobre todo, la voluntad política de los actores para
llegar a los acuerdos y consensos necesarios que forjaron la nueva etapa de la
vida municipal. En este sentido, el constituyente de Querétaro superó las
limitaciones impuestas por el Primer Jefe en el sentido de no discutir sino lo
propuesto por él y en cuestiones fundamentales varió sustancialmente la iniciativa
para incluir lo que son los aspectos y el toque característico a la Ley
Fundamental, a saber: la definición de la propiedad originaria de la Nación sobre
el territorio nacional. (Artículo 27); la consagración a nivel Constitucional de los
derechos sociales de las clases campesinas y obreras (artículo 27 y 123). Las
normas relativas a la educación (artículo 3º); la consagración del municipio libre
en el texto constitucional (artículo 115) y las normas relativas a la cuestión
religiosa (artículo 130).21
20
Gutiérrez Salazar, Sergio Elías y Rives Sánchez, Roberto; La Constitución Mexicana en
el Siglo XX. Editorial Las Líneas del Mar S. A. de C. V. 1ª edición. México, 1994. p. 62.
21
Ibidem p. 70
24
La postura de los Diputados Constituyentes de 1917, pareciera que cambió el
destino de la nación. Porque, como lo afirma Sergio Elías Gutiérrez Salazar entre
otros, De haberse ceñido los constituyentes a la iniciativa del Presidente
Carranza, sin duda otra hubiera sido la historia de México, y otro el desarrollo de
su constitucionalismo. Las definiciones de la propiedad originaria del suelo y del
subsuelo, así como de los demás recursos naturales la creación de la propiedad
ejidal y comunal.22
Otra norma característica de la Constitución de Querétaro, que son definitorias de
la misma, lo constituye, el artículo 115 de la misma, en el que se consagraron los
principios del municipio libre, y las reglas relativas a su estructura y formas de
elección y reglas para su funcionamiento.23
ESTRUCTURA DE LAS CONSTITUCIONES DE
1857
Y
1917
Título
Artículos
Derechos del hombre
1º al 29
Garantías individuales
1º al 29
De los mexicanos
30 al 32
De los mexicanos
30 al 32
De los extranjeros
33
De los extranjeros
33
De los ciudadanos
34 al 38
De los ciudadanos
Mexicanos
De la soberanía nacional y
forma de gobierno
34 al 38
39 al 41
De las partes integrantes
de la federación y del
Poderes
22
Ibidem p. 73.
23
Ibidem p. 45
Artículos
Mexicanos
De la soberanía nacional y
forma de gobierno
39 al 41
De las partes integrantes
42 al 49
Territorio Nacional
De la división de
Título
de la federación y del
42 al 48
Territorio Nacional
50
De la división de
Poderes
49
25
Del Poder Legislativo
51 al 74
Del Poder Legislativo
50 al 79
Del Poder Ejecutivo
75 al 89
Del Poder Ejecutivo
80 al 93
Del Poder Judicial
90 al 102
Del Poder Judicial
94 al 107
De la Responsabilidad
De la Responsabilidad
de los funcionarios
103 al 108
Federación
108 al 114
Públicos
Públicos
De los Estados de la
de los funcionarios
109 al 116
De los Estados de la
Federación
Del trabajo y previsión
115 al 123
123
Social
Prevenciones
Generales
117 al 126
Prevenciones
Generales
124 al 134
De la reforma
127
De la reforma
135
De la inviolabilidad
128
De la inviolabilidad
136
Fuente: Gutiérrez Salazar, Sergio Elías y Rives Sánchez, Roberto; La Constitución
Mexicana en el Siglo XX. Editorial Las Líneas del Mar S. A. de C. V. 1ª edición.
México, 1994. p. 74
Para finalizar este apartado, es importante resumir la etapa constitucional del país
en los siguientes períodos y alcances.
Dentro de nuestra historia constitucional se acepta de manera general que han sido
tres las constituciones que han moldeado la vida del país:
•
la de independencia (1824), fundadora de la Nación y Estado mexicano, al
consumar la independencia política de España;
•
la de reforma (1857), adicionada con la reforma liberal para el logro de la
autonomía del Estado,
•
y la de revolución (1917), que consolida los derechos individuales y crea
los derechos sociales.
26
Sin embargo, en este apartado no se incluye a la primera de ellas porque la nota
distintiva del período que va de 1810 a 1856 no es la reforma sino la sustitución
constitucional, al grado que en dicho lapso tuvimos en promedio una constitución
cada cinco años. De esta manera, Es a partir de la Carta de 1857 en que se
modificó el criterio de cambiar una constitución por otra, optándose desde 1861
por reformarla, hasta hacer de ésta una tradición en el constitucionalismo
mexicano, toda vez que entre 1857 y 1994 se han expedido 132 decretos de
reforma y un proyecto de constitución para reformar otra constitución 24.
La Constitución de 1824 se dividió en: VIII Títulos, no incluyó ningún Capítulo,
incorporó 26 Secciones, 171 Artículos Ordinarios y ninguno Transitorio y esto en
conjunto sumó 284 Párrafos.
La Constitución de 1857 se dividió en: VIII Títulos, no incluyó ningún Capítulo,
estableció 9 Secciones, 128 Artículos Ordinarios y uno Transitorio, lo que en
conjunto sumó 231 Párrafos.25
No cabe duda. La Constitución de 1917 y concretamente el Artículo 115, vinieron
a darle al municipio las primeras herramientas para su posterior desarrollo. En tal
sentido, se afirma que, El Municipio ha dejado de ser simple delegación
administrativa de funciones de gobierno para convertirse en el motor que impulsa
el crecimiento económico, político y social de todos los Mexicanos. Los
funcionarios municipales día con día cuentan con mayor capacidad para
gestionar y proveer los servicios públicos y las funciones de gobierno que deben
brindar a la comunidad.26
24
Ibidem p. 77.
25
Gutiérrez, Salazar Sergio Elías y Rives Sánchez Roberto; Ob. Cit. p. 78.
26
Asociación de Municipios de México, A. C.; Artículo 115 Constitucional: Historia y
Reformas de 1999. p. 3
27
En este ámbito de las reformas, de 1994 a la actualidad, destacan las siguientes a
los Artículos y fracciones que se anotan:
•
Artículo 20, Decreto del 21 de septiembre de 2000.
•
Artículo 73 fracción VI, derogada el 22 de agosto de 1996.
•
Artículo 74, fracción III derogada el 30 de julio de 1999.
•
Artículos transitorios del I al XI, el 30 de agosto de 1996.
•
Decreto de reformas a los Artículos 21, 55, 73, 76, 60, 79, 89, 93, 94, 95,
96, 97, 98, 99, 100, 101 al 111, 116, 122 y 123, el 23 de diciembre de
1999.
•
Artículo 4, que se adiciona y se reforma en su último párrafo, el 7 de abril
de 2000.27
Para describir las reformas y una mejor comprensión de ellas, es necesario partir
del conocimiento de la estructura capitular del documento constitucional, bajo un
enfoque comparativo lo que nos ofrece un primer acercamiento al aspecto
cuantitativo.
A continuación, se transcribe el texto original del Artículo 115 de la Constitución
de 1917, con la finalidad de que sirva como punto de partida para el análisis que se
plantea en el capítulo tres, en relación a los gobiernos locales en el estado de
Colima y su interrelaciones con el Gobierno del estado y el resto de los gobiernos
municipales.
1.2.1 Artículo 115. Texto Original.
"Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial
y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las
bases siguientes:
27
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México, 2000.
28
I.
Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección
popular directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y
el Gobierno del Estado;
II.
Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se
formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los
Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a sus
necesidades;
III.
Los Municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos
los efectos legales.
El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrán el mando de la
fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
Los gobernadores constitucionales no podrán ser reelectos ni durar en su cargo
más cuatro años.
Son aplicables a los gobernadores, substitutos o interinos, las prohibiciones del
artículo 83.
El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional
al de habitantes de cada uno, pero, en todo caso, el número de representantes de
una legislatura local no podrá ser menor de quince diputados propietarios.
En los Estados cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un
suplente.
Sólo podrá ser Gobernador Constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano
por nacimiento y nativo de él, o con vecindad no menor de cinco años,
inmediatamente anteriores al día de la elección.28
28
Asociación de Municipios de México, A. C. Ob. Cit. Pág. 3.
29
1.3 La Reforma Municipal
La Constitución de 1917, resume las inquietudes de los distintos grupos que
sustentaron la Revolución Mexicana a través de sus pronunciamientos que
plasmaron en los llamados Planes Revolucionarios. En éstos, también se incluían
referencias a las autonomías locales, regionales y de las comunidades. La idea del
municipio libre, estaba ahí, vigente, pero los problemas inmediatos y del mediano
tiempo que tuvieron que atender los distintos gobiernos limitaron su capacidad
para atender estas viejas proclamas. Así, después de una década el gobierno del
Presidente Plutarco Elías Calles, da inicio a la serie de reformas con el propósito
de apoyar las iniciativas que inciden en la vida política, económica y social de los
municipios. De estas reformas se hace un referente histórico hasta antes del
periodo del Presidente de la Madrid.
•
Primera Reforma
Plutarco Elías Calles; Presidente de México.
Diario Oficial, 20 de Agosto de 1928.
Contenido: Reducción del número de representantes populares de la H. Cámara
de Diputados mediante un ajuste al sistema de representación proporcional: siete
diputados para estados con población menor de 400,000 habitantes; nueve en
aquéllos cuya población excede de este número y no llegue a 800,000 habitantes
y, once en los estados cuya población sea superior a esta última cifra.
•
Segunda Reforma
Abelardo Rodríguez; Presidente de México.
Diario Oficial, 29 de Abril de 1933.
Contenido: Se establece la elección directa de los gobernadores de los estados y
de las legislaturas locales.
30
El principio de no reelección se fortalece al prohibir la elección de individuos que
hubieren desempeñado el cargo de gobernador con cualquier carácter para el
periodo inmediato. Se dispone también que los diputados a las legislaturas de los
estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato, salvo en caso de los
suplentes que no hubieren estado en ejercicio.
Se cambia el requisito de vecindad en el estado por el de residencia efectiva no
menor de Cinco años en él, para poder ser gobernador.
•
Tercera Reforma
Manuel Ávila Camacho; Presidente de México.
Diario Oficial, 8 de Enero de 1943.
Contenido: Ampliación en la duración del cargo de gobernador del estado de
cuatro a seis años.
•
Cuarta Reforma
Miguel Alemán Valdés; Presidente de México.
Diario Oficial, 12 de Febrero de 1947.
Contenido: Participación de la mujer en las elecciones municipales: se les
concede el derecho de votar y ser votadas.
•
Quinta Reforma
Adolfo Ruiz Cortines; Presidente de México.
Diario Oficial, 17 de Octubre de 1953.
Contenido: Se deroga la disposición que concede voto activo y pasivo a la mujer
para las elecciones municipales.
31
•
Sexta Reforma
Luis Echeverría Álvarez; Presidente de México.
Diario Oficial, 6 de Febrero de 1976.
Contenido: Establece la facultad de estados y municipios para legislar la materia
de planeación y ordenación de los asentamientos humanos y conurbaciones en el
ámbito de sus competencias, a través de acciones concertadas con la Federación.
•
Séptima Reforma
José López Portillo; Presidente de México.
Diario Oficial, 6 de Diciembre de 1977.
Contenido: Introducción del sistema de diputados de minoría en la elección de las
legislaturas locales y, del principio de representación proporcional en la elección
de los ayuntamientos de los municipios.
El Artículo 115 ha sufrido junto con los cambios de sexenios de los gobiernos
federales, sus respectivas reformas han estado hechas en función de las
necesidades o requerimientos del Presidente de la República en turno. Pocas veces
su texto ha sido modificado para darles las respuestas a los pobladores de los
municipios de la nación. En este apartado del trabajo se ha hecho un recuento
histórico de los cambios o agregados al Artículo 115 y el impacto de las reformas
de 1999 en el estado de Colima, que es a partir de éstas, que se dan los trabajos
tendientes para hacer las adecuaciones correspondientes, dando origen así a la Ley
del Municipio Libre del Estado de Colima. Reformas que como se sabe, surgen a
partir de las iniciativas del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado quien durante
su período (1982-1988), promueve una iniciativa de Ley que fructifica en los
ahora conocidos Gobiernos Municipales.
32
Sobre la administración del
presidente De la Madrid, se habló mucho de
descentralización y se dieron algunos pasos en este sentido. El 3 de febrero de
1983 se modificó el artículo 115 constitucional sobre los municipios para
permitirles que fijaran ellos mismos sus propias contribuciones fiscales (cuya
iniciativa pertenecía a la legislatura local, es decir, al gobernador), y para añadir
a sus competencias la de la "seguridad pública". Pero no hay más transferencia
de fondos federales a los municipios que un simple "proyecto" del 21 de febrero
de 1984. También se creó un "Comité de descentralización", sobre todo municipal
por un "acuerdo presidencial" del 10 de octubre de 1985. Se produce gran
cantidad de documentos, pero no dejan de ser meramente consultivos.29
Algunos de los investigadores del tema de la descentralización como Daniel
Acosta Cázares, Patricia Galeana, Raúl Olmedo Carranza, José Antonio Zarzoza
Escobedo, Alicia Ziccardi Contigiani, Luis F. Aguilar Villanueva y Carlos
Martínez Assad entre otros, mencionan que, a fin de cuentas, hay una medida
positiva en favor del municipio en el campo de la educación, pero, hasta ahora,
una nula, o casi nula, autonomía financiera, fuera de tímidos proyectos. En las
medidas previstas o consideradas, más que una descentralización, hay, como lo
señala el politólogo G. Couffignal, una desconcentración, que es el término
empleado oficialmente. Esta ‘desconcentración’, tal como se la define, pretende
29
Los textos de las disposiciones jurídicas sobre la descentralización administrativa en
México se encuentran en la Revista de Administración Pública, núms. 6364, de julio de
1985 (se encuentran en el Institut d'Administration Publique, 2 Av. de l’Observatoire, París
6e. pp. 244-245) para los textos constitucionales, p. 246 passim para la legislación
administrativa (p. 251 para la Ley Federal de Educación del 29/11/1973, artículos 28, 33,
34, 36). También para la salud (712/1984: El comité de descentralización, consultivo del
10/10/1985). Véase también pp. 261 y 266. Agradezco al Sr. G. Couffignal haberme dado
las referencias de estos textos, así como el haberme prestado la Gaceta Mexicana de
Administración Pública Estatal y Municipal (Instituto Nacional de Administración Pública),
núms. 18-19 de abril, septiembre de 1986, pp. 122, 125, etcétera. En, Chevalier,
Francois; La libertad municipal antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista
Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 444.
33
incrementar la eficiencia administrativa, pero bajo el control del gobierno
central; esto es, en realidad, incrementar su poder centralizador.30
•
Octava Reforma
Miguel de la Madrid; Presidente de México.
Diario Oficial, 3 de Febrero de 1983.
Contenido: Se asegura al municipio libertad política económica, administrativa y
de gobierno en los siguientes términos:
a) Las legislaturas locales podrán suspender Ayuntamientos, declarará que
éstos han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus
miembros, en los casos que la ley local prevenga. Asimismo se les
confieren facultades para designar a los Consejos Municipales que
concluirán los periodos respectivos.
b) Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y podrán
celebrar convenios con el estado a fin de que éste asuma algunas de las
funciones relacionadas con la administración de sus contribuciones.
c) Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir los bandos de policía
y buen gobierno y disposiciones administrativas de observancia general.
d) Intervención de los municipios, con el concurso de los estados en la
prestación de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado,
alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones,
rastro, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito.
30
Couffignal, Geroges; Mexique, l’impossible décentralisation. 12 p. Coloquio Pouvoirs
locaux, régionalismes, décentralisation en Amérique Latine. París. IHEAL junio, 1987 (por
publicarse). En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente
reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio
1989. México, 1989. p. 444.
34
e) Derecho de los municipios a percibir contribuciones sobre propiedad
inmobiliaria, participaciones federales, e ingresos derivados de la
prestación de servicios públicos a su cargo.
•
Novena Reforma
Miguel de la Madrid; Presidente de México.
Diario Oficial, 17 de Marzo de 1987.
Contenido: Se depuran los lineamientos estrictamente municipales, en relación
con otras cuestiones del derecho local en general, al derogarse los lineamientos
en relación con la reforma de elección de los ejecutivos y de las legislaturas
locales que se contenían en la fracción VIII; y lo relativo a las relaciones de
trabajo entre los estados y sus trabajadores, así como los convenios entre
Federación y estados para la ejecución y operación de obras y prestación de
servicios públicos contenidos en las fracciones IX y X para incorporarlas al nuevo
artículo 116.31
A partir da le Legislatura Federal conformada en el año de 1997 y las
subsecuentes, se han dado los grandes acuerdos entre los partidos políticos (PAN,
Convergencia, PRD, PRI, PT y PVEM) que conforman el H. Congreso de la
Unión en el sentido de hacer modificaciones a nuestra Carta Magna, lo que ha
venido a dar un nuevas herramientas a los gobiernos Federal, Estatal y Municipal
para que en un marco de igualdad en el ámbito jurídico, implementen el tipo de
Relaciones Intergubernamentales que mejor convengan a los intereses de los
ciudadanos a lo cuales representan.
•
31
Décima Reforma
Asociación de Municipios de México, A. C.; Artículo 115 Constitucional. Historia y
Reformas de 1999. P. p. 38-41.
35
Nota: Se aborda en el capítulo 2 ya que es parte fundamental en los argumentos
del presente trabajo.
36
CAPÍTULO 2 EL DESARROLLO MUNICIPAL
La economía municipal no sólo ha dependido de los exiguos recursos generados
por sí misma y por los apoyos a través de las distintas partidas presupuéstales de la
Federación y de los estados. Sino que, además, ésta se ha insertado en la
aplicación de los llamados modelos de desarrollo, que sustentan las respectivas
políticas económicas del Gobierno Federal. En relación a los modelos, han sido
tres los que han delineado la economía nacional en la historia reciente del país: el
desarrollo estabilizador, el desarrollo compartido, y el llamado neoliberalismo
económico, cuya instrumentación se perfilaba desde la administración del
Presidente José López Portillo (1976-1982) y aplicado más profundamente en el
régimen del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) y continuado
bajo los gobiernos de los Presidentes Carlos Salinas de Gortari (1988-1994),
Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) y Vicente Fox Quesada (2000-2004),
que a cuatro años de su periodo, lo ha sustentado de acuerdo con los
requerimientos de la globalización económica.
2.1 El Marco Jurídico
En el caso concreto de los municipios del país, al margen de lo que se estipula en
la Carta Magna y en la Constitución local, el sustento jurídico que establece las
normas para la promoción del desarrollo municipal, es el Artículo 115, del que se
derivan las modificaciones a la Ley local y, concretamente en la Ley del
Municipio Libre. A continuación, se transcribe el contenido del Artículo 115
constitucional, con las modificaciones ya señaladas.
2.1.1 Artículo 115 Constitucional Vigente
(Incluye Reformas Aprobadas en el Dictamen del debate y aprobado el
jueves 17 de junio de 1999 con 86 votos a favor y ninguno en contra)
(El texto nuevo de la reforma aparece resaltado en negrillas)
37
Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, popular teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre
conforme a las bases siguientes:
I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular
directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y
síndicos que la ley determine. Las competencias que esta Constitución otorga al
gobierno municipal se ejercerán por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no
habrá autoridad intermedia alguna entre aquel y el gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos
popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo
inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o
designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos
cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electos
para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando
tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo
inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de
suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a
menos de que hayan estado en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes,
podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y
suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por algunas de las
causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan
tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a
su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su
suplente, o se procederá según lo disponga la ley.
38
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta
absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que
entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las
legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos
Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán
integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán
cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.
II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su
patrimonio conforme a la Ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar de acuerdo a las leyes en
materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los
bandos de policía y gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones,
que organicen la administración pública municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la
participación ciudadana v vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
a) las bases generales de la administración pública municipal y del
procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los
órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los
particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y
legalidad...
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los
miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el
patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que
comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
39
c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se
refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo
de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una
función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente,
la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté
imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud
previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras
partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los
bandos o reglamentos correspondientes.
Las
legislaturas
estatales
emitirán
las
normas
que
establezcan
los
procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten
entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los
actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.
III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos
siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus
aguas residuales;
b) Alumbrado público;
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución,
policía preventiva municipal y tránsito;
40
i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones
territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad
administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las
funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán
lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y
asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor
ejercicio de las funciones que les correspondan. En éste caso y tratándose de la
asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la
aprobación de las legislaturas de los Estados respectivos. . Así mismo, cuando a
juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con
el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo
correspondiente, se haga cargo en forma temporal de Algunos de ellos o bien se
presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de
los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones
y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan
los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,
consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de
valor de los inmuebles. Los municipios podrán celebrar convenios con el estado
para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la
administración de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los
municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se
determinen por las legislaturas de los estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
41
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en
relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o
subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas
contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la
Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean
utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título,
para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las
legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos,
contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los
municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de
egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma
directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen conforme a la
ley.
V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas,
estarán facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo
urbano municipal;
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales
deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando
42
la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán
asegurar la participación de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y
en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;.
h) Intervenir en la formulación y aplicación de
programas de transporte
público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero
del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarios.
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos
o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad
demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios
respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera
conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal
de la materia.
VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente Municipal,
en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que
el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como
de fuerza mayor o alteración grave del orden público.
El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en donde resida
habitual o transitoriamente; y
43
VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación
proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por
las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el
artículo 123 de esta Constitución y sus disposiciones reglamentarias;
IX. Derogada, y
X. Derogada.32
2.2 La Planeación Municipal
Una parte medular del quehacer organizacional, es la relativa a la planeación
municipal. Es decir, contar con la perspectiva de lo que se quiere alcanzar, en clara
referencia a la visión, misión, objetivos y metas a lograr en un determinado
tiempo. Con ello, se tiene plena conciencia de los requerimientos necesarios en los
ámbitos de los recursos humanos, financieros y materiales para la concreción de
los fines de la organización.
En este segundo capítulo se destacan las cuestiones referentes al gobierno
municipal, la administración municipal y el desarrollo económico, con los
enfoques de Raúl Olmedo, Alicia Ziccardi y María Marván, investigadores de la
vida municipal, que aportan sus puntos de vista acerca del Federalismo Mexicano
y los Gobiernos Locales.
Raúl Olmedo, Enfatiza en el hecho de que, ¿se podrá verdaderamente impulsar un
desarrollo económico del municipio por las vías normales, por las vías que se han
seguido siempre? o ¿es preciso pensar estrategias radicalmente diferentes? Y en
32
Asociación de Municipios de México, A. C.; Artículo 115 Constitucional: Historia y
Reformas de 1999. p. 55 – 58.
44
estas estrategias radicalmente diferentes, ligándolo al tema de participación, tal
vez habría que pensar en modelos, en formas de movilización del trabajo, no del
empleo remunerado, sino creación de modos de producción no mercantiles frente
a esta progresiva exclusión de los municipios respecto al mundo mercantil.33
Al respecto, Alicia Ziccardi, destaca que, La primera reivindicación de los
municipios de alterar esta injusta relación y distribución de los recursos es algo
que se debe sostener, independientemente de que se creen nuevas fuentes de
generación de recursos propios.
Efectivamente. Se coincide con Alicia Ziccardi en el aspecto de la pobreza de los
municipios. Pero, en este sentido es que se impone la cuestión de la planeación
municipal. Porque con éste instrumento, se pueden evitar las situaciones de falta
de liquidez y, sobre todo, la imposibilidad o la dificultad de ofrecer las respuestas
adecuadas a las demandas de los habitantes de los municipios. Aquí es claro
también, que los diez municipios que conforman al estado de Colima, han vivido
(viven) el problema de la escasez de recursos, de ser tan sólo, “administradores de
nómina”, como lo señalan reiteradamente algunos alcaldes. Ante ello, cabe la
pregunta: ¿Y la imaginación, la creatividad, la planeación municipal?
Es indispensable practicar y llevar a la realidad de los servicios públicos
municipales el espíritu del Federalismo. Es decir, que se cumpla la normatividad
en la materia para que los municipios del país y, específicamente los colimenses,
cuenten con una mayor y mejor distribución de los recursos para cumplir con el
viejo anhelo de elevar la calidad y el bienestar de la población de las comunidades
de la nación. Sobre todo, de las localidades con elevados índices de marginación,
33
Bazdresch, Miguel (ed,), Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” y
Centro de Investigación y Formación Social (ITESO); Memoria de la Reunión Nacional
“Los Investigadores Frente a la Reforma Municipal, Conversaciones, Hallazgos y
Riquezas”. Amaroma Ediciones, 1ª edición. Guadalajara, México, 1998. pp. 82 – 85.
45
que se han visto afectadas por los resultados de la aplicación del modelo de
desarrollo neoliberal que a más de veinte años de su implementación ha generado
millones de pobres.
En el análisis que se anota líneas arriba, son importantes también las aportaciones
de los investigadores del tema de la administración pública federal y municipal y
sus respectivos Gobiernos. Los enfoques de María Marván, Raúl Olmedo y Miguel
Brazdresch, sobre la reforma municipal destacan la importancia de los ingresos en
el contexto del Federalismo.
En relación al tema, la postura de María Marván, señala que, en la medida en que
estamos hablando de elementos para la reforma del gobierno municipal, es
importante normar la participación social y ciudadana. Porque la participación
social y ciudadana de la que estamos hablando es la participación en el gobierno,
a fin de que éste gobierno sea representativo y democrático. En donde no podemos
perder de vista que queremos participación eficiente y legítima, pero que no puede
restar eficiencia y legitimidad al gobierno. Es decir, tenemos que llegar a un
punto de equilibrio en donde la participación no paralice al gobierno, porque eso
abortaría el mismo proceso de participación. Por otro lado, es importante
preguntarnos: ¿es necesario que las elecciones municipales estén necesariamente
amarradas a las elecciones del Gobernador y de los legisladores?34
Es interesante la postura de la investigadora María Marván. Lo que debe llevar a
una reflexión sobre el modelo actual en que se estructura el Sistema Político
Nacional y Estatal y los procesos electorales de los tres ámbitos de gobierno.
34
Bazdresch, Miguel (ed,), Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” y
Centro de Investigación y Formación Social (ITESO); Memoria de la Reunión Nacional
“Los Investigadores Frente a la Reforma Municipal, Conversaciones, Hallazgos y
Riquezas”. Amaroma Ediciones, 1ª edición. Guadalajara, México, 1998. pp. 121 – 123.
46
La posición del investigador Raúl Olmedo, se encuentra llena de experiencias y
referencias históricas que permiten una mayor amplitud respecto al tema que se
investiga. Lo interesante de esta cuestión es el análisis que se hace en relación a las
nuevas figuras de los Ayuntamientos con la posibilidad de autoridades auxiliares y
presidencias municipales auxiliares que también son responsables de la planeación
del desarrollo municipal y, les son enviados recursos para la concreción de las
obras y servicios en la comunidad. Dando con ello, respuestas a las demandas y
planteamientos de la población; sin embargo, es importante señalar que, a pesar
de las reformas al Artículo 115 y, del caso concreto para el estado de Colima, de la
elaboración y promulgación de la Ley del Municipio Libre, los municipios de la
entidad, aún se encuentran lejos de visualizarse así mismos como los generadores
de una profunda planeación que les permita buscar opciones para el
financiamiento del desarrollo y de la pronta respuesta a las demandas de los
colimenses que habitan en ellos.
2.3 La Demanda Ciudadana
Mucho se ha dicho y venido señalando por los investigadores que el Federalismo
requiere de una mayor congruencia en sus actos. Porque en el lenguaje, en el
discurso y de alguna manera en la práctica, hablamos de un Federalismo de dos
órdenes, federal y estatal. Sin embargo, éste debería contemplar tres órdenes:
federal, estatal y municipal. En los esquemas actuales del crecimiento poblacional
que han obligado a una gran parte de los municipios a establecer una coordinación
para atender de manera conjunta los problemas que se suscitan con la
conurbanización municipal. Lo que hace necesario, promocionar más la
cooperación entre los ámbitos de gobierno. Aspecto éste fundamental en el
objetivo de dar las mejores respuestas a la población que demanda la prestación de
servicios públicos y la realización de obras como se ha dicho.
El fenómeno de la conurbación, con todos sus problemas de autonomías
municipales plantea pues el asunto de cómo coordinar y cómo hacer que funcione
47
bien un sistema metropolitano. De acuerdo con Raúl Olmedo, dicha situación,
llevaría a un nuevo orden de Estado y de gobierno. Esta posibilidad permite que
puedan existir coordinaciones de varios municipios, dentro de este nuevo orden de
gobierno. En el Congreso se ha discutido bastante, el tema de los gobiernos
metropolitanos. Cada día hay más metrópolis, se cuentan alrededor de treinta y
seis metrópolis en México.35
En el contexto de la conurbanización, hay un fenómeno nuevo que hay que tomar
en cuenta. Aunque es nuevo, débil e inicial, puede llegar a tener una trascendencia
importante: es el asociacionismo municipal. Hace algunos años no habían todavía
asociaciones de municipios que tuviesen una función política, hoy existe la
asociación del PAN, la asociación del PRD, la asociación del PRI. Es el inicio de
algo que se puede convertir poco a poco en una fuerza gremial de las autoridades
municipales para ejercer presión hacia el Congreso Federal en función de la
redistribución, por lo menos, de los recursos y luego pasar a una nueva etapa que
sería la redistribución de competencias.
De estas competencias habla Miguel Brazdresch, en la compilación que hace y que
se ha citado en la realización de los Foros Municipales, cuando afirma: Antes de
los años 50, las mujeres no tenían representación en el ayuntamiento, no podían
votar. Entonces se hace una reforma para que voten las mujeres. En los años 60
hay una reforma para que voten los jóvenes a partir de los 18 años y ya no de los
21. En los años 80 se da la representación proporcional de los partidos. En los
años 90 se da una reforma trascendental en Tlaxcala, que es la representación
territorial en el ayuntamiento. Estas presidencias municipales auxiliares, las
comunidades metidas en los ayuntamientos.36
35
Olmedo, Raúl; El Federalismo y el Gobierno Local. Ob. Cit. Pág. 66.
36
Bazdresch, Miguel (ed,), Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” y
Centro de Investigación y Formación Social (ITESO); Memoria de la Reunión Nacional
“Los Investigadores Frente a la Reforma Municipal, Conversaciones, Hallazgos y
Riquezas”. Amaroma Ediciones, 1ª edición. Guadalajara, México, 1998. pp. 133 – 139.
48
En el ámbito de las competencias y de una planeación participativa, Olmedo
destaca que, No es que las presidencias municipales auxiliares sean municipios,
son auxiliares del municipio. En realidad se trata de una reorganización interna
del municipio. Esto hizo que esos representantes de la comunidad se convirtieran
en regidores participantes del ayuntamiento. Es la primera vez que se hace una
representación territorial en el ayuntamiento.
Entonces, los municipios donde había un ayuntamiento de ocho regidores,
pasaron a ser ayuntamiento de veinte, treinta o cuarenta regidores, dependiendo
de las comunidades que tenían esos representantes electos. Se hizo una fórmula de
distribución de los recursos muy interesante, por ejemplo el ramo veintiséis tiene
una fórmula más simplificada que la complicadísima de SEDESOL. Cuando llega
el dinero del ramo veintiséis al gobernador, él se los reparte por la fórmula percápita a cada municipio, cada presidente municipal recibe su suma de per-cápitas
y luego automáticamente el presidente municipal le manda a cada comunidad,
presidencia municipal auxiliar, su suma de per-cápitas. De manera que todo se
vuelve tan sencillo, que el gobernador no decide nada. Ya no hay castigos o
premios para los presidentes municipales y de los presidentes municipales hacia
las comunidades.37
Como se observa, la cuestión del desarrollo municipal, el marco jurídico del
mismo, la planeación y la participación de los ciudadanos y ciudadanas, ha venido
a dar como resultado que los Ayuntamientos busquen más y mejores estrategias
con la finalidad de hacerse llegar los recursos indispensables para llevar a la
comunidad, la colonia y la cabecera municipal, los servicios públicos
indispensables para el bienestar de los pobladores. En tal sentido, las reformas de
1999 al Artículo 115 constitucional y sus derivaciones en la Ley del Municipio
como se ha dicho, han otorgado a los Cabildos nuevos instrumentos para que
37
Bazdresch, Miguel (ed,), Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” y
Centro de Investigación y Formación Social (ITESO); Memoria de la Reunión Nacional
“Los Investigadores Frente a la Reforma Municipal, Conversaciones, Hallazgos y
Riquezas”. Amaroma Ediciones, 1ª edición. Guadalajara, México, 1998. pp. 159 – 160.
49
mediante la planeación y la participación ciudadana se cuente por un lado, con los
medios para resolver los planteamientos y, por el otro, la solución a los mismos.
50
CAPÍTULO 3 LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
EN EL ESTADO DE COLIMA
En los capítulos anteriores se han planteado los aspectos relativos a los
antecedentes históricos del municipio, las constantes luchas de las regiones y de
las comunidades por lograr su autonomía frente al Estado centralizado y de los
gobiernos de las entidades. La historia registra la lucha constitucional desde la
independencia de la colonia española hasta la formación del Estado-Nación que
culmina con las grandes conformaciones en el siglo XIX de los estados que
mediante un pacto federal, le daría sustento a la República Mexicana. En este
centralismo y regionalismo, los municipios pugnaron por llevar a la realidad su
integración al Sistema Político Mexicano dentro de un marco jurídico de igualdad
como gobierno.
Así, largos años tendrían que pasar para dar lugar a la realidad de los Gobiernos
Municipales que aún con las reformas practicadas al Artículo 115 constitucional,
no han reflejado en los hechos, los derechos de una naciente autoridad
gubernamental municipal que aún se debate entre la carga administrativa y la
carencia de recursos para dar respuestas a las demandas y planteamientos de la
población, que ante su constante crecimiento, está implicando nuevos retos a la
creatividad y a la capacidad de planeación municipal. Concretamente con las
llamadas conurbanizaciones municipales.
En este ámbito de acción, el estado de Colima, no ha escapado a la dinámica de las
relaciones, interrelaciones y dependencias de la Federación y de su gobierno local
con los Ayuntamientos. Así, desde 1857, con la promulgación de la Constitución
en la que se integra a Colima como uno de los estados que conformarían la
Federación, los municipios colimenses estuvieron sujetos a los vaivenes también
de los acontecimientos nacionales y regionales. De igual manera, los ahora diez
municipios de la entidad, han vivido sujetos a los caprichos de los Presidentes de
la República y a los Gobernadores del estado. Sin embargo, la entidad se ha
51
sumado a los cambios constitucionales que modificaron el contenido del Artículo
115 constitucional para dar paso a la Ley del Municipio Libre (con fecha del 31 de
marzo de 2001), promulgada en la pasada Legislatura local (2000 – 2003) y que
fundamenta las bases para una nueva relación entre el Gobierno federal, el
Gobierno del estado y los Gobiernos Municipales.
De estas relaciones intergubernamentales trata el presente capítulo. En el que se
destacan los aspectos de la planeación municipal, sustentada en el marco jurídico
que las norma como la Constitución local, la Ley del Municipio Libre del Estado
de Colima y los Reglamentos que se elaboraron para dar cumplimiento al
contenido de la citada Ley. Sobre todo, en la prestación de los servicios públicos
municipales.
3.1 Las Relaciones Municipios-Federación
Es importante señalar, que la presente investigación, titulada “La Planeación
Municipal en el Estado de Colima: de la Demanda Ciudadana a la Respuesta
Gubernamental”, se inserta dentro de los estudios que sobre el desarrollo
municipal se han llevado a cabo. Sobre todo, a partir de que el Presidente Miguel
de la Madrid Hurtado (1982-1988), lleva a cabo las grandes reformas en el ámbito
de la vida municipal y crea el entonces Centro Nacional de Desarrollo Municipal.
Con ello, se da apertura a los estudios sobre el tema. Sobre el particular, Alberto
Aziz Nassif, en su ensayo “Conversaciones sobre gobiernos locales: una
apreciación crítica”, menciona que:
La reunión nacional "Los investigadores frente a la reforma municipal",
organizada por IGLOM que se llevó a cabo en Guadalajara el 9 y 10 de diciembre
de 1997 dejó en claro varias cosas importantes:
52
•
Que la investigación sobre los gobiernos locales está en una fase inicial en
México, lo cual supone que el acervo de los trabajos es importante, pero
limitado.
•
Que se trata de una problemática muy compleja, por sus múltiples
enfoques, temas y necesidades de conocimiento; lo cual también se expresó
en una considerable heterogeneidad por parte de los participantes.
•
Que muchos de sus puntos de interés surgen en los años recientes cuando
empieza a modificarse el mapa político del país y surgen los gobiernos de
alternancia.
•
Que el impacto de los trabajos de investigación que existen en México es
marginal hasta la fecha, pero al mismo tiempo, existe un gran potencial
para incidir en la formulación de políticas públicas y de reformas jurídicas
sobre la temática, dadas las nuevas condiciones políticas en el Congreso
federal.38
En este proceso de cambio de una etapa a otra, la aplicación de los nuevos
contenidos legales en la operación de los gobiernos municipales, se pueden
percibir la convivencia de viejas prácticas con los nuevos enfoques. Así, en el
devenir histórico y en cada etapa de su evolución, nuestro país, se ha
caracterizado por la coexistencia de lo nuevo con lo antiguo, no hay rupturas
violentas, sobre el templo mayor se edificaron las iglesias coloniales buscando
enterrar el pasado, sin suprimirlo del todo. Antiguas estructuras y formas del
poder sobreviven a las nuevas que se adaptan, dando origen a otras y así
sucesivamente.39
38
Bazdresch, Miguel (ed,), Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” y
Centro de Investigación y Formación Social (ITESO); Memoria de la Reunión Nacional
“Los Investigadores Frente a la Reforma Municipal, Conversaciones, Hallazgos y
Riquezas”. Amaroma Ediciones, 1ª edición. Guadalajara, México, 1998. p. 187.
39
Gutiérrez Salazar, Sergio Elías y Rives Sánchez, Roberto; La Constitución Mexicana en
el Siglo XX. Editorial Las Líneas del Mar S. A. de C. V. 1ª edición. México, 1994. p. 45
53
Como se sabe y se ha dicho, en la fase de construcción de la nacionalidad
mexicana y del Estado, los municipios jugaron un papel preponderante. Por lo que,
en nuestro caso, como antes mencionamos fueron muchos los intentos de dar
cauce constitucional al movimiento independentista, de entre ellos destacan la
declaratoria del Ayuntamiento de la muy noble y Leal ciudad de México que al
conocer en julio de 1808, la abdicación del Rey Fernando VII en favor de José
Bonaparte, consideraron la oportunidad de asumir el gobierno de la Nueva
España, proponiéndole al Virrey Iturrigaray, que ‘en ausencia del Rey la
soberanía recayese en el reino y especialmente en sus autoridades constituidas en
los ayuntamientos’, junto con esa idea nació la de proponer la instalación de un
Congreso Nacional que en alguna forma podría considerarse constituyente.40
En este lapso de la construcción de los gobiernos municipales, en el que la entidad
colimense no ha estado exenta de altibajos, pareciera que se acopla la frase de
Lucas Alamán, cuando afirmaba que, era más fácil escribir constituciones que
organizar efectivamente gobiernos 41. Así ha sucedido en la realidad del estado de
Colima a propósito de la promulgación de la Ley del Municipio Libre. Ya que los
Gobiernos Municipales no han encontrado en la mayoría de los municipios
colimenses, las estrategias para llevar a la práctica los contenidos de la misma y de
esa manera hacer llegar las respuestas a los ciudadanos que cada día pugnan por
más y mejores servicios públicos municipales.
Una de las cuestiones centrales en la respuesta a las demandas de la población, es
el contar con los recursos financieros para llevar a cabo las acciones que permitan
crear la infraestructura necesaria que lleve a la concreción de los servicios públicos
40
Gutiérrez Salazar, Sergio Elías y Rives Sánchez, Roberto; La Constitución Mexicana en
el Siglo XX. Editorial Las Líneas del Mar S. A. de C. V. 1ª edición. México, 1994. pp. 46 –
47.
41
Alamán, Lucas; “Examen General de la Organización de la Administración Pública”.
Revista de Administración Pública No. 50, INAP, México, 1982. En, Gutiérrez Salazar,
Sergio Elías y Rives Sánchez, Roberto; La Constitución Mexicana en el Siglo XX. Editorial
Las Líneas del Mar S. A. de C. V. 1ª edición. México, 1994. p. 52.
54
municipales. Esta cuestión de los recursos financieros, se ha llevado a los más
altos foros de la nación, en los que se han planteado los estudios y enfoques sobre
el tema. De uno de ellos, se retoman algunos de los aspectos relativos al
federalismo fiscal. En este sentido, José Antonio Zarzoza Escobedo, menciona
que:
De acuerdo con el texto constitucional de nuestro país, el federalismo surge
principalmente de la unión de las entidades federativas en una república
representativa, democrática, federal y soberana, consagrándose que este último
atributo reside esencial y originalmente en el pueblo. Es la propia Carta Magna la
que señala estas características en sus artículos 39 y 40.42
Por otro lado, Para armonizar el ejercicio de las atribuciones y limitaciones
constitucionales en materia tributaria surge el Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal, cuyo objetivo principal es evitar la doble o triple imposición sobre una
misma actividad, tratando, al mismo tiempo, que cualquiera de las tres instancias
gubernamentales obtenga los recursos necesarios para cumplir con sus fines; es
decir que se crean gravámenes en un solo nivel de gobierno, de los cuales las
otras instancias obtendrán parte de su recaudación por medio de participaciones
43
. Esto último permitiría que cada nivel de gobierno pudiera obtener mayores
recursos.44
El contexto jurídico que fortalece la creación de instancias para la organización
intergubernamental (Gobierno Federal-Gobierno Estatal-Gobierno Municipal), es
mencionado por este autor. Que destaca entre otros aspectos, los siguientes:
42
Zarzosa Escobedo, José Antonio; El nuevo federalismo y la autonomía municipal: un
enfoque hacendario. En, Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo
Municipal, Secretaría de Gobernación; El Municipio en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB.
México, 1996. pp. 112.
43
Ibidem pp. 116.
44
Ibidem pp. 118 – 119.
55
Sin duda, la modificación más trascendente que se ha efectuado dentro del marco
constitucional, y que atañe al municipio, es la relativa a la reestructuración del
Poder Judicial de la Federación. En efecto, la reforma constitucional a los
artículos 94, 95, 102, 103, 105 y 107 entre otros, publicada en el Diario Oficial de
la Federación del 31 de diciembre de 1994, que se significó por iniciar una
transformación profunda del sistema de justicia al instituir una nueva Suprema
Corte de Justicia, ampliando sus facultades para conocer sobre la
constitucionalidad de las leyes y controversias entre los distintos órdenes de
gobierno. De esta forma el municipio es sujeto activo en el Procedimiento de
Controversia Constitucional, de acuerdo con el citado Artículo 105 de la Ley
Suprema, en cuanto que tal controversia se dé entre:
a) La Federación y un municipio.
b) El Distrito Federal y un municipio.
c) Dos municipios de diversos estados.
d) Un estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales.
e) Un estado y un municipio de otro estado sobre la constitucionalidad de sus
actos o disposiciones generales.45
Respecto a la prestación de los servicios públicos municipales, Zarzoza Escobedo,
de manera concreta realiza una precisión sobre los mismos. La que se anota a
continuación:
Me parece importante apuntar la necesidad de clarificar en el texto constitucional
los servicios públicos municipales que el municipio no puede, en modo alguno,
concesionar en su prestación a los particulares. En este punto convendría retomar
los conceptos que fija el párrafo séptimo del Artículo 28 constitucional, así como
los párrafos cuarto y quinto del Artículo 25 de la propia Carta Magna, para
45
Ibidem pp. 140 – 141.
56
deslindar aquellas actividades que per se correspondan a la autoridad municipal y
que se consideren" estratégicas" para su desarrollo y armonía.
Tal es el caso de las funciones de seguridad pública y tránsito, así como del
suministro de agua potable, servicios estos que a mi juicio no deben concesionarse
dados los problemas sociales que se han suscitado en diversos estados de la
República por el impacto que ello ha generado. Estimo que estos servicios
adquieren para la comunidad municipal el carácter de "estratégicos" por la
trascendencia de su buen manejo. 46
En la realidad como ya se conoce, varios municipios ante la supuesta falta de
recursos y de infraestructura adecuada para la prestación de los servicios públicos
municipales, han optado por la concesión de algunos servicios. Ya que, como lo
afirma Luis Maldonado Venegas, El origen del problema subyace en una
autonomía municipal que aún confronta, por un lado, la falta de recursos
económicos y, por el otro, la condición de un acotado marco de decisión y acción
que atrapa al municipio en una compleja red de relaciones intergubernamentales
que
distorsiona las necesidades, las aspiraciones y la iniciativa social, que retrasa las
decisiones y retarda las acciones de gobierno que para la comunidad son
urgentes.47
En el mismo tenor, Ricardo Suárez Millán, plantea la cuestión anterior desde una
perspectiva histórica. Así, afirma que, la lucha del municipio por alcanzar su
plena libertad y autonomía es una constante histórica. Desde el debate del
Constituyente de Querétaro hasta nuestros días, el municipio mexicano ha estado
en el centro de las
46
47
Ibidem p. 146.
Maldonado Venegas, Luis; El impulso al federalismo y el desarrollo municipal. En,
Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de
Gobernación; El Municipio en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB. México, 1996. pp. 171.
57
relaciones con el estado y la Federación como instancia de gobierno local más
cercana a los intereses de la población.
Uno de los antecedentes remotos que muestra esta lucha es la Unión de
Ayuntamientos de la República Mexicana que, a cinco años de haberse aprobado
la Constitución de 1917, presentó a la Cámara de Diputados, el 3 de octubre de
1922, una iniciativa de reformas al Artículo 115. El contenido de esta histórica
iniciativa podemos leerlo en El Municipal Semanario independiente al servicio del
Municipio Libre, en su edición número 39 del 18 de marzo de este año, página 23.
En el presente surgen interrogantes como ¿por qué se malentiende a la figura del
presidente municipal como la máxima autoridad de un municipio, cuando es y
debe ser el ayuntamiento reunido en cabildo? ¿Por qué se impone a los
ayuntamientos, desde la autoridad central de los estados y ahora desde la
Federación, la obligatoriedad de crear comités de vecinos por cada uno de los
programas estatales y además Consejos Municipales de Participación Ciudadana
que en la realidad no funcionan, cuando los ayuntamientos deben tener la libertad
de organizar a la población en la forma que mejor se acomode a sus propias y
muy particulares formas de vida, usos y costumbres? ¿Por qué en los municipios
no puede haber un órgano propio y autónomo de justicia menor municipal,
cuando la ciudadanía quiere que sea el presidente municipal quien le resuelva sus
conflictos de convivencia local y no quiere seguir los procesos judiciales para
asuntos de cuantía menor, incluyendo las faltas administrativas al Bando
Municipal? 48.
Por otro lado, es importante rescatar que en este proceso de las relaciones
intergubernamentales entre el Municipio y la Federación, una de las opciones que
48
Millán Suárez, Ricardo; Formación de la Asociación Mexicana de Ayuntamiento. En,
Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de
Gobernación; El Municipio en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB. México, 1996. pp. 182 184.
58
el municipio ha llevado a cabo para presentar una posición de igualdad ante el
Gobierno Federal, es la referente a la unión o asociación entre varios municipios
de un mismo estado o de otros que forman parte del pacto republicano. Al respecto
y como antecedente histórico, es importante mencionar, el documento “Vialidad
de una Asociación Nacional de Municipios”, que elaboró en el año de 1996, la
Asociación de Municipios y que comenta Gerardo Sánchez García en el sentido de
que esta organización, tiene un marco jurídico definido en la Norma Suprema de
la Nación, de la que el último párrafo de la fracción III del Artículo 115 en su
versión anterior a 1999, establece: Los municipios de un mismo estado, previo
acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y
asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les correspondan.49
De igual manera se observa el elemento de coordinación municipal en la fracción
VI del citado numeral, que a la letra señala: Cuando dos o más centros urbanos
situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas forman o
tienden a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades
federativas, y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias,
planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos
centros con apego a la ley federal de la materia.
En relación con la naturaleza jurídica de la asociación de municipios, no podemos
perder de vista que se trata de Derecho Público, mientras que en el Derecho
Privado se reconoce a la asociación civil, mas no debemos confundir la asociación
civil regulada por cada uno de los códigos civiles de los diversos estados con la
asociación de municipios contemplada en la Norma Suprema.
49
Sánchez, García Gerardo; Vialidad de una Asociación Nacional de Municipios. En,
Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de
Gobernación: El Municipio en México. México, 1996. P. 206.
59
Entonces, las modalidades para eficientar la administración municipal antes de la
reforma municipal de 1999, de acuerdo con Gerardo Sánchez García en su estudio
“Vialidad de una Asociación Nacional de Municipios”, publicada en 1996, se
circunscribían a:
1. Convenios de asociación.- Municipios de un mismo estado (Artículo 115,
fracción III).
2. Convenios de colaboración.- Interinstitucionales (Artículo 115, fracción VI).
3. Convenios de coordinación.- Intergubernamentales (Artículo 115, fracción VI).
4. Convenios de concertación con particulares.50
En el mismo sentido, Agranoff, uno de los principales exponentes del enfoque de
las relaciones intergubernamentales, ofrece una sencilla pero ilustrativa definición
de éstas al concebirlas como un importante contingente de actividades o
interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel
territorial de actuación
51
. De igual manera, señala que, la gestión
intergubernamental (GIG) se refiere también a las relaciones que se establecen
entre diferentes unidades de gobierno. Mediante un proceso
de gestión
interdependiente, los actores definen los mecanismos de acción administrativa
50
Sánchez García, Gerardo; Viabilidad de una Asociación Nacional de Municipios. En,
Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de
Gobernación; El Municipio en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB. México, 1996. pp. 206 –
207.
51
AGRANOFF, Robert; Marcos para el análisis comparado de las relaciones
intergubernamentales, Cambio político y gobernabilidad, México. En, Ávalos Aguilar,
Roberto; La gestión intermunicipal y la facultad asociativa de los municipios: un análisis a
través del enfoque de las relaciones intergubernamentales. En, Archivo General de la
Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación; El Municipio
en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB. México, 1996. pp. 212.
60
conjunta que permiten proporcionar un servicio público o resolver algún problema que comprenda a sus jurisdicciones.52
Ronbert Agranoff, concluye diciendo que, Desde esta perspectiva, a mi juicio los
convenios de gestión intermunicipal deben contemplar lo siguiente:
1. Servicios públicos sujetos a la gestión intermunicipal.
2. Limitaciones para la gestión intermunicipal.
3. Condiciones en que se impulsa la gestión intermunicipal.
4. Plazos de compromisos respectivos.
5. Procedimientos y métodos.
6. Órganos jurisdiccionales.
Es importante destacar el hecho de los servicios públicos y la manera en que éstos
deben de prestarse a la comunidad. Porque, como se ha señalado anteriormente,
dentro de la gestión intermunicipal pueden incluirse todos los servicios públicos con excepción de la seguridad pública, calles, parques y jardines- así como la
atención y el desarrollo de programas que pretendan resolver problemas de alcance
regional. “En aquellas entidades con gran número de municipios, el poder
concurrir a su prestación de manera común, tanto en inversiones como en equipos,
en técnicos y demás circunstancias materiales, puede significar considerables
ventajas para las autoridades municipales en aspectos financieros y de recursos humanos, permitiendo además lograr con la asociación lo que en muchos casos no
puede obtenerse de manera individual.
En este sentido, como señala Jacinto Faya Viesca, el porvenir del municipalismo
mexicano va a depender en gran medida de las indispensables nuevas formas de
intermunicipalización. Ya que, desconocer la necesidad de su creación es negar la
poderosa relación e interdependencia social y económica que se da entre
52
Ibidem p. 213.
61
municipios vecinos.53 Así, entre los alcances y limitaciones de la gestión
intermunicipal, se encuentran los siguientes:
•
Respetar la autoridad y la libertad municipal
•
Eliminar debilidades de la administración municipal
•
Imprimir racionalidad a la administración municipal
•
Evitar la anexión y fusión de municipios
•
Influir en la adecuada provisión de servicios públicos
•
Habituar a los sectores a una gestión cooperativa e integral
Entre las desventajas de la gestión intermunicipal que menciona Roberto Ávalos
Aguilar, en su ensayo “La gestión intermunicipal y la facultad asociativa de los
municipios: un análisis a través de las relaciones intergubernamentales, editado
en 1996, se anotan las siguientes:
a) Que existen pocas experiencias para ilustrar sobre los principales
problemas que puede provocar una gestión intermunicipal mal
estructurada.
b) Que los convenios de gestión intermunicipal sólo pueden limitarse a un
periodo constitucional.
c) Que en el caso de la conurbación, y si ésta incluye municipios de otras
entidades federativas, es necesario que se cuente con autorización del
Congreso local y ceñirse a lo que dispongan las leyes federales
respectivas.54
53
Faya Viesca, Jacinto; Conurbación municipal. Gaceta Mexicana de Administración
Pública Estatal y Municipal. México, N. 26, 27 y 28, abril – diciembre de 1987. p. 140. En,
Ávalos Aguilar, Roberto; La gestión intermunicipal y la facultad asociativa de los
municipios: un análisis a través del enfoque de las relaciones intergubernamentales. En,
Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de
Gobernación; El Municipio en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB. México, 1996. pp. 218.
54
Ávalos Aguilar, Roberto; La gestión intermunicipal y la facultad asociativa de los
municipios: un análisis a través del enfoque de las relaciones intergubernamentales. En,
62
3.2 El Proceso Jurídico de las Relaciones Intergubernamentales
En el capítulo 1, se hizo un bosquejo del origen histórico del municipio en el que
se puede observar de manera paralela la evolución legal de sus relaciones con los
Estados y la Federación. En este apartado del capítulo 3, se plasman las fases más
importantes que se dieron a partir de que el Presidente Miguel de la Madrid
Hurtado (1982-1988), envía al Congreso de la Unión la iniciativa para la reforma
municipal: Misma que después de veinte años. Es decir, en junio de 1999 se
concreta sobre todo, en la formulación y aprobación de la Ley del Municipio
Libre, que en el estado de Colima, ha venido a replantear un nuevo enfoque en las
relaciones intergubernamentales entre el Gobierno del Estado y los Gobiernos
Municipales.
3.1.1 Artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
que otorgan facultades a los Ayuntamientos:
TERCERO- primer párrafo- Concurrencia de los tres órdenes de gobierno en la
Educación
Fracc. VIII- Leyes del Congreso para distribuir la función social educativa entre
las instancias de gobierno
CUARTO- cuarto párrafo- Concurrencia de los órdenes de gobierno en Salud.
QUINTO- cuarto párrafo- Obligatoriedad en el desempeño de los cargos
concejiles.
Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de
Gobernación; El Municipio en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB. México, 1996. pp. 218 –
220.
63
21- Primer párrafo- Sanciones por la autoridad administrativa, en infracciones a
reglamentos gubernativos y de policía.
Quinto párrafo- Concurrencia de los órdenes de gobierno en seguridad pública
Sexto párrafo- Coordinación de los órdenes de gobierno en un sistema nacional
de seguridad pública
26- tercer párrafo- Coordinación Federación-Estados en planeación democrática
27- Tercer párrafo Ordenación de los asentamientos humanos y regular centros
de población
Fracc. VI- Capacidad de estados y municipios para adquirir bienes raíces para
los servicios públicos
31- Fracc. 11- Intervención del ayuntamiento en la instrucción cívica y militar
(Servicio Militar Nacional).
31- Fracc. IV- Contribución de los ciudadanos para los gastos públicos de los
tres órdenes de gobierno
36- Obligación ciudadana
Fracc. I- Inscribirse en el Catastro de la municipalidad, así como inscribirse en el
registro nacional de ciudadanos.
Fracc. V. Desempeñar los cargos concejiles.
73- Facultades del Congreso para:
64
Fracc. XXIII- Expedir leyes para la coordinación entre instancias de gobierno en
materia de seguridad pública.
Fracc. XXV- Expedir leyes para distribuir la función educativa entre los órdenes
de gobierno.
Fracc. XXIX- Segundo párrafo- Porcentaje del impuesto sobre energía eléctrica,
que corresponde a los municipios y que deberá ser fijado por las legislaturas
locales.
Fracc. XXIX-C- Expedir leyes para la concurrencia de las instancias de gobierno
en materia de asentamientos humanos.
Fracc. XXIX-G- Expedir leyes para la concurrencia de las instancias de gobierno
en materia de protección al ambiente y preservación del equilibrio ecológico.
Fracc. XXIX-I- Expedir leyes para la coordinación de las instancias de gobierno
en materia de protección civil.
Fracc. XXIX-J- Expedir leyes para la coordinación de las instancias de gobierno
en materia de deporte.
105- Primer párrafo- Conocimiento de la Suprema Corte de Justicia en
controversias constitucionales entre:
Inciso b)- La Federación y un municipio
Inciso f)- El Distrito Federal y un municipio
Inciso g) Dos municipios de distintos estados
Inciso i) Un estado y un municipio
Inciso j) Un estado y un municipio de otro estado
65
108-Cuarto párrafo- Las constituciones estatales determinarán acerca del
carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión
en los estados o municipios para efecto de sus responsabilidades.
116- Fracc. VII, Segundo párrafo- Convenios estado-municipios para que las
entidades federativas asuman la prestación de servicios o funciones municipales.
117- Fracc. VIII Segundo párrafo- Restricción a estados y municipios para
contraer obligaciones o empréstitos
123- Fracc. XXV- El servicio para la colocación de trabajadores por medio del
municipio es gratuito.
Fracc. XXVI.- Legislación municipal del contrato de trabajo entre empresario
extranjero y trabajador mexicano.
128- Todos los funcionarios públicos sin excepción protestarán guardar a la
Constitución y sus leyes, en la toma de su cargo.
130- Séptimo párrafo- Facultades y responsabilidades a las instancias de
gobierno en materia religiosa en virtud de la ley.”55
3.2.1 Ley del Municipio Libre del estado de Colima
Para efectos de la presente investigación, de la Ley del Municipio Libre del Estado
de Colima se comentarán tan sólo, aquellos apartados que se relacionan con el
tema objeto de estudio como son: la planeación municipal, los servicios públicos y
la reglamentación municipal. Dicha Ley, fue publicada en el Periódico Oficial del
55
Secretaría de Gobernación y Centro Nacional de Desarrollo Municipal; El municipio
mexicano, reformas y adiciones al artículo 115 constitucional. SEGOB – CEDEMUN. 1ª
edición. México, 2000. pp. 101 – 104.
66
“Estado de Colima”, el 31 de marzo de 2001 y, aprobada mediante el Decreto No.
80 y reformada el 20 de abril de 2004. La Ley del Municipio Libre del Estado de
Colima, contiene 8 títulos, 32 capítulos, 135 artículos y 4 transitorios,
estructurados en función de los diferentes temas y agrupamientos municipales.
Pensar en las acciones que se habrán de aplicar para la promoción y el fomento del
desarrollo de la población, es una prioridad del gobierno federal, del estado y
municipio. En este sentido es importante no olvidar que el desarrollo de la nación
y por ende, de cada una de sus regiones, está sujeto al modelo económico en turno.
Por ejemplo, en la historia reciente de la república que comprende de la
promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de
1917 a la fecha, se han aplicado tres modelos de desarrollo económico llamados
estabilizador (1929-1970), compartido (1970-1982) y neoliberalismo económico
que está en operación desde 1982. La promoción del desarrollo económico se rige
por el marco legal. En el caso del estado de Colima, está regulado por la
Constitución local, en su Artículo I, Fracción IX, cuyo contenido se anexa en el
apartado respectivo en el que se precisa la rectoría del Gobierno del Estado
respecto a la planeación y las políticas públicas que tienen que ver con la
promoción del desarrollo económico de la entidad.
Respecto a la cuestión que se cita y en relación al municipio, cabe mencionar que
la planeación del desarrollo municipal está prevista en el título quinto de la Ley del
Municipio Libre. En éste, se dice entre otros aspectos: que la planeación constituye
la base de la administración pública municipal y tiene como sustento el sistema de
planeación democrática previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. El municipio debe contar con los siguientes instrumentos de
planeación: plan municipal, programa de gobierno y suprogramas derivados de
este último; y que los actos de preparación del plan y los programas respectivos
estén a cargo de consejos de planeación del desarrollo municipal.
67
Parte importante en este quehacer de la planeación municipal, es la actividad que
deben realizar los Ayuntamientos con la finalidad de reglamentar esta importante
función de los Gobiernos Municipales y, sobre todo, que las disposiciones que se
deriven tengan como origen las necesidades de la población, sus demandas y
planteamientos. Porque en el caso de los servicios públicos, en ocasiones no
encuentran la norma que los regule y que permita su aplicación con todas las
acciones que se suscitan de esta reglamentación. Sobre esta tarea de primer orden,
se anotan líneas adelante algunos de los contenidos de la ley en la materia.
A continuación se destacan de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima,
los contenidos referentes a los servicios públicos municipales, la planeación
municipal y lo relacionado con la reglamentación municipal. Servicios públicos
que en ocasiones son negados a la población o que se prestan con base a una mala
planeación de los mismo, en los que su ingrediente esencial es el abandono de las
peticiones de los habitantes del municipio, lo que produce malestar entre los
habitantes, inconformidad o rechazo.
En relación a la Reglamentación Municipal, se presenta una ampliación de este
apartado en el anexo Nº 2 que sobre los Reglamentos de los Municipios de la
entidad ya se han realizado y que se localizan en las páginas correspondientes.
Cabe destacar los importantes esfuerzos que en este sentido se han llevado a cabo
por los Gobiernos Municipales. Esfuerzos que sin duda, han concretado en la
mejor resolución de las políticas públicas, repercutiendo con ello en un amplio
esquema de reglamentos que sustentan la acción de las administraciones
municipales.
3.2.1.1 Servicios Públicos
Se comentaba en el bosquejo anterior, la vital función de los Ayuntamientos
respecto a los principios que lo norman y que constituyen el eje central de su
quehacer. Una de estas funciones es la referente a la prestación de los servicios
68
públicos que se prestan en la demarcación correspondiente. De esta manera, como
se sabe y se ha dicho, es necesario destacar que el Gobierno Municipal es el primer
contacto entre las instituciones de la administración pública y el pueblo. Aquí, en
este ámbito geográfico y político se da la relación e interrelación entre los
demandantes de los servicios públicos y entre quienes habrán de corresponder a
los planteamientos y peticiones. Así, el vínculo solicitud-prestación de servicios,
está íntimamente ligado a la aceptación o rechazo de quienes piden la instalación
del agua potable y drenaje, la recolección de basura, la tramitación de sus pagos
prediales, etc. En función del cumplimiento o no, de sus satisfactores.
En este sentido, radica la funcionalidad de la Ley del Municipio Libre que se ha
constituido en el marco regulatorio de esta red entre la población y los
funcionarios. De ahí, la necesidad de que el Gobierno Municipal lleve a cabo la
difusión de los contendidos de la Ley que se cita, con la finalidad de que
conociendo los derechos y las obligaciones de las partes: Gobierno Municipalpoblación, no existan lagunas ni quejas o deficiencias que entorpezcan la armonía
que debe privar en la municipalidad.
Al respecto, el Artículo 86 habla de la organización y reglamentación de los
servicios de la mencionada Ley. Estos dos aspectos representan una función de
vital importancia, ya que de una organización eficaz y eficiente depende en gran
medida que la ejecución de las instancias de planeación realicen una adecuada
sistematización de las acciones que se demandan como resultado de la relación
entre las autoridades del municipio y sus pobladores. Por otro lado, el hecho de
organizar las estrategias y las líneas de atención hacia los requerimientos de los
habitantes del lugar, demanda también que dichas estrategias y líneas de acción
estén sujetas a un principio legal que las norme y oriente. En este contexto, la
función de los Ayuntamientos para reglamentar todos los momentos que lleva
implícito la planeación del desarrollo municipal, reviste una amplia importancia,
porque en la medida en que se contemple un marco legal para la implementación
de las medidas para dar atención a las necesidades de los pobladores, se estará en
69
la posibilidad de que se eviten los posibles conflictos en la realización y ejecución
de las obras, los servicios y la aplicación del presupuesto correspondiente.
Como se anota, el Artículo 86 hace alusión a los servicios públicos que debe
otorgar el Ayuntamiento así como la manera en que se habrán de organizar. De
éstos, se destacan el agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y
disposición de sus aguas residuales; alumbrado público; limpia, recolección,
traslado, tratamiento y disposición final de residuos; así como los mercados y
centrales de abastos; panteones; rastro; calles, parques, jardines y su equipamiento;
la seguridad pública y policía preventiva municipal, en los términos del artículo 21
de la Constitución General, tránsito y registro civil.
El artículo 87 que habla de las formas de prestación de los servicios públicos,
adquiere en los tiempos actuales una vital importancia. El crecimiento de la
población está originando la creación de novedosos esquemas para que los
habitantes del ámbito de la municipalidad puedan ser atendidos. De las variantes
de las modalidades en la prestación de los servicios públicos, destaca la
posibilidad de la asociación de dos o más municipios para la pronta respuesta a las
demandas de la población. Otro modelo que se está aplicando en determinadas
entidades es la concesión de algunos de los servicios públicos a particulares.
Situación que se debe analizar con mayor cuidado y tomando en cuenta las
experiencias que han tenido en este tipo de concesiones otros municipios de
algunas entidades del país como el caso de Aguascalientes.
Por otro lado, el artículo 88, detalla los casos en que los Ayuntamientos se
encuentran inhabilitados para la prestación de los servicios. Al respecto, no hay
que olvidar los recurrentes reclamos y las quejas de los responsables del Cabildo
en el sentido de que ciertos servicios públicos no se pueden prestar como se
debiera por la falta de recursos financieros. Lo anterior, denota tan sólo, falta de
imaginación, creatividad y decisión para asumir y cumplir la responsabilidad que
el pueblo les otorgó.
70
3.2.1.2 Convenios de Asociación y Coordinación
La cuestión de la asociación y coordinación entre los Gobiernos Municipales, es
un asunto que poco a poco va generando actitudes de voluntad política que a corto
plazo producirá resultados que habrán de beneficiar a los habitantes de los
mismos, reorientará el gasto público y eficientará la gestión del municipio. Por
ello, es importante destacar el esfuerzo que en este sentido se ha realizado a partir
de la última década, en la que se han buscado soluciones comunes para los
problemas similares que enfrentaban municipios como Colima y Villa de Álvarez.
Además son importantes las iniciativas de formar una gran coordinación
intermunicipal para la planeación conjunta de los municipios de Colima, Comala,
Coquimatlán, Cuauhtémoc y Villa de Álvarez, ya que con el crecimiento acelerado
de la población, la región norte del estado de Colima en un plazo no mayor de
cinco años, estará en un proceso profundo de conurbanización.
En este sentido, los artículos 92 (Convenios de colaboración entre dos o más
municipios), 93 (Incapacidad de los municipios para la prestación de cierto
servicio y otorgamiento del mismo mediante mandato constitucional al Gobierno
del Estado) y el 94 (Solución de un conflicto intermunicipal a través del Supremo
Tribunal de Justicia), son elementos novedosos en la organización y operación de
la planeación del desarrollo municipal, mismos que deben revisarse en la medida
que se susciten los casos que estipulan estos mandatos con el objetivo de ir
adecuando el precepto legal a la realidad que se viva.
3.2.1.3 Las Concesiones de Bienes y Servicios Públicos Municipales
Mucho se ha dicho acerca del procedimiento en el que algunos municipios han
concesionado determinados servicios públicos a la iniciativa privada como el
estado de Aguascalientes que ya se mencionaba. Entidad en la que se otorgó a los
particulares el usufructo del abastecimiento y distribución del servicio del agua
potable con resultados que molestaron a la población por el encarecimiento de este
71
servicio tan indispensable. En el estado de Colima, la Ley del Municipio Libre,
señala en el Artículo 95 (ver anexo 2) las condiciones, características y momentos
en que se deben y pueden otorgar las concesiones que se demanden por los
particulares y por incapacidad de diversa índole de la administración municipal
respectiva para continuar con la prestación del servicio correspondiente. Incluso,
en el Artículo 95 se enfatiza en la disposición jurídica de que los servicios de
alumbrado, seguridad pública, policía preventiva municipal, tránsito y vialidad no
serán sujetos a la concesión mencionada.
3.2.1.4 La Planeación para el Desarrollo Municipal
Las formas y medios de llevar a la práctica la elaboración de las políticas públicas,
encuentra en nuestra nación una riqueza histórica. Sin embargo, es en la etapa
reciente del país en que se llevan a cabo de una manera sistematizada y con más y
mejores técnicas las etapas del proceso para buscar la eficiencia y la eficacia de los
recursos humanos, financieros y materiales. Así, con la presentación del primer
Plan Sexenal por el Presidente Lázaro Cárdenas del Río (1934-1940) se puede
decir que la República entra de lleno a la modernización de la planeación de la
administración pública federal, estatal y municipal. Dicho proceso se profundiza
con la iniciativa del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), quien
lleva los esquemas de la planeación a los rangos constitucionales.
Se ha dicho que a partir del Primer Plan Sexenal que se elabora y aplica en el
gobierno del Presidente Lázaro Cárdenas del Río (1934-1940), los postulados y las
acciones que se desarrollan tomando como base la petición de los habitantes del
territorio nacional, pone en práctica se empieza un esquema incipiente de la
planeación a nivel de la república, el estado y el municipio, situación que se
formaliza en la administración del Presidente Luis Echeverría Álvarez (19701976), con el esquema de los Comités de Promoción para el Desarrollo de los
Estados (COPRODES), que más tarde con el gobierno del Presidente José López
Portillo (1976-1982), logran avanzar en el proceso de la sistematización de la
72
planeación con el diseño y aplicación del Plan Global de Desarrollo, que partía de
la microplaneación al interior de las oficinas y dependencias del Sector Público
Federal a través de las llamadas Unidades de Organización y Métodos (OyM)
como se les llamaba en el lenguaje burocrático.
En este esquema, el proceso de la planeación poco a poco continua de manera
paralela con los cambios y ajustes en la legislación hasta el sexenio del Presidente
Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) que se eleva a rango constitucional al
establecerse el Sistema Nacional de Planeación. Esta actividad fue encomendada a
una dependencia que centralizaba la planeación y la asignación del presupuesto en
el ámbito nacional como lo fue la Secretaría de Programación y Presupuesto. La
acción de las inversiones en respuesta a la planeación de las obras y servicios que
demandaban los mexicanos, genera también la necesidad de acercar el proceso de
la planeación hacia las instancias más próximas en las que se encuentran las
demandas como es el municipio, por lo que el establecimiento de los Comités de
Planeación para el Desarrollo Municipal resulta una medida atinada de política
pública.
Con este novedoso esquema de planeación de las demandas y peticiones de la
población en el ámbito municipal las medidas pertinentes encuentran la respuesta
adecuada y la solución temprana a los requerimientos de los habitantes. En este
sentido, es importante destacar que la misión de la planeación del desarrollo de los
municipios en ocasiones no se lleva a cabo como se debiera, porque la población,
los sectores de la sociedad y los grupos organizados no participan de dicha
actividad. De igual manera, la función de evaluación de las obras que se realizan
no está al alcance de los habitantes de la colonia, el barrio o comunidad
destinataria de la ejecución de planeación. Por ejemplo, el Comité de Planeación
del Desarrollo Municipal, no efectúa en ocasiones de manera sistemática las
reuniones necesarias para la información del quehacer de la planeación municipal
y se olvida de la importante retroalimentación que debe existir por parte de los
habitantes de la municipalidad.
73
Como se observa en los apartados anteriores que hacen mención de los servicios
públicos municipales y de la importante labor de planeación municipal, se
desprenden las siguientes reflexiones:
•
Para llevar a cabo la prestación de los servicios públicos y la planeación de
los distintos renglones que conforman el desarrollo municipal, es
importante conocer la realidad de cada una de las comunidades que
conforman al municipio con el fin de que se tenga claridad en las
necesidades de la población.
•
Una vez conocidas las necesidades de la población, el diagnóstico de la
demanda de lo servicios, y los recursos propios del H. Ayuntamiento, se
deberá proceder con la asignación de las prioridades.
•
En este avance del proceso de la planeación del desarrollo municipal, se
habrán de analizar los contenidos de la Ley del Municipio Libre para que
los integrantes del Cabildo realicen un mejor trabajo que les permita
reglamentar la aplicación de la misma. Porque con ello, se evitarán las
posibles ausencias o desviaciones de la Ley.
3.2.1.5 La Facultad Reglamentaria
Se ha dicho en páginas anteriores que la reglamentación de las acciones de los H.
Ayuntamientos, es una medida de primer orden que no debe dejarse de lado. De
nada sirve que en el Plan Municipal de Desarrollo se definan los objetivos, las
metas, las estrategias, el rubro y el monto de las inversiones, las obras y servicios a
realizar y la población beneficiada sino se cuenta con la normatividad que habrá de
regir la operación de las respuestas a las peticiones de los habitantes de la
demarcación municipal respectiva.
En este sentido, es importante mencionar que en el estado de Colima, existe una
tradición histórica reglamentaria. Por citar tan sólo un caso, el hecho de que en la
Constitución de 1857 haya un apartado sobre este tenor y que en el año de 1860, se
74
hayan mandado a los Ayuntamientos de la entidad una convocatoria por parte del
H. Congreso del Estado de Colima para que en cada municipalidad se elaboren las
ordenanzas respectivas en función de la prestación de lo servicios públicos
correspondientes.
Volviendo al tema que ocupa la presente investigación y dentro del análisis de la
Ley del Municipio Libre, se plasman a continuación algunos apartados de la
misma que tienen que ver con la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos. De
este fragmento de la citada Ley, se anotan los contenidos de los artículos 116 y
118. Parte importante en este quehacer de la planeación municipal, es la actividad
que deben realizar los ayuntamientos con la finalidad de reglamentar esta
importante función de los Gobiernos Municipales y, sobre todo, que las
disposiciones que se citan se deriven de las necesidades de la población, sus
demandas y planteamientos.
En ocasiones los servicios públicos no encuentran la norma que los regule y que
permita su aplicación con todas las acciones que se derivan de esta
reglamentación. Sobre esta tarea de primer orden, se anotan algunos de los
contenidos de la ley en la materia.
En tal sentido, se propone un título, el sexto, para regular la importante facultad
reglamentaria de los ayuntamientos, lo que constituye uno de los puntos
fundamentales de la reforma constitucional municipal. En un solo capítulo se
regulan los alcances de dicha facultad: respeto a las disposiciones constitucionales
y legales; delimitación de las materias a regular; los sujetos obligados; el objeto
sobre el que recae la reglamentación; derechos y obligaciones específicos de los
habitantes; facultades y obligaciones de las autoridades; los procedimientos
administrativos que deben seguirse para la obtención de permisos, licencias y
autorizaciones; las sanciones y el procedimiento para su imposición; y las
disposiciones transitorias.
75
Asimismo, se enuncian los principales reglamentos que deben expedir los
ayuntamientos, conforme a los cuales regularán, en lo sucesivo, sus propios
ámbitos competenciales: el general de cada municipio; el del cabildo; el de la
administración pública municipal centralizada y paramunicipal; el de los servicios
públicos municipales; los de desarrollo urbano; los de ecología; el de salud
pública; y el que regule la participación ciudadana y vecinal, y en general los que
sean necesarios para dar cumplimiento a las leyes municipales.
Por otra parte, en cumplimiento del mandato constitucional federal, se establecen
las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos
o reglamentos correspondientes. En este caso, se dispone que los municipios
ubicados en esta hipótesis tomen como referencia los similares de los municipios
de Colima o Manzanillo, cuyos ordenamientos ya han sido probados en la realidad
y se ajustan a las características reglamentarias relativas, siempre y cuando los
cabildos que carezcan de esos ordenamientos expidan previamente el acuerdo
correspondiente. Con este procedimiento se envía un mensaje claro a los
municipios colimenses para que procedan a expedir los reglamentos necesarios,
demostrando así su voluntad política para asumir el nuevo papel institucional que
les asigna la reforma constitucional.
Los lineamientos relativos al proceso contencioso municipal y los órganos para
resolver las controversias entre la administración pública municipal y
paramunicipal con los particulares, están contenidos en la regulación del título
séptimo. Las comisiones dictaminadoras que suscribieron este aspecto específico,
propusieron en ese entonces (2001), un transitorio correlativo con el doble
propósito de ser congruentes con el espíritu de la reforma constitucional, pero que
al mismo tiempo sea sensible a la realidad que presenta nuestro Estado,
estableciendo un plazo suficiente (al 15 de septiembre del año 2003) para que
todos los ayuntamientos tengan la oportunidad y disposición presupuestaria para la
creación de dichos órganos, previendo transitoriamente que en tanto eso suceda,
por una parte, quede en vigor el capítulo relativo a los recursos administrativos
76
municipales previsto en la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, y por la
otra, siga siendo el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado el
órgano para resolver las controversias arriba señaladas. No deja de reconocerse
que este tema suscitó un prolongado y fructífero debate entre los integrantes de las
comisiones y otros Diputados que participaron activamente en el análisis de la
iniciativa.
Como se observa, los Gobiernos Municipales cuentan con importantes normas
legales que les permiten realizar una planeación que vaya enfocada sobre todo, a
lograr las respuestas que los ciudadanos de sus respectivos municipios esperan por
parte de quienes en un momento dado, acudieron a sus comunidades, localidades
y centros urbanos para solicitar el apoyo del voto de los ciudadanos.
Asimismo, los municipios participarán en los programas de desarrollo regional en
forma conjunta con uno o varios municipios, incluso pertenecientes a otras
entidades federativas.
Los actos de preparación del plan y programas estarán a cargo de los consejos de
planeación del desarrollo municipal, con el carácter de órganos técnicoconsultivos, que se integrarán por servidores públicos municipales y representantes
de la sociedad organizada.
Como se observa, los Gobiernos Municipales cuentan con importantes normas
legales que les permiten realizar una planeación que vaya enfocada sobre todo, a
lograr las respuestas que los ciudadanos de sus respectivos municipios esperan por
parte de quienes en un momento dado, acudieron a sus comunidades, localidades
y centros urbanos para solicitar el apoyo del voto de los ciudadanos.
77
3.3 El Contexto de las Relaciones Intergubernamentales
La política partidista ha modificado la realidad geopolítica de la nación. A partir
de 1988 en el país y de 1994 en la entidad. Este nueva visión de los problemas de
la República, ha impactado positivamente el marco jurídico de las relaciones
intergubernamentales entre la Federación los estados y los municipios. En la
situación municipal, es de vital importancia las reformas al Artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como se ha venido
mencionado a lo largo de la investigación. Sin embargo, los municipios pareciera
que no se atreven a dar el gran paso hacia delante. Las esperanzas de mejorar se
ven a largo plazo. En tanto, los colimenses siguen buscando opciones con su voto
para encontrar las respuestas a sus necesidades.
Esta es la realidad de los municipios. ¿Qué se requiere para que la población
realmente encuentre satisfacción por parte del Gobierno Federal, Estatal y
Municipal a las demandas que les plantean. Específicamente en el ámbito
municipal en el renglón de los servicios públicos? Una primera respuesta, es la
elaboración de una adecuada participación desde la comunidad para conformar una
verdadera planeación municipal y no solamente se sujete al tradicional Plan
Municipal de Desarrollo, que en ocasiones no refleja la realidad de las demandas e
inquietudes de la población de los diez municipios del estado de Colima.
En este campo de la investigación, se bosquejan los propósitos de los Planes
Estatales de Desarrollo 1992-1997 (Carlos de la Madrid Virgen) y, 1998-2003
(Fernando Moreno Peña) y los contenidos propositivos del Plan Estatal de
Desarrollo 2004-2009, del Gobernador Gustavo Alberto Vázquez Montes. Así
como algunos de los informes de gobierno del H. Ayuntamiento Constitucional del
Municipio de Coquimatlán, por considerarlo un caso inédito en la historia reciente
de la entidad, al ser el primer municipio que en el año de 1994 pierde las
elecciones que tradicionalmente favorecían al PRI, cuya población decide un
cambio en su voto a favor del PAN. Dándose con ello también, una nueva
78
orientación en las relaciones intergubernamentales. Situación que se repetiría de
1997 al 2000 en la misma municipalidad que mantuvo su preferencia por el PAN.
Cabe señalar que a partir de 1997, el escenario de municipios perdidos por el PRI
y ganados por el PAN y el PRD se ha vuelto parte del nuevo esquema de
relaciones entre el Gobierno Federal, Estatal y Municipal.
De igual manera, se bosquejan los Planes Municipales de Desarrollo de los
Ayuntamientos Constitucionales de los Municipios de Ixtlahuacán (seleccionado
por ser el municipio más pobre de la entidad) y en el cual el dominio de la esfera
pública por unas cuantas familias, acabó desgastando las relaciones entre los
grupos internos de poder y entre éstos y el Gobierno del Estado, causando fisuras
desde el año de 1997. Lo anterior y la falta de respuestas a las demandas y
planteamientos de la población, dio como resultado que esta municipalidad pasara
a manos del PAN en el proceso electoral de 2003, como resultado también de la
falta de consenso de la población hacia el entonces Presidente Municipal que
desarrolló un trabajo que no respondía a las necesidades de la población y que no
entendió el nuevo ámbito de las relaciones con los habitantes de la municipalidad
quienes ante la falta de respuestas a las peticiones de obras y servicios decidieron
sufragar por el partido político ya citado. Por otro lado, se menciona como se dice
el Plan Municipal de Desarrollo del municipio de Villa de Álvarez (1998-2000),
por ser éste, un claro ejemplo de los efectos de la conurbanización y los intentos
por establecer una nueva relación intergubernamental entre los municipios
conurbados -Colima, Comala, Coquimatlán, Cuauhtémoc y Villa de Álvarez- y el
Gobierno del Estado del que se comenta también brevemente, los aspectos
relacionados con la planeación municipal.
Jurar la Constitución del Estado de Colima como titular del Poder Ejecutivo de la
entidad, continua siendo un acto de gran formalidad e interés de los ciudadanos.
Pero, sobre todo, un gran compromiso ante los electores y la población en general
que esperan en el mensaje del Gobernador las primeras respuestas a sus demandas
y planteamientos de vivienda, agua potable, alcantarillado, drenaje, empedrados,
79
apoyo al campo, caminos vecinales, alumbrado, recolección de basura, becas,
infraestructura escolar y todas aquellas acciones que llenan de esperanza a los
habitantes de los diez municipios colimenses.
En la entidad, el gobierno que encabeza el Profr. Gustavo Alberto Vázquez
Montes, después de un largo y polémico proceso electoral, suscitado por las
preferencias de los colimenses y simpatías hacia la alternancia partidista, motivado
quizás también, por el desgaste de un modelo de desarrollo económico que en los
últimos veinte años ha restringido las respuestas a la población y la carencia de
ingresos financieros hacia los municipios para que éstos atiendan las demandas de
sus habitantes y que hace explosión en el año de 1994, cuando los habitantes del
municipio de Coquimatlán deciden otorgar su voto por el candidato del Partido
Acción Nacional, originado por la división de los grupos políticos de este
municipio que ante el rechazo del C.D.E. del P.R.I. para que cambien de candidato
a la alcaldía del lugar, optan por darle la espalada a su partido y, apoyados por los
grupos que tradicionalmente habían controlado el poder municipal, así como el
párroco de la localidad, deciden apoyar al candidato que antes militante priísta,
más tarde candidato del P.R.D., y en esos mismos días postulado por el P.A.N.,
obtiene el triunfo en las elecciones de 1994, en las que elige a presidentes
municipales y diputados locales.
3.3.1 Carlos de la Madrid Virgen (1991-1997)
Fungía como Gobernador del Estado de Colima, el Lic. Carlos de la Madrid
Virgen. La situación que se originó en el municipio de Coquimatlán solamente
reflejaba lo que sucedía en el país, a raíz de que en el año de 1988, se creara una
Corriente Crítica en las filas del C.E.N., del P.R.I., encabezada por el Ing.
Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano y Porfirio Muñoz Ledo entre otros, que ante el
rechazo de su dirigencia, deciden la formación del Frente Democrático Nacional,
que como se sabe, postula más tarde al Ing. Cuauhtémoc Cárdenas a la Presidencia
de la República. Este panorama nacional, sin duda se refleja en el ámbito estatal y
80
municipal, lo que impacta en la nueva conformación de las relaciones
intergubernamentales en los tres ámbitos de la administración pública.
Cabe señalar que en el estado de Colima, el municipio de Coquimatlán es el
primero en la historia reciente de la entidad, que opta por una elección distinta al
P.R.I. Lo extraño de esta cuestión, es que en el cuarto y quinto Informe de
Gobierno, el Lic. Carlos de la Madrid Virgen, que ya había compartido un año de
su administración con el Ayuntamiento panista de Coquimatlán, no hace referencia
a éstas inéditas relaciones intergubernamentales. Incluso, en el contenido de su
Cuarto Informe, no existe mención alguna al respecto.
Es importante destacar de este Cuarto Informe, que respecto al desarrollo
municipal, señala que: Transferimos el 62% de la inversión convenida a los 10
ayuntamientos de la entidad, para atender las demandas de la comunidad con
obras y servicios, generando empleos y ampliando la infraestructura básica. Así,
ratifico
mi
profunda
convicción
municipalista,
asignando
recursos,
responsabilidades y capacidad de decisión a los ayuntamientos.56
Otro aspecto de relevancia en este sexenio es la profundización en la aplicación
de las políticas públicas en el nivel federal para la descentralización y
desconcentración de funciones y responsabilidades como la firma con el Gobierno
del Presidente Ernesto Zedillo para la transferencia de los servicios de salud. Con
ello,
se
fortalecen
las
acciones
en
el
contexto
de
las
relaciones
intergubernamentales.
Así mismo, en este periodo de la administración estatal, parece que se da un
debilitamiento del poder gubernamental. Con ello surgen distanciamientos y
síntomas de las futuras rupturas en la clase política priísta tradicional, que aunada
al sector empresarial, había mantenido el estado de cosas bajo la relación poder
56
De la Madrid, Virgen Carlos; Cuarto Informe de Gobierno. Gobierno del Estado. Colima,
1995. Pág. 10.
81
político-poder económico, olvidando a la población con mayores necesidades de
los municipios colimenses que sumidos en la precariedad económica, no son
capaces de cumplir con lo estipulado en los Planes Municipales de Desarrollo y
cediendo por parte del gobierno estatal poco a poco el poder a un nuevo grupo que
años atrás había demostrado su proyecto de alcanzar la gubernatura y otras
parcelas del poder. Así el denominado “Grupo Universidad”, en la persona del Lic.
Fernando Moreno Peña, extiende la influencia universitaria hacia los órganos del
PRI y del Instituto Electoral del Estado y de los municipios. Acciones que dan
como resultado el triunfo en el año de 1997 del Lic. Moreno como Gobernador del
Estado de Colima, bajo una fuerte oposición vertida desde la clase privilegiada de
la entidad, los avecindados en los municipios y de una parte de los medios de
comunicación como “Diario de Colima”, Televisión y la radio.
3.3.2 Fernando Moreno Peña (1997-2003)
Se consideró importante la reseña anterior, porque de estos nuevos cambios en la
conformación política-partidista de los Ayuntamientos de la entidad, dependerían
también los cambios de actitud y de estilos de gobernar en el estado de Colima. Un
caso típico de esta afirmación, es el sexenio de 1997 a 2003, época fecunda para el
análisis político de las relaciones intergubernamentales entre el Gobierno del
Estado y los Ayuntamientos. En es ámbito político-partidista, en la presentación
del Plan Estatal de Desarrollo 1998-2003 al pueblo de Colima por el entonces
Gobernador Fernando Moreno Peña, enfatizaba en el hecho de que:
Por lo que hace al Poder Legislativo y concretamente a la nueva composición del
Congreso del Estado, le confiere una fuerza renovada que seguramente será
utilizada con prudencia en los debates, en la elaboración de leyes y adecuar las
82
normas existentes, son algunas de sus funciones, las cuales implican el que se
realicen con civilidad y responsabilidad.57
Es importante señalar, que en esta ocasión, el H. Congreso del estado de Colima,
tuvo una conformación pluripartidista, que empataba en sus diputaciones con las
del partido oficial. Por supuesto que ello, motivó una parálisis legislativa en
detrimento del desarrollo de la entidad. Por otro lado, en los municipios de nueva
cuenta, existían Cabildos ganados por la “oposición” (PAN y PRD), lo que influyó
en el aspecto de las relaciones intergubernamentales.
En relación al ámbito municipal, el Plan Estatal de Desarrollo 1998-2003, que
fuera presentado el 30 de abril de 1998, de acuerdo a lo estipulado por la norma en
la materia y que regula al Sistema Estatal de Planeación, menciona que: Uno de
los propósitos claves del federalismo es el fortalecimiento del municipio libre. Los
Ayuntamientos representan el espacio más cercano a la población, porque permite
atender oportunamente sus demandas, incorporar la participación de los
ciudadanos y manifestar el sentido social de toda buena administración pública.
El gobierno debe estar presente ahí donde se manifiestan los problemas y las
necesidades de sus comunidades…Las reformas de 1983 al artículo 115
Constitucional representan uno de los esfuerzos más destacados para fortalecer el
Pacto Federal.58
Para fortalecer el impulso al municipio, entre otras acciones, la administración del
Gobernador Moreno Peña, planteaba el objetivo a cumplir: Renovar al Municipio
en sus aspectos jurídicos, administrativos, financieros, y estructurales para que
los Ayuntamientos puedan atender eficientemente la prestación de los servicios
públicos y promover el desarrollo integral de sus comunidades…(Para ello, se
planteaba las siguientes estrategias):
57
Moreno, Peña Fernando; Plan Estatal de Desarrollo 1998-2003. Gobierno del Estado.
Colima, 1998. Pág. 23.
58
Moreno, Peña Fernando; Plan Estatal de Desarrollo 1998-2003. Ob. Cit. Pág. 30.
83
•
Revisar, y en su caso, actualizar el marco jurídico del Municipio para
definir con claridad sus atribuciones, límites y responsabilidades.
•
Vigorizar su hacienda pública para consolidar al Ayuntamiento como eje
promotor del desarrollo social.
•
Consolidar la participación de los Ayuntamientos en la planeación del
desarrollo regional.59
Como se hacía mención en páginas atrás, en el año de 1994, el estado de Colima
acude a su cita con el encuentro de una nueva visión de hacer política municipal, al
perder el P.R.I., el municipio de Coquimatlán. Estableciéndose con ello, una nueva
relación intergubernamental entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado de
Colima. Un ejemplo de lo anterior, es lo manifestado por el entonces Alcalde
coquimatlense, cuando enfatiza en el hecho de que: La estabilidad financiera de
nuestro Ayuntamiento y, por ende, su estructura orgánica, están en vilo. Los
ingresos son insuficientes para sostener el aparato administrativo y la captación
de más recursos, a través de un incremento mayor al impuesto predial, permisos,
licencias y tarifas de agua potable, o la creación de otros nuevos, no lo
consideramos en este momento procedente.60
En el mismo tenor, se expresan algunos de los Ayuntamientos de la entidad. De los
que a continuación se anotan sus posturas en relación a la problemática del
desarrollo municipal. Así, el H. Ayuntamiento Constitucional de Ixtlahuacán, en
su Plan Municipal de Desarrollo 1998-2000 en el apartado del “Desarrollo
Democrático y una Nueva Cultura Política Municipal”, señala entre otras
cuestiones, las siguientes: Para darle oportuna respuesta a las demandas
ciudadanas,
modernizaremos
el
aparato
público
con
una
estructura
organizacional más ágil y eficaz en sus procedimientos administrativos. Con una
nueva visión vamos a trabajar para convertir al Gobierno Municipal en un
59
Moreno, Peña Fernando; Íbid. Pág. 31.
60
H. Ayuntamiento Constitucional; II Informe de Labores. Coquimatlán, 1996. Pág. 26.
84
verdadero agente de cambio acorde al nuevo federalismo…Para que se avancen
en los objetivos que se persiguen con el proceso de la Planeación del Desarrollo
Municipal.61
Respecto a la participación de la población en la planeación municipal, en el
Primer Informe de Labores del H. Ayuntamiento Constitucional de Coquimatlán,
se hace referencia al hecho de que: Para la elaboración del Programa Operativo
1999 partimos de la opinión de los ciudadanos, a través de asambleas
comunitarias en todas las poblaciones del municipio. Ellos expusieron propuestas
y determinaron prioridades y fue respetada la opinión mayoritaria. De esta
manera, abrimos espacios a la participación ciudadana y reforzamos la opción de
un Gobierno Municipal horizontal y compartido.62
Por su parte, el H. Ayuntamiento Constitucional del municipio de Villa de
Álvarez, en el renglón de la planeación municipal, estipula quince líneas de
acción, entre las que se destacan las siguientes:
•
A través del COPLADEMUN, fomentar el trabajo coordinado con las
dependencias federales, estatales y con los sectores social y privado, para
canalizar las peticiones de la población a la institución correspondiente.
•
Diseñar normatividades específicas para los programas sociales, logrando
con esto, que los recursos se destinen a la población más necesitada.
•
Simplificar, en la medida correspondiente, los requisitos para el
otorgamiento de apoyos a la población objetivo.
•
Dar seguimiento y evaluar el plan municipal de desarrollo en coordinación
con las distintas áreas de la administración municipal.
61
H. Ayuntamiento Constitucional. Ixtlahuacán, 1998. Pág. 6.
62
H. Ayuntamiento Constitucional. Coquimatlán, 1998. Pág. 35.
85
•
Diseñar un sistema de información con base en el seguimiento del plan
municipal e información que nos proporcionen las dependencias estatales y
federales, sobre las inversiones que destinan al municipio.63
Se anotaba líneas atrás, que a partir de 1994, la entidad vive una nueva fase en su
vida política, al contar con Ayuntamientos con otras opciones distintas al P.R.I.
Con ello, también se afirmaba que las relaciones intergubernamentales toman otro
giro. En este contexto como se ha dicho también, en las elecciones del año de
1997, la población asiste a escenarios pocas veces vistos en la historia reciente del
estado. En este torbellino político, toma posesión como Gobernador el Lic.
Fernando Moreno Peña, de quien se han comentando algunos de sus
planteamientos en la presentación al pueblo de Colima del Plan Estatal de
Desarrollo 1998-2003. En su Primer Informe de Gobierno (1998), en el renglón
del impulso al municipio, describe las relaciones que se han dado con ellos.
En dicho documento, afirma que: La pluralidad ideológica que se expresa ya en
Colima, como autoridad en el ámbito de los municipios, debe ser cimiento de
buenos gobiernos, de mayor responsabilidad política, de nuevas formas de
trabajo. Aunadas al artículo 115 constitucional, estas razones forman la base del
municipio libre, cuyo fortalecimiento es preocupación y objetivo permanente del
Gobierno del Estado.
Hemos entregado en tiempo y forma las participaciones y aportaciones, mediante
convenios firmados con los ayuntamientos. Podemos afirmar que, a la fecha, los
ayuntamientos han recibido recursos superiores a los anunciados en el mes de
enero, los cuales han sido suministrados mensualmente, para facilitar la
programación oportuna del ejercicio del gasto.
63
H. Ayuntamiento Constitucional; Plan Municipal de Desarrollo 1998-2000. Villa de
Álvarez, 1998. Pág. 89.
86
En lo que respecta a las participaciones federales, hemos distribuido 195 millones
641 mil 361 pesos por concepto del Ramo 33; en los dos fondos que les asignan
recursos, les hemos transferido 106 millones 155 mil 848 pesos.
En pleno cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 115 constitucional, mi
gobierno convino con los ayuntamientos que concluyeron su gestión el 31 de
diciembre de 1997, la transferencia del servicio municipal de tránsito. Refrendo
mi ofrecimiento a las presentes administraciones, en el sentido de ampliar nuestra
coordinación para el buen desempeño de ésta y otras responsabilidades similares.
El desarrollo municipal también se ha centrado en el fortalecimiento de la
capacidad administrativa de los ayuntamientos; por ello, a través de un convenio
firmado con la Secretaría de Desarrollo Social, se creó al interior del
COPLADECOL el Subcomité Especial de Desarrollo Institucional Municipal,
mediante el cual se propicia, de acuerdo a las necesidades y tiempos que fije cada
ayuntamiento, sus estrategias de modernización o desarrollo interno.
Así mismo, se difundieron metodologías para la elaboración de sus Manuales de
Organización y Procedimientos, así como para el Catálogo de Puestos y se
pusieron en marcha programas de capacitación encaminados a estimular la
profesionalización de los servidores públicos municipales.64
Tres años más tarde, en 2001, en la lectura de su Cuarto Informe de Gobierno,
refiriéndose a las relaciones del Gobierno del Estado con los Gobiernos
Municipales, señaló: Se distribuyeron publicaciones especializadas, como la Guía
práctica para la microplaneación participativa y la Guía de servicios institucionales
para el fortalecimiento a la organización social, publicaciones que dicen cómo y
64
Moreno Peña, Fernando; Primer Informe de Gobierno. Periódico Oficial del Estado de
Colima. Colima, 1998. pp. 16 – 17.
87
mediante qué programas gubernamentales, los ciudadanos pueden participar en el
proceso de planeación municipal.
Independientemente de los eventos dirigidos a las nuevas autoridades municipales,
se les distribuyó material audiovisual y manuales operativos, como los modelos de
manuales de organización pública municipal y el manual para el funcionamiento
del cabildo así como un modelo de reglamento interior.
Asimismo, se propició el intercambio de experiencias y la elaboración de
programas coordinados que mejoren sustancialmente la eficiencia, la eficacia y la
productividad de los servidores públicos municipales en beneficio de la población.
En el marco del programa de profesionalización de servidores públicos estatales y
municipales que promueve mi Gobierno, cuatro funcionarios de los municipios de
Comala, Cuauhtémoc y Villa de Álvarez participaron en el II Diplomado en
Planeación Estratégica del Desarrollo, lo que les permitió contar con nuevos
instrumentos metodológicos para aplicarlos a la planeación de desarrollo
municipal.
Con la finalidad de apoyar el fortalecimiento institucional de los municipios,
promovimos los avances del Sistema Estatal de Información Colima (SEICOL) y
del Sistema de Información para la Planeación del Desarrollo (SIPLADE) ante las
autoridades de los diez municipios del Estado, a efecto de sumarse a los proyectos
que ambos sistemas desarrollan usando el análisis de información georeferencial.
Los recursos transferidos a los municipios por concepto de participaciones, Ramo
33 y apoyos del Gobierno del Estado ascendieron a 561 millones 480 mil pesos.
Las participaciones y Fondos del Ramo 33 se distribuyeron de la siguiente manera:
88
Fuente: Moreno, Peña Fernando; Cuarto Informe de Gobierno. Periódico Oficial
del Estado de Colima. Colima, 2001. P. p. 9- 10.
De las lecturas de los Planes Estatales y Municipales de Desarrollo, así como de
los Informes de Gobierno, se percibe desde el Gobierno del Estado una actitud de
control de la operación del quehacer municipal y de parte de los Gobiernos
Municipales, una relación dependiente, de espera, de estar al tanto de lo que indica
o dice el titular del Ejecutivo. ¿Por qué esta actitud pasiva? ¿Se deberá quizás, a la
falta de recursos financieros, de creatividad o, es provocada por la cultura
tradicional de las relaciones intergubernamentales sustentadas en la sumisión y en
la espera de la voluntad política del gobernante en turno para hacerse de apoyos?
89
CONCLUSIONES
La lucha por alcanzar la plena autonomía de los municipios del país no termina.
Pareciera que las grandes crisis que acompañaron los inicios del siglo XIX y XX,
están presentes en la actualidad. Se puede afirmar que la vieja demanda de
constituir un gobierno que estuviera en igualdad de circunstancias ante el
Gobierno Federal y Estatal, se ha logrado. Por lo que, en este triunfo de actualizar
el marco jurídico en al entidad, como resultado de las reformas a la estructura legal
que rige al municipio, se han cristalizado los viejos sueños y las antiguas
aspiraciones. Es decir, la lucha ha llegado a una primera etapa. Quizás, la más
importante.
Se deben de entender las grandes reformas a la Carta Magna. En este sentido
también, se ha enfocado el tema de la investigación que se finaliza. Cuyo título, “
Artículo 115 Constitucional: Análisis y Perspectivas en el Marco de las Relaciones
Intergubernamentales”, permite identificar los avances en la conformación y
adecuación del artículo 115 Constitucional a la realidad de cada uno de los diez
municipios del estado de Colima, a través de los reglamentos que deben de normar
y regular las acciones del Gobierno Municipal en su relación con los habitantes de
sus respectivas demarcaciones y, sobre todo, con los gobiernos Federal y Estatal.
Por otro lado, el Gobierno Municipal debe llevar a la práctica política, económica
y social, los contenidos de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima.
Específicamente, en el ámbito de la planeación municipal y la participación de los
ciudadanos de los diez municipios que conforman la entidad. En este proceso de
planeación, y al margen de buscar la mejor utilización de los recursos humanos,
financieros y materiales en la consolidación de la infraestructura y de servicios, es
importante contemplar visiones y acciones que permitan hacer llegar más recursos
para dar la respuesta adecuada y oportuna a las demandas ciudadanas.
90
El presente trabajo, se inserta como se hacía mención, en la incipiente
investigación que sobre el desarrollo municipal en la entidad se empieza a llevar a
cabo. Investigación que por cierto, no ha partido desde el ámbito de Gobierno
Estatal a pesar de contar con un espacio de atención a la problemática municipal.
Por lo que, cada uno de los diez municipios representan una veta con una gran
riqueza en el universo de la investigación.
En el campo concreto de las relaciones intergubernamentales, las aportaciones que
contempla el presente estudio, son:
•
El análisis histórico de la lucha por el conocimiento y aceptación de la
autonomía comunal.
•
El desarrollo en el tiempo, del quehacer legislativo para sustentar la
formalidad del municipio.
•
La evolución de las distintas formas de gobierno local y comunal hasta
llegar a un reconocimiento de la estructura municipal.
•
Los estudios que se han venido realizando en otras regiones del país en
función de la problemática del municipio.
•
El proceso jurídico de la adecuación de la Constitución, a la realidad de los
municipios de la nación y, por ende, de la generación de un nuevo marco
legal en función de la problemática del municipio y sus respectivos
gobiernos.
•
El bosquejo histórico de las relaciones intergubernamentales, en el estado
de Colima, durante los Gobiernos de Carlos de la Madrid Virgen (19911997) y de Fernando Moreno Peña (1997-2003), quienes dieron elementos
para mejorar la relación con el Gobierno Federal y con cada uno de los
Gobiernos Municipales de la entidad.
•
De igual manera, en este proceso de construcción de las relaciones
intergubernamentales, es importante destacar la voluntad política para la
mejoría también de las interacciones con los poderes Legislativo y Judicial.
Poderes que tradicionalmente habían llevado una relación de dependencia
91
y en ocasiones de sujeción hacia el poder ejecutivo de la entidad. Casó aun
mayor
con el poder municipal que aunado a la falta de recursos
financieros, se agregaba la falta de capacidad y habilidad para el manejo y
cumplimiento de la responsabilidad que el pueblo les ha conferido. De ahí
la importancia de la forma y visión del gobierno del estado que en la
actualidad ha buscado replantear una relación de igualdad con el Gobierno
Federal, los Gobiernos Municipales y los Poderes Legislativo y Judicial.
92
ANEXO 1
Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009
Por lo que respecta al Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009, el Gobernador del
estado, ha delimitado los esquemas en que se habrán de sustentar las nuevas
relaciones intergubernamentales entre el Estado y los Municipios. De dicho
documento se transcriben los siguientes apartados.
•
Equilibrio entre Poderes
En el proceso de perfeccionamiento de nuestro sistema democrático, el principio
de la división de poderes induce al establecimiento de nuevas formas de ejercicio
de poder público, en el que participan las fuerzas políticas en un pacto que
privilegia la representación, en el afán de evitar la concentración del poder, y el
control político en quienes éste se deposita.
El principio de la división de poderes, surge como una necesidad para el
mantenimiento y consolidación de un Estado de Derecho que garantice las
libertades fundamentales de los ciudadanos y establezca los mecanismos
constitucionales para el fortalecimiento de la vida democrática.
•
Diagnóstico
El equilibrio entre poderes adquiere un nuevo parámetro de legitimidad en el
propósito de inducir la transparencia y la verticalidad de los órganos
constitucionales que ejercen, a nombre de los ciudadanos, el poder público.
Un equilibrio de poderes, propicia un sano funcionamiento del ejercicio
democrático y promueve la participación, en un contexto pluralista, de las fuerzas
políticas que participan en la conformación del poder público.
93
En el Estado, el equilibrio entre poderes ha garantizado el perfeccionamiento de
los procesos electorales; las reformas al marco jurídico han establecido un avance
importante en el fortalecimiento de nuestro Estado de Derecho, la gobernabilidad y
la conducción del quehacer gubernamental.
El equilibrio entre poderes ha permitido además, asumir con madurez el proceso
de transición hacía una democracia participativa y observar en la alternancia,
opciones para el perfeccionamiento de nuestro sistema político, que por
democrático, nos induce a conciliar con los actores y partidos políticos una
competencia basada en principios de legalidad, en el propósito de conformar un
gobierno que privilegie una política democrática fundamentada en el principio de
representación, que garantice a la población estar mejor representada ante los
órganos constitucionales para que defiendan y protejan sus derechos e impulsen
reformas y acciones que se traduzcan en mayores beneficios en términos de
bienestar social y desarrollo económico.
En el propósito de inducir una cohesión social, el proyecto de gobierno se orienta a
mantener una relación basada en un pacto político que privilegie la gobernabilidad
como principio irrenunciable.
Es de interés mantener el equilibrio entre los poderes y consolidar la división de
funciones y los órganos constitucionales en un marco de respeto al Estado de
Derecho y a la población que ha depositado su confianza en quienes la
representan, legitimando la función pública.
Delinear un nuevo rostro de la función pública, basado en la división y el
equilibrio de poderes para conformar una nueva realidad democrática que permita
continuar hacia el perfeccionamiento del sistema político, es compromiso
ineludible para el avance gubernamental.
94
•
Objetivos
¾ Promover el establecimiento de los mecanismos constitucionales necesarios
para fortalecer el principio de la división y equilibrio entre poderes.
¾ Establecer mecanismos de enlace y coordinación orientados a hacer más
eficiente el ejercicio del quehacer público entre los poderes.
¾ Impulsar, en el marco de la reforma política, propuestas para fortalecer el
principio
de
representación
y
figuras
jurídicas
que
garanticen
el
fortalecimiento de los poderes y la vida democrática del Estado.
¾ Promover una cultura política de respeto entre los poderes, que evite la
confrontación e inhiba todo tipo de acuerdos que pongan en riesgo la
gobernabilidad, la credibilidad y la aplicación de políticas que benefician a la
población.
•
Estrategias y líneas de acción
¾ Analizar alternativas de reformas constitucionales para fortalecer el principio
de la división y equilibrio entre los poderes que conforman el gobierno del
Estado.
o Realizar estudios para determinar la viabilidad de reformas a la
constitución local relacionadas a las funciones y atribuciones de cada uno
de los poderes.
o Promover acuerdos que privilegien y garanticen el equilibrio entre poderes
y eviten la subordinación de unos a otros.
¾ Promover reformas administrativas para el establecimiento de un sistema de
coordinación y enlace entre los poderes.
o Proponer la integración de unidades de enlace y coordinación, orientadas al
estudio y análisis de reformas legislativas y a la realización de tareas
propias del ejercicio de cada uno de los poderes.
o Impulsar el establecimiento de un sistema de seguimiento para evaluar el
cumplimiento de convenios, acuerdos o disposiciones administrativas a
través de las unidades de enlace y coordinación.
95
o Promover, en el marco de los trabajos para la reforma política, propuestas
de reforma a los ordenamientos legales electorales.
o Proponer reformas para fortalecer el principio de representación, así como
diversas figuras jurídicas que garanticen el fortalecimiento de los poderes.
o Realizar estudios legislativos que deriven en propuestas viables para
emprender reformas constitucionales en cada uno de los ordenamientos que
rigen la vida interna de los poderes.
o Impulsar un pacto de civilidad política que privilegie el respeto entre los
poderes del Estado y de éstos con los actores políticos y la sociedad en
general.
o Promover la integración de una comisión que formule el proyecto para la
integración de un pacto de civilidad política.
o Difundir entre la población, las funciones y atribuciones de los poderes
ejecutivo, legislativo y judicial entre la población en general, que permita
valorar el quehacer de cada uno de ellos.
Nueva Relación Estado-Sociedad
El perfeccionamiento del sistema democrático brinda la posibilidad de promover
reformas que orientan hacia una transición que establece nuevas formas de
participación, representación política y ejercicio de la función pública, como parte
de un proceso que define una nueva relación entre el Estado y la sociedad.
El principio constitutivo de la democracia es la soberanía popular, que ejerce el
derecho de elegir a sus gobernantes para legitimar el ejercicio del poder público,
pero más haya de los procesos de elección, surge el afán de la sociedad por
involucrarse en
los asuntos públicos, como parte de una realidad actual y un nuevo contexto en
que la sociedad pide cuentas, justas por sí, al gobierno.
96
•
Diagnóstico
La participación ciudadana en el proceso de democratización de nuestro sistema de
gobierno, ha sido determinante en la construcción de esquemas de representación
que se adaptan a las expectativas de la población que decide, en los procesos
electorales, la elección de sus gobernantes y representantes, exige su inclusión en
los asuntos públicos y fiscaliza la labor del gobierno.
La libertad y la igualdad son valores que privilegian la democracia moderna y, en
este nuevo contexto, cobran mayor importancia por su valor intrínseco al momento
en que la sociedad exige su ejercicio a través de los diferentes mecanismos que el
Estado establece para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos.
El escenario político actual es producto de una democracia participativa que se ha
fortalecido y perfeccionado en la medida en que se han materializado reformas a
los procesos electorales. Ha sido un proceso gradual, firme y ascendente.
La población decidió cambiar la geografía política del Estado, prevaleciendo una
diversidad y pluralidad que evidencia una nueva concepción del gobierno y sus
funciones, así como con relación a su participación política. Las nuevas
generaciones lo han venido impulsando y es preciso que sus aspiraciones se
materialicen como parte de un proceso que induce a la integración entre el
gobierno y la sociedad.
El ejercicio de la representación como producto del sufragio en elecciones libres,
ha consolidado el proceso de transición del sistema de gobierno democrático,
haciéndolo plural, incluyente y diverso, en donde el ejercicio de las libertades
democráticas se asume como un principio más de la soberanía del pueblo y no
como producto de una decisión unilateral de gobierno.
97
Ahora se dialoga, consensa y se concertan acuerdos con la sociedad civil, con los
sectores, las organizaciones y los partidos políticos. Esto es producto de la libertad
democrática, de la pluralidad, pero fundamentalmente, de la decisión de la
sociedad de buscar nuevos espacios de expresión para exponer sus demandas.
Avanzar en la consolidación de la democracia, que considere además de la
racionalidad y la cooperación, el respeto a la pluralidad, la tolerancia, la
competencia regulada, la legalidad y los derechos de las minorías, es la visión del
gobierno que se pretende, a fin de consolidar el contexto en donde la participación
social asume un papel protagónico en ejercicio de sus derechos, lo que también
legitima la acción pública del gobierno.
La democracia es forma de vida, alienta la igualdad, la libertad y el mejoramiento
de la calidad de la convivencia política y social, es fuente de legitimidad del
gobierno y es instrumento de la sociedad, que finalmente determina su forma de
gobierno.
La participación social y ciudadana en el proceso de democratización del sistema
de gobierno, seguirá siendo un factor determinante en la consecución de gobiernos
representativos de una sociedad cada vez más exigente, plural, políticamente
madura, atenta y vigilante de los actos que realiza el gobierno e interesada en
hacerse escuchar por éste.
La vida democrática del Estado ha propiciado un cambio de escenarios políticos
que enriquecen el sistema de gobierno. Es evidencia del ejercicio de la voluntad
plena de los ciudadanos, a lo cual no es permitido ser indiferentes, especialmente
si el propósito es fortalecer la vida democrática a partir de promover una reforma
política integral que considere los mecanismos idóneos para seguir perfeccionando
los procesos electorales, el sistema de representación y otros factores que
permitirán que el ejercicio democrático de la población, a través de los procesos
electorales, siga siendo transparente.
98
La democratización plena de la sociedad implica impulsar y apoyar los procesos
de participación de los sectores y grupos sociales; pero además, requiere de
impulsar una cultura política que se concretice en una igualdad democrática en
cada una de las acciones emprendidas como ciudadanos dentro del ejercicio de los
derechos fundamentales.
En esta nueva relación de gobierno y sociedad, seguiremos conformando un
ejercicio de gobierno que responda a las expectativas de la población, pues el
interés es fortalecer y vincular mayormente la relación con los diferentes grupos
sociales, basando el quehacer a partir de consensos que permitan consolidar la vida
democrática y fortalecer la participación social en los asuntos públicos.
•
Objetivos
¾ Impulsar mecanismos de participación social para consolidar una vida
democrática.
¾ Establecer una mayor vinculación del quehacer del gobierno con la sociedad.
¾ Promover una reforma política integral, con énfasis en el perfeccionamiento de
los procesos electorales y la legislación en la materia.
•
Estrategias y líneas de acción
¾ Crear los espacios de participación que permitan una mayor ingerencia de la
sociedad en los asuntos públicos.
o Promover la creación de estructuras de participación social en cada sector
poblacional, comunidad, barrio o colonia del Estado.
o Reformar la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Colima para
integrar aspectos relacionados con esquemas y espacios de participación de
la ciudadanía en la instrumentación de políticas públicas.
99
¾ Definir un sistema de vinculación permanente de las autoridades estatales con
la población, a fin de promover el conocimiento de las acciones que se
emprendan.
o Estructurar un programa de giras de trabajo por todo el Estado para
promover las acciones del gobierno y nutrir, con las propuestas de la
población, el quehacer gubernamental.
o Impulsar un sistema de gestión y autogestión que permita a la ciudadanía
un mayor acercamiento con las estructuras del gobierno y el conocimiento
de los programas y proyectos que se realizan en su beneficio.
o Privilegiar consensos y acuerdos con los grupos sociales, en el proceso de
toma de decisiones del gobierno.
¾ Promover la organización de los trabajos para la reforma política en el Estado.
o Proponer reformas al Código Electoral relacionadas con la competencia
regulada de los procesos electorales, los derechos de las minorías, la
representación, la equidad, el financiamiento de campañas y las
penalidades por violación a los ordenamientos en la materia, entre otros.
o Realización de análisis de los ordenamientos jurídico electorales que
permitan valorar la viabilidad de sus reformas anualmente.
Fortalecimiento al Municipio
Para alcanzar los objetivos de la política de fortalecimiento municipal, resulta
imperativo que se pongan en marcha líneas de acción tendientes a consolidar sus
facultades y responsabilidades.
Entre éstas existen 2 que deben realizarse paralelamente. Por un lado el gobierno
del Estado deberá apoyar a los municipios para atenuar los rezagos en
infraestructura y servicios básicos. Por el otro, se debe hacer un esfuerzo adicional
para lograr la modernización institucional de las administraciones públicas
municipales sin menoscabo de su autonomía interna.
100
Diagnóstico
El fortalecimiento municipal sigue siendo un desafío; los problemas estructurales
que han condicionado su desarrollo permanecen vigentes; las reformas impulsadas
en diferentes épocas y contextos no han podido revertir sus problemas y, en la
mayoría de los casos, siguen agudizándose sin observar soluciones de corto,
mediano o largo plazo.
El marco jurídico que tutela al municipio ha sido insuficiente para que éste pueda
ser promotor de su propio desarrollo.
Por otra parte, el municipio es receptor de demandas de la sociedad, administrador
de carencias, especialmente aquellos municipios que no son capital del Estado o
polos de desarrollo. El municipio carece de recursos, organización y una estructura
que le permita atender los requerimientos de una población demandante, que ante
la falta de respuestas ha iniciado un proceso de migración a las ciudades, en busca
de nuevas oportunidades para la mejora de su calidad de vida.
La autonomía ha pasado a ser un asunto secundario ante la complejidad de los
problemas que cada día se siguen multiplicando y que van, desde la falta de
recursos para atender sus compromisos a proveedores, hasta el endeudamiento
para estar en condiciones de realizar obra pública y sólo así, atender las demandas
ciudadanas.
El municipio adolece de alternativas para financiar su desarrollo,
las
participaciones federales son insuficientes, no es recaudador importante y además,
no cuenta con potestad tributaria para generar sus propios recursos o promover la
reactivación productiva que le permita contar con una base de contribuyentes
mayor.
101
El fortalecimiento municipal no sólo es un compromiso, sino una estrategia que se
debe promover en el marco de desarrollo, estableciendo prioridades para invertir
en infraestructura básica, productiva y atender los asuntos relacionados con su
administración, sus finanzas y la atención de los servicios públicos y
administrativos que por ley les corresponde atender.
Será necesario además, impulsar la planeación del desarrollo económico y urbano
de cada municipio, con el fin de establecer prioridades y el perfil de crecimiento
que garantice el éxito de los proyectos que se emprendan.
Los problemas estructurales podrán solucionarse en el largo plazo siempre y
cuando exista el compromiso municipal para impulsar su propio desarrollo a partir
de la reactivación de las actividades productivas de sus localidades.
Objetivos
¾ Promover el fortalecimiento de las administraciones municipales del Estado.
¾ Impulsar el desarrollo económico y social de los municipios, estableciendo
prioridades en función de sus niveles de crecimiento.
Estrategias y líneas de acción
¾ Contribuir en la solución de los problemas estructurales del municipio.
o Brindar apoyo y asesoría a las administraciones municipales en materia de
planeación, hacienda, presupuesto, organización y reglamentación.
o Establecer un sistema de seguimiento y evaluación de programas y revisar
periódicamente la factibilidad de apoyo de acuerdo a sus necesidades y
recursos estatales disponibles.
102
¾ Apoyar a los municipios del Estado en la atención a los requerimientos de
infraestructura
básica
para
el
aprovechamiento
de
sus
recursos
y
potencialidades y en la detección de necesidades y solución a sus problemas.
o Convocar a las diferentes dependencias de los gobiernos federal, estatal y
municipal para la integración de estudios correspondientes en cada uno de
los municipios.
o Establecer un sistema de gestión que permita canalizar programas y
recursos hacia los municipios.
o Fortalecer los esquemas de coordinación interinstitucional entre los
gobiernos federal, estatal y los 10 municipios de la entidad.
o Apoyar a las administraciones municipales en la creación de infraestructura
social y productiva.
o Canalizar acciones y programas sociales a los H. H. Ayuntamientos a
través de las dependencias estatales. Gestionar mayores recursos
financieros y programas a los municipios ante las instancias respectivas del
gobierno federal.
¾ Gestionar mayores recursos financieros y programas a los municipios ante las
instancias respectivas del gobierno federal.
o Programar reuniones de trabajo con las diferentes dependencias federales
para concertar apoyos hacia los municipios del Estado.
o Formular propuestas, a las dependencias federales a nivel nacional y
delegaciones estatales de proyectos sociales y productivos susceptibles de
desarrollarse en los municipios de la entidad.
103
En una de sus primeras declaraciones, el Gobernador Gustavo A. Vázquez
Montes, afirmó que su gobierno sería municipalista. Con ello, perfilaba su
intención en cuanto al campo de las relaciones intergubernamentales. Quizás
por la forma y el fondo en que se dieron las elecciones, él no ha llevado a la
práctica dicha intención. Aunque, dentro de su Programa de “Cien días”, las
obras que se contemplaron comprendieron las acciones en los municipios de la
entidad. Respecto a la relación política con los Gobiernos Municipales en el
contexto de la nueva geografía política-electoral, se han tenido algunos puntos
de vista divergentes con los Ayuntamientos de Colima, Manzanillo y
Tecomán. Pero, sin llegar al enfrentamiento como en la anterior administración
estatal. Y, este hecho tan sólo, constituye en sí, un avance en las relaciones
intergubernamentales entre el Gobierno del Estado y Los Gobiernos
Municipales, así como entre éstos mismos.
104
ANEXO 2
Ley del Municipio Libre
ARTICULO
86.-
Los
Ayuntamientos
organizarán
y
reglamentarán
la
administración, funcionamiento, conservación y explotación de sus servicios
públicos, considerándose como tales en forma enunciativa, los siguientes:
I.
Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus
aguas residuales;
II.
Alumbrado público;
III.
Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
IV.
Mercados y centrales de abastos;
V.
Panteones
VI.
Rastro;
VII.
Calles, parques, jardines y su equipamiento;
VIII. Seguridad pública y policía preventiva municipal, en los términos del
artículo de 21 de la Constitución General y tránsito;
IX.
Registro civil; y
X.
Las demás que el Congreso determine, según las condiciones territoriales y
sociecónomicas de los municipios y su capacidad administrativa y financiera.
Los ayuntamientos vigilarán que la prestación de los servicios públicos se realice
en igualdad de condiciones a todos los habitantes del municipio, en forma
permanente, general, uniforme y continua.
ARTICULO 87.- El ayuntamiento prestará los servicios públicos de la siguiente
forma:
I.
Directa, a través de sus propias dependencias administrativas u organismos
desconcentrados;
105
II.
A través de los organismos públicos descentralizados o fideicomisos
públicos municipales creados para tal fin;
III.
Mediante el régimen de concesión; y
IV.
Mediante convenios de asociación y coordinación que suscriba con otros
ayuntamientos o con el ejecutivo del Estado, para que éste, de manera directa o a
través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de la
prestación de un servicio público o el ejercicio de una función, cuando a juicio del
ayuntamiento respectivo sea necesario.
ARTÍCULO 88.- A falta del convenio a que se refiere la fracción IV del artículo
anterior, el ayuntamiento podrá solicitar que el Congreso,
mediante estudio
técnico, declare que el municipio se encuentra imposibilitado para ejercer una
función o prestar un servicio público, a efecto de que el ejecutivo del Estado la
ejerza o lo preste.
ARTÍCULO 92.- Los municipios, a través de sus ayuntamientos, podrán celebrar
los convenios a que se refieren las fracciones III y IV del artículo 115 y VII del
artículo 116, de la Constitución General, de conformidad con las bases y los
requisitos siguientes:
I.
Cuando se trate de asociación entre municipios para la prestación de
servicios públicos o el ejercicio de funciones:
a)
La comisión correspondiente presentará ante el cabildo el proyecto
del convenio de asociación a celebrar, acompañado de la documentación técnica y
financiera que acredite la necesidad del mismo y que establezca, entre otros, los
métodos de operación y aplicación, el programa de costos y la forma de solventar
éstos, así como las causas de terminación, rescisión y suspensión;
b)
El convenio de asociación será aprobado por cuando menos las dos
terceras partes del total de los miembros que integran el cabildo;
106
c)
De ser aprobado el convenio, la comisión correspondiente dará
seguimiento a su ejecución e informará periódicamente al ayuntamiento;
d)
Los convenios que se celebren con municipios de otros Estados,
deberán ser remitidos al Congreso para su aprobación;
e)
Los convenios de asociación se harán del conocimiento del
gobierno del Estado, con el propósito de garantizar la coordinación procedente con
los programas de carácter regional y estatal.
II.
Cuando se trate de convenios de coordinación que celebren los municipios
con el gobierno del
Estado para que aquéllos o éste se hagan cargo de la
prestación de servicios públicos o el ejercicio de funciones estatales o municipales,
ya sea de manera temporal o en forma coordinada:
a)
La comisión correspondiente presentará ante el ayuntamiento el
proyecto de convenio a celebrar, acompañado de la documentación técnica y
financiera que acredite la necesidad del mismo y que establezca, entre otros, los
métodos de operación y aplicación, el programa de costos y la forma de solventar
éstos, así como las causas de terminación, rescisión y suspensión. En caso de que
sea el gobierno del Estado quien proponga al municipio la prestación de un
servicio o el ejercicio de una función estatal, la solicitud respectiva y la
documentación que la soporte se dirigirá al ayuntamiento, turnándose a la
comisión referida;
b)
Este tipo de convenios procederá únicamente cuando con la
operación propuesta en el convenio, los beneficios sean mayores para el municipio
o cuando exista imposibilidad real de éste para ejercitar dichos servicios o
funciones;
c)
El convenio será aprobado por cuando menos las dos terceras partes
del total de los miembros que integran el cabildo;
d)
De ser aprobado el convenio, la comisión correspondiente dará
seguimiento a su ejecución e informará periódicamente al ayuntamiento; y
e)
Si el gobierno del Estado, directamente o a través del organismo
correspondiente, se hace cargo de la prestación del servicio o el ejercicio de una
función municipal, informará periódicamente al ayuntamiento.
107
Los convenios a que se refieren las fracciones anteriores no eximen a los
ayuntamientos del cumplimiento de sus facultades y obligaciones, con respecto a
los usuarios de las funciones y servicios municipales;
ARTÍCULO 93.- Cuando el ayuntamiento manifieste incapacidad real para la
prestación de un servicio o el ejercicio de una función municipal y el gobierno del
Estado se niegue a asumir, mediante convenio, su prestación o ejercicio, el cabildo
solicitará por escrito al Congreso la declaración correspondiente para que el
gobierno del Estado se haga cargo temporalmente de dicha función o servicio.
La solicitud al Congreso aprobada por cuando menos las dos terceras partes del
total de integrantes del cabildo, deberá acompañarse de la documentación técnica y
financiera que la soporten. El cabildo deberá motivar suficientemente su petición.
El Congreso podrá ordenar los estudios y análisis técnicos para determinar lo
conducente. De ser aprobada la solicitud del ayuntamiento, el Congreso
establecerá las condiciones y modalidades para que el gobierno del Estado preste
el servicio o ejerza la función municipal.
ARTÍCULO 94.- Los conflictos que se presenten con motivo de la aplicación de
los convenios a que se refiere este capítulo, serán resueltos por el Supremo
Tribunal de Justicia, sin perjuicio del derecho de acudir en controversia
constitucional en los términos del artículo 105 de la Constitución General.
ARTICULO 95.- Los bienes y servicios públicos municipales, con excepción de
los servicios de alumbrado, seguridad pública, policía preventiva municipal,
tránsito y vialidad, previa autorización de cuando menos las dos terceras partes de
los integrantes del cabildo, pueden ser materia de concesión a particulares,
sujetándose a lo establecido por esta Ley, las cláusulas del título-concesión y
demás disposiciones legales aplicables.
108
ARTICULO 96.- Las concesiones en ningún caso podrán otorgarse a:
I.
Los integrantes del ayuntamiento;
II.
Los servidores municipales de confianza;
III.
Sus cónyuges, así como parientes consanguíneos, por afinidad y civiles
hasta el cuarto grado de las personas señaladas en las fracciones anteriores;
IV.
Las personas morales en las que funjan como directivos algunas de las
personas señaladas en las fracciones anteriores; y
V.
Las personas físicas o morales que en los últimos cinco años se les haya
revocado otra concesión para la prestación de servicios públicos municipales.
ARTÍCULO 110.- La planeación constituye la base de la administración pública
municipal y tiene como sustento el sistema de planeación democrática, previsto en
la Constitución General, en la Constitución, en la Ley de Planeación del Estado y
en esta Ley.
ARTÍCULO 111.- El municipio contará con los siguientes instrumentos de
planeación:
I.
El plan municipal de desarrollo;
II.
El programa de gobierno municipal; y
III.
Los subprogramas derivados del programa de gobierno municipal.
ARTÍCULO 112.- El plan municipal contendrá las prioridades y objetivos para el
desarrollo integral y sustentable del municipio, en concordancia con los planes
nacional y estatal de desarrollo, con una visión de largo plazo. La propuesta de
plan municipal será elaborada por el consejo de planeación del desarrollo
municipal.
ARTÍCULO 113.- El programa de gobierno municipal contendrá los objetivos,
estrategias, líneas de acción y metas que servirán de base a las actividades de la
administración pública municipal en el ejercicio de su encargo de forma que
109
aseguren el cumplimiento del plan municipal de desarrollo. El programa de
gobierno indicará los subprogramas de carácter sectorial, que se realizarán y
evaluarán cada año.
ARTÍCULO 114.- El plan y los programas deberán contener en forma mínima:
I.
Señalamientos de objetivos generales y particulares a corto, mediano y
largo plazo, según el caso;
II.
Procedimientos que se utilizarán para el logro de sus objetivos; y
III.
Diversos estudios y elementos técnicos que se hayan considerado en su
elaboración, fundamentalmente a aquéllos que se refieren al aprovechamiento de
los recursos humanos y naturales.
ARTÍCULO 115.- El plan y los programas se elaborarán para un tiempo
determinado y de acuerdo con las necesidades a satisfacer y se ejecutarán con
arreglo a la importancia y urgencias de las mismas.
ARTÍCULO 116.- Los ayuntamientos están facultados para elaborar, expedir,
reformar, adicionar y abrogar los bandos de policía y buen gobierno, los
reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general y
obligatoria en el municipio, en los términos siguientes:
I.
Respetar las disposiciones de la Constitución General y de la Constitución,
así como las leyes federales o estatales, con estricta observancia de las garantías
individuales;
II.
Delimitación de la materia que regulan;
III.
Sujetos obligados;
IV.
Objeto sobre el que recae la reglamentación;
V.
Derechos y obligaciones de los habitantes;
VI.
Autoridad responsable de su aplicación;
VII.
Facultades y obligaciones de las autoridades;
110
VIII. Los procedimientos administrativos que deben seguirse para la obtención
de permisos, licencias y autorizaciones municipales;
IX.
Sanciones y procedimiento para la imposición de las mismas; y
X.
Transitorios, en donde se deberá establecer, entre otras previsiones, la
fecha en que inicie su vigencia.
Los ordenamientos a que se refiere este artículo, serán aprobados por los cabildos
y publicados en el periódico oficial.
ARTICULO 118.- Los ayuntamientos expedirán, ente otros, los siguientes
reglamentos:
I.
El general de cada ayuntamiento;
II.
El de cabildo;
III.
El de la administración pública municipal centralizada y paramunicipal;
IV.
El de los servicios públicos municipales;
V.
Los de desarrollo urbano;
VI.
Los de ecología;
VII.
El de salud pública, previa coordinación con la autoridad estatal;
VIII. El que regule la participación ciudadana y vecinal;
IX.
El que regule las actividades de los habitantes del municipio, en un marco
de respeto al derecho, la paz pública y la tranquilidad, que propicien el desarrollo
de la vida comunitaria; y
X.
Los demás que sean necesarios para dar cumplimiento a las leyes
municipales
111
ANEXO 3
Reglamentos
Municipio de Armería
Tiene 18 Reglamentos los cuales son los siguientes:
1. Reglamento del Bando Solemne Municipal
2. Reglamento de Policía y Buen Gobierno
3. Reglamento de Seguridad Publica
4. Reglamento del Cementerio Municipal
5. Reglamento para el Funcionamiento de Juegos Electrónicos, Futbolitos y
Similares
6. Reglamento para el Ejercicio del Comercio Ambulante
7. Reglamento Interior del Municipio
8. Reglamento Interior de Cabildo
9. Reglamento para la Elaboración de la Tabla de Valores Unitarios de Terreno
y Construcción
10. Reglamento de La Integración y Competencia de las Autoridades Auxiliares
11. Reglamento para Regular la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas
12. Reglamento de Construcciones y Desarrollo Urbano
13. Reglamento de Diversiones y Espectáculos Públicos
14. Reglamento del Tortugario
15. Reglamento de Transito y Vialidad
16. Reglamento de Adquisiciones
17. Reglamento para la Protección del Ambiente
18. Reglamento para el Funcionamiento de Tortillerías
112
Municipio de Cómala
Tiene 15 Reglamentos los cuales son los siguientes:
1. Reglamento que Regula la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el
Municipio de Comala
2. Reglamento Interior del Municipio
3. Reglamento de Seguridad Pública del Municipio
4. Reglamento que Norma la Participación Ciudadana del Municipio de Comala
5. Reglamento que Norma el Servicio de Recolección y Procesamiento de
Residuos Sólidos para el Municipio de Comala, Col
6. Reglamento del Servicio de Rastros para el Municipio de Comala
7. Reglamento de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Comala
8. Reglamento para la Elección de Juntas y Comisarías en el Municipio de
Comala
9. Reglamento para la Elaboración de las Tablas de Valores Unitarios de
Terreno y de Construcción
10. Reglamento del Comité de Adquisiciones, Servicios y Arrendamientos del
Municipio de Comala, Col
11. Reglamento del Comité de Festejos Charro Taurinos del Municipio de
Comala
12. Reglamento General de Expedición de Licencias para el Funcionamiento de
Establecimientos Mercantiles, Industriales y de Servicios del Municipio de
Comala, Colima
13. Reglamento de Construcciones del Municipio de Comala, Colima
14. Reglamento que Rige el Funcionamiento de las Sesiones y Comisiones del
Ayuntamiento de Comala, Colima
15. Reglamento que Establece las Bases Mínimas que deben Contener las
Subastas Publicas para la Enajenación de Bienes Municipales
113
Municipio de Coquimatlán
Tiene 13 Reglamentos los cuales son los siguientes:
1. Reglamento para Regular la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas del
Municipio de Coquimatlán
2. Reglamento de Preservación Ambiental y del Equilibrio Ecológico
3. Reglamento que Regula las Elecciones de los Integrantes de las Juntas y
Comisarías Municipales
4. Reglamento que Regula las Sesiones del H. Cabildo
5. Reglamento para la Enajenación, Arrendamiento, Uso o Comodato de Bienes
Muebles e Inmuebles del Patrimonio Municipal
6. Reglamento del Servicio Publico de Limpia y Sanidad
7. Programa General de Regularización Fundo Legal
8. Reglamento de Participación Ciudadana
9. Reglamento de Policía y Buen Gobierno
10. Reglamento Municipal de Protección Civil
11. Reglamento del Archivo Municipal
12. Reglamento del Comité Municipal de Compras
13. Reglamento de Seguridad Publica
114
Municipio de Cuauhtémoc
Tiene 22 Reglamentos los cuales son los siguientes:
1. Reglamento que Regula la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas En El
Municipio De Cuauhtémoc, Colima
2. Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal al Servicio
del Ayuntamiento de Cuauhtémoc
3. Reglamento de Preservación Ambiental y del Equilibrio Ecológico
4. Reglamento del Servicio de Rastros para el Ayuntamiento de Cuauhtémoc,
Colima
5. Reglamento para la Creación y Reglamentación del Comité de Compras del
Municipio de Cuauhtémoc
6. Reglamento para Normar la Colocación de Propaganda Política Electoral y
Pinta de Bardas en el Municipio de Cuauhtémoc
7. Reglamento para Estimular y Reconocer a Ciudadanos Distinguidos del
Municipio de Cuauhtémoc
8. Reglamento que Regula las Elecciones de los Integrantes de las Juntas y
Comisarías Municipales del Municipio de Cuauhtémoc
9. Reglamento que Regula Actividad Comercial en el Municipio de
Cuauhtémoc
10. Reglamento para la Elaboración de las Tablas de Valores Unitarios de
Terreno y de Construcción
11. Reglamento que Rige el Desarrollo de las Sesiones y el Funcionamiento de
las Comisiones del H. Ayuntamiento de Cuauhtémoc
12. Reglamento Interno del Consejo Consultivo de Desarrollo Urbano del
Municipio de Cuauhtémoc
13. Reglamento General de la Administración Publica Municipal
14. Reglamento de Desarrollo Urbano y Seguridad Estructural para el Municipio
de Cuauhtémoc
115
15. Reglamento para el Servicio Publica de Limpia, Recolección de Basura y
Sanidad
16. Reglamento del Archivo Municipal de Cuauhtémoc
17. Reglamento del Servicio de Alumbrado Publico Municipal de Cuauhtémoc
18. Reglamento Municipal de Protección Civil de Cuauhtémoc
19. Reglamento de Seguridad Publica
20. Reglamento de Transito y Vialidad del Municipio de Cuauhtémoc
21. Apéndice
22. Reglamento para la Jubilación de los Trabajadores Sindicalizados, de Base y
de Confianza al Servicio del H. Ayuntamiento de Cuauhtémoc
116
Municipio de Manzanillo
Tiene 32 Reglamentos los cuales son los siguientes:
1. Reglamento de Policía y Buen Gobierno
2. Reglamento de Seguridad Publica
3. Reglamento Municipal de Turismo
4. Reglamento Municipal en Materia de Salud
5. Reglamento de Tianguis para el Municipio de Manzanillo
6. Reglamento para Regular el Funcionamiento de los Centros de Vídeo
7. Reglamento General de los Comités de Barrio y Colonias Populares de
Manzanillo
8. Reglamento Interno del Consejo Consultivo de Desarrollo Urbano del
Municipio de Manzanillo
9. Reglamento para la Administración y Operación de Vehículos Oficiales del
H. Ayuntamiento de Manzanillo
10. Reglamento de Inspección-Notificación Municipal del H. Ayuntamiento de
Manzanillo
11. Reglamento de Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el H.
Ayuntamiento de Manzanillo
12. Reglamento para Vendedores Ambulantes y Semifijos en las Playas y en la
Zona Federal Marítimo Terrestre del Municipio De Manzanillo
13. Reglamento de Espectáculos y Diversiones Públicas
14. Reglamento Interno del Mercado Municipal 5 de Mayo
15. Reglamento que Crea el Instituto Municipal del Deporte (Inmude)
16. Reglamento Interno del Patronato del Sistema para el Desarrollo Integral de
la Familia del Municipio de Manzanillo
17. Reglamento Interno de Adquisiciones del Sistema para el Desarrollo Integral
de la Familia de Manzanillo
18. Reglamento de Construcciones del Municipio de Manzanillo
117
19. Reglamento de Anuncios del Municipio de Manzanillo
20. Reglamento de Vialidad, Transito y Transporte
21. Reglamento Interior del Instituto Municipal de las Mujeres
22. Reglamento del Premio al Merito Civil
23. Reglamento de la Publicación de la Gaceta Municipal
24. Reglamento para la Elaboración de las Tablas de Valores Unitarios de
Terreno y de Construcción del Municipio de Manzanillo
25. Reglamento de Limpia y Sanidad del Municipio de Manzanillo
26. Reglamento para la Designación y Funcionamiento de las Autoridades
Auxiliares Municipales de Manzanillo
27. Reglamento General del Ayuntamiento Constitucional de Manzanillo
28. Reglamento de Alumbrado Publico del Municipio de Manzanillo
29. Reglamento de Parques y Jardines del Municipio de Manzanillo
30. Reglamento de la Administración Pública Municipal Centralizada y
Paramunicipal de Manzanillo
31. Reglamento que Rige el Funcionamiento del Cabildo del Municipio de
Manzanillo
32. Reglamento que Crea y Rige el Funcionamiento del Patronato para la
Construcción, Organización, Promoción, Administración, Mantenimiento y
Conservación de las Instalaciones de la Feria, Eventos y Exposiciones del
Municipio de Manzanillo
118
Municipio de Minatitlán
Tiene 29 Reglamentos los cuales son los siguientes:
1. Reglamento que Regula la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el
Municipio de Minatitlán
2. Reglamento Interior del Municipio de Minatitlán
3. Acuerdo que Reglamenta las Condiciones Generales de Trabajo del Personal
al Servicio del Ayuntamiento de Minatitlán
4. Reglamento del Servicio Publico de Rastros para el Municipio de Minatitlán
5. Reglamento para los Tianguis en el Municipio de Minatitlán
6. Reglamento del Servicio Publico de Recolección y Procesamiento de
Residuos Sólidos del Municipio de Minatitlán, Col
7. Reglamento para el Funcionamiento de las Canchas Deportivas del Municipio
de Minatitlán
8. Reglamento de Cementerios para el Municipio de Minatitlán
9. Reglamento de Seguridad Publica
10. Reglamento de Policía y Buen Gobierno
11. Reglamento para el Establecimiento y Funcionamiento de Establos, Granjas y
Zahúrdas del Municipio de Minatitlán
12. Reglamento para la Jubilación y Pensión de los Trabajadores al Servicio del
H. Ayuntamiento de Minatitlán, Col
13. Reglamento de las Sesiones del H. Cabildo del H. Ayuntamiento
Constitucional De Minatitlán
14. Reglamento de Desarrollo Urbano y Seguridad Estructural
15. Reglamento para la Elaboración de las Tablas de Valores Unitarios de
Terrenos y De Construcción
16. Reglamento de Ecología y Medio Ambiente del Municipio de Minatitlán
17. Reglamento de los Órganos de Colaboración Municipal de Minatitlán
18. Reglamento de Alumbrado Publico
119
19. Reglamento para Control y Protección de Animales Domésticos
20. Reglamento Municipal en Materia de Salud de Minatitlán
21. Reglamento General del Parque Acuático del Salto de Minatitlán
22. Reglamento del Comité De Compras
23. Reglamento de Transito y Vialidad
24. Reglamento de Parques y Jardines
25. Reglamento para el Otorgamiento de Becas en Educación Básica
26. Reglamento de Protección Civil del Municipio de Minatitlán
27. Reglamento para el Uso de Vehículos Oficiales
28. Reglamento para la Designación y Funcionamiento de Autoridades
Auxiliares
29. Reglamento de La Feria del Café
120
Municipio de Tecomán
Tiene 17 Reglamentos los cuales son los siguientes:
1. Reglamento de la Dirección General de Seguridad Publica y Vialidad
2. Reglamento que Rige el Funcionamiento de las Sesiones y Comisiones
3. Reglamento de Construcciones
4. Reglamento de la Integración y Competencia de las Autoridades Auxiliares
en el Municipio de Tecomán, Col
5. Reglamento para la Elaboración de las Tablas de Valores Unitarios de
Terreno y Construcción
6. Reglamento para Regular la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas
7. Reglamento del Comité Municipal de Compras
8. Reglamento de la Administración Publica Municipal Centralizada y
Descentralizada
9. Reglamento de la Publicación de la Gaceta Municipal
10. Reglamento de Protección Civil
11. Reglamento de Transito y Vialidad del Municipio de Tecomán
12. Reglamento Interior de la Dirección de Obras Públicas
13. Reglamento para el Ejercicio del Comercio Ambulante y Semifijo en Áreas y
Vías Públicas del Municipio de Tecomán
14. Reglamento de Panteones
15. Reglamento de Expedición de Licencias para el Funcionamiento de
Establecimientos Comerciales, Industriales y de Servicios en el Municipio de
Tecomán, Col
16. Reglamento del Comité de Análisis y Evaluación de Licitaciones de Obra
Publica del Municipio de Tecomán, Col
17. Reglamento de Espectáculos y diversiones Publicas para el Municipio de
Tecomán, Colima
121
Municipio de Villa de Álvarez
Tiene 33 Reglamentos los cuales son los siguientes:
1. Reglamento de Espectáculos Taurinos Formales
2. Reglamento de Espectáculos Públicos para el Municipio de Villa de Álvarez
3. Reglamento de Cementerios del Municipio de Villa de Álvarez
4. Reglamento para los Tianguis en el Municipio de Villa de Álvarez
5. Reglamento de Desarrollo Urbano y Seguridad Estructural para el Municipio
de Villa de Álvarez
6. Reglamento de la Presea al Merito Ciudadano del H. Ayuntamiento
Constitucional de Villa de Álvarez
7. Reglamento que Regula el Fondo de Ahorro de los Integrantes Del H.
Ayuntamiento Constitucional de Villa de Álvarez
8. Reglamento para el Uso de Vehículos Oficiales del H. Ayuntamiento
Constitucional de Villa de Álvarez
9. Reglamento de Ecología y Protección al Ambiente de Villa de Álvarez
10. Reglamento para el Municipio de Villa de Álvarez en Materia de
Recolección, Manejo, Transporte, Separación, Tratamiento y Disposición
Final de Residuos Sólidos
11. Reglamento para la Presea al Merito Docente "Prof. Miguel Virgen Morfin"
12. Reglamento para los Comités de Barrio del Municipio de Villa de Álvarez
13. Reglamento para la Elección de Autoridades Auxiliares del Municipio de
Villa de Álvarez
14. Reglamento que Regula el Fondo de Ahorro de los Trabajadores de
Confianza del H. Ayuntamiento de Villa de Álvarez
15. Reglamento para la Fabricación y Venta de Tortillas
16. Reglamento para el Manejo de Fondos Revolventes
17. Reglamento Interior del Municipio de Villa de Álvarez
18. Reglamento para la Elaboración de Tablas de Valores Unitarios de Terreno y
122
Construcción del Municipio de Villa de Álvarez
19. Reglamento del Comité Municipal de Compras
20. Reglamento del Patronato de Festejos Charro Taurinos
21. Reglamento del Uso de Credencial de Identificación de los Trabajadores del
H. Ayuntamiento Constitucional de Villa de Álvarez
22. Reglamento de Cabildo del Honorable Ayuntamiento de Villa de Álvarez
23. Reglamento de Transito y Vialidad del Municipio de Villa de Álvarez
24. Reglamento de Bando de Policía y Buen Gobierno
25. Reglamento del Archivo Municipal del H. Ayuntamiento de Villa de Álvarez
26. Reglamento de Anuncios para el Municipio de Villa de Álvarez
27. Reglamento de Participación Ciudadana
28. Reglamento de Predios del Municipio de Villa de Álvarez
29. Reglamento de Protección Civil para el Municipio de Villa de Álvarez
30. Reglamento de Bebidas Alcohólicas
31. Reglamento de Licencias Comerciales
32. Reglamento de Procedimiento Administrativo
33. Reglamento de Seguridad e Higiene para los Trabajadores del H.
Ayuntamiento de Villa de Álvarez
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133
ÍNDICE
Introducción
09
Capítulo 1 Antecedentes Históricos
11
1.1 El Liberalismo
16
1.2 El Artículo 115 Constitucional
23
1.2.1 Artículo 115. Texto Original.
1.3 La Reforma Municipal
Capítulo 2 El Desarrollo Municipal
2.1 El Marco Jurídico
2.1.1 Artículo 115 Constitucional Vigente
28
30
37
37
37
2.2 La Planeación Municipal
44
2.3 La Demanda Ciudadana
47
Capítulo 3 Las Relaciones Intergubernamentales
en el Estado de Colima
51
3.1 Las Relaciones Municipios-Federación
52
3.2 El Proceso Jurídico de las Relaciones
Intergubernamentales
3.2.1
63
Artículos de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos que
otorgan facultades a los Ayuntamientos
63
3.2.2 Ley del Municipio Libre del Estado
de Colima
66
3.2.2.1 Servicios Públicos
68
3.2.2.2 Convenios de Asociación y
Coordinación
71
3.2.2.3 Las Concesiones de Bienes y
Servicios Públicos Municipales
71
3.2.2.4 La Planeación para el Desarrollo
Municipal
3.2.2.5 La Facultad Reglamentaria
72
74
3.3 El Contexto de las Relaciones
Intergubernamentales
78
3.3.1 Carlos de la Madrid Virgen (1991-1997)
80
3.3.2 Fernando Moreno Peña (1997-2003)
82
Conclusiones
90
Anexos
93
•
Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009
93
•
Ley del Municipio Libre del Estado de Colima
105
•
Reglamentos Municipales
113
Bibliografía
124
DEDICATORIA
A mi familia, por el apoyo y la motivación que me brindan a todo momento; “ Sí el
silencio hablara las palabras encontraría” . Gracias por todo.
RESUMEN
El presente trabajo hace un profundo análisis sobre el artículo 115 constitucional,
elaborando propuestas y mostrando la realidad de la cultura municipal en México. Para
ello se anotan en el proyecto tanto los aspectos jurídicos, políticos y sociales de nuestro
país y el estado de Colima, conociendo las diferentes perspectivas del tipo de relaciones
intergubernamentales que los gobiernos de cada municipio desarrollan en beneficio de
la comunidad.
Es desde la historia hasta la actualidad, que se desglosa es este proyecto la actividad y la
evolución que ha tenido el municipio en coordinación con las demás instituciones
tanto del orden gubernamental y como con el de la sociedad civil. Asimismo se
profundiza en las principales labores y obligaciones que por Ley los ayuntamientos
deben ofrecer a la ciudadanía, dando cumplimiento al mandato popular.
Además es importante mencionar la importancia que tiene la Ley del Municipio Libre
del Estado de Colima, para el buen desempeño de los municipios, por esa razón ha sido
también uno de los ejes rectores para la realización de esta investigación.
ABSTRACT
This work wakes a deep analysis about 115 constitutional article; waking suggestions
and showing the reality about the culture town in México for these, the project talks
juridic, politic and social aspects of our country and the state of Colima, knowing the
different perspectives about the kind of intergubernamental
relations
of the
government of each town developing on the benefit of the community.
Since history and nowadays, it detach on this project the evolutions and activitie that the
town it have in coordination with other institutions, both gubernemental order and civil
society. Also go deeply into the principal labours and obligations that by low, the
districts have to offer to the citizen doing enforcement the popular writ.
Also it is important to mention the importance that the free district of Colima state
have, for the good fulfilment of tows , by that reason too is one of the main ideas to
doing this research.