COMISIÓN EUROPEA DE AGRICULTURA 37.ª reunión Bakú

ECA 37/12/3
Marzo de 2012
Food and
Agriculture
Organization
of the
United Nations
Organisation des
Nations Unies
pour
l'alimentation
et l'agriculture
Продовольственная и
cельскохозяйственная
организация
О бъединенных
Наций
Organización
de las
Naciones Unidas
para la
Alimentación y la
Agric ult ura
COMISIÓN EUROPEA DE AGRICULTURA
37.ª reunión
Bakú (Azerbaiyán), 17 y 18 de abril de 2012
Tema 4 del programa
Reforma agraria y rendimiento de las explotaciones agrícolas en Europa:
perspectiva del último ventenio
Resumen
El rasgo más llamativo de la reforma agraria emprendida en los Estados que antes integraban la órbita
soviética ha sido el paso general de la tenencia colectiva de la tierra a la tenencia individual en el
ámbito de la agricultura, lo cual normalmente ha venido acompañado por la privatización de la
propiedad legal de la tierra. La individualización de la explotación agrícola ha sido uno de los
principales factores que contribuyeron a poner freno a los descensos iniciales registrados durante la
transición e impulsaron la recuperación agrícola en la región. En los países de la Comunidad de
Estados Independientes (CEI), el inicio observado de la recuperación del crecimiento agrícola está
íntimamente ligado a las fechas señeras en que se procedió a la individualización de la explotación
agrícola. Además, el ritmo de recuperación y el nivel alcanzado al respecto son superiores en los
países de la región donde se aplicaron políticas de individualización decisivas (los países
transcaucásicos y Asia central), mientras que en los países donde las reformas de individualización
tuvieron menor calado (la CEI europea) la recuperación ha avanzado con lentitud.
Además de la reanudación del crecimiento agrícola, la reforma agraria y la individualización han
comportado también notables mejoras de la productividad agrícola derivadas de una mayor
incentivación de la explotación familiar. El aumento de la producción y la productividad ha
contribuido a la notable reducción de la pobreza observada desde 2000. Los ingresos rurales son
mayores cuando aumentan las asignaciones de tierras en las explotaciones familiares y crece la
proporción de productos que las explotaciones consiguen vender. Para garantizar mejoras constantes
en los ingresos rurales familiares y en la mitigación de la pobreza, han de aplicarse medidas de política
que faciliten la ampliación de las explotaciones familiares muy pequeñas y ofrezcan a las pequeñas
explotaciones acceso a canales y servicios de los mercados. La ampliación de las explotaciones
pequeñas exige el desarrollo de los mercados de compraventa y arrendamiento de tierras. La mejora
del acceso a los mercados obliga a desarrollar servicios de venta de productos (recogida, clasificación,
envasado, control de calidad), disponer de instalaciones de elaboración competitivas e implantar
sistemas de alquiler de maquinaria agrícola y servicios mecánicos. Para seguir mejorando la
Para minimizar los efectos de los métodos de trabajo de la FAO en el medio ambiente y contribuir a la
neutralidad respecto del clima, se ha publicado un número limitado de ejemplares de este documento. Se ruega
a los delegados y observadores que lleven a las reuniones sus copias y que no soliciten otras. La mayor parte de
los documentos de reunión de la FAO está disponible en Internet, en el sitio www.fao.org
MD407/s
S
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productividad hace faltar restablecer servicios de extensión y asesoramiento, prestar atención a la
sanidad animal mediante servicios veterinarios modernos e introducir la inseminación artificial para
elevar el rendimiento de las razas. La FAO cumple una importante función en la concepción de estas
políticas y en la prestación de asistencia técnica en sus numerosas esferas de especialización.
Orientación que se solicita
Una de las prioridades máximas de la FAO en esta región es asesorar a los gobiernos en materia de
políticas dirigidas a la intensificación sostenible de la producción en las pequeñas explotaciones. Se
invita a los Estados Miembros a que tomen nota de la función de la agricultura a pequeña escala en sus
países y presenten observaciones al respecto. Los Estados Miembros tal vez deseen presentar
orientación con respecto a la futura labor de la FAO a efectos de:
i) seguir esforzándose por promover las Directrices voluntarias para la gobernanza responsable de la
tenencia de la tierra en la región;
ii) ayudar a los Estados Miembros a redactar leyes relativas a las cooperativas agrícolas y asesorar a
los países sobre los programas de desarrollo de cooperativas agrarias;
iii) ayudar a los países a desarrollar otros servicios agrícolas dirigidos a los pequeños agricultores; y
iv) colaborar con los ministerios de agricultura para desarrollar en el ámbito de las políticas su
capacidad de promover unas reglas del juego equitativas para los pequeños agricultores.
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3
I.
INTRODUCCIÓN
1.
En casi todos los países de Europa central y oriental y de la CEI, el sector rural ha
experimentado una transformación desde una agricultura predominantemente colectiva a una
agricultura más individualizada. A la vez, la mayor parte de las tierras de la región han pasado de un
régimen de propiedad estatal a un régimen de propiedad privada. Estas dos transformaciones,
ocurridas en el ámbito de la tenencia y de la propiedad, formaron parte de la transición de una
economía de planificación centralizada a una economía más centrada en el mercado iniciada hacia
1990 en el amplio territorio sujeto antes al influjo soviético que se extendía de Praga a Vladivostok. El
alcance y el ritmo de las reformas ocurridas en la región durante la transición no tuvieron precedentes.
En apenas un decenio de reforma (1990-2000), cambió en estos países el régimen de propiedad de
cerca de 150 millones de hectáreas de terrenos agrícolas, frente a 100 millones de hectáreas que
corrieron la misma suerte en México a lo largo de 75 años (1917-1992) y 11 millones de hectáreas en
el Brasil a lo largo de 30 años (1964-1994) (Deininger 2003). La base de este paso de la agricultura
colectiva a la individual reside en dos aspectos interrelacionados de la reforma de la política agrícola:
la reforma agraria, que se refiere a las cuestiones relacionadas con los derechos de utilización de la
tierra y con la propiedad de la tierra, por una parte, y la reforma de las explotaciones, que se refiere a
las cuestiones relacionadas con la reestructuración de las explotaciones en parcelas individuales, por
otra. La reforma agraria, sumada a la reestructuración de las explotaciones, marcó las pautas de la
transformación de las explotaciones socialistas en una estructura de fincas previsiblemente más
eficiente orientada con claridad a los mercados.
II.
CONDICIONES INICIALES Y ASPIRACIONES DE LA TRANSICIÓN
2.
La transición a un sistema orientado al mercado inspirado en el orden económico de los países
capitalistas que más éxito habían registrado se consideró a principios de los años noventa una
estrategia nueva para remediar la ineficiencia crónica del sistema económico socialista, en general, y
de la agricultura socialista, en particular. Dadas las coincidencias generales del legado organizativo e
institucional en el ámbito de la agricultura, toda consideración fundada en la eficiencia invitaba a
adoptar un marco conceptual de reforma agrícola bastante uniforme en todos los países en transición
de Europa central y oriental y la CEI (Lerman, Csaki y Feder, 2004).
3.
La estrategia de transición agrícola dirigida a mejorar la eficiencia y la productividad de la
agricultura en Europa central y oriental y la CEI obligaba a sustituir los rasgos institucionales y
organizativos de la anterior economía centralizada por atributos procedentes de la práctica de las
economías de mercado. Cabe resumir del siguiente modo las aspiraciones más importantes de la
transición en destacadas esferas de la actividad económica:
•
•
•
•
•
•
Producción: eliminar las metas impuestas de forma centralizada y permitir la libertad en la
adopción de decisiones
Precios: eliminar los controles centrales y liberalizar los precios
Finanzas: eliminar el apoyo estatal y las cancelaciones de la deuda e instituir limitaciones
presupuestarias estrictas
Insumos, ventas, elaboración: eliminar los monopolios estatales, privatizar y desmonopolizar
Propiedad de los recursos: pasar de la propiedad estatal y colectiva a la propiedad privada
Estructura de la explotación agrícola:
o reducir el tamaño de las explotaciones a gran escala;
o individualizar la estructura de explotación;
o eliminar la concentración de tierras de carácter acusadamente dual;
o establecer reglas del juego equitativas para las explotaciones agrícolas de todos los
tipos de organización.
4
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4.
El cuadro conceptual correspondiente a la transición de la agricultura preveía como objetivo
último una transformación de las explotaciones colectivas en explotaciones individuales o familiares,
pues, según la teoría y la experiencia de ámbito mundial, la responsabilidad individual y la rendición
directa de cuentas acabarían con el parasitismo, la evasión de responsabilidades y el riesgo moral que,
por lo general, privan de eficiencia a las organizaciones colectivas. Los derechos de propiedad
vinculados con la propiedad privada de tierras (o con la seguridad en la tenencia) inducirían a los
agricultores a esforzarse más por producir. Los agricultores particulares, establecidos como agentes
independientes, realizarían transacciones en los mercados de tierras para optimizar el tamaño de sus
fincas en función de sus dotes de gestión y de los recursos disponibles. La posibilidad de transferir los
derechos de uso facilitaría el traspaso de tierras de los productores menos eficientes a los más
eficientes, concretamente de los propietarios pasivos (como los pensionistas de una población que
envejece) a instancias activas enérgicas.
5.
El cambio en la propiedad de los recursos (la reforma agraria propiamente dicha) y el cambio
en la estructura de explotación (la reestructuración de las explotaciones colectivas tradicionales)
abarcan los principales componentes de la transformación agrícola. La reforma agraria en el contexto
de la transición comporta el establecimiento de derechos de propiedad privada de la tierra en países
donde esta se había nacionalizado (como en Albania, los Estados bálticos y el resto de las ex
repúblicas soviéticas) y la restauración de la primacía de los derechos de propiedad frente a los
derechos de uso en los países donde la propiedad privada nunca se abolió, si bien la tierra que se
encontraba en régimen de propiedad privada se destinó a usos colectivos (en la mayoría de los países
de Europa central y oriental). La reestructuración de la explotación agrícola comporta la
transformación de las cooperativas y los colectivos a gran escala en operaciones basadas en principios
orientados a los mercados y, en concreto, la aparición y proliferación de explotaciones individuales
junto a formas corporativas de organización.
III.
LA REFORMA AGRARIA EN EUROPA ORIENTAL Y LA CEI
6.
Aunque casi todos los países de Europa central y oriental y la CEI decidieron privatizar la
tierra, las estrategias al respecto presentaron diferencias fundamentales entre uno y otro grupo de
países. En los países de Europa central y oriental donde se conservaban registros legales de los
propietarios actuales o anteriores, la principal estrategia de privatización consistió en restituir las
parcelas físicas. En estos países la mayor parte de los terrenos agrícolas habían permanecido
formalmente en régimen de propiedad privada durante toda la época socialista. Las personas se
sumaron durante la colectivización a explotaciones cooperativas, pero el Estado no se apropiaba de sus
tierras y la cooperativa no las convertía en terrenos colectivos. Con ello, perdían el derecho a utilizar
sus tierras, pero no la titularidad de estas.
7.
En la práctica, no siempre fue posible devolver la parcela exacta a una persona o sus
descendientes. A menudo se compensó a los antiguos propietarios ofreciéndoles otras parcelas, entre
otras cosas para evitar la fragmentación de grandes complejos agrícolas técnicamente integrados en
minifundios poco rentables. Por todo ello, la restitución en Europa central y oriental no comportó
obligatoriamente la fragmentación de la tierra. En cambio, puede que haya facilitado la transición de
las cooperativas socialistas a las fincas corporativas (Mathijs y Swinnen 1998). Aunque se redujo el
tamaño de muchas explotaciones extensas, estas mantuvieron su condición de corporaciones.
8.
Este plan general tuvo sus excepciones. Como en los países de la CEI, en Albania se privatizó
la tierra de propiedad estatal, tras lo cual los terrenos de las antiguas cooperativas se distribuyeron de
forma equitativa a los residentes de las zonas rurales. Las explotaciones estatales de Albania acabaron
subastándose a grandes inversores. El caso de Polonia también es singular, pues la agricultura
colectivizada quedó fundamentalmente abandonada tras el alzamiento de 1956. Las tierras que se
habían destinado a explotaciones estatales acabaron subastándose. Los Estados sucesores de la ex
Yugoslavia siguieron un modelo semejante al de Polonia: la mayor parte de la tierra había
permanecido en explotaciones familiares individuales durante la época socialista.
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5
9.
En la CEI, los terrenos agrícolas pertenecían al Estado desde 1917; la primera medida
consistió en legalizar la propiedad privada de estos terrenos, algo que no fue necesario en Europa
central y oriental, con excepción de Albania. A continuación se transformaron las explotaciones
colectivas en fincas corporativas (sociedades anónimas, asociaciones, etc.) y se distribuyeron acciones
de tierras de estas explotaciones a los trabajadores y a la población rural local a modo de “reforma
agraria redistributiva”. Las nuevas fincas corporativas siguieron funcionando en tierras de propiedad y
explotación colectivas, aunque los accionistas tenían derecho a salirse de ellas con una parcela física
que podían explotar por cuenta propia.
10.
Aunque este fue el modelo habitual en la CEI, cabe señalar dos excepciones. La primera se
observa en Asia central, donde la tierra siguió siendo formalmente de propiedad pública mucho tiempo
después del inicio de su redistribución en 1991-92. Uzbekistán y Turkmenistán, donde los terrenos
agrícolas siguen siendo de propiedad estatal, mantuvieron las explotaciones públicas y colectivas y
distribuyeron derechos estatales de arrendamiento (“derechos de uso”) en lugar de acciones de tierras.
Kazajstán, Kirguistán y Tayikistán distribuyeron acciones de tierras a los trabajadores de
explotaciones colectivas, aunque en un principio dejaron los terrenos agrícolas en régimen de
propiedad estatal (Kirguistán y Kazajstán legalizaron posteriormente la propiedad privada de la tierra,
en 1998 y 2003, respectivamente). La segunda excepción se registró en el Cáucaso meridional, donde
las explotaciones colectivas y estatales se desmantelaron físicamente y se distribuyeron desde el
principio las parcelas, desde 1992 en Armenia y, posteriormente, en Georgia y desde 1996 en
Azerbaiyán. A este respecto, estos países se asemejaban más a los de Europa central y oriental que a
otros de la CEI.
11.
Dado que la distribución de las acciones de tierras a los trabajadores de las fincas corporativas
no alteró en muchos casos la gestión agrícola, las nuevas fincas corporativas “privadas” funcionaron
en muchos sentidos como las explotaciones colectivas socialistas, con sus problemas concomitantes.
Fueron precisos más cambios. De ese modo, a fines de los años noventa Kirguistán, Tayikistán, la
República de Moldova y Ucrania habían convertido las acciones de tierras en títulos de parcelas o en
parcelas físicas (Lerman y Sedik 2008; Lerman et al. 2007). En Kazajstán, el Código de Tierras de
junio de 2003 anuló los derechos permanentes dimanantes de las acciones de tierras y obligó a los
accionistas a adquirir del Estado una parcela (mediante compra inmediata o arrendamiento) o a invertir
la acción en el capital social de una finca corporativa, con lo cual perdieron efectivamente los derechos
de propiedad.
IV.
REFORMA AGRARIA
12.
Un segundo componente de la reforma de la política agrícola fue la reestructuración de la
explotación, para lo cual fue fundamental la individualización de las propiedades. En los países de
Europa central y oriental la restitución a particulares del uso de la tierra y de los derechos de propiedad
pudo ir seguido de decisiones con respecto al uso de las parcelas, a raíz de lo cual se optó por la
explotación familiar (individual) o por el mantenimiento de la explotación corporativa. En los países
de la CEI, la distribución de las acciones de tierras pudo dar lugar a decisiones semejantes.
13.
A pesar de las coincidencias profundas impuestas por los regímenes comunistas a las
sociedades y las economías, los sectores agrícolas de Europa central y oriental y la CEI emprendieron
la reforma agraria por caminos divergentes. En 2004 era notablemente superior el nivel de
individualización alcanzado en Europa central y oriental que en la CEI (Cuadro 1). Pese a los
notables avances en el ámbito de la individualización, tanto Europa central y oriental como la CEI
todavía están muy por detrás de los Estados Unidos (y de la Unión Europea de 15 miembros).
6
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Cuadro 1. Terrenos agrícolas en régimen de uso individual, 1990–2004 (porcentaje)
Europa central y oriental
CEI
1990
2004
14
65
4
30
Estados Unidos de América
98,6
Unión Europea de 15 miembros
96
Fuente: calculado a partir de estadísticas oficiales de los países; en el caso de la Unión Europea de 15 miembros,
a partir de EUROSTAT/Agricultura; el porcentaje de propiedades agrícolas se refiere a una persona física.
14.
La política agraria de la CEI presenta claras diferencias subregionales por lo que se refiere al
grado de individualización de las fincas (el porcentaje de tierra sembrada en explotaciones
individuales) y al momento en que comenzó (fechas señeras). A raíz de estas diferencias se han
registrado desde la fecha de inflexión niveles muy distintos de recuperación de la recesión derivada de
la transición (Cuadro 2).
Cuadro 2. Diferencias subregionales en los países de la CEI por lo que se refiere a la política de
explotación agrícola y la recuperación de la agricultura
Asia central
Cáucaso
Federación de Rusia,
CEI occidental
Forma predominante de
organización de la explotación
Individual,
corporativa
Individual
Corporativa,
individual
Terrenos sembrados en
explotaciones individuales
(porcentaje, 2007)
71
97
34
Porcentaje de la producción
agrícola bruta obtenido en
explotaciones individuales
(porcentaje, último año)
88
97
62
Fecha señera de inicio de la
individualización
1996-98
1993
Ninguna
Año de inflexión
1998
1993
1999
Producción en relación con el
nivel de 1991 (porcentaje, último
año)
105
114
76
Políticas de explotación agrícola
Recuperación de la producción
agrícola*
* Producción agrícola bruta
Fuente: computado a partir de estadísticas oficiales de los países.
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7
V.
LA RECUPERACIÓN AGRÍCOLA Y LA
INDIVIDUALIZACIÓN EN LA CEI
15.
Existe en la CEI un vínculo demostrable entre el inicio de la recuperación (la fecha de
inflexión en el Cuadro 2) y la aplicación de reformas de individualización importantes. Los países del
Cáucaso meridional individualizaron las tierras desde el principio y decididamente; el punto de
inflexión pudo observarse ya en 1993 (Transcaucasia en la Figura 1). Los países de Asia central
empezaron a individualizar mucho más tarde, entre 1996 y 1998; el crecimiento agrícola se reanudó en
el conjunto de la región en 1998. La individualización de la estructura de explotación agrícola de los
países de Asia central ha registrado en los últimos años notables progresos (a pesar de que persiste la
propiedad estatal de los terrenos agrícolas en Uzbekistán, Turkmenistán y Tayikistán) a los que cabe
achacar el sólido crecimiento de la región. Los países más retrasados por lo que se refiere a la fecha y
al grado de individualización han sido la Federación de Rusia, Belarús y Ucrania. De hecho, al día de
hoy la Federación de Rusia y Belarús todavía no han individualizado apreciablemente las propiedades,
a lo cual puede que se deban los retrasos con que procede la recuperación de la producción agrícola en
la CEI europea.
16.
Se tienen otros indicios directos de que la individualización tiene efectos positivos en el
crecimiento agrícola. Los países de la CEI que tienen más superficie en régimen de uso individual han
registrado un crecimiento más rápido desde que comenzó la recuperación (Lerman 2010). En las
80 provincias de la Federación de Rusia se observa una relación semejante entre el crecimiento
agrícola y el uso individual de la tierra. Aparentemente, así se explica que la recuperación en la
Federación de Rusia y la CEI occidental vaya retrasada con respecto a la recuperación en Asia central
y el Cáucaso meridional: el grado de uso individual de la tierra es notablemente inferior en la
Federación de Rusia y la CEI occidental que en el resto de la CEI.
17.
La individualización también tiene efectos positivos en la productividad agrícola, que mide el
valor (o la cantidad agregada) de la producción agrícola por unidad de tierra (“productividad de la
tierra”) o por obrero agrícola (“productividad de la mano de obra”). En muchos países de la CEI la
mayor productividad de la tierra se observa en las parcelas familiares, que ofrecen un ejemplo clásico
de explotación individual provista del más alto grado de incentivo y rendición personal de cuentas en
virtud del entorno familiar (Lerman 2010; Lerman y Sedik 2009, 2010; Lerman et al. 2007; Lerman y
Sedik 2012). Se aprecia que, al igual que ocurre con el crecimiento agrícola, la productividad de la
mano de obra aumenta en función de la proporción de la tierra agrícola que se encuentre en régimen de
uso individual en las 80 provincias de la Federación de Rusia (Lerman, Csaki y Feder 2004: 186-187;
Lerman y Schreinemachers 2005).
300
1965=100
250
200
150
100
50
0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
CentAsia
TransCau
European
Figura 1. Crecimiento agrícola
regional en la CEI 1965-2007: índice
medio de la producción agrícola
bruta en tres agrupaciones regionales
de países de la CEI. Fuente: sobre la
base de estadísticas oficiales.
8
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VI.
RESULTADOS DE LA TRANSICIÓN: REANUDACIÓN DEL
CRECIMIENTO AGRÍCOLA EN EUROPA
CENTRAL Y ORIENTAL Y LA CEI
18.
La transición de una economía de planificación centralizada a una economía centrada en el
mercado supuso la disolución de un sistema económico establecido, lo cual generó inevitablemente
perturbaciones iniciales y fuertes caídas de la economía, en general, y de la agricultura, en particular.
La caída derivada de la transición afectó a todos los países de la región, pero en la CEI fue más
acusada y duró más que en Europa central y oriental. La agricultura ya había empezado a recuperarse
en Europa central y oriental en 1994, mientras que la fuerte caída duró en la CEI hasta 1998
(Figura 2). En ese momento, la producción agrícola de Europa central y oriental había recuperado
aproximadamente el nivel de 1992, mientras que los países de la CEI habían descendido a un 75% de
su producción de 1992. Los estudiosos atribuyen las divergencias en la evolución inicial de la
agricultura durante la transición a diferencias de determinación y voluntad política entre las dos
subregiones: mientras que Europa central y oriental siguió adelante con reformas a gran escala para
orientar la economía hacia el mercado, la actitud fue mucho más dubitativa e indecisa en la CEI
(Lerman, Csaki y Feder 2004). Así, en 1998 el índice de reforma agrícola del Banco Mundial para
Europa y Asia central se situaba en un 7,8 en Europa central y oriental, pero solo llegaba a 4,9 en la
CEI1.
19.
Pese a la caída inicial derivada de la transición, todos los países de la región siguieron adelante
con la reforma, que al final alcanzó un punto de inflexión a partir del cual se recuperó el crecimiento
agrícola. Como se señalaba antes, el punto de inflexión estaba claramente ligado a decisivos avances
en la individualización del uso de la tierra. Las pautas del crecimiento agrícola cambiaron
espectacularmente en Europa central y oriental y la CEI tras el punto de inflexión. Mientras que en el
conjunto de Europa central y oriental la agricultura se estabilizó desde 1994 sin presentar indicios
apreciables de crecimiento, la producción agrícola siguió creciendo a un ritmo bastante rápido en la
CEI después de 1998 (Figura 2). Como consecuencia de ello, la producción agrícola de la CEI
aumentó casi un 70% desde 1998, mientras que el crecimiento agrícola en Europa central y oriental
fue de aproximadamente un 15% desde 1994. La CEI se puso al nivel de Europa central y oriental en
2003 en cuanto a la medición del crecimiento agrícola, y para 2007 la producción agrícola de la CEI se
situaba en un 125% del nivel registrado en 1992, frente a una proporción inferior al 110% en Europa
central y oriental. Cabe suponer que el crecimiento registrado por la agricultura de la CEI desde
1998 es resultado del efecto acumulativo de las reformas de política aplicadas desde el inicio de la
transición: los cambios radicales derivados de la transición de una economía centralizada a una
economía de mercado precisaban de tiempo para cuajar antes de que pudieran apreciarse sus efectos
positivos.
1
El índice de reforma agrícola del Banco Mundial para Europa y Asia central, introducido por Csaki y Nash
(1998), cuantifica la marcha de las reformas agrícolas en Europa central y oriental y la CEI mediante una escala
que va del 1 al 10; el 1 representa una economía centralizada y el 10 una economía donde se han ultimado las
reformas de orientación de la economía hacia el mercado.
ECA 37/12/3
140
9
1992=100
120
CIS
CEE
100
80
60
1992
Figura 2. Producción agrícola en
Europa central y oriental y la CEI
1992-2007 (porcentaje con respecto a
1992).
Fuentes: estadísticas oficiales de los
países, EUROSTAT y CISSTAT.
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
20.
A raíz del crecimiento más rápido de la agricultura, la CEI ha superado a Europa central y
oriental en volumen absoluto de producción. En 1992 la agricultura de Europa central y oriental
produjo un 50% más que la de la CEI (en USD corrientes); para 2009 la situación se había invertido y,
en la actualidad, la CEI genera una producción agrícola que supera en un 50% a la de Europa central y
oriental (también en USD corrientes). Dicho de otro modo, al día de hoy la CEI genera dos tercios de
la producción agrícola regional, dato que deben tener presente los inversores en busca de nuevas
oportunidades en el ámbito de la agricultura.
VII. LA REFORMA AGRÍCOLA Y LA MITIGACIÓN DE LA
POBREZA EN LA CEI
21.
Es difícil determinar una relación causal estricta entre la reforma agraria y agrícola y la
reducción de la pobreza que se viene observando en los países de la CEI desde 2000
(Alam et al. 2005), pues no existen evaluaciones comparables de la pobreza rural durante el período de
la reforma agraria que se centren en la evolución temporal de las propiedades. Los estudios de la
vinculación entre la reforma agraria y agrícola y el bienestar de la población rural se basan en datos
transversales sobre las propiedades y los ingresos percibidos.
22.
Con todo, está claro que las reformas agrarias y agrícolas introducidas en los países de la CEI
han contribuido a la reducción de la pobreza rural en dos sentidos. En primer lugar, han contribuido a
que las familias dispongan de más bienes mediante transferencias aisladas de tierras, ganado y
maquinaria agrícola de las fincas corporativas a los hogares. De los datos de las encuestas de predios
de muchos países de la CEI cabe deducir una correlación positiva entre las propiedades de las familias
y sus ingresos, tanto los ingresos totales percibidos por la familia como, lo que es más importante, los
ingresos per cápita (Lerman et al. 2007; Lerman y Cimpoies 2007; Lerman 2008; Lerman y Sedik
2010). En segundo lugar, las transferencias de bienes de las explotaciones colectivas y estatales a las
explotaciones individuales provocaron un aumento de la productividad agrícola, como se señalaba
antes, y, en concreto, elevaron el rendimiento de los cultivos (Dudwick, Fock y Sedik 2007). El
incremento de la productividad y del rendimiento aumenta la producción de las explotaciones y, con
ello, mejora el bienestar de las familias, directamente (en virtud de un mayor consumo de productos
domésticos) e indirectamente (gracias a los ingresos en efectivo adicionales procedentes de la venta de
productos excedentarios).
23.
De ese modo cobra prominencia la comercialización o venta de los productos agrícolas como
otro factor importante que, sumado a las propiedades y la productividad, afecta positivamente a los
ingresos rurales. Los datos de las encuestas demuestran de forma convincente que las ventas de
productos agrícolas elevan los ingresos familiares y mejoran la imagen subjetiva que tienen las
10
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familias de su bienestar. Por otro lado, las familias que poseen más tierras suelen ser más propensas a
la comercialización y venden una proporción mayor de su producción. La comercialización termina de
establecer la conexión entre la reforma agraria y los ingresos de las familias rurales: la reforma agraria
pone la tierra en régimen de explotación individual y eleva los ingresos de estas personas mediante un
aumento de la producción, parte de la cual es consumida en especie por la familia; el incremento de las
tierras y de la producción empuja a las familias de las zonas rurales a vender una mayor proporción de
su producción, y el aumento de las ventas genera más efectivo que a su vez aumenta los ingresos
familiares. Este doble efecto del aumento de la cantidad de tierras, que eleva la producción y, a la vez,
la comercialización, se observa en los resultados del reciente proyecto del Banco Mundial y la FAO
sobre la concentración parcelaria en la República de Moldova (2007-09): la concentración aumentó el
tamaño de las explotaciones y redujo el número de parcelas, mientras que en las explotaciones
participantes se registró un aumento de la producción y la capacidad comercial y se percibieron más
ingresos, como se desprende de la mayor cuantía de los márgenes brutos medios y del incremento de
las inversiones (República de Moldova 2011).
VIII. MEDIDAS DE POLÍTICA ENCAMINADAS A MEJORAR LOS
INGRESOS RURALES
24.
A raíz de la reforma agrícola surgieron en toda la región decenas de millones de pequeñas
explotaciones familiares en lugar de las decenas de millares de colectivos y cooperativas de
producción a gran escala. En el Cuadro 3 se aprecia el reducido tamaño medio de las explotaciones en
la CEI. La situación no es distinta en Europa central y oriental: del total de casi 8 millones de
explotaciones de los diez Estados Miembros nuevos, 4,5 millones (un 58%) tienen menos de 2
hectáreas, y solo 80.000 (apenas un 1%) tienen 50 hectáreas o más (Csaki y Jambor 2009). No
obstante, estas pequeñas explotaciones no funcionan exclusivamente con fines de subsistencia: de las
encuestas se desprende que entre el 60% y el 80% de las pequeñas explotaciones de la CEI venden
parte de su producción, y las ventas en la finca representan, en promedio, entre el 30% y el 50% de la
producción de estas explotaciones “semicomerciales”. Sin embargo, los pequeños agricultores de
Europa central y oriental y la CEI sufren, como el resto de los pequeños agricultores de todo el mundo,
lo que a veces se denomina “maldición de los pequeños”: ingresos bajos como consecuencia de una
base de activos limitada y dificultades para acceder a canales comerciales de venta y servicios.
Cuadro 3. Tamaño medio de las explotaciones familiares en algunos países de la CEI
Tamaño medio de la explotación, en hectáreas
Armenia
1,38
Georgia
0,96
Azerbaiyán
1,86
Kirguistán
3,80
Tayikistán
3-5
Turkmenistán
4-5
Fuente: estudios realizados en explotaciones agrícolas 2000-10.
25.
Habida cuenta de la vinculación entre las propiedades, la comercialización y los ingresos
familiares, es importante estudiar las medidas de política que pueden aplicarse para ampliar el tamaño
de las propiedades familiares y alentar a las pequeñas explotaciones a vender una proporción mayor de
su producción. Naturalmente, también conviene centrarse en las opciones de incremento de la
productividad, pues el aumento de esta mejorará los medios de vida rurales al permitir a los pequeños
agricultores producir un mayor volumen con recursos limitados.
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11
A.
Políticas para ampliar las explotaciones pequeñas
26.
Son dos las principales medidas de política que pueden aplicarse para ampliar el tamaño de las
pequeñas explotaciones individuales (por ejemplo, de 0,5 hectáreas a 5 o incluso a 10 hectáreas). La
primera consiste en organizar otra campaña de distribución de tierras a las pequeñas explotaciones que
entronque con el proceso de reforma agraria a partir del cual se empezaron a ampliar las parcelas
familiares y se crearon nuevas explotaciones agrícolas. Las nuevas tierras que se distribuyan podrán
proceder de la reserva estatal o de las fincas corporativas (empresas agrícolas) menos productivas. En
muchos países de la CEI, con la posible excepción de Asia central, hay extensas reservas de tierra de
propiedad estatal no usada. Además, grandes extensiones de tierras agrícolas (en algunos países, más
del 50% de la superficie agrícola total) son objeto de gestión ineficiente por parte de grandes fincas
corporativas cuyos niveles de productividad son considerablemente inferiores a los de las
explotaciones individuales. Los gobiernos deben destinar los terrenos no utilizados de las reservas
estatales y los terrenos insuficientemente explotados de las grandes empresas agrícolas a usos más
productivos distribuyéndolos a pequeñas explotaciones familiares. Sin embargo, cabe señalar que un
país de la CEI ha optado por una política de tenor opuesto: el gobierno canceló recientemente los
arriendos vigentes de terrenos estatales con fines de explotación en pequeña escala (uno de los
mecanismos de mercado de eficacia demostrada para ampliar el tamaño de las pequeñas
explotaciones) y empezó a subastar terrenos de las reservas a inversores externos. Los oficiales están
muy satisfechos con los ingresos en efectivo generados por este proceso y lo justifican aduciendo que
elevará los niveles de producción comercial de la agricultura del país. Con ello, prescinden
enteramente de los intereses de la cuantiosa población rural y hacen caso omiso de los indicios
concluyentes de que es mayor la productividad de las pequeñas explotaciones, siendo crucial su
contribución al crecimiento sectorial y los medios de vida rurales.
Cuadro 4. Contribución de los mercados de arriendo al ajuste del tamaño de las explotaciones
Explotaciones que
Explotaciones que
Porcentaje de
funcionan
funcionan con terrenos explotaciones que
exclusivamente con
propios y arrendados,
tienen terrenos
terrenos propios, en
en hectáreas
arrendados
hectáreas
Países de Europa
central y oriental
Rumania
3,0
4,1
7
Bulgaria
1,1
4,8
9
Hungría
3,4
19,6
8
Polonia
7,3
25,7
17
Armenia
1,3
2,6
14
Georgia
0,7
8,7
2
Azerbaiyán
1,8
15,7
7
Kazajstán
160
272
11
Tayikistán
18
144
3
1997
2,8
16,9
6
2003
3,8
11,6
21
2005
3,7
9,5
28
53
227
53
Países de la CEI
República de Moldova
Ucrania
Fuente: Lerman, Csaki y Feder 2004; Lerman et al. 2007; Lerman y Sedik 2010.
12
ECA 37/12/3
27.
La segunda medida de política que puede contribuir a la ampliación de las pequeñas
propiedades consiste en fomentar el desarrollo de los mercados de tierras en calidad de mecanismo
para transferir las tierras de usuarios pasivos o ineficientes a usuarios activos y eficientes, lo cual sirve
para ajustar el tamaño de las explotaciones. La condición básica para que los mercados de tierras se
desarrollen consiste en permitir que se transfiera la propiedad de la tierra y los correspondientes
derechos de uso, algo que, en el marco de las reformas, se ha conseguido en todos los países de Europa
central y oriental y en la mayoría de los países de la CEI, aunque todavía no en partes de Asia central.
Otra condición previa para el desarrollo de las transacciones de tierras es el registro de todas las
parcelas privadas y la correspondiente concesión de títulos, prestando la atención debida a la
sensibilidad a las cuestiones de género. En todos los países de Europa central y oriental y la CEI
existen sistemas modernos de registro y concesión de títulos, pero la cobertura de estos últimos es, por
lo general, limitada, en apariencia como consecuencia de los complejos procedimientos burocráticos y
los costos elevados. Deben implantarse procedimientos de registro sencillos y transparentes que
conlleven costos de transacción mínimos a fin de alentar a los propietarios de tierras rurales a
registrarlas y obtener títulos jurídicos, con inclusión de los hogares encabezados por mujeres2.
28.
Otra medida de política consiste en que los gobiernos garanticen el cumplimiento de los
contratos y el estado de derecho, algo fundamental, entre otras cosas, para el apoyo al arrendamiento
de tierras, que parece incluso más importante que la compraventa de tierras como mecanismo para
ampliar el tamaño de las pequeñas propiedades. En el Cuadro 4 se observa que, de hecho, el
arrendamiento de tierras contribuye a la ampliación de las pequeñas explotaciones; el ejemplo de la
República de Moldova demuestra que el arrendamiento se va generalizando con el paso del tiempo.
29.
También se suelen promover programas de concentración parcelaria como instrumento para la
ampliación de las explotaciones. Los programas eficaces de concentración se fundan en mecanismos
de mercado, como negociaciones libres y acuerdos mutuos entre los propietarios de parcelas
fragmentadas (FAO 2010). Ejemplos de esa labor de concentración fundada en el mercado son el
proyecto ejecutado por el Banco Mundial y la FAO en la República de Moldova (2007-09) o el
próximo proyecto de USAID en Kirguistán, en gran medida inspirado en la experiencia de la
República de Moldova. En este último país, mediante el proyecto de concentración se redujo un 23%
el número de parcelas (de las 7.220 iniciales a 5.515 cuando terminó el proyecto), con lo cual aumentó
considerablemente el tamaño medio de las parcelas. Además, la actividad de concentración alentó a
los propietarios de tierras inactivos o de edad avanzada a abandonar la agricultura, con lo cual
aumentó un 32% el tamaño medio de las explotaciones (República de Moldova 2011).
B.
Políticas orientadas a aumentar la comercialización
30.
Las políticas que tienen por objeto fomentar la comercialización de las pequeñas
explotaciones han de centrarse fundamentalmente en la mejora del acceso de estas a servicios de los
mercados:
•
•
•
•
•
•
2
Servicios de comercialización de los productos agrícolas
Canales de adquisición de insumos agrícolas (incluidas semillas de calidad)
Servicios de maquinaria agrícola (alquiler y mantenimiento)
Servicios veterinarios y de inseminación artificial
Servicios de extensión para impartir a los pequeños agricultores de mayores conocimientos
tecnológicos y prácticos
Servicios de crédito a las pequeñas explotaciones
Estas y otras cuestiones relativas al desarrollo de los mercados de tierras aparecen tratadas con más
detenimiento en FAO (2010).
ECA 37/12/3
13
31.
Según las mejores prácticas a escala mundial, las cooperativas de servicios de agricultores
representan la manera más eficaz de mejorar el acceso de los pequeños agricultores a los servicios de
los mercados. Esas cooperativas pueden abarcar la totalidad de la cadena de valor, desde la
explotación hasta el mercado, lo cual incluye la adquisición conjunta de insumos agrícolas, la
organización de grupos de adquisición y utilización comunitaria de maquinaria para trabajar el campo,
el establecimiento de instalaciones de clasificación y envasado, el transporte de productos agrícolas a
los mercados, su elaboración, etc. Las cooperativas de servicios no invalidan la iniciativa privada;
debe permitirse que los intermediarios comerciales privados, las empresas integrantes y los
proveedores de servicios coexistan con ellas y mantengan las operaciones que actualmente llevan a
cabo. Hay que reconocer que la población de las zonas rurales de la región se resiste con firmeza a la
totalidad del concepto de cooperativa a causa de la prolongada experiencia negativa que supuso la
colectivización durante la época soviética. Hace falta una campaña de educación centrada en objetivos
concretos para que los agricultores reconozcan y acepten los enormes beneficios de la cooperación.
Hay que estudiar detenidamente los sistemas de cooperativas de los Estados Unidos, los Países Bajos y
otros países occidentales, pues ofrecen ejemplos excelentes de cooperativas de servicios, así como de
organizaciones gubernamentales eficaces encargadas de promover la cooperación.
32.
La mejora del acceso a los servicios también es fundamental para aumentar la productividad
de los cultivos y el ganado. Los servicios de extensión y asesoramiento son el principal mecanismo
para divulgar a los agricultores conocimientos tecnológicos y prácticos. Se asesora a los agricultores
sobre la introducción de nuevas variedades, el uso eficaz de las semillas originales de élite y las
técnicas de cultivo eficientes. Combinadas, todas estas actividades aumentan el rendimiento de los
cultivos, con lo cual elevan la producción y contribuyen a la comercialización. Los servicios
veterinarios y de inseminación artificial cumplen una función decisiva en la cría de ganado y el
rendimiento de las aves de corral, al mantener sanos a los animales y mejorar el material genético.
33.
Además, es importante garantizar a los pequeños agricultores opciones realistas de acceso a
fuentes alternativas de crédito. Se necesita crédito para ampliar a otros ámbitos las operaciones
agrícolas, lo cual permite a las explotaciones vender más y diversificar sus actividades con el objeto de
reducir los riesgos y aumentar los ingresos. Además de obtener préstamos de bancos comerciales, los
agricultores deberían estar en situación de obtener préstamos de instituciones de microfinanciación, y
se ha de alentarles a que creen cooperativas y cajas de crédito. En vista de que para obtener crédito
hace falta una garantía, en la legislación vigente debe preverse la posibilidad de que las pequeñas
explotaciones usen en garantía fincas viables (aunque no haya indicios claros de que hipotecar la tierra
facilite efectivamente el acceso al crédito agrícola).
34.
Lo principal al elaborar políticas encaminadas a mejorar los ingresos rurales es la actitud del
gobierno ante las pequeñas explotaciones. La desatención y el desprecio imperantes han de
transformarse radicalmente en un reconocimiento pleno de la función esencial que cumplen las
pequeñas explotaciones en la agricultura y en el bienestar de las zonas rurales. Los funcionarios
gubernamentales y las instancias decisorias han de reconocer la contribución y la importancia de las
pequeñas explotaciones, abandonar la preferencia tradicional por las grandes explotaciones y
promover políticas que creen un entorno comercial favorable al funcionamiento satisfactorio del sector
de la agricultura en pequeña escala en lugar de seguir esforzándose en vano por orientar las decisiones
en materia de producción. Este cambio de actitud exige una firme voluntad política en todos los
ámbitos gubernamentales, empezando por una dirección clara en las esferas superiores.
IX.
FUNCIÓN DE LA FAO
35.
La FAO puede aprovechar los conocimientos técnicos y de asesoramiento que tiene
acumulados para mejorar el nivel de la prestación de servicios y el acceso de los pequeños agricultores
a servicios agrícolas esenciales. Tienen máxima prioridad los servicios que pueden aumentar la
productividad elevando el rendimiento de los cultivos y el ganado, incluida la asistencia para el
14
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desarrollo de la extensión y la capacitación, así como los servicios de asesoramiento centrados en
cuestiones y tecnologías relativas a la producción. La mejora de la productividad del ganado obliga a
prestar atención a la sanidad animal y a los servicios veterinarios, otra esfera en la que los
conocimientos técnicos de la FAO son considerables. La Organización también debe tener capacidad
para ayudar en el ámbito de los piensos, en concreto en la preparación de fórmulas de pienso y en la
introducción de variedades de cultivos extensivos de gran rendimiento.
36.
La FAO puede ofrecer asistencia técnica y asesoramiento con respecto al establecimiento de
cooperativas de comercialización y grupos de adquisición y utilización comunitaria de maquinaria,
todo lo cual es necesario para conjurar la “maldición de los pequeños”. También debe prestarse
asistencia en relación con las cooperativas de crédito.
37.
La FAO también puede contribuir a la creación de instituciones para proteger los derechos de
tenencia de la tierra (catastro, registro de las tierras), que son fundamentales para el desarrollo de los
mercados de tierras. Por último, puede aprovechar su experiencia en la región para contribuir a la
elaboración de programas de concentración parcelaria inspirados en las Directrices voluntarias sobre
la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques (FAO 2010).
X.
CONCLUSIÓN
38.
Las pequeñas explotaciones familiares han pasado a ser el eje de la agricultura posterior a la
transición y de toda política de uso sostenible de los recursos naturales, tanto en Europa central y
oriental como en la CEI. Tal vez no controlen la mayor parte de las tierras, pero su mayor
productividad les permite dominar la producción agrícola. Evidentemente, se considera que la
recuperación del crecimiento agrícola está ligada a la individualización de la explotación, es decir, a la
transición del predominio exclusivo de las grandes fincas corporativas a la primacía de explotaciones
familiares notablemente más pequeñas cuyo tamaño puede variar mucho. La nueva estructura de las
explotaciones exige el desarrollo de una nueva infraestructura del mercado de servicios agrícolas en
relación con la comercialización, el suministro de insumos, la maquinaria y la extensión. Los
gobiernos deben preparar políticas consonantes con tal objetivo; su nuevo papel consiste en crear un
entorno de servicios favorable a las explotaciones familiares.
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