separata 1 - Auditoría Superior de la Federación

Informe sobre la Fiscalización
del Derecho de Trámite Aduanero
1999-2006
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Índice
PRESENTACIÓN
7
1.
9
ANTECEDENTES Y OPERACIÓN
1.1.
Adecuación a las disposiciones que rigen las operaciones aduaneras en
México con motivo del Tratado de Libre Comercio (TLC).
9
1.2.
Naturaleza Jurídica del Derecho de Trámite Aduanero (DTA).
10
1.3.
Reformas de la Ley Aduanera.
12
1.4.
Constitución del primer Fideicomiso SHCP-ISSA núm. 1055-7 (Integradora
de Servicios, S.A. de C.V.).
16
1.4.1.
Licitación del servicio de procesamiento electrónico de datos.
16
1.4.2.
Fideicomiso SHCP-ISSA núm. 1055-7.
16
1.5.
1.6.
1.7.
1.8.
Creación del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (posteriormente 954-8).
17
1.5.1.
Integración del Fideicomiso Aduanas 1.
18
1.5.2.
Autorización para prestar los servicios de procesamiento electrónico
de datos.
18
Constitución de la Empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de
C.V. (ISOSA).
19
1.6.1.
Anomalías en la mecánica de trabajo de ISOSA.
21
1.6.2.
Transferencia de personal, equipo e instalaciones SHCP a ISOSA.
21
1.6.3.
Cronología y resumen de la operación de ISOSA.
22
Creación de los mecanismos para los servicios de apoyo y control del
despacho aduanero.
29
1.7.1.
SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V.
29
1.7.2.
Contratación y constitución de 11 consorcios de comercio exterior.
29
Determinación de los porcentajes de distribución del DTA.
30
3
Auditoría Superior de la Federación
2.
LA TRANSPARENCIA EN EL MANEJO DE RECURSOS DEL DTA
33
2.1.
Naturaleza de los recursos.
35
2.1.1.
Análisis y puntos de vista de la ASF.
36
2.1.2.
Negativa del Servicio de Administración Tributaria y Nacional
Financiera, S.N.C., a proporcionar información solicitada
correspondiente a las Cuentas Públicas 2001 y 2002.
36
2.1.3.
2.1.4.
2.1.5.
2.2.
3.
4.
40
Incumplimiento de la autoridad en el desglose del Impuesto al Valor
Agregado.
42
Gestión de negocios de la SHCP.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 84/2004 PROMOVIDA POR LA SHCP CONTRA
ACTOS DE LA ASF Y DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA
UNIÓN
38
44
45
3.1.
Resolución emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación (SCJN) sobre la controversia constitucional.
3.2.
Voto concurrente de minoría.
133
3.3.
Posición de la Auditoría Superior de la Federación en relación
con la resolución emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
139
47
IMPACTO DE LA ACTUACIÓN DE LA ASF
141
4.1.
Reformas de la legislación en materia de fideicomisos.
141
4.2.
Transparencia y Rendición de Cuentas.
143
4.2.1.
4
Procedimiento de pago del DTA por los importadores y exportadores
a la SHCP.
Porcentajes de distribución del DTA consignados en las reglas. 3.2.6.
y 1.3.5. de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio
Exterior.
Lineamientos en Materia de Clasificación y Desclasificación
de Información relativa a Operaciones Fiduciarias y Bancarias,
así como al Cumplimiento de Obligaciones Fiscales realizadas
con Recursos Públicos Federales por las Dependencias y Entidades
de la Administración Pública Federal
143
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
4.2.2.
5.
146
4.3.
Resarcimiento del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 al Erario Federal.
150
4.4.
Proceso de liquidación de ISOSA.
151
4.5.
De la fiscalización de la ASF.
152
CREACIÓN DEL NUEVO FIDEICOMISO PÚBLICO PARA ADMINISTRAR
LA CONTRAPRESTACIÓN DEL ARTÍCULO 16 DE LA LEY ADUANERA (FACLA)
5.1.
6.
Acuerdo que establece los lineamientos que deberán observar
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal
para el control, la rendición de cuentas e informes y la comprobación
del manejo transparente de los recursos públicos federales otorgados
a fideicomisos, mandatos o contratos análogos.
Operación y Administración del Fideicomiso para Administrar
la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera agosto de 2004
a diciembre de 2006.
154
155
RESULTADOS DE LAS AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA ASF
EN LA FISCALIZACIÓN DEL DTA
157
6.1.
Cuenta Pública 1999.
158
6.2.
Cuenta Pública 2001.
173
6.3.
Cuenta Pública 2002.
191
6.4.
Cuenta Pública 2003.
246
6.5.
Cuenta Pública 2004 (del 20 de mayo al 31 de diciembre).
264
6.5.1.
Revisión del Derecho de Trámite Aduanero.
264
6.5.2.
Revisión del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación
del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA).
279
6.6.
Cuenta Pública 2005.
290
6.6.1.
Revisión del Derecho de Trámite Aduanero.
290
6.6.2.
Revisión del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación
del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA).
310
5
Auditoría Superior de la Federación
6.7.
7.
Cuenta Pública 2006.
338
6.7.1.
Revisión del Derecho de Trámite Aduanero.
338
6.7.2.
Revisión del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación
del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA).
373
RESULTADOS DE OTRAS REVISIONES REALIZADAS POR LA ASF AL SAT
PARA EVALUAR SU EFICIENCIA RECAUDATORIA Y EL USO DE RECURSOS
FINANCIEROS OBTENIDOS DE FUENTES DIFERENTES AL DTA
401
7.1.
7.2.
7.3.
Evaluación del Desempeño del Servicio de Administración Tributaria
en sus funciones de Determinación, Liquidación y Recaudación
de Impuestos, Contribuciones de Mejoras, Derechos, Productos,
Aprovechamientos Federales y de sus Accesorios (Cuenta Pública 2002).
402
Evaluación del Desempeño del Servicio de Administración Tributaria
para la Determinación y Verificación de Contribuciones en Materia Aduanera
(Cuenta Pública 2003).
435
Repercusiones en el control de bienes derivados de los sistemas
instrumentados por la SHCP con ISSA e ISOSA.
468
7.3.1.
7.4.
468
Financiamientos obtenidos del Banco Interamericano de Reconstrucción
y Fomento (BIRF) para implementar sistemas tendientes a mejorar
la recaudación en México.
469
VIOLACIONES DE LA NORMATIVA EN QUE HAN INCURRIDO LA SHCP Y EL SAT
AL DISPONER DE RECURSOS DEL DTA Y ADMINISTRARLOS A TRAVÉS
DE FIDEICOMISOS
472
9.
VIOLACIONES DEL SECRETO FISCAL
483
10.
INTERVENCIÓN DE LA PROCURADURÍA FISCAL DE LA FEDERACIÓN
Y DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN EL “ASUNTO DTA”
484
8.
10.1.
11.
Pronunciamiento del OIC en el SAT y en NAFIN respecto
de las Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatorias
formuladas, Cuenta Pública 2005.
CONCLUSIONES
GLOSARIO
6
Egresos presupuestales del capítulo 4000 Subsidios y Transferencias
(Cuenta Pública 2002).
487
488
513
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
PRESENTACIÓN
El documento tiene como propósito concentrar y sintetizar la información derivada de las auditorías
practicadas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) al Derecho de Trámite Aduanero (DTA)
con motivo de la fiscalización de las cuentas públicas 2001-2006, y la correspondiente a 1999
realizada por la entonces Contaduría Mayor de Hacienda (CMH) de la Cámara de Diputados.
Se presenta la relación que se crea a partir de 1992 entre el Fideicomiso SHCP-ISSA núm. 1055-7 y la
empresa Integradora de Servicios, S.A. de C.V. (ISSA); entre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5
(posteriormente núm. 954-8) y la Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA).
Se describen los antecedentes y mecanismos establecidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP) para dar a conocer el porcentaje de recursos del DTA denominado
“contraprestaciones” y el porcentaje de su remanente que se destina a la Tesorería de la Federación
(TESOFE); recursos que se canalizan directamente a los fideicomisos a través de la recaudación de
los Bancos; el efecto que se da con estos mecanismos; inicialmente la SHCP y posteriormente el
Servicio de Administración Tributaria (SAT), los cuales ejercen estos recursos para destinarlos al pago
de servicios, en contravención del secreto fiscal por el manejo de información reservada al gobierno
federal, y la normatividad gubernamental en materia presupuestal y las Leyes de Ingresos de la
Federación, del Servicio de Tesorería de la Federación y Federal de Derechos.
Se muestran los montos determinados mediante Pliegos de Observaciones formulados en cuatro de
los siete años revisados por 9,985,949.3 miles de pesos y las medidas de seguimiento que la ASF
llevó a cabo en relación con la problemática del DTA, de donde se derivan devoluciones al Gobierno
Federal (TESOFE) por Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso
Aduanas 1, en mayo y diciembre de 2005 por 1,456,768.6 y 1,000,000.00 miles de pesos,
respectivamente.
Se dan a conocer los resultados de otras auditorías realizadas al SAT por la ASF en 2002 y 2003, que
se refieren a evaluaciones del desempeño, esquemas de endeudamiento con recursos provenientes
del Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF) con la finalidad de financiar proyectos
para mejorar los sistemas de recaudación y el control de los bienes muebles.
Como resultado de las limitaciones que tuvo la ASF para acceder y revisar las operaciones de los
fideicomisos y de la empresa ISOSA, la H. Cámara de Diputados, con los informes del resultado de la
Revisión y Fiscalización Superior de las cuentas públicas 2001 y 2002 al SAT, emprendió las acciones
conducentes para reformar la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en su artículo 2, fracción
VI, y así dar facultades a la ASF en la revisión de fideicomisos. Esto propició que la SHCP y la
7
Auditoría Superior de la Federación
Secretaría de la Función Pública (SFP) promovieran acciones para establecer un nuevo mecanismo a
fin de transparentar el manejo y la rendición de cuentas de los recursos públicos federales que se
aporten por cualquier concepto a fideicomisos constituidos.
En ese antecedente, el 20 de mayo de 2004, la SHCP instrumentó para el propósito del DTA la
creación del fideicomiso de carácter público denominado "Fideicomiso para Administrar la
Contraprestación del Artículo 16 de la Ley aduanera" (FACLA) que sustituyó al Fideicomiso Aduanas 1
núm. 954-8.
El fideicomiso tendrá una vigencia de 30 años y tiene como objeto recibir, invertir y administrar las
cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios a que se refiere el
artículo 16 de la Ley Aduanera, así como realizar el pago a terceros para cumplir con los fines del
fideicomiso y con dicha disposición, conforme a los estatutos del contrato.
A partir de la constitución del FACLA y hasta 2006 se ha observado un conflicto de intereses en
servidores públicos del SAT debido a que han destinado tiempo de sus actividades como funcionarios
públicos a la administración del fideicomiso con carácter público pero que maneja recursos privados,
sin estar facultados para ello.
Se analizan los procesos en que la SHCP y posteriormente el SAT señalan su actuación como una
gestión de negocios. Su calidad de fideicomitente que deriva de que son la autoridad competente
facultada para recibir el entero de las contraprestaciones administradas; se fijan las reglas para el pago
de las mismas a cargo de los importadores y exportadores de la República Mexicana, lo cual es una
función pública y no privada; se muestra lo expresado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación
(SCJN) respecto de que no se cumple con el requisito de que se trate de asuntos momentáneamente
abandonados o descuidados por su dueño, ni se realiza en atención de un principio de solidaridad
social para que se sustente la gestión de negocios. A lo anterior se debe agregar que los
concesionarios no pueden ser considerados como dueños de la contraprestación en tanto que no
tienen disposición de dichos recursos, pues esto sólo sucederá en el momento en que los reciban.
Con motivo del Pliego de Observaciones formulado por la ASF correspondiente a la Cuenta Pública
2002, el 20 de agosto de 2004, la SHCP promovió la demanda de controversia constitucional, la cual
se registró bajo el número 84/2004 en contra de actos de la ASF y de la Cámara de Diputados del H.
Congreso de la Unión.
La resolución del Tribunal Pleno de la SCJN, el 14 de agosto del 2006, declaró insubsistente e invalidó
las acciones e irregularidades detectadas por la ASF en el manejo de la recaudación de los Derechos
8
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
de Trámite Aduanero, con lo que ya recuperados por la ASF 2,456,768.6 miles de pesos se dejaron de
recuperar 7,529,180.8 miles de pesos de los 9,985,949.4 miles de pesos observados.
Si bien con la creación del FACLA se avanzó parcialmente al tratar de transparentar el manejo de los
recursos que se recaudan como contraprestaciones del DTA que a partir de su instrumentación se
enteran a la TESOFE se siguieron presentando incongruencias, ya que los funcionarios públicos ya no
argumentan la gestión de negocios, pero vienen operando recursos privados, definidos como tales por
la SCJN, con lo cual se violan los reglamentos internos de la SHCP y del SAT y la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, independientemente de los costos que
le representa al Gobierno Federal su administración.
1.
ANTECEDENTES Y OPERACIÓN
1.1
Adecuación a las disposiciones que rigen las operaciones aduaneras en México
con motivo del Tratado de Libre Comercio (TLC).
Con el inicio del TLC, el proceso de globalización económica ha demandado la facilitación de las
operaciones comerciales y se ha hecho necesario que las administraciones aduaneras se modernicen
y presten un servicio acorde con las necesidades de la comunidad comercial. Un elemento clave para
alcanzar estos objetivos ha sido la cooperación y asistencia entre las aduanas de diferentes países.
Los compromisos derivados del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en materia
de aduanas dan origen a ciertas modificaciones en la legislación aduanera mexicana al ser uno de los
requerimientos formales para las relaciones comerciales entre México y Estados Unidos, debido a que
se consideró indispensable eliminar las barreras arancelarias, así como flexibilizar y sistematizar la
operación de las aduanas en aras de una mayor operatividad.
Por ello se pactó la supresión gradual de aranceles y de otras barreras al libre cambio en la mayoría
de los servicios y productos fabricados o vendidos en América del Norte, así como la eliminación de
barreras a la inversión, por lo que en este aspecto el TLC establece.
9
Auditoría Superior de la Federación
"Artículo 102
1.
Los objetivos del presente Tratado, expresados en sus principios y reglas, principalmente los de
trato nacional, trato de nación más favorecida y transparencia, son los siguientes:
a.
Eliminar obstáculos al comercio y facilitar la circulación transfronteriza de bienes y de
servicios entre los territorios de las Partes;
b.
Promover condiciones de competencia leal en la zona de libre comercio;
c.
Aumentar sustancialmente las oportunidades de inversión en los territorios de las Partes;
"Artículo 103. Relación con otros tratados internacionales
1.
Las Partes confirman los derechos y obligaciones existentes entre ellas conforme al Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y otros acuerdos de los que sean parte.
2.
En caso de incompatibilidad entre tales acuerdos y el presente Tratado, éste prevalecerá en la
medida de la incompatibilidad, salvo que en el mismo se disponga otra cosa.
"Artículo 310. Derechos aduaneros
Ninguna de las Partes establecerá derechos aduaneros del tipo señalado en el Anexo 310.1 sobre
bienes originarios.
Cada una de las Partes expresada en el Anexo 310.1 podrá mantener los derechos existentes de este
tipo en concordancia con dicho anexo.
"Anexo 310.1 Derechos aduaneros existentes
México no incrementará sus derechos de trámite aduanero sobre bienes originarios y eliminará tales
derechos sobre bienes originarios a más tardar el 30 de junio de 1999".
1.2
Naturaleza Jurídica del Derecho de Trámite Aduanero (DTA).
Los Derechos son las contribuciones establecidas por el uso o aprovechamiento de los bienes del
dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de
derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos
10
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
desconcentrados cuando en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren
previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los
organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.1/
1.- La recaudación del DTA tiene como fin obtener recursos financieros para mejorar y modernizar la
infraestructura de las aduanas en el país, y se refiere al pago por el trámite de importación o
exportación de mercancías de comercio exterior establecido en la Ley Federal de Derechos por las
operaciones que se efectúen utilizando un pedimento o el documento aduanero correspondiente, en
los términos de la Ley Aduanera. La ley vigente en 1982, en su artículo 8º, consideraba autorizaciones
a particulares para prestación de servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías de
comercio exterior.2/
Por tanto, los instrumentos para modernizar las aduanas en México ya existían desde antes del TLC;
lo que se hizo por parte de la SHCP a partir de las reformas de 1992 fue instrumentar nuevos
mecanismos por los cuales se canalizaron recursos directamente a fideicomisos sin ingresar a la
TESOTE, en contra de lo que desde esa época se disponía en diversos ordenamientos, como las
Leyes del Presupuesto de Egresos de la Federación, Federal de Derechos, del Servicio de Tesorería
de la Federación, y de Ingresos de la Federación, así como el Código Fiscal de la Federación, donde
se establecen disposiciones que obligan a que los ingresos que se recauden deben enterarse a la
TESOFE y reflejarse, cualquiera que sea su naturaleza, tanto en los registros de la propia Tesorería
como en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, en los que se señalaba que el ejercicio y control de
los recursos deben realizarse de conformidad con la normatividad gubernamental establecida.
La SHCP, conforme al artículo 16 de la Ley Aduanera (antes artículo 8-B), es la dependencia facultada
para autorizar a los particulares a prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y
servicios relacionados necesarios para llevar a cabo tanto el despacho aduanero, como operaciones
relacionadas con otras contribuciones, ya sea que se originen con motivo de los trámites aduaneros o
por cualquier otra causa, y la encargada de vigilar la calidad de los servicios prestados por las
empresas autorizadas para la prestación de los servicios mencionados; facultades que a partir de 1997
se delegaron al SAT.
2.- La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2006 en su artículo 13 establece:
“cuando los ingresos por derechos, productos o aprovechamientos, se destinen a un fin específico y
para el cumplimiento de dicho destino se hubiere creado un fideicomiso, la Tesorería de la Federación
deberá formar parte del Comité de Vigilancia del mismo, para verificar que los ingresos referidos se
1
Código Fiscal de la Federación.
2
Actualmente se establece en los artículos 14 y 15 de la Ley Aduanera vigente.
11
Auditoría Superior de la Federación
destinen al fin para el que fueron autorizados, sin perjuicio de la obligación de concentrar al final del
ejercicio los recursos no devengados en la Tesorería de la Federación, como lo establece la Ley del
Servicio de Tesorería de la Federación, en relación a que todos los fondos que se recauden por los
diversos conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena,
mismos que deberán concentrarse invariablemente en la Tesorería de la Federación, en la forma y
términos que establece el Reglamento de dicha Ley”. Esto tampoco se viene observando en la
integración y operación del Comité de Vigilancia del Fideicomiso Público FACLA.
1.3
Reformas de la Ley Aduanera.
A partir del 1° de enero de 1992 se hicieron modificaciones a la Ley Aduanera y se adicionó el artículo
8-B (ahora artículo 16) en el que se estableció que la SHCP podrá autorizar a los particulares a prestar
los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados que faciliten el
reconocimiento aduanero de las mercancías, necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero;
asimismo, se estableció que la propia secretaría determinará las cantidades que como
contraprestación pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten
estos servicios.
12
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
CUADRO COMPARATIVO DE LAS REFORMAS AL ARTÍCULO 8º. DE LA LEY ADUANERA
Publicación en el Diario Oficial de la
Federación del 30 de diciembre de 1981 y
vigente a partir del 1 de enero de 1982
Artículo 8º- Las maniobras de carga,
descarga, transbordo, almacenamiento y
conducción de mercancías, así como el
embarque y el desembarque de
pasajeros y la revisión de sus equipajes a
su entrada al territorio nacional o salida
del mismo, deberán efectuarse por lugar
autorizado en día y hora hábil.
El manejo, almacenaje y custodia de las
mercancías
de
comercio
exterior
compete a las aduanas, pero la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
podrá autorizar a los particulares la
prestación de estos servicios.
Publicada en el Diario Oficial de la
Federación de fecha 20 de diciembre de
1991 y vigente a partir del 1 de enero de
1992
Articulo 8º- Las maniobras de carga,
descarga, transbordo, almacenamiento y
conducción de mercancías, así como el
embarque y el desembarque de
pasajeros y la revisión de sus equipajes a
su entrada a territorio nacional o salida
del mismo deberán efectuarse por lugar
autorizado en día y hora hábil. No se
podrán efectuar transbordos de una
aeronave a otra de mercancías de
origen extranjero, cuando no hayan
sido despachadas.
El manejo, almacenaje y custodia de las
mercancías
de
comercio
exterior
compete a las aduanas. La Secretaría de
Hacienda y Crédito Público podrá
autorizar a los particulares a prestar
estos servicios en los recintos fiscales.
La propia dependencia, mediante
reglas de carácter general, señalará
las zonas que ocuparán los recintos
fiscales, los que en ningún caso
incluirán inmuebles que no colinden
con la aduana.
La
autorización
para
que
los
particulares presten los servicios de
manejo, almacenaje y custodia a que
se refiere el segundo párrafo de este
artículo se otorgará hasta por veinte
años. Este plazo podrá prorrogarse a
solicitud del interesado, a partir del
décimo octavo año. Tratándose de
inmuebles de la Federación, dicha
autorización se otorgará mediante
licitación pública.
Las cuotas por la prestación de estos
servicios se fijarán por acuerdo entre
las partes, cuando los mismos sean
prestados por particulares.
Publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 15 de diciembre de 1995 y
vigente a partir del 1 de abril de 1996.
(Se abroga la Ley Aduanera publicada en
el DOF del 30 de diciembre de 1981)
Artículo reformado DOF 30-12-1996, 3112-1998, 01-01-2002.
Artículo 14. El manejo, almacenaje y
custodia de las mercancías de comercio
exterior compete a las aduanas.
Los recintos fiscales son aquellos
lugares en donde las autoridades
aduaneras realizan indistintamente las
funciones de manejo, almacenaje,
custodia, carga y descarga de las
mercancías de comercio exterior,
fiscalización, así como el despacho
aduanero de las mismas.
El Servicio de Administración Tributaria
podrá otorgar concesión para que los
particulares presten los servicios de
manejo, almacenaje y custodia de
mercancías, en inmuebles ubicados
dentro de los recintos fiscales, en cuyo
caso
se
denominarán
recintos
fiscalizados. La concesión se otorgará
mediante licitación conforme a lo
establecido en el Reglamento e incluirá
el uso, goce o aprovechamiento del
inmueble donde se prestarán los
servicios.
Para obtener la concesión a que se
refiere el párrafo anterior, se deberá
acreditar ser persona moral constituida
de
conformidad
con
las
leyes
mexicanas, su solvencia moral y
económica, su capacidad técnica,
administrativa y financiera, así como la
de sus accionistas, contar con
experiencia en la prestación de los
servicios de manejo, almacenaje y
custodia de mercancías y estar al
corriente en el cumplimiento de sus
obligaciones fiscales, para lo cual
deberán anexar a su solicitud el
programa de inversión y demás
documentos
que
establezca
el
Reglamento, para acreditar que el
solicitante cumple con las condiciones
requeridas.
Las concesiones se podrán otorgar
hasta por un plazo de veinte años, el
cual podrá prorrogarse a solicitud del
interesado hasta por un plazo igual,
siempre que la solicitud se presente
durante los últimos tres años de la
concesión y se sigan cumpliendo los
requisitos
previstos
para
su
otorgamiento y con las obligaciones
derivadas de la misma.
13
Auditoría Superior de la Federación
Publicación en el Diario Oficial de la
Federación del 30 de diciembre de 1981 y
vigente a partir del 1 de enero de 1982
Publicada en el Diario Oficial de la
Federación de fecha 20 de diciembre de
1991 y vigente a partir del 1 de enero de
1992
Publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 15 de diciembre de 1995 y
vigente a partir del 1 de abril de 1996.
(Se abroga la Ley Aduanera publicada en
el DOF del 30 de diciembre de 1981)
Al término de la concesión o de su
prórroga, las obras, instalaciones y
adaptaciones efectuadas dentro del
recinto fiscal, así como el equipo
destinado a la prestación de los
servicios de que se trate, pasarán en
el estado en que se encuentren a ser
propiedad del Gobierno Federal, sin el
pago de contraprestación alguna para
el concesionario.
Párrafo reformado DOF 30-12-2002.
14
Artículo 8º.-B.- La Secretaría de
Hacienda y Crédito Público podrá
autorizar a los particulares para prestar
los
servicios
de
procesamiento
electrónico de datos y servicios
relacionados, necesarios para llevar a
cabo el despacho aduanero; así como
para las demás operaciones que la
propia Secretaría decida autorizar,
inclusive las relacionadas con otras
contribuciones, ya sea que se causen
con motivo de los trámites aduaneros o
por cualquier otra causa. Los particulares
que deseen obtener la autorización a que
se refiere este artículo deberán cumplir
con los siguientes requisitos:
Artículo 16.- La Secretaría podrá
autorizar a los particulares para prestar
los
servicios
de
procesamiento
electrónico de datos y servicios
relacionados, necesarios para llevar a
cabo el despacho aduanero; así como
para las demás operaciones que la
propia Secretaría decida autorizar,
inclusive las relacionadas con otras
contribuciones, ya sea que se causen
con motivo de los trámites aduaneros o
por cualquier otra causa. Los particulares
que deseen obtener la autorización a que
se refiere este artículo deberán cumplir
con los siguientes requisitos:
I.- Tener cinco años de experiencia,
prestando los servicios que se vayan a
autorizar.
I.- Tener cinco años de experiencia,
prestando los servicios que se vayan a
autorizar.
II.- Tener un capital social pagado de por
lo menos 300 millones de pesos;
II.- Tener un capital social pagado de por lo
menos $1,373,988.00. (Cantidad que se
actualiza anualmente en el DOF).
III.- Cumplir con las reglas de
procedimiento que la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público establezca en
la convocatoria que para estos efectos
publique en el Diario Oficial
de la
Federación.
III.- Cumplir con los requisitos de
procedimiento
que
la
Secretaría
establezca en la convocatoria que para
estos efectos publique en el Diario Oficial
de la Federación.
La propia Secretaría podrá autorizar a los
particulares a prestar otros servicios que
faciliten el reconocimiento aduanero de
las mercancías.
La propia Secretaría podrá autorizar a los
particulares a prestar otros servicios que
faciliten el reconocimiento aduanero de
las mercancías.
La Secretaría de Hacienda y Crédito
Público determinará las cantidades que
como contraprestación pagarán las
personas que realicen las operaciones
aduaneras a quienes presten estos
servicios. Este pago se acreditará contra
el monto de los derechos de trámite
aduanero a que se refieren los artículos
49 y 50 de la Ley Federal de Derechos,
sin que en caso alguno puedan ser
superiores a los mismos, incluyendo el
impuesto al valor agregado trasladado.
La Secretaría determinará las cantidades
que como contraprestación pagarán las
personas que realicen las operaciones
aduaneras a quienes presten estos
servicios. Este pago, incluyendo el
Impuesto
al
Valor
Agregado
trasladado
con
motivo
de
la
contraprestación, se acreditará contra
el monto de los derechos de trámite
aduanero a que se refieren los artículos
49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, y
no podrá ser superior a los
mencionados derechos, salvo en el
caso de las contraprestaciones que se
paguen con motivo del segundo
reconocimiento. El acreditamiento a
que se refiere este párrafo en ningún
caso dará lugar a un saldo a favor
acreditable contra otras operaciones,
ni a devolución.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Publicación en el Diario Oficial de la
Federación del 30 de diciembre de 1981 y
vigente a partir del 1 de enero de 1982
Publicada en el Diario Oficial de la
Federación de fecha 20 de diciembre de
1991 y vigente a partir del 1 de enero de
1992
Los derechos y las contraprestaciones a
que se refiere el párrafo anterior se
enterarán conjuntamente ante las
oficinas autorizadas. La Secretaría de
Hacienda y Crédito Público determinará
mediante reglas de carácter general el
por ciento que del total corresponde a los
derechos, a los particulares y el impuesto
al valor agregado trasladado con motivo
de la contraprestación.
Publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 15 de diciembre de 1995 y
vigente a partir del 1 de abril de 1996.
(Se abroga la Ley Aduanera publicada en
el DOF del 30 de diciembre de 1981)
Los derechos y las contraprestaciones a
que se refiere el párrafo anterior se
enterarán conjuntamente ante las
oficinas autorizadas. La Secretaría
determinará mediante reglas el por
ciento que del total corresponde a los
derechos, a los particulares y el impuesto
al valor agregado trasladado con motivo
de la contraprestación.
En 1999, el Subsecretario de Ingresos buscó transparentar la operación del Fideicomiso Aduanas 1 y
presentó una propuesta de extinción de éste ante la Comisión Intersecretarial de Gasto
Financiamiento, para sustituirlo por uno público, por lo que el 14 de octubre de 1999 se publicó en el
Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se adicionaron los artículos del 10-A al 10-J al
Reglamento de la Ley Aduanera.
En el artículo 10-I se establecía que se constituiría un fideicomiso público en la institución de crédito
que se determinase mediante licitación y que no tendría el carácter de entidad de la administración
pública paraestatal, al que se afectarían la totalidad de los activos, programas informáticos o de
cómputo que se adquirieran o se utilizaran en la prestación de los servicios de procesamiento
electrónico de datos y servicios relacionados. Ningún banco aceptó operar como lo propuso el SAT y
por tanto la licitación se declaró desierta. En el fideicomiso mencionado la SHCP, a través del SAT,
tendría el carácter de fideicomitente y fideicomisario
15
Auditoría Superior de la Federación
1.4
Constitución del primer Fideicomiso SHCP-ISSA
núm. 1055-7 (Integradora de
Servicios, S.A. de C.V.).
1.4.1
Licitación del servicio de procesamiento electrónico de datos.
El 4 de marzo de 1992 la SHCP publicó en el DOF la convocatoria mediante la cual invitó a empresas
privadas a participar en la licitación pública núm. SI-01/92 para prestar los servicios de procesamiento
electrónico de datos, en la que participaron: Servicios Informáticos Tributarios, S.A. de C.V. (SITSA);
Compañía de Servicios de Informática, S.A. de C.V. (CSISA); SIMPAD, S.A. de C.V.; Integradora de
Servicios, S.A. de C.V. (ISSA), y SIMEXXI, S.A. de C.V.
El 24 de julio de ese año se emitió el fallo en favor de la empresa ISSA, aun cuando no cumplió con
los requisitos previstos en las bases de licitación, ni con los establecidos en el artículo 8-B de la Ley
Aduanera (actualmente artículo 16), ya que carecía de los cinco años de experiencia requeridos
prestando servicios de procesamiento electrónico de datos, pues se constituyó el 30 de julio de 1992,
según consta en la escritura pública núm. 10924 y en el folio mercantil 165395 del Registro Público de
la Propiedad y de Comercio, aunque formaba parte del grupo empresarial Gervassi Clark, S.A. de
C.V., y SHL Systemhouse, Inc. La empresa firmó el contrato de prestación de servicios por un periodo
de 10 años con lo que se comprobó que se le permitió participar en la licitación de los servicios sin
acatar los lineamientos establecidos en las bases.
1.4.2
Fideicomiso SHCP-ISSA núm. 1055-7
El 4 de septiembre de 1992, se constituyó en NAFIN el fideicomiso denominado SHCP-ISSA, para
atender la obligación contraída por la empresa de afectar la totalidad de las acciones representativas
de una de sus filiales, en un fideicomiso de garantía, administración e inversión. El Comité Técnico fue
integrado por el Subsecretario de Ingresos en su calidad de representante de la SHCP, un
representante de ISSA, uno de NAFIN y el Director del fideicomiso.
Posteriormente, el 28 de mayo de 1993 la SHCP rescindió el contrato de prestación del servicio con
ISSA, debido a que ésta no instaló ni entregó los equipos informáticos en tiempo, forma y condiciones
establecidas en el contrato. En esa misma fecha, el Subsecretario de Ingresos de la SHCP instruyó la
transferencia al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 de la totalidad de los fondos líquidos, por N$
200,488,368.93, que se encontraban en el patrimonio del Fideicomiso SHCP-ISSA núm. 1055-7, los
cuales, en opinión de la ASF, debieron ingresar a la TESOFE y posteriormente, en su caso, aportarlos,
pero nunca fueron enterados. A partir de esta fecha, los recursos del DTA comenzaron a enviarse al
fideicomiso sin pasar por la TESOFE.
16
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
1.5
Creación del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (posteriormente 954-8).
Con el fin de garantizar la continuidad de las actividades de ISSA y sus filiales, el 28 de mayo de 1993
se constituyó el Fideicomiso núm. 1078-5 (posteriormente 954-8) mediante un contrato celebrado entre
la SHCP y NAFIN para canalizar los recursos del DTA captados por la recaudación del sistema
bancario mexicano de la porción destinada a los servicios de procesamiento electrónico de datos y
servicios relacionados, previstos en el artículo 8º-B de la Ley Aduanera (actualmente artículo 16).
En dicho contrato la SHCP fungió como fideicomisario y también como fideicomitente y según lo afirmó
mediante el oficio 327-SAT-II-7-0324, del 22 de enero del 2004, lo hizo en calidad de gestor de
negocios en los términos del artículo 1896 del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y
para toda la República en Materia Federal. NAFIN actuó con carácter de fiduciaria.
Por instrucciones del Subsecretario de Ingresos de la SHCP, y sin tener facultades legales para actuar
como gestor de negocios, toda vez que el Reglamento Interior de la SHCP vigente en 1993 no lo
facultaba para ello, se constituyó el fideicomiso con recursos que indebidamente se incorporaron al
patrimonio del Fideicomiso Aduanas núm. 1078-5, ya que se derivaban de recursos del Fideicomiso
SHCP-ISSA provenientes de la cancelación del contrato de la empresa Integradora de Servicios, S.A.
de C.V., por lo que estos recursos eran propiedad del Gobierno Federal en su calidad de fideicomisario
y se destinaron al fin descrito y no se enteraron a la TESOFE.
El fideicomiso contó con un comité técnico integrado por un número impar de miembros designados
por la SHCP a través del Subsecretario de Ingresos.
El 19 de octubre de 1994 la SHCP intentó que los recursos se canalizaran directamente a la TESOFE,
y se celebró un convenio modificatorio del contrato de Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5, y se
reformó la cláusula tercera, donde se estipuló que, en lo sucesivo, el fideicomiso tendría como fin que
la fiduciaria recibiera directamente de la TESOFE las cantidades que le serían entregadas por la
recaudación del DTA de las contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de
datos y servicios relacionados para realizar el despacho aduanero y las demás operaciones que la
SHCP autorizare, actividad que la entidad fiscalizada no llevó a cabo.
El 1º. de julio de 1997 surge el SAT como un órgano desconcentrado de la SHCP con carácter de
autoridad fiscal con atribuciones y facultades vinculadas con la determinación y recaudación de las
contribuciones federales y otros conceptos, destinados a cubrir los gastos previstos en el Presupuesto
de Egresos de la Federación, para lo cual goza de autonomía técnica para dictar sus resoluciones.
17
Auditoría Superior de la Federación
A partir de esa fecha el SAT asume la coordinación de las operaciones del procesamiento electrónico
de datos y de los servicios de apoyo y de control del despacho aduanero que estaban a cargo de la
Subsecretaría de Ingresos de la SHCP, por lo que se modificó el contrato del Fideicomiso Aduanas 1
núm. 1078-5, el cual se transformó en el número 954-8, donde la SHCP funge como fideicomitente a
través del SAT.
El 2 de junio de 1998 se celebró un segundo convenio modificatorio, cuyo fin fue promover cambios en
diversas cláusulas del contrato referido, entre las que destacan las siguientes:
9
En la cláusula III “Fines”, se precisa que el fideicomiso tiene como fin administrar, adquirir,
recibir e invertir las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los
servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para llevar a cabo el
despacho aduanero y las demás operaciones que la Secretaría autorice en los términos del
artículo 16 de la Ley Aduanera.
9
Se estipula que para el cumplimiento de los fines la fiduciaria deberá recibir de la TESOFE las
cantidades que se señalan en el primer párrafo de dicha cláusula.
Lo anterior significa que a partir del 2 de junio de 1998, la totalidad del DTA debió concentrarse en la
TESOFE, la cual debió transferir al fideicomiso los recursos correspondientes.
No obstante la celebración de este convenio, el SAT no aplicó las modificaciones referidas y se
continuaron infringiendo disposiciones de la Ley de Ingresos de la Federación, de la Ley del Servicio
de Tesorería de la Federación y de su reglamento.
1.5.1
Integración del Fideicomiso Aduanas 1
(Núm. 1078-5 posteriormente 954-8)
Fideicomitente:
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(A partir del 2 de junio de 1998 por conducto del SAT)
Fiduciaria:
Nacional Financiera, S.N.C.
Fideicomisaria:
La SHCP por conducto de la Subsecretaría de Ingresos
(A partir del 2 de junio de 1998 por conducto del SAT)
1.5.2
Autorización para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos.
El 28 de mayo de 1993, el Director del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 solicitó a la SHCP
autorización para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos, previstos en el artículo
8º-B de la Ley Aduanera, y el 29 de mayo de ese mismo año, la Administración General Jurídica de
18
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Ingresos del SAT, mediante el oficio núm. 325-A-IX-2541-717/087, concedió indebidamente la
autorización, ya que el artículo referido únicamente indica que podrá autorizar a particulares y no a
fideicomisos.
Conviene mencionar que se constituyó un Fideicomiso Privado, de Inversión y Administración,
conformado por las 12 empresas que entonces prestaron los servicios del 2° reconocimiento
aduanero. Este fideicomiso recibió recursos provenientes de las aportaciones que dichas empresas
cobraron de sus servicios al Fideicomiso Aduanas 1.
1.6
Constitución de la Empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA).
Por instrucciones del Comité Técnico del Fideicomiso, NAFIN en su carácter de fiduciaria constituyó ex
profeso a la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA), para que prestara los
servicios de procesamiento electrónico de datos y los servicios de captura de datos, digitalización,
equipamiento, comunicaciones y mantenimiento de equipo de cómputo, entre otros, establecidos en el
artículo 8º-B de la Ley Aduanera.
ISOSA se constituyó el 15 de junio de 1993, con un capital social fijo de N$ 1,000,000.00 M.N. y
representada por NAFIN, que poseyó 999,999 acciones, y la empresa Integradora de Activos, S.A. de
C.V., propietaria de una acción según la escritura constitutiva núm. 64802.
De acuerdo con su composición accionaria, la ASF considera a ISOSA como una empresa de
participación estatal mayoritaria ya que NAFIN, entidad paraestatal, posee el 99.99% de las acciones
de la sociedad, por lo que su intervención es de tal magnitud que puede obtener la mayoría de los
votos en las decisiones de la Asamblea General de Accionistas, y tiene control absoluto sobre la
administración de la misma; además, porque recibe sus recursos del Fideicomiso Aduanas 1 por los
servicios del procesamiento electrónico de datos prestados que se derivan del Derecho de Trámite
Aduanero.
En consecuencia, ISOSA se encuadra en la descripción de empresa de participación estatal
mayoritaria prevista en el artículo 46, fracción II, inciso a, de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal.
19
Auditoría Superior de la Federación
Dentro de su objeto social, ISOSA considera los objetivos siguientes:
9
Promover, invertir, constituir, organizar, explotar, asociarse y tomar participación en el capital y
patrimonio de todo género de sociedades mercantiles, civiles, asociaciones o empresas
industriales, comerciales, de servicio o cualquier otra índole, tanto nacional como extranjera, así
como participar en su administración o liquidación.
9
Prestar y recibir todo tipo de servicios de mantenimiento y soporte para sistemas y equipos de
cómputo, equipo y sistemas de telecomunicaciones, prestar servicios de captura y, en general,
cualquier clase de equipos y bienes relacionados con los objetos de la sociedad, podrá, directa o
indirectamente, proporcionar o recibir servicios de asistencia técnica, ya sea de naturaleza
informática, de telecomunicaciones, administrativa, de supervisión, de investigación y desarrollo.
9
Desarrollar las actividades y servicios descritos a fin de administrar y operar eficientemente los
sistemas que sean encomendados por la SHCP para el procesamiento electrónico de datos
relativos a la administración tributaria y aduanera a cargo de la Subsecretaría de Ingresos,
incluyendo todo tipo de contribuciones federales y los correspondientes gravámenes al comercio
exterior aplicables al despacho aduanero a que se refiere el artículo 8º-B de la Ley Aduanera, y
cualesquiera otros especificados en el contrato de prestación de servicios que celebre con la
SHCP.
A partir del 15 de junio de 1993, ISOSA prestó los servicios de procesamiento electrónico de datos, no
obstante no tener contrato firmado con la SHCP ni con el SAT.
Las empresas que prestaron servicios a ISOSA son:
A)
Controladora de Servicios Integrales, S.A. de C.V. (COSISA)
ISOSA firmó el 1o. de enero de 1995 un contrato de prestación de servicios con la empresa
Controladora de Servicios Integrales, S.A. de C.V. (COSISA), por tiempo indefinido, donde se
estableció que ésta deberá proporcionar a la primera los recursos humanos altamente calificados,
observando programas, instrucciones y calendarios de trabajo para el procesamiento electrónico de
datos, por el que se paga una contraprestación.
B)
Integradora de Activos, S.A. de C.V. (IASA).
IASA se obliga a dar en arrendamiento a ISOSA los bienes que ampara en el contrato, al que se
adicionarán los equipos que subsecuentemente IASA adquiera de acuerdo con las necesidades de
20
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
ISOSA, observando los requerimientos técnicos, programas, instrucciones y calendarios de trabajo
acordados. Los bienes serán utilizados por ISOSA exclusivamente en los servicios de:
9
Desarrollar los sistemas necesarios para las funciones aduaneras y administración tributaria.
9
Adquirir y mantener en óptimas condiciones de operación los equipos de cómputo, periférico y
cualesquiera equipos auxiliares.
El contrato surtió efectos por un año a partir del 1o. de enero de 1998.
El Código Fiscal de la Federación establece en el artículo 69 que la autoridad tiene la obligación de
guardar reserva respecto de las declaraciones de impuestos de los contribuyentes, así como de los
datos que contengan. Por ello la SHCP, aun cuando debía aplicar restricciones a la información que
es propiedad de terceros, diluye la responsabilidad de mantener la reserva de la información y viola el
secreto fiscal al autorizar a empresas privadas para que proporcionen el servicio de procesamiento
electrónico de datos, el cual incluye el desarrollo de software, la instrumentación del hardware, los
sistemas de comunicación, los procesos de la información y su almacenamiento, principalmente.
1.6.1
Anomalías en la mecánica de trabajo de ISOSA.
ISOSA recibe el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos del Fideicomiso Aduanas
1 1078-5 o 954-8 sin que exista una obligación contractual. Las facturas que amparan los servicios
prestados por ISOSA contemplan las siguientes irregularidades:
a)
Se expiden con un nombre genérico de Importadores y Exportadores de la República
Mexicana.
b)
No señalan domicilio fiscal ni registro federal de contribuyentes.
c)
Muestran conceptos globales.
d)
La Administración General de Tecnología de la Información (AGTI), actualmente AGCTI, del
SAT autoriza los pagos a ISOSA sin tener una clara definición contractual de los servicios que
va a recibir, por los siguientes conceptos: recursos humanos, gastos generales y proyectos.
1.6.2
Transferencia de personal, equipo e instalaciones de la SHCP a ISOSA.
Inicialmente la SHCP, a través de la Subsecretaría de Ingresos, y el SAT, a partir de su creación en
1997, son los que deben supervisar el correcto desempeño de las empresas autorizadas para la
21
Auditoría Superior de la Federación
prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, así como el
debido manejo de los recursos afectos al servicio autorizado y están facultados para requerir a las
empresas autorizadas la presentación de información, documentación, registros y materiales y efectuar
visitas a los lugares en los que se preste el servicio, las oficinas e instalaciones de las empresas
autorizadas y para conocer y evaluar la prestación de dichos servicios.
La SHCP, sin estar facultada para ello, transfirió a ISOSA el personal de sistemas que trabajaba en la
SHCP y le proporcionó las instalaciones que anteriormente ocupaba el Registro Federal de
Automóviles en la Ciudad de México, así como los recursos materiales inherentes.
ISOSA prestó sus servicios de manera exclusiva al SAT y dentro de sus propias instalaciones, por lo
que su personal administrativo y operativo se encontraba laborando en las instalaciones de ese órgano
desconcentrado sin pagar renta por el uso de las oficinas, ni otros servicios que recibía.
1.6.3
Cronología y resumen de la operación de ISOSA.
1993. Se otorga la autorización al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 para prestar los servicios
establecidos en el artículo 8º-B de la Ley Aduanera. Se crea ISOSA y surgen conflictos entre esta
empresa y el personal de la SHCP, relacionados con las responsabilidades en el desarrollo de los
sistemas de fiscalización y esquemas de programación. Con ello, la SHCP y posteriormente el SAT, a
partir de su creación en julio de 1997, vienen violando el secreto fiscal al autorizar a empresas
privadas para que proporcionen el servicio de procesamiento electrónico de datos, el cual incluye: el
desarrollo de software, la instrumentación del hardware, y los sistemas de comunicación, los procesos
de la información y su almacenamiento, principalmente, ya que pusieron a disposición de estos
particulares información restringida por el Código Fiscal de la Federación (artículo 69), ya que estas
empresas y todas las personas involucradas controlan las operaciones que realiza la SHCP y ese
órgano desconcentrado en materia de recaudación (ISR, IVA, IEPS, derechos, entre otros),
operaciones de servicios aduanales y otras relativas al cumplimiento de disposiciones fiscales que
ponen en riesgo el manejo de información estratégica de los habitantes del país, al quedar el secreto
fiscal en manos de empresas privadas mexicanas y algunas extranjeras.
1994. El 28 de marzo se emitió la regla 3.2.6. de las Reglas Generales en Materia de Comercio
Exterior (RGMCE) donde se establecieron los porcentajes para el pago por la contraprestación del
servicio electrónico de datos y del IVA, así como las cantidades para el pago por la prestación de los
servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativos al segundo reconocimiento.
1995. El 1o. de enero ISOSA firmó un contrato de prestación de servicios con la empresa Controladora
de Servicios Integrales, S.A. de C.V. (COSISA), por tiempo indefinido en el cual se estipula que esta
22
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
última deberá proporcionar a la primera los recursos humanos para el procesamiento electrónico de
datos por el que se paga una contraprestación.
1996. ISOSA tiende a disminuir sus operaciones.
1997. Se crea el SAT y se le asignan las funciones que venía desarrollando la SHCP en lo referente a
la administración del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 actualmente 954-8 y la vigilancia de las 12
empresas contratadas.
1998. El 1o. de enero ISOSA e Integradora de Activos, S.A. de C.V. (IASA), celebraron un contrato de
arrendamiento de equipo renovable cada año en el cual se estipuló que esta última estaba obligada a
dar en arrendamiento los bienes a ISOSA, a cambio del pago de una contraprestación por el uso de
los bienes arrendados. Conviene señalar que el equipo que renta ISOSA a IASA se encuentra
instalado en las oficinas de la SHCP y del SAT.
1999. Se pretende transparentar la operación del Fideicomiso Aduanas 1, y se presenta una propuesta
de extinción de éste ante la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, por lo que se
adicionaron los artículos del 10-A al 10-J del Reglamento de la Ley Aduanera, el cual quedó como
sigue:
Artículo 10-A. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley, se estará a lo siguiente:
I.- El Servicio de Administración Tributaria autorizará a los particulares para prestar los servicios de
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, mediante licitación, de conformidad con
lo dispuesto en este Reglamento, y
II.- El Servicio de Administración Tributaria se encargará de vigilar la calidad de los servicios prestados
por las empresas autorizadas para la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de
datos y servicios relacionados, para lo cual tomará las medidas que sean necesarias, incluyendo la
licitación para determinar las instituciones del sistema financiero que se encargarán del manejo de las
cuentas y contratos que se requieran para asegurar la administración transparente de los recursos.
Artículo 10-B. Para efectos del artículo 10-A, fracción I, del presente Reglamento, las convocatorias
para la licitación de la autorización para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y
servicios relacionados, se deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación y en un diario de
circulación nacional y deberán contener la siguiente información":
23
Auditoría Superior de la Federación
I.-
La autoridad convocante;
II.-
El objeto de la convocatoria;
III.-
La descripción general de los servicios objeto de la licitación, y
IV.-
Los demás requisitos que se consideren convenientes.
Las bases y especificaciones de la licitación para el otorgamiento de la autorización, se pondrán a
disposición de los interesados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria en el Diario Oficial
de la Federación.
Artículo 10-C. Los particulares que deseen obtener la autorización a que se refiere el artículo 10-A,
fracción I, de este Reglamento, deberán cumplir con los siguientes requisitos:
I.-
Ser persona moral constituida de conformidad con las leyes mexicanas; acreditar que su
actividad principal es en el ramo de servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios
relacionados;
II.-
Acreditar que cuenta con el capital social pagado a que se refiere el artículo 16, fracción II de la
Ley;
III.-
Acreditar cinco años de experiencia en la prestación de servicios similares a los que se señalen
en las bases y especificaciones de la licitación, mediante referencias en México o en cualquier
otro país, así como por medio de asociaciones tecnológicas con empresas radicadas en México
o en cualquier otra parte del mundo;
IV.-
Acreditar el cumplimiento de sus obligaciones fiscales durante los últimos cinco ejercicios, y
V.-
Los demás que se señalen en la convocatoria, en las bases y especificaciones de la licitación.
Artículo 10-D. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 10-A, fracción I de este Reglamento,
procederá el otorgamiento de la autorización a favor de la persona que haya reunido las condiciones
legales, técnicas y económicas requeridas en la convocatoria y que garantice satisfactoriamente, a
opinión de la autoridad convocante, el cumplimiento de las obligaciones respectivas.
La autorización tendrá una duración de 5 años y podrá renovarse a solicitud del interesado, antes del
vencimiento del plazo, siempre que se cumpla con los requisitos necesarios para el otorgamiento de la
24
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
autorización y no se haya incumplido con las obligaciones derivadas de la misma ni se haya incurrido
en causas de cancelación de la autorización.
Artículo 10-E. La autorización para la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de
datos y servicios relacionados a que se refiere el artículo 10-A, fracción I de este Reglamento, deberá
contener lo siguiente:
I.-
Nombre, domicilio y clave del Registro Federal de Contribuyentes del particular autorizado;
II.-
La determinación de la forma y condiciones en que se prestarán los servicios autorizados,
incluyendo el plazo de inicio de los mismos y la obligación de mantener la confidencialidad
absoluta de toda la información y documentación, así como de los métodos y sistemas
utilizados;
III.-
Las contraprestaciones económicas correspondientes a los servicios, la forma y momento de
pago y las bases para su actualización;
IV.-
La forma, importe y bases de actualización de la garantía requerida para garantizar el
cumplimiento de las obligaciones derivadas de la autorización;
V.-
El plazo de vigencia de la autorización;
VI.-
La prohibición de ceder, hipotecar, enajenar, transferir o gravar de cualquier manera, parcial o
totalmente, los derechos derivados de la autorización o los bienes afectos a la prestación de los
servicios objeto de la autorización, sin que medie autorización expresa para tales efectos, de la
autoridad competente;
VII.-
Las sanciones por incumplimiento de las obligaciones;
VIII.- Las causas de cancelación de la autorización, y
IX.-
Cualquier otra que la autoridad convocante estime conveniente.
Artículo 10-F. Las personas que obtengan la autorización para prestar los servicios de procesamiento
electrónico de datos y servicios relacionados, deberán cumplir con lo siguiente:
I.- Prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados objeto de la
autorización, conforme a lo señalado en la autorización respectiva, de manera continua e
ininterrumpida y con la calidad requerida, por el tiempo que dure la autorización;
25
Auditoría Superior de la Federación
II.-
Proporcionar a la autoridad competente, cuando así se le requiera, toda la información,
documentación, registros y materiales requeridos, y permitirle el acceso a sus oficinas e
instalaciones para conocer y evaluar la prestación de los servicios de procesamiento electrónico
de datos y servicios relacionados. Las obligaciones a que se refieren esta fracción y el artículo
10-G de este Reglamento se harán extensivas a las personas que por virtud de un contrato con
el prestador del servicio se vinculen de manera directa o indirecta con la prestación del mismo,
lo cual deberá pactarse en el contrato respectivo;
III.-
Otorgar garantía a favor de la Secretaría, para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones,
en los términos de la autorización respectiva, y
IV.-
Cumplir con las demás obligaciones previstas en la ley, este reglamento, la autorización
respectiva y demás disposiciones aplicables.
Artículo 10-G. El Servicio de Administración Tributaria supervisará el correcto desempeño de las
empresas autorizadas para la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y
servicios relacionados, y el debido manejo de los recursos afectos al servicio autorizado y estará
facultado para requerir a las empresas autorizadas la presentación de información, documentación,
registros y materiales y efectuar visitas a los lugares en los que se preste el servicio, las oficinas e
instalaciones de las empresas autorizadas y para conocer y evaluar la prestación de dichos servicios
Artículo 10-H. Los recursos que se obtengan por la contraprestación de los servicios de procesamiento
electrónico de datos y servicios relacionados, a que se refiere el párrafo tercero del artículo 16 de la
Ley, se depositarán en una cuenta que se abrirá ante la institución del sistema financiero que se
determine mediante licitación, para destinarse al pago de la contraprestación al prestador del servicio y
a la adquisición de los activos que se utilizarán para la prestación de los servicios de procesamiento
electrónico de datos y servicios relacionados.
El Servicio de Administración Tributaria no será titular de la cuenta a que se refiere el párrafo anterior,
pero actuará sobre la misma en los términos y condiciones del contrato de la cuenta antes
mencionada.
El Servicio de Administración Tributaria autorizará los pagos por la prestación del servicio y
establecerá las condiciones necesarias para asegurar la correcta administración y aplicación de los
recursos.
Artículo 10-I. Se constituirá un fideicomiso público, que no tendrá el carácter de entidad de la
administración pública paraestatal, en la institución de crédito que se determine mediante licitación, al
26
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
que se afectarán la totalidad de los activos y programas informáticos o de cómputo que se adquieran o
que se utilicen en la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios
relacionados. En el fideicomiso mencionado la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través del
Servicio de Administración Tributaria, tendrá el carácter de fideicomitente y fideicomisario.
Cuando por cualquiera de las causas legales se dé por terminada la autorización a la que se refiere el
artículo 10-A, fracción I, los activos y programas informáticos o de cómputo que se encuentren
afectados al fideicomiso señalado en el párrafo anterior, continuarán afectos al mismo.
Artículo 10-J. Procederá la cancelación de la autorización, por las siguientes causas:
I.-
Dejar de prestar los servicios objeto de la autorización de manera injustificada;
II.-
Incumplir con alguna de las condiciones u obligaciones señaladas en la Ley, en este
Reglamento, en la autorización respectiva o en las demás disposiciones aplicables;
III.-
Ceder, hipotecar, enajenar, transferir o gravar de cualquier manera, parcial o totalmente, los
derechos derivados de la autorización o los bienes afectos a la prestación de los servicios de
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, sin autorización de la autoridad
competente.
IV.-
Dejar de cumplir los requisitos para el otorgamiento de la autorización, y
V.-
Las previstas en el artículo 144-A de la Ley y en la autorización respectiva.
Cuando proceda la cancelación de la autorización, el Servicio de Administración Tributaria determinará
lo relativo a la suspensión de operaciones por parte de las empresas autorizadas y tomará las medidas
necesarias para asegurar la continuidad de las operaciones objeto de la autorización, en tanto se
inician los trámites para la licitación para otorgar una nueva autorización. Asimismo, tomará las
medidas necesarias para la aplicación de las sanciones previstas en la autorización respectiva y las
que resulten aplicables conforme a la ley.
Durante los meses de agosto a octubre de 1999 se llevó a cabo la incorporación de las funciones de
desarrollo de sistemas, seguridad y explotación de la información y se transfirieron 440 plazas al SAT.
El Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 acordó la reducción paulatina de las
funciones de ISOSA.
27
Auditoría Superior de la Federación
Se inicia un primer intento de liquidación de ISOSA. El 31 de diciembre de 1999, por instrucciones del
Comité Técnico del Fideicomiso la Asamblea de Accionistas de ISOSA, se acordó su disolución; no
obstante, no se llevó a cabo.
2000. No se finiquita la operación de ISOSA; por el contrario, se reactiva.
La CMH (actualmente ASF) revisa la Cuenta Pública de 1999 y detecta irregularidades en la operación
del fideicomiso, entre las que destacan las siguientes:
9
El SAT no constituyó el Fideicomiso Público conforme a lo establecido en el Artículo 10-I del
Reglamento de la Ley Aduanera en 1999.
9
No se enteraron 948.5 millones de pesos por ingresos del DTA a la TESOFE.
9
Los porcentajes de distribución del DTA se incrementaron para el pago de los servicios del
procesamiento electrónico de datos al pasar del 50% al 74%.
2002. Para la revisión de la Cuenta Pública 2001, se solicita a la Administración General de Tecnología
de Información (AGTI) del SAT, que es la encargada de autorizar los pagos a ISOSA y supervisar los
servicios prestados por esa empresa, que informe sobre lo siguiente:
9
Acciones de supervisión del AGTI de los servicios que prestaba ISOSA.
9
Importe que se ingresó en el Fideicomiso núm. 954-8 proveniente del DTA durante el ejercicio
2001.
9
Importe que se le pagó a ISOSA en el 2001.
9
Rendimientos del Fideicomiso núm. 954-8 generados en el 2001.
9
Copia de los estados de cuenta de enero a diciembre del 2001 del propio fideicomiso.
9
Relación de los pagos que el Fideicomiso núm. 954-8 cubrió a ISOSA.
No se obtuvo respuesta por parte de la dependencia a pesar de las múltiples solicitudes de
información requeridas por la ASF.
28
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
1.7
Creación de los mecanismos para los servicios de apoyo y control del despacho
aduanero.
El 31 de agosto de 1992 la SHCP emitió la convocatoria para la licitación pública núm. SI-SR-01/92
para la contratación de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero.
1.7.1
SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V.
El 20 de enero de 1993 la empresa SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., firmó el
contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero a la importación y
exportación, planeación, diseño y construcción de obras de flujo vehicular, entre otros, a 46 aduanas
del país.
1.7.2
Contratación y constitución de 11 consorcios de comercio exterior.
El 20 de enero de 1993 la SHCP firmó el contrato de prestación de servicios de apoyo y control del
despacho aduanero con los 11 consorcios siguientes: Consorcios de Comercio Exterior de Ciudad
Juárez; del Aeropuerto de México; de Guadalajara; del Interior de México; de Matamoros; de Mexicali;
de Nogales; de Nuevo Laredo; de Piedras Negras; de Reynosa y de Veracruz; todos constituidos como
S.A. de C.V.
Se conoció que los Consorcios de Comercio Exterior de Cd. Juárez, S.A. de C.V.; de Nogales, S.A. de
C.V., y del Interior de México, S.A. de C.V., se crearon en fechas posteriores a su contratación, ya que
la fecha de celebración del contrato es el 20 de enero de 1993, y se constituyeron legalmente el 26 y
29 de enero y 9 de febrero de 1993, respectivamente.
En los contratos se estipuló la prestación de 19 servicios dentro de los cuales destacan los siguientes:
a)
Realizar el dictamen del segundo reconocimiento aduanero de las mercancías de importación y
exportación.
b)
Colocar, operar y dar mantenimiento de circuito cerrado de video y audio.
c)
Colocar un sistema de cómputo compatible con el que opere la SHCP.
d)
Operar el sistema de rayos "X" que le proporcione la Secretaría.
e)
Realizar la ingeniería de la instalación y de la administración de la red de telecomunicaciones.
29
Auditoría Superior de la Federación
f)
Realizar el entrenamiento y capacitación integral del personal de la aduana y de la empresa.
g)
Prestar asesoría y consultoría durante la vigencia del presente contrato sobre la administración
técnica y la implantación de los servicios contratados.
h)
Contar con el equipo de laboratorio necesario para elaborar muestras químicas y con personal
técnico que opere dichos laboratorios.
Los contratos se modificaron mediante cuatro adendas de fechas 20 de mayo de 1993, 14 de
noviembre de 1994, 13 de julio de 1998 y 1o. de enero de 2000, por lo que los servicios prestados
disminuyeron de 19, a 12; sin embargo, los pagos que se realizaron a las empresas prestadoras de los
servicios a través del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 fueron por los mismos montos que se
estipularon en los contratos, a pesar de su reducción.
1.8
Determinación de los porcentajes de distribución del DTA.
Para la determinación de los porcentajes de distribución del DTA no se conocen las bases de cálculo
que utilizan la SHCP y el SAT, información que fue requerida varias veces durante las revisiones
efectuadas por la ASF y que no le fue proporcionada.
Como se puede apreciar en el cuadro que se presenta a continuación, para el procesamiento
electrónico de datos, en 1993 se empezó con el 50.00% y para agosto de 2004 fue del 53.04%; para el
despacho aduanero en 1993 fue del 12.28% y se terminó en agosto de 2004 con el 33.91%.
Los porcentajes de recursos que se han depositado en la TESOFE variaron del 50% en el periodo
1992-1993, y alcanzaron el 87.72% en 1998. A partir de 2001, se revierte la tendencia en la asignación
del porcentaje para la TESOFE, y termina en agosto de 2004, con el 13.05%.
30
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
PORCENTAJES DE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DTA PARA EL PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO
DE DATOS Y DEL SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO DURANTE LA VIGENCIA DEL FIDEICOMISO
ADUANAS 1
Periodo
Procesamiento
Despacho aduanero
electrónico de datos
(segundo
Subtotal
TESOFE
reconocimiento)
07/92 AL 05/93
50.00
0.00
50.00
50.00
06/93 AL 03/97
50.00
12.28
62.28
37.72
01/04/98 AL 07/12/98
50.00
12.28
62.28
37.72
08/12/98 AL 30/09/99
a/
12.28
12.28
87.72
01/10/99 AL 21/11/01
74.00
12.28
86.28
13.72
22/11/01 AL 29/03/02
53.04
12.28
65.32
34.68
30/03/02 AL 22/04/02
85.00
12.28
97.28
2.72
23/04/02 AL 31/05/02
53.04
12.28
65.32
34.68
01/06/02 AL 30/11/02
53.04
12.28
65.32
34.68
01/12/02 AL 31/12/02
53.04
33.91
86.95
13.05
01/01/03 AL 31/12/03
53.04
33.91
86.95
13.05
01/01/04 AL 20/08/04
53.04
33.91
86.95
13.05
a/
En junio de 1999 se presentó ante la Junta de Gobierno del SAT la propuesta de liquidación del Fideicomiso Aduanas 1 núm.
954-8, y que el SAT asumiera las funciones de ISOSA, por lo que durante el periodo del 8 de diciembre de 1998 al 30 de
septiembre de 1999 no se asignó partida a este concepto y se estuvieron utilizando recursos del saldo que tenía en sus
cuentas bancarias, del orden de 1,500,000.0 miles de pesos.
Del 8 de diciembre de 1998 al 30 de septiembre de 1999 no se entregaron recursos al fideicomiso por los
servicios del procesamiento electrónico de datos, toda vez que la miscelánea de comercio exterior no fijó
porcentaje de distribución; en este ejercicio se inicia el proceso de liquidación de ISOSA; sin embargo, el
fideicomiso privado Aduanas 1 núm. 954-8 pagó a ISOSA 1,572,247.5 miles de pesos.
Con la creación del FACLA se determinó que el 100% de los recursos recaudados por el DTA se depositarían
en la TESOFE, y de ese porcentaje el 92% se transferiría al fideicomiso para el pago de los servicios de
procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero y únicamente el 8% restante
para la TESOFE. Dichos porcentajes continuaron vigentes al 31 de diciembre de 2006.
31
Auditoría Superior de la Federación
PORCENTAJES DE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DTA PARA EL PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO
DE DATOS Y DEL SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO EN LA VIGENCIA DEL FACLA
a/
23/08/04 AL 31/12/04
92.00 b/
8.00
01/01/05 AL 31/12/06
92.00 b/
8.00
El porcentaje que establece la Regla 1.3.5. de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior es del
92%, sin precisar que monto corresponde al procesamiento electrónico de datos y cuál al apoyo y control del despacho
aduanero.
GRÁFICA DE PORCENTAJES DE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DTA PARA EL PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS
Y DEL SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO.
100
Procesamiento
Electrónico de datos
90
80
Despacho aduanero
(segundo
70
reconocimiento)
60
TESOFE
50
40
30
Procesamiento
Electrónico y
20
Despacho Aduanero
en FACLA
10
0
07/92
AL 05/93
Nota:
06/93 AL
03/97
01/04/98
AL
07/12/98
08/12/98
AL
30/09/99
22/11/01
AL
29/03/02
30/03/02
AL
22/04/02
23/04/02
AL
31/05/02
01/06/02
AL
31/11/02
01/12/02
AL
31/12/02
01/01/03
AL
31/12/03
01/01/04
AL
20/08/04
23/08/04
AL
31/12/04
01/01/05
AL
31/12/06
En el año 2004, en el FACLA ya se integran los dos conceptos en un mismo rubro procesamiento electrónico de datos
y despacho aduanero.
32
01/10/99
AL 21/11/01
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
NORMATIVIDAD Y DISTRIBUCIÓN DEL DTA, FACLA
Derechos
CFF Art. 2°
Cumple lo dispuesto en el Art. 16
LA.
Oficios de instrucción (AGA)
Misc. de Comercio Exterior (DOF)
DTA
Porcentajes de distribución de la
recaudación del DTA
Se adiciona en
L.A.
LFD Art. 49 y 50
Recibe pago DTA
Art. 16 L.A. (antes 8°.-B) surge en
1992, iniciándose la prestación de
servicios en 1993.
Miscelánea de Comercio Exterior
Bancos
Informe de Recaudación
S
A
Instruir SHCP
T
TESOFE
RECIBE 100% DE INGRESOS DTA
Enterar
TESOFE
8% DEL DTA
FACLA
92% DE LAS CONTRAPRESTACIONES
Recurso Privado
Contraprestación por
los servicios del
procesamiento
electrónico de datos
y 2° reconocimiento
aduanero 92 %
DTA Recurso
Público
Requerir, recibir y
supervisar servicios
8%
EMPRESAS PRESTADORAS DE
SERVICIOS
(Procesamiento Electrónico de
Datos)
Proporciona
servicios 2°
reconocimiento
Supervisar y autorizar
pagos
2.
EMPRESAS DE SERVICIOS
( Despacho Aduanero)
2º. Reconocimiento
Pago de Servicios
Autoriza e instruye
pagos
LA TRANSPARENCIA EN EL MANEJO DE RECURSOS DEL DTA
Como se ha manifestado en el presente documento, la ASF, de conformidad con los artículos 46,
fracción II, inciso A, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como 28 y 30 de la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales, considera que ISOSA no es una empresa privada, sino
que su operación equivale a la de una sociedad de participación estatal mayoritaria, por lo que,
conforme a la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio correspondiente y a la Ley del
Servicio de Tesorería de la Federación, todos los recursos federales debieran enterarse a la TESOFE,
ya que se estiman como recursos públicos que forman parte de la recaudación del Gobierno Federal.
A partir de 1992 la SHCP estableció el procedimiento para transferir los recursos del DTA a los
fideicomisos, y los calificó de privados sin enterarlos a la Tesorería de la Federación, y argumentó que
se destinarían al pago de servicios que prestan particulares.
El 7 de septiembre de 1992 la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP instruyó a las instituciones
bancarias que recaudan contribuciones federales, para que del total de la recaudación del Derecho de
Trámite Aduanero el 50% se destine a una cuenta abierta a disposición exclusiva del Fideicomiso
1055-7 SHCP-ISSA constituido ante Nacional Financiera, S.N.C., el día 4 de septiembre de 1992 y que
33
Auditoría Superior de la Federación
a dicha cuenta se transfieran diariamente las cantidades recaudadas del DTA, para el pago de los
servicios previstos en el artículo 8º-B de la Ley Aduanera (actualmente artículo 16).
El 28 de mayo de 1993 por instrucciones del Subsecretario de Ingresos de la SHCP se incorporaron
$200,488,368.93 nuevos pesos como patrimonio del Fideicomiso Aduanas 1, monto derivado de los
recursos públicos del Fideicomiso SHCP-ISSA, obtenidos por la cancelación del contrato de la
empresa ISSA. Dichos recursos debieron depositarse en la Tesorería de la Federación. En la misma
fecha, con la constitución del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (posteriormente 954-8) la SHCP y el
SAT, que se crea en 1997, según lo indicado en la página 10, 2º. párrafo, continuaron canalizando
parte de los recursos del DTA y manejando diferentes porcentajes de distribución.
La Subsecretaría de Ingresos y la Tesorería de la Federación firmaron un Acuerdo donde se estableció
el mecanismo para que la parte no fiscal del Derecho de Trámite Aduanero se concentre en el
Fideicomiso Aduanas 1, y se encontraron en el documento en mención las irregularidades siguientes:
a)
El acuerdo carece de los requisitos formales ya que quienes lo firmaron no consignaron fecha ni
el lugar donde se emitió, por lo que únicamente se puede establecer como fecha de referencia el
año de 1994.
b)
No se funda ni motiva, por lo que no menciona las facultades legales en las que se basaron la
Subsecretaría de Ingresos y la Tesorería de la Federación para firmar dicho acuerdo.
c)
Se dispone que el fideicomiso es establecido por la SHCP, para lo cual se deberá constituir un
fondo ante la Tesorería de la Federación, procedimiento que no realizó la entidad fiscalizada.
El SAT se basa en este documento para seguir canalizando los recursos del DTA al Fideicomiso
Aduanas 1 núm. 954-8, por lo que dicho órgano desconcentrado está infringiendo el artículo 30 de la
Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, el cual establece que todos los recursos recaudados
por cualquier concepto se deberán enterar invariablemente a la TESOFE.
Además, el DTA es una contribución de carácter federal conforme los artículos 2o., fracción IV, del
Código Fiscal de la Federación, y 49 de la Ley Federal de Derechos. El acuerdo de referencia refleja la
falta de transparencia y la discrecionalidad como fue manejado el recurso.
El OIC del SAT requirió a la Presidencia del SAT justificar la imposibilidad material para cumplir con la
obligación de constituir el fideicomiso público, y la Unidad de Legislación Tributaria de la Subsecretaría
de Ingresos de la SHCP envió una propuesta para derogar los artículos 10-A al 10-J del Reglamento
de la Ley Aduanera, y el acuerdo derogatorio se publicó el 28 de octubre de 2003 en el DOF.
34
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
2.1.
Naturaleza de los Recursos.
El SAT negó a la ASF el acceso a la información solicitada durante las revisiones relacionadas con el
Fideicomiso Aduanas 1, con el argumento de que era privado porque el artículo 16 de la Ley Aduanera
establece claramente su naturaleza privada al señalar que las personas que realicen operaciones
aduaneras están obligadas a pagar una contraprestación a quienes presten los servicios del
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados. Es decir, se está ante un pago que se
realiza entre particulares relacionado con la prestación de un servicio.
El SAT, mediante el oficio núm. 102-SAT-124 del 6 de junio de 2003, donde da respuesta a las
observaciones de la Cuenta Pública 2001, añade: “robustece lo anterior, las opiniones contenidas en
los oficios núms. D.G. 308-A.-1035 del 5 de agosto de 1994, 529-II-01-00063 del 17 de agosto de 1994
y B-400-282-94 del 1º. de septiembre de 1994 de la Dirección General de Desarrollo Administrativo, la
Procuraduría Fiscal de la Federación y la Secretaría de la Contraloría de la Federación,
respectivamente.”
Conviene aclarar que la Subprocuraduría Fiscal Federal de Legislación y Consulta de la SHCP y la
Subsecretaría “B” de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación emitieron opinión
mediante los oficios núms. D.G.308-A.-1035 del 5 de agosto de 1994; 529-II-01-00063 del 17 de
agosto de 1994 y SB-400-282-94 del 1º. de septiembre de 1994, donde se sustenta que la naturaleza
del Fideicomiso Aduanas 1 es privada.
Hay que señalar que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 se inscribió como fideicomiso público, y
mediante el oficio 353-A-2-0867 VCR.-492-H, hasta el 25 de julio de 2003, la Dirección General
Adjunta de Normas Presupuestarias, adscrita a la Dirección General Jurídica de Egresos de la SHCP,
autorizó la baja de la clave 7000106300153 del Registro de Fideicomisos y Mandatos de la
Administración Pública Federal.
Además, no existió un contrato de prestación de servicios entre el SAT y el Fideicomiso Privado
Aduanas 1, ni entre ISOSA y el SAT respecto de la prestación del procesamiento electrónico de datos,
cuando correspondía al SAT vigilar el cumplimiento de la norma y la calidad de los servicios.
La ASF no compartía el criterio del SAT respecto de que son recursos privados, toda vez que los
recursos se enteran a las oficinas autorizadas (bancos) a través de un sólo documento denominado
pedimento, en el que se presentan conjuntamente el Impuesto al Comercio Exterior, el IVA y el DTA.
35
Auditoría Superior de la Federación
2.1.1
Análisis y puntos de vista de la ASF.
La opinión de la ASF se deriva de un análisis e interpretación jurídica y concluye que los recursos que
integran el fideicomiso son de carácter público, ya que con base en la normatividad vigente estimó que
no existe impedimento legal para que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 sea fiscalizado por la ASF,
toda vez que se encuentra en facultad de tener acceso a la información que las disposiciones legales
consideren como de carácter reservado o que deba mantenerse en secreto, tal y como es el caso de la
que se refiere a la constitución y operación del fideicomiso protegida por el secreto fiduciario y se tiene
la obligación de mantener la misma reserva.
2.1.2
Negativa del Servicio de Administración Tributaria y Nacional Financiera, S.N.C., a
proporcionar información solicitada correspondiente a las Cuentas Públicas 2001 y 2002.
El SAT se negó a proporcionar la siguiente información solicitada por la ASF referente a ISOSA y al
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8:
9
Contrato celebrado entre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 e ISOSA para prestar los
servicios del procesamiento electrónico de datos.
9
Soporte documental de los acuerdos tomados por el Consejo de Administración de ISOSA
durante el ejercicio de 2001.
9
Relación de inventario de equipo de cómputo al 31 de diciembre de 2001.
Por estar sujeta al secreto fiduciario, NAFIN tampoco proporcionó a la ASF la siguiente información
solicitada sobre las operaciones del fideicomiso e ISOSA:
36
9
Contrato celebrado entre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 e Integradora de Servicios
Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA) para prestar los servicios de procesamiento electrónico de
datos.
9
Soporte documental de los acuerdos tomados por el Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1
relacionados con la operación de ISOSA durante el ejercicio de 2001.
9
Prórroga de la autorización otorgada al Fideicomiso Aduanas 1 para prestar los servicios de
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, en los términos del artículo 16 de la
Ley Aduanera.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
ISOSA tampoco proporcionó la información que le fue solicitada, con el argumento de que es una
empresa que maneja recursos privados.
9
Contrato celebrado entre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 e ISOSA para prestar los
servicios del procesamiento electrónico de datos.
9
Soporte documental de los acuerdos tomados por el Consejo de Administración de ISOSA
durante el ejercicio de 2001.
9
Informes de supervisión del Grupo de Auditoría Operativa.
9
Importe que ingresó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 derivado del Derecho de Trámite
Aduanero (DTA), del ejercicio de 2002.
9
Importe de los rendimientos obtenidos por dicho Fideicomiso por las inversiones en valores de
renta fija del ejercicio de 2002, de conformidad con lo establecido en la cláusula tercera, inciso b,
del Contrato del Fideicomiso.
9
Integración mensual del importe del ejercicio de 2002 de los rendimientos obtenidos y enterados
en su caso a la Tesorería de la Federación.
9
Copias de los estados de cuenta bancarios del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 de enero a
diciembre de 2002.
9
Importe que se pagó a ISOSA por los servicios de procesamiento electrónico de datos durante el
ejercicio de 2002.
9
Copia certificada del Acta Constitutiva de Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V.
9
Copia certificada de las modificaciones al Acta Constitutiva, en caso de revocación de poderes,
de Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V.
9
Copia certificada de las actas de asambleas celebradas durante el ejercicio de 2002 de
Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V.
La Comisión de Vigilancia de la ASF, con el oficio CVASF/540/02 del 13 de noviembre de 2002,
informó que en la sesión de la Cámara de Diputados celebrada el 7 de noviembre de 2002 se presentó
un punto de acuerdo para que se solicitara información completa y detallada a la SHCP sobre la
empresa ISOSA, por lo cual se requirió al Presidente del SAT la información, la cual no fue
37
Auditoría Superior de la Federación
proporcionada por la dependencia con el argumento de que se trataba de una persona moral con
personalidad jurídica propia.
Posteriormente, la ASF solicitó la información de manera directa a ISOSA y como respuesta el Director
General de la empresa negó la información con el argumento de que es una sociedad constituida bajo
la forma de Sociedad Anónima de Capital Variable, la cual maneja exclusivamente recursos privados,
por lo que no fue posible obtener la información requerida.
2.1.3
Procedimiento de pago del DTA por los importadores y exportadores a la SHCP.
La Ley Federal de Derechos establece en el artículo 49 vigente a partir de 1991 que se pagará el
Derecho de Trámite Aduanero (DTA) por las operaciones aduaneras que se efectúen utilizando un
pedimento o el documento aduanero correspondiente en los términos de la Ley Aduanera, conforme a
las tasas o cuotas establecidas, y que la recaudación se destinará a la SHCP.
Por lo anterior, al realizar operaciones aduaneras los importadores o exportadores de la República
Mexicana pagan ante las instituciones bancarias autorizadas por la SHCP, mediante pedimentos, las
contribuciones al comercio exterior dentro de las cuales se encuentra el DTA.
La mecánica establecida por la SHCP para canalizar recursos del DTA a los fideicomisos consistió en
cambiar el flujo natural que tienen todos los conceptos de recaudación hacia la TESOFE para
establecer que una vez que los importadores o exportadores realizan el pago, las instituciones
bancarias distribuyen la recaudación de los ingresos con base en las instrucciones recibidas de la
SHCP y posteriormente del SAT, mediante oficios de la Administración General de Aduanas (AGA), la
cual indica los porcentajes de distribución al fideicomiso y el remanente a la TESOFE.
38
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
OPERACIÓN DEL DTA Y RECURSOS CANALIZADOS A FIDEICOMISO ADUANAS 1
ADUAN
La SHCP emite la Miscelánea
de Comercio Exterior en la
que establece el porcentaje
El importador o exportador paga
mediante
el
pedimento
de
para el pago de servicios del
BANCO
procesamiento electrónico de
importación.
datos, y la AGA instruye
mediante
porcentajes
oficios,
de
los
distribución
para el 2° reconocimiento y el
de la TESOFE
FIDEICOMISO ADUANAS 1
TESOFE
Los porcentajes se han estado
92 %
8.0 %
modificando
Procesamiento electrónico de datos (ISOSA)
Segundo reconocimiento aduanero (12 empresas)
A partir de agosto de 2004 y hasta el cierre de 2006, se determinó el 92.0% para el pago de los
servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios del segundo reconocimiento aduanero, y
únicamente el 8.0% restante para la TESOFE.
Periódicamente, los bancos recaudadores informan a la AGA sobre los ingresos recibidos, para que
los registre contablemente y reportan como Ingresos Ley el 8.0% enterado a la TESOFE y como
Ingresos Ajenos el 92.0%.
Con la creación del nuevo Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera (FACLA) el total de los recursos recaudados por el DTA se enteran a la Tesorería para que
a su vez los transfiera al FACLA para el pago de lo servicios referidos.
39
Auditoría Superior de la Federación
2.1.4
Porcentajes de distribución del DTA consignados en las reglas 3.2.6. y 1.3.5. de la Reglas
de Carácter General en Materia de Comercio Exterior.
En la revisión del DTA correspondiente a la Cuenta Pública de 1999, se observó que el 10 de
septiembre de 1999 se reformó la regla 3.2.6. de la Quinta Resolución Miscelánea de Comercio
Exterior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 1999, en la que se
estableció que para efectos del artículo 16, párrafo último, de la Ley Aduanera, los derechos y
contraprestaciones a que éste se refiere se pagarán en las instituciones de crédito autorizadas.
Los contribuyentes deberán considerar el pago efectuado en los términos siguientes:
A.
Se considerará el 74% como pago por las contraprestaciones de servicios de procesamiento
electrónico de datos y el 11.10% como IVA correspondiente a dichos servicios.
B.
Se considerará como pago efectuado por la prestación de los servicios de apoyo y control del
despacho aduanero relativo al segundo reconocimiento a las empresas autorizadas y como IVA
trasladado por dichos servicios, las cantidades señaladas en la Resolución de Modificaciones a
las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior.
C.
Una vez considerados los pagos por los conceptos a que se refieren los rubros anteriores, el
saldo se considerará como pago por concepto de DTA previsto en los artículos 49 y 50 de la Ley
Federal de Derechos.3/
Con motivo de la creación del FACLA, el 22 de julio de 2004 fue sustituida la regla 3.2.6. por la regla
1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de
Comercio Exterior y sus anexos 21 y 28, la cual establece en su inciso B lo siguiente:
“Las oficinas de las instituciones de crédito, autorizadas para el cobro de contribuciones de comercio
exterior, concentrarán a la Tesorería de la Federación la totalidad de los recursos recibidos por las
operaciones de comercio exterior, incluyendo los recursos a que se refiere el apartado A de la
presente regla de conformidad con lo señalado en el instructivo de operación respectivo”.
Periódicamente se fueron actualizando los porcentajes de distribución del DTA y a partir de agosto de
2004, ambos conceptos, el procesamiento electrónico y el despacho aduanero, se agruparon en uno
solo con un porcentaje del 92.0% como contraprestación y el 8.0% restante para la TESOFE.
3
40
Artículo 50 derogado en el DOF del 1 de diciembre de 2004.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Como ya se expresó a través del análisis de cómo se dan a conocer los porcentajes de distribución del
DTA, al cierre de las Cuentas Públicas 2005 y 2006, el SAT no había proporcionado a la ASF la
información soporte sobre los criterios, procedimientos del cálculo y para la determinación de los
porcentajes mencionados, los cuales han variado periódicamente.
En la revisión de la Cuentas Públicas 2005 y 2006, se hizo especial énfasis en este tema , no obstante
que en el cuerpo de la resolución de la controversia constitucional se establece que “No debe
perderse de vista que la circunstancia de que sean privados los recursos por el procesamiento
electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, no conlleva a que la Auditoría Superior de la
Federación carezca de facultades para auditar, pues cabe recordar que la partida recaudada DTA
contiene ingresos de los particulares y públicos federales, unidos y sin diferenciarse aún entre ellos; de
tal suerte que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá que hacer las operaciones y cálculos
para estar en aptitud de identificar cuál será el monto de los ingresos públicos y los privados, siendo
estas maniobras aritméticas y su resultado las que podrán fiscalizarse, al igual que todo lo que se
relacione con los ingresos públicos (derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado) una
vez separados de los privados.
"En otras palabras, de acuerdo con los artículos 74 y 79 de la Constitución de la República, y 2o., 14,
16, 32, 51 y 74 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la entidad respectiva de
fiscalización tiene atribuciones para verificar que las operaciones, cálculos, métodos y disposiciones
legales aplicadas hayan sido las correctas, con el fin de investigar posibles actos u omisiones que
impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en la administración o manejo de los recursos públicos
federales; por consiguiente, sí puede auditar en principio la partida DTA en aras de realizar dicha
verificación directamente sobre los ingresos por los derechos de trámite aduanero e impuesto al valor
agregado recaudados, pero sin duda esto supondrá también asomarse, indirectamente, a la suma
recibida por procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, al estar insertos
sólo en un rubro.
"Esta íntima conexión entre los ingresos públicos y privados en el apartado DTA justifica que la
fiscalización se pueda llevar a cabo sobre todo ese rubro, para poder verificar si las operaciones,
cálculos y métodos utilizados para separar ambos ingresos fueron aplicados conforme a la Ley
Aduanera y las reglas de miscelánea fiscal correctas; de lo contrario, no se podría realizar una
verdadera verificación sobre el derecho de trámite aduanero y el impuesto al valor agregado
recaudados, aun en la hipótesis de que los cálculos no sean idóneos, afectándose el patrimonio de la
hacienda pública federal".
Al cierre de las Cuentas Públicas 2005 y 2006, el SAT no informó sobre los criterios, los cálculos y
procedimientos que le sirven para determinar el 92% de los ingresos del DTA, argumentando que la
41
Auditoría Superior de la Federación
entidad de fiscalización superior carece de facultades para revisar los procedimientos sobre la
determinación del referido porcentaje, según se planteó en la resolución de la Controversia
Constitucional 84/2004.
Además, el SAT manifestó que en la resolución de la citada controversia "…se advierten aspectos que
no quedan comprendidos dentro del ámbito de atribuciones de esa entidad fiscalizadora, como son:
"1. Auditar, verificar y formular pliegos de observaciones si se conoce con exactitud el monto de los
ingresos privados contenidos dentro del apartado DTA.
"2. Cuando de las compulsas realizadas no se adviertan irregularidades en el cálculo, con base en el
cual se determinaron las cantidades correspondientes a las contraprestaciones".
Asimismo, el SAT informó que "….en materia de contraprestaciones solo se reconocen facultades a
esa entidad, en lo relativo a realizar compulsas y corroborar que los importes que se generaron por
concepto de contraprestaciones se hayan determinado de conformidad con las normas aplicables".
2.1.5
Incumplimiento de la autoridad en el desglose del Impuesto al Valor Agregado.
La LFD establece en los artículos 1o., tercer párrafo, 16, penúltimo y último párrafos, y 49, que las
personas que realicen operaciones aduaneras pagarán en términos del artículo 16 de la Ley Aduanera
las contraprestaciones ahí previstas y el DTA que se cause por cada operación.
Hay que señalar que en los pedimentos de importación se incluyen datos generales, como nombre o
razón social del importador o exportador, domicilio fiscal, país de origen de las mercancías, tipo de
mercancía, su valor y las contribuciones por pagar, pero no se consignan los importes de las
contraprestaciones ni se desglosa el Impuesto al Valor Agregado (IVA) causado por éstas, por lo que
los importadores y exportadores sólo pagan el DTA y no una contraprestación.
Las contraprestaciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera incluyendo
el IVA correspondiente, de acuerdo con los artículos 1º. y 14 de la Ley del IVA, serán el 92% de dicho
DTA y las personas que realicen operaciones aduaneras acreditarán en el mismo acto el monto de las
contraprestaciones referidas en dicho precepto y el IVA correspondiente, contra el DTA causado. Para
ello:
1.
42
Calcularán el DTA que corresponda a cada pedimento, de conformidad con lo establecido por la
Ley Federal de Derechos.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
2.
Aplicarán los porcentajes establecidos a fin de obtener el monto de las contraprestaciones que
están obligados a pagar y el IVA correspondiente.
3.
Acreditarán contra el DTA causado el monto de las contraprestaciones y el IVA correspondiente
disminuyendo de dicho DTA, el monto de estos últimos dos conceptos.
4.
A la cantidad que se obtenga adicionarán el monto de las contraprestaciones y el IVA
correspondiente.
5.
El resultado así obtenido será el monto que se deberá consignar en el formato autorizado del
pedimento en el campo DTA.
De la cantidad que resulte de aplicar el por ciento correspondiente a las contraprestaciones previstas
en el artículo 16 de la ley, se considerará como pago efectuado por la contraprestación de los servicios
de apoyo y control del despacho aduanero relativos al segundo reconocimiento a las empresas
autorizadas; y como IVA trasladado por dichos servicios, las cantidades señaladas en el Anexo 3 de la
presente resolución. La diferencia se considerará como pago por la contraprestación de los demás
servicios que contempla el artículo 16 de la ley.
En las revisiones practicadas al DTA por la ASF durante los ejercicios de 1999 y de 2001 a 2006, no
fue posible identificar en cuál documento se reportó el importe de la contraprestación con el IVA
correspondiente a que se refieren las reglas anteriores, ya que en el pedimento aduanal, que es el
documento oficial mediante el cual se realiza el pago de las contribuciones al comercio exterior, se
contienen en un solo rubro los importes del DTA, las contraprestaciones y el IVA de estas últimas.
Los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en la Jurisprudencia P/J.124/2006,
contenida en la Controversia Constitucional 84/2004, señalaron: “…del rubro (DTA) contenido en los
pedimentos de importación o exportación –que se integra con los derechos por trámite aduanero, el
procesamiento electrónico de datos y el segundo reconocimiento aduanero, así como el impuesto
causado por esta última actividad-, se recibe como una sola partida para que la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, la que realiza los cálculos y operaciones para retener las cantidades
relativas al pago de los derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado, así como
autorizar la transferencia del monto de las contraprestaciones que recibió por el procesamiento
electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero a un fideicomiso que las administra y
distribuya entre los autorizados para llevar a cabo dichas actividades aduaneras”.
En opinión de la ASF el procedimiento establecido en la regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de
Modificaciones a la Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, en materia de
43
Auditoría Superior de la Federación
Impuesto al Valor Agregado, antes citado, no es preciso, lo que impide a los importadores y
exportadores compensarlo en sus obligaciones fiscales debido a que en el pedimento aduanero no se
desglosa dicho impuesto, lo que no permite identificar su acreditamiento y traslado, en contravención
del artículo 5º., fracción II, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, que señala: "el impuesto al valor
agregado haya sido trasladado expresamente al contribuyente y que conste por separado en los
comprobantes a que se refiere la fracción III del artículo 32 de esta Ley".
2.2
Gestión de Negocios de la SHCP.
La SHCP desde 1993 y posteriormente el SAT a partir de su creación en 1997 argumentaron que su
actuación se limitó única y exclusivamente a una simple gestión de negocios en los términos del
artículo 1896 del entonces Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la
República en Materia Federal, según lo estableció en el contrato del fideicomiso del 28 de mayo de
1993, firmado por el Subsecretario de Ingresos y el Delegado Fiduciario de NAFIN.
La secretaría reiteró que su participación no es llevada a cabo en el ejercicio de su propio derecho,
sino que sin mandato alguno y sin ninguna obligación interviene como gestor velando por los intereses
de las personas que realizan operaciones aduaneras.
La actuación de la SHCP como Gestor de Negocios no desvirtúa el carácter de fideicomitente con que
actuó en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, al haber afectado recursos públicos federales al
mencionado instrumento.
Conviene destacar lo que ha precisado la Tercera Sala de la Suprema Corte en relación con la gestión
de negocios, en la tesis que a la letra indica:
Quinta Época.
Instancia: Tercera Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo: XCVIII Página: 1472
"GESTIÓN DE NEGOCIOS. Para la existencia de la institución jurídica denominada gestión de
negocios, no basta que una persona, sin tener mandato y sin estar obligada a ello, se encargue de un
asunto de otro, sino que es requisito doctrinal que la gestión verse sobre asuntos e intereses
determinados que estén momentáneamente abandonados por su dueño, porque esté ausente o
impedido para atenderlo personalmente, sin que tenga para el cuidado de ellos ningún representante o
44
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
administrador. La gestión tiene por fundamento un principio de solidaridad social, que impele a que se
atiendan los intereses ajenos, transitoriamente abandonados o descuidados, pues sin este requisito, la
gestión de negocios sería la intromisión de una persona en los asuntos de otro, lo que es contrario a
los principios de libertad que rigen las manifestaciones de la vida privada de los hombres.
"En el caso si bien la Secretaría carece de mandato y no estaba obligada a hacerlo, no se puede
hablar propiamente de una gestión de negocios, porque no se cumple con el requisito de que se trate
de asuntos momentáneamente abandonados o descuidados por su dueño, ni se realiza en atención a
un principio de solidaridad social. A lo anterior debemos agregar que los concesionarios no pueden ser
considerados ya como dueños de la contraprestación en tanto que no tienen disposición de dichos
recursos, pues esto sólo sucederá hasta el momento en que los reciban.
"Por lo que, la SHCP no realiza una gestión de negocios, en todo caso, su calidad de fideicomitente
deriva de que es la autoridad competente facultada para recibir el entero de las contraprestaciones
administradas, fijar las reglas para el pago de las mismas y finalmente cubrirlas, lo cual es una función
pública y no privada."
En nuestro sistema jurídico y conforme al principio de legalidad, las autoridades sólo pueden realizar
aquellos actos para los que están expresamente autorizados por las leyes; y en este caso no existe
disposición legal establecida en el Reglamento Interior de la SHCP de 1992 a 1997 que la faculte a ser
gestor de negocios, así como tampoco las tiene el SAT para actuar como tal.
3.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 84/2004 PROMOVIDA POR LA SHCP CONTRA
ACTOS DE LA ASF Y DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA
UNIÓN
Con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2002, con el oficio núm. OASF-801/03 del 26 de junio
de 2003, el Auditor Superior de la Federación informó al Secretario de Hacienda y Crédito Público que
esa dependencia a su cargo fue incluida en el “Programa Anual de Auditorías, Visitas e Inspecciones
de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2002”, aprobado por el Auditor Superior de la Federación
el 25 de junio de 2003, y dado a conocer a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión por
conducto de la Comisión de Vigilancia.
El Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, con el oficio núm. AECF/743/2003 de fecha 26 de
junio de 2003, comunicó al Servicio de Administración Tributaria la orden para practicar la auditoría
núm. 245 Financiera y de Cumplimiento denominada “Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.”
45
Auditoría Superior de la Federación
Como resultado de la auditoría practicada a ese órgano desconcentrado, se formuló el Pliego de
Observaciones número 057/2004 del 18 de junio de 2004, identificado con la clave 02-06E00-2-24506-001 y que a continuación se transcribe: “Como resultado de la revisión, se presume un probable
daño y/o perjuicio al patrimonio de la Hacienda Pública Federal por 2,002,493,059 (dos mil dos
millones cuatrocientos noventa y tres mil cincuenta y nueve pesos 00/100 M.N.) de los ingresos
provenientes del Derecho de Trámite Aduanero, por ser una contribución de carácter federal, ya que la
Administración General de Aduanas instruyó a las instituciones bancarias para que los canalizaran a la
cuenta 264-732-492-7 del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 para el pago de los servicios del
procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero, en cumplimiento de
los artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su
Reglamento, así como 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio de 2002".
El 20 de agosto de 2004, el Secretario de Hacienda y Crédito Público, en representación del Poder
Ejecutivo Federal, promovió ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación la Controversia
Constitucional 84/2004 en la que demandó, entre otros conceptos, la invalidez del documento
denominado Pliego de Observaciones identificado con el número 057/2004 con la clave 02-06E00-2245-06-001 de fecha 18 de junio de 2004, emitido por el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero
de la ASF, argumentando principalmente que la ASF carece de atribuciones para fiscalizar al
fideicomiso que administra los recursos relacionados con la contraprestación de los servicios de
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, necesarios para llevar a cabo el
despacho aduanero, y que no integran la Cuenta Pública por tratarse de recursos que se generan de
una relación entre particulares, por lo que el Servicio de Administración Tributaria de la SHCP no está
obligado a enterar tales recursos a la TESOFE.
El 14 de agosto de 2006 la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) dictó una resolución y
emitió el fallo a favor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el cual fue notificado el 20 de
septiembre de 2006 a la Auditoría Superior de la Federación.
Es importante mencionar que existió voto de minoría por parte de tres ministros de la SCJN, quienes
consideraron que los recursos provenientes de las contraprestaciones por los servicios de
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados con el DTA sobre los que versa el Pliego
de Observaciones impugnado son de naturaleza pública hasta en tanto sean pagados a los
particulares que prestan los servicios correspondientes, y por tanto, la Auditoría Superior tiene
facultades de fiscalización al respecto dado que el acto impugnado fue emitido a propósito de tareas
vinculadas o derivadas de la revisión de la Cuenta Pública que efectúa la Auditoria Superior de la
Federación, y sólo en torno a dicha actividad es que se entiende el marco de atribuciones que tiene
conferidas.
46
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
En observancia de la resolución de la SCJN y con fundamento en los artículos 14, fracción VI, y 74,
fracciones I y XII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y 5, fracción I, del Reglamento
Interior de la ASF, la entidad de fiscalización superior dejó sin efecto la acción relativa al Pliego de
Observaciones número 057/2004, identificado con la clave 02-06E00-2-245-06-001, así como los actos
subsecuentes que dependan directamente de él como consecuencia del fallo emitido por el Tribunal
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
3.1.
Resolución emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación (SCJN) sobre la controversia constitucional.
PRIMERO. Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO. Se declara la invalidez del Pliego de Observaciones número 057/2004, con clave de
auditoría 02-06E00-2-245-06-001, del 18 de junio de 2004, emitido por el Auditor Especial de
Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación en ausencia del Auditor Superior de
la Federación, en términos del último considerando.
Registro No. 19780
Localización:
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: XXIV, Octubre de 2006
Página: 773
Tema: AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE FACULTADES PARA AUDITAR,
VERIFICAR Y FORMULAR PLIEGOS DE OBSERVACIONES ÚNICAMENTE RESPECTO DE LOS
INGRESOS PRIVADOS CONTENIDOS EN EL RUBRO FINANCIERO "DTA".
47
Auditoría Superior de la Federación
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR
ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA.
CUENTA PÚBLICA. LAS FACULTADES DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN DE
REVISARLA Y FISCALIZARLA SÓLO PUEDEN EJERCERSE RESPECTO DE INGRESOS O
RECURSOS PÚBLICOS.
DERECHO DE VETO. LA OMISIÓN DE SU EJERCICIO POR PARTE DEL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA EN RELACIÓN CON UNA LEY FEDERAL QUE IMPUGNA EN CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL, NO IMPLICA EL CONSENTIMIENTO TÁCITO DE ESA LEY NI LA
IMPROCEDENCIA DEL JUICIO.
INGRESOS PREVISTOS EN LA PARTIDA "DTA". LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
TIENE FACULTADES PARA VERIFICAR QUE LOS CÁLCULOS, OPERACIONES, MÉTODOS Y
DISPOSICIONES LEGALES UTILIZADOS PARA SEPARAR LOS RECURSOS PÚBLICOS DE LOS
PRIVADOS SEAN CORRECTOS.
INGRESOS PÚBLICOS FEDERALES. NO TIENEN ESA CALIDAD LOS QUE EL ESTADO RECIBE
POR PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y SEGUNDO RECONOCIMIENTO
ADUANERO, A PESAR DE QUE SE CONTENGAN EN EL RUBRO "DTA" DE LOS PEDIMENTOS DE
COMERCIO EXTERIOR.
INGRESOS RECIBIDOS POR PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y SEGUNDO
RECONOCIMIENTO ADUANERO. NO TIENEN QUE CONCENTRARSE, INVARIABLEMENTE, ANTE
LA TESORERÍA DE LA FEDERACIÓN.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
correspondiente al día catorce de agosto de dos mil seis.
VISTOS; Y, RESULTANDO,
PRIMERO. Por oficio presentado el veinte de agosto de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación
Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, José Francisco Gil Díaz,
quien se ostentó como secretario de Hacienda y Crédito Público y en representación del Poder
Ejecutivo Federal, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez del acto y la
norma que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:
"II. Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio: Son entidades, poderes u órganos
demandados: 1. La Auditoría Superior de la Federación, que tiene su domicilio ubicado en Avenida
48
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Coyoacán No. 1501, Colonia Del Valle, Delegación Benito Juárez, en México, Distrito Federal. 2. La
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, quien tiene su domicilio en Avenida Congreso de
la Unión número 66, colonia El Parque, Delegación Venustiano Carranza, código postal 15969, en
México, Distrito Federal. 3. El H. Congreso de la Unión, quien tiene su domicilio en Avenida Congreso
de la Unión número 66, colonia El Parque, Delegación Venustiano Carranza, código postal 15969, en
México, Distrito Federal. IV. Norma general o acto cuya invalidez se demanda y medio oficial en el que
se publicó: a) Se demanda la invalidez del documento denominado ‘Pliego de Observaciones’,
identificado con el número 057/2004 con la clave 02-06E00-2-245-001, de fecha 18 de junio de 2004,
emitido por el auditor especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación,
en ausencia del auditor superior de la Federación. Este acto no fue publicado en medio informativo
oficial alguno. b) Se demanda la invalidez de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 2000."
SEGUNDO. El actor expuso como antecedentes del caso, los siguientes:
1.
Que el 26 de junio de 2003, el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría
Superior de la Federación notificó al Servicio de Administración Tributaria el oficio número
AECF/743/2003, que contenía la orden para practicar la auditoría número 245, denominada
Fideicomiso Aduanas Número 954-8, cuyo objeto sería: "verificar que en el ejercicio de 2002 los
ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el
Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de
procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la
Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron en la cuenta de la hacienda pública
federal de acuerdo con la normativa de la materia.
2.
Que el 1o. de marzo de 2004, se reunió el personal comisionado por la Auditoría Superior de la
Federación y del Servicio de Administración Tributaria, a efecto de llevar a cabo el acto de
"confronta" y levantar el acta de conclusión de los trabajos de la auditoría 245, en la cual se
hicieron constar dieciséis resultados derivados de la práctica de la auditoría y se otorgó un plazo
de tres días para que la entidad fiscalizada presentara la información y documentación que
solventara las irregularidades detectadas o aclarara los resultados reportados.
3.
Que el 5 de abril de 2004, le fue notificado al jefe del Servicio de Administración Tributaria el
oficio OASF/729/2004, mediante el cual, el auditor superior de la Federación le formula
recomendaciones y solicitudes de aclaración, a efecto de que se adoptaran las medidas o se
ejercieran las acciones procedentes y las hiciera del conocimiento del órgano fiscalizador.
49
Auditoría Superior de la Federación
4.
El 8 de junio de 2004, el administrador de Atención a Órganos Fiscalizadores del Servicio de
Administración Tributaria, mediante el oficio número 327-SAT-II-7-4478-04109, entregó a la
Auditoría Superior de la Federación las respuestas correspondientes a las recomendaciones y
solicitudes de aclaración contenidas entre otros, en el oficio número OASF/729/2004.
Entre las aclaraciones realizadas, se dijo que los recursos a los que se refieren las recomendaciones,
no constituyen derecho de trámite aduanero, que no están comprendidos en la Ley de Ingresos de la
Federación y que no son recursos públicos, sino que constituyen una contraprestación privada que los
importadores y exportadores pagan a las entidades privadas que les prestan el servicio de
procesamiento electrónico de datos y de segundo reconocimiento aduanero, por tanto, no deben
concentrarse ante la Tesorería de la Federación.
5.
Finalmente, el 24 de junio de 2004 fue notificado al Servicio de Administración Tributaria el oficio
DGJ-F-(02)-0784/04, mediante el cual se hace del conocimiento de ese órgano, el Pliego de
Observaciones 057/2004, cuya invalidez se demanda en esta controversia.
TERCERO. El actor hizo valer como conceptos de invalidez, los siguientes: Artículos 74, 79, 49 y 133
de la Constitución Federal.
50
a)
Que la Auditoría Superior de la Federación carece de facultades para revisar los recursos sobre
los que versan las observaciones, dado que la facultad consistente en la "revisión de la cuenta
pública", consiste en revisar la gestión financiera, esto es, la obtención, manejo y aplicación de
los ingresos de carácter público, llevados a cabo por entes de carácter también público; por tanto,
la actividad que realicen los particulares y los recursos propios de éstos no se encuentran
comprendidos en tal facultad.
b)
Que la mencionada auditoría no está facultada para emitir observaciones que constriñan a otro
órgano de poder a realizar actos determinados respecto de recursos que no son públicos.
c)
Que el órgano fiscalizador excedió sus funciones al ejercer facultades de fiscalización respecto
de recursos privados que pertenecen a un fideicomiso que tiene esa naturaleza, los que son
resultado de la contraprestación obtenida con motivo de la prestación de servicios de
procesamiento electrónico y otros servicios relacionados que concentró el "Fideicomiso 954-8"; y
con ello dejó de observar lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Aduanera.
d)
Que el derecho de trámite aduanero, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2o., fracción IV,
del Código Fiscal de la Federación, es una contribución de las que se denominan "derechos", y la
contraprestación por servicios de procesamiento electrónico de datos y otros relacionados, según
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
el artículo 16 de la Ley Aduanera, vigente en dos mil dos, consisten en servicios necesarios para
llevar a cabo el despacho aduanero y que faciliten el reconocimiento aduanero, estos servicios
pueden ser prestados por particulares que cuenten con la autorización de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, la que será quien determine las cantidades a pagar por esa
prestación.
e)
Que por tratarse de recursos privados dichos fondos, y en virtud de los acuerdos celebrados
entre la Tesorería de la Federación y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en los que se
estableció el mecanismo para que estos recursos se concentraran al fideicomiso establecido para
proporcionar los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, se concentraron en
la cuenta número 264-732-492-7, en NAFIN; por tanto, al obligar la demandada a la actora a
enterar ciertos recursos a la Tesorería de la Federación que son privados y no públicos, a que
esos recursos se contemplen dentro del presupuesto de egresos de la Federación y se registren
en la cuenta pública como ingresos públicos, transgrede el principio de separación de poderes,
dado que no cuenta con facultades constitucionales para actuar en relación con recursos que no
forman parte de la hacienda pública, Artículo 133, en relación con el 74, fracción IV, párrafos
cuarto y quinto, de la Constitución Federal.
f)
Que el "Fideicomiso 954-8", no es público, por lo que la Auditoría Superior no tenía facultades de
fiscalizarlo; lo anterior debido a que si bien la Secretaría de Hacienda y Crédito Público participó
en el contrato de formación del aludido fideicomiso, lo cierto es que no lo realizó ni como ente
público, ni como sujeto activo, sino como gestor de negocios en términos de lo previsto en el
artículo 1896 del Código Civil Federal, ya que el carácter de fideicomitente lo tienen los
importadores y exportadores; además de que su creación se realizó de acuerdo a disposiciones
de derecho privado, y en cuanto a su estructura y funcionamiento se conformó de acuerdo a la
Ley de Instituciones de Crédito.
g)
Como apoyo a lo anterior, cita la tesis cuyo rubro es el siguiente: "GESTIÓN DE NEGOCIOS Y
EL MANDATO, NATURALEZA JURÍDICA DISTINTA DE LA."
h)
Que, por tanto, el fideicomiso en comento no puede ser considerado como un ente público, en
términos de lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como de la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales, sino que en virtud de los sujetos que intervinieron en
su creación, su objeto, organización y regulación, es un contrato con el carácter privado; en
consecuencia, el Pliego de Observaciones que nos ocupa es inconstitucional, ya que mediante
éste se pretende determinar daños y/o perjuicios a la hacienda pública, así como sentar bases
para determinar responsabilidades a servidores, motivando su actuación en discrepancias
existentes en relación con el manejo de recursos de carácter privado pertenecientes a un ente
51
Auditoría Superior de la Federación
privado, siendo que las facultades consignadas en dicho precepto sólo se refieren a recursos y
entes públicos.
i)
Que el Pliego de Observaciones no es claro, ya que determina un daño y/o perjuicio, siendo que
no son figuras iguales y, por tanto, debió determinar uno u otro, y al no hacerlo así, lo deja en
estado de indefensión al no contar con elementos que le permitan conocer las consecuencias de
las supuestas irregularidades en que incurrió, además ni en el propio Pliego de Observaciones ni
en el dictamen que se adjuntó a éste, la demandada explica los motivos que la llevan a concluir
que las supuestas irregularidades indicadas, generan un detrimento económico a la hacienda
pública.
Artículo 133 constitucional, en relación con los diversos 14, 16, 49, 74 y 79 de la Ley Suprema, al
violentarse el principio de legalidad, separación de poderes y supremacía constitucional.
52
j)
La Auditoría Superior de la Federación incurre en violación a lo dispuesto en el artículo 79,
párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que de
conformidad con dicho precepto, su actuación debe sujetarse a los requisitos que establezca la
ley; en el caso concreto incumplió con los requisitos de debida fundamentación y motivación, así
como con el de que un acto debe emitirse por autoridad competente.
k)
Al efecto, cita las tesis cuyos rubros se indican a continuación: "FUNDAMENTACIÓN Y
MOTIVACIÓN, NO EXISTE CUANDO EL ACTO NO SE ADECUA A LA NORMA EN QUE SE
APOYA.", "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. DEBEN CONSTAR EN EL CUERPO DE LA
RESOLUCIÓN NO EN DOCUMENTO DISTINTO." y "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.
DEBEN CONSTAR EN EL CUERPO DE LA RESOLUCIÓN Y NO EN DOCUMENTO DISTINTO”.
l)
Que en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación se contempla la figura jurídica de la
supletoriedad de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, el Código Fiscal
de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, así como las disposiciones relativas del derecho
común, sustantivo y procesal; por ello, en la parte en que estas leyes sean aplicables, la Auditoría
Superior deberá observar en el ejercicio de sus facultades de revisión de la cuenta pública; por
tanto, para emitir el acto impugnado, debió aplicar los requisitos previstos en los artículos 38 del
Código Fiscal de la Federación y 3o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en virtud
de que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, es omisa en establecer los requisitos
que debe contener el Pliego de Observaciones, y al no ser acatados existe una violación directa a
lo establecido en la fracción I del artículo 79 de la Constitución Federal, que establece que dicha
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
autoridad debe realizar sus funciones en los términos que disponga la ley; asimismo, se viola con
ello los artículos 14 y 16 de la propia Norma Fundamental.
m) Que el Pliego de Observaciones está indebidamente fundamentado y motivado, violando lo
dispuesto en los artículos 1o. y 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, los
numerales 38 del Código Fiscal de la Federación y 3o. de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, dado que la auditoría señala como omisión la no concentración de los fondos en
la Tesorería de la Federación, sin tomar en cuenta lo que prevén los artículos 30, párrafo primero,
de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación y 32 de su reglamento, ya que si bien en
el primero de los preceptos se establece la regla general de concentrar en la tesorería los fondos
que dentro del territorio nacional se recauden por cualquiera de los auxiliares, por los diversos
conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena, en el
segundo de los preceptos se establecen excepciones, entre las cuales se encuentra la existencia
de una determinación por parte de la Sria. de Hacienda y Crédito Público o de la Tesorería de la
Federación, como en el caso sucedió.
n)
Apoya sus consideraciones anteriores en la tesis cuyo rubro es el siguiente: "SUPLETORIEDAD
DE LEYES. CUÁNDO SE APLICA."
ñ)
Que lo anterior es así, debido a que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Tesorería de
la Federación realizaron un convenio denominado "Acuerdo que establece el mecanismo para
que la parte no fiscal del derecho de trámite aduanero se concentre al fideicomiso establecido por
esta secretaría para proporcionar los servicios a que se refiere el artículo 8o. B de la Ley
Aduanera", en virtud del cual los fondos derivados de la "parte no fiscal del DTA" se concentren
en la institución con la que se haya creado el fideicomiso para la administración de esos fondos;
por lo que no existe incumplimiento alguno y, en consecuencia, la actuación de la Auditoría
Superior de la Federación se encuentra indebidamente fundada y motivada.
o)
Que el auditor especial de cumplimiento financiero que signó el acto impugnado, es incompetente
para tal efecto, toda vez que de conformidad con los artículos 68 y 74, fracción XII, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, el auditor superior tiene la facultad de autorizar los
pliegos de observaciones, misma que no podrá delegar a sus subordinados. Asimismo, la
Dirección General de Auditorías de Ingresos Federales no cuenta con la facultad de determinar
las irregularidades derivadas de las auditorías practicadas ni formular observaciones, pues su
facultad se limita a elaborar y someter a la consideración de su superior jerárquico las
observaciones que procedan.
53
Auditoría Superior de la Federación
p)
Que el Pliego de Observaciones no señala las causas por las cuales existen las irregularidades,
sino que sólo se remite al dictamen de la aludida dirección, el que determina en cantidad líquida
el supuesto daño a la hacienda pública, los presuntos responsables, sus nombres, cargos y
demás elementos de identificación, siendo que éste debe ser el contenido del Pliego de
Observaciones.
q)
Que lo anterior implica una transgresión al principio de separación de poderes y al artículo 133
constitucional, dado que no se observan los límites y requisitos que la ley establece a la Auditoría
de la Federación
r)
En apoyo a lo anterior, cita la tesis siguiente: "SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN
JERÁRQUICO NORMATIVO, PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133
CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE."
Falta de aplicación e inconstitucionalidad de los artículos 2o., fracción VIII y 6o. de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, en relación con los diversos 43 de la Ley del Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público, 48, fracciones V y VI, y 46-A, primer y último párrafos, del Código Fiscal
de la Federación, así como 57 y 59 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
54
s)
El Constituyente en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, define en forma singular
el concepto de cuenta pública, que consiste en el informe que los Poderes de la Unión y los entes
públicos, según lo previsto por el artículo 2o., fracción VIII, de la Ley de Fiscalización Superior,
rinden de manera consolidada a través del Poder Ejecutivo, respecto a un solo ejercicio fiscal, es
decir, que la cuenta pública es un solo concepto y el informe que se rinde a la Cámara de
Diputados, se consolida, es decir, se integra en un solo documento; por tanto, el ejercicio de las
facultades de la Auditoría Superior de la Federación comprenden un concepto unitario,
consistente precisamente en la "cuenta pública" de un ejercicio fiscal determinado
t)
Que de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV y 79, fracciones I y IV, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo dispuesto en el artículo
2o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y 43 de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público, el único supuesto para fraccionar la cuenta pública, es el relativo a
los sujetos cuya actividad constituye el contenido de la misma, es decir, únicamente por entes
públicos, por tanto, la actuación de dicha entidad respecto al ejercicio de esas facultades debe
efectuarse de acuerdo a un procedimiento previsto por una norma jurídica; por lo que la Auditoría
Superior de la Federación en el ejercicio de sus facultades deberá en la resolución que ponga fin
al procedimiento administrativo, pronunciarse sobre la totalidad de las irregularidades detectadas;
sin embargo, en el caso, la Auditoría Superior de la Federación, a la fecha ha emitido diversas
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
resoluciones respecto a una misma auditoría determinando irregularidades correspondientes a
diferentes conceptos, es decir, que respecto a la revisión de cuenta pública del ejercicio de 2002,
la Auditoría Superior de la Federación no emitió una sola resolución, sino que a la fecha ha
emitido diversas resoluciones sobre la revisión de la misma cuenta pública.
u)
A ese respecto, cita la siguiente tesis: "IMPUESTOS. PRINCIPIO DE ANUALIDAD DE LOS
MISMOS”.
v)
Que las autoridades de la entidad fiscalizadora en el desarrollo de la auditoría y en el acta de
clausura de los trabajos inherentes a la misma, inobservaron lo previsto en el artículo 6o. de la
Ley de Fiscalización Superior de la Federación, dado que en el caso concreto, la auditoría debió
haber aplicado supletoriamente el Código Fiscal de la Federación, en atención a que la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación no establece los plazos dentro de los cuales deberán
atenderse los requerimientos de información formulados por la entidad fiscalizadora; sin embargo,
al formular el ‘Acta de conclusión de los trabajos de auditoría y reunión de confronta’, celebrada el
primero de marzo de dos mil cuatro, unilateralmente y sin fundamento alguno hizo del
conocimiento del ente auditado que disponía de tres días para presentar la información tendiente
a solventar las supuestas irregularidades descritas en los resultados de la revisión de la cuenta
pública del ejercicio dos mil dos, bajo la premisa de que las auditorías que ésta realiza revisten
características especiales, y que no están obligados a observar y consecuentemente aplicar lo
dispuesto en el artículo 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; siendo que
debió haber otorgado el plazo de veinte días a que se refiere el artículo 46, fracción IV, del
Código Fiscal de la Federación, de aplicación supletoria en términos del aludido artículo 6o.
w)
Por lo anterior, violenta lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV, párrafo quinto cuenta pública
deberá ejercerse en términos de la Constitución y la ley.
x)
Que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es inconstitucional, toda vez que no
establece los periodos, tiempos o plazos con los que cuenta la auditoría para llevar a cabo sus
atribuciones constitucionales, es decir, no establece las formalidades esenciales del
procedimiento de la revisión de la cuenta pública al cual se debe sujetar la entidad de
fiscalización, dejando al ente auditado en total estado de incertidumbre durante el procedimiento
y frente a sus consecuencias, al carecer de seguridad o certeza jurídica respecto de la actuación
del ente auditor. Que para considerar apegado al marco constitucional el otorgamiento de
facultades discrecionales de las autoridades el legislador debe establecer el límite de la facultad
otorgada a fin de que no quede al arbitrio de la autoridad su fundamentación, con apoyo en la
tesis de rubro: "FACULTADES DISCRECIONALES. APRECIACIÓN DEL USO INDEBIDO DE
LAS CONCEDIDAS A LA AUTORIDAD."
55
Auditoría Superior de la Federación
y)
No obsta a lo anterior, que en el artículo 63 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación
se establezca un plazo de cinco años, toda vez que éste únicamente es aplicable para efecto de
la determinación de responsabilidad de los servidores públicos y no para la emisión de
observaciones respecto del ente público auditado; de manera que los órganos auditados están
indefinidamente a merced de las decisiones que de manera ilimitada en el tiempo pueda tomar la
entidad de fiscalización.
z)
Sustenta lo anterior con la tesis cuyo rubro es el siguiente: "FACULTADES LA AUTORIDAD."
CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el actor
estima infringidos son 14, 16, 49, 74, 79 y 133.
QUINTO. Por acuerdo de veinticuatro de agosto de dos mil cuatro, el presidente de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a esta controversia
constitucional con el número 84/2004, la cual por razón de turno correspondió conocer al Ministro José
de Jesús Gudiño Pelayo.
Mediante proveído de dos de septiembre de dos mil cuatro, el Ministro instructor admitió la demanda
de controversia constitucional y ordenó emplazar a las autoridades demandadas y dar vista al
procurador general de la República.
SEXTO. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la Auditoría Superior de la Federación al
contestar, respectivamente, la demanda de controversia constitucional, manifestaron:
Causas de improcedencia en relación con la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
56
a)
Que se surte la prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por
no haber agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, consistente en el
ejercicio del derecho de veto, antes de publicar la ley relativa.
b)
La que deriva de lo previsto en la fracción VIII del artículo 19, en relación con el 10, fracción II, de
la ley citada, en razón de que la norma que se impugna fue consentida o aceptada al no haber
sido objetada en su momento oportuno, razón por la cual no se puede cuestionar aquello que el
Ejecutivo Federal promulgó y publicó.
c)
La prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con el artículo 21, fracción II, ambos de la
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; toda vez que la impugnación de la Ley de Fiscalización Superior de
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
la Federación es improcedente, por no haber promovido la controversia constitucional contra el
primer acto de aplicación de la norma general, pues el primer acto de aplicación se actualizó
desde el momento en que se revisó la cuenta pública de dos mil uno, al amparo de dicha ley. Lo
anterior en virtud de que la entidad de fiscalización superior de la Federación ha realizado
múltiples auditorías a las diversas dependencias del Ejecutivo Federal, con base en la citada ley,
desde el treinta de diciembre de dos mil, fecha en que entró en vigor, sin que el Ejecutivo Federal
haya impugnado a través de alguna de sus dependencias.
Causas de improcedencia en relación con el acto impugnado.
d)
La causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la
materia, en razón de que la controversia se presentó contra un acto que no es definitivo, dado
que del análisis al título quinto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, denominado
"De la determinación de daños y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades", se desprende
que el Pliego de Observaciones no es un documento final, definitivo e inatacable, ya que es parte
del procedimiento de responsabilidades resarcitorias; asimismo, el apercibimiento genérico que
se contiene en el Pliego de Observaciones impugnado consistente en informar al ente fiscalizado
que de no remitir la documentación solicitada se dará inicio al procedimiento para el fincamiento
de responsabilidades resarcitorias en contra de los servidores públicos o los particulares, que se
presumen responsables, no puede traducirse en una afectación a la esfera de atribuciones del
ente fiscalizado, por lo que éste carece de interés legítimo para promover la controversia
constitucional.
e)
La causa prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II
del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la
recomendación a la que se refiere el Pliego de Observaciones impugnado fue hecha del
conocimiento del demandante desde el cinco de abril de dos mil cuatro, pues el propio actor
considera a la recomendación aludida fuente u origen del Pliego de Observaciones, por lo que la
controversia también sería improcedente, en razón de que el Pliego de Observaciones sería un
acto derivado de un acto consentido, toda vez que el Ejecutivo Federal omitió impugnar la
recomendación.
f)
Se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley
reglamentaria de la materia, por no haberse promovido la controversia constitucional dentro del
término de treinta días hábiles previsto en la fracción I del artículo 21 de la misma ley, debido a
que el argumento principal del demandante consiste en que esta entidad de fiscalización superior
de la Federación carece de atribuciones constitucionales y legales para fiscalizar el Fideicomiso
Aduanas 1 Número 954-8, por tratarse de un fideicomiso privado que maneja fondos de
57
Auditoría Superior de la Federación
naturaleza privada. Partiendo de la aseveración de que esta entidad carece de atribuciones para
auditar el citado fideicomiso, se desprende que el ahora demandante debió promover la
controversia constitucional en contra del primer acto emitido por esta entidad de fiscalización,
toda vez que tal como lo confiesa en su demanda, desde el veintiséis de junio de dos mil tres tuvo
conocimiento de la práctica de la auditoría número 245, al Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8,
y del objeto de ésta, que era verificar que en el ejercicio de dos mil dos los ingresos provenientes
del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 Número
954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos
y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se
registraron y presentaron en la cuenta de la hacienda pública federal, en consecuencia, al no
haberlo impugnado en su oportunidad, se tiene acreditado el consentimiento de dicho acto y, en
consecuencia, de todos aquellos que deriven del mismo.
Por lo que existe la posibilidad de estimar que si el Ejecutivo Federal tuvo conocimiento de la intención
de la auditoría de auditar el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, dicho acto fue consentido
tácitamente por no haber promovido la controversia constitucional dentro de los plazos previstos en el
artículo 21 de la aludida ley reglamentaria.
g)
Se actualiza la causa de improcedencia relativa a que la parte actora carece de interés legítimo
para la promoción de la presente controversia constitucional, toda vez que dicho interés se
actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o
privar de un beneficio a la parte que promueve, pero las responsabilidades que pueda fincar la
entidad de fiscalización superior de la Federación, de ninguna manera pueden recaer en la esfera
jurídica de los entes fiscalizados, por tanto, en el presente asunto el Poder Ejecutivo Federal no
acredita tener un interés legítimo para la promoción de la presente controversia, ya que el
procedimiento para el fincamiento de responsabilidades que pudiere derivarse recaería en las
personas de los servidores públicos y no en las entidades fiscalizadas.
Fondo del asunto.
1.
58
Que el Pliego de Observaciones número 057/2004 del dieciocho de junio de dos mil cuatro, tiene
plena validez constitucional, toda vez que fue emitido con estricto apego a las atribuciones que la
Constitución Federal, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y el Reglamento Interior
de la Auditoría Superior de la Federación, le otorgan a esta entidad de fiscalización superior de la
Federación. Asimismo, es necesario señalar que es falso que dicho pliego sea un acto que ponga
fin en forma definitiva a un procedimiento y que imponga obligaciones concretas de hacer a las
entidades fiscalizadas, según lo plantea el escrito de demanda.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
2.
Que los conceptos de invalidez marcados como primero y segundo en el escrito de demanda son
falsos e infundados, toda vez que derivan de apreciaciones subjetivas y de una errónea
interpretación de los preceptos constitucionales supuestamente violados, en atención a que se
alegan violaciones a los artículos 49, 74, fracción IV, 79 y 133 constitucionales, bajo la premisa
de que la entidad de fiscalización superior de la Federación se excedió en el ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, al pretender obligar al Servicio de Administración Tributaria a
enterar a la Tesorería de la Federación recursos que no son públicos, invadiendo así su esfera de
competencia constitucional; sin embargo, toda vez que los servicios de procesamiento electrónico
de datos y servicios relacionados para llevar a cabo el despacho aduanero, así como los
correspondientes al segundo reconocimiento aduanero, se encuentran normados por los artículos
1o., 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, consecuentemente, esos servicios no entran en la
exclusión a que se refiere el artículo 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, por lo
que las contraprestaciones que por ellos se paguen tienen la naturaleza de derechos.
3.
Que el artículo 1o., párrafo tercero, de la Ley Federal de Derechos, al disponer "Cuando se
concesione o autorice que la prestación de un servicio que grava esta ley se proporcione total o
parcialmente por particulares...", deja en claro que el servicio de trámite aduanero es público y,
por tanto, gravado por la ley, de donde se colige que las contraprestaciones pagadas por el
derecho de trámite aduanero son recursos fiscales y, por tanto, recursos públicos.
4.
Que el artículo 49 de la Ley Federal de Derechos prevé el pago del derecho de "trámite
aduanero" por las "operaciones aduaneras" que se efectúen utilizando un pedimento o algún otro
documento aduanero; el objeto de dicho derecho es la compensación al Estado respecto de los
gastos en que incurre por la prestación de los servicios del despacho aduanero, destacando que
el referido precepto no distingue dentro de "las operaciones aduaneras", las referidas al
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, ni las correspondientes al segundo
reconocimiento aduanero, a efecto de excluirlas del pago del derecho de trámite aduanero, por lo
que donde la ley no distingue, no está permitido al intérprete distinguir.
5.
Que además, ese mismo artículo prevé que la recaudación de los derechos de trámite aduanero,
con el adicional a que se refiere el artículo 50 de la misma ley, se destinará a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, quien se encarga de fijar la contraprestación que pagarán las
personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten el servicio público.
6.
Que el artículo 13, párrafo primero, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal
2002, incluye el derecho de trámite aduanero recaudado, como una contribución fiscal, al
determinar que todos los ingresos que se recauden, sin distinción de su naturaleza, se
concentrarán en la tesorería y se reflejarán en los registros de ésta y en la cuenta de la hacienda
59
Auditoría Superior de la Federación
pública federal, con excepción de los ingresos que la referida ley determine que se excluyan de
esa concentración, excepción en la que esa ley no incluye a los derechos por concepto de
despacho aduanero, por lo que tales contribuciones deberán concentrarse en la Tesorería de la
Federación.
7.
Que el artículo 30 de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación establece que todos los
fondos que dentro del territorio nacional se recauden por cualquiera de los auxiliares, por los
diversos conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, deberán concentrarse
invariablemente en la tesorería, y que cuando las leyes destinen los fondos a un fin determinado
y para ser aprovechados en actividades de la administración pública federal, sólo podrá
disponerse de ellos por aplicación del presupuesto de egresos de la Federación y en el mismo
sentido se pronuncia el artículo 26 del Reglamento Interior de la Ley del Servicio de la Tesorería
de la Federación, al reiterar esa normatividad.
8.
Que en el primer concepto de invalidez de su demanda, la actora pretende establecer la
delimitación de las atribuciones constitucionales conferidas a la entidad de fiscalización superior
de la Federación, partiendo de la interpretación doctrinaria de los conceptos de "finanzas",
"actividad financiera del Estado" y "cuenta pública", concluyendo erróneamente que las
atribuciones de dicho órgano de fiscalización se limitan a la revisión de la cuenta pública; no
obstante que las posturas doctrinales de las cuales parte su interpretación, no contienen
argumento o razonamiento alguno que se refiera en forma específica a las atribuciones
constitucionales conferidas a la entidad de fiscalización superior de la Federación.
9.
Que en el segundo concepto de invalidez, el Ejecutivo Federal se limita a sostener que el
"Fideicomiso Aduanas 1, Número 954-8", es de naturaleza privada, para lo cual se apoya en el
artículo 16 de la Ley Aduanera, aduciendo que tal precepto crea una relación de prestación de
servicios entre particulares; sin embargo, del análisis de dicho dispositivo, y del caso concreto, se
tiene que el servicio que prestan los particulares autorizados, pagado por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, no se presta directamente a otros particulares, pues es el Estado
quien presta el servicio de aduanas. En este sentido, conviene señalar que cuando un particular
es autorizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para la prestación de un servicio,
que en principio corresponde prestar al Estado, dicha actividad no adquiere el carácter de
privada, ni menos aún, deja de tener el carácter de un servicio de interés general.
10. Que como resultado de las auditorías practicadas, existen elementos que permiten presumir que
las instalaciones y equipo que utilizan los particulares autorizados son propiedad del Gobierno
Federal, por lo que la actividad de los particulares autorizados se limita a la captura de datos en
los sistemas electrónicos, sin que ello implique mayor inversión, razón por la cual se estima que
60
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
no se justifica que casi el ochenta por ciento de los ingresos recaudados por concepto del cobro
del derecho de trámite aduanero se destinen al pago de tales contraprestaciones, lo que
constituye un indicio más que permite presumir que en el caso existen daños a la hacienda
pública federal del Estado.
11. Que si los recursos destinados al pago de la contraprestación que tienen derecho a recibir los
particulares autorizados para auxiliar al Estado en sus funciones de derecho público, provienen
de la recaudación de una contribución federal denominada derecho de trámite aduanero, es
inconcuso que tales recursos son de carácter público, desde su recaudación hasta su destino
final y, por tanto, son fiscalizables por la entidad de fiscalización superior de la Federación. Lo
que implica que el Ejecutivo Federal, al efectuar el pago de la contraprestación referida, debe
incluir tales pagos en el presupuesto de egresos de la Federación para ser aprobado por la
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión en cada ejercicio fiscal y reflejar tales
operaciones en la cuenta pública.
12. Que el artículo 30 de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación establece que "todos
los fondos recaudados deberán concentrarse invariablemente en la Tesorería de la Federación",
por tanto, los artículos 26 y 32 del Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la
Federación, en los cuales basa la demandante su actuación, resultan violatorios de dicha norma,
al establecer excepciones no permitidas por la ley, toda vez que en el artículo 30 de la Ley del
Servicio de la Tesorería de la Federación, el legislador ordinario estableció límites al Ejecutivo
Federal respecto de la reglamentación del propio artículo, posibilitándolo únicamente para
establecer la forma y términos en los que todos los fondos recaudados dentro del territorio
nacional serán concentrados invariablemente en la Tesorería de la Federación, sin facultarlo para
establecer excepción alguna respecto de tal obligación. Las únicas excepciones permitidas son
las previstas en el artículo 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2002,
en las cuales no se incluye a los derechos por concepto de despacho aduanero.
13. Que los dos convenios modificatorios al contrato de Fideicomiso Aduanas 1 establecen que la
"fiduciaria" reciba de la Tesorería de la Federación las cantidades que le sean entregadas por
concepto de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y
servicios relacionados para llevar a cabo el despacho aduanero y las demás operaciones que la
secretaría autorice. De ello se colige que si la fiduciaria ha de recibir dichas cantidades de la
Tesorería de la Federación, es porque primero esas cantidades deben ser enteradas a esa
tesorería.
14. Que en atención a las consideraciones expuestas, es de concluirse que los recursos recaudados
por concepto del pago de derechos de trámite aduanero, son recursos públicos federales que no
61
Auditoría Superior de la Federación
adquieren el carácter de recursos privados, sino hasta que ingresan al patrimonio de los
particulares que prestan los servicios de procesamiento electrónico de datos y de segundo
reconocimiento aduanero, una vez que el Estado paga la contraprestación respectiva por tales
servicios, razón por la cual deben ser concentrados invariablemente en la Tesorería de la
Federación, reflejarse en el presupuesto de egresos de la Federación y reportarse en la cuenta
pública.
15. Que en virtud de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se encuentra facultada para
autorizar a los particulares a la prestación del servicio de procesamiento electrónico de datos y de
segundo reconocimiento aduanero, debe apegarse a lo dispuesto por el artículo 134
constitucional y a las disposiciones legales que lo reglamentan, comprobando que tales
autorizaciones se llevaron a cabo mediante los procedimientos contractuales que aseguran al
Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento y
oportunidad, y apegándose estrictamente a los criterios de economía, eficacia, eficiencia,
imparcialidad y honradez, cerciorándose ante todo que los particulares a los que se autorice para
la prestación de los servicios, cumplan con la totalidad de los requisitos establecidos en las leyes
aplicables.
16. Que contrario a lo sostenido por el actor en su demanda, la Auditoría Superior de la Federación sí
está facultada para revisar todo tipo de contratos celebrados por los ejecutores del gasto, lo que
implica la atribución de pronunciarse sobre el cumplimiento de un convenio, del cual pueden
derivarse daños o perjuicios a la hacienda pública federal del Estado o al patrimonio de los entes
públicos federales; y que, en el caso, el actor incurrió en una violación directa al artículo 134
constitucional, en razón de que no existen documentos en los cuales conste que las obligaciones
contraídas por el Ejecutivo Federal se hayan ajustado a la ley, toda vez que, según el dicho de la
parte actora, fueron celebrados de manera verbal.
17. Que respecto del argumento en el que se sostiene que su actuación en el Fideicomiso Aduanas 1
Número 954-8 es una mera gestión de negocios, regida por el derecho civil; no existe disposición
jurídica alguna que faculte a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para actuar como
gestora de negocios; por el contrario, la gestión de negocios está expresamente prohibida en
materia de trámites administrativos, por disponerlo así el artículo 19 del Código Fiscal de la
Federación.
18. Que del artículo 40 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, se desprende que puede
haber fideicomisos públicos que no estén organizados de manera análoga a los organismos
descentralizados o a las empresas de participación estatal mayoritaria, o bien, que no tengan
como propósito principal auxiliar al Ejecutivo Federal en la realización de las actividades
62
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
prioritarias, en estos casos, la consecuencia será que no se deban de considerar como entidades
paraestatales, sin embargo, no por ello pierden el carácter de fideicomisos públicos.
19. Que de la lectura del contrato del Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, se advierte que dicho
acto es jurídicamente inexistente, por falta de consentimiento o acuerdo de voluntades, ya que no
pueden considerarse como parte en el fideicomiso, personas que no intervinieron en su
celebración; tampoco puede constituirse un fideicomiso sin fideicomitente. En el caso concreto
del Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no
intervino como parte, sino como gestora de negocios respecto de los importadores y
exportadores a quienes se atribuye el carácter de fideicomitente, y toda vez que éstos tampoco
celebraron el contrato y no manifestaron su voluntad en él, tampoco puede considerárseles como
parte.
20. Que además, el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8 no es un fideicomiso privado, ya que se
creó con recursos públicos, y se precisa lo siguiente:
9
Que se inscribió como fideicomiso público.
9
Que fue constituido con recursos públicos, en virtud de que el 28 de mayo de 1993, se
liquidó el fideicomiso celebrado por la SHCP, que administraba los recursos que se le
pagaban en ese entonces a la empresa Integradora de Servicios, S.A. (ISSA), por el servicio
de procesamiento electrónico de datos y se constituyó el mismo día el Fideicomiso Aduanas
1, al cual se le aportaron doscientos millones cuatrocientos ochenta y ocho mil trescientos
sesenta y ocho punto noventa y tres nuevos pesos, por instrucciones del entonces
subsecretario de ingresos, provenientes de la liquidación del fideicomiso mencionado en
primer término.
9
Su comité técnico está integrado por los miembros designados por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, por conducto del subsecretario de ingresos, y por cuatro
miembros designados, dos por el fideicomitente (SHCP) y dos por la fiduciaria (Nacional
Financiera).
21. Que la parte actora alega violación a los artículos 14, 16, 49, 74, 79 y 133 constitucionales, por
una supuesta falta de fundamentación y motivación del Pliego de Observaciones que impugna, la
cual hace derivar de la supuesta violación a diversos artículos de la Ley de Fiscalización Superior
de la Federación, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, así como de
otras normas legales que estima aplicables al caso concreto; sin embargo, las consideraciones
mediante las cuales el Ejecutivo Federal pretende demostrar la falta de fundamentación y
63
Auditoría Superior de la Federación
motivación, parten de dos premisas falsas, ya que los recursos a los que se refiere son de
carácter público, al provenir de la recaudación de una contribución federal como es el derecho de
trámite aduanero, motivo por el cual, se actualizan las atribuciones de la entidad de fiscalización
superior de la Federación para su fiscalización; asimismo, la entidad de fiscalización superior de
la Federación no impuso al Servicio de Administración Tributaria la alegada obligación de enterar
tales cantidades a la Tesorería de la Federación; tampoco se señala a esa entidad fiscalizada
como responsable de un presunto daño o perjuicio a la hacienda pública federal. El único efecto
vinculatorio que crea el Pliego de Observaciones respecto del ente auditado, es la obligación de
remitir la documentación requerida por la entidad de fiscalización superior de la Federación.
22. Que en lo que se refiere a la supuesta falta de competencia del auditor especial de Cumplimiento
Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, para autorizar el Pliego de Observaciones
que se impugna, la actora confunde la calidad con la que actúa el auditor especial de
Cumplimiento Financiero, al suscribir el Pliego de Observaciones, toda vez que dicho funcionario
firmó tal documento en suplencia por ausencia del auditor superior de la Federación y no con
facultades delegadas de este último, como indebidamente lo entendió la actora. En virtud de ello,
resulta irrelevante si la facultad de autorizar el pliego es o no delegable, pues la naturaleza
jurídica de ambas figuras, suplencia por ausencia y delegación de facultades, es distinta.
23. Que la suplencia por ausencia es un apoyo instrumental que la ley debe contemplar y que, por lo
general, queda especificado en el reglamento interior de cada entidad, a quién corresponde la
suplencia, entendiéndose que el acto emana del funcionario suplido, siendo suficiente para fundar
y motivar su actuación, el señalar que se está actuando con ese carácter, citando los preceptos
legales que señalen la posibilidad de la suplencia, el que otorga las facultades para ejercer la
misma, el precepto que contempla las facultades para ejercer la misma y el precepto que
contempla la facultad ejercida, y en el caso concreto, que el auditor especial de Cumplimiento
Financiero, autoriza el Pliego de Observaciones, no con tal carácter, sino en ausencia del auditor
superior de la Federación, por lo que resulta válida la autorización del Pliego de Observaciones,
así como el documento adjunto consistente en el dictamen técnico elaborado por la Dirección
General de Auditoría de Ingresos Federales.
24. Que no le asiste razón a la demandante respecto a su aseveración de que la Dirección General
de Auditorías de Ingresos Federales no cuenta con atribuciones para determinar irregularidades
con motivo de la práctica de una auditoría en materia de cuenta pública, toda vez que de la
lectura de los artículos 14 y 15 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación,
se advierte que dicho órgano sí está facultado para ello.
64
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
25. Que en lo referente a que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es omisa en
establecer el procedimiento y los límites temporales conforme a los cuales la Auditoría Superior
de la Federación ejercerá las facultades que le son conferidas, por lo que estima aplicable
supletoriamente el Código Fiscal de la Federación y la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, señala que dicha apreciación deriva de una incorrecta interpretación de la ley en
cita, así como del hecho de que el demandante confunde el procedimiento de revisión y
fiscalización de la cuenta pública, con los procedimientos que pueden derivarse de los resultados
obtenidos durante la práctica de las auditorías, tales como el procedimiento para el fincamiento
de responsabilidades resarcitorias.
Además, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación sí prevé los supuestos que norman
tanto el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, como el relativo al
fincamiento de responsabilidades resarcitorias, lo que acredita lo infundado de la pretensión del
demandante.
26. Que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es constitucionalmente válida, porque el
procedimiento legislativo por el que fue expedida la norma general impugnada estuvo apegado a
los preceptos constitucionales, se ajusta al texto constitucional y es respetuosa de la esfera de
competencia de la actora; es reglamentaria de los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución
Federal, y regula la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación
conforme al espíritu del legislador.
27. Asimismo, la intención del legislador fue que la Cámara de Diputados tuviera a su cargo la
vigilancia de la legalidad financiera de la acción de gobierno y de la administración, por lo que
dentro de sus facultades se le otorgó la revisión de la cuenta pública, que tiene por objeto
verificar la legalidad y la regularidad de la gestión económica y financiera, así como el
funcionamiento de los controles internos de cada administración.
28. Que la Cámara de Diputados y la Auditoría Superior de la Federación están constitucional y
legalmente facultadas para formular pliegos de observaciones, derivados del resultado de la
revisión y fiscalización superior de la cuenta pública y darle seguimiento; asimismo, los artículos
74, fracción IV y 79 de la Constitución Federal, recogen el espíritu del Poder Constituyente
Originario y Revisor, de que este órgano legislativo gozara de la facultad exclusiva de revisar la
cuenta pública que anualmente rinden los Poderes de la Unión, de dichos preceptos se
desprende que el Poder Revisor de la Constitución estimó necesaria la creación de una entidad
de fiscalización superior de la Federación, con atribuciones relacionadas con la fiscalización de la
cuenta pública y de revisión sobre la gestión pública gubernamental, con la finalidad de
perfeccionar la gestión de los asuntos públicos, fortaleciendo con ello la confianza de los
65
Auditoría Superior de la Federación
gobernados en las instituciones públicas, y rindiendo cuentas claras y oportunas al pueblo sobre
la utilización de los recursos públicos.
SÉPTIMO. La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en síntesis, adujo:
Causas de improcedencia respecto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
1.
Extemporaneidad en la presentación de la demanda, dado que la impugnación de las normas
generales puede hacerse en dos momentos distintos: 1) dentro del plazo de treinta días,
contados a partir del día siguiente al de su publicación; y, 2) dentro del plazo de treinta días,
contados a partir del día siguiente en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma
controvertida; por lo que en ambos supuestos resultaría improcedente la controversia, toda vez
que si el cómputo se hace a partir de la fecha de publicación, es decir, el veintinueve de
diciembre de dos mil, el tiempo transcurrido entre la publicación y la presentación de la demanda,
excede de tres años; si el cómputo fuera el primer acto de aplicación, el inicio para la aplicación
de la ley sería a partir de la revisión de la cuenta pública de dos mil uno, tanto es así, que el
Ejecutivo Federal anteriormente promovió otras controversias constitucionales en las que
impugnó actos de la Auditoría Superior de la Federación derivados de la aplicación de la norma
que ahora impugna, en consecuencia, debe declararse el sobreseimiento.
2.
La actora no agotó la vía prevista para impugnar la norma general, toda vez que el Ejecutivo
Federal durante el procedimiento legislativo tuvo el derecho de veto, y el no ejercerlo, implicó el
consentimiento del Ejecutivo, tal como lo determinó la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
por lo que no puede posteriormente cuestionar aquello que promulgó y publicó sin hacer
observaciones en su momento.
Fondo del asunto.
3.
66
Que el concepto de invalidez que se refiere a la inconstitucionalidad de la norma impugnada es
falso e infundado, pues deriva de apreciaciones subjetivas y de una errónea interpretación de los
preceptos constitucionales supuestamente violados. Lo anterior debido a que afirma que la Ley
de Fiscalización Superior de la Federación es omisa en establecer el procedimiento conforme al
cual la Auditoría Superior de la Federación ejercerá las facultades que le son conferidas, razón
por la cual estima aplicable supletoriamente el Código Fiscal de la Federación y la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, concluyendo que la entidad de fiscalización superior debió haber
emitido una resolución final y definitiva respecto de la revisión y fiscalización superior de la cuenta
pública 2002, en la que decidiera la totalidad de las irregularidades detectadas, sin estar en
posibilidad de emitir diversas resoluciones respecto de una misma auditoría; sin embargo, tales
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
aseveraciones son el producto de una incorrecta interpretación de las disposiciones contenidas
en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que lo llevan a confundir el procedimiento
de revisión y fiscalización de la cuenta pública, con los procedimientos que pueden derivarse de
los resultados obtenidos durante la práctica de la auditoría.
4.
Que el legislador estableció la procedencia de la supletoriedad de la Ley de Fiscalización
Superior de la Federación cuando ésta carezca de disposición expresa respecto de alguna
materia relacionada con las atribuciones de la entidad de fiscalización, y en lo referente al
procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, hace una remisión expresa
a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; asimismo, tanto la Constitución como la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación establecen claramente los momentos en los cuales inicia
y finaliza el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública. El documento
final que se expide en este procedimiento es el informe del resultado de la revisión y fiscalización
superior de la cuenta pública; dicho documento, no tiene el carácter o naturaleza jurídica de una
resolución sino precisamente de un informe, que concentra todas las irregularidades detectadas,
así como las acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, sean
observaciones, recomendaciones, pliegos de observaciones, etcétera.
5.
Por lo que no existe omisión por parte de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación en
establecer el límite temporal para el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la
cuenta pública y menos de establecer los requisitos que debe reunir el informe de resultados
respectivo.
6.
Que el único procedimiento del cual deriva una resolución definitiva, mediante la cual la entidad
de fiscalización superior finque una responsabilidad, es el relativo al fincamiento de
responsabilidades resarcitorias, el cual es independiente del procedimiento de revisión y
fiscalización superior, y se inicia cuando los pliegos de observaciones no son solventados. Es
hasta el dictado de esta resolución definitiva, en la cual procede la aplicación supletoria de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo.
7.
Que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece el plazo en el cual pueden
ejercerse las atribuciones para fincar este tipo de responsabilidades: cinco años a partir del día
siguiente en que se hubiere incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiere
cesado, si fuera de carácter continuo, y la aplicación supletoria de las normas legales en la que
pretende el demandante resulta improcedente, por resultar incompatible con la naturaleza jurídica
y la finalidad del procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, y en
atención a que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación sí prevé los supuestos que
norman tanto el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, como el
67
Auditoría Superior de la Federación
relativo al fincamiento de responsabilidades resarcitorias, lo que acredita lo infundado de la
pretensión del demandante.
8.
Que de las normas constitucionales y legales que regulan las atribuciones de la entidad de
fiscalización superior de la Federación, no se desprende que se encuentre obligada a emitir una
sola resolución con motivo de los resultados de la cuenta pública, sino que la facultan para
ejercer diversos tipos de acciones e iniciar diversos tipos de procedimiento.
9.
Que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es constitucionalmente válida por las
siguientes consideraciones:
i.
Constitucionalidad del procedimiento legislativo por el que fue expedida la norma general
impugnada: la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en el ámbito de su
competencia y en ejercicio de sus facultades constitucionales, expidió la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación. Dicho acto se realizó de conformidad con el
procedimiento legislativo previsto en la Constitución Federal, la Ley Orgánica y el
Reglamento Interior, ambos del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
ii.
La norma general impugnada se ajusta al texto constitucional y es respetuosa de la esfera
de competencia de la actora: la norma general impugnada es reglamentaria de los artículos
74, fracción IV y 79 de la Constitución Federal, y regula la organización de la entidad de
fiscalización superior de la Federación conforme al espíritu del legislador.
OCTAVO. El procurador general de la República al formular su opinión manifestó, esencialmente, lo
siguiente:
68
I.
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente
asunto; que la demanda fue promovida por parte legitimada para ello, y que es oportuna su
presentación.
II.
Que es fundada la causa de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VI, de la ley
reglamentaria de la materia, en razón de que previo a la interposición del juicio constitucional,
se debe agotar la vía legalmente prevista, y en el caso, la vía prevista para la solución del
conflicto relativo a la constitucionalidad de la norma impugnada la constituye el derecho de
veto que tiene el Ejecutivo para realizar objeciones en aquellos casos en que no esté de
acuerdo con algún ordenamiento que se pretenda promulgar y publicar; por tanto, el no haber
ejercido esa facultad durante el proceso legislativo conlleva su consentimiento.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
III.
Que también es fundada la causa de improcedencia relativa a la extemporaneidad de la
demanda respecto de la norma general impugnada, dado que no se impugna por su primer
acto de aplicación, lo que conlleva que la presentación de la demanda sea extemporánea, por
lo que deberá sobreseerse el juicio respecto a ella.
IV.
Que es infundado que exista un recurso legal por el cual se pueda impugnar el acto
combatido en este medio de control constitucional, toda vez que en el caso no se surten las
hipótesis en que opera el principio de definitividad, puesto que la norma prevé el recurso de
reconsideración y el juicio de nulidad como una facultad a favor de los servidores públicos, los
particulares, las personas físicas o morales para impugnar las resoluciones que emita la
Auditoría Superior de la Federación, siempre y cuando no se aleguen violaciones directas e
inmediatas a la Constitución Federal, es decir, que en los recursos no se aleguen cuestiones
de constitucionalidad, puesto que de ello únicamente le corresponde conocer a esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
V.
Que es infundado el argumento relativo a que la actora consintió el acto impugnado en razón
de que debió haber combatido el oficio mediante el cual se le comunicó la orden de auditoría y
no el Pliego de Observaciones, debido a que este último sí es una consecuencia directa,
jurídica y necesaria de la notificación de la orden de auditoría, pero ésta no le causó perjuicio
alguno a la parte actora, además es impugnado por vicios propios que le causan una presunta
afectación al Ejecutivo Federal y su inconstitucionalidad no la hace depender del oficio de
notificación de la orden de auditoría.
VI.
Que deben desestimarse las causas de improcedencia relativas a que los actos que se
impugnan no causan un perjuicio al actor, y que no violan la esfera de competencia de la
actora, en virtud de que dichas causales involucran el fondo del presente asunto.
VII.
Que es fundado el concepto de invalidez relativo a la violación a los artículos 74, fracción IV y
79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la
contraprestación que se paga con motivo de los servicios de procesamiento electrónico y
segundo reconocimiento aduanero, la cual fue depositada en el fideicomiso auditado, no tiene
el carácter de derecho, por no estar establecida en ley, no obstante que se acredita con el
monto de los derechos de trámite aduanero previstos en los artículos 49 y 50 de la Ley
Federal de Derechos.
VIII.
Que los preceptos aludidos establecen que la revisión de la cuenta pública que efectúe la
Cámara de Diputados, a través de su organismo fiscalizador, tendrá por objeto examinar que
69
Auditoría Superior de la Federación
los recursos de la nación se hayan destinado a los rubros presupuestados, por tanto, carece
de facultades para auditar recursos privados.
70
IX.
Que el fideicomiso auditado, es un fideicomiso público, toda vez que está constituido por el
Gobierno Federal -Secretaría de Hacienda y Crédito Público, fideicomitente y fideicomisaria-,
y como fiduciaria Nacional Financiera Sociedad Nacional de Crédito, empresa de participación
estatal mayoritaria, además el fideicomitente -SHCP- tiene reservada la facultad de revocar y
modificar el fideicomiso. Sin embargo, no por el hecho de que el fideicomiso sea público, la
auditoría tiene facultades para auditarlo, puesto que la orden de auditoría estaba dirigida a
fiscalizar la contraprestación obtenida por los servicios de procesamiento electrónico de datos
y de segundo reconocimiento aduanero, recursos cuya naturaleza es de carácter privado.
X.
Que por lo antes precisado, la Auditoría Superior de la Federación carece de facultades para
determinar el supuesto daño y/o perjuicio a que alude el pliego impugnado, dado que la
contraprestación a favor del particular autorizado para la prestación de servicios de
procesamiento electrónico de datos contenidos en el "DTA", constituyen recursos privados y
al no ser estos recursos de la nación no se actualiza, por ende, un quebranto a la hacienda
pública federal, por lo que los daños y perjuicios de los que habla la demandante, no existen.
XI.
Que la Auditoría Superior de la Federación se excedió en el ejercicio de las facultades
conferidas por los artículos 74, fracción IV y 79, fracciones I y IV, de la Constitución Federal,
toda vez que la hacienda pública federal no sufrió daño o perjuicio alguno, por lo que el Pliego
de Observaciones indebidamente determinó un daño al erario federal.
XII.
Que es infundado el argumento en el que se aduce que el Pliego de Observaciones no fue
emitido por autoridad competente, en razón de que el auditor especial de Cumplimiento
Financiero del ente de fiscalización federal, lo suscribió ante la ausencia del auditor superior
de la Federación, sujetándose a lo prescrito tanto en la ley como en su reglamento.
XIII.
Asimismo, es infundado que la Dirección General de Auditoría de Ingresos Federales carece
de facultades para determinar observaciones derivadas de la auditoría practicada al Servicio
de Administración Tributaria, por considerar que el único facultado para emitir el Pliego de
Observaciones es el auditor superior de la Federación; sin embargo, la Dirección General de
Auditoría de Ingresos Federales al estar facultada para realizar la práctica de auditorías a fin
de comprobar que la recaudación de los ingresos y el movimiento de fondos de la Federación
se hayan realizado de acuerdo con las leyes aplicables, es evidente que, como resultado de
las auditorías practicadas, puede formular observaciones, que no son más que el
señalamiento de las irregularidades encontradas.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
XIV.
Que el Pliego de Observaciones impugnado no está correctamente fundamentado, pues si
bien el órgano de fiscalización superior de la Federación puede fiscalizar recursos públicos y
formular, suscribir y aprobar pliegos de observaciones, no lo puede hacer respecto de
recursos privados. Igualmente, fue incorrectamente motivado, toda vez que la Auditoría
Superior de la Federación determinó daños y/o perjuicios como consecuencia de que el
Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público omitió
enterar a la Tesorería de la Federación, recursos provenientes del derecho de trámite
aduanero, dado que fueron depositados en un fideicomiso para el pago de los servicios de
procesamiento electrónico de datos, apoyo y control del despacho aduanero; ahora bien, en
razón de que dichos recursos son de naturaleza privada, la omisión de enterarlos a la
Tesorería de la Federación, de ninguna manera puede configurar un quebranto a la hacienda
pública federal. Es así, que el Pliego de Observaciones indebidamente determinó un daño al
erario federal.
XV.
Que resulta parcialmente fundado el concepto de invalidez aducido por la actora, pues si bien
el órgano de fiscalización superior dejó de observar las formalidades que prevén las leyes
supletorias, particularmente la prevista en el artículo 38, fracción III, del Código Fiscal de la
Federación, en cuanto a que los actos administrativos deben estar fundados y motivados, en
la especie, el acto carece de la debida fundamentación y motivación, lo cierto es que no todos
los ordenamientos señalados fueron vulnerados.
XVI.
Que con el acto impugnado se viola el artículo 49 de la Norma Fundamental, que consagra el
principio de división de poderes que rige la forma de Gobierno del Estado mexicano; en razón
de que la Auditoría Superior de la Federación, al llevar a cabo los trabajos de auditoría,
fiscalizó recursos privados, por lo que se excedió de sus facultades constitucionales y legales.
Igualmente, resulta vulnerado el artículo 79, fracción I, de la Constitución Federal, que impone
la obligación al órgano superior de fiscalización de ceñir su actuación a los postulados de las
leyes que la rigen, dado que el Pliego de Observaciones que se combate, infringe el principio
de legalidad previsto en el numeral 16 de la Constitución Federal, al no estar debidamente
motivado ni fundado.
XVII.
Que también se estima vulnerado el artículo 133 de la Norma Fundamental, que consagra el
principio de supremacía constitucional, al haber resultado parcialmente fundadas las
violaciones a los artículos 16 y 79, párrafo primero y fracción I, de la Constitución Federal.
XVIII.
Que es inoperante el argumento en el sentido de que la emisión de diversas resoluciones
respecto a una misma auditoría contraviene los principios de legalidad, seguridad jurídica y
71
Auditoría Superior de la Federación
división de poderes en razón de que la litis planteada en el medio de control constitucional se
ciñe a la impugnación de validez del Pliego de Observaciones.
NOVENO. Sustanciado el procedimiento de la controversia constitucional, se celebró la audiencia
prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del
mismo ordenamiento, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y por admitidas las
pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución; y
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno es competente para conocer de la presente controversia
constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso c), de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Poder Ejecutivo Federal, el
Congreso de la Unión y la Auditoría Superior de la Federación.
SEGUNDO. Procede analizar si la demanda respectiva fue promovida oportunamente, por ser una
cuestión de orden público y de estudio preferente.
Con ese propósito, cabe precisar los actos controvertidos en la demanda de controversia
constitucional:
a)
El Pliego de Observaciones número 057/2004 -clave de auditoría 02-06E00-2-245-001- del
dieciocho de junio de dos mil cuatro, emitido por el auditor especial de Cumplimiento Financiero
de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del auditor superior de la Federación.
b)
La Ley de Fiscalización Superior de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el veintiocho de diciembre de dos mil (únicamente por no establecer los periodos o
plazos para que la Auditoría Superior de la Federación emita las observaciones relativas hacia
el ente auditado y por no aplicarse, supletoriamente, los plazos que se prevén en el Código
Fiscal de la Federación, en especial, para los requerimientos).
Atento a lo anterior, en el caso debe estarse a lo que dispone el artículo 21, fracciones I y II, de la ley
reglamentaria de la materia, que precisa el plazo para promover controversias constitucionales
tratándose de actos y de normas generales, que a la letra indica:
72
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
“Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
I.
Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la
ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en
que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente
sabedor de los mismos;
II.
Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha
de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la
norma que dé lugar a la controversia."
Así, tratándose del Pliego de Observaciones número 057/2004, el actor manifiesta que tuvo
conocimiento el veinticuatro de junio de dos mil cuatro, por tanto, el citado plazo de treinta días
transcurrió del viernes veinticinco de junio al veinte de agosto de dos mil cuatro, descontando los
sábados y domingos veintiséis y veintisiete de junio, tres, cuatro, diez y once de julio, uno, siete, ocho,
catorce y quince de agosto, por ser inhábiles, de conformidad con los artículos 2o. y 3o. de la citada
ley reglamentaria, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación; así como del dieciséis al treinta y uno de julio, por corresponder al receso del primer
periodo de sesiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En consecuencia, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia
de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinte de agosto de dos mil cuatro, según se
advierte del sello asentado al reverso de la foja ciento sesenta de autos, esto es, el último día del plazo
relativo, resulta indudable que la presentación, respecto del aludido pliego, resulta oportuna.
No es obstáculo a lo anterior, el argumento de las demandadas en el sentido de que no se promovió la
demanda de controversia en el plazo legalmente previsto, toda vez que su argumento lo hacen
consistir en realidad en que el acto impugnado en este asunto es derivado de otro consentido y, por
tanto, no es en este apartado en el que se estudiará dicha causa de improcedencia, sino en el que se
analicen éstas; asimismo, se destaca que el actor impugna el citado Pliego de Observaciones también
por vicios propios, por lo que, tal como se realizó, el cómputo para su impugnación debe hacerse a
partir de la fecha en la que tuvo conocimiento de éste, de ahí que sea oportuna tal presentación.
Por otra parte, lo mismo acontece respecto de la impugnación de la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación, habida cuenta que el actor la combate en virtud de un acto concreto de aplicación, y la
oportunidad para presentar la demanda relativa es también en el plazo de treinta días a partir del día
siguiente al que se actualice ese acto.
73
Auditoría Superior de la Federación
TERCERO. A continuación procede al análisis de la legitimación de quien promueve la controversia
constitucional.
La demanda de controversia constitucional fue signada por José Francisco Gil Díaz en su carácter de
secretario de Hacienda y Crédito Público, en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal,
carácter que acreditó con copia certificada de su nombramiento, visible a fojas ciento sesenta y uno del
tomo I, así como con la documental consistente en la designación hecha a su favor por parte del
presidente de la República, para que actúe en su representación en el presente juicio de controversia
constitucional (fojas 161 y 162 del cuaderno principal, tomo I). Ahora bien, el artículo 11, párrafo
tercero, de la ley reglamentaria de la materia, establece en lo que interesa:
"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio
por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para
representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación
legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.
El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el
jefe de departamento administrativo o por el consejero jurídico del gobierno, conforme lo determine el
propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El
acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos
previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."
De lo anterior se concluye que quien suscribió la demanda de controversia constitucional está
facultado para acudir en representación del Poder Ejecutivo Federal; asimismo, se precisa que el
Poder Ejecutivo Federal cuenta con legitimación para promover el presente medio de control
constitucional de conformidad con el inciso c), fracción I, del artículo 105(1) de la Constitución Federal.
CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de las autoridades demandas en esta vía, que
son las Cámaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la Unión, así como la Auditoría
Superior de la Federación.
Por parte de la Cámara de Senadores, suscribió la contestación de demanda en representación de ese
órgano legislativo, Diego Fernández de Cevallos Ramos, ostentándose como presidente de la Mesa
Directiva del Senado de la República, personalidad que acreditó con la copia certificada del acta de la
junta previa de la Cámara de Senadores de treinta y uno de agosto de dos mil cuatro, de la que se
desprende que fue electo con tal carácter para fungir durante el segundo año del ejercicio
constitucional de la Quincuagésimo Novena
74
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Legislatura (fojas 784 a 786 del cuaderno principal, tomo I)
El artículo 67, numeral 1, de la Ley Orgánica del Congreso General, establece:
"1. El presidente de la mesa directiva es el presidente de la Cámara y su representante jurídico; en él
se expresa la unidad de la Cámara de Senadores. En su desempeño, deberá hacer prevalecer el
interés general de la Cámara por encima de los intereses particulares o de grupo, para lo cual, además
de las facultades específicas que se le atribuyen en el artículo anterior, tendrá las siguientes
atribuciones: ..."
De lo anterior se desprende que la representación jurídica de la Cámara de Senadores del Congreso
de la Unión recae en la mesa directiva a través de su presidente, por lo que quien suscribió la aludida
contestación tiene la representación del órgano legislativo.
Por su parte, da contestación a la demanda en representación de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, Manlio Fabio Beltrones Rivera, presidente de la Mesa Directiva y representante
legal de la Cámara de Diputados, personalidad que acredita con la copia certificada de la versión
estenográfica de treinta de agosto de dos mil cuatro, de la que se desprende que fue electo para
ocupar dicho cargo durante el segundo año del ejercicio constitucional de la Quincuagésimo Novena
Legislatura (fojas 362 a 364 del cuaderno principal, tomo I).
El artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, es del tenor siguiente:
"Artículo 23. 1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:
....
l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte
necesario."
De conformidad con dicho numeral, el presidente de la Cámara de Diputados tiene la representación
jurídica de ésta, por lo que quien contestó la demanda está facultado para hacerlo en representación
del órgano colegiado.
Por parte de la Auditoría Superior de la Federación, compareció Arturo González de Aragón O.,
ostentándose como auditor superior de la Federación, personalidad que acreditó con la copia
certificada del oficio de nombramiento de fecha quince de diciembre de dos mil uno (foja 741 del
cuaderno principal, tomo I).
75
Auditoría Superior de la Federación
Sobre el particular cabe destacar que si bien la Auditoría Superior de la Federación es un órgano
técnico auxiliar de la Cámara de Diputados para la revisión de la cuenta pública, tal como lo establece
el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, lo cierto es que goza de autonomía técnica, y de
la lectura de la demanda se advierte que a dicha autoridad se le imputan hechos propios.
En efecto, los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Federal establecen:
"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
... IV. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en
su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las
contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del
año anterior.
...La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera,
comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas.
"Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de
fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre
las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las
partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos
realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley."
Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá
autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización
interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.
Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:
I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos
y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de
los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los
términos que disponga la ley.
También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los
particulares.
76
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones
excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la
revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no
fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las
responsabilidades que corresponda.
II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a
más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se
incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación
del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los
auditados, mismo que tendrá carácter público.
"La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y
observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las
sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.
III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso,
egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias,
únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de
sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y
IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los
entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de
otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de
esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la
intervención que señale la ley.
La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos
terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación.
Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez.
Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación
requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el
título cuarto de esta Constitución.”
“Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de
los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que
señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni
77
Auditoría Superior de la Federación
desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas,
docentes, artísticas o de beneficencia.
Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de
fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones."El Poder Ejecutivo Federal
aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."
Por otra parte, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación dispone:
Artículo 2o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:
...III. Auditoría Superior de la Federación: La entidad de fiscalización superior de la Federación;
...VIII. Cuenta pública: El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de
manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión financiera, a efecto
de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y
egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada
año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a
los criterios y con base en los programas aprobados ...
Artículo 3o. La revisión de la cuenta pública, está a cargo de la Cámara, la cual se apoya para tales
efectos, en la Auditoría Superior de la Federación, misma que tiene a su cargo la fiscalización superior
de la propia cuenta pública y goza de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su
organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley.
Artículo 5o. La fiscalización superior que realice la Auditoría Superior de la Federación se ejerce de
manera posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo y por lo tanto se lleva a cabo de
manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización interna de los
Poderes de la Unión y de los entes públicos federales.
De los numerales transcritos deriva que la Auditoría Superior de la Federación es la entidad de
fiscalización superior de la Federación que apoya a la Cámara de Diputados entre otras funciones, en
la revisión de la cuenta pública y que goza de autonomía técnica y de gestión, en el ejercicio de sus
atribuciones, y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los
términos que disponga la ley.
Asimismo, se advierte que entre las funciones que le son encomendadas, se encuentra la de fiscalizar
en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos
78
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; requerir a los sujetos de fiscalización que
procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe; si estos
requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, ello puede dar lugar al
fincamiento de las responsabilidades; debe entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta
pública a la Cámara de Diputados en el que se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado
correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá
los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público; asimismo, se
encuentra facultada para investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o
conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales.
Como se advierte, la entidad de fiscalización demandada goza de autonomía de gestión, por lo que si
los actos que se le impugnan fueron emitidos por dicha autoridad en ejercicio de su autonomía técnica,
resulta evidente que sí goza de legitimación pasiva en el presente juicio.
Similar criterio sustentó este Tribunal Pleno al resolver las controversias constitucionales 36/2003,
91/2003 y 36/2004, planteadas por el Poder Ejecutivo Federal en contra de diversos actos de la
Auditoría Superior de la Federación y otras.
Por último, debe considerarse que las Cámaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la
Unión cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que expidieron la
norma impugnada; igualmente, la aludida Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la
Auditoría Superior de la nación son a quienes se atribuye la emisión del acto impugnado y, por ende,
cuentan con legitimación pasiva para intervenir en esta controversia constitucional al ser un
presupuesto de la relación procesal, en tanto que dicha parte puede ser la obligada por la ley para
satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.
Cabe destacar que aunque los actos impugnados no provienen directamente de la Cámara de
Diputados sino de la Auditoría Superior de la Federación, ello de ninguna manera es óbice para que se
le reconozca legitimación en esta causa a la Cámara demandada, toda vez que dada la relación que
guarda con la auditoría, puede resultar obligada a cumplir o hacer cumplir la resolución que en el
presente asunto se llegara a dictar.
CUARTO. Por razón método, debe abordarse el examen de las causas de improcedencia, sea que las
partes las invoquen o no, al ser su estudio preferente y oficioso en términos del último párrafo del
artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.
A. Sobre el particular, tiene especial importancia recordar que las Cámaras del Congreso de la Unión,
así como la Auditoría Superior de la Federación exponen, coincidentemente, que se surten las causas
79
Auditoría Superior de la Federación
de improcedencia previstas en el artículo 19, fracciones VI, VII y VIII, de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto
de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en esencia, por dos motivos, a saber:
a) Por no haberse realizado observaciones u objeciones a la ley de mérito antes de ordenarse su
publicación conocido como veto, lo que evidencia que no se agotó la vía legalmente prevista para la
solución del conflicto y que se consintió tácitamente.
b) No se trata del primer acto concreto de aplicación de la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación, en virtud de que desde la revisión de la cuenta pública de dos mil uno se realizaron
diferentes auditorías a las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Federal, sin que haya sido
impugnada esa ley.
Para analizar el afirmado consentimiento de la norma general impugnada, en primer lugar, conviene
determinar si en los juicios de controversia constitucional existe la figura del consentimiento, sea
expreso o tácito, atinente a la impugnación de tales normas.
Con dicho objetivo, debe tenerse presente que el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la
materia, prevé:
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
…
II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su
publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé
lugar a la controversia."
Del análisis literal de la disposición reclamada se desprende que la impugnación de normas generales
en vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos:
1.
Dentro del plazo de treinta días, contado del día siguiente al de su publicación.
2.
Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer
acto de aplicación de la norma controvertida.
Sobre el particular, es aplicable la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia
que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:
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Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE
IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21
de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia
constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días,
contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a
partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida.
Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una
controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de
una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto
de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta
Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia
constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación
de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer
válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida
norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación." (Novena Época, Pleno, Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, mayo de 1997, tesis P./J. 29/97, página 474).
En tal virtud, para impugnar normas generales en el juicio de controversia constitucional, se requiere
que se promueva dentro de los plazos y términos previstos legalmente, lo que significa que no es
procedente la impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación en perjuicio del actor
de la norma controvertida, una vez transcurrido el plazo de treinta días contado a partir del día
siguiente de su publicación, traduciéndose la actuación omisiva de no promover el juicio en virtud del
primer acto de aplicación, en una manifestación de la voluntad que entraña el consentimiento de la
disposición general impugnada, porque no obstante que, en primer término, ya transcurrió el plazo de
treinta días a partir de la publicación y, en segundo lugar, los efectos jurídicos de la norma fueron
individualizados por primera vez en perjuicio del actor, éste combatió su inconstitucionalidad hasta un
segundo o ulterior acto concreto de aplicación.
Entonces, el consentimiento de la norma reclamada parte de la premisa de que el actor no promovió la
demanda de controversia constitucional dentro de las hipótesis previstas en el artículo 21, fracción II,
de la ley reglamentaria de la materia, a pesar de que fue individualizada la norma reclamada en
perjuicio del actor, ya que uno de los elementos relevantes del consentimiento es que cause perjuicio
al actor la primera aplicación de la disposición combatida, de lo contrario, aunque se trate de un
segundo o ulterior acto, si el primero o anteriores no generaron agravio alguno al demandante, podrá
promover válidamente controversia constitucional, por lógica, en aquellos supuestos en que ya hubiese
81
Auditoría Superior de la Federación
transcurrido el plazo de treinta días, contado a partir de la fecha al de publicación de la ley, tratado
internacional, reglamento o cualquier disposición general.
En relación con que el primer acto de aplicación de la norma controvertida debe generar un agravio
actual contra el actor, como presupuesto para impugnar una disposición general, distinto a la hipótesis
prevista en el artículo 21, fracción II, primera parte, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta ilustrativa la
jurisprudencia del Tribunal Pleno, que dice:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO
DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA
INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es:
‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA
QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación
irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la
improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no
acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en
modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma
clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del
asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo
sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción
VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias
números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS
LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA
ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR
CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE
ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA
PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se
requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las
entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de
la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones."
(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, julio de 2004,
tesis P./J. 50/2004, página 920).
Con base en lo expuesto se puede arribar a la convicción de que no se surte la causa de
improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 21, fracción II,
82
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
aplicado en sentido contrario, ambos de la ley reglamentaria de la materia, puesto que no existe
evidencia en autos de que al actor se le haya aplicado anteriormente la citada Ley de Fiscalización
Superior de la Federación, generándole un agravio directo como el que aduce a través de su reclamo
de inconstitucionalidad, ya que si bien las partes demandadas sostienen que desde la revisión de la
cuenta pública de dos mil uno se le aplicó varias ocasiones en virtud de las diferentes auditorías
realizadas, no está demostrado que ellas se hayan desarrollado con base en plazos superiores a los
que el Código Fiscal de la Federación previene para cualquier inspección fiscal o facultad de
comprobación.
Se expone tal aserto, porque la inconstitucionalidad de la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación se hizo depender de la circunstancia de que, tratándose de la facultad de fiscalización, no
se permite la aplicación supletoria de los plazos establecidos en el Código Fiscal de la Federación; por
tanto, para que se estime que esa ley se aplicó anteriormente en perjuicio del actor, es necesario que
quedara acreditado que se le negó dicha aplicación supletoria, o bien, que los plazos para dar
respuesta a los requerimientos o para la emisión del oficio de observaciones fueron superiores a los
previstos en el referido código, lo cual no aconteció.
En tal virtud, el hecho de que al actor se le hayan practicado anteriormente auditorías de acuerdo con
la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, no significa que se haya aplicado en su perjuicio lo
concerniente a la supletoriedad del Código Fiscal de la Federación o los plazos que prevé este último,
porque es evidente que se refiere a situaciones jurídicas diversas, lo que evidencia, sin duda, que en el
Pliego de Observaciones reclamado se actualizó el primer acto de aplicación de esa ley en los
aspectos tratados.
Además, la falta de objeciones por parte del Poder Ejecutivo de la Unión, antes de que fuera publicada
la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, no trae como consecuencia inviable su
consentimiento si se pondera que no dimana de una manifestación de voluntad sobre su conformidad
con los efectos de la ley dentro del ámbito propio de constitucionalidad.
En efecto, la actuación conocida parlamentariamente como veto constituye una colaboración entre los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, y un mecanismo a través del cual la Constitución evita que un poder
se sobreponga a otro, estableciendo así un sistema de pesos y contrapesos, esto es, si la función
esencial del Poder Legislativo es expedir leyes, al Poder Ejecutivo se le confiere otra de igual
relevancia mediante el ejercicio del veto, con el propósito de neutralizar, temporalmente, todo acto que
considere lesivo de intereses sociales, económicos, políticos o constitucionales.
Así, a través del ejercicio del veto, el Ejecutivo participa en el procedimiento legislativo, puesto que el
proyecto de ley o decreto aprobado no alcanza dicho carácter, sino hasta después de que precluye el
83
Auditoría Superior de la Federación
plazo para que aquél emita sus observaciones, o bien, porque habiéndolas presentado no fueran
aceptadas por parte del Congreso de la Unión, o aceptándolas modifica el proyecto original, en donde
al término de cualquiera de estas hipótesis, el Ejecutivo de la Unión tiene entonces la obligación de
promulgar y publicar la ley o decreto.
Luego, es patente que la facultad de veto es una prerrogativa del órgano ejecutivo consistente en la
posibilidad de hacer llegar al órgano legislativo información, objeciones y cuestionamientos adicionales
que pudieron no haberse tomado en consideración en el momento de discutirse la iniciativa durante el
procedimiento legislativo respectivo; de ahí que el veto se erige como un medio de participación para
una colaboración efectiva entre poderes.
En relación con el tema de las observaciones que puede llevar a cabo el presidente de la República a
las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, son ilustrativas las conclusiones plasmadas en la
ejecutoria dictada el diecisiete de mayo de dos mil cinco, en la controversia constitucional 109/2004,
que señala:
"De la interpretación literal deriva que el artículo 74, a más de no contener ninguna restricción a la
facultad del presidente de la República para hacer observaciones al decreto de presupuesto de
egresos de la Federación, tampoco contiene una regulación específica y formal del procedimiento para
su aprobación, ya que no señala la forma en que la Cámara de Diputados debe proceder en cuanto a
su discusión, votación y aprobación, además de no referir que para la aprobación del decreto deba
seguirse un procedimiento diverso al previsto en el artículo 72 de la Norma Fundamental.
La interpretación sistemática de los artículos 70, último párrafo, 71, 72 y 74, fracción IV,
constitucionales, además de confirmar la conclusión derivada de la interpretación literal del artículo 74,
fracción IV, evidencia que el procedimiento legislativo, como tal, es uno solo, esto es, que no existen
diversos procedimientos que atiendan a la distribución constitucional de facultades, tampoco
específicos ni diferentes para la aprobación de leyes, decretos o resoluciones. Asimismo, que el
presidente de la República se encuentra facultado para realizar observaciones a cualquier proyecto de
ley o decreto, con independencia que esto sea de competencia exclusiva de alguna de las Cámaras o
bien del Congreso de la Unión y que, las restricciones a este derecho se encuentran consignadas en el
último párrafo del artículo 70 y en el inciso J, del artículo 72, entre los que no se enumera el decreto de
presupuesto de egresos de la Federación.
De la interpretación histórica deriva el hecho de que desde la Constitución de 1857, sobre todo a raíz
de la reforma de 1874, se establece expresa y claramente en la Norma Fundamental, la facultad del
titular del Poder Ejecutivo Federal de realizar observaciones respecto de proyectos de leyes y
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Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
decretos, las restricciones impuestas a tal derecho y las condiciones para superarlo por el órgano
legislativo.
De la interpretación genético-teleológica se desprende claramente que las causas que dieron lugar a
instituir constitucionalmente el derecho de veto del Ejecutivo, fueron el cúmulo de acontecimientos que,
por el exceso de facultades otorgadas al Poder Legislativo y despojadas al Ejecutivo, habían
provocado crisis políticas y sociales en nuestra nación, en la medida en que el presidente de la
República se vio impedido para poder cumplir a cabalidad con su encargo, alterando el principio de
equilibrio de poderes. Asimismo se desprende que la finalidad de su inclusión fue, precisamente,
mantener un justo equilibrio entre los Poderes de la Unión."
En ese contexto, la falta del ejercicio de veto de una ley por parte del presidente de la República no
entraña su consentimiento para efectos de la procedencia de la controversia constitucional, por las
siguientes razones fundamentales:
1. El ejercicio del veto es un medio de participación en el proceso legislativo, no un medio de defensa
para dilucidar si la ley o decreto son realmente acordes con la Constitución Federal.
2. La indicada ausencia de observaciones no implica, por sí sola, una manifestación expresa o
implícita de conformidad con la ley o decreto, sino que en ese momento del proceso legislativo, el
titular del Poder Ejecutivo Federal no tuvo dudas o aclaraciones.
Este caso puede asimilarse al de los diputados que votan en favor de una ley, luego, solicitan su
invalidez mediante la acción de inconstitucionalidad, tal como se corrobora con la jurisprudencia
siguiente:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS DIPUTADOS QUE CONFORMEN EL TREINTA Y
TRES POR CIENTO DE LA INTEGRACIÓN DE UNA LEGISLATURA ESTATAL TIENEN
LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA, AUN CUANDO NO HUBIERAN VOTADO EN CONTRA DE LA
NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del análisis de lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, inciso d),
de la Constitución Federal no se advierte que exija como requisito de procedencia de la acción de
inconstitucionalidad que el porcentaje de los integrantes del órgano legislativo autorizado para
ejercerla, deban ser necesariamente los legisladores que votaron en contra o disintieron de la opinión
de la mayoría del órgano legislativo emisor de la norma. En efecto, el precepto constitucional en cita
únicamente establece como requisito para su procedencia, que sea ejercida por el equivalente al
treinta y tres por ciento de los integrantes del órgano legislativo estatal que haya expedido la norma
que se combate, por lo que basta que se reúna ese porcentaje de legisladores para que se pueda
promover dicha acción, sin importar que quienes lo hagan, hayan votado, o no, en contra de la norma
85
Auditoría Superior de la Federación
expedida por el órgano legislativo al que pertenecen o, inclusive, que hubieran votado en favor de su
aprobación, pues no debe pasar inadvertido que el referido medio de control de la constitucionalidad
se promueve con el único interés genérico de preservar la supremacía constitucional, pues como lo
señala la exposición de motivos correspondiente ‘... el hecho de que en las acciones de
inconstitucionalidad no se presente una controversia entre un órgano legislativo y un porcentaje de sus
integrantes o el procurador general de la República, exige que su procedimiento de tramitación no
deba plantearse como si se estuviera ante una verdadera litis.’." (Novena Época, Pleno, Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII, marzo de 2001, tesis P./J. 20/2001, página 448).
3.
Por la naturaleza del veto que implica realizar observaciones al contenido de una ley o decreto,
sería poco probable subsanar o resolver, por ese medio, una posible deficiencia legislativa.
4.
La Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, no prevé expresamente como causa de improcedencia el
consentimiento de la ley, salvo que no se haya promovido controversia constitucional en su
contra, dentro de los momentos y plazos que fija ella.
Las hipótesis que anteceden ponen de relieve lo infundado de la aseveración de los órganos
demandados, en el sentido de que el presidente de la República tuvo la facultad de vetar la reclamada
Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y al no llevarlo a cabo, es improcedente la presente
controversia constitucional por consentimiento de ella, en virtud de que aun en el supuesto de que el
actor hubiese realizado observaciones en relación con el tema de la inconstitucionalidad de esa ley,
sería una simple valoración de su parte que, de todos modos, tendría que dilucidarse si tiene o no la
razón ante el Poder Judicial de la Federación, en el caso de que el Congreso de la Unión haya
superado la objeción.
Por otra parte, estas mismas consideraciones en torno a la naturaleza jurídica del derecho de veto
sirven para desestimar la expuesta actualización de la causa de improcedencia prevista en el artículo
19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, que prevé:
"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
...VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."
El artículo reproducido alberga a la causa de improcedencia por falta de definitividad del acto o ley
impugnada, por dos motivos:
- Por no agotarse previamente a la controversia constitucional los recursos o medios de defensa para
la solución del conflicto.
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Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
- Por existir un procedimiento iniciado para ese efecto sin que haya culminado, pues este presupuesto
de improcedencia también comprende aquellos procedimientos que, una vez iniciados, estén en
trámite o pendientes de resolución, y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que
los que se plantean dentro de la controversia constitucional.
De esa forma, el primer supuesto requiere para que se surta de los siguientes elementos:
a) Que exista un recurso o medio de defensa previsto en una disposición jurídica.
b) Que dicha vía ordinaria sea la idónea para la solución del mismo conflicto que se plantea en la
controversia constitucional, o que haya sido creada para el fin.
c) Que no se haya agotado esa vía antes de la promoción de la controversia constitucional, salvo que
se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal.
Al tenor de las anteriores premisas debe decirse que ninguna de ellas se actualiza si se toma en
cuenta que el ejercicio del veto no es un recurso o medio de defensa, en tanto que se trata de la
participación del Ejecutivo Federal en una etapa del proceso para la formación de leyes, además, de
acuerdo con los artículos 70, 71, 72 y 135 de la Constitución Federal, fue creado para equilibrar las
facultades entre los Poderes Federales, no para solucionar disputas de derechos o problemas
litigiosos entre ellos, esto es, no aparece que la figura legislativa del veto haya sido creada para la
solución de conflictos de derechos entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya que ni el texto ni el
espíritu de la Carta Fundamental permiten arribar a esa convicción y, con independencia de lo anterior,
para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad no era básico agotar alguna vía de defensa,
porque se trata de la impugnación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación respecto de la
cual se aducen violaciones directas a la indicada Constitución.
Como corolario de todo lo expuesto deben desestimarse las causas de improcedencia expuestas por
las demandadas contra la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, sin que este Alto Tribunal
advierta de oficio alguna otra y, en ese sentido, procede analizar enseguida las que se plantean contra
el reclamado Pliego de Observaciones.
B. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la Auditoría Superior de la Federación,
coincidentemente, señalan que respecto del Pliego de Observaciones número 057/2004, se actualizan
las siguientes causas de improcedencia:
1) La prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Federal, en razón de que la presente controversia se presenta contra
un acto que no es definitivo, toda vez que la emisión del Pliego de Observaciones no es un acto final,
87
Auditoría Superior de la Federación
el cual no es susceptible de ser modificado, revocado o nulificado con posterioridad, lo que se
demuestra con el análisis al título quinto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación,
denominado "De la determinación de daños y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades", del
que se desprende que el Pliego de Observaciones constituye el documento que emite la entidad de
fiscalización superior de la Federación cuando de la revisión y fiscalización de la cuenta pública se
detectan irregularidades que hacen presumible la existencia de un daño o perjuicio estimable en dinero
a la hacienda pública o a los entes públicos federales, por un servidor público o un particular. En dicho
documento se determina en cantidad líquida el monto del daño o perjuicio y se señalan a los presuntos
infractores; por tanto, es vinculatorio para los entes auditados únicamente por lo que respecta a la
obligación de proporcionar la documentación requerida, y en caso de no proporcionarse tal
información, la consecuencia jurídica es el inicio del procedimiento para el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias, cuya resolución final puede ser combatida por los servidores públicos
o los particulares a quienes se haya señalado como responsables por medio del recurso de
reconsideración, el juicio de nulidad o el juicio de amparo, de lo que resulta que el Pliego de
Observaciones no es un acto final, definitivo e inatacable.
Asimismo, que el artículo 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, prevé el recurso de
reconsideración o el juicio de nulidad para impugnar los pliegos de observaciones, por lo que la actora
previamente debió agotar tales recursos.
2) Que el Poder Ejecutivo Federal carece de interés legítimo para acudir a esta vía a impugnar el
Pliego de Observaciones 057/2004, debido a que el apercibimiento genérico que se contiene en él,
consiste en informar al ente fiscalizado, de no remitir la documentación solicitada se dará inicio al
procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias en contra de los servidores
públicos o los particulares que se presumen responsables, lo que no puede traducirse en una
afectación a la esfera de atribuciones del ente fiscalizado. El interés legítimo se actualiza cuando la
conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la
parte que promueve, y las responsabilidades que pueda fincar esta entidad de fiscalización superior de
la Federación no recaen en la esfera jurídica de los entes fiscalizados, por tanto, el actor carece de un
interés legítimo, en virtud de que cualquier procedimiento para el fincamiento de responsabilidades que
pudiere derivarse de los resultados obtenidos durante el procedimiento de revisión y fiscalización
superior de la cuenta pública recaería en las personas de los servidores públicos y no en las entidades
fiscalizadas.
Lo anterior debido a que el demandante confunde el procedimiento de revisión y fiscalización superior
de la cuenta pública con los procedimientos que puedan derivarse de los resultados obtenidos de
88
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
aquél. El procedimiento de revisión y fiscalización culmina con la aprobación de la cuenta pública por
la Cámara de Diputados.
3) Que si como aduce el actor en la emisión del Pliego de Observaciones y la supuesta obligación
concreta de hacer, derivaran de la falta de solventación de la recomendación emitida por la entidad de
fiscalización superior de la Federación, mediante oficio de uno de abril de dos mil cuatro, la presente
controversia sería improcedente, al actualizarse la causal prevista en el artículo 19, fracción VII, de la
ley reglamentaria de la materia, toda vez que dicha recomendación se hizo de su conocimiento el cinco
siguiente; sin embargo, contrario a lo que afirma, ninguno de los artículos de la Ley de Fiscalización
Superior de la Federación prevé el supuesto de que ante la falta de atención a una recomendación sea
procedente la emisión de un Pliego de Observaciones.
Que además, si se considerara a la recomendación aludida, fuente u origen del Pliego de
Observaciones, la controversia también sería improcedente, en razón de que el Pliego de
Observaciones sería un acto derivado de otro consentido, toda vez que el Ejecutivo Federal omitió
impugnar la recomendación.
4) Que el argumento principal del demandante consiste en que la Auditoría Superior de la Federación
carece de atribuciones constitucionales y legales para fiscalizar el "Fideicomiso Aduanas 1 Número
954-8", por tratarse de un fideicomiso privado que maneja fondos de naturaleza privada; por lo que,
dada la naturaleza de lo planteado, debió promover la controversia constitucional en contra del primer
acto emitido con el objeto de fiscalizar tal fideicomiso, dado que desde el veintiséis de junio de dos mil
tres tuvo conocimiento de la práctica de la auditoría número 245, al citado "Fideicomiso Aduanas 1
Número 954-8", y del objeto de la misma que era verificar que en el ejercicio de "2002" los ingresos
provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el mencionado
fideicomiso, para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de
datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se
registraron y presentaron en la cuenta de la hacienda pública federal; en consecuencia, el acto
impugnado es derivado de otro consentido, ya que este último no fue impugnado en su oportunidad.
Que si el Ejecutivo Federal tuvo conocimiento de la intención de la auditoría de auditar el "Fideicomiso
Aduanas 1 Número 954-8", dicho acto fue consentido tácitamente por no haber promovido la
controversia constitucional dentro de los plazos previstos en el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de
las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5) Que en la controversia constitucional únicamente pueden hacerse valer afectaciones a la esfera de
competencia de los órganos de poder, así como violaciones directas a la Constitución Federal, por lo
89
Auditoría Superior de la Federación
que no es procedente que se aleguen cuestiones de legalidad que no redundan en violaciones directas
a la Constitución Federal.
En ese tenor, para examinar si se actualiza o no la causa de improcedencia invocada en primer
término, debe recordarse que la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, es la
que prevé la improcedencia de la controversia constitucional por falta de definitividad del acto
impugnado, consistente en que al existir un procedimiento iniciado sin haber culminado, el afectado
debe esperar hasta que se emita el último acto en el procedimiento para impugnarlo y, en su caso, las
cuestiones surgidas durante su trámite, pues este presupuesto de improcedencia no sólo se refiere a
los recursos o medios de defensa que deban agotarse en forma previa, sino que también comprende
aquellos procedimientos que, una vez iniciados, estén en trámite o pendientes de resolución, y cuyos
elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia
constitucional.
Así, de existir un procedimiento iniciado pero aún en trámite o pendiente de resolución final, en el que
la cuestión debatida constituye también la materia de la controversia constitucional y que, por su
naturaleza, resulta apto para dirimir el propio conflicto planteado en la controversia, pero que, por su
estado procesal no existe determinación o resolución definitiva sobre dicho conflicto, debe
considerarse, entonces, que la controversia es improcedente por no haberse agotado o concluido
todavía la vía legalmente prevista para tal efecto.
Lo expuesto encuentra apoyo en la jurisprudencia 12/99 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, la cual fue publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 275, en cuyos rubro y texto, se dice:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO
PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA
RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA
RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo
19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias
constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de
un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de
impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el
que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un
procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra
pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean
esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el
90
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en
su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio.
A la misma conclusión se llega si se toma en cuenta que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
definido que tratándose de este tipo de controversias, el promovente plantea la existencia de un
agravio en su perjuicio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a
que refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, para demandar la invalidez de la
disposición general o del acto de la autoridad demandada, y en este sentido, no se requiere que el
perjuicio sea directo, como sucede en el juicio de amparo previsto en los artículos 103 y 107 de la Ley
Suprema, en el que para solicitar la inconstitucionalidad de un acto o disposición general se requiere
tener interés jurídico, sino que basta que el perjuicio sea indirecto por requerirse de un interés legítimo,
pero en ambos medios de control constitucional es indispensable la existencia de un perjuicio actual,
no inminente o futuro, que en los supuestos indicados se alcanzará hasta que se dicte la resolución
final.
Lo anterior permite considerar que los actos preparatorios o procedimentales no pueden considerarse
como definitivos, porque en sí mismos no causan perjuicio a los promoventes, sino que es menester
que se emita la resolución o actuación definitiva para que en su caso se actualice la afectación a su
interés legítimo y sean, por tanto, susceptibles de impugnación, debiendo acotarse que la
irrecurribilidad de los aludidos actos constituye una regla de orden que no implica que sean
inimpugnables o inmunes a los medios de control constitucional, sino que simplemente no son
controvertibles separadamente, es decir, habrá que esperar a que se produzca la resolución o
actuación final del procedimiento.
En relación con el tema del principio de agravio para que sea procedente la controversia constitucional,
resulta conveniente citar la jurisprudencia del Tribunal en Pleno que lleva por rubro, texto y datos de
identificación, los siguientes:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la
página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, cuyo rubro es ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE
INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL
CONSTITUCIONAL.’, que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la
existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés
legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su
esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al
91
Auditoría Superior de la Federación
acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada
sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la
situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente
tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nación." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, julio de
2001, tesis P./J. 83/2001, página 875).
Ahora bien, en el caso se plantea que el acto impugnado es parte de un procedimiento de
responsabilidades resarcitorias que no ha concluido; asimismo, que existe un recurso ordinario o
medio de defensa en su contra, el cual no fue agotado por el actor previo a incoar la presente
controversia constitucional.
Para corroborar las anteriores aseveraciones, es necesario tomar en cuenta lo que establece el "título
quinto" de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que a propósito consta de cinco capítulos
y que, en la parte que interesa, indica:
“Título quinto: "De la determinación de daños y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades
Capítulo I: "De la determinación de daños y perjuicios
Artículo 45. Si de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, aparecieran irregularidades
que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios al
Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, la Auditoría
Superior de la Federación procederá a:
I.
Determinar los daños y perjuicios correspondientes y fincar directamente a los responsables las
indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas;
II.
Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;
III.
Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos;
IV. Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar, y
V.
92
Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales investigatorios y judiciales
correspondientes. En estos casos, el Ministerio Público recabará previamente la opinión de la
Auditoría Superior de la Federación, respecto de las resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o
el desistimiento de la acción penal.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Capítulo II: Del fincamiento de responsabilidades resarcitorias
Artículo 46. Para los efectos de esta ley incurren en responsabilidad:
I.
Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales, por actos u omisiones que
causen daño o perjuicio estimable en dinero al Estado en su hacienda pública federal o al
patrimonio de los entes públicos federales;
II.
Los servidores públicos de los Poderes de la Unión y entes públicos federales que no rindan o
dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones
formulados y remitidos por la Auditoría Superior de la Federación, y
III.
Los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, cuando al revisar la cuenta
pública no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten.
Artículo 48. Las responsabilidades resarcitorias a que se refiere este capítulo se constituirán en primer
término a los servidores públicos o personas físicas o morales que directamente hayan ejecutado los
actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al
servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, hayan omitido la
revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los
mismos.
Serán responsables solidarios con los servidores públicos, los particulares, persona física o moral, en
los casos en que hayan participado y originado una responsabilidad resarcitoria.
Artículo 49. Las responsabilidades resarcitorias señaladas, se fincarán independientemente de las que
procedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad
judicial."
Artículo 50. Las responsabilidades que se finquen a los servidores públicos de los Poderes de la Unión
y de los entes públicos federales y de la Auditoría Superior de la Federación, no eximen a éstos ni a
las empresas privadas o a los particulares, de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun
cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva total o parcialmente.
Artículo 51. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta ley,
formulará a los Poderes de la Unión y entes públicos federales los pliegos de observaciones derivados
de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad
líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato.
93
Auditoría Superior de la Federación
Artículo 52. Los Poderes de la Unión y entes públicos federales, dentro de un plazo improrrogable de
45 días hábiles contado a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones, deberán
solventar los mismos ante la Auditoría Superior de la Federación. Cuando los pliegos de
observaciones no sean solventados dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos
presentados no sean suficientes a juicio de la Auditoría Superior de la Federación para solventar las
observaciones, iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que
se refiere el siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en
los términos de esta ley.
Capítulo III: Del procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.
Capítulo IV: "Del recurso de reconsideración.
Artículo 59. Las sanciones y demás resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación
conforme a esta ley, podrán ser impugnadas por el servidor público o por los particulares, personas
físicas o morales, ante la propia Auditoría Superior de la Federación, mediante el recurso de
reconsideración o bien, mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa. El recurso de reconsideración se interpondrá dentro de los 15 días siguientes a la fecha
en que surta efectos la notificación del pliego o resolución recurrida.”
De los preceptos transcritos se desprende que incurren en responsabilidad los servidores públicos de
los Poderes de la Unión que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los
pliegos de observaciones formulados; que las responsabilidades que se finquen a los servidores
públicos no eximen a los Poderes de la Unión de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá
aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva; que la Auditoría Superior de la Federación
formulará a los Poderes de la Unión los pliegos de observaciones derivados de la revisión y
fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta
responsabilidad de los infractores; que los Poderes de la Unión y entes públicos federales, dentro de
un plazo improrrogable de cuarenta y cinco días hábiles deberán solventar los mismos ante la
Auditoría Superior de la Federación; así como que cuando no sean solventados, o bien, la
documentación y argumentos presentados no sean suficientes, iniciará el procedimiento para el
fincamiento de responsabilidades resarcitorias.
De lo anterior se tiene que, contrariamente a lo que aducen las demandadas, el Pliego de
Observaciones no es un acto con el que inicie el procedimiento de responsabilidades resarcitorias
seguido en contra de diversos servidores públicos del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que con éste
se determina en cantidad líquida los daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública federal o a su
patrimonio, el cual deberá ser solventado por el ente público y, de no hacerlo así, iniciará el
94
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, lo que evidencia que el Pliego de
Observaciones es un acto independiente de dicho procedimiento, el que está dirigido al ente
fiscalizado a efecto de que solvente las irregularidades detectadas, y sólo en caso de no hacerlo se
iniciará el procedimiento en contra de los funcionarios precisados, sin que por ello se exima al ente
público de sus obligaciones, ya que éstas le seguirán siendo exigibles.
De igual manera, no les asiste la razón a las demandadas al afirmar que el Poder Ejecutivo actor debió
agotar el recurso de reconsideración o el juicio de nulidad que se prevén en el artículo 59 transcrito,
toda vez que en la controversia constitucional se destacaron violaciones directas a la Constitución
Federal, además de que del contenido de ese numeral se advierte que el recurso de reconsideración y
el juicio de nulidad que establece constituyen una facultad a favor de los servidores públicos y los
particulares, ya sean personas físicas o morales para impugnar las resoluciones que emita la Auditoría
Superior de la Federación, puesto que tales medios de defensa no están diseñados para que los
ejerciten los entes fiscalizados, sino los particulares.
Por otra parte, atinente a la segunda causa de improcedencia que exponen las demandadas respecto
a que el Poder Ejecutivo de la Unión carece de interés legítimo para impugnar el Pliego de
Observaciones número 057/2004, debido a que de no remitir la documentación solicitada se dará inicio
al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias contra los servidores públicos o
los particulares, que se presumen responsables, lo que no puede traducirse en una afectación a la
esfera de atribuciones del ente fiscalizado, dado que la posible afectación será sólo para los servidores
públicos, debe declararse infundada.
Lo anterior parte de la base de que para determinar si la conducta de la autoridad demandada es
susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte promovente en razón de la situación
de hecho en la que ésta se ubique, son cuestiones que se relacionan con el fondo del asunto y, por
tanto, será en el fondo cuando se dilucide esta cuestión; sin embargo, se adelanta que, como se
precisó en el punto que antecede, respecto a la primera causa de improcedencia, la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación establece que los pliegos de observaciones se dirigen a los
entes fiscalizados con el propósito de que solventen las irregularidades detectadas y, que de no
hacerlo así, se dará inicio al procedimiento para fincar responsabilidades resarcitorias, pero éstas no
eximen a los Poderes de la Unión de sus relativas obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun
cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva, lo que hace evidente que sí existe una posible
afectación hacia el propio ente auditado, que es independiente de las afectaciones que se puedan
causar a los funcionarios públicos, en lo particular si se les inicia el ludido procedimiento.
95
Auditoría Superior de la Federación
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia 92/99,(2) del Tribunal Pleno, visible en la página
setecientos diez del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta.
En otro aspecto, se estudiarán en conjunto las causas de improcedencia que se sintetizan en los
incisos 3) y 4), debido a que ambas se refieren a que el Pliego de Observaciones que se impugna es
un acto derivado de otro consentido, el que puede ser, según lo aducen, la recomendación emitida por
la entidad de fiscalización superior de la Federación, mediante el oficio de primero de abril de dos mil
cuatro, o bien, el oficio que le fue notificado a la actora el veintiséis de junio de dos mil tres, mediante
el que tuvo conocimiento de la práctica de la auditoría número 245, al "Fideicomiso Aduanas 1 Núm.
954-8", y del objeto de la misma, que era verificar que en el ejercicio de "2002" los ingresos
provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el "Fideicomiso Aduanas 1
Número 954-8" para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de
datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se
registraron y presentaron en la cuenta de la hacienda pública federal.
En este aspecto, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia al resolver la controversia
constitucional número 38/2003 determinó que en este tipo de acciones constitucionales no puede
válidamente plantearse la improcedencia por actos derivados de consentidos, tal como se corrobora
con la siguiente jurisprudencia:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA
IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS. La improcedencia de
la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista
expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se advierte de la lectura del artículo 19 de ese cuerpo
de leyes que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio
constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley de la materia.
Por tanto, de conformidad con el criterio precisado, procede desestimar la causa de improcedencia
aducida, dado que no está prevista expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por último, también es infundada la causa de improcedencia en la que se dice que tratándose de
controversias constitucionales únicamente pueden plantearse afectaciones directas a la esfera de
competencia de los órganos de poder, así como violaciones directas a la Constitución Federal, por lo
que no es procedente el que se aleguen cuestiones de mera legalidad que no redundan en violaciones
directas a la Constitución; dado que, por principio, del análisis integral de la demanda, se advierte que
96
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
sí se hacen valer violaciones directas a la Constitución Federal y, además, este Alto Tribunal ha
precisado que en la controversia constitucional se pueden analizar todo tipo de violaciones a la Norma
Fundamental, así como que ello incluye, de manera relevante, el bienestar de la persona humana
sujeta al imperio de los entes u órganos de poder.
Atento a que se desestimaron las causas de improcedencia que se plantearon contra el Pliego de
Observaciones 057/2004, es procedente estudiar ahora los conceptos de invalidez.
QUINTO. En principio, cabe puntualizar que el examen de la demanda de controversia constitucional
pone de manifiesto que la promovente plantea, por una parte, vicios de constitucionalidad de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación y, por otro lado, vicios propios de legalidad del Pliego de
Observaciones 057/2004, lo que actualiza la necesidad de determinar el orden de su estudio.
En ese tenor, es pertinente señalar que por técnica jurídica, con independencia de la materia de que
se trate, respecto de la acción de inconstitucionalidad, el estudio de los conceptos relativos atiende al
principio de mayor consecuencia anulatoria de la norma, dada sus peculiaridades de medio de control
de constitucionalidad abstracto, en donde no se requiere resentir un perjuicio, a diferencia de la
controversia constitucional en el que sí es indispensable para estar en posibilidad de controvertir un
acto, en sentido general; de que ahí que en este último medio de control la preeminencia en el estudio
de los conceptos de invalidez debe partir de aquellos que originen un mayor beneficio jurídico para el
actor, pudiéndose en este caso omitir el de aquellos que, aunque resulten fundados, no mejoren lo
alcanzado, incluso, los referidos a la constitucionalidad de normas generales, en aras de privilegiar el
derecho de acceso real, completo y efectivo a la administración de justicia contenido en el artículo 17,
párrafo segundo, de la Constitución Federal.
Es importante poner en evidencia que las particularidades de la controversia constitucional, entre ellas,
la necesidad del perjuicio para impugnar actos en sentido amplio, deben determinar el orden del
estudio de los conceptos de invalidez expuestos en la demanda relativa, atendiendo a su
trascendencia en el resultado del fallo, en relación con los restantes motivos de inconstitucionalidad
que se esgriman, esto es, los que benefician en mayor entidad al actor deben ser examinados en
primer orden, aun en el supuesto de que los demás argumentos se refieran a la constitucionalidad de
leyes.
Con base en lo anterior, debe concluirse que el estudio de los conceptos de invalidez debe partir de los
esgrimidos en relación con los vicios propios de legalidad que el promovente atribuye al Pliego de
Observaciones número 057/2004 y, en su caso, se analizarán los que tratan de evidenciar que la Ley
de Fiscalización Superior de la Federación es inconstitucional, ya que con este método, la posible
declaratoria de invalidez tendría un mayor beneficio para el actor que si se analizaran a la inversa los
97
Auditoría Superior de la Federación
conceptos de invalidez, porque de declarar fundados los relativos a la inconstitucionalidad de esa ley,
si bien produciría su invalidez, sería para el efecto de que se tomaran en cuenta los plazos previstos
en el Código Fiscal de la Federación para dar respuesta a los requerimientos y emitir las
observaciones pertinentes por parte de la Auditoría Superior de la Federación, pudiéndose dictar un
nuevo pliego; en cambio, si se examinan en primer orden los relativos a la competencia de dicha
entidad de fiscalización, no tendría la posibilidad de emitir otro oficio de observaciones al ente que
pretende auditar, si resulta fundado.
SEXTO. Para cumplir con ese objetivo, cabe advertir, en primer lugar, que el actor aduce
reiteradamente que la Auditoría Superior de la Federación no tiene atribuciones constitucionales ni
legales para auditar, fiscalizar o revisar los recursos descritos en el oficio de observaciones por ser de
naturaleza privada y pertenecer a un fideicomiso, ya que, a su criterio, derivan del pago de la
prestación de los servicios relacionados con el procesamiento electrónico de datos y del segundo
reconocimiento aduanero; además de que por ser privados tales conceptos también carece de
competencia para ordenar que se concentren en la Tesorería de la Federación.
Para dar respuesta a los anteriores argumentos, es necesario tener en cuenta el parámetro legal que
rige a las tareas de revisión de la cuenta pública por parte del ente de fiscalización superior de la
Federación, y para tal efecto debe destacarse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al
resolver en distintas sesiones las controversias constitucionales número 36/2003, 91/2003 y 61/2004,
promovidas por el Poder Ejecutivo Federal, contra la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión,
realizó un estudio histórico de la evolución que en México ha tenido la fiscalización de la cuenta
pública, del que destaca, en síntesis, lo siguiente:
98
a)
Que conforme al texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete, la revisión de la
cuenta pública era una facultad que correspondía ejercer al Congreso de la Unión, en sus dos
Cámaras, tanto de Diputados como de Senadores. A partir de mil novecientos setenta y siete,
esta facultad pasó a ser exclusiva de la Cámara de Diputados, quien se apoyaba para tal efecto
en la Contaduría Mayor de Hacienda.
b)
Que con la reforma de mil novecientos setenta y siete, la facultad de revisar la citada cuenta
pública pasó a ser competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, dejando entonces de tener
injerencia alguna en dicha materia la Cámara de Senadores, por lo cual, aun cuando ya existía
como órgano, cuya vigilancia e inspección correspondía a la Cámara de Diputados, la Contaduría
Mayor de Hacienda pasó a auxiliar en exclusiva a esta Cámara; sin embargo, la revisión de la
cuenta pública no varió su objeto ni su alcance, de forma que siguió consistiendo en una
investigación que tuviera por objeto determinar si las sumas gastadas estaban o no de acuerdo
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
con las partidas respectivas del presupuesto; así como el examen de la exactitud y justificación
de los gastos, a fin de que se fijaran las responsabilidades a que hubiere lugar.
c)
Que con base en la entonces renovada atribución de la revisión de la cuenta pública a cargo de la
Cámara de Diputados, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de 1936 fue
abrogada, expidiéndose una nueva, con igual nombre, publicada en el Diario Oficial de la
Federación del veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho. En ese momento, la
aludida contaduría era un órgano técnico de la Cámara de Diputados que tenía por atribución
principal auxiliarle en la revisión de la cuenta pública, pues la facultad de revisar la cuenta pública
era conferida a dicha Cámara.
Asimismo, la Contaduría Mayor de Hacienda sólo estaba facultada para promover ante las autoridades
correspondientes el fincamiento de responsabilidades, en atención a lo dispuesto en el párrafo quinto
de la fracción IV del artículo 74 constitucional, toda vez que éste destacaba de que "se fincarán"
responsabilidades cuando hubiere irregularidades, sin llegar al extremo de permitirle a la propia
Contaduría Mayor de Hacienda fincarlas directamente o por sí misma.
d)
Que la tendencia que a nivel mundial se seguía, respecto a dotar a los órganos encargados de la
revisión de esas cuentas de mayor autonomía en relación con los demás componentes del poder
público, fue acogida por el Poder Reformador, integrándose en el proceso legislativo de la
reforma constitucional que en mil novecientos noventa y nueve se realizó sobre la materia. Con
esta última, la Contaduría Mayor de Hacienda desapareció para dar lugar al ente de fiscalización
superior de la Federación que se denominó "Auditoría Superior de la Federación", la que
encuentra fundamento constitucional para su existencia y atribuciones en los artículos 74,
fracciones II y IV, y 79 constitucionales. Esta nueva figura presenta diferencias respecto de su
antecesora, tanto en su denominación, en su ámbito de facultades y destacadamente en su
relación de coordinación respecto de la Cámara de Diputados, consecuencia de su autonomía
técnica y de gestión.
Ahora bien, el régimen constitucional de revisión de la cuenta pública, en vigor a partir de dichas
reformas de mil novecientos noventa y nueve, como se dijo, se encuentra contemplado en los artículos
74, fracciones II y IV, y 79 de la Carta Fundamental, que son del tenor siguiente:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
...II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las
funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;
99
Auditoría Superior de la Federación
...IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo
primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta
pública del año anterior.
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de
presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día
15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer
el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.
No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter,
en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la
República.
La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera,
comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas.
Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización
superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las
cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas
respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados,
se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.
La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del Congreso de
la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de junio.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de
presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo
suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer
en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven."
"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá
autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización
interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.
Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:
I.
100
Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de
fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes
que se rendirán en los términos que disponga la ley.
También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los
particulares. "Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las
situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que
procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos
requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al
fincamiento de las responsabilidades que corresponda.
II.
Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a
más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se
incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y
verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y
observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.
La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y
observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las
sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.
III.
Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el
ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas
domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables
para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades
establecidas para los cateos, y
IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los
entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y
sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el
fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se
refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en
cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.
La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos
terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación.
Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez.
Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación
101
Auditoría Superior de la Federación
requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el
título cuarto de esta Constitución.
Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de
los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que
señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni
desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas,
docentes, artísticas o de beneficencia.
Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de
fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.
El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las
indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo.”
Del estudio conjunto de las disposiciones constitucionales de mérito, se desprende, en lo que interesa,
lo siguiente:
1.
Para la revisión y la fiscalización de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en una
entidad de fiscalización superior de la Federación.
2.
La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera,
comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas.
3.
La revisión de la cuenta pública recaerá sobre el análisis, entre otros conceptos, de los ingresos o
recursos federales que se hayan obtenido.
4.
También se podrán fiscalizar, de manera posterior, dichos ingresos federales en relación con su
manejo o custodia.
5.
Esa facultad de fiscalización puede ejercerse respecto de cualquier persona pública o privada, a
condición de que manejen, ejerzan o custodien recursos federales "obtenidos".
6.
Se pueden investigar actos u omisiones que impliquen una irregularidad o conducta ilícita en el
manejo, custodia y aplicación, entre otros rubros, en el ingreso de los recursos federales.
En relación con las facultades de revisión y fiscalización por parte de la entidad de fiscalización
superior de la Federación, es ilustrativa la tesis aislada número XXVI/2005 del Tribunal Pleno de la
102
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los
siguientes:
CUENTA PÚBLICA. OBJETO DE SU REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR CONFORME AL
RÉGIMEN CONSTITUCIONAL VIGENTE A PARTIR DE 1999. En el proceso parlamentario que
culminó con las reformas a los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 1999, se consideró como
gestión financiera a la actividad de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, en
relación con la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y, en
general, de los recursos públicos federales que utilizaron para la ejecución de los objetivos contenidos
en los programas aprobados; y a la cuenta pública como el informe que los Poderes de la Unión y los
entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal a la Cámara de
Diputados, sobre su gestión financiera, y que está constituido por los estados contables, financieros,
presupuestarios, económicos y programáticos, así como la información que muestre el registro de las
operaciones derivadas de la aplicación de la Ley de Ingresos y del ejercicio del presupuesto de
egresos de la Federación, la incidencia de las mismas operaciones y de otras cuentas en el activo y
pasivo totales de la hacienda pública federal y del patrimonio neto, incluyendo el origen y aplicación de
los recursos, el resultado de las operaciones de los Poderes de la Unión y entes públicos federales,
además de los estados detallados de la deuda pública federal. En tales condiciones, el objeto de la
revisión y fiscalización superior de la cuenta pública es la evaluación del desempeño, eficiencia,
eficacia y economía en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el
presupuesto, así como la fiscalización del resultado de la gestión financiera posterior a la conclusión
de los procesos correspondientes de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, cuya
irregularidad puede dar lugar a fincar responsabilidades y a la imposición de sanciones resarcitorias."
(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, julio de 2005,
tesis P. XXVI/2005, página 919).
Como puede apreciarse del anterior criterio, al interpretar los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 de la
Constitución Federal, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido, además
de todo lo expuesto, que las facultades de fiscalización y revisión relacionadas con la cuenta pública
recaen sobre ingresos o recursos "públicos" federales obtenidos, esto es, nunca pueden ejercerse
acerca de recursos estrictamente particulares o privados, dado que esto corresponderá a otras
entidades públicas.
Por otra parte, los lineamientos constitucionales vertidos en relación con las facultades de la entidad
de fiscalización superior de la Federación, fueron desarrollados en la Ley de Fiscalización Superior de
103
Auditoría Superior de la Federación
la Federación del veintinueve de diciembre de dos mil, ordenamiento que, en lo que interesa,
establece:
Artículo 2o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:
I.
Poderes de la Unión: Los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, comprendidas en este último
las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como la Procuraduría
General de la República;
...
III.
Auditoría Superior de la Federación: La entidad de fiscalización superior de la Federación;
.....
VI. Entidades fiscalizadas: Los Poderes de la Unión, los entes públicos federales, las entidades
federativas Municipios que ejerzan recursos públicos federales; los mandatarios, fiduciarios o
cualquier otra figura análoga, así como el mandato o fideicomiso público o privado que
administren, cuando hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales y, en general,
cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado,
manejado o ejercido recursos públicos federales;
...
VIII. Cuenta pública: El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de
manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión financiera, a
efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los
ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de
diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y
administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados;
...
XI. Fiscalización superior: Facultad ejercida por la Auditoría Superior de la Federación, para la
revisión de la cuenta pública, incluyendo el informe de avance de gestión financiera, a cargo de la
Cámara."
104
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Artículo 14. La revisión y fiscalización superior de la cuenta pública tienen por objeto determinar:
...
II.
Si las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, se ajustan o corresponden a
los conceptos y a las partidas respectivas;
...
VII. Si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y si los actos,
contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o
realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado en
su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales."
Artículo 16. Para la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, la Auditoría Superior de la
Federación tendrá las atribuciones siguientes:
...
V.
Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recaudado, manejado, administrado o
ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a los programas aprobados y montos
autorizados, así como, en el caso de los egresos, con cargo a las partidas correspondientes,
además con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables;
VI. Verificar que las operaciones que realicen los Poderes de la Unión y los entes públicos federales
sean acordes con la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos de la Federación y se efectúen
con apego a las disposiciones respectivas del Código Fiscal de la Federación y leyes fiscales
sustantivas; las Leyes General de Deuda Pública; de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal; Orgánicas del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, de la Administración
Pública Federal, del Poder Judicial de la Federación y demás disposiciones legales y
administrativas aplicables a estas materias;"...
IX. Requerir, en su caso, a terceros que hubieran contratado, bienes o servicios mediante cualquier
título legal con los Poderes de la Unión y entes públicos federales y, en general, a cualquier
entidad o persona pública o privada que haya ejercido recursos públicos, la información
relacionada con la documentación justificativa y comprobatoria de la cuenta pública a efecto de
realizar las compulsas correspondientes;
105
Auditoría Superior de la Federación
...XII.
Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna
irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos
y recursos federales;
...
XIV.
Formular pliegos de observaciones, en los términos de esta ley."
Artículo 32. La Auditoría Superior de la Federación en el informe del resultado, dará cuenta a la
Cámara de los pliegos de observaciones que se hubieren fincado, de los procedimientos iniciados
para el fincamiento de responsabilidades y de la imposición de las sanciones respectivas, así
como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente
ilícitos, que realice de conformidad con lo dispuesto en esta ley."
Artículo 51. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta ley,
formulará a los Poderes de la Unión y entes públicos federales los pliegos de observaciones derivados
de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad
líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."
Artículo 74. El auditor superior tendrá las siguientes atribuciones:
XII.
Ejercer las atribuciones que corresponden a la Auditoría Superior de la Federación en los
términos de la Constitución, la presente ley y del reglamento interior de la propia auditoría."
Del enlace sistemático de las disposiciones antes transcritas, se advierte lo siguiente:
1.
Se reitera que pueden ser entidades fiscalizadas cualquier persona pública o privada (entre ellas
los fideicomisos), siempre que reciban, recauden, administren, manejen o ejerzan recursos
públicos federales obtenidos.
2.
La Auditoría Superior de la Federación, para cumplir con el objeto de la revisión y la fiscalización
superior de la cuenta pública, tiene diferentes atribuciones, como las siguientes:
A.
106
Genérica.- Investigar dentro de su esfera de competencia los actos u omisiones que
impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo,
administración y aplicación de recursos públicos federales.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
B.
Dirigidas a los entes fiscalizados.
C.
-
Verificar que las operaciones de recaudación, administración, manejo o ejercicio de los
recursos públicos federales se hubiesen realizado con apego a las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas aplicables como el "Código Fiscal de la
Federación y las leyes fiscales sustantivas.
-
Si advierte alguna irregularidad o conducta ilícita en dichas operaciones vinculadas con
los recursos públicos federales, podrá formular pliegos de observaciones en los que
aquellas infracciones se determinarán en cantidad líquida.
Dirigidas a terceros (no entes fiscalizados).
-
Requerir a cualquier persona pública o privada información relacionada con el ejercicio
de los recursos públicos federales, con el único propósito de "realizar las compulsas
correspondientes.
Al tenor de este marco normativo que rige las tareas propias de fiscalización de la cuenta pública,
resulta pertinente transcribir el impugnado Pliego de Observaciones 057/2004, que dice: "Poder
Legislativo Federal "Cámara de Diputados. Auditoría Superior de la Federación. Pliego de
Observaciones Fecha de expedición 2004 06 18 No. Pliego 057/2004 Clave: 02-06E00-2-245-06-001.”
"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV y 79, fracción I, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3o., 14, fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII; 16, fracciones IV,
V, VI, VII y XII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la Auditoría Superior de la
Federación tiene a su cargo, entre otras atribuciones, fiscalizar en forma posterior los ingresos y los
egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de
los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas
federales, de igual forma, los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y
los particulares. Derivado de lo anterior, y en términos de los artículos 16, fracción XIV y 51 de la Ley
de Fiscalización Superior de la Federación; 5o., fracción X, 6o., fracción VII y 7o., fracción XXIX, del
Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, esta entidad fiscalizadora cuenta con
atribuciones para formular a los Poderes de la Unión y entes públicos federales, los pliegos de
observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, y de los cuales
deberá dar cuenta a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, a través de la Comisión de
Vigilancia. En tal virtud, con motivo de la revisión de la cuenta pública correspondiente al año de 2002,
mediante oficio número AECF/743/2003, de fecha 26 de junio de 2003, el auditor especial de
Cumplimiento Financiero comunicó al SAT la orden para practicar la auditoría número 245, de tipo
107
Auditoría Superior de la Federación
‘financiera y de cumplimiento’, denominada ‘Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8’, cuyo objetivo
consistió en verificar que en el ejercicio 2002 los ingresos provenientes del derecho de trámite
aduanero (DTA), así como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8 para el pago de
la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo
reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron
en la cuenta pública, de acuerdo con la normativa en la materia; auditoría que se contempló en el
Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2002,
aprobado por el auditor superior de la Federación con fecha 25 de junio de 2003, en cumplimiento a
las atribuciones que le confieren los artículos 74, fracción IV, de la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación y 6o., fracción II, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación. De los
resultados de la auditoría practicada se detectaron diversas irregularidades por las que esta entidad
fiscalizadora formula el presente: Pliego de Observaciones. 1. Concepto de la irregularidad. En
términos de lo establecido en los artículos 16, fracciones IV, V, VI, VII, IX, X, XII y XIII, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, y 15, fracción II, del Reglamento Interior de la Auditoría
Superior de la Federación, y en ejercicio de las atribuciones conferidas por el último artículo referido, la
Dirección General de Auditoría de Ingresos Federales (DGAIF), detectó diversas irregularidades por un
monto de $2,002,493,059.00 (dos mil dos millones cuatrocientos noventa y tres mil cincuenta y nueve
pesos 00/100 M.N.), las cuales se detallan en el dictamen técnico número DGAIF/PO/097/2004, de
fecha 24 de mayo de 2004, el cual se anexa y forma parte integrante del presente Pliego de
Observaciones; las irregularidades señaladas se integran de la siguiente forma:
2. Conclusión. En virtud de que a la fecha esa entidad fiscalizada no ha proporcionado la
documentación que acredite la solventación de la irregularidad descrita en el referido dictamen técnico,
se presume un daño o perjuicio al erario federal estimable en dinero, por lo que se formula el presente
Pliego de Observaciones con fundamento en los artículos 51 y 52, y demás relativos de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación. 3. Monto del Pliego de Observaciones. Por lo anterior, y
considerando la irregularidad descrita en el dictamen técnico número DGAIF/PO/097/2004, de fecha
24 de mayo de 2004, el monto del presente Pliego de Observaciones es de $2,002,493,059.00 (dos mil
dos millones cuatrocientos noventa y tres mil cincuenta y nueve pesos 00/100 M.N.). El monto de este
Pliego de Observaciones podrá verse incrementado conforme a lo dispuesto por el artículo 53, fracción
II, párrafo segundo, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que determina que la
indemnización invariablemente deberá ser suficiente para cubrir los daños y/o perjuicios causados, o
ambos, y se actualizará para efectos de su pago, en la forma y términos que establece el Código
Fiscal de la Federación, tratándose de contribuciones y aprovechamientos. Independientemente de lo
anterior, la Auditoría Superior de la Federación, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,
podrá formular las acciones legales procedentes, derivadas de la auditoría número 245, de tipo
‘financiera y de cumplimiento’, denominada ‘Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8’, realizada con motivo
108
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal 2002. Lo
anterior, sin perjuicio de que la entidad fiscalizada realice las acciones tendientes a la solventación del
presente Pliego de Observaciones. 4. Requerimiento legal. Por lo expuesto, con fundamento en los
artículos 16, fracción XIV, 51 y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; y
7o., fracción XXIX, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, se formula el
presente Pliego de Observaciones, con independencia de las responsabilidades que procedan por la
aplicación de otras leyes. Al efecto, y en términos del artículo 52 de la Ley de Fiscalización Superior de
la Federación, esa entidad fiscalizada, a través del Ing. José María Zubiría Maqueo, presidente del
Servicio de Administración Tributaria, deberá proceder a la solventación del presente Pliego de
Observaciones ante esta Auditoría Superior de la Federación, en su domicilio de Av. Coyoacán 1501,
colonia Del Valle, C.P. 03100, Distrito Federal. En ese sentido, se considera como información que
deberá rendir el Servicio de Administración Tributaria, tendiente a la solventación del Pliego de
Observaciones, entre otra, copia certificada de la documentación correspondiente al trámite y medidas
dictadas respecto de la irregularidad descrita en el dictamen técnico número DGAIF/PO/097/2004, de
fecha 24 de mayo de 2004, relativas a la falta de entero a la TESOFE de los ingresos provenientes del
DTA durante 2002 por un monto de $2,002,493,059.00, ya que fueron depositados en la cuenta núm.
264-732-492-7 que NAFIN le lleva Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8, para el pago de los servicios
del procesamiento electrónico de datos, y así como de apoyo y control del despacho aduanero, así
como el resarcimiento de los daños causados al patrimonio de la hacienda pública federal. De igual
forma, la relativa a la promoción o fincamiento de responsabilidades en que hayan incurrido los
empleados o funcionarios, las empresas privadas o los particulares que hubieren intervenido en la
irregularidad señalada en el presente documento, incluida el tipo de sanciones promovidas o
impuestas, cuando procedan, su monto en caso de ser económicas y el nombre de los sancionados. 5.
Plazo de atención. De conformidad con el citado artículo 52 de la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación, el Ing. José María Zubiría Maqueo, presidente del Servicio de Administración Tributaria,
contará con un plazo improrrogable de 45 días hábiles, a fin de que solvente el presente Pliego de
Observaciones, contados a partir de la fecha de recepción del mismo; y se le apercibe de que en el
supuesto de que no rinda o deje de rendir sus informes correspondientes en el plazo señalado, se
procederá a fincar las responsabilidades correspondientes en términos del citado ordenamiento legal,
independientemente de las que se inicien con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal
que imponga la autoridad judicial. 6. Presuntos responsables. En términos de lo señalado en el artículo
46, fracción I, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se considera como presuntos
responsables de la irregularidad descrita en el dictamen técnico número DGAIF/PO/097/2004, de fecha
24 de mayo de 2004, a las personas que a continuación se indican:
109
Auditoría Superior de la Federación
7. Intervención del OIC. En términos de lo dispuesto por los artículos 22 y 45, fracción II, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, se solicita la intervención del órgano interno de control en el
Servicio de Administración Tributaria, a efecto de que en el ámbito de sus atribuciones, colabore con
esta Auditoría Superior de la Federación respecto a lo siguiente: a. Dar seguimiento a la atención que
la entidad fiscalizada debe brindar dentro del plazo otorgado para solventar la irregularidad a que se
refiere el presente Pliego de Observaciones. b. En su caso, instaure los procedimientos administrativos
de responsabilidades respectivos derivados de la irregularidad descrita en este instrumento. c. Informe
a esta Auditoría Superior de la Federación, respecto a las acciones realizadas conforme a lo señalado
en los incisos anteriores. Atentamente. El auditor especial de Cumplimiento Financiero. CP. Juan
Manuel Portal M. En ausencia del auditor superior de la Federación y con fundamento en los artículos
72 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y 37 del Reglamento Interior de la Auditoría
Superior de la Federación.”
Para mejor comprensión e interpretación del pliego de mérito, es oportuno describir algunos de sus
antecedentes torales:
a) El veintiséis de junio de dos mil tres, se ordenó realizar la auditoría respectiva a la cuenta pública de
2002, con el número y nombre siguientes: 245, "Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8."
Sobre el particular, tiene especial importancia señalar que la orden de auditoría se dirigió al titular del
Servicio de Administración Tributaria, esto es, la entidad fiscalizada es una dependencia del Poder
Ejecutivo Federal, no un fideicomiso, dado que a éste no se le comunicó la realización de la auditoría.
No se soslaya que de acuerdo con el convenio modificatorio al contrato de fideicomiso 954-8,
celebrado el dos de junio de mil novecientos noventa y uno (prueba exhibida por el actor dentro del
segundo tomo de la controversia constitucional, fojas 265 a la 273), se nombró como fideicomitente a
la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público por medio del jefe del Servicio de Administración
Tributaria; sin embargo, la orden de auditoría no se dirigió a dicho fideicomiso ni al fideicomitente, sino
a esa dependencia del Poder Ejecutivo Federal, como se corrobora con la siguiente transcripción:
"Auditoría especial de cumplimiento financiero. "No. AECF/7438/2003. "México, D.F., a 26 de junio de
2003. "Asunto: Se ordena realizar auditoría con motivo de la revisión de la cuenta pública 2002 y se
comisiona al personal que se indica. "Lic. Rubén Aguirre Pangburn. "Subsecretario de Ingresos de la
SHCP y encargado de la presidencia del Servicio de Administración Tributaria. "Presente.
"El C. Auditor superior de la Federación con fundamento en lo dispuesto por el artículo 74, fracción IV,
de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación aprobó con fecha 25 de junio de 2003 el
110
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
‘Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones’ para la revisión de la cuenta pública correspondiente
al ejercicio 2002.
En atención a que la entidad fiscalizada a su cuarto se encuentra incluida en el referido programa, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV y 79, fracción I, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., 2o., fracciones VI y VIII, 3o., 4o., 14, fracciones I, II, III, IV, V, VI
y VII, 16, fracciones IV, V, VI, VII, IX, X y XII, 21, 24, 25, 77, fracciones II, III, IV, V y VI, y demás
relativos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, emitimos la orden de la auditoría núm.
245, "Fideicomiso Aduanas 1 Núm 954-8" que tendrá por objeto verificar que en el ejercicio de 2002
los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el
Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de
procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la
Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron, en la cuenta de la hacienda pública federal
de acuerdo con la normativa en la materia ..."
b) De la anterior orden de fiscalización se advierte que tuvo por objeto verificar los ingresos derivados
del derecho de trámite aduanero y los depósitos realizados en el "Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8"
para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y segundo
reconocimiento aduanero, durante el ejercicio fiscal de dos mil dos, en el sentido de que se hubiesen
enterado a la Tesorería de la Federación.
c) Más adelante, en el dictamen técnico DGAIF/PO/97/2004 se asentó lo siguiente:"Dictamen técnico.
"DGAIF/PO/097/2004. "Clave: 02-006E00-2-245-06-001 "Dictamen técnico que emite la Dirección
General de Auditoría de Ingresos Federales (DGAIF), de la Auditoría Superior de la Federación con
motivo de las irregularidades detectadas en la revisión practicada al Servicio de Administración
Tributaria, derivada de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública correspondiente al
ejercicio fiscal de 2002.
Durante el ejercicio de 2002, la Administración General de Aduanas (AGA), a través de sus 48
aduanas, captó 2,806.323.7 miles de pesos del DTA. De ese importe, 2,002,493.1 miles de pesos se
canalizaron al Fideicomiso Aduanas 1 Núm 954-8, de los cuales 1,528,546.8 miles de pesos se
destinaron al pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos y 473,946.3 miles de pesos
a los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, en la infracción de los artículos 13 de la Ley
de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002; 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio
de Tesorería de la Federación y 26, párrafo primero, de su reglamento, y 2o., fracción IV, del Código
Fiscal de la Federación. De acuerdo con los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, estos
derechos son contribuciones federales entre las que se encuentra el DTA y, por tanto, deben
concentrarse invariablemente en la TESOFE.
111
Auditoría Superior de la Federación
De su contenido se advierte claramente que la Administración General de Aduanas recibió 2,806,323.7
(miles de pesos), por el rubro denominado DTA, pero la cantidad que se cita en el Pliego de
Observaciones se transfirió al Fideicomiso Aduanas 1 para que se realizara el pago de los servicios de
procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, sin concentrarse en la
Tesorería de la Federación, porque según la Auditoría Superior de la Federación son contribuciones
federales.
d) Con base en estas "irregularidades" se emitió el Pliego de Observaciones reclamado para que sea
solventado y se acreditara esto último, ya que se consideró que existían "daños causados al
patrimonio de la hacienda pública federal.
De esa manera, para mayor claridad sobre el rubro DTA que señaló la Auditoría Superior de la
Federación en el pliego de que se trata, es conveniente tener presente que en sesión pública del
quince de noviembre de dos mil cinco, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
al resolver por mayoría de votos el amparo en revisión número 968/2005, interpretó el artículo 16 de la
Ley Aduanera, en los siguientes términos:
"‘Artículo 16. La secretaría podrá autorizar a los particulares para prestar los servicios de
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, necesarios para llevar a cabo el
despacho aduanero; así como para las demás operaciones que la propia secretaría decida autorizar,
inclusive las relacionadas con otras contribuciones, ya sea que se causen con motivo de los trámites
aduaneros o por cualquier otra causa. Los particulares que deseen obtener la autorización a que se
refiere este artículo deberán cumplir con los siguientes requisitos:
I.
Tener cinco años de experiencia, prestando los servicios que se vayan a autorizar.
II.
Tener un capital social pagado de por lo menos $1'341,406.00.
III.
Cumplir con los requisitos de procedimiento que la secretaría establezca en la convocatoria que
para estos efectos publique en el Diario Oficial de la Federación
La propia secretaría podrá autorizar a los particulares a prestar otros servicios que faciliten el
reconocimiento aduanero de las mercancías.
La secretaría determinará las cantidades que como contraprestación pagarán las personas que
realicen las operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios. Este pago, incluido el Impuesto
al Valor agregado trasladado con motivo de la contraprestación, se acreditará contra el monto de los
derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos y
no podrá ser superior a los mencionados derechos, salvo en el caso de las contraprestaciones que se
112
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
paguen con motivo del segundo reconocimiento. El acreditamiento a que se refiere este párrafo en
ningún caso dará lugar a un saldo a favor acreditable contra otras operaciones, ni a devolución.
Los derechos y las contraprestaciones a que se refiere el párrafo anterior se enterarán conjuntamente
ante las oficinas autorizadas. La secretaría determinará mediante reglas el por ciento que del total
corresponde a los derechos, a los particulares y el impuesto al valor agregado trasladado con motivo
de la contraprestación.”
De la disposición transcrita se desprende lo siguiente:
1.
El primero y segundo párrafos establecen la potestad de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público para autorizar a todos los particulares de prestar servicios de procesamiento electrónico
de datos y servicios que se relacionan con el trámite de despacho aduanero.
2.
En su párrafo tercero se establece que la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público fijará
las cantidades que deberán cubrir los importadores al recibir de los servicios de procesamiento
electrónico.
3.
El pago que se hace al particular autorizado se integra por las sumas relativas al monto de la
contraprestación y al impuesto al valor agregado generado por el referido servicio y trasladado al
importador.
4.
Los derechos de trámite aduanero deberán enterarse, de forma conjunta, con las anteriores
contraprestaciones.
5.
Los pagos realizados por los servicios de procesamiento electrónico se acreditarán contra el
monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley
Federal de Derechos.
De los anteriores puntos se colige, en primer término, que la contraprestación que se paga con motivo
de dichos servicios no es propiamente un derecho, no obstante que se prevea que el pago por el
servicio de procesamiento electrónico se acreditará contra el monto de los derechos de trámite
aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos. Lo anterior, en razón
de que la citada contraprestación no posee ninguna de las características propias del derecho previsto
en el artículo 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación.
En ese tenor, si bien el monto equivalente al pago por la contraprestación de los servicios de
procesamiento electrónico se disminuye del monto total del derecho sobre trámite aduanero que
corresponde en términos de los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, en verdad no es
113
Auditoría Superior de la Federación
propiamente un acreditamiento, ya que el particular está obligado al pago total de la cantidad que
corresponda por concepto de derecho, en el entendido de que, de dicho pago total, una parte se
entiende destinada al pago por la prestación de servicios, otra parte al impuesto al valor agregado
trasladado con motivo de dicha prestación de servicios, y sólo la diferencia será percibida por el fisco
por concepto de derechos de trámite aduanero, que es precisamente las cantidades que ordenó
devolver el Juez de Distrito, no así el total de sumas que integran el pago por la contraprestación de
los servicios de procesamiento electrónico, así como el impuesto al valor agregado causado por esta
actividad.
Ello, en virtud de que los ingresos que se reciben por esta actividad y el impuesto al valor agregado
correspondiente (sic), se insiste, no son de índole tributario (impuestos, derechos, etcétera), ni
tampoco no tributario (precios públicos, aprovechamientos), ya que el dinero que se obtiene se destina
a un fideicomiso que distribuye entre los autorizados las ganancias recibidas.
Para mayor claridad, conviene tener presente que el Reglamento de la Ley Aduanera, reformado el
dieciocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve, y actualmente derogado el veintiocho de
octubre de dos mil tres, en la parte del procesamiento electrónico, establecía:
Artículo 10-H. Los recursos que se obtengan por la contraprestación de los servicios de procesamiento
electrónico de datos y servicios relacionados, a que se refiere el párrafo tercero del artículo 16 de la
ley, se depositarán en una cuenta que se abrirá ante la institución del sistema financiero que se
determine mediante licitación, para destinarse al pago de la contraprestación al prestador del servicio y
a la adquisición de los activos que se utilizarán para la prestación de los servicios de procesamiento
electrónico de datos y servicios relacionados.
El Servicio de Administración Tributaria no será titular de la cuenta a que se refiere el párrafo anterior,
pero actuará sobre la misma en los términos y condiciones del contrato de la cuenta antes
mencionada.
El Servicio de Administración Tributaria autorizará los pagos por la prestación del servicio y
establecerá las condiciones necesarias para asegurar la correcta administración y aplicación de los
recursos.
Artículo 10-I. Se constituirá un fideicomiso público, que no tendrá el carácter de entidad de la
administración pública paraestatal, en la institución de crédito que se determine mediante licitación, al
que se afectarán la totalidad de los activos y programas informáticos o de cómputo que se adquieran o
que se utilicen en la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios
114
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
relacionados. En el fideicomiso mencionado la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través del
Servicio de Administración Tributaria, tendrá el carácter de fideicomitente y fideicomisario.
Cuando por cualquiera de las causas legales se dé por terminada la autorización a la que se refiere el
artículo 10-A, fracción I, los activos y programas informáticos o de cómputo que se encuentren
afectados al fideicomiso señalado en el párrafo anterior, continuarán afectos al mismo.
Al ser derogado el reglamento de mérito, las bases para el pago de la actividad del procesamiento
electrónico se fijaron por medio de reglas generales en materia de comercio exterior, como se aprecia
de la relativa para el 2005.
1.3.5 Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 1o., tercer párrafo, 49 y 50 de la Ley Federal de
Derechos, y, 16, penúltimo y último párrafos de la ley, se deberá estar a lo siguiente:
A. Las contraprestaciones por los servicios a que se refiere el citado artículo 16, incluyendo el IVA
correspondiente a dichos servicios, de acuerdo con los artículos 1o. y 14 de la Ley del IVA, serán del
92% de dicho DTA.
Según lo dispuesto por el artículo 16 de la ley, las personas que realicen operaciones aduaneras,
acreditarán en el mismo acto el monto de las contraprestaciones referidas en dicho precepto y el IVA
correspondiente, contra el DTA causado. Para ello, estarán a lo siguiente:
1.
Calcularán el DTA que corresponda a cada pedimento, de conformidad con lo establecido por la
Ley Federal de Derechos.
2.
Aplicarán los porcentajes a que se refiere el párrafo segundo de este apartado, a fin de obtener el
monto de las contraprestaciones que están obligados a pagar y el IVA correspondiente.
3.
Acreditarán contra el DTA causado el monto de las contraprestaciones y el IVA correspondiente
disminuyendo de dicho DTA, el monto de estos últimos dos conceptos.
4.
A la cantidad que se obtenga adicionarán el monto de las contraprestaciones y el IVA
correspondiente.
5.
El resultado así obtenido será el monto que se deberá consignar en el formato autorizado del
pedimento en el campo «DTA»...
115
Auditoría Superior de la Federación
D. Para efectos del pago a las empresas que prestan los servicios de apoyo y control del despacho
aduanero relativos al servicio del segundo reconocimiento a que se refiere el artículo 16 de la ley, la
fiduciaria del fideicomiso público mencionado, entregará la suma que le corresponda a cada una de las
empresas del segundo reconocimiento, en términos del respectivo contrato de prestación de servicios
de apoyo y control del despacho aduanero celebrado con el SAT. Para ello, las empresas presentarán
a la fiduciaria la solicitud de pago correspondiente al periodo de que se trate. La fiduciaria verificará el
monto a pagar, para lo cual multiplicará el número de pedimentos publicados por el SAT en la página
electrónica: www.aduanas.sat.gob.mx que correspondan a cada una de las aduanas en las que preste
sus servicios la empresa respectiva, por la cantidad a que se refiere el anexo 3 de la presente
resolución en los términos del respectivo contrato de prestación de servicios de apoyo y control del
despacho aduanero.
El número total de pedimentos de importación y exportación a considerar para el pago será publicado
mensualmente por el SAT en la página electrónica: www.aduanas.sat.gob.mx a más tardar el día 30
del mes siguiente al de que se trate, una vez publicado la fiduciaria deberá efectuar el pago
correspondiente dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de la recepción de la solicitud
respectiva por parte de las empresas del segundo reconocimiento.
Como se advierte del artículo 16 de la Ley Aduanera y de la Regla de Comercio Exterior 1.3.5 para dos
mil cinco antes reproducidos, se prevé perfectamente diferenciado el pago por el derecho de trámite
aduanero, el pago por el procesamiento de datos y el impuesto al valor agregado, tan es así, que
dichas normas hacen referencia a las frases ‘se enterarán conjuntamente’ y ‘se adicionarán’, lo que
implica que el contribuyente tiene conocimiento de que se trata de conceptos diversos; es decir, el
contribuyente conoce antes de pagar en la aduana, que las cantidades no se refieren exclusivamente
al derecho de mérito, dado que tiene que realizar los diversos cálculos previstos en las normas ya
señaladas.
Por otro lado, de dicha normatividad destaca, que el concepto ‘DTA’ que se deberá consignar en el
formato autorizado del pedimento, sólo es una simbología del formato respectivo, integrada por varios
conceptos (de naturaleza jurídica distinta) y no sólo por el correspondiente al derecho de trámite
aduanero a que se refiere el artículo 49 de la Ley Federal de Derechos.
Así, es válido concluir que el monto por el procesamiento electrónico de datos, no forma parte del
sistema de derechos por trámite aduanero a que se refiere el artículo 49, fracción I, de la Ley de
Derechos, porque no constituye una contribución ni tiene matices fiscales, motivo por el cual no resulta
afectado por la declaratoria de inconstitucionalidad del mencionado precepto, decretada por el Juez de
Distrito a quo.
116
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
De la anterior ejecutoria se desprende lo siguiente:
1.
Cuando el contribuyente entera cierta cantidad por el rubro DTA (que se integra de los derechos
por trámite aduanero, por el procesamiento electrónico de datos y el segundo reconocimiento
aduanero, así como el impuesto causado por esta última actividad), se recibe por parte de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Hasta aquí todavía no se conoce perfectamente qué parte o monto será destinado como derecho por
trámite aduanero y por el impuesto al valor agregado (contribuciones) y qué otra se recibió por
concepto de contraprestación por el procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento
aduanero (ingresos obtenidos por los particulares con base en la autorización de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público).
2.
Luego de los cálculos y operaciones respectivas que hace la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público recauda y retiene las cantidades relativas al pago de los derechos por trámite aduanero e
impuesto al valor agregado, y autoriza la transferencia del monto de las contraprestaciones que
fueron recibidas por los conceptos de procesamiento electrónico de datos y segundo
reconocimiento aduanero, al nombrado fideicomiso que las administra y distribuye entre los
autorizados o permisionarios.
En tal virtud, es innegable que los ingresos que se reciben en la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público a través del Servicio de Administración Tributaria por procesamiento electrónico de datos y
segundo reconocimiento aduanero dentro del rubro DTA, tienen la calidad económica de privados,
como bien lo asevera el actor, si se pondera que derivan de los servicios aduaneros entre particulares,
pues se llevan a cabo por el autorizado de esa dependencia, que es una persona privada, y los
particulares que solicitan de dichos servicios, es decir, no se trata de un recurso público federal, ya que
no es un ingreso que por cualquier concepto obtenga el Ejecutivo de la Unión a título de propietario o
siendo el titular dinerario.
Se expone tal aserto, porque los ingresos públicos federales ordinariamente se describen en la Ley de
Ingresos de la Federación, y en el caso, para el ejercicio fiscal de dos mil dos (tributarios, no tributarios
y derivados de los financiamientos -antes denominados extraordinarios por dimanar de empréstitos-,
según lo dispuesto en el artículo 25 de la abrogada Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal), pero también existen los excedentes a los aprobados en ella, y los propios que no están
comprendidos en el catálogo que enumera dicha Ley de Ingresos, aunque el Estado es propietario de
ellos.
117
Auditoría Superior de la Federación
Para mayor precisión al respecto, se transcribe, en la parte que interesa, la Ley de Ingresos de la
Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos:
Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el martes 1o. de enero de 2002. "Al margen un sello
con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República.
"Vicente Fox Quesada, presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes sabed: "Que el
honorable Congreso de la Unión, se ha servido dirigirme el siguiente "Decreto: "El Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos, decreta: Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de
2002."Capítulo I De los ingresos y el endeudamiento público
Artículo 1o. En el ejercicio fiscal de 2002, la Federación percibirá los ingresos provenientes de los
conceptos y en las cantidades estimadas que se enumeran a continuación:
Concepto. A. Ingresos del Gobierno Federal:
I.
118
Impuestos: 806,200.0
1.
Impuesto sobre la renta. 56,869.2
2.
Impuesto al activo. 10,865.3
3.
Impuesto al valor agregado. 223,738.1
4.
Impuesto especial sobre producción y servicios: 155,075.1
A.
Gasolina y diesel. 125,759.3
B.
Bebidas alcohólicas. 3,183.6
C.
Cervezas y bebidas refrescantes. 11,084.3
D.
Tabacos labrados. 9,842.2
E.
Telecomunicaciones 3,830.8
F.
Aguas, refrescos y sus concentrados 1,374.9
5.
Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos. 9,838.9
6.
Impuesto sobre automóviles nuevos. 4,877.9
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
II.
7.
Impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés público por ley, en los
que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la
nación. 0.0
8.
Impuesto a los rendimientos petroleros. 0.0
9.
Impuestos al comercio exterior: 28,899.8
A.
A la importación. 88,899.8
B.
A la exportación. 0.0
10.
Impuesto sustitutivo del crédito al salario 0.0
11.
Impuesto a la venta de bienes y servicios suntuarios 8,751.4
11.
(sic) Accesorios. 7,284.3
Contribución de mejoras: 10.0
Contribución de mejoras por obras públicas de infraestructura hidráulica. 10.0
III.
Derechos: 140,994.8
1.
Servicios que presta el Estado en funciones de derecho público: 6,393.6
A.
B.
Por recibir servicios que preste el Estado 6,172.8
Por la prestación de servicios exclusivos a cargo del Estado, que prestan
organismos descentralizados 220.8
2.
Por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público. 8,795.5
3.
Derecho sobre la extracción de petróleo. 85,997.4
4.
Derecho extraordinario sobre la extracción de petróleo. 38,239.6.
5.
Derecho adicional sobre la extracción de petróleo. 1,568.7
6.
Derecho sobre hidrocarburos. 0.0
119
Auditoría Superior de la Federación
IV.
Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales
anteriores pendientes de liquidación o de pago. 100.0
V.
Productos: 5,978.8
1.
Por los servicios que no correspondan a funciones de derecho público. 268.8
2.
Derivados del uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado:
5,720.0
A.
Explotación de tierras y aguas. 0.0
B.
Arrendamiento de tierras, locales y construcciones. 11.3
C.
Enajenación de bienes: 380.6
120
Muebles. 310.7
b)
Inmuebles. 69.9
D.
Intereses de valores, créditos y bonos. 4,149.9
E.
Utilidades: 1,117.1
F.
VI.
a)
a)
De organismos descentralizados y empresas de participación
estatal: 0.0
b)
De la Lotería Nacional para la Asistencia Pública. 560.5
c)
De Pronósticos para la Asistencia Pública 521.9
d)
Otras 34.7
Otros 61.1
Aprovechamientos 72,951.9
1.
Multas 614.6
2.
Indemnizaciones 439.0
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
3.
Reintegros 258.7
A.
Sostenimiento de las Escuelas Artículo 123. 23.1
B.
Servicio de Vigilancia Forestal 0.0
C.
Otros. 235.6
4.
Provenientes de obras públicas de infraestructura hidráulica. 1,613.6
5.
Participaciones en los ingresos derivados de la aplicación de leyes locales sobre
herencias y legados expedidas de acuerdo con la Federación. 0.0
6.
Participaciones en los ingresos derivados de la aplicación de leyes locales sobre
donaciones expedidas de acuerdo con la Federación 0.0
7.
Aportaciones de los Estados, Municipios y particulares para el servicio del Sistema
Escolar Federalizado. 0.0
8.
Cooperación del Distrito Federal por servicios públicos locales prestados por la
Federación 0.0
9.
Cooperación de los Gobiernos de Estados y Municipios y de particulares para
alcantarillado, electrificación, caminos y líneas telegráficas, telefónicas y para otras
obras públicas 0.0
10.
5% de días de cama a cargo de establecimientos particulares para internamiento de
enfermos y otros destinados a la Secretaría de Salud. 0.0
11.
Participaciones a cargo de los concesionarios de vías generales de comunicación y
de empresas de abastecimiento de energía eléctrica. 444.0
12.
Participaciones señaladas por la Ley Federal de Juegos y Sorteos. 195.3
13.
Regalías provenientes de fondos y explotaciones mineras. 00
14.
Aportaciones de contratistas de obras públicas. 16.9
121
Auditoría Superior de la Federación
15.
122
Destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal: 8.0
A.
Aportaciones que efectúen los Gobiernos del Distrito Federal, Estatales y
Municipales, los organismos y entidades públicas, sociales y los
particulares. 0.0
B.
De las reservas nacionales forestales 0.0
C.
Aportaciones al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y
Agropecuarias 0.0
D.
Otros concepto 5.0
16.
Cuotas Compensatorias. 223.2
17.
Hospitales Militares. 0.0
18.
Participaciones por la explotación de obras del dominio público señaladas por la Ley
Federal del Derecho de Autor. 0.0
19.
Recuperación de capital: 46,500.0
A.
Fondos entregados en fideicomiso, a favor de entidades federativas y
empresas públicas. 00
B.
Fondos entregados a fideicomiso, a favor de empresas privadas y a
particulares. 0.0
C.
Inversiones en obras de agua potable y alcantarillado. 0.0
D.
Desincorporaciones. 38,500.0
E.
Otros. 8,000.
20.
Provenientes de decomiso y de bienes que pasen a propiedad del Fisco Federal. 8.4
21.
Rendimientos excedentes de Petróleos Mexicanos y organismos subsidiarios. 0.0
22. Provenientes del programa de mejoramiento de los medios de informática y de
control de las autoridades aduaneras. 0.0
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
VII.
23.
No comprendidos en los incisos anteriores provenientes del cumplimiento de
convenios celebrados en otros ejercicios. 0.0
24.
Otros: 22,633.2
Remanente de operación del Banco de México. 0.0
B.
Utilidades por recompra de deuda. 2,500.0
C.
Rendimiento mínimo garantizado. 10,733.0
D.
Otros 9,400.2
E.
Ingresos de organismos y empresas 378,628.3
Ingresos de organismos y empresas: 386,935.4
1.
2.
VIII.
A.
Ingresos propios de organismos y empresas. 286,935.4
A.
Petróleos Mexicanos 144,042.7
B.
Comisión Federal de Electricidad 107.120.6
C.
Luz y Fuerza del Centro 2,657.8
D.
Caminos y Puentes Federales de Ingresos 21,590.5
E.
(sic) Lotería Nacional 979.9
F.
(sic) Instituto Mexicano del Seguro Social 6,419.5
G.
(sic) Instituto del Seguro Social al Servicio de los Trabajadores del Estado
24,124.4
Otros ingresos de empresas de participación estatal. 0.0
Aportaciones de seguridad social: 91,692.9
1.
Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores. 0.0
2.
Cuentas para el Seguro Social a cargo de patrones y trabajadores. 91,692.9
123
Auditoría Superior de la Federación
3.
Cuotas del Sistema de Ahorro para el Retiro a cargo de los Patronos. 0.0
4.
Cuotas para el instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado a cargo de los citados trabajadores. 0.0
5.
Cuotas para el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas a
cargo de los militares. 0.0
A.
X.
Ingresos derivados de financiamientos: 58,470.5
1.
2.
3.
Total:
Ingresos derivados de financiamientos 58,470.5
Endeudamiento neto Gobierno Federal: 88,997.4
A.
Interno. 88,997.4
B.
Externo. 0.0
Otros financiamientos: 18,276.3
A.
Diferimiento de pagos 18,276.3
B.
Otros
Superávit de organismos y empresas de control presupuestario directo (se resta)
48,803.2
1,463,334.3.
Cuando una ley que establezca alguno de los ingresos previstos en este artículo, contenga
disposiciones que señalen otros ingresos, estos últimos se considerarán comprendidos en la fracción
que corresponda a los ingresos a que se refiere este artículo.
El Ejecutivo Federal informará al Congreso de la Unión de los ingresos pagados en especie o en
servicios por contribuciones, así como, en su caso, el destino de los mismos.
El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informará al Congreso
de la Unión, trimestralmente, dentro de los 35 días siguientes al trimestre vencido, sobre los ingresos
percibidos por la Federación en el ejercicio fiscal de 2002, en relación con las estimaciones que se
señalan en este artículo.
124
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Artículo 21. Los ingresos excedentes a que se refiere este artículo se clasifican de la manera siguiente:
I. Ingresos inherentes a las funciones de la dependencia o entidad los cuales se generan en exceso a
los previstos en el calendario trimestral de los ingresos previstos en esta ley o, en su caso, a los
previstos en los presupuestos de las entidades, por actividades relacionadas directamente con las
atribuciones de la institución;
II. Ingresos no inherentes a las funciones de la dependencia o entidad, los cuales se obtienen en
exceso a los previstos en el calendario trimestral de los ingresos previstos en esta ley o, en su caso, a
los previstos en los presupuestos de las entidades, por actividades recurrentes que no guardan
relación directa con las atribuciones de la institución;
III. Ingresos de carácter excepcional, los cuales se obtienen en exceso a los previstos en el calendario
trimestral de los ingresos previstos en esta ley o, en su caso, a los previstos en los presupuestos de
las entidades, por actividades de carácter excepcional que no guardan relación directa con las
atribuciones de la institución, tales como la recuperación de seguros, los donativos en dinero, y la
enajenación de bienes muebles, y
IV. Ingresos de los Poderes Legislativo y Judicial, así como de los tribunales administrativos, Instituto
Federal Electoral y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Los ingresos excedentes de las entidades u órganos de la administración pública centralizada, serán
determinados con base en las estimaciones de ingresos previstas en el artículo 1o. de esta ley, en el
calendario trimestral que de los mismos publique la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, o, en su
caso, en sus respectivos presupuestos aprobados en el presupuesto de egresos de la Federación para
el ejercicio fiscal de 2002.
De lo expuesto, bien puede advertirse que los ingresos que el Estado recibe por el procedimiento
electrónico de datos y segundo procesamiento aduanero dentro del rubro DTA, no tienen la calidad de
públicos, pues primeramente no están comprendidos en la Ley de Ingresos de la Federación relativa,
ni tampoco tienen la calidad de propios aunque no estén descritos en ella, porque el propietario o
titular no es el Gobierno Federal, sino las personas privadas que con la autorización de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público prestan tales servicios a otros particulares usuarios, de modo que el
hecho de que el Servicio de Administración Tributaria recaude la partida DTA, no conlleva a establecer
que todo el monto se trata de un recurso público federal obtenido, porque es necesario atender,
primordialmente, a su origen, así como al titular del haber dinerario respectivo.
125
Auditoría Superior de la Federación
No debe perderse de vista que la circunstancia de que sean privados los recursos por el
procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, no conlleva a que la
Auditoría Superior de la Federación carezca de facultades para auditar, pues cabe recordar que la
partida recaudada DTA contiene ingresos de los particulares y públicos federales, unidos y sin
diferenciarse aún entre ellos; de tal suerte que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá que
hacer las operaciones y cálculos para estar en aptitud de identificar cuál será el monto de los ingresos
públicos y los privados, siendo estas maniobras aritméticas y su resultado las que podrán fiscalizarse,
al igual que todo lo que se relacione con los ingresos públicos (derechos por trámite aduanero e
impuesto al valor agregado) una vez separados de los privados.
En otras palabras, de acuerdo con los artículos 74 y 79 de la Constitución de la República y 2o., 14,
16, 32, 51 y 74 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la entidad respectiva de
fiscalización tiene atribuciones para verificar que las operaciones, cálculos, métodos y disposiciones
legales aplicadas hayan sido las correctas, con el fin de investigar posibles actos u omisiones que
impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en la administración o manejo de los recursos públicos
federales; por consiguiente, sí puede auditar en principio la partida DTA en aras de realizar dicha
verificación directamente sobre los ingresos por los derechos de trámite aduanero e impuesto al valor
agregado recaudados, pero sin duda esto supondrá también asomarse, indirectamente, a la suma
recibida por procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, al estar insertos
sólo en un rubro.
Esta íntima conexión entre los ingresos públicos y privados en el apartado DTA justifica que la
fiscalización se pueda llevar a cabo sobre todo ese rubro, para poder verificar si las operaciones,
cálculos y métodos utilizados para separar ambos ingresos fueron aplicados conforme a la Ley
Aduanera y las reglas de miscelánea fiscal correctas; de lo contrario, no se podría realizar una
verdadera verificación sobre el derecho de trámite aduanero y el impuesto al valor agregado
recaudados, aun en la hipótesis de que los cálculos no sean idóneos, afectándose el patrimonio de la
hacienda pública federal.
Luego, la Auditoría Superior de la Federación, contrariamente a lo sostenido por el actor, sí tiene
facultades de fiscalización sobre la sección de ingresos DTA, y en relación con los ingresos públicos
que deriven una vez realizada la separación e identificación de su monto, por cuanto hace a su
manejo, administración y aplicación, porque la revisión de la cuenta pública recae sobre el análisis de
los recursos públicos federales que se hayan obtenido.
No obstante lo anterior, la entidad de fiscalización superior de la Federación carece de facultades
constitucionales y legales para auditar, verificar y formular pliegos de observaciones si se conoce con
126
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
exactitud el monto de los ingresos privados contenidos dentro del apartado DTA, y no se advierten
irregularidades en el cálculo para obtener ese resultado, en dos hipótesis, a saber:
1. Para ordenar fiscalizar al fideicomiso: En razón de que, con independencia de si es público o
privado, solamente reciben las sumas de las contraprestaciones por el procesamiento electrónico de
datos y servicios aduaneros relacionados, que son ingresos de naturaleza privada, aunque conserva la
facultad de requerirle, si es justificado, información relacionada con los ingresos privados que deriven
del rubro DTA recaudado, con el exclusivo fin de realizar "las compulsas correspondientes."
2. Para verificar y formular pliegos de observaciones contra la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público o sus dependencias, directamente sobre el manejo, administración y aplicación de los recursos
privados provenientes del DTA, una vez identificados sin observaciones en los cálculos, métodos y
disposiciones aplicadas para obtener su monto: En la medida de que constitucional y legalmente la
facultad de investigar de la Auditoría Superior de la Federación se contrae a descubrir actos u
omisiones que afecten el ingreso, egreso, manejo, administración y aplicación sólo de los recursos
públicos federales; de tal manera que si no tienen dicha calidad, por más que existan irregularidades
no tendrá competencia para analizarlas o conminar a la realización de un acto para que sean
subsanadas, dado que corresponderá a otros entes públicos.
En ese tenor, no cabe sino concluir que es inconstitucional el reclamado Pliego de Observaciones
número 057/2004, puesto que la Auditoría Superior de la Federación carece de competencia para
emitirlo, si se toma en cuenta que versó solamente sobre ingresos privados relacionados con el pago
de las contraprestaciones por procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento en
materia aduanera, y no con el manejo, custodia y aplicación de los ingresos públicos federales
contenidos en el DTA recaudado o, en su caso, con las operaciones, cálculos, métodos o
disposiciones aplicadas para cuantificar el monto respectivo, porque la supuesta irregularidad cometida
dimanó de que tales ingresos privados -que la entidad de fiscalización superior confundió con las
contribuciones del DTA- no se "enteraron a la Tesorería de la Federación", ya que es innegable que
ese requerimiento no se refiere al manejo o la aplicación de ingresos públicos federales, sino privados
o de los particulares autorizados para llevar a cabo las citadas actividades aduaneras.
Además, con independencia de lo anterior, conviene agregar que no todo el dinero que ingresa a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene que ser concentrado, invariablemente, en la Tesorería
de la Federación, porque los artículos 1o., 15, 23, 24, 30 y 36 de la Ley del Servicio de Tesorería de la
Federación, señalan:
Artículo 1o. Esta ley regula los servicios de Tesorería de la Federación, conforme a la Ley de Ingresos
y al presupuesto de egresos de la Federación y a las demás disposiciones aplicables.
127
Auditoría Superior de la Federación
Artículo 15. Los servicios de recaudación consistirán en la recepción, custodia y concentración de
fondos y valores de la propiedad o al cuidado del Gobierno Federal.
Los servicios de recaudación de los fondos provenientes de la aplicación de la Ley de Ingresos de la
Federación y de otros conceptos que deba percibir el Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena, se
llevarán a cabo por los auxiliares que sean competentes o estén autorizados para ello, con
observancia de las políticas que establezca la Secretaría y los programas aprobados.
Artículo 23. La recaudación se efectuará en moneda nacional dentro del territorio de la República, con
las excepciones que establezcan las disposiciones relativas, aceptándose como medios de pago los
previstos en las disposiciones legales vigentes.
La recaudación en el extranjero podrá hacerse en moneda del país de que se trate, conforme a lo que
disponga el Código Fiscal de la Federación.
Artículo 24. Los bienes que se embarguen por autoridades distintas de las fiscales conforme a la (sic)
leyes administrativas federales, los decomisados por autoridades judiciales federales, los que sin estar
decomisados no sean recogidos por quien tenga derecho en el lapso que señala el Código Penal para
el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal y
los abandonados expresa o tácitamente en beneficio del Gobierno Federal, se pondrán a disposición
de la Tesorería por conducto de las Administraciones Locales de Recaudación junto con la
documentación que justifique los actos, para su guarda, administración, aplicación, adjudicación,
remate o venta, donación o destrucción, según proceda conforme al reglamento de esta ley.
Se exceptúa de lo anterior a las mercancías de importación o exportación, que causen abandono
expreso o tácito o pasen a propiedad del fisco federal en términos de la Ley Aduanera y su
reglamento.
Artículo 30. Todos los fondos que dentro del territorio nacional se recauden por cualquiera de los
auxiliares, por los diversos conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, por cuenta
propia o ajena, deberán concentrarse invariablemente en la Tesorería, en la forma y términos que
establezca el reglamento de esta ley. ...
Artículo 36. Los depósitos al cuidado o a disposición del Gobierno Federal constituidos en dinero o en
valores, inclusive los intereses que en su caso generen, prescribirán a favor del fisco federal en dos
años contados a partir de la fecha en que legalmente pudo exigirse su devolución por el depositante.
128
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
De la interpretación conjunta de las disposiciones citadas se desprenden las siguientes premisas:
1.
Los servicios de Tesorería de la Federación se vinculan con la Ley de Ingresos de la Federación
y demás normas aplicables.
2.
El servicio de recaudación consiste, entre otras cosas, en la recepción y concentración de fondos
y valores de la propiedad o al cuidado del Gobierno Federal.
Se entienden fondos de la propiedad del Gobierno Federal, los provenientes de la aplicación "de la Ley
de Ingresos de la Federación y de otros conceptos que deba percibir el Gobierno Federal, por cuenta
propia o ajena". En cambio, están al cuidado para la guarda del Gobierno Federal, entre otros, los
embargos y decomisos de autoridades judiciales federales.
3.
Entonces, la correcta interpretación del artículo 30 de la ley en comento, es que deben
concentrarse, invariablemente, todos los fondos propiedad del Gobierno Federal recaudados en
territorio nacional -si se relaciona con el artículo 1o. y 15, párrafo segundo, de la misma ley-, no
así los fondos y valores a su cuidado.
De esa guisa se advierte que los montos recibidos en el rubro DTA por el Servicio de Administración
Tributaria, derivados sólo de los servicios de procesamiento electrónico de datos y segundo
reconocimiento aduanero, no tenían que ser concentrados ante la Tesorería de la Federación, de
forma obligatoria, porque como se estableció a lo largo de la presente ejecutoria, no son fondos de la
propiedad del Gobierno Federal ni se demostró que estuvieran a su cuidado para que en su caso
pudieran ser recaudados.
En tales condiciones, procede declarar la invalidez del Pliego de Observaciones 057/2004 -clave de
auditoría 02-06E00-2-245-001- del dieciocho de junio de dos mil cuatro, emitido por el auditor especial
de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del auditor superior
de la Federación, que quedó precisado en el resultando primero de esta ejecutoria.
Por todo lo anterior, es innecesario abordar el estudio de los restantes argumentos que el actor plantea
en la demanda relativa, aun los concernientes a la alegada inconstitucionalidad de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, ya que con su análisis no alcanzaría un beneficio mayor,
máxime que el planteamiento de inconstitucionalidad se hizo ad cautelam al señalarse expresamente
que "independientemente de lo anteriormente expuesto, únicamente para el supuesto no concedido ni
admitido, de que esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación estimara que el artículo 46, fracción
IV, segundo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, no resulta aplicable de manera supletoria al
presente caso por cualquier circunstancia, y ante la evidente carencia de disposición expresa en la Ley
129
Auditoría Superior de la Federación
de Fiscalización Superior de la Federación respecto de las formalidades esenciales del procedimiento
de la revisión de la cuenta pública, al cual se debe sujetar la entidad de fiscalización, se hace valer que
dicho ordenamiento resulta inconstitucional.”
Sirve de apoyo a lo expuesto, por el criterio que informa, la jurisprudencia número 100/99 del Tribunal
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que lleva por rubro, texto y datos de identificación,
los siguientes:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido
fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el
propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los
restantes argumentos de queja relativos al mismo acto." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 705).
Por último, en términos del artículo 41, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia, que dispone
que la sentencia deberá contener los alcances y efectos de la misma, así como todos los elementos
necesarios para su plena eficacia, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
estima que en virtud del sentido del fallo, el auditor superior de la Federación deberá dejar
insubsistente el Pliego de Observaciones reclamado, así como los actos subsecuentes que dependan
directamente de él, y dado que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión es la que se
encarga de evaluar el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la
Federación, en términos del artículo 74, fracción II, de la Constitución Federal, queda también sujeta al
descrito cumplimiento de la presente ejecutoria.
La Auditoría Superior de la Federación, así como la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión
deberán informar a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, dentro del plazo de quince días
contados a partir de la legal notificación del presente fallo, de su cumplimiento.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO.-Se declara la invalidez del Pliego de Observaciones número 057/2004, clave de auditoría
02-06E00-2-245-001, de dieciocho de junio de dos mil cuatro, emitido por el Auditor Especial de
Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del auditor superior de
la Federación, en términos del último considerando.
130
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; por medio de oficio a las partes y, en su momento, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos se
resolvió declarar procedente y fundada la controversia constitucional y no sobreseerla respecto de la
Ley de Fiscalización Superior de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
veintiocho de diciembre de dos mil, y se aprobó el resolutivo tercero con base en las consideraciones
expresadas por los señores Ministros Ortiz Mayagoitia, Silva Meza, Luna Ramos, Díaz Romero, Cossío
Díaz, Aguirre Anguiano, Valls Hernández y presidente Azuela Güitrón, en cuanto a la naturaleza
privada de los ingresos por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos
y la auditabilidad de los ingresos de naturaleza tanto pública como privada, los señores Ministros
Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo y Sánchez Cordero por las consideraciones modificadas del
proyecto en cuanto a la naturaleza pública de aquellos ingresos y manifestaron que ellos constituirán
su voto concurrente.
Nota: La tesis de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE
PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS."
citada en esta ejecutoria, aparece publicada con el número P./J. 118/2005 en el Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, septiembre de 2005, página 892.
1. Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley
reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia
electoral, se susciten entre
...c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su
caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA
QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.-En reiteradas tesis este
Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo
deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se
hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del
negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de
improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones
constitucionales propuestas."
131
Auditoría Superior de la Federación
Tesis:
1.- Registro No. 173916
Rubro: INGRESOS RECIBIDOS POR PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y SEGUNDO
RECONOCIMIENTO ADUANERO. NO TIENEN QUE CONCENTRARSE, INVARIABLEMENTE, ANTE
LA TESORERÍA DE LA FEDERACIÓN. Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV,
Noviembre de 2006; Pág. 883; [J];
2.- Registro No. 173917
Rubro: INGRESOS PÚBLICOS FEDERALES. NO TIENEN ESA CALIDAD LOS QUE EL ESTADO
RECIBE POR PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y SEGUNDO RECONOCIMIENTO
ADUANERO, A PESAR DE QUE SE CONTENGAN EN EL RUBRO "DTA" DE LOS PEDIMENTOS DE
COMERCIO EXTERIOR. Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV, Noviembre de
2006; Pág. 882; [J];
3.- Registro No. 173918
Rubro: INGRESOS PREVISTOS EN LA PARTIDA "DTA". LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA
FEDERACIÓN TIENE FACULTADES PARA VERIFICAR QUE LOS CÁLCULOS, OPERACIONES,
MÉTODOS Y DISPOSICIONES LEGALES UTILIZADOS PARA SEPARAR LOS RECURSOS
PÚBLICOS DE LOS PRIVADOS SEAN CORRECTOS. Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su
Gaceta; XXIV, Noviembre de 2006; Pág. 881; [J];
4.- Registro No. 173929
Rubro: DERECHO DE VETO. LA OMISIÓN DE SU EJERCICIO POR PARTE DEL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA EN RELACIÓN CON UNA LEY FEDERAL QUE IMPUGNA EN CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL, NO IMPLICA EL CONSENTIMIENTO TÁCITO DE ESA LEY NI LA
IMPROCEDENCIA DEL JUICIO. Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV, Noviembre
de 2006; Pág. 879; [J];
5.- Registro No. 173935
Rubro: CUENTA PÚBLICA. LAS FACULTADES DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
DE REVISARLA Y FISCALIZARLA SÓLO PUEDEN EJERCERSE RESPECTO DE INGRESOS O
RECURSOS PÚBLICOS. Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV, Noviembre de
2006; Pág. 878; [J];
132
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
6.- Registro No. 173937
Rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O
ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Localización: 9a.
Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV, Noviembre de 2006; Pág. 878; [J];
7.- Registro No. 173949
Rubro: AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE FACULTADES PARA AUDITAR,
VERIFICAR Y FORMULAR PLIEGOS DE OBSERVACIONES ÚNICAMENTE RESPECTO DE LOS
INGRESOS PRIVADOS CONTENIDOS EN EL RUBRO FINANCIERO "DTA".Localización: 9a. Época;
Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV, Noviembre de 2006; Pág. 877; [J].
3.2
Voto concurrente de minoría.
El catorce de agosto de dos mil seis, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por
unanimidad de votos, determinó declarar la invalidez del Pliego de Observaciones número 057/2004;
sin embargo, por mayoría de ocho votos se determinó que la razón por la que debía declararse dicha
invalidez es que la Auditoría Superior de la Federación no tomó en cuenta que los recursos
provenientes de las contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y
servicios relacionados con el Derecho de Trámite Aduanero son recursos de naturaleza privada, los
cuales sí pueden ser auditables, pero únicamente en cuanto a que el Estado los capta conjuntamente
con el derecho de trámite aduanero, por lo que la Auditoría Fiscal (sic) sólo podrá revisar la forma en la
que la Secretaría de Hacienda descompone dichos recursos entre el DTA, las contraprestaciones y el
IVA acreditable, para revisar si fue correcta la determinación de las cantidades líquidas que se
destinan a cada rubro.
Los ministros que suscribieron el voto concurrente disintieron del criterio de la mayoría
fundamentalmente debido a que consideraron que los recursos provenientes de las contraprestaciones
por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados con el Derecho de
Trámite Aduanero sobre los que versa el Pliego de Observaciones impugnado, son de naturaleza
pública hasta en tanto sean pagados a los particulares que prestan los servicios correspondientes y
por tanto, la Auditoría Superior tiene facultades de fiscalización al respecto, dado que el acto
impugnado fue emitido a propósito de tareas vinculadas o derivadas de la revisión de la cuenta pública
que efectúa la Auditoria Superior de la Federación, y sólo en torno a dicha actividad es que se
entiende el marco de atribuciones que tiene conferida.
133
Auditoría Superior de la Federación
De lo anterior se deriva que la entidad de fiscalización superior de la Federación de la Cámara de
Diputados fue concebida con el propósito de tener un control de la legalidad y de la regularidad de la
operación financiera, más allá de la mera revisión de la cuenta pública como parte de un sistema
integral de control y evaluación, de fiscalización, investigación sobre manejo y aplicación de los fondos
o dineros y de los recursos o bienes federales, así como de determinación de daños y perjuicios y
promoción de las responsabilidades administrativas y penales.
Se determinó que su objeto de fiscalización sería toda la actividad financiera de los Poderes de la
Unión y las entidades públicas federales respecto de los ingresos, gastos, manejo y aplicación de
fondos federales así como el debido manejo o administración de los recursos y bienes federales, que
incluyen el patrimonio de la Nación y de las entidades públicas, así como el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los
términos que disponga la ley.
En las situaciones excepcionales que determine la ley, la ASF podrá requerir a los sujetos de
fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe.
Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la
fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y
observaciones de los auditados; este informe tendrá carácter público.
Por otra parte, los lineamientos constitucionales vertidos en relación con las facultades de la entidad
de fiscalización superior de la Federación fueron retomados en la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación de veintinueve de diciembre de dos mil, ordenamiento que, de acuerdo con lo establecido
por la Constitución Federal, en lo que interesa, establece que dentro de las entidades fiscalizadas se
encuentran los fideicomisos públicos o privados que administren recursos públicos federales y, en
general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado,
administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales.
Apoya lo anterior, la tesis número XXVI/2005, emitida por este Tribunal Pleno al resolver la
controversia constitucional 61/2004, pendiente de publicación, que a la letra indica: “CUENTA
PÚBLICA. OBJETO DE SU REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR CONFORME AL RÉGIMEN
CONSTITUCIONAL VIGENTE A PARTIR DE 1999. En el proceso parlamentario que culminó con las
reformas a los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 1999, se consideró como gestión
financiera a la actividad de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, en relación con
la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y, en general, de los
recursos públicos federales que utilizaron para la ejecución de los objetivos contenidos en los
programas aprobados; y a la Cuenta Pública como el informe que los Poderes de la Unión y los entes
134
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal a la Cámara de
Diputados, sobre su gestión financiera, y que está constituido por los estados contables, financieros,
presupuestarios, económicos y programáticos, así como la información que muestre el registro de las
operaciones derivadas de la aplicación de la Ley de Ingresos y del ejercicio del Presupuesto de
Egresos de la Federación, la incidencia de las mismas operaciones y de otras cuentas en el activo y
pasivo totales de la Hacienda Pública Federal y del patrimonio neto, incluyendo el origen y aplicación
de los recursos, el resultado de las operaciones de los Poderes de la Unión y entes públicos federales,
además de los estados detallados de la deuda pública federal. En tales condiciones, el objeto de la
revisión y fiscalización superior de la cuenta pública es la evaluación del desempeño, eficiencia,
eficacia y economía en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el
presupuesto, así como la fiscalización del resultado de la gestión financiera posterior a la conclusión
de los procesos correspondientes de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, cuya
irregularidad puede dar lugar a fincar responsabilidades y a la imposición de sanciones resarcitorias.
De todo lo anterior, destaca que la facultad conferida a la Auditoría Superior de la Federación, tal y
como lo aducen las partes, se encuentra limitada a la revisión de los recursos públicos que manejen
los Poderes de la Unión y las entidades federales y en general cualquier persona que por cualquier
circunstancia se le haya encomendado el manejo y custodia de los recursos públicos del Estado.
Sirve de apoyo, la tesis número XXVII/2005, emitida por este Tribunal Pleno al resolver la controversia
constitucional 61/2004, pendiente de publicación, cuyo rubro y texto son: “AUDITORÍA SUPERIOR DE
LA FEDERACIÓN. SUS FACULTADES ORDINARIAS DE FISCALIZACIÓN SE ENCUENTRAN
LIMITADAS A LA GESTIÓN FINANCIERA DEL ENTE FISCALIZADO. Las facultades de la Auditoría
Superior de la Federación se encuentran acotadas a la gestión financiera del ente fiscalizado, en
términos de los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
cuanto disponen que dicho órgano apoya a la Cámara de Diputados en sus atribuciones de coordinar y
evaluar la Cuenta Pública, para lo cual se le otorga autonomía técnica y de gestión. Ahora bien, como
la revisión de la Cuenta Pública tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera de
todos los entes que manejan fondos federales, corresponde a dicha Auditoría comprobar si el auditado
se ha ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y si cumplió con los objetivos contenidos en
los programas, de modo que si del examen realizado aparecieren discrepancias entre las cantidades
correspondientes a los ingresos y a los egresos, con relación a los conceptos y partidas respectivas, o
no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se
determinarán las responsabilidades de acuerdo a la ley.”
De ahí se infiere que la facultad de revisión de la Cuenta Pública se limita a aspectos financieros como
son el manejo de ingresos y egresos, a su aplicación conforme a los objetivos contenidos en los
135
Auditoría Superior de la Federación
programas y, como resultado de ello, a la posible determinación de los daños y perjuicios que afecten
la Hacienda Pública o al patrimonio de los entes públicos federales, sin que sea óbice el hecho de que
el artículo 14, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establezca que la
revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública tienen por objeto determinar, entre otros
objetivos, si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y los actos,
contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen se
ajustan a la legalidad y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado en su Hacienda
Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, pues dicha disposición se encuentra
relacionada con la propia gestión financiera que se encuentra definida en el artículo 2o., fracción VII,
del citado ordenamiento, esto es, en cuanto implican el manejo de recursos públicos, pues pretender
un alcance contrario rebasaría lo dispuesto en los artículos 74 y 79 de la Constitución Federal.
Conviene destacar que el artículo 16 de la Ley Aduanera establece obligaciones y derechos dirigidos a
tres sujetos destinatarios de la norma:
I.
A la Secretaría de Hacienda, toda vez que señala que los derechos y las contraprestaciones
deben enterarse conjuntamente ante las oficinas autorizadas; asimismo, la faculta para
determinar las cantidades que como contraprestación pagarán las personas que realicen las
operaciones aduaneras a quienes presten tales servicios y el porcentaje que del total
corresponde a los derechos, a las contraprestaciones de los particulares autorizados que prestan
el servicio y el IVA trasladado.
II.
A los particulares prestadores de los servicios, ya que puntualiza los requisitos que deberán
cumplir si desean obtener dicha autorización, así como el derecho a recibir la contraprestación
que será determinada por la Secretaría y entregada por el Estado; y,
III.
A los importadores y exportadores que reciban los mencionados servicios, autorizando el
acreditamiento del IVA trasladado, con motivo de la contraprestación contra el monto de los
derechos de trámite aduanero.
Asimismo prevé que la Secretaría de Hacienda dictará normas de carácter general para fijar el monto
de las contraprestaciones, lo que supone implícitamente la facultad de dictar reglas para establecer las
fechas en las cuales se cubrirá la contraprestación, lo cual también se sustenta en la calidad de
concedente de la Secretaría.
De todo lo anterior se concluye que los recursos que pagan quienes introducen mercancías al territorio
nacional o las extraen del mismo, ya sean sus propietarios, poseedores, destinatarios, remitentes,
apoderados, agentes aduanales o cualesquiera personas que tengan intervención en la introducción,
136
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
extracción, custodia, almacenaje, manejo y tenencia de las mercancías, por los servicios de
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados son recursos públicos, debido a que las
cantidades que paga el importador o exportador de mercancías las pagan por la prestación del servicio
de trámite aduanero, las cuales son obligatorias para éste, de manera que de no hacerlo así no se le
prestará el servicio, pues el particular paga por las operaciones aduaneras que efectúe utilizando un
pedimento o el documento aduanero correspondiente en los términos de la Ley Aduanera; sin
embargo, en el pago que hace por tal derecho, se acreditan las cantidades que se destinarán a los
servicios de procesamiento electrónico y otros necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero, de
manera que tales recursos son parte del cobro del mismo derecho debido a que son necesarios para
realizarlo, por lo que el pago del derecho en sí mismo, independientemente de los movimientos que se
deban realizar para llevar a cabo el despacho aduanero, es un recurso público que el particular paga al
Estado por los derechos por la prestación de un servicio aduanero y que el Estado cobra al particular
coercitivamente y con el objeto de que éste contribuya con el gasto público.
El derecho de trámite aduanero se encuentra dentro de los derechos por servicios aduaneros
prestados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y será pagado por los importadores y
exportadores por las operaciones aduaneras que efectúen utilizando un pedimento o el documento
aduanero correspondiente, siendo facultades exclusivas de las autoridades aduaneras las funciones
relativas a la entrada de mercancías al territorio nacional o a la salida de éste.
Asimismo, para llevar a cabo adecuadamente el despacho aduanero, es decir, para prestar el servicio
correctamente, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar a los particulares para
prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, determinando las
cantidades que como contraprestación pagarán los que realicen ciertas operaciones aduaneras a
quienes presten estos servicios, las cuales se acreditarán contra el monto de los derechos de trámite
aduanero, esto último debido a que se trata de servicios que el Estado va a autorizar para el auxilio en
el despacho de servicios que le corresponden, y que cobra al gobernado en ejercicio de sus facultades
de imperio y con el objeto de regular la actividad comercial dentro y fuera del territorio nacional.
Consecuentemente, si los recursos que el Estado obtiene por el derecho de trámite aduanero son
indiscutiblemente recursos públicos derivados de las contribuciones que todos los mexicanos tiene
obligación de proporcionar al Estado, por mandato contenido en el artículo 31 de la Norma
Fundamental; deviene también inconcuso que, si los servicios de procesamiento electrónico de datos y
relacionados, son necesarios para que el Estado lleve a cabo adecuadamente el despacho aduanero,
los cuales son determinados y regulados por éste, siendo incluso parte del mismo pago por el derecho
de trámite aduanero que el contribuyente realiza, al acreditarse de este último, entonces se trata de
recursos públicos que maneja el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito
137
Auditoría Superior de la Federación
Público, ya que una vez que el particular los paga, forman parte de los recursos que el Estado maneja,
pudiendo éste tener el control de dichos recursos y decidir en qué rubros serán utilizados, por lo que
es indudable que se trata de recursos públicos.
Además, es importante hacer hincapié que en el sistema regulado en el artículo 16 de la Ley
Aduanera, existe la clara distinción entre ingresos tributarios y no tributarios, en el que a pesar de que
todos los recursos ingresan vía la recepción unitaria del derecho de trámite aduanero a través de una
ficción jurídica, se dividen los recursos, situación que permite a los importadores y exportadores
realizar el acreditamiento del IVA causado con motivo de la contraprestación, aun cuando no hayan
cubierto el pago directamente al particular concesionario; sin embargo, esta ficción jurídica no implica
que los recursos correspondientes a los particulares autorizados tengan desde el inicio la calidad de
privados, puesto que la ley expresamente excluye la posibilidad de que los particulares reciban
directamente dichas cantidades por parte de los importadores y exportadores, toda vez que las
mismas deben ser enteradas junto con el derecho de trámite aduanero en las oficinas autorizadas.
Por tanto, las contraprestaciones son recursos no tributarios que ingresan temporalmente al Estado y
que finalmente serán desincorporados cuando se cubra el pago a los particulares autorizados; sin
embargo, en tanto se encuentren bajo la administración del Estado los frutos civiles que éstos
produzcan, pertenecen a éste, puesto que los ingresos relativos a las contraprestaciones, adquieren la
calidad de recursos privados única y exclusivamente hasta que el particular autorizado lo recibe.
Así, el particular autorizado, no tiene en realidad una relación contractual con el importador o
exportador, ni puede exigir a éste el pago de sus servicios, la Ley prevé que quien recauda los
recursos es la Administración y por tanto, si bien el concesionario tiene derecho a recibir la
contraprestación, este derecho única y exclusivamente lo puede hacer valer contra la Administración y
además lo tendrá que hacer en los términos del contrato de ley, o de las reglas dictadas por la
Secretaría de Hacienda en su calidad de autoridad reguladora del servicio.
Las contraprestaciones, en realidad son recaudadas vía la recepción unitaria del derecho de trámite
aduanero, realizándose a través de una ficción jurídica la división de los recursos entre el derecho de
trámite aduanero, la contraprestación y el IVA, para permitir a los importadores acreditar a su vez el
IVA. causado con motivo de la contraprestación, más dicha ficción no tiene trascendencia en relación
con la naturaleza del recurso, la contraprestación es finalmente cubierta por el Estado y no por los
importadores o exportadores, en este tenor, no puede asignarse, desde el principio la naturaleza de
recursos privados a las contraprestaciones, pues las mismas son recaudadas vía derecho de trámite
aduanero y sólo adquirirán tal carácter cuando son finalmente cubiertas, correspondiendo mientras
tanto su recepción y administración al Estado, por disposición legal y por consecuencia, también la
percepción de los frutos civiles que generen tales recursos.
138
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
En el caso si bien la Secretaría carece de mandato y no estaba obligada a hacerlo, no se puede hablar
propiamente de una gestión de negocios, porque no se cumple con el requisito de que se trate de
asuntos momentáneamente abandonados o descuidados por su dueño, ni se realiza en atención a un
principio de solidaridad social. A lo anterior debemos agregar que los concesionarios no pueden ser
considerados ya como dueños de la contraprestación en tanto que no tienen disposición de dichos
recursos, pues esto sólo sucederá hasta el momento en que los reciban.
Por lo que, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no realiza una gestión de negocios, en todo
caso, su calidad de fideicomitente deriva de que es la autoridad competente facultada para recibir el
entero de las contraprestaciones administradas, fijar las reglas para el pago de las mismas y
finalmente cubrirlas, lo cual es una función pública y no privada.
Y concluyen en su resolución: “Es por las anteriores razones, que disentimos de las consideraciones
de la mayoría; sin embargo, coincidimos en que el Pliego de Observaciones número 057/2004, clave
de auditoría 02-06E00-2-245-001, de dieciocho de junio de dos mil cuatro, emitido por el Auditor
Especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del
Auditor Superior de la Federación, es inconstitucional”.
3.3
Posición de la Auditoría Superior de la Federación en relación con la resolución
emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
El 15 de agosto del 2006, la ASF emitió una nota en su página de Internet, donde se pronuncia
respecto de la resolución de la Controversia Constitucional emitida por la SCJN, y el impacto en las
observaciones y seguimientos pendientes de atender por parte de la SHCP, en los siguientes términos:
“En relación con el fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) dado a conocer el 14 de
agosto de 2006, en contra de la Auditoría Superior de la Federación, por las irregularidades detectadas
en el manejo de los Derechos de Trámite Aduanero (DTA), se informa lo siguiente:
1.- La ASF acatará la resolución de la SCJN pues está conciente que el futuro de México es el
camino de las instituciones. Sin embargo, se permite hacer algunas consideraciones sobre la
decisión de la Corte en relación con los resultados de su labor fiscalizadora sobre el manejo de
los recursos del DTA.
2.- La ASF ha señalado en los Informes de Revisión a las Cuentas Públicas presentados a la H.
Cámara de Diputados, diversas irregularidades en el cobro de los Derechos de Trámite Aduanero
139
Auditoría Superior de la Federación
(DTA) y su falta de depósito en la Tesorería de la Federación (TESOFE), habiendo observado los
siguientes montos:
MONTOS OBSERVADOS POR CUENTA PÚBLICA
(Miles de pesos)
Cuenta Pública
Importe
1999 y 2001
4,561,136.3
2002
2,002,493.1
2003
2,585,973.7
2004
836,346.3
Total
9,985,949.4
El monto total observado por estos conceptos es de 9,985,949.4 miles de pesos, los que se
depositaron en Nacional Financiera, S.N.C., en el fideicomiso privado Aduanas 1, recursos utilizados
para pagar a la empresa privada Integradora de Servicios Operativos, S.A. de. C.V. (ISOSA) por la
prestación de servicios para el procesamiento electrónico de datos y a 12 empresas que prestaban el
servicio de apoyo al despacho aduanero.
3.- Derivado de la actuación de la ASF, la Secretaría de la Función Pública promovió, ante la SHCP,
la constitución de un fideicomiso público para que a través de este se recibieran los recursos de
la TESOFE provenientes de una parte del DTA, que pagan los importadores y exportadores de la
República Mexicana.
4.- Como resultado de las observaciones de la ASF, durante el año 2005 se recuperaron 2,456,768.6
miles de pesos, 25% del monto total observado, recursos que el fideicomiso privado Aduanas 1
devolvió a la TESOFE en los meses de mayo y diciembre del año 2005, tal como consta en los
documentos que obran en nuestro poder.
5.- El fallo de la SCJN tendrá como consecuencia que no se audite el uso de los recursos
observados y en su caso recuperaciones adicionales, relacionadas con las observaciones
derivadas de la fiscalización efectuada por la ASF en las Cuentas Públicas 2001, 2002, 2003 y
2004, en materia de DTA.
6.- La ASF continuará realizando sus funciones de fiscalización superior a la partida DTA y al FACLA
con apego a la resolución de los magistrados en la Controversia Constitucional 84/2004".
140
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
4. IMPACTO DE LA ACTUACIÓN DE LA ASF
Como consecuencia de los informes de resultados de la revisión y fiscalización de las cuentas
públicas 2001 y 2002 que la ASF presentó a la H. Cámara de Diputados a través de las comisiones
respectivas en el mes de marzo del año correspondiente, donde se señalaron las limitaciones que se
tenían para revisar las operaciones del Derecho de Trámite Aduanero y el Fideicomiso Aduanas 1, se
propusieron y aprobaron reformas que permiten mayor acceso a la información de los fideicomisos,
con lo que se otorga transparencia a las operaciones y manejo de recursos conforme las adecuaciones
legales siguientes:
4.1
Reformas de la legislación en materia de fideicomisos.
a. Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
Con fecha 4 de abril de 2005 fue reformada la fracción VI del artículo 2 de la Ley de Fiscalización
Superior de la Federación, para dotar de facultades a la ASF en esta materia, con lo que quedó como
sigue:
I a V...
VI. Entidades fiscalizadas: Los Poderes de la Unión, los entes públicos federales, las entidades
federativas y municipios que ejerzan recursos públicos federales; los mandatarios, fiduciarios o
cualquier otra figura análoga, así como el mandato o fideicomiso público o privado que administren,
cuando hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales y, en general, cualquier entidad,
persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido
recursos públicos federales;
....VII a XIII.
b. Ley de Instituciones de Crédito.
Esta ley es aplicable a la creación, facultades y operación de todas las instituciones de crédito que
conforman el Sistema Bancario Mexicano, y donde se contemplan las operaciones fiduciarias.
A partir de la reforma y de conformidad con lo que establece la fracción VII del artículo 117 de esta ley,
la ASF podrá solicitar a las instituciones de crédito en ejercicio de sus facultades de revisión y
141
Auditoría Superior de la Federación
fiscalización de la Cuenta Pública Federal las cuentas o contratos a través de los cuales se
administren o ejerzan recursos públicos federales.
Desde la entrada en vigor del ejercicio del derecho de acceso a la información en junio de 2003, las
dependencias y entidades invocaban el secreto fiduciario como fundamento para clasificar y, por ende,
negar información relativa al uso de recursos públicos federales cuando su aplicación involucraba
operaciones fiduciarias, bancarias y fiscales, por lo que a partir de la divulgación de los lineamientos
las instancias gubernamentales que aporten o se beneficien de recursos públicos federales en
fideicomisos, o sean cuenta-habientes bancarios o contribuyentes fiscales estarán obligadas a
entregar la información.
El secreto fiduciario es el silencio y la discreción que deben guardar las instituciones de crédito
respecto de hechos, circunstancias, datos o documentos relativos al fideicomiso que les fueron
confiados por su clientela y que ellas conocen por virtud del ejercicio de sus actividades.
En términos de la Ley de Instituciones de Crédito, el secreto fiduciario se establecía en el Artículo 118
“Con salvedad de toda clase de información que sea solicitada por la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores, la violación del secreto propio de las operaciones a que se refiere la fracción XV del artículo
46 de esta Ley, incluso ante las autoridades o tribunales en juicios o reclamaciones que no sean
aquellos entablados por el fideicomitente o fideicomisario, comitente o mandante, contra la institución o
viceversa, constituirá a ésta en responsabilidad civil por los daños y perjuicios ocasionados, sin
perjuicio de las responsabilidades penales procedentes”.
Esta disposición fue derogada el 30 de diciembre de 2005, en pro de la transparencia y rendición de
cuentas en materia de fideicomisos: “Los secretos bancario, fiduciario y fiscal tienen como objetivo
proteger la esfera de la privacidad de las personas, en particular la información patrimonial, pero en el
caso de que el titular de la información patrimonial sea una dependencia o entidad de la APF, esta
otorgará el acceso de esa información en cumplimiento a lo dispuesto por la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a Ia Información Pública Gubernamental” (LFTAIPG).
El penúltimo párrafo del artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito establece que las
instituciones de crédito deberán dar contestación a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en
virtud de las peticiones de información que realicen las autoridades mencionadas en el numeral citado,
entre las cuales se encuentra la ASF.
De acuerdo con estos lineamientos, se entiende por operaciones fiduciarias las realizadas en virtud de
fideicomisos públicos considerados entidades paraestatales, así como fideicomisos, mandatos o
142
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
contratos análogos que involucren recursos públicos federales en términos del Manual de Normas
Presupuestarias para la APF.
4.2
Transparencia y Rendición de Cuentas.
Como resultado de las revisiones efectuadas por la ASF a la revisión del ingreso por DTA, el Pleno del
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública expidió los Lineamientos en Materia de
Clasificación y Desclasificación de Información relativa a Operaciones Fiduciarias y Bancarias, así
como al Cumplimiento de Obligaciones Fiscales realizadas con Recursos Públicos Federales por las
Dependencias y Entidades de la Administración Publica Federal, para transparentar la gestión pública
y hacer efectiva la rendición de cuentas a los ciudadanos, tal y como lo dispone el artículo 4 de la
LFTAIPG a fin de garantizar el acceso a la información relativa al manejo, administración, transferencia
y asignación de recursos públicos federales con los que se realizan operaciones fiduciarias y
bancarias, así como el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
Con lo anterior se precisa de manera amplia el concepto de recursos públicos federales a fin de evitar
ambigüedades en su interpretación y promover el acceso a la información sobre la aplicación de los
mismos, al dar a conocer información sobre fideicomisos y fondos integrados con fondos públicos,
mandatos, financiamiento público, aportaciones, patrocinios, copatrocinios, subsidios o subvenciones
privadas e implementa así el instrumento legal para dar acceso directo a los particulares a información
sobre el uso de recursos públicos federales y transparentar la gestión pública en el manejo,
administración, transferencia y asignación de dichos recursos en operaciones fiduciarias, bancarias y
fiscales.
4.2.1
Lineamientos en Materia de Clasificación y Desclasificación de Información relativa a
Operaciones Fiduciarias y Bancarias, así como al Cumplimiento de Obligaciones Fiscales
realizadas con Recursos Públicos Federales por las Dependencias y Entidades de la
Administración Pública Federal.4/
9
Se establece que los sujetos obligados que sean fideicomitentes (aportantes) o
fideicomisarios (beneficiarios) de fideicomisos públicos, o titulares de operaciones bancarias
(cuenta-habientes) o fiscales (contribuyentes) que involucren recursos públicos federales no
podrán clasificar como confidencial la información relativa al ejercicio de dichos recursos.
4
Publicado en el DOF el 22 de diciembre de 2004.
143
Auditoría Superior de la Federación
144
9
Los secretos comercial, industrial, fiscal, bancario y fiduciario serán considerados ahora como
información confidencial, y se aplicarán únicamente cuando se trate de personas distintas de
los sujetos obligados; es decir, cuando los titulares de tales secretos sean individuos o
personas morales del sector privado o social.
9
En los casos en que se trate de fideicomisos que involucren recursos públicos federales,
estatales y/o privados o de fideicomisos privados que involucren recursos públicos, el acceso
a la información se otorgará únicamente en lo que se refiere a la aplicación de esos recursos
públicos federales.
9
Con la citada publicación, el Pleno del IFAI ha implementado acciones para dar acceso directo
a los particulares a información sobre el uso de recursos públicos federales y transparentar la
gestión pública en el manejo, administración, transferencia y asignación de dichos recursos
en operaciones fiduciarias, bancarias y fiscales.
9
Conforme al propósito de la LFTAIPG, las dependencias y entidades de la APF no deben
clasificar esa información como “reservada”, según se establece en los lineamientos.
9
Se requiere diferenciar el tratamiento de la información propia de particulares de aquella que
es relativa a operaciones que en ejercicio de sus atribuciones realiza el Estado con recursos
públicos federales.
9
El acuerdo antes mencionado y estos lineamientos son complementarios, ya que ahora,
además de permitirse la fiscalización del uso y destino de recursos públicos federales
operados bajo esas figuras, el IFAI garantizará el acceso directo a los particulares a la
documentación correspondiente, de forma tal que todos los ciudadanos podremos solicitar y
obtener información sobre qué se hace con esos recursos cuando son aplicados a través de
fideicomisos, depositados o invertidos en cuentas bancarias, o bien, destinados al pago de
obligaciones fiscales.
9
En materia de fideicomisos se incluye aquella información que hubiera sido proporcionada al
Estado por organizaciones no gubernamentales cuando éstas sean las que utilicen dichos
recursos; así, el ciudadano se convertirá en el fiscalizador directo de esos recursos.
9
Los secretos bancario, fiduciario y fiscal tienen como objetivo proteger la esfera de la
privacidad de las personas, en particular la información patrimonial, pero en el caso de que el
titular de la información patrimonial sea una dependencia o entidad de la APF, ésta otorgará el
acceso de esa información en cumplimiento de lo dispuesto por la LFTAIPG, como se señala
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
en el documento del IFAI, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de diciembre
de 2004.
9
Desde la entrada en vigor del ejercicio del derecho de acceso a la información en junio de
2003, las dependencias y entidades invocaban el secreto fiduciario como fundamento para
clasificar y, por ende, negar información relativa al uso de recursos públicos federales cuando
su aplicación involucraba operaciones fiduciarias, bancarias y fiscales, por lo que a partir de la
divulgación de los lineamientos las instancias gubernamentales que aporten o se beneficien
de recursos públicos federales en fideicomisos, o sean cuenta-habientes bancarios o
contribuyentes fiscales estarán obligadas a entregar la información.
9
Por operaciones fiduciarias se entiende, en dichos lineamientos, las realizadas en virtud de
fideicomisos públicos considerados entidades paraestatales, así como fideicomisos mandatos
o contratos análogos que involucren recursos públicos federales en términos del Manual de
Normas Presupuestarias para la APF.
9
Las dependencias y entidades de la APF que se constituyan como fideicomitentes,
fideicomisarios o cuenta-habientes deberán otorgar el acceso a la información relativa a
dichas operaciones, de conformidad con lo dispuesto en estos lineamientos.
9
En los casos en que se trate de fideicomisos que involucren recursos públicos federales,
estatales y/o privados o de fideicomisos privados que involucren recursos públicos, el acceso
a la información se otorgará únicamente en lo que se refiere a la aplicación de esos recursos
públicos federales.
9
En cualquier caso, cuando se trate de la constitución de fideicomisos mixtos, las entidades y
dependencias de la APF propiciarán que en los instrumentos en los que se formalice la
aportación de recursos públicos federales se establezca la obligación de quienes los reciben
de presentar los informes relativos a su ejercicio, de conformidad con el artículo 12 de la
LFTAIPG.
Conviene mencionar que conforme a la normatividad mencionada, las dependencias y entidades de la
APF no deben clasificar esa información reservada, ya que ahora, además de permitirse la
fiscalización del uso y destino de recursos públicos federales operados bajo esas figuras, el IFAI
garantizará a los particulares el acceso directo a la documentación correspondiente, y los ciudadanos
pueden obtener información sobre qué se hace con esos recursos cuando son aplicados a través de
fideicomisos, depositados o invertidos en cuentas bancarias, o bien, destinados al pago de
obligaciones fiscales, y se requiere diferenciar el tratamiento de la información propia de particulares
145
Auditoría Superior de la Federación
de aquella que es relativa a operaciones que en ejercicio de sus atribuciones realiza el Estado con
recursos públicos federales.
Asimismo, en materia de fideicomisos se incluye la información que proporcionen al Estado
organizaciones no gubernamentales, cuando sean las que utilicen dichos recursos; así, el ciudadano
se convertirá en el fiscalizador directo de esos recursos.
En cualquier caso, cuando se trate de la constitución de fideicomisos mixtos, las entidades y
dependencias de la APF propiciarán que se establezca en los instrumentos en los que se formalice la
aportación de recursos públicos federales, la obligación de quienes lo reciben, para presentar los
informes relativos a su ejercicio, de conformidad con el artículo 12 de la LFTAIPG.
4.2.2
a)
b)
Acuerdo que establece los lineamientos que deberán observar las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal para el control, la rendición de cuentas e
informes y la comprobación del manejo transparente de los recursos públicos federales
otorgados a fideicomisos, mandatos o contratos análogos.
Propósito del acuerdo.
9
Precisar en qué términos y quiénes están obligados a proporcionar la información de que
dispongan respecto de los recursos públicos federales aportados a fideicomisos,
mandatos y contratos análogos, y que les sea requerida por la SHCP, la SFP y la ASF.
9
Transparentar el manejo y ejercicio de los recursos públicos afectos a dichos fideicomisos
o contratos y rendir cuentas claras a la sociedad.
9
Armonizar la observancia del secreto fiduciario a que están sujetas las instituciones de
crédito en el manejo de fideicomisos que operan parcial o totalmente con recursos
públicos federales, con el principio de rendición de cuentas que conlleva el ejercicio y
destino de dichos recursos.
Ámbito de aplicación
9
146
El acuerdo emitido por la SHCP y la SFP establece los lineamientos que deberán observar
las dependencias y entidades de la APF para transparentar el manejo y la rendición de
cuentas de los recursos públicos federales que se aporten, por cualquier concepto, a
fideicomisos, mandatos o contratos análogos constituidos por la SHCP, como
fideicomitente única del Gobierno Federal, o por las entidades paraestatales, incluso de
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
aquellos que constituyan particulares o entidades federativas, por lo que hace a dichos
recursos públicos.
c)
d)
Sujetos obligados a proporcionar información
9
En los fideicomisos constituidos por la SHCP o por alguna entidad paraestatal, el fiduciario
por instrucciones expresas del fideicomitente proporcionará la información que le requiera
la SHCP, la SFP o la ASF, relativa al manejo y destino de recursos públicos federales.
9
Los Oficiales Mayores (responsables de la administración de los recursos) y los titulares
de las unidades administrativas de las dependencias y entidades que coordinen los
fideicomisos coadyuvarán a atender debidamente los requerimientos de información y
proporcionarán aquella información de que dispongan.
9
Los comités técnicos de los fideicomisos rendirán los informes que les sean requeridos a
través del presidente de dicho cuerpo colegiado o de su secretario o vocal ejecutivo o su
equivalente.
9
Los beneficiarios de los recursos deberán proporcionar la información y documentación de
que dispongan en relación con la aplicación de los recursos públicos.
Requisitos que deberán observar las dependencias y entidades para otorgar recursos a
fideicomisos, mandatos o contratos análogos.
9
Contar con la autorización del titular de la dependencia o entidad.
9
Informar previamente a la SHCP con cinco días de anticipación o cuando se registre en el
sistema automatizado correspondiente y a través de la partida específica conforme al
Clasificador por Objeto del Gasto.
9
Contar con la autorización de la SHCP cuando el recurso no esté previsto de origen en el
Presupuesto de Egresos.
9
Cumplir con el Título Séptimo del Manual de Normas Presupuestarias para la
Administración Pública Federal y el Presupuesto de Egresos de la Federación.
147
Auditoría Superior de la Federación
e)
f)
Obligación de las dependencias y entidades en materia de integración de comités técnicos.
9
La dependencia o entidad que coordine la operación del fideicomiso o haya otorgado los
recursos procurará que el comité técnico respectivo se integre por servidores públicos cuyas
facultades estén relacionadas con el objeto del fideicomiso.
9
Para los fideicomisos ya existentes, se deberá revisar la integración de esos comités y, en
su caso, promover las modificaciones conducentes.
9
Los integrantes de los comités técnicos de los fideicomisos que no sean servidores públicos
serán considerados como particulares que manejan o aplican recursos públicos, conforme al
artículo 2 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos.
Naturaleza de los recursos fideicomitidos para efectos de transparencia y rendición de cuentas.
9
g)
Cláusula obligatoria.
9
h)
En los contratos de fideicomiso, mandato o análogos constituidos por dependencias, por
conducto de la SHCP, o por entidades, incluyendo a aquellos constituidos por particulares o
entidades federativas a los que se aporten recursos públicos federales, se deberá insertar
una cláusula en la que se disponga que quienes intervienen en ellos, están obligados a
transparentar y rendir cuentas sobre el manejo de dichos recursos (en los términos previstos
en el lineamiento undécimo del acuerdo).
Texto de la cláusula
9
148
Los recursos aportados a fideicomisos, mandatos o contratos análogos por dependencias o
entidades paraestatales, se considerarán públicos para efectos de transparencia y rendición
de cuentas, aún cuando se aporten a fideicomisos constituidos por particulares o por alguna
entidad federativa.
“El Fiduciario o el mandatario, con la autorización del fideicomitente, mandante o la persona
facultada para ello, tienen la obligación de transparentar y rendir cuentas sobre el manejo de
los recursos públicos federales que se hubieren aportado a este fideicomiso o mandato, y a
proporcionar los informes que permitan su vigilancia y fiscalización.” Para ese fin, se
instruye a la fiduciaria para que rinda los informes correspondientes que faciliten la
fiscalización referida. Será responsable de facilitar dicha fiscalización en la dependencia o
entidad que aporte los recursos el titular de la unidad administrativa encargada de coordinar
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
la operación del fideicomiso o contrato (Oficialía Mayor, Dirección General de Programación
y Presupuesto u otra equivalente).
i)
j)
Plazo para instruir a la fiduciaria a fin de que proporcione la información que le requieran la
SHCP, la SFP y la ASF
9
Conforme al lineamiento quinto en relación con el lineamiento segundo transitorio del
acuerdo, los titulares de las dependencias que coordinen la operación de fideicomisos,
mandatos o contratos análogos, así como las entidades que figuren como fideicomitentes o
mandantes cuentan con un plazo de 30 días a partir de la entrada en vigor del acuerdo para
realizar los actos necesarios a fin de autorizar a la fiduciaria en los contratos respectivos
para que proporcione la información que le soliciten las autoridades competentes.
9
Dichos actos se refieren a la instrucción por escrito que debe darse a la fiduciaria para que
proporcione información sin que se requiera autorización por cada solicitud y lleve a cabo
las modificaciones correspondientes al contrato.
9
En los contratos constituidos previamente a la entrada en vigor del acuerdo, el
fideicomitente, el mandante o la persona autorizada para ello instruirá al fiduciario o
mandatario en un término no mayor de 60 días naturales a partir de la entrada en vigor de
esa disposición, para que transparente y rinda cuentas sobre el manejo y ejercicio de los
recursos públicos aportados.
Información relacionada con fideicomisos, mandatos o contratos análogos que debe ser de
acceso público
9
9
Los informes que remitan las dependencias y entidades a la SHCP para integrar la
información trimestral que se envía a la Cámara de Diputados deben contener:
1.
Los ingresos de recursos públicos otorgados en el periodo, incluidos rendimientos
financieros.
2.
Egresos realizados en el periodo y destino de los mismos.
Esta información será de acceso público en los términos de la LFTAIPG, y debe publicarse
en Internet.
149
Auditoría Superior de la Federación
Asimismo, deberán publicarse en ese medio:
1.
La relación de los fideicomisos, mandatos o contratos análogos a los que se aporten
recursos federales.
2.
El monto de dichos recursos.
3.
Programa al que está vinculado el fideicomiso o contrato.
4.
Partida presupuestaria.
5.
Unidad administrativa responsable de coordinarlos.
k)
4.3
Cumplimiento del acuerdo
9
La fiscalización de los recursos así como la vigilancia del cumplimiento del acuerdo
corresponde a los Órganos Internos de Control en las dependencias y entidades de
conformidad con el lineamiento décimo cuarto sin perjuicio de las atribuciones que
competen a la SHCP y a las dependencias coordinadoras de sector.
9
La Secretaría de la Función Pública deberá informar de inmediato a través del Órgano
Interno de Control a la dependencia o entidad que corresponda, en caso de detectar
alguna desviación de recursos para que suspenda las aportaciones subsecuentes.
9
En fideicomisos constituidos por entidades federativas o particulares en los que se detecte
incumplimiento por parte de éstos por cuanto a las aportaciones que se hubieren
comprometido a realizar, las dependencias y entidades deberán suspender las
subsecuentes aportaciones de recursos federales.
9
La información y rendición de cuentas de los fideicomisos públicos considerados
entidades paraestatales, se realiza conforme a las disposiciones que le resulten aplicables
de acuerdo con su naturaleza jurídica.
Resarcimiento del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 al Erario Federal.
De los 9,985,949.4 miles de pesos de montos observados mediante pliegos de observaciones por la
ASF durante los años revisados, y como consecuencia del seguimiento que se llevó a cabo en relación
con la problemática del DTA, en mayo y diciembre de 2005, se generaron depósitos por parte de
150
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
NAFIN, en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1 a la TESOFE, por 1,456,768.6 y
1,000,000.0 miles de pesos, respectivamente.
Conviene aclarar que respecto de los 1,000,000.00 miles de pesos, la TESOFE informó que al 20 de
octubre de 2006, estos recursos no habían sido depositados al FACLA, por lo que forman parte de las
disponibilidades de la TESOFE.
Con fundamento en la regla 1.3.10. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de
Carácter General en Materia de Comercio Exterior de 2004, vigentes para 2006 y sus anexos 1, 18,
21, 22 y 27, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 6 de noviembre de 2006, el 7 de
noviembre de 2006, el SAT solicitó y obtuvo de la TESOFE la devolución de los 1,000,000.0 miles de
pesos a Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1.
El 28 de noviembre de 2006 la ASF solicitó al Órgano Interno de Control en el SAT su intervención
para que realizara las investigaciones pertinentes en función del origen de la operación, y también se
comunicó a la Secretaría de la Función Pública sobre esta situación para que procediera a realizar lo
conducente.
Al no aclarar el SAT esta situación, la ASF dio a conocer en el Informe del Resultado de la Revisión y
Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2005 que se le formulará un Pliego de Observaciones por
la devolución de los 1,000,000.0 miles de pesos al Fideicomiso Aduanas 1.
4.4
Proceso de liquidación de ISOSA.
En mayo de 1999, el Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 acordó la liquidación y la
disolución de las empresas Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA); Integradora de
Activos, S.A. de C.V., y Controladora de Servicios Integrales, S.A. de C.V.
En septiembre de 1999, la Junta de Gobierno del SAT presentó a la Comisión Intersecretarial de Gasto
y Financiamiento un esquema mediante el cual el monto de la contraprestación pagada por los
particulares sería integrada a un fideicomiso; su objetivo sería financiar las actividades de captura de
datos, la administración de centros de cómputo de la red de telecomunicaciones y la actualización
tecnológica. Con este esquema se concesionarían los tres primeros servicios a particulares mediante
licitaciones públicas.
El 31 de diciembre de 1999, por instrucciones del Comité Técnico del Fideicomiso, la Asamblea de
Accionistas de ISOSA ratificó su disolución; para ello fue designado un liquidador que dio inicio al
151
Auditoría Superior de la Federación
proceso sin que finalmente se llevara a cabo. Después, el 9 de diciembre de 2002, el Comité Técnico
del Fideicomiso determinó reanudar las actividades de la empresa.
A partir de los resultados de las revisiones al Derecho de Trámite Aduanero, y en virtud de la
controversia generada por la opacidad en el manejo de los recursos y las facultades discrecionales
que ejercían la SHCP y el SAT, el Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1 acordó concluir el
proceso de liquidación de ISOSA y la reanudación de las actividades de ésta.
Mediante el oficio núm. SCAGP/200/1399/ 2004 del 28 de octubre de 2004, la Subsecretaria de
Control y Auditoría de la Gestión Pública de la SFP informó a la ASF de la extinción del Fideicomiso
Aduanas 1 núm. 954-8, y que el Comité Técnico de dicho fideicomiso decidió practicar auditorías
integrales sobre su operación desde el ejercicio de 2000 hasta el 28 de octubre de 2004.
El Comité Técnico aprobó la realización del procedimiento licitatorio correspondiente, a fin de contratar
a los despachos que desarrollarían los trabajos de liquidación bajo las normas técnicas aplicables; en
cuanto al programa de extinción del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, se requirió la liquidación de
los compromisos contractuales, la sustitución de servicios que prestaba ISOSA, y que se consideraran
los gastos inherentes a la liquidación del personal y otros compromisos que afectarían al remanente
del saldo patrimonial, al cancelarse la recepción de recursos por las reformas de la Ley Aduanera
(artículo 16) y la creación del nuevo fideicomiso público.
La SFP se comprometió a mantener informada a la ASF sobre los resultados de estos procesos y a
proporcionarle la documentación que en su caso procediera.
4.5
De la fiscalización de la ASF.
Como consecuencia de las revisiones que se realizaron al Derecho de Trámite Aduanero, la ASF
formuló Pliegos de Observaciones por los montos del DTA que no fueron enterados a la TESOFE por
9,985,949.4 miles de pesos, correspondientes a las cuentas públicas de 2001 a 2004. Conviene
aclarar que únicamente los pliegos que se notificaron al SAT correspondieron a 2001 y 2002; los
restantes no se notificaron como medida cautelar debido a la Controversia Constitucional 84/2004 que
interpuso la SHCP. Los montos son los siguientes:
152
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
PLIEGOS DE OBSERVACIONES POR CUENTA PÚBLICA.
(Miles de pesos)
Cuenta Pública
Importe
2001
4,561,136.3
2002
2,002,493.1
2003
2,585,973.7
2004
836,346.3
Total
9,985,949.4
Además, de los pliegos de observaciones formulados, se emitieron diversas acciones relacionadas con
el DTA.
1999 7 acciones: 5 recomendaciones y 2 solicitudes de intervención del OIC en el SAT.
2001 18 acciones: 6 recomendaciones, 7 solicitudes de intervención al OIC en el SAT y NAFIN, 3
promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, un Pliego de Observaciones y
una solicitud de aclaración.
2002 36 acciones: 11 solicitudes de intervención al OIC, 24 recomendaciones y un Pliego de
Observaciones.
2003 12 acciones: 1 Pliego de Observaciones, 2 solicitudes de aclaración, 2 solicitudes de
intervención al OIC, 4 recomendaciones y 3 promociones de fincamiento de responsabilidad
administrativa sancionatoria.
2004 De la revisión al DTA se derivaron 4 acciones: 3 recomendaciones y un Pliego de
Observaciones.
2004 De la revisión al FACLA se derivaron 6 acciones: 4 recomendaciones, una solicitud de
intervención del OIC y una promoción de fincamiento de responsabilidad administrativa
sancionatoria.
Una vez emitido el fallo de la controversia constitucional, la ASF reanudó el seguimiento de todas las
acciones promovidas que se encontraban pendientes de atender, y continuó con la fiscalización del
DTA, así como del FACLA, donde se promovieron las acciones siguientes:
2005 De la revisión al DTA se derivaron 5 acciones: 1 recomendación, 1 promoción de intervención
de la instancia de control, 2 solicitudes de aclaración y 1 promoción de responsabilidad
administrativa sancionatoria.
153
Auditoría Superior de la Federación
2005 De la revisión al FACLA se derivaron 7 acciones: 1 recomendación, 1 promoción del ejercicio de
la facultad de comprobación fiscal, 1 Pliego de Observaciones y 4 promociones de
responsabilidad administrativa sancionatoria.
2006 De la revisión al DTA se derivaron 6 acciones: 3 recomendaciones y 3 promociones de
responsabilidad administrativa sancionatoria.
2006 De la revisión al FACLA se derivaron 5 acciones: 1 recomendación y 4 promociones de
responsabilidad administrativa sancionatoria.
5.
CREACIÓN DEL NUEVO FIDEICOMISO PÚBLICO PARA ADMINISTRAR LA
CONTRAPRESTACIÓN DEL ARTÍCULO 16 DE LA LEY ADUANERA (FACLA)
Como resultado de la actuación de la ASF, la SFP promovió ante la SHCP la constitución de un
fideicomiso público para que a través de él se recibieran los recursos de la TESOFE provenientes de
una parte del DTA, que pagan los importadores y exportadores de la República Mexicana.
Fideicomiso público es un contrato por medio del cual el Gobierno Federal, los Gobiernos de los
estados o los ayuntamientos, con el carácter de fideicomitente, a través de sus dependencias centrales
o paraestatales, transmiten la titularidad de bienes del dominio público (previo decreto de
desincorporación), del dominio privado de la Federación, entidad federativa o municipales, o afecta
fondos públicos, en una institución fiduciaria para realizar un fin lícito determinado de interés público, y
adquiere la característica de público en virtud del fideicomitente.
El fideicomiso público denominado “Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16
de la Ley Aduanera” (FACLA) fue constituido el 20 de mayo de 2004, y actuaron como fideicomitente
el Gobierno Federal por conducto de la SHCP y como fiduciaria NAFIN.
El FACLA fue creado en sustitución del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, aunque no se instrumentó
su operación hasta el 22 de agosto de 2004. El contrato fue suscrito por el Secretario de Hacienda y
Crédito Público y se le otorgó la clave 20040630001369 con la que quedó inscrito en el Registro de
Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal, según oficio de fecha 25 de julio de
2003 girado por la Dirección Jurídica de Egresos de la SHCP.
En el contrato se estipula que las partes convienen expresamente que el fideicomiso tendrá una
vigencia de 30 años. El patrimonio que exista al momento de la extinción del mismo deberá ser
enterado a la Tesorería de la Federación.
154
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Son fines del fideicomiso recibir, invertir y administrar las cantidades que se cobren por concepto de
contraprestaciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, así como
realizar el pago a terceros que sean necesarios para cumplir con los presentes fines y con el artículo
16 antes citado.
Para el cumplimiento de los anteriores fines, la fiduciaria deberá:
a)
Recibir y administrar los recursos que constituyen el patrimonio del presente fideicomiso, bajo
su más estricta responsabilidad, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables.
b)
Invertir los recursos del patrimonio del fideicomiso en instrumentos de deuda, gubernamentales
o bancarios, acotando la inversión a instrumentos de bajo riesgo y buscando la liquidez que
requiera el fideicomiso.
c)
Pagar a las empresas que presten los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley
Aduanera, las cantidades que correspondan con base en la autorización que para tales efectos
otorgue la SHCP a través del SAT.
d)
Asimismo llevar a cabo, previa autorización del Comité Técnico, todas aquellas acciones y
actos jurídicos encaminados a que se cumpla con los fines antes descritos.
e)
El Comité Técnico está integrado por tres funcionarios del Servicio de Administración Tributaria,
que son: el Jefe del SAT, como Presidente, el Administrador General de Innovación y Calidad y
el Administrador General de Tecnología de la Información.
5.1
Operación y administración del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación
del Artículo 16 de la Ley Aduanera, agosto de 2004 a diciembre de 2006.
El fideicomiso inició su operación el 22 de agosto de 2004, prácticamente tres meses después de
haberse constituido el 20 de mayo de 2004.
A partir de la constitución del fideicomiso, con las auditorías practicadas a las Cuentas Públicas de
2004 a 2006 se determinaron gestiones anómalas en la administración:
¾
De mayo a diciembre de 2004 los servicios del procesamiento electrónico de datos fueron
realizados por el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8; para el ejercicio de 2005, no se requirió la
información respectiva como medida cautelar a la Controversia Constitucional 84/2004. A partir
155
Auditoría Superior de la Federación
de 2006, los servicios de procesamiento electrónico de datos que realizaba la empresa ISOSA se
contrataron con diversas empresas nacionales y extranjeras mediante los procedimientos
establecidos en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; en
dichos contratos se dispusieron cláusulas y convenios de confidencialidad dependiendo de la
información a la que se les dio acceso, la cual es propiedad del SAT.
156
¾
No obstante que el FACLA inició operaciones en agosto de 2004, hasta febrero de 2006 contrató
los servicios de apoyo y control del despacho aduanero para el segundo reconocimiento con las
empresas SGS Societé Generale, S.A., y Cotecna Inspection, S.A., que iniciaron en mayo de ese
año por los juicios de amparo promovidos por las empresas SGS Servicios Logísticos Aduaneros,
S. A. de C.V., y los 11 consocios de comercio exterior, contratados desde 1993 y que
anteriormente prestaban dichos servicios.
¾
En 2005 y 2006 el FACLA pagó a las empresas SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S. A. de
C.V., y a los 11 consorcios de comercio exterior los servicios del segundo reconocimiento
aduanero, previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, sin que éstas le presentaran las
facturas correspondientes.
¾
A partir de la constitución del FACLA y hasta 2006 se ha observado un conflicto de intereses en
servidores públicos del SAT debido a que han destinado tiempo de sus actividades como
funcionarios públicos a la administración del fideicomiso con carácter público, pero que maneja
recursos privados, sin estar facultados para ello.
¾
El importe de los ingresos recibidos por el FACLA a partir de mayo de 2004 y hasta el 31 de
diciembre de 2006 por la contraprestación de servicios previstos en el artículo 16 de la Ley
Aduanera fue de 8,887,748.5 miles de pesos, que generaron intereses por 612,667.6 miles de
pesos, y efectuó gastos por 1,342,177.0 miles de pesos, de los que en ese periodo sólo erogó
1,339,674.5 miles de pesos, y registró un saldo de 8,158,239.1 miles de pesos. Lo anterior se
deriva de la carencia de programas y deficiencias en la presupuestación de gastos para el pago
de los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
6.
RESULTADOS DE LAS AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA ASF A EN LA
FISCALIZACIÓN DEL DTA.5/
Mediante los oficios OAEPI-0799/2004 y OAEPI-0904/2004 del 8 de septiembre de 2004, la ASF
notificó al Ing. José María Zubiría Maqueo, Jefe del Servicio de Administración Tributaria (SAT), y al
Lic. Jorge Camarena García, titular del Órgano Interno de Control en el SAT, la situación de las
acciones promovidas pendientes de solventar, dentro de las cuales se encontraban las relacionadas
con el Derecho de Trámite Aduanero (DTA), resultado de las auditorías practicadas en las cuentas
públicas de 1999, 2001 y 2002.
Los oficios fueron impugnados mediante escrito del 8 de noviembre de 2004, mediante el recurso de
queja por violación a la suspensión en contra de la ASF, y mediante proveído del 2 de septiembre de
2004, la SCJN concedió la suspensión de los efectos y consecuencias del acto reclamado en la
controversia constitucional, a fin de que las cosas se mantuvieran en el estado en que se encontraban;
esto es, para que no se obligara al Poder Ejecutivo Federal por conducto del SAT a solventar las
observaciones formuladas por la ASF y para que no se fincara ninguna responsabilidad resarcitoria a
los servidores públicos considerados como responsables, hasta que no fuera resuelta la controversia
constitucional.
La ASF conforme a derecho y en cumplimiento a la resolución emitida por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, se abstuvo de dar seguimiento a las acciones promovidas pendientes de
solventarse al 2 de septiembre de 2004, de las cuentas públicas de 1999, 2001 y 2002, relacionadas
con el DTA, por lo que el seguimiento de dichas acciones se mantuvieron con en el estatus de “En
Espera de Resolución Judicial” y “Suspendidas por Mandato Judicial”.
Por lo que se refiere a las acciones promovidas derivadas de la revisión del DTA durante las cuentas
públicas de 2003 y 2004 y del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la
Ley Aduanera (del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004), como medida cautelar relacionada con el
auto del 2 de septiembre de 2004, la ASF no emitió acciones a la entidad fiscalizada ni se solicitó más
información, por lo que no se pudo cuantificar el valor de los servicios de apoyo y control del despacho
aduanero omitidos.
5
Los resultados y las acciones emitidas que se presentan son copia textual del Informe del Resultado de la
Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública que corresponde a cada año.
157
Auditoría Superior de la Federación
El 14 de agosto de 2006 el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió el fallo
de la Controversia Constitucional 84/2004 del 20 de agosto de 2004, a favor de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, el cual fue notificado el 20 de septiembre de 2006 a la ASF.
En observancia del fallo referido, la ASF dejó sin efecto las acciones promovidas a las que les afectó la
resolución de la Controversia Constitucional, de las cuales 5 correspondieron a 1999; 18, a 2001; 29, a
2002; 8, a 2003 y 2, a 2004.
Por lo que respecta a las acciones a las que no afectó la resolución, se les da seguimiento a las ya
notificadas, de las cuales 7 corresponden a 2002; y de las acciones promovidas no notificadas se hizo
lo propio, de las cuales 4 corresponden a 2003 y 8 a 2004.
6.1
Cuenta Pública 1999.
Recaudación por Derechos de Trámite Aduanero Ordinario (DTA).
Objetivo
Verificar que en 1999 los Derechos por Trámite Aduanero Ordinario (DTA), se pagaron, enteraron y
registraron en la contabilidad y en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de conformidad con la
normativa aplicable.
Resultado
A fin de verificar que el DTA se pagó de conformidad con los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de
Derechos, se seleccionó a la Aduana del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, en donde
se tramitaron 82,535 pedimentos de importación y exportación por 50,085.2 miles de pesos durante
marzo de 1999, de los cuales se analizaron 413 pedimentos por 18,390.6 miles de pesos, el 36.7% del
total, con importes mayores de los 15.0 miles de pesos. Como resultado se comprobó que el DTA se
cubrió de acuerdo con los ordenamientos citados.
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en su sesión privada celebrada el 2 de febrero de 1998,
aprobó integrar como tesis jurisprudencial con el núm. VI/1998 lo relativo a la tasa del 8 al millar que
debe cubrirse mediante un pedimento por el DTA según el artículo 49, fracción I, de la Ley Federal de
158
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Derechos, ya que se introducen elementos ajenos al costo del servicio, como lo es el valor de los
bienes por importar.
Esto ocasionó que el monto del derecho no guarde correlación alguna con dicho costo, por lo que se
causan al mismo servicio contribuciones de cuantía diversa y, por ende, se violan los principios de
proporcionalidad y equidad tributarios. Por lo anterior, es necesario que la SHCP promueva la
modificación de la disposición establecida en el artículo antes mencionado.
Resultado
A fin de constatar que la recaudación del DTA se enteró conforme al artículo 30, del capítulo III "De la
Concentración y Operación de los Fondos Federales", de la Ley del Servicio de Tesorería de la
Federación, el cual prevé que todos los fondos recaudados dentro del país por los diversos conceptos
fiscales deben concentrarse invariablemente en la TESOFE, se revisó el Concentrado de Recaudación
Total por Aduana DTA, de enero a diciembre de 1999, que proporcionó la ACCG, el cual incluyó el
DTA Ordinario y Adicional captado por las 47 aduanas en el país por 3,513,489.0 miles de pesos.
Al respecto, se comprobó que del monto citado se distribuyeron 3,505,641.8 miles de pesos, de
acuerdo con el capítulo V "Concentración de los Fondos Recaudados" del Instructivo de Operación
para la Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados
en las Aduanas del País, el cual fue publicado en enero de 1999. Los 7,847.2 miles de pesos restantes
correspondieron a los pagos virtuales que no fueron considerados en la distribución del DTA. Los
3,513,489.0 miles de pesos se integraron como sigue:
159
Auditoría Superior de la Federación
DISTRIBUCIÓN DEL DERECHO DE TRÁMITE ADUANERO DURANTE EL EJERCICIO DE 1999
(Miles de pesos)
Mes
Importe
Fideicomiso Fiso
2º. Reconocimiento
TESOFE
distribuido
Aduanas 1
(12.28%)
87.72%(enero a
septiembre)
0% (enero a
septiembre)
13.72%
74.0%(octubre a
(octubre a diciembre)
diciembre)
Enero
325,800.4
0.0
40,008.1
285,792.3
Febrero
338,204.1
0.0
41,531.0
296,673.1
Marzo
416,720.3
0.0
51,172.6
365,547.7
Abril
362,480.7
0.0
44,512.6
317,968.1
Mayo
360,139.2
0.0
44,222.9
315,916.3
Junio
393,144.4
0.0
48,228.0
344,916.4
Julio
201,916.4
0.0
24,794.9
177,121.5
Agosto
207,965.1
0.0
25,538.0
182,427.1
Septiembre
198,749.6
0.0
24,406.9
174,342.7
Subtotal
2,805,120.2
0.0
344,415.0
2,460,705.2
Octubre
220,482.6
163,141.9
27,075.2
30,265.5
Noviembre
227,270.2
168,125.0
27,714.6
31,430.6
187,091.1
31,017.1
34,660.6
518,358.0
85,806.9
96,356.7
Diciembre
Subtotal
Total anual
Virtuales
Total
FUENTE:
252,768.8
700,521.6
3,505,641.8
2,557,061.9
7,847.2
3,513,489.0
7,847.2
518,358.0
430,221.9
2,564,909.1
Concentrado de recaudación total por aduana (DTA) que proporcionó la ACCG.
Durante el ejercicio de 1999 el DTA se distribuyó como sigue: 518,358.0 miles de pesos, el 74.0%, de
octubre a diciembre para el pago del servicio del procesamiento electrónico de datos que fue
depositado al Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8, en la cuenta núm. 264-728-492-4 en Nacional
Financiera, S.N.C. (NAFIN); 430,221.9 miles de pesos, el 12.28%, para el pago del servicio a las
empresas que realizaron el segundo reconocimiento aduanero de enero a diciembre, cuyo importe se
depositó al Fideicomiso Fiso Aduanas 1-A, en la cuenta bancaria citada; 2,460,705.2 miles de pesos,
el 87.72%, a la TESOFE de enero a septiembre, y 96,356.7 miles de pesos, el 13.72%, de octubre a
diciembre, montos que totalizaron 2,557,061.9 miles de pesos, que fueron depositados en la cuenta
núm. 228-001-0000-010-0 de la TESOFE que le lleva el Banco de México. Por lo que se refiere a los
7,847.2 miles de pesos, correspondieron a pagos virtuales que para efectos de la distribución no se
consideran.
160
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Como resultado de los cambios de los porcentajes en la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior
del 7 de diciembre de 1998, de enero a septiembre no se determinó el porcentaje para el
procesamiento electrónico de datos, por lo que no se depositó ningún pago al Fideicomiso Fiso
Aduanas 1, ya que no existía la obligación.
Con lo anterior se concluye que los 518,358.0 y 430,221.9 miles de pesos que totalizaron 948,579.9
miles de pesos no se concentraron en la TESOFE, conforme lo indican los artículos 30 de la Ley del
Servicio de Tesorería de la Federación y 27 de su reglamento. Al respecto, el ente auditado informó
que dicha cantidad no fue concentrada en la TESOFE, ya que de acuerdo con el artículo 16 de la Ley
Aduanera se trata de una contraprestación entre particulares, por lo que dichos importes no
corresponden a ingresos previstos en la Ley de Ingresos de la Federación.
Cabe señalar que dichos importes no se informaron en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de
la Hacienda Pública Federal de 1999, por considerarse como ingresos ajenos, y fueron registrados en
las cuentas núms. XVIII-23-10-403 y 405.
Con el fin de verificar si los porcentajes de distribución del DTA (74.0%, 12.28% y 13.72%) estuvieron
normados por la ley, se solicitaron a la Dirección General Adjunta de Proyectos Jurídicos Aduaneros
de la SHCP los antecedentes de la creación del DTA, su objetivo y los criterios para la propuesta de
incremento en 1999 del 0.0% al 74.0% del porcentaje del pago de la contraprestación para el
procesamiento electrónico de datos. El área informó que el 74.0% fue autorizado por la Subsecretaría
de Ingresos en ausencia del Subsecretario del Ramo y del titular de la SHCP con fundamento en el
artículo 105 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en la Regla 3.2.6.
de la Quinta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para
1999, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de septiembre de ese año, cuyo sustento se
encuentra en el artículo 16 de la Ley Aduanera, el cual dispone que la secretaría determinará mediante
reglas el porcentaje que del total corresponda a los derechos, a los particulares y al Impuesto al Valor
Agregado (IVA) trasladado con motivo de la contraprestación.
Se comprobó que los porcentajes del 12.28 y 13.72%, correspondientes al segundo reconocimiento
aduanero y a la TESOFE, fueron autorizados mediante oficios de instrucción núms. 326-A-VI.3.-5446 y
el 326-SAT-VII.-6771 del 26 de octubre de 1994 y del 3 de septiembre de 1999, en infracción de la
Regla 3.2.6 y del Anexo 3 de la Quinta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea de
Comercio Exterior publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de septiembre de 1999, que
señala cantidades distintas del porcentaje del 12.28% autorizado para el segundo reconocimiento
aduanero.
161
Auditoría Superior de la Federación
Acción Promovida
99-06100-2-153-01-1
Recomendación
Es necesario que la Unidad de Política de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de
conformidad con los artículos 44, fracción V, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, instruya a la Dirección General Adjunta de Derechos, Productos y Aprovechamientos
para que modifique las reglas de carácter general que permitan concentrar en la Tesorería de la
Federación los ingresos del Derecho de Trámite Aduanero, de conformidad con el artículo 12 de la Ley
de Ingresos de la Federación el cual dispone que : los ingresos que se recauden por los diversos
conceptos que establece esta Ley se concentrarán en la Tesorería de la Federación, y deberán
reflejarse, cualquiera que sea su forma o naturaleza, tanto en los registros de la propia Tesorería como
en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, así como con los artículos 30 de la Ley del Servicio de
Tesorería de la Federación y 27 de su reglamento, que prevén que los fondos que se recauden en el
territorio nacional por cualquiera de sus auxiliares se concentren invariablemente a la Tesorería de la
Federación; asimismo, que modifique sus reglas de operación para que el pago de la contraprestación
de los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero se
efectúe con base en el servicio que se presta y que considere dichos pagos en el Presupuesto de
Egresos de la Federación.
Acción Promovida
99-06110-2-153-02-1
Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control
Es necesario que el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el
ámbito se sus atribuciones, inicie de considerarlo pertinente, el procedimiento administrativo
correspondiente a fin de que la Dirección General Adjunta de Derechos, Productos y
Aprovechamientos de esa dependencia establezca las normas para que los ingresos provenientes del
Derecho de Trámite Aduanero se concentren en la Tesorería de la Federación y el pago de la
contraprestación por los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo
reconocimiento aduanero se efectúe con base en el servicio que se presta; asimismo, que verifique
que dichos pagos se consideren en el Presupuesto de Egresos de la Federación, e informe a la
Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
162
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Resultado
A fin de verificar si la SHCP autorizó la prestación de servicios de procesamiento electrónico de datos
y los servicios relacionados con el despacho aduanero, de conformidad con los artículos 16 de la Ley
Aduanera y 26 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestaciones de Servicios relacionados
con Bienes Muebles, se analizó la documentación relativa al procedimiento de licitación llevado a cabo
del 4 de marzo al 31 de julio de 1992 para contratar el servicio de procesamiento electrónico de datos
y el segundo reconocimiento aduanero, expediente que proporcionó la Presidencia del SAT.
Se comprobó que la convocatoria mediante la que se invitó a participar en la licitación pública núm. SI01/92, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de marzo de 1992, y en los tres
periódicos de mayor circulación. Participaron las empresas Servicios Informáticos Tributarios, S.A. de
C.V. (SITSA); Compañía de Servicios de Informática, S.A. de C.V. (CSISA); SIMPAD, S.A. de C.V.;
Integradora de Servicios, S.A. de C.V. (ISSA), y SIMEXXI, S.A. de C.V.
El 24 de julio de ese año se emitió el fallo a favor de ISSA, que formaba parte del grupo empresarial
Gervassi Clark, S.A. de C.V., y SHL Systemhouse, Inc. El 31 del mismo mes la empresa firmó con la
SHCP el contrato de prestación de servicios de procesamiento electrónico de datos por un periodo de
10 años.
El 4 de septiembre de 1992 se constituyó en NAFIN el Fideicomiso SHCP-ISSA, de acuerdo con la
obligación contraída por la empresa de afectar en fideicomiso irrevocable la totalidad de las acciones
representativas del capital social de la filial de activos en un fideicomiso de garantía, administración e
inversión.
Posteriormente, el 28 de mayo de 1993 la SHCP rescindió el contrato de prestación del servicio con
ISSA, debido a que ésta no instaló ni entregó los equipos informáticos en tiempo, forma y condiciones
establecidas en el contrato.
Con el fin de garantizar la continuidad de las actividades de ISSA y sus filiales, el 28 de mayo de 1993
la SHCP constituyó el fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 1078-5, en el que participaron la SHCP y
NAFIN como fideicomitente y fiduciaria, respectivamente. La dependencia recibió los recursos del
fideicomiso rescindido a ISSA y la contraprestación prevista en el artículo 8-B de la Ley Aduanera
(actualmente artículo 16). Este contrato fue modificado el 19 de octubre de 1994 y el 2 de junio de
1998, y fue registrado con el núm. 954-8.
El 28 de mayo de 1993, el Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 1078-5 solicitó a la SHCP autorización
para prestar los servicios a que se refiere el artículo 16 de la ley en comento, y mediante el oficio 325163
Auditoría Superior de la Federación
A-IX-2541 del 29 de mayo de 1993, la Administración General Jurídica de Ingresos de la SHCP
autorizó al fideicomiso citado a prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos, con
fundamento en el artículo 63, fracción XIV, de su Reglamento Interior. Sin embargo, se infringieron los
artículos 37, fracción VI, y 40, párrafo segundo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Prestaciones de Servicios Relacionados con Bienes Muebles vigente en 1993, ya que la autorización
se debió otorgar a la empresa que obtuvo el segundo lugar en el proceso de licitación, o en su defecto,
se debió efectuar una segunda licitación.
Posteriormente, NAFIN en su carácter de fiduciaria constituyó a ISOSA para llevar a cabo los servicios
de procesamiento electrónico de datos, sin cumplir con las reglas del procedimiento de licitación que la
SHCP estableció en la convocatoria publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de marzo de
1992, donde exigía que la empresa debía contar con 5 años de experiencia, y al momento de su
contratación ISOSA no contaba con ese requisito, pues fue constituida 18 días después de haberse
integrado el fideicomiso, por lo que la empresa no participó en la licitación para la contratación de los
servicios.
Cabe señalar que el SAT no proporcionó el contrato de servicios celebrado entre el fideicomiso Fiso
Aduanas 1 núm. 954-8 e ISOSA, lo que impidió conocer las obligaciones, funciones y actividades, así
como el área de operación en donde la empresa realizaría los servicios. Al respecto, el ente auditado
informó que no proporcionó dicho documento porque no existe, ya que la accionista mayoritaria de esa
empresa es el propio fideicomiso.
Por otra parte, se carece de la póliza de garantía que respalde el cumplimiento de las obligaciones
contractuales contraídas por el fideicomiso e ISOSA, en infracción de los artículos 32 y 33 de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
En relación con el proceso de licitación del segundo reconocimiento aduanero, se comprobó que la
convocatoria para la licitación pública núm. SI-SR-01/92 fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 22 de septiembre de 1992; sin embargo, no fue posible analizar el proceso, ya que el
ente auditado no proporcionó la apertura técnica y económica, el cuadro comparativo de las ofertas ni
el fallo de la licitación.
Respecto de las empresas del segundo reconocimiento, se analizaron los 12 contratos de las
empresas que prestan dicho servicio. Se constató que la contratación se efectuó considerando un
mismo formato para todas las empresas, por lo que las obligaciones y derechos establecidos para
éstas son los mismos, y se refieren al servicio de apoyo y control aduanero.
164
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Asimismo, se revisaron las actas constitutivas de las empresas en comento, a fin de verificar que
estuvieran constituidas de conformidad con las leyes respectivas previamente a su contratación. Se
comprobó que de las 12 empresas que prestan el servicio de segundo reconocimiento aduanero, 3 se
crearon en fechas posteriores a su contratación, ya que a la fecha de celebración del contrato aún no
existía el acta constitutiva de las empresas de referencia, por lo que el contrato se encontraba viciado
de nulidad relativa, de conformidad con los artículos 27, 1795, fracciones I y II, 1798,1802 y 1816 del
Código Civil del Distrito Federal; 25 y 79 del Código de Comercio; así como 1o., 4o., 5o. y 90 de la Ley
General de Sociedades Mercantiles.
Sin embargo, en virtud de que las empresas que realizan el segundo reconocimiento aduanero, a la
fecha de la auditoría (junio de 2001) se encuentran operando, se convalidó el vicio de nulidad relativa
del que se encontraba afectado el acto jurídico referido.
Cabe señalar que 6 de las 12 empresas no se inscribieron en el Registro Público de la Propiedad y del
Comercio, mismas que se señalan a continuación: Consorcio de Comercio Exterior del Interior de
México, S.A. de C.V.; Consorcio de Comercio Exterior de Ciudad Juárez, S.A. de C.V.; Consorcio de
Comercio Exterior de Mexicali, S.A. de C.V.; Consorcio de Comercio Exterior de Reynosa, S.A. de
C.V.; Consorcio de Comercio Exterior de Matamoros, S.A. de C.V. y Consorcio de Comercio Exterior
de Nogales, S.A. de C.V.
Acción Promovida
99-06110-2-153-02-2
Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control
Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito
de sus atribuciones, inicie de considerarlo pertinente el procedimiento administrativo correspondiente,
a fin de verificar que el procedimiento de licitación que se llevó a cabo para la contratación del
servicios de procesamiento electrónico de datos, se ajustó a la normatividad en la materia e informe
oportunamente a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados de su gestión.
Resultado
Con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en el decreto publicado el 18
de octubre de 1999 por el cual se adicionan diversos artículos al Reglamento de la Ley Aduanera, se
solicitó al SAT la evidencia documental de los depósitos en la cuenta bancaria destinada al pago de la
165
Auditoría Superior de la Federación
contraprestación a la empresa que presta el servicio de procesamiento electrónico de datos; el
contrato de fideicomiso público y la afectación a éste de la totalidad de los activos y programas de
cómputo adquiridos o utilizados en la prestación del servicio, de conformidad con los artículos 10-H y
10-I adicionados al reglamento citado.
Al respecto, el SAT informó que para abrir la cuenta bancaria y constituir el fideicomiso público, el 9 de
noviembre y 15 de diciembre de 1999 se presentaron dos convocatorias a las instituciones de crédito
interesadas en prestar los servicios de apertura y administración de las cuentas denominadas "Cuenta
de Depósito Condicional Irrevocable" y "Constitución y Administración de Fideicomisos para la
Operación de los Recursos Provenientes de la Aplicación del Artículo 16 de la Ley Aduanera". Al no
presentarse propuestas las convocatorias fueron declaradas desiertas, por lo que la contratación de
los servicios bancarios está en proceso.
Se comprobó que el propósito del decreto referido al inicio de este resultado fue diversificar la
prestación de servicios en tres partes a saber la captura de datos y digitalización de declaraciones;
administración de los centros de cómputo y la administración de la red de telecomunicaciones,
mediante licitación, de los particulares para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos
y servicios relacionados, de conformidad con el Reglamento de la Ley Aduanera.
En virtud de que el SAT no abrió la cuenta bancaria ni constituyó el fideicomiso público de acuerdo con
el decreto, los recursos generados por la contraprestación de los servicios de procesamiento
electrónico de datos a que se refieren los artículos 10-H y 10-I del Reglamento de la Ley Aduanera se
depositan en el fideicomiso mencionado.
Además, de acuerdo con el segundo transitorio del decreto en comento los activos utilizados para
prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos no se han transferido al fideicomiso público
para que pueda constituirse según los términos del artículo 10-I del Reglamento de la Ley Aduanera.
Acción Promovida
99-06E00-2-153-01-5
Recomendación
Es necesario que la Administración General de Tecnología de la Información, de conformidad con el
artículo 13, fracción V, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, concluya la
contratación de los servicios de procesamiento electrónico de datos, constituya un fideicomiso de
carácter público y afecte a éste los activos utilizados para la prestación de dichos servicios, en
166
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
cumplimiento de los artículos 10-A, fracción I, 10-I y segundo transitorio del Reglamento de la Ley
Aduanera.
Resultado
Con el fin de verificar los pagos que realizó el Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8 con motivo de
la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos, se realizó una compulsa
con ISOSA y se obtuvo que de enero a diciembre de 1999 recibió 1,572,247.5 miles de pesos, que se
cubrieron con cargo a los productos financieros que generó el fideicomiso, así como a los recursos del
74.0 % que ingresaron por DTA directamente al fideicomiso durante octubre a diciembre de 1999, por
518,358.0 miles de pesos.
Además, las facturas que amparan los servicios prestados por ISOSA se expidieron a nombre de
Importadores y Exportadores de la República Mexicana, y no a nombre del Fideicomiso Fiso Aduanas
1 núm. 954-8, sin especificar el servicio prestado ni incluir el precio unitario, en infracción de los
artículos 29-A, fracciones IV, V y VI, y 83, fracción VII, del Código Fiscal de la Federación.
Al revisar el acta constitutiva de ISOSA núm. 64,882, se constató que fue creada el 15 de junio de
1993 con un capital social de 1,000.0 miles de pesos, conformado por 1,000,000 acciones, de las
cuales 999,999 correspondieron a NAFIN y una a Integradora de Activos, S.A. de C.V. (IASA).
Se comprobó que el 1o. de enero de 1998, ISOSA celebró con IASA un contrato de arrendamiento de
equipo, renovable cada año, en el que se establece que esta última deberá dar en arrendamiento los
bienes a ISOSA, la cual recibirá en pago una contraprestación por el uso de los bienes arrendados.
Cabe señalar que el equipo que renta IASA a ISOSA para la prestación del servicio está instalado en
las oficinas de la SHCP.
De igual forma, ISOSA firmó el 1o. de enero de 1995 un contrato de prestación de servicios con la
empresa Controladora de Servicios Integrales, S.A. de C.V. (COSISA), por tiempo indefinido, que
establece que esta última deberá proporcionar a la primera los recursos humanos para el
procesamiento electrónico de datos, por el que se paga una contraprestación. Se constató que los
servicios se otorgaron de conformidad con el contrato referido.
Mediante el oficio DGAISC-654/2000 del 14 de noviembre de 2000, se solicitaron a la AGTI el importe
pagado a ISOSA en 1999 y 2000 por la contraprestación del servicio del procesamiento electrónico de
datos, la documentación soporte del pago (facturas, recibos de honorarios, etc.) y los estados de
cuenta bancarios de la cuenta núm. 264-728-492-4 que abrió en NAFIN.
167
Auditoría Superior de la Federación
Al respecto, con el oficio núm. 323.SAT.AGTI.380.2000 del 23 de noviembre de 2000, la AGTI
comunicó que el importe de la contraprestación fue pagado por el Fideicomiso Fiso Aduanas I núm.
954-8 a ISOSA, el cual es de carácter privado, y que éste guarda los estados de cuenta
correspondientes, por lo que infringió el artículo 24 de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de
Hacienda al negar esta información.
Mediante el oficio núm. DGAISC-147/2001 del 29 de marzo de 2001, se solicitó al representante legal
del Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8 la información siguiente: la relación de los pagos recibidos
por la TESOFE por el servicio de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento
otorgados al SAT en los ejercicios de 1999 y 2000; la documentación soporte del pago de la
contraprestación por dicho servicio y de los servicios del segundo reconocimiento aduanero (facturas,
recibos de honorarios) de 1999 y 2000; los estados de cuenta y fichas de depósito de los ingresos del
pago de la contraprestación por el servicio antes referido y del segundo reconocimiento aduanero.
También el contrato celebrado entre ISOSA y el fideicomiso, sus modificaciones o carta convenio
donde se estipulan los servicios a prestar, y las autorizaciones del Comité Técnico para realizar las
erogaciones que efectúa el fideicomiso.
Al respecto, el 30 de marzo de 2001 el representante legal del fideicomiso comunicó que, de acuerdo
con el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, toda clase de información relacionada con los
fideicomisos podrá otorgarse a los fideicomitentes o fideicomisarios y a autoridades o tribunales
únicamente en juicios o reclamaciones entabladas por las partes contra la institución o viceversa, por
lo cual la documentación requerida no fue proporcionada.
Mediante oficio núm. DGJ-F(02)-577/01 del 14 de mayo de 2001, la Dirección General Jurídica de la
Auditoría Superior de la Federación (ASF) sugirió considerar la alternativa de solicitar dicha
información directamente a la SHCP.
Acción Promovida
99-27100-2-153-01-1
Recomendación
Es necesario que la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en el ejercicio de sus
facultades, revise la procedencia de las operaciones efectuadas por el Servicio de Administración
Tributaria con el Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8 para que, en su caso, proponga las
modificaciones a la normatividad que proceda, incluidos los contratos que al efecto se celebren.
168
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Resultado
Se analizaron los contratos de las empresas que prestan el segundo reconocimiento y se constató que
dicho servicio lo realizan 12 empresas en 46 de las 47 aduanas existentes en el país. La Aduana de
Cd. Camargo, Tamps., no está considerada para prestar dicho servicio, por lo cual no realiza el
segundo reconocimiento aduanero, en infracción del artículo 44 de la Ley Aduanera.
Se determinó que las empresas que realizaron el segundo reconocimiento aduanero en las 46
aduanas cobraron el total de pedimentos de importación y exportación tramitados por cada aduana.
Sin embargo, únicamente revisaron de manera aleatoria los pedimentos de importación.
Durante 1999 se tramitaron 6,812,665 pedimentos de importación por 539,962.6 miles de pesos. Sin
embargo, sólo 73,719 pedimentos fueron sujetos del segundo reconocimiento aduanero, es decir el
1.08% del total.
Se comprobó que en 25 aduanas se revisó un pedimento de importación diario en promedio, y en la
Aduana de Guaymas, Son., no se verificó ningún pedimento en el ejercicio auditado. Sin embargo, se
pagaron 262.3 miles de pesos por 3,039 pedimentos tramitados.
Del total de los pedimentos que se tramitaron en el ejercicio auditado, 4,688,902 correspondieron a
importaciones y 2,123,763 a exportaciones.
Se comprobó que se pagó un total de 184,474.2 miles de pesos por los 2,123,763 pedimentos de
exportación tramitados, los cuales no fueron seleccionados en forma automatizada para verificar el
segundo reconocimiento aduanero, por lo que se pagó a las empresas un servicio que no prestaron.
Acción Promovida
99-06300-2-153-01-1
Recomendación
Es necesario que la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
modifique las reglas de operación del pago de los servicios que se realizan por cada pedimento de
importación para que realmente se liquide el servicio que se presta.
169
Auditoría Superior de la Federación
Resultado
A fin de verificar el monto registrado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda
Pública Federal de 1999 por el DTA, por 2,549,022.4 miles de pesos, en la ACC se revisaron los
Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, los Resúmenes de Operaciones de Caja (ROC), la
Cuenta Comprobada de la TESOFE y las pólizas de ingresos. Se comprobó que dicho importe se
registró en las cuentas Ley de Ingresos núms. IV0101030304 y 05, con claves de cómputo 167 y 673,
y se integró como se muestra a continuación:
CUENTAS IV0101030304 Y 05 “DERECHO DE TRÁMITE ADUANERO”, 1999
(Miles de pesos)
Áreas recaudadoras
Bancos
Aduanas
TESOFE
Subtotal
Importe
985.0
2,564,908.9
147,125.4
2,713,019.3
Menos:
Devoluciones
Total
163,996.9
2,549,022.4
FUENTE: Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, Resúmenes de Operaciones de Caja y Cuenta Comprobada de la
TESOFE que proporcionó la ACC.
Se constató que el importe registrado en las cuentas núms. IV0101030304 y 05 por 2,549,022.4 miles
de pesos coincidió con el presentado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda
Pública Federal de 1999.
Sin embargo, al verificar las causas que originaron las devoluciones de DTA, por 163,996.9 miles de
pesos, con las pólizas auxiliares globales diarias Ley de Ingresos, los Resúmenes de Ingresos Ajenos,
el Resumen Mensual de Egresos y la autorización de pago de devoluciones de ingresos federales, se
comprobó que de los 163,996.9 miles de pesos presentados como devoluciones en el Estado Analítico
de Ingresos, 151,200.3 miles de pesos correspondieron a las devoluciones efectuadas a la Comisión
Nacional del Agua (CNA) por pagos en exceso de los ejercicios de 1993, 1994 y 1995; en tanto que
12,796.6 miles de pesos se reclasificaron en la cuenta IV0101030702 "Obtención de Marbetes que se
adhieran a Envases que contengan Bebidas Alcohólicas a que se refiere la Ley del Impuesto Especial
sobre Producción y Servicios", por compensación de derechos.
Mediante nota del 13 de diciembre de 2000, se solicitó a la ACC que aclarara los motivos por los que
registró 151,200.3 miles de pesos como devoluciones de DTA en la cuenta núm. IV0101030304
170
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
"Derecho de Trámite Aduanero". En respuesta, el área informó que las órdenes de pago que soportan
las devoluciones, los Resúmenes de Operaciones de Caja y los productos computarizados se
consideran como base del registro de las devoluciones.
El ente auditado informó que procederá a recabar información para estar en condiciones de determinar
el concepto real y, en su caso, efectuar la reclasificación.
Acción Promovida
99-06E00-2-153-01-6
Recomendación
Es necesario que las Administraciones Generales de Recaudación y de Grandes Contribuyentes del
Servicio de Administración Tributaria se coordinen para efectuar la reclasificación de 151,200.3 miles
de pesos que se registraron indebidamente en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal de 1999 como devoluciones que no corresponden al Derecho de Trámite
Aduanero, en cumplimiento del artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público Federal.
Conclusión
En la Novena Época Instancia, Fuente Seminario Judicial de la Federación, Tomo VII, de febrero de
1998, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia aprobó integrar tesis jurisprudencial respecto de la tasa
del 8 al millar que debe pagarse por el Derecho de Trámite Aduanero (DTA), según el artículo 49,
fracción I, de la Ley Federal de Derechos, ya que viola los principios de proporcionalidad y equidad
tributarios. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) deberá promover la modificación de la
disposición establecida en ese artículo.
Durante el ejercicio de 1999, no se concentraron 948,579.9 miles de pesos en la Tesorería de la
Federación (TESOFE) como lo indican los artículos 12 de la Ley de Ingresos de la Federación, así
como el 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 27 de su reglamento, ya que este
monto se utilizó para el pago de la contraprestación de los servicios del procesamiento electrónico de
datos y del segundo reconocimiento aduanero, y se depositó en la cuenta núm. 64-728-492-4 en
Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN) que le lleva al Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8.
171
Auditoría Superior de la Federación
Al respecto, se recomendó a la Dirección Adjunta de Derechos, Productos y Aprovechamientos de la
SHCP que modifique las reglas de carácter general, a fin de que los ingresos provenientes del DTA se
concentren en la TESOFE.
Los porcentajes que se utilizan para la distribución del DTA de 12.28 y 13.72% no están normados en
la Regla 3.2.6 del Anexo 3 de la Quinta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea de
Comercio Exterior de 1999.
En 1993 la SHCP autorizó al Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8 a prestar los servicios de
procesamiento electrónico de datos, en lugar de haberlo otorgado a la empresa que obtuvo el segundo
lugar en el procedimiento de licitación, o en su caso, realizar otra licitación, en infracción de los
artículos 37, fracción VI, y 40, párrafo segundo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Prestación de Servicios relacionados con los Bienes Muebles, actual Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios al Sector Público, así como del artículo 16, fracciones I y III, de la Ley
Aduanera.
Se recomendó al Órgano Interno de Control en la SHCP que verifique el procedimiento de licitación
que se aplicó para contratar el servicio del procesamiento electrónico de datos.
NAFIN, en su carácter de fiduciaria, constituyó a la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A.
de C.V. (ISOSA), para prestar los servicios del procesamiento electrónico de datos. Asimismo, se
comprobó que dicha empresa elaboró las facturas a nombre de Importadores y Exportadores de la
República Mexicana y no al nombre del Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8, en infracción de los
artículos 29-A, fracciones IV, V y VI, y 83 del Código Fiscal de la Federación, al no incluir el Registro
Federal de Contribuyentes de la persona a quien se expide la factura ni la descripción del servicio y el
valor unitario.
Se solicitó información al Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8, respecto de los pagos recibidos por
la contraprestación de los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo
reconocimiento aduanero, a lo que el representante legal informó que no era posible proporcionar
dicha información debido a que se está obligado a guardar el secreto fiduciario. Al respecto, se sugirió
la intervención de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) a fin de que
verifique las operaciones realizadas por el fideicomiso.
Por otro lado, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) realizó en forma parcial el proceso para
crear el fideicomiso público y la afectación a éste de la totalidad de los activos y programas
informáticos o de cómputo que se adquieran o utilicen en la prestación de los servicios de
172
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, en cumplimiento de los artículos 10-A y
10-I del Reglamento de la Ley Aduanera.
Se autorizaron pagos por 184,474.2 miles de pesos a las empresas que efectúan el segundo
reconocimiento aduanero a los pedimentos de exportación que no fueron sujetos a dicho
reconocimiento, por lo que se pagó un servicio que no se realizó.
En el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1999 se registraron
163,996.9 miles de pesos como devoluciones del DTA, de los cuales 151,200.3 miles de pesos
correspondieron a devoluciones por pagos en exceso efectuados a la Comisión Nacional del Agua, en
infracción del artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal.
6.2
Cuenta Pública 2001.
Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero.
Objetivo
Verificar que los Derechos de Trámite Aduanero se pagaron, enteraron, registraron en la contabilidad y
se presentaron en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2001, de conformidad con la normativa
aplicable.
Resultado Núm. 1
En general, la entidad fiscalizada dio cumplimiento a los Principios Básicos de Contabilidad
Gubernamental, al registrar correctamente los ingresos provenientes del DTA, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal.
Resultado Núm. 2
De la revisión practicada a la operación en materia de recaudación de ingresos por DTA, se cumplieron
los ordenamientos legales que a continuación se enuncian:
173
Auditoría Superior de la Federación
9
Ley Federal de Derechos.
9
Ley Aduanera.
9
Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
9
Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
9
Ley del Impuesto al Valor Agregado.
9
Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2001.
9
Código Fiscal de la Federación.
En lo particular, se incumplieron los preceptos legales siguientes:
9
Artículo 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
9
Artículo 26 del Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
9
Regla de Carácter General en Materia de Comercio Exterior 3.2.6., publicada en el Diario Oficial
de la Federación del 30 de septiembre de 1999 y modificada mediante la Vigésima Tercera
Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 2000 y
sus anexos 13 y 21 publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de noviembre de
2001.Artículos 1o., 1o.-A, 17 y 18 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
9
Artículo 12 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2001.
9
Artículos 2o., fracción IV, 29, 29-A y 83 del Código Fiscal de la Federación.
9
Artículos 13 y 23 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.
9
Artículo 43 de la Ley Aduanera.
Resultado Núm. 3
A fin de verificar el monto registrado por el DTA en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal de 2001, por 579,979.6 miles de pesos, en la ACC se revisaron los
174
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, los Resúmenes de Operaciones de Caja (ROC), la
Cuenta Comprobada de la TESOFE y las pólizas de ingresos.
Se comprobó que dicho importe se registró en las cuentas de Ley de Ingresos núms. IV0101030304 y
05, con claves de cómputo 400027 y 400028, y se recaudó como sigue: 1,202.8 miles de pesos por
bancos, 452,061.7 miles de pesos por aduanas, 109,308.2 miles de pesos por la TESOFE, y 17,406.9
miles de pesos de las reclasificaciones registradas en el rubro del DTA.
Se constató que el monto de 579,979.6 miles de pesos registrado en los Integrados de los Resúmenes
de Ingresos Ley coincidió con el presentado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal de 2001, de conformidad con lo establecido en los Principios Básicos de
Contabilidad Gubernamental.
Se observó que se registraron 2,250,807.4 miles de pesos de los ingresos generados por el DTA, los
cuales se consignaron como Ingresos Ajenos, toda vez que correspondieron al pago de la
contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento
aduanero, de acuerdo con lo previsto en el artículo 16, párrafo penúltimo, de la Ley Aduanera. Sin
embargo, estos ingresos corresponden a Ingresos Ley, ya que los derechos se consideran como una
contribución de carácter federal. Por consiguientes el importe de 2,250,807.4 miles de pesos no se
reportó en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, tal
inconsistencia infringió el principio Básico de Contabilidad Gubernamental “Cumplimiento de
Disposiciones Legales”, así como el Reglamento de la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto
Público Federal.
Acción Promovida
01-06E00-2-395-01-005
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria instruya a la Administración General de
Recaudación para que, en coordinación con la Administración General de Aduanas, reclasifique el
importe de 2, 250,807.4 miles de pesos que se registraron como Ingresos Ajenos en lugar de Ingresos
Ley, ya que estos ingresos corresponden al pago del Derecho de Trámite Aduanero, por consiguiente
es una contribución de carácter federal. Por lo tanto, deben ser presentados y reportados en el Estado
Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, de conformidad con el Principio
Básico de Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales" y del artículo 84 del
175
Auditoría Superior de la Federación
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, e informe a la Auditoría
Superior de la Federación de los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 4
A fin de constatar que todos los fondos recaudados dentro del país por los diversos conceptos fiscales
se concentraron invariablemente en la TESOFE, se analizó el “Concentrado de Recaudación Total por
Aduana, DTA %”, de enero a diciembre de 2001, el cual incluyó los derechos captados por las 48
aduanas en el país por 2,703,032.4 miles de pesos.
Se observó que los 2,703,032.4 miles de pesos se distribuyeron como sigue: 1,921,573.1 miles de
pesos para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos (el 74.0% del 1o. de enero
al 21 de noviembre y el 53.04% a partir del 22 de noviembre hasta el 31 de diciembre de 2001, con
motivo de la modificación a la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior), 329,234.3 miles de pesos
para el pago de los servicios del segundo reconocimiento aduanero (el 12.28%) y 452,225.0 miles de
pesos se enteraron a la TESOFE (el 13.72% del 1o. de enero al 21 de noviembre y el 34.68%, a partir
del 22 de noviembre hasta el 31 de diciembre de 2001).
Se comprobó que los porcentajes del 12.28% de enero a diciembre del segundo reconocimiento
aduanero, así como el 13.72% del 1o. de enero al 21 noviembre y 34.68 %, a partir del 22 de
noviembre al 31 de diciembre 2001 correspondientes a la TESOFE, fueron autorizados mediante los
oficios de instrucción núms. 326-SAT-VII-6771 y 326-SAT-IV-13361, del 30 de septiembre de 1999 y
del 21 de noviembre de 2001, en infracción de la Regla 3.2.6. y del Anexo 3 de la Quinta y de la
Vigésima Tercera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para
2000, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 30 de septiembre de 1999 y el 21 de
noviembre de 2001, respectivamente, que señalan únicamente el porcentaje del 74.0 % del 1o. de
enero al 21 de noviembre y el 53.04% a partir del 22 de noviembre de 2001, autorizados para el
procesamiento electrónico de datos, y el anexo 3 que señala las tarifas autorizadas a pagar por cada
pedimento, pero en ningún caso autoriza los porcentajes señalados en los oficios de instrucción para el
segundo reconocimiento y para la TESOFE (12.28%, 13.72% y 34.68%).
Cabe señalar que no existe ninguna justificación para aumentar o disminuir los porcentajes de
distribución del DTA, relativos al segundo reconocimiento aduanero y a la TESOFE.
Asimismo, se comprobó que de los 2,703,032.4 miles de pesos del DTA captado por las aduanas,
2,250,807.4 miles de pesos se depositaron en las cuentas núms. 264-728-492-4 y 264-732-492-7 que
176
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 maneja en Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), y se integraron
por 1,921,573.1 y 329,234.3 miles de pesos correspondientes al pago de la contraprestación por los
servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero. En
consecuencia, a la TESOFE únicamente se enteraron 452,225.0 miles de pesos.
Con fecha 2 de junio de 1998 se celebró un convenio modificatorio al contrato de Fideicomiso núm.
954-8 antes 1078-5, entre la SHCP como fideicomitente representada por el SAT y NAFIN como
fiduciaria, para promover cambios en diversas cláusulas, del contrato de fideicomiso original
señalándose lo siguiente:
Cláusula única.- Las partes acuerdan que a partir de la firma del presente convenio, las cláusulas del
contrato de fideicomiso núm. 954-8 quedan tal como se expresa en dicho documento.
En la cláusula III.- Fines.- Se precisa que son fines del fideicomiso administrar, adquirir, recibir e
invertir las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios de
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, para llevar a cabo el despacho aduanero
y las demás operaciones que la Secretaría autorice en los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera.
Se establece en dicha cláusula que para el cumplimiento de los fines la fiduciaria deberá:
a)
“Recibir de la TESOFE las cantidades que se señalan en el primer párrafo de la presente
cláusula.”
Esto quiere decir que a partir del 2 de junio de 1998 la totalidad de los Derechos de Trámite Aduanero
se concentrarán a través de la TESOFE y que ésta le transferirá al fideicomiso los recursos
correspondientes.
Por lo anterior, con la entrada en vigor de este convenio modificatorio se activan otros procedimientos
por lo que se tiene que registrar en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal el total de los ingresos
del DTA, que cambian las instrucciones a los bancos para la concentración de fondos, etc. y que en su
totalidad se ingrese a la TESOFE.
Cabe hacer notar que no obstante haberse celebrado este convenio el SAT a la fecha de la auditoría
(febrero de 2003) no ha puesto en vigor las modificaciones antes referidas y se siguen violando las
disposiciones de la Ley de Ingresos de la Federación, la Ley del Servicio de Tesorería de la
Federación y su Reglamento.
A la fecha de la firma del convenio modificatorio el saldo en inversión ascendía a 3,305,875.4 miles de
pesos.
177
Auditoría Superior de la Federación
En conclusión, los 2,250,807.4 miles de pesos no se concentraron en la TESOFE, en infracción de la
Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y de su Reglamento, así como de la Ley de Ingresos de
la Federación para el ejercicio fiscal de 2001, del Código Fiscal de la Federación y del contrato de
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.
Sobre el particular, la entidad fiscalizada argumentó que el pago realizado es una contraprestación por
un servicio de particulares, por lo cual no la considera como un derecho; sin embargo, es de señalar
que el servicio del procesamiento electrónico de datos pagado se presta sin haberse formalizado
contrato alguno en el que se hubiesen pactado las características de los bienes y servicios a recibir,
las condiciones de entrega, lista de precios, formas y plazos de pago, etc., en igual forma el servicio
del segundo reconocimiento aduanero lo prestan a la AGA del SAT, 12 empresas contratadas por la
SHCP, por lo que en la práctica no son servicios específicamente concesionados a particulares que
directamente lo prestan a particulares, sino que se trata de servicios de apoyo al SAT, el cual realiza el
despacho aduanero y cobra el DTA en los pedimentos directamente a las personas que efectúan
operaciones de importación y exportación, sin distinguir ninguna cantidad por concepto de
contraprestación. Por lo tanto, el total cobrado por concepto de DTA en los pedimentos, se considera
corresponde a una situación jurídica o de hecho prevista en los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de
Derechos y que de conformidad con el artículo 2o., fracción IV del Código Fiscal de la Federación,
tiene el carácter de contribución.
Por otra parte, se analizó el estado de cuenta que NAFIN le lleva al Fideicomiso Aduanas 1 núm.
954-8 y se observó que al 31 de diciembre de 2001, tiene un saldo de 4,561,136.3 miles de pesos
provenientes de los depósitos de DTA.
Acción Promovida
01-06E00-2-395-01-006
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria informe por que no se dio cumplimiento a lo
estipulado en la cláusula tercera del convenio modificatorio al contrato de Fideicomiso Aduanas 1 num.
954-8, celebrado el dos de junio de 1998 en la que se precisa que son fines del Fideicomiso
administrar, adquirir, recibir e invertir las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones
por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, para llevar a cabo el
despacho aduanero y las demás operaciones que la Secretaría autorice en los términos del artículo 16
178
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
de la Ley Aduanera. Además, se estableció que para el cumplimiento de los fines la fiduciaria deberá
recibir de la Tesorería de la Federación las cantidades que señalan en el primer párrafo de dicha
cláusula, por lo que a partir del 2 de junio de 1998 la totalidad de los ingresos por el Derecho de
Trámite Aduanero se debieron concentrar a la Tesorería de la Federación, e informe a la Auditoría
Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Acción Promovida
01-06317-2-395-02-001
Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en SAT
Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria considere,
en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente respecto de la falta
de concentración en la Tesorería de la Federación de los ingresos provenientes del Derecho de
Trámite Aduanero por un importe 2,250,807.4 miles de pesos, así como el saldo de 4,561,136.3 miles
de pesos del Fideicomiso Aduanas 1 que provienen de los depósitos del Derecho de Trámite
Aduanero, en cumplimiento de los artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de
la Federación y 26 de su reglamento; 12 de la Ley de Ingresos de la Federación, para el ejercicio fiscal
de 2001; así como 2o., fracción IV del Código Fiscal de la Federación, e informe a la Auditoría Superior
de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Acción Promovida
01-06317-2-395-02-005
Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en SAT
Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria considere,
en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente ya que no se dio
cumplimiento a lo establecido en la cláusula tercera del convenio modificatorio al contrato de
Fideicomiso Aduanas 1 num. 954-8 celebrado el dos de junio de 1998, en la que se precisa que son
fines del Fideicomiso administrar, adquirir, recibir e invertir las cantidades que se cobren por concepto
de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios
179
Auditoría Superior de la Federación
relacionados, para llevar a cabo el despacho aduanero y las demás operaciones que la Secretaría
autorice en los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera.
Además, se establece en dicha cláusula que para el cumplimiento de los fines la fiduciaria deberá
recibir de la Tesorería de la Federación las cantidades que señalan en el primer párrafo de la presente
cláusula, por lo que a partir del 2 de junio de 1998 la totalidad de los ingresos por el Derecho de
Trámite Aduanero se debieron concentrar a la Tesorería de la Federación e informe a la Auditoría
Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Acción Promovida
01-06E00-2-395-03-001
Solicitud de Aclaración
Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria aclare la razón por la cual no se enteró el
importe de 2,250,807.4 miles de pesos a la Tesorería de la Federación, correspondiente a los ingresos
provenientes del Derecho de Trámite Aduanero que se depositaron en el Fideicomiso Aduanas 1 para
el pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento
aduanero; y aclare la situación del saldo al 31 de diciembre de 2001 de 4,561,136.3 miles de pesos,
provenientes de los depósitos del Derecho de Trámite Aduanero que se reporta en los estados de las
cuentas que Nacional Financiera, S.N.C. le lleva al Fideicomiso Aduanas 1, en cumplimiento de los
artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su
reglamento; 12 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio de 2001; así como, 2o.,
fracción IV del Código Fiscal de la Federación; asimismo, aclare la razón por la cual, sin considerar el
procedimiento establecido en la Norma 15 del Acuerdo por el que expide el Manual de Normas
Presupuestarias para la Administración Pública Federal, ya que se realizan pagos de
contraprestaciones sin la utilización de cuentas por liquidar certificadas, documento presupuestario
mediante el cual las dependencias deben realizar tales actos, así como el registro de las operaciones
presupuestarias con cargo en el Presupuesto de Egresos e informe a la Auditoría Superior de la
Federación sobre los resultados de su gestión.
180
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Resultado Núm. 5
A fin de verificar el pago correcto a las empresas contratadas por el SAT que lo apoyan en la
realización del segundo reconocimiento aduanero, se analizaron 2 contratos y se constató que dicho
servicio fue contratado para realizarse en 46 de las 48 aduanas del país, a las importaciones y
exportaciones, por lo que las aduanas de Cd. Camargo y Dos Bocas no están consideradas para
recibir los servicios de apoyo para el segundo reconocimiento aduanero en infracción de la Ley
Aduanera.
En el anexo 3 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para el año 2000, se señala que el
pago de los servicios del segundo reconocimiento aduanero se calculará con base en el número de
pedimentos tramitados y el costo por pedimento establecido en dicho anexo.
Durante el 2001, en las 46 aduanas del país, se tramitaron 7,663,070 pedimentos, de los cuales
5,465,221 correspondieron a importaciones y 2,197,849 a exportaciones, por los cuales se pagaron
293,479.6 y 115,055.1 miles de pesos, respectivamente, por la contraprestación de los servicios del
segundo reconocimiento aduanero.
A los 2,197,849 pedimentos de exportación no se les realizó el segundo reconocimiento aduanero,
debido a que a partir de enero de 1999 se adicionó un último párrafo al artículo 43 de la Ley Aduanera,
en el cual se exime a los pedimentos de exportación de dicho reconocimiento. Sin embargo, el SAT
pagó 115,055.1 miles de pesos por un servicio que no efectuaron las empresas contratadas para
realizarlo.
Al respecto, la entidad fiscalizada argumentó que procedió el pago, ya que aún no se ha modificado la
cláusula novena del contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero.
Con el análisis efectuado de los contratos proporcionados por la entidad fiscalizada, se observó que
aún y cuando se realizaron cuatro addendums de modificaciones a distintas cláusulas de los contratos
de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero, no se realizaron las
modificaciones pertinentes a la cláusula novena para que las empresas contratadas dejen de efectuar
el segundo reconocimiento aduanero en el caso de los pedimentos de exportación, en cumplimiento de
la Ley Aduanera.
Conviene señalar que como consecuencia de las observaciones determinadas en la revisión del DTA
de la Cuenta Pública de 1999, la Unidad de Legislación Tributaria de la Subsecretaría de Ingresos de
la SCHP emitió el oficio 350-A-197 del 16 de noviembre de 2001, en el que informó al Administrador
General Jurídico de Ingresos del SAT que “resulta indispensable el revisar el contrato de prestación de
181
Auditoría Superior de la Federación
servicios de las empresas que prestan el segundo reconocimiento aduanero, específicamente en el
addendum 4, para señalar que este servicio no será prestado en las operaciones de exportación”;
situación que confirma la observación de esta Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, de
modificar el contrato de prestación del servicio del segundo reconocimiento aduanero, para pagar por
los servicios efectivamente recibidos.
Se observó que las empresas del segundo reconocimiento aduanero facturaron a nombre de la SHCP
sin cumplir con los requisitos fiscales en forma sistemática, ya que no contiene la clave del Registro
Federal de Contribuyentes de la persona a favor de quien se expidió, en infracción de lo establecido en
el Código Fiscal de la Federación.
Además, el pago de los servicios del segundo reconocimiento aduanero se efectuó con los recursos
del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, mediante la ficha única de Operación Fiduciaria, autorizada
por el Administrador General de Aduanas, la Administradora General de Innovación y Calidad, la
Administradora Central del Despacho Aduanero y el Administrador Central de Informática.
Acción Promovida
01-06E00-2-395-01-001
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Es necesario que la Administración General de Aduanas del Servicio de Administración Tributaria
verifique que las facturas de las empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento
aduanero cumplan con los requisitos fiscales, de conformidad con el artículo 29-A, fracción IV, del
Código Fiscal de la Federación, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados
de su gestión.
Acción Promovida
01-06E00-2-395-01-002
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Es necesario que la Administración General de Aduanas, dependiente del Servicio de Administración
Tributaria, considere a las aduanas de Cd. Camargo y Dos Bocas para la prestación del servicio del
182
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
segundo reconocimiento aduanero en las importaciones, en cumplimiento del artículo 43, párrafo
último, de la Ley Aduanera, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de
su gestión.
Acción Promovida
01-06317-2-395-02-006
Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en SAT
Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria considere,
en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente a los servidores
públicos responsables por la omisión de la modificación a la cláusula novena de los contratos de
prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero celebrado con las 12 empresas que
prestan sus servicios al Servicio de Administración Tributaria, e informe a la Auditoría Superior de la
Federación de los resultados de su gestión.
Acción Promovida
01-06E00-2-395-05-001
Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal
Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria instruya a la Administración General de
Auditoría Fiscal Federal para que verifique el cumplimiento de las obligaciones fiscales de las
empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento aduanero, de conformidad con el
artículo 23, fracciones VII y IX, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, e
informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
183
Auditoría Superior de la Federación
Acción Promovida
01-06E00-2-395-06-002
Pliego de Observaciones
Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria instruya a la Administración General de
Aduanas para que aclare, el pago efectuado por 115,055.1 miles de pesos, a las 12 empresas
privadas que prestan el servicio del segundo reconocimiento aduanero, ya que éste no se realiza en
los pedimentos de exportación, según el artículo 43, párrafo último, de la Ley Aduanera; asimismo,
indique por qué no ha modificado la cláusula novena de los contratos de prestación de servicios de
apoyo y control del despacho aduanero, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los
resultados de su gestión.
Resultado Núm. 6
Con el fin de verificar los pagos, por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico
de datos, que realizó el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, se solicitó a la entidad fiscalizada la
relación de pagos a ISOSA por concepto de servicios del ejercicio de 2001, así como sus facturas.
Del análisis a la información, se observó que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 efectuó pagos a
ISOSA por 764,271.0 miles de pesos por servicios de procesamiento electrónico de datos. Esta
empresa factura sistemáticamente y emite documentos que no cumplen con requisitos fiscales, ya que
lo hace a un nombre genérico de “Importadores y Exportadores de la República Mexicana”,
denominación que no ampara persona física ni moral alguna; en consecuencia ésta no tiene domicilio
fiscal ni Registro Federal de Contribuyentes; la factura muestra conceptos globales y se elaboraron
generalmente tres por mes.
Aunado a lo anterior, la AGTI del SAT sin justificación, (contrato que especifique el volumen, cantidad
y calidad del servicio que se recibe), autorizó las facturas y las presentó al Fideicomiso Aduanas 1
núm. 954-8 en NAFIN, para su pago a ISOSA, por lo que incumple con su función de supervisión y
evaluación de los servicios informáticos proporcionados a las unidades administrativas del SAT, por las
empresa prestadora de los servicios.
Tales omisiones infringen el Código Fiscal de la Federación y el Reglamento Interior del Servicio de
Administración Tributaria, así como el Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal.
184
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Acción Promovida
01-06E00-2-395-01-003
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria celebre un contrato por la prestación de los
servicios que son proporcionados a las unidades administrativas de la entidad fiscalizada y supervise a
proveedores y prestadores de servicios y que las facturas emitidas por dichos prestadores cumplan
con los requisitos fiscales, de conformidad con los artículos 29-A, fracciones IV, V y VI, del Código
Fiscal de la Federación, y 13, fracción VI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración
Tributaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Acción Promovida
01-06317-2-395-02-002
Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en SAT
Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria considere,
en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente a la Administración
General de Tecnología de la Información, ya que sin tener contrato donde se especifique el volumen,
cantidad y calidad del servicio prestado, con la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de
C.V., autorizó el pago de las facturas; además, de que éstas no cumplieron con los requisitos fiscales,
de conformidad con los artículos 29-A, fracciones IV, V y VI del Código Fiscal de la Federación y 13,
fracción VI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, e informe a la Auditoría
Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 7
A fin de verificar que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 enteró el Impuesto al Valor Agregado
(IVA), relativo a los pagos que recibió por la contraprestación de los servicios de procesamiento
electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, de conformidad con el artículo 16,
párrafo penúltimo de la Ley Aduanera, la Regla de Carácter General en Materia de Comercio Exterior
3.2.6, así como los artículos 1o., 1o.-A, inciso a, penúltimo párrafo; 17 y 18 de la Ley del Impuesto al
185
Auditoría Superior de la Federación
Valor Agregado, se analizó la relación de los ingresos del DTA que percibió el citado fideicomiso en el
2001, y sus estados de cuenta bancarios de enero a diciembre del mismo año.
De acuerdo con las autorizaciones de pago, se comprobó que en el ejercicio auditado el fideicomiso
recibió 1,700,219.1 miles de pesos para el pago de la contraprestación por los servicios de
procesamiento electrónico de datos, 398,051.8 miles de pesos de los servicios del segundo
reconocimiento aduanero y 314,740.7 miles de pesos del IVA.
Al respecto, se solicitó al SAT, en su carácter de Fideicomitente en el Fideicomiso Aduanas 1 núm.
954-8, las copias de las declaraciones del IVA enterado durante el periodo del 1o. de enero al 31 de
diciembre de 2001, con motivo del pago de la contraprestación por los servicios del procesamiento
electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero.
En respuesta, el SAT informó que “no cuenta con la documentación solicitada, considerando las
disposiciones previstas en el acuerdo que establece el mecanismo de operación para la parte no fiscal
del Derecho de Trámite Aduanero, que suscribieron en el año de 1995 la Subsecretaría de Ingresos y
la Tesorería de la Federación”, por lo que no comprobó el entero del IVA, en infracción de la Ley del
Impuesto al Valor Agregado.
Acción Promovida
01-06317-2-395-02-003
Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en SAT
Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria considere,
en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, por el
incumplimiento en la entrega de la información del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 relativa al
entero de 314,740.7 miles de pesos del Impuesto al Valor Agregado, con motivo del pago de la
contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento
aduanero, en cumplimiento de los artículos 1o., 1o-A, inciso a, párrafo penúltimo, 17 y 18 de la Ley del
Impuesto al Valor Agregado, 23, fracciones VII y IX, del Reglamento Interior del Servicio de
Administración Tributaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su
gestión.
186
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Acción Promovida
01-06E00-2-395-05-002
Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal
Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria instruya a la Administración General de
Auditoría Fiscal Federal para que verifique que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 cumplió con el
entero de 314,740.7 miles de pesos del Impuesto al Valor Agregado por el pago de la contraprestación
por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, de
conformidad con los artículos 1o., 1o-A, inciso a, penúltimo párrafo, 17 y 18 de la Ley del Impuesto al
Valor Agregado; 23, fracciones VII y IX, del Reglamento Interior del Servicio de Administración
Tributaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 8
En atención al Punto de Acuerdo contenido en el oficio CVASF/540/02 del 13 de noviembre de 2002,
de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, mediante el cual instruye a la
Auditoría Superior de la Federación que solicite la información a la SHCP sobre las operaciones de la
empresa ISOSA, se le requirió a la Presidencia del SAT el contrato celebrado entre el Fideicomiso
Aduanas 1 e ISOSA para prestar los servicios del procesamiento electrónico de datos, el número de
reuniones realizadas por el Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1, el número de reuniones
celebradas por el Consejo de Administración de ISOSA, los estados de cuenta bancarios del periodo
del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2001 y el reporte de ingresos que percibió ISOSA en el 2001,
entre otra documentación.
Mediante el oficio 102-SAT-160, la Presidencia del SAT señaló que “... de la empresa Integradora de
Servicios Operativos, S.A. de C.V., es oportuno precisar que se trata de una persona moral con
personalidad jurídica propia, la cual cuenta con sus propios órganos de administración y gobierno de
los cuales el Servicio de Administración Tributaria no forma parte, motivo por el cual no es posible
proporcionar la demás información solicitada”.
Conviene señalar que de la documentación proporcionada por el SAT en su oficio de respuesta y
constancias documentales que obran en el expediente de auditoría, se conoció que la SHCP, por
conducto del SAT, funge como fideicomitente y fideicomisaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8,
y este último realizó los pagos a ISOSA por la prestación de los servicios del procesamiento
electrónico de datos.
187
Auditoría Superior de la Federación
Por lo antes expuesto, se concluye que el SAT, en su carácter de fideicomitente y fideicomisario del
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, debe contar con la información solicitada y tiene los conductos
legales para acceder a ella, por lo que la negación de información contraviene lo establecido en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación.
Acción Promovida
01-06E00-2-395-01-004
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria, en su carácter de fideicomitente y
fideicomisario en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, obtenga y proporcione a la Auditoría Superior
de la Federación la información de este último y de la empresa Integradora de Servicios Operativos,
S.A. de C.V., en cumplimiento de los artículos 79, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Acción Promovida
01-06317-2-395-02-004
Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en SAT
Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria considere,
en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente ya que la
Presidencia del Servicio de Administración Tributaria no proporcionó a la Auditoría Superior de la
Federación la información del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y de la empresa Integradora de
Servicios Operativos, S.A. de C.V., en cumplimiento de los artículos 79, penúltimo párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 16, fracción X, y 21 de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los
resultados de su gestión.
188
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Resultado Núm. 9
A fin de verificar las operaciones realizadas por el SAT, relativas al procesamiento electrónico de datos
que se autorizaron a prestar al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y que lleva a cabo ISOSA,
mediante el oficio de referencia AECF/1265/2002 4873 del 11 de diciembre de 2002 se solicitó a la
Dirección General de ISOSA la información siguiente: el contrato celebrado entre el Fideicomiso
Aduanas 1 e ISOSA para prestar los servicios del procesamiento electrónico de datos, el número de
reuniones del Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1, los estados de cuenta bancarios del 1o. de
enero al 31 de diciembre de 2001 y el reporte de los ingresos que percibió en el 2001, entre otra
documentación.
Mediante el escrito del 19 de diciembre de 2002, el Director General de ISOSA negó la información
solicitada e informó que esta empresa es una sociedad constituida bajo la legislación vigente en la
República Mexicana y bajo la forma de Sociedad Anónima de Capital Variable, la cual maneja
exclusivamente recursos privados.
Al respecto, con la revisión de las constancias que obran en el expediente de la auditoría, se conoció
en el acta constitutiva de ISOSA que NAFIN, Entidad Paraestatal, es el accionista mayoritario ya que
tiene el 99.99% de las acciones, y si se considera que los recursos con los cuales el Fideicomiso
Aduanas 1 núm. 954-8 paga a ISOSA los servicios del procesamiento electrónico de datos, provienen
del DTA establecido en los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, y al tener tal derecho de
carácter de contribución, se desvirtúa el argumento de que se trata de “recurso privados”.
Al no proporcionar ISOSA la información solicitada por esta entidad fiscalizadora, no se pudieron
verificar las operaciones realizadas por dicha empresa con los recursos federales depositados en el
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.
Acción Promovida
01-06E00-2-395-05-003
Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal
Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria instruya a la Administración General de
Auditoría Fiscal Federal para que verifique las operaciones relativas al procesamiento electrónico de
datos, así como el cumplimiento de las obligaciones fiscales de la empresa Integradora de Servicios
Operativos, S.A. de C.V., toda vez que no fue posible verificar las operaciones de dicha empresa, de
189
Auditoría Superior de la Federación
acuerdo a lo establecido en el artículo 23, fracciones VII y IX, del Reglamento Interior del Servicio de
Administración Tributaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su
gestión.
Resultado Núm. 10
A fin de verificar las operaciones realizadas por el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 relativas al
procesamiento electrónico de datos que se le autorizaron a prestar y que realiza ISOSA, mediante el
oficio de referencia AECF/1266/2002 4874 del 11 de diciembre de 2002 se solicitó a la Dirección
Fiduciaria de NAFIN la información siguiente: el contrato celebrado entre el Fideicomiso Aduanas 1
núm. 954-8 e ISOSA para prestar los servicios del procesamiento electrónico de datos, el número de
reuniones del Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, los estados de cuenta bancarios
del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2001 y el reporte de los ingresos que percibió en el 2001, entre
otra documentación.
Mediante el escrito del 17 de diciembre de 2002, la Subdirección de Administración Fiduciaria de
NAFIN informó que “la intervención de esta institución respecto de las operaciones comentadas, se
deriva de la actividad que desempeña en su carácter de fiduciaria y como tal está sujeta a lo dispuesto
en el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, el cual señala que toda clase de información
relacionada con los fideicomisos podrá otorgarse a los fideicomitentes o fideicomisarios y autoridades
o tribunales, únicamente en juicios o reclamaciones entabladas por las partes contra las instituciones o
viceversa, con la salvedad de la información que sea solicitada por la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores, y en caso de contravenir lo anterior, se constituirán responsabilidades civiles sin perjuicio de
las penales procedentes”.
El argumento anterior resulta impreciso, ya que el SAT constituyó el Fideicomiso citado, y al ser el
primero sujeto de fiscalización, NAFIN, en su calidad de fiduciaria, está obligada a proporcionar
información de las operaciones en las que participe cualquiera de las entidades del Gobierno Federal.
Con las consultas de las tesis de jurisprudencia constitucional en el ámbito del secreto fiduciario
invocado por NAFIN, se encontraron supuestos no oponibles a las facultades constitucionales de la
Cámara de Diputados, en relación con las atribuciones de revisión de la Cuenta Pública y el
reconocimiento de la deuda pública.
190
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
En consecuencia, como resultado de la negativa de NAFIN para proporcionar la información solicitada
por este órgano fiscalizador, se infringe lo establecido en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
Acción Promovida
01-06780-2-395-02-001
Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en NAFIN
Es necesario que el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., considere, en uso de
sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, respecto de la información
que no fue proporcionada argumentando estar sujeta al secreto fiduciario; asimismo, analice, evalúe y
determine la procedencia de la participación de esta institución en su carácter de fiduciaria en el
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 constituido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, e
informe sobre los resultados de su gestión a la Auditoría Superior de la Federación.
6.3
Cuenta Pública 2002.
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8
Objetivo
Verificar que en el ejercicio de 2002 los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero, así
como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 para el pago de la contraprestación por
los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se
hubiesen enterado a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron en la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal de acuerdo con la normativa en la materia.
Resultado Núm. 1
La entidad fiscalizada en lo general dio cumplimiento a los Principios Básicos de Contabilidad
Gubernamental a excepción al de “Cumplimiento de Disposiciones Legales”.
191
Auditoría Superior de la Federación
Resultado Núm. 2
En la recaudación de ingresos del DTA, la entidad fiscalizada se ajustó al ordenamiento legal que se
enuncia a continuación:
9
Ley Federal de Derechos.
En lo particular, la entidad incumplió los preceptos legales que se detallan en cada observación,
referidas a las disposiciones siguientes:
9
Artículo 79, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
9
Artículo 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación.
9
Artículo 12 y 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002.
9
Artículo 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
9
Artículo 26 del Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
9
Artículo 8o., fracciones III, IV, V y XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos.
9
Artículos 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
9
Artículo 23 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.
9
Artículo 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
9
Artículos 1o., 4o., 5o., y 9o. de la Ley General de Sociedades Mercantiles.
Resultado Núm. 3
A fin de verificar el monto del DTA registrado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal de 2002, por 747,791.1 miles de pesos, en la ACC se revisaron los
Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, los Resúmenes de Operaciones de Caja (ROC), la
Cuenta Comprobada de la TESOFE y las pólizas de ingresos.
192
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Se comprobó que los 747,791.1 miles de pesos se registraron en las cuentas de Ley de Ingresos
núms. III0101030304 y 05, con claves de cómputo 400027 y 400028, de los cuales 1,091.4 miles de
pesos fueron captados por bancos, 805,271.4 miles de pesos por aduanas, 135,634.9 miles de
pesos por la TESOFE y 194,206.6 miles de pesos correspondientes a devoluciones que se registraron
en el rubro del DTA.
Se comprobó que de los 194,206.6 miles de pesos registrados en el Estado Analítico de Ingresos
referido como devoluciones del DTA, 181,789.9 y 12,416.7 miles de pesos correspondieron a
devoluciones en efectivo y virtuales, respectivamente.
A fin de determinar las causas que originaron dichas devoluciones, mediante atenta nota núm. 19 del
17 de diciembre de 2003, se solicitó a la Administración de Atención a Órganos Fiscalizadores del SAT
una muestra de 19 expedientes de un total de 7,030, de las devoluciones efectuadas en el ejercicio de
2002, que reportaron 122,711.7 miles de pesos de devoluciones en efectivo, monto que representó el
63.2 % del total por 194,206.6 miles de pesos.
La entidad fiscalizada informó que su Administración General Jurídica analizó la documentación de los
19 expedientes requeridos y “detectó que las devoluciones solicitadas no corresponden al Concepto de
Derecho de Trámite Aduanero”, por lo que solicitó que “en caso de que existan devoluciones por
Derecho de Trámite Aduanero” se haga de su conocimiento “para proceder a las aclaraciones
correspondientes”.
Por lo tanto, el SAT no proporcionó los 19 expedientes requeridos y la ASF no pudo determinar si los
122,711.7 miles de pesos correspondieron a devoluciones del DTA o a otro concepto.
Los 747,791.1 miles de pesos registrados en los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley no
coincidieron con los presentados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda
Pública Federal de 2002, toda vez que se desconoce si los 194,206.6 miles de pesos correspondieron
a devoluciones del DTA, en infracción del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental
“Cumplimiento de las disposiciones Legales”, así como del Reglamento de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal.
Se observó que en las cuentas núms. XVIII2310405 y 03, la ACC registró como ingresos ajenos
2,002,935.4 miles de pesos del DTA, de los cuales 1,528,461.2 miles de pesos correspondieron al
pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y 474,474.2 miles
de pesos al segundo reconocimiento aduanero, de acuerdo con lo previsto en el artículo 16, párrafo
penúltimo, de la Ley Aduanera.
193
Auditoría Superior de la Federación
Sin embargo, los 2,002,935.4 miles de pesos reportados como ingresos ajenos deben reflejarse como
ingresos ley, ya que los derechos son contribuciones de carácter federal, y dichos recursos no se
registraron en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2002,
en infracción del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental “Cumplimiento de Disposiciones
Legales”, así como del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
A fin de verificar que los 805,271.4 miles de pesos registrados por la ACC como DTA, en el Estado
Analítico de Ingresos, y los 1,528,461.2 y 474,474.2 miles de pesos reportados como ingresos ajenos
para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho
aduanero coincidieron con los consignados por la AGA, por 803,830.6, 1,528,546.8 y 473,946.3 miles
de pesos, se compararon esos montos y se determinaron diferencias por 1,440.8, (85.6) y 527.9 miles
de pesos, respectivamente.
Se solicitó a la Administración de Atención a órganos fiscalizadores del SAT que aclarara esas
diferencias; en respuesta, con nota sin número del 6 de enero de 2004, la ACC informó que se
debieron a que los ROC remitidos directamente por las administraciones de aduanas al Centro
Contable de Recaudación no fueron repuestos por los enviados a la Administración de Contabilidad y
Glosa de la AGA. Por lo anterior, se están conciliando los importes con la administración mencionada a
fin de aclarar dichas diferencias.
Con motivo de la auditoría se elaboraron los volantes núms. A2-871 del 15 de diciembre de 2003, por
(1,440.3) miles de pesos, y quedó una diferencia de 0.5 miles de pesos, comparados con los 1,440.8
miles de pesos del DTA, y el A2-872 del 18 de diciembre de 2003 por (497.6) y 97.8 miles de pesos
por los servicios de apoyo y control del despacho aduanero y procesamiento electrónico de datos,
respectivamente. Sin embargo, al comparar esos montos con los 527.9 y (85.6) miles de pesos,
persisten diferencias por 30.3 y de 12.2 miles de pesos, por lo que la ACC proporcionó nuevamente
los volantes de reclasificación núms. A2-874 y A2-875, por 20.2 y 55.3 miles de pesos de menos,
referentes a los servicios de apoyo y control de despacho aduanero, pero aún existen diferencias de
(4.8) y 12.2 miles de pesos, de las cuales la primera corresponde a los servicios de apoyo y control del
despacho aduanero y la segunda al procesamiento electrónico de datos.
La AGA informó que concilió las diferencias con el Centro Contable de la AGR, a fin de tener los
mismos resultados, procedimiento que se asentó en la minuta del 19 de diciembre de 2003, firmada
por ambas partes, por lo que envió a la ACC la reposición del ROC del mes de marzo de 2002, que la
aduana entregó posteriormente al cierre del ejercicio de 2002, donde aclararan las diferencias de (4.8)
y 12.2 miles de pesos; sin embargo, queda una diferencia de 0.5 miles de pesos de menos, para el
procesamiento electrónico de datos.
194
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-001
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que se reclasifiquen los 2,002,935.4 miles de pesos registrados como
Ingresos Ajenos y los registre como Ingresos Ley, debido a que corresponden al pago del Derecho de
Trámite Aduanero previsto en los artículos 49 y 50, de la Ley Federal de Derechos, de conformidad
con el Principio Básico de Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales", y el
artículo 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación de los
resultados de su gestión.
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-002
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que proporcione la integración detallada por contribuyente y por concepto de
los 194,206.6 miles de pesos registrados como devoluciones en el Estado Analítico de Ingresos de la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2002; e informe sobre las causas por las que las reportó
dentro del Derecho de Trámite Aduanero, de conformidad con la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, y el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación de los
resultados de su gestión.
195
Auditoría Superior de la Federación
Acción Promovida
02-06317-2-245-02-001
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en el SAT
Se solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito
de sus atribuciones, considere iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, respecto de la
falta de entrega de información de 19 expedientes de las devoluciones del Derecho de Trámite
Aduanero efectuadas en 2002, por 122,711.7 miles de pesos, en cumplimiento del artículo 8o., fracción
IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, deberá informar a la Auditoría
Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 4
A fin de verificar que todos los fondos recaudados dentro del país por los diversos conceptos fiscales
se concentraron en la TESOFE, en cumplimiento de los artículos 13 de la Ley de Ingresos de la
Federación para el ejercicio fiscal de 2002, 30, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y
26, párrafo primero de su reglamento, en la AGA se analizó el Concentrado de Recaudación del DTA
Total por Aduana, de enero a diciembre de 2002, el cual incluyó el total del DTA captado por las 48
aduanas en el país, por 2,806,323.7 miles de pesos, de los cuales no se ingresaron a la TESOFE
2,002,493.1 miles de pesos, importe integrado por 1,528,546.8 miles de pesos destinados al pago de
los servicios de procesamiento electrónico de datos, y 473,946.3 miles de pesos para los servicios de
apoyo y control del despacho aduanero, y únicamente 803,830.6 miles de pesos se enteraron a la
TESOFE.
Se observó que mediante los oficios núms. 326-SAT-IV-13361, del 21 de noviembre de 2001, 326SAT.-752 , 326-SAT.-944, 326-SAT-IV.-22146 y 326-SAT-IV-24684 del 2 y 24 de abril, 21 de octubre y
14 de noviembre de 2002, respectivamente, la AGA instruyó a las instituciones bancarias para que
aplicaran los porcentajes de distribución al DTA consignados en dichos oficios. Del importe total por
2,806,323.7 miles de pesos, la cantidad de 1,528,546.8 miles de pesos, que representa el 54.47%, se
destinó al pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos, monto que resultó al aplicar los
porcentajes siguientes: el 53.04% del 1o. de enero al 29 de marzo, 85.0% del 30 de marzo al 22 de
abril y el 53.04% del 23 de abril al 31 de diciembre de 2002. Los cambios en estos porcentajes se
196
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
originaron de las modificaciones de la vigésima séptima Resolución de Modificaciones a la Resolución
Miscelánea de Comercio Exterior para el 2002, así como de la Regla 1.3.5 de Carácter General en
Materia de Comercio Exterior para 2002. La cantidad de 473,946.3 miles de pesos, que representa el
16.89% del total correspondiente a los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, resultó de
aplicar el 12.28% del 1o. de enero al 29 de marzo, el 12.28% del 23 de abril al 31 de mayo y el 33.91%
del 1o. al 31 de diciembre de 2002; del 30 de marzo al 22 de abril y del 1º de junio al 30 de noviembre
no se especificó porcentaje alguno en los oficios.
De los 2,806,323.7 miles de pesos, se enteró a la TESOFE la cantidad de 803,830.6 miles de pesos,
que representa el 28.64% , monto que resultó de aplicar el 34.68% del 1o. de enero al 29 de marzo; el
15.0% del 30 de marzo al 22 de abril, el 34.68% del 23 de abril al 31 de mayo y el 13.05% del 1o. al 31
de diciembre de 2002; del 1º. de junio al 30 de noviembre no se especificó porcentaje alguno en los
oficios.
Se comprobó que los porcentajes de distribución aplicados en 2002 de 12.28% y 33.91%,
corresponden al segundo reconocimiento aduanero, y los porcentajes de 34.68%, 15.0% y 13.05%
para la TESOFE, autorizados mediante los oficios referidos por la AGA, carecen de sustento legal y los
servidores públicos que instruyen estas disposiciones no tienen facultades para ello. Además, se
desconoce por qué se incrementó el porcentaje de distribución de la contraprestación de los servicios
de apoyo y control del despacho aduanero, ya que desde 1994 hasta 2001 se había manejado el
12.28% y no se proporcionó la información que sustente la forma como se establecen los porcentajes
de distribución del DTA en la Miscelánea de Comercio Exterior.
De los 2,806,323.7 miles de pesos del DTA captados por las aduanas, por instrucciones de la AGA se
desviaron y no ingresaron a la TESOFE 2,002,493.1 miles de pesos monto que se depositó en la
cuenta núm. 264-732-492-7, que tiene el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 en NAFIN. En
consecuencia, en la TESOFE se depositaron únicamente 803,830.6 miles de pesos en la cuenta núm.
228-001-0000-010-0, que le maneja el Banco de México.
En conclusión, los 2,002,493.1 miles de pesos no se concentraron en la TESOFE, en infracción de la
Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y de su Reglamento, así como de la Ley de Ingresos de
la Federación de 2002.
El saldo que reportan los estados de cuenta bancarios al 30 de junio de 2003 es de 6,374.8 millones
de pesos según el OIC en NAFIN; no se proporcionó el saldo al 31 de diciembre de 2002, pero se
estima que sean 5,800.0 millones de pesos.
197
Auditoría Superior de la Federación
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-003
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria en el ámbito de su competencia instruya a
quien corresponda para que se observen los mecanismos establecidos para que los ingresos del
Derecho de Trámite Aduanero se concentren en su totalidad en la Tesorería de la Federación, de
conformidad con la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, con los artículos
30, párrafo primero de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26, párrafo primero, de su
reglamento; asimismo, que considere en el Presupuesto de Egresos de la Federación el pago por la
contraprestación de los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento
aduanero y lo efectúe mediante Cuentas por Liquidar Certificadas, en cumplimiento del Manual de
Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre
los resultados de su Gestión.
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-004
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que se justifiquen plenamente las razones y el fundamento legal mediante el
cual se comunicó a las instituciones bancarias la autorización, para que durante el ejercicio de 2002 se
aplicaran los porcentajes de distribución a los ingresos del Derecho de Trámite Aduanero, mediante los
oficios núms.326-SAT-IV-13361, 326-SAT.-944, y 326-SAT-IV-24684 del 21 de noviembre de 2001, 24
de abril y 14 de noviembre de 2002, respectivamente.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación de los
resultados de su gestión.
198
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Acción Promovida
02-06E00-2-245-06-001
Pliegos de Observaciones
Servicio de Administración Tributaria
Como resultado de la revisión, se presume un probable daño y/o perjuicio al patrimonio de la Hacienda
Pública Federal por 2,002,493.059 (dos mil dos millones cuatrocientos noventa y tres mil cincuenta y
nueve pesos 00/100 M.N.) de los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero, por ser una
contribución de carácter federal, ya que la Administración General de Aduanas instruyó a las
instituciones bancarias para que los canalizaran a la cuenta 264-732-492-7 del Fideicomiso Aduanas 1
núm. 954-8 para el pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control
del despacho aduanero, en cumplimiento de los artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de
Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento, así como 13 de la Ley de Ingresos de la Federación
para el ejercicio de 2002.
Al efecto esta Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 16,
fracción XIV, y 51, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, fincará el Pliego de
Observaciones correspondiente, con independencia de las responsabilidades que procedan por la
aplicación de otras leyes, con la finalidad de que en cumplimiento al artículo 52 del referido
ordenamiento, el SAT proceda a la solventación del mismo.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre
los resultados de su Gestión.
Acción Promovida
02-06317-2-245-02-002
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en el SAT
Se solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito
de sus atribuciones, amplíe la revisión, evalúe, revise y en su caso inicie el procedimiento
administrativo para el fincamiento de las responsabilidades administrativas a los servidores públicos
respecto de la falta de entero de los 2,002,493.1 miles de pesos, en la Tesorería de la Federación,
provenientes del Derecho de Trámite Aduanero, ya que se canalizaron al fideicomiso Aduanas 1 núm.
954-8 para pagar los servicios del procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del
199
Auditoría Superior de la Federación
despacho aduanero, en cumplimiento de los artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de
Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento; 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el
ejercicio fiscal de 2002, y 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación.
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría
Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Acción Promovida
02-06317-2-245-02-003
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en el SAT
Se solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito
de sus atribuciones, considere iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, respecto a la
instrucción del Servicio de Administración Tributaria a las instituciones bancarias para que durante el
ejercicio de 2002 se aplicaran los porcentajes de distribución a los ingresos del Derecho de Trámite
Aduanero, mediante los oficios núms. 326-SAT-IV-13361, 326-SAT.-944, y 326-SAT-IV-24684 del 21
de noviembre de 2001, 24 de abril y 14 de noviembre de 2002, respectivamente.
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría
Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 5
A fin de conocer los motivos por los que el DTA se concentra en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8,
mediante atenta nota núm. 3 del 13 de octubre de 2003, se solicitó al SAT que respondiera el
Cuestionario de Control Interno, relativo al citado fideicomiso. En respuesta, con atenta nota núm. 109
del 22 de octubre de 2003, la Administración de Atención a Órganos Fiscalizadores informó que con el
oficio 102-SAT-160 del 2 de diciembre de 2002, la presidencia del SAT comunicó al Auditor Especial
de Cumplimiento Financiero que “en noviembre de 1994, el Tesorero de la Federación y el
Subsecretario de Ingresos firmaron un acuerdo”, y proporcionó el documento denominado Acuerdo
que establece el mecanismo para que la parte no fiscal del DTA se concentre en el fideicomiso
establecido por esa secretaría para proporcionar los servicios a que se refiere el artículo 8-B de la Ley
Aduanera.
200
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Se observó que el documento fue firmado por el Subsecretario de Ingresos de la SHCP y el Tesorero
de la Federación y carece de los requisitos de forma, ya que no se consignó la fecha ni el lugar donde
se emitió el acuerdo, ni se mencionaron las facultades legales del Subsecretario de Ingresos y el
Tesorero de la Federación para firmar el acuerdo, en contravención de lo dispuesto en la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo, y la ley del Servicio de Tesorería de Federación y de Ingresos de la
Federación.
Asimismo, dicho documento incluyó apartados que establecen lo siguiente:
Considerando:
1.
Los Derechos de Trámite Aduanero, incluido el adicional a que se refiere el artículo 50 de la Ley
Federal de Derechos, quedan destinados a la SHCP.
2.
La SHCP determinará mediante reglas de carácter general el porcentaje que del total del DTA
corresponda a los derechos y las contraprestaciones.
3.
Es indispensable distinguir el ingreso fiscal y la contraprestación por tratarse de un ingreso ajeno,
con objeto de constituir el fideicomiso que habrá de sufragar los gastos de la SHCP a través de
las empresas particulares.
Acuerdo:
1.
Se faculta a la Unidad Administrativa que determine la Subsecretaría de Ingresos para que del
total del DTA determine el porcentaje aplicado a los derechos y las contraprestaciones, a fin de
que se canalicen a la institución con que se celebró el convenio para constituir el fideicomiso.
2.
La disposición de estos recursos implicará una operación virtual como ingreso y egreso ajeno
para el Gobierno Federal y deberá reflejarse en la contabilidad de la Hacienda Pública Federal.
Transitorios:
1.
Este acuerdo entrará en vigor el 1o. de enero de 1995.
2.
Sobre los recursos disponibles en el fideicomiso, el Comité de Dirección y Supervisión de los
Servicios Concesionados de Procesamiento Electrónico de Datos y Servicios Relacionados
determinará el monto para la constitución y alimentación de un fondo ante la TESOFE. El comité
determinará el destino final de los recursos.
201
Auditoría Superior de la Federación
El SAT se ampara en este acuerdo para canalizar los recursos del DTA al Fideicomiso Aduanas 1
núm. 954-8, por pago de las contraprestaciones de los servicios de procesamiento electrónico de datos
y de apoyo y control del despacho aduanero, en infracción de la Ley del Servicio de Tesorería de la
Federación y de su reglamento y de la Ley de Ingresos de la Federación.
Acción Promovida
02-06100-2-245-01-001
Recomendación
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia,
instruya a la Subsecretaría de Ingresos y a la Tesorería de la Federación para que precisen el
fundamento legal en el que se basaron para firmar el Acuerdo que establece el procedimiento para que
la parte no fiscal del Derecho de Trámite Aduanero se concentre en el Fideicomiso Aduanas 1 núm.
1078-5 (actualmente 954-8) previsto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el cual entró en
vigor el 1o. de enero de 1995, y explique por qué lo aprobó, ya que el derecho en cuestión es una
contribución federal, por lo que debe enterarse a la Tesorería de la Federación, en cumplimiento de los
artículos 13 de la Ley de Ingresos de la Federación, 30, párrafo primero de la Ley del Servicio de
Tesorería de la Federación y 26, párrafo primero de su reglamento.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación
de los resultados de su actuación.
Acción Promovida
02-06110-2-245-02-001
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en SHCP
Se solicita que el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el
ámbito de sus atribuciones, considere iniciar el procedimiento administrativo correspondiente a los
funcionarios públicos que firmaron el acuerdo que establece el procedimiento para que la parte no
fiscal del Derecho de Trámite Aduanero se concentre en el Fideicomiso Aduanal 1 núm. 1078-5
(actualmente 954-8), celebrado entre la Subsecretaría de Ingresos y la Tesorería de la Federación ya
202
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
que éste carece de los requisitos formales y no se consignó fecha ni lugar donde se emitió, ni se
mencionan las facultades legales de quiénes lo firmaron, en cumplimiento de los artículos 13 de la Ley
de Ingresos de la Federación; para el ejercicio de 2002, y 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de
Tesorería de la Federación, y 26, párrafo primero, de su Reglamento.
El Órgano Interno de Control en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la
Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 6
Al verificar si la SHCP autorizó la prestación de servicios de procesamiento electrónico de datos y los
servicios relacionados con el despacho aduanero, de conformidad con el artículo 8-B (actualmente 16)
de la Ley Aduanera, se constató que se llevó a cabo el procedimiento de licitación para contratar el
servicio de procesamiento electrónico de datos.
Se comprobó que la convocatoria mediante la que se invitó a participar en la licitación pública núm. SI01/92 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de marzo de 1992, y en los tres
periódicos de mayor circulación. Participaron las empresas Servicios Informáticos Tributarios, S.A. de
C.V. (SITSA); Compañía de Servicios de Informática, S.A. de C.V. (CSISA); SIMPAD, S.A. de C.V.;
Integradora de Servicios, S.A. de C.V. (ISSA), y SIMEXXI, S.A. de C.V.
El 24 de julio de ese año se emitió el fallo a favor de la empresa ISSA, que formaba parte del grupo
empresarial Gervassi Clark, S.A. de C.V., y SHL Systemhouse, Inc. El día 31 del mismo mes la
empresa firmó con la SHCP el contrato de prestación de servicios de procesamiento electrónico de
datos por un periodo de 10 años.
Se comprobó que dicha empresa no cumplió con los requisitos previstos en el artículo 8-B de la Ley
Aduanera (actualmente 16) por no tener cinco años de experiencia, ya que se constituyó mediante
escritura núm. 10924 el 30 de julio de 1992, según consta en el folio mercantil 165395 del Registro
Público de la Propiedad y de Comercio.
El 4 de septiembre de 1992 se constituyó en NAFIN el Fideicomiso SHCP-ISSA, de acuerdo con la
obligación contraída por la empresa de afectar en fideicomiso irrevocable la totalidad de las acciones
representativas del capital social de la filial de activos en un fideicomiso de garantía, administración e
inversión.
203
Auditoría Superior de la Federación
Posteriormente, el 28 de mayo de 1993 la SHCP rescindió el contrato de prestación del servicio con
ISSA, debido a que la SHCP señaló que no instaló ni entregó los equipos informáticos en tiempo,
forma y condiciones establecidas en el contrato.
Se argumentó que con el fin de garantizar la continuidad de las actividades iniciadas con ISSA y sus
filiales el 28 de mayo de 1993, la SHCP y NAFIN, en su carácter de fiduciaria, firmaron el contrato del
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5, (actualmente 954-8) con el fin de canalizarle los recursos del
DTA captados por el sistema bancario mexicano que le fueran entregados, en cumplimiento del
artículo 8o.-B (actualmente 16) de la Ley Aduanera.
En dicho contrato, se consignó que la SHCP fungió como fideicomitente en calidad de gestor de
negocios en representación de los importadores y exportadores de la República mexicana, de
conformidad con el artículo 1896 del entonces Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y
para toda la República en Materia Federal, y también como fideicomisaria, mientras que NAFIN actuó
como fiduciario.
Por instrucciones del Subsecretario de Ingresos de la SHCP, mediante el oficio sin número del 28 de
mayo de 1993 se incorporaron N$ 200,488,368.93 (nuevos pesos) como patrimonio del Fideicomiso
Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8), de acuerdo con la cláusula cuarta del contrato. Dicho
monto provino de los recursos generados por la cancelación del contrato de prestación de servicios
celebrado con la empresa Integradora de Servicios, S.A. de C.V., con la SHCP, y del fideicomiso de
garantía SHCP-ISSA. Sin embargo, estos recursos, que eran propiedad del Gobierno Federal, se
destinaron al fin descrito y no se enteraron a la TESOFE, en infracción de la Ley de Ingresos de la
Federación, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y de su reglamento, vigentes en el
ejercicio de 1993.
Cabe señalar que aunque se autorizó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8) a
prestar los servicios previstos en el artículo 8o. B de la Ley Aduanera según el oficio núm. 325-A-IX2541-717 / 087 de 29 de mayo de 1993 de la Administración General Jurídica de Ingresos, en ningún
momento dicho precepto legal autoriza la constitución de un fideicomiso para la prestación de los
servicios, por lo que la autorización infringió el artículo 8o. B de la Ley Aduanera.
Se comprobó que NAFIN en su carácter de fiduciaria constituyó a ISOSA para llevar a cabo los
servicios de procesamiento electrónico de datos, sin cumplir con las reglas del procedimiento de
licitación que la SHCP estableció en la convocatoria publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4
de marzo de 1992, donde exigía que la empresa debía contar con cinco años de experiencia, y al
momento de su contratación ISOSA no contaba con ese requisito, pues fue constituida 18 días
204
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
después de haberse integrado el fideicomiso, el 15 de junio de 1993, por lo que la empresa no
participó en la licitación para la contratación de los servicios.
El Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8) contó con un comité técnico integrado por
un número impar de miembros designados por la SHCP, por conducto del Subsecretario de Ingresos,
quien firmó el contrato sin tener atribuciones legales para actuar como gestor de negocios y así
constituir el fideicomiso, ya que en el Reglamento Interior de la dependencia vigente en 1993 no se
establecen facultades para ello.
El 19 de octubre de 1994 se celebró un convenio modificatorio del contrato de Fideicomiso Aduanas 1
núm. 1078-5 (actualmente 954-8) por el que se reformó la cláusula tercera, en la que se estableció que
en lo sucesivo el fideicomiso tendría como fin que la fiduciaria recibiera directamente de la TESOFE
las cantidades que le serían entregadas por la recaudación del DTA de las contraprestaciones por los
servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, para realizar el despacho
aduanero y las demás operaciones que la SHCP autorizare, actividad que la entidad fiscalizada a la
fecha de la auditoría (febrero de 2004) no había llevado a cabo.
El Subsecretario de Ingresos y el Oficial Mayor de la SHCP firmaron el convenio modificatorio, en
representación de dicha secretaría, como fideicomitente y fideicomisario.
El 2 de junio de 1998 se celebró un segundo convenio modificatorio del contrato de Fideicomiso núm.
1078-5 para quedar con el núm. 954-8, entre la SHCP como fideicomitente y representada por el SAT,
y NAFIN, como fiduciaria, para promover cambios en diversas cláusulas del contrato de fideicomiso
original, entre las que destacan las siguientes:
Cláusula única.- “Las partes acuerdan que a partir de la firma del presente convenio, las cláusulas del
contrato de fideicomiso núm. 954-8 quedan tal como se expresa en dicho documento”.
Cláusula III.- “Fines.- Son fines del fideicomiso administrar, adquirir, recibir e invertir las cantidades que
se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos
y servicios relacionados, para llevar a cabo el despacho aduanero y las demás operaciones que la
Secretaría autorice en los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera”.
En dicha cláusula se establece que para el cumplimiento de sus fines, la fiduciaria deberá:
“Recibir de la TESOFE las cantidades que se señalan en el primer párrafo de la presente cláusula.”
No obstante la celebración de este convenio, a la fecha de la auditoría (febrero de 2004), el SAT no
había puesto en vigor las modificaciones referidas y se continuaban infringiendo las disposiciones de la
205
Auditoría Superior de la Federación
Ley de Ingresos de la Federación, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y de su
reglamento.
El Presidente del SAT firmó el convenio, en contravención del Reglamento Interior del Servicio de
Administración Tributaria.
Del análisis del contrato y sus convenios modificatorios se desprende que el Fideicomiso Aduanas 1
núm. 954-8 es un fideicomiso público, debido a las razones siguientes:
9
Por instrucciones de la SHCP se incorporaron N$ 200,488,368.93 como patrimonio del
fideicomiso, monto derivado de los recursos públicos del Fideicomiso SHCP- ISSA, obtenidos por
la cancelación del contrato de la empresa ISSA el 28 de mayo de 1993.
9
El fideicomitente es la SHCP, por conducto del SAT, ambas entidades de la Administración
Pública Federal.
9
Los ingresos que recibe el fideicomiso para el pago de las contraprestaciones de los servicios del
procesamiento electrónico de datos, y los del segundo reconocimiento aduanero, provienen del
DTA, que es una contribución federal, según los artículos 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la
Federación, así como 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos. Por lo tanto, deben concentrarse
invariablemente en la TESOFE.
9
El Comité Técnico se conformó por servidores públicos del SAT y de NAFIN.
9
Cabe señalar que de la respuesta del SAT al Pliego de Observaciones núm. 008/2003 del 18 de
agosto de 2003, que emitió la ASF a ese órgano desconcentrado, se constató que el Fideicomiso
Aduanas 1 núm. 954-8 estuvo inscrito como fideicomiso público, según consta en el oficio 353-A2-0867 VCR.-492-H del 25 de julio de 2003, mediante el cual la Dirección General Adjunta de
Normas Presupuestarias, adscrita a la Dirección General Jurídica de Egresos de la SHCP,
autorizó la petición de la Dirección General Adjunta de Programación y Presupuesto de Hacienda
y Turismo, para dar de baja el fideicomiso de la clave núm. 7000106300153, del Registro de
Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal.
Con lo anterior, se comprobó que la SHCP y el SAT reconocían el carácter público del fideicomiso, no
obstante que en diversos oficios enviados a la ASF manifestaron que era privado.
206
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-005
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que en lo sucesivo se evite emitir el fallo en las licitaciones públicas a favor
de aquellas empresas que no cumplan con los requisitos previstos en las leyes respectivas, ya que se
comprobó que se emitió el fallo de la licitación pública núm. SI-01/92 a favor de la empresa Integradora
de Servicios, S.A. de C.V., para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos sin que
ésta contara con cinco años de experiencia, en contravención de lo previsto en el artículo 8-B de la Ley
Aduanera (actualmente 16), ya que se constituyó el 30 de julio de 1992, según consta en el folio
mercantil 165395 del Registro Público de la Propiedad y de Comercio.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre
los resultados de su gestión.
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-006
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que se presente el fundamento legal con el cual actúa como gestor de
negocios en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, en los términos del artículo 1896 del entonces
vigente Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia
Federal, ya que en su Reglamento Interior no se establecen facultades expresas para tal fin.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre
los resultados de su gestión.
207
Auditoría Superior de la Federación
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-007
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que se informe sobre las causas por las que no ha dado cumplimiento a la
cláusula tercera del convenio modificatorio del contrato de Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8,
celebrado el 2 de junio de 1998, en la que se estipula que los fines del fideicomiso son administrar,
adquirir, recibir e invertir las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los
servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, para realizar el despacho
aduanero y las demás operaciones que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorice en los
términos del artículo 16 de la Ley Aduanera, y que en el cumplimiento de los fines la fiduciaria deberá
recibir de la Tesorería de la Federación las cantidades que se señalan en el primer párrafo de esa
cláusula.
El Servicio de Administración Tributaría deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre
los resultados de su gestión.
Acción Promovida
02-06100-2-245-01-002
Recomendación
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia
instruya a quien corresponda para que justifiquen el motivo por el cual la Subsecretaría de Ingresos
instruyó a Nacional Financiera, S.N.C., para que incorporara la cantidad de N$ 200,488,368.93 al
patrimonio del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8), proveniente de los recursos
generados por la cancelación del contrato de prestación de servicios celebrado con la empresa
Integradora de Servicios, S.A de C.V., y la SHCP, y del fideicomiso de garantía SHCP-ISSA; asimismo,
indique por qué estos recursos propiedad del Gobierno Federal no se enteraron a la TESOFE, en
cumplimiento de los artículos 12 de la Ley de Ingresos de la Federación, 30 de la Ley del Servicio de
Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento, vigentes en el ejercicio de 1993.
208
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación
sobre los resultados de su gestión.
Acción Promovida
02-06100-2-245-01-003
Recomendación
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de sus atribuciones,
instruya a Nacional Financiera, S.N.C., a fin de que justifique los motivos por los cuales en su carácter
de fiduciaria constituyó a la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., para realizar
los servicios de procesamiento electrónico de datos, y se los adjudica pese a que no cumplía con la
experiencia de cinco años prevista en las reglas de licitación establecidas por la dependencia, ya que
fue constituida 18 días después de haberse integrado el fideicomiso (15 de junio de 1993.)
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación
sobre los resultados de su gestión.
Acción Promovida
02-06100-2-245-01-004
Recomendación
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia
instruya a quien corresponda para que justifiquen el motivo por el cual autorizó al Fideicomiso Aduanas
1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8) a prestar los servicios previstos en el artículo 8o.-B (actualmente
16) de la Ley Aduanera, según el oficio núm. 325-A-IX-2541-717/087 de 29 de mayo de 1993 de la
Administración General Jurídica de Ingresos, ya que en ningún momento dicho precepto legal autoriza
la constitución de un fideicomiso para la prestación de esos servicios.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación
sobre los resultados de su gestión.
209
Auditoría Superior de la Federación
Acción Promovida
02-06100-2-245-01-005
Recomendación
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia,
instruya a quien corresponda para que se informe el motivo por el cual la Subsecretaría de Ingresos de
la dependencia firmó el contrato del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8), sin
tener atribuciones legales, ya que en su Reglamento Interior de 1993 no se establecen facultades para
ello.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación
sobre los resultados de su gestión.
Acción Promovida
02-06317-2-245-02-004
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en el SAT
Se solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito
de sus atribuciones, considere iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, respecto de la
contratación de la empresa Integradora de Servicios, S.A. de C.V., sin cumplir con los requisitos
previstos en el artículo 8o. B de la Ley Aduanera (actualmente 16), debido a que carecía de los cinco
años de experiencia, ya que se constituyó el 30 de julio de 1992 mediante escritura núm. 10924, según
consta en el folio mercantil 165395 del Registro Público de la Propiedad y de Comercio.
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría
Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 7
Mediante la escritura constitutiva núm. 64802 del 15 de junio de 1993, se constituyó la empresa
Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA), con duración de 99 años y un capital social
210
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
mínimo fijo de N$ 1,000,000.00 M.N., representada por Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), que
posee 999,999 acciones, y la empresa Integradora de Activos, S.A. de C.V., propietaria de una acción.
Dentro de su objeto social, ISOSA tiene entre otras, las funciones siguientes:
9
“Promover, invertir, constituir, organizar, explotar, asociarse y tomar participación en el capital y
patrimonio de todo género de sociedades mercantiles, civiles, asociaciones o empresas
industriales, comerciales, de servicio o cualquier otra índole, tanto nacionales como extranjeras,
así como participar en su administración o liquidación.
9
“Prestar y recibir todo tipo de servicios de mantenimiento y soporte para sistemas y equipos de
cómputo, equipo y sistemas de telecomunicaciones, prestar servicios de captura y, en general,
cualquier clase de equipos y bienes relacionados con los objetos de la sociedad, podrá, directa o
indirectamente, proporcionar o recibir servicios de asistencia técnica, ya sea de naturaleza
informática, de telecomunicaciones, administrativa, de supervisión, de investigación y desarrollo.
9
“Desarrollar las actividades y servicios antes descritos, a fin de administrar y operar
eficientemente los sistemas que sean encomendados por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP) para el procesamiento electrónico de datos relativos a la administración tributaria
y aduanera a cargo de la Subsecretaría de Ingresos, incluyendo todo tipo de contribuciones
federales y los correspondientes gravámenes al comercio exterior aplicables al despacho
aduanero a que se refiere el artículo 8o.-B de la Ley Aduanera, y cualesquiera otros
especificados en el contrato de prestación de servicios que celebre con la SHCP”.
ISOSA a partir del 15 de junio de 1993 prestó los servicios de procesamiento electrónico de datos a la
SHCP, y en la actualidad se los brinda al SAT, no obstante que no tiene contrato con la SHCP ni con el
SAT, toda vez que se constituyó ex profeso para ello. Además, de acuerdo con su escritura
constitutiva, es una empresa de participación estatal mayoritaria, ya que fue creada por NAFIN,
entidad paraestatal que posee el 99.99% de las acciones de la sociedad, por lo que su intervención es
de tal magnitud que puede obtener la mayoría de los votos en las decisiones de la Asamblea General
de Accionistas, y tiene control absoluto sobre la administración de la misma. En consecuencia, ISOSA
encuadra en la descripción de empresa de participación estatal mayoritaria prevista en el artículo 46,
fracción II, inciso a, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Se infiere que el SAT mediante ISOSA viene realizando diversas operaciones al margen de las
disposiciones legales aplicables a una entidad del sector público, como el esquema presupuestal y la
Ley de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios del Sector Público, entre otras.
211
Auditoría Superior de la Federación
El 31 de diciembre de 1999 la asamblea de accionistas de ISOSA acordó su disolución, sin que ésta
se haya llevado a cabo. El Comité Técnico del Fideicomiso en su octava reunión del 9 de diciembre de
2002 acordó reanudar las actividades de ISOSA.
Acción Promovida
02-06100-2-245-01-006
Recomendación
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia,
instruya a quien corresponda para que en cumplimiento del artículo 46, fracción II, inciso a, de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, registre a Integradora de Servicios Operativos, S.A. de
C.V., como una empresa de participación estatal mayoritaria, ya que Nacional Financiera, S.N.C.,
entidad paraestatal, posee el 99.99% de sus acciones.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación
sobre los resultados de su Gestión.
Resultado Núm. 8
A fin de verificar que el Órgano Interno de Control (OIC) en Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), dio
seguimiento a la operación del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, mediante el oficio
AECF/2482/2003 del 11 de noviembre de 2003 se solicitaron los informes de las auditorías que
practicó al área fiduciaria durante los ejercicios fiscales de 2001 y 2002.
Al respecto, con el oficio núm. 06/780/609/2003 del 13 de noviembre de 2003, el OIC en NAFIN
informó que realizó dos revisiones; la primera de enero de 2000 a marzo de 2001, y la segunda del 1o.
de enero de 2002 al 30 de junio de 2003.
Con la primera revisión se determinaron cuatro observaciones que el propio OIC consideró sin
relevancia, de las cuales se presenta la más importante:
1
212
“No se ha definido si el Fideicomiso SHCP Aduanas es fideicomiso público y deba atender lo
enmarcado por el Manual de Normas Presupuestarias, en cuanto a la renovación de la clave
presupuestal asignada desde 1999”.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Como parte del seguimiento de esa observación, el OIC en NAFIN informó que “con fecha 18 de abril
de 2002, mediante escrito GCJ/294/02, esta fiduciaria reiteró al Administrador General de Tecnología
de la Información del SAT que se consulte a la Unidad de Política Presupuestal de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público sobre el carácter del fideicomiso, en virtud que de conformidad con lo
establecido en el Título Primero, numeral cinco, del Manual de Normas Presupuestarias para la
Administración Pública Federal, esa unidad es la facultada para interpretar administrativamente las
disposiciones de dicho manual”.
Esta observación fue dada a conocer al SAT por el OIC en NAFIN el 28 de mayo de 2002, cuando se
realizó la séptima sesión del Comité Técnico del Fideicomiso.
El OIC en NAFIN consideró que es obligación del fideicomitente, y no de la fiduciaria, dar cumplimiento
a las disposiciones del manual citado, por lo que dejó de lado la clave presupuestal asignada y sin
mayor sustento dio por solventada la observación.
De los resultados de la revisión del OIC en NAFIN del 1o. de enero de 2002 al 30 de junio de 2003, se
desprendieron tres observaciones, de las cuales la tercera es la principal:
9
Tercera.- “El mecanismo establecido por el SAT para la transferencia de los recursos al
Fideicomiso, a través del sistema bancario para cubrir las contraprestaciones de los Importadores
y Exportadores de la República Mexicana, difiere de lo estipulado en el Convenio Modificatorio al
Contrato de Fideicomiso, que indica que éstos serán entregados por conducto de la Tesorería de
la Federación.
"Esta situación se presenta debido a que el Convenio Modificatorio al Contrato de Fideicomiso de
fecha 2 de junio de 1998, no ha sido ajustado a las disposiciones emitidas por el SAT en noviembre de
2002, lo cual coloca a la fiduciaria en un riesgo legal, por el incumplimiento específico de lo establecido
en la cláusula tercera de recibir de la TESOFE las cantidades que integran su patrimonio”.
Al respecto, el OIC “recomendó a la fiduciaria solicitar al SAT en su carácter de fideicomitente, la
adecuación del Convenio Modificatorio al Contrato de Fideicomiso, con la finalidad de que el esquema
operativo y las disposiciones legales aplicables sean congruentes con las estipuladas en el Convenio”.
Mediante el oficio núm. 06/780/609/2003 del 13 de noviembre de 2003, el OIC en NAFIN informó a la
ASF que debido a que la auditoría se concluyó el 17 de septiembre de 2003, la Dirección Fiduciaria
programó solventar la observación para el primer bimestre de 2004, por lo que a la fecha de la revisión
aún no se había solventado.
213
Auditoría Superior de la Federación
Además, se constató que en el apartado de antecedentes de la información que proporcionó el OIC en
NAFIN, el fideicomiso tenía un saldo de 6,374.8 millones de pesos a junio de 2003.
Acción Promovida
02-06780-2-245-02-001
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C.
Se solicita que el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., en el ámbito de sus
atribuciones, informe sobre la solventación de la recomendación que emitió a Nacional Financiera,
S.N.C., a raíz de la auditoría que le practicó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, para que, en su
carácter de fiduciaria en el fideicomiso, solicite al Servicio de Administración Tributaria, en su carácter
de fideicomitente del fideicomiso, que cumpla con lo establecido en el Convenio Modificatorio del
contrato de fideicomiso referido, a fin de que el esquema operativo y las disposiciones legales sean
congruentes con el convenio.
El Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., deberá informar a la Auditoría Superior
de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Acción Promovida
02-06780-2-245-02-002
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C.
Se solicita que el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., presente a la Auditoría
Superior de la Federación el sustento que le permitió considerar como solventada la recomendación
referente a que "no se ha definido si el Fideicomiso SHCP Aduanas es fideicomiso público y deba
atender lo enmarcado en el Manual de Normas Presupuestarias, en cuanto a la renovación a la clave
presupuestal asignada", ya que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 estuvo inscrito en el Registro de
Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal, con la clave núm. 7000106300153 y,
además, existen otros convenios modificatorios del Contrato del Fideicomiso que sustentan que los
recursos deben canalizarse por medio de la Tesorería de la Federación.
214
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
El Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., deberá informar a la Auditoría Superior
de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 9
Mediante el oficio núm. AECF/2576/2003 del 18 de diciembre de 2003, se solicitó a NAFIN información
del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954.-8 y de la empresa ISOSA.
En respuesta, con el oficio núm. GCR-1303-2003 del 30 de diciembre de 2003, la Subdirección
Fiduciaria de Formalización de NAFIN informó que no tiene conocimiento alguno de que el patrimonio
del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 incluya recursos relacionados con los ingresos o egresos
federales y que, como fiduciaria del fideicomiso, no participa en la elaboración de la Cuenta Pública ni
del Informe de Avance de Gestión Financiera.
Por lo anterior, la Subdirección citada requirió a la ASF que le informe qué entidad fiscalizada reportó
tales conceptos en la Cuenta Pública 2002, para que se los solicite y los entregue a ese órgano de
revisión. Asimismo, manifestó que NAFIN cuenta con una determinación de autoridad competente que
señala que el fideicomiso tiene carácter privado y no administra recursos públicos federales, por lo que
es aplicable el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito en cuanto al secreto fiduciario; sin
embargo, solicitará a sus fideicomitentes su autorización para entregar la información y/o
documentación requerida por la ASF.
Con el oficio núm. GCJ/1173/03 del 30 de diciembre de 2003, la Subdirección de Administración
Fiduciaria de NAFIN solicitó al SAT, “en su carácter de fideicomitente y fideicomisario” del Fideicomiso
Aduanas 1 núm. 954-8, su consentimiento para proporcionar a la ASF la información solicitada, a fin de
cubrir los extremos contenidos en el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito.
Mediante el oficio núm. 327-SAT-II-7-119 del 9 de enero de 2004, la Administración de Atención a
Órganos de Fiscalización del SAT, le comunicó a NAFIN que la SHCP, a través del SAT fungió como
gestor de negocios de las personas que realizan operaciones aduaneras, quienes efectivamente son los
fideicomitentes en el contrato.
La Administración de Atención a Órganos de Fiscalización, concluyó que el SAT sólo actúa como gestor
de negocios de los fideicomitentes (importadores y exportadores), por lo que no está facultado para
solicitar o autorizar la entrega de la información requerida por la ASF, ni se encuentra en aptitud legal
de autorizar la entrega de información del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, ya que no funge como
fideicomitente de éste.
215
Auditoría Superior de la Federación
Sin embargo, en la cláusula segunda del contrato de fideicomiso se estipula que el SAT es el
fideicomitente y fideicomisario, por lo cual mediante el oficio núm. GCJ/1173/03 del 30 de diciembre de
2003, la fiduciaria le solicitó información a ese órgano desconcentrado en su calidad de fideicomitente.
Asimismo, con el oficio núm. GCJ/087/04 Exp. 954-8, del 19 de enero de 2004, la Subdirección de
Administración Fiduciaria comunicó al SAT que al participar como “gestor de negocios”, jurídicamente
puede solicitar a las personas por las cuales actúa como fideicomitente, que le otorguen, en su caso, la
autorización a la Fiduciaria para entregar la información en comento.
Además, esa Subdirección de Administración Fiduciaria le solicitó al SAT “su opinión respecto de si la
revelación de la información solicitada no afecta al fideicomisario por no preverse en el contrato, o si
existe otro órgano facultado para otorgar la autorización y cuál seria éste”.
En virtud de que el SAT no reconoce su calidad de fideicomitente y fideicomisario del Fideicomiso
Aduanas 1 núm. 954-8, no obstante toda la documentación legal y comunicaciones de la fiduciaria,
mediante el oficio núm. AECF/0037/2004 del 19 de enero de 2004, la ASF le requirió al SAT que recabe
la autorización de los importadores y exportadores de la República Mexicana de quienes manifiesta ser
su representante, para que proporcione la información de las operaciones del fideicomiso y de ISOSA, y
continuar con la labor de fiscalización.
Con el oficio núm. 327-SAT-II-7-0324 del 22 de enero de 2004, el SAT precisó que en ningún momento
ha aseverado ser representante legal de los importadores y exportadores, ya que como expuso en
comunicaciones anteriores, al constituirse el fideicomiso, la SHCP, a través de la Subsecretaría de
Ingresos (actual SAT), fungió como gestor de negocios de las personas que realizan operaciones
aduaneras, las cuales efectivamente son los fideicomitentes en el contrato. Además, señaló que la
gestión de negocios y la representación legal son dos figuras jurídicas del derecho civil muy diferentes:
en la primera se obra sin mandato y sin estar obligado, y en la segunda es necesario el consentimiento
expreso del dueño del negocio.
Asimismo, el SAT informó que la gestión de negocios “se desprende del Análisis de la Cláusula
Segunda del Contrato de Fideicomiso núm. 954-8”, en donde se reconoce de manera expresa que la
actuación de la SHCP, por conducto del SAT, se limita exclusivamente a una gestión de negocios en
términos del artículo 1896 del entonces Código Civil del Distrito Federal en Materia Común y para toda
la República en Materia Federal, actual Código Civil Federal, y su participación no se realiza en el
“ejercicio de su propio derecho, sino que, sin mandato alguno y sin ninguna obligación, interviene como
gestor velando por los intereses de las personas que realizan operaciones aduaneras”. Por ello, el SAT
aclaró que no actuó como fideicomitente, sino como un simple gestor de negocios de los importadores y
exportadores de la República Mexicana.
216
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
El Reglamento Interior de la SHCP de 1992 a 1999, así como el del SAT a partir de julio de 1997 no
otorgan facultad alguna para actuar como gestor de negocios, ya que en nuestro sistema jurídico las
autoridades sólo pueden realizar aquello para lo que están expresamente autorizadas por las leyes y,
en este caso, no existe disposición legal que lo faculte.
La ASF nunca aseveró que el SAT hubiera actuado como representante legal de los importadores y
exportadores de la República Mexicana. En el oficio AECF/0037/2004 se cita textualmente lo siguiente:
“le solicitamos a ustedes recaben el consentimiento de los importadores y exportadores de la República
Mexicana de quienes manifiestan ser sus representantes, a fin de que se nos proporcione la
información de las operaciones del fideicomiso y de ISOSA, y podamos llevar a cabo nuestra labor de
fiscalización”. En dicho texto se utilizó el término “representante” como el acto en el que la persona
representa un asunto o a un cuerpo o colectividad y efectúa un trámite o diligencia. En este caso, el
SAT, al señalar que fungió como gestor de negocios, representó o realizó diligencias o trámites en
representación de los importadores y exportadores.
Además, mediante el oficio núm. 327-SAT-II-7-0324 del 22 de enero de 2004, el SAT reconoció su
carácter de fideicomisario, pero manifiesta que “... tal carácter (el de fideicomisario) no nos permite
acceder a la información solicitada por la ASF .”
El SAT añadió que jurídicamente no puede proporcionar información del Fideicomiso porque está
imposibilitado para acceder a ésta y por tratarse de un contrato que no tiene carácter de entidad
fiscalizada, de acuerdo con la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
Los argumentos del SAT reiteran su posición de no proporcionar la información requerida.
Sobre la petición al SAT para que recabara el consentimiento de los importadores y exportadores de las
operaciones del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 e ISOSA, ese órgano desconcentrado señaló que
es imposible de atender en el plazo de tres días otorgado por la ASF, sin considerar que el Fideicomiso
núm. 954-8 no es un ente fiscalizable, además de que es necesario recabar la autorización expresa de
los importadores y exportadores de la República Mexicana, los cuales forman un grupo indeterminado
de personas con domicilio en todo el territorio nacional.
La entidad destacó que “a la fecha, el número de importadores y exportadores inscritos en el Padrón de
Importadores que lleva la Administración General de Aduanas es superior a 126,000 contribuyentes, sin
considerar a las personas que únicamente realizan operaciones de exportación (no obligados a
inscribirse) y aquellos que por disposición legal no están obligados a inscribirse en el padrón como los
pequeños importadores y los pasajeros internacionales, los cuales son imposibles de localizar ya que
no tienen la obligación legal de proporcionar al SAT su domicilio actual mismo que, incluso, puede
217
Auditoría Superior de la Federación
localizarse en el extranjero. Además, de acuerdo con los principios de austeridad presupuestaria, sería
extremadamente oneroso ejecutar las acción solicitada.”
De lo anterior se desprende que existen contradicciones entre NAFIN y el SAT en lo referente a la
definición del carácter de fideicomitente del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, ya que por una parte
NAFIN le solicita al SAT, en su carácter de fideicomitente, su autorización para proporcionar la
información del fideicomiso a la ASF, de acuerdo con lo estipulado en el contrato.
Sin embargo, el SAT argumentó no ser el fideicomitente debido a que únicamente actuó como gestor de
negocios de las personas que realizan operaciones aduaneras, quienes efectivamente son los
fideicomitentes en el contrato.
En principio, NAFIN se refirió al SAT como fideicomitente en el multicitado fideicomiso y después aceptó
tener la calidad de fideicomitente en su carácter de gestor de negocios. Posteriormente, se contradijo al
mencionar en el oficio núm. GCA-019/2004 del 29 de enero de 2004 que ... “el fideicomiso no recauda,
administra, maneja o ejerce recurso público federal alguno, puesto que no es fideicomitente del mismo,
ni la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ni el Servicio de Administración Tributaria, sino todas
aquellas personas que realicen operaciones aduaneras, por lo que no se tipifica en ninguno de los
supuestos previstos en el artículo 79 de la Constitucional Política de los Estados Unidos Mexicanos”.
El argumento del SAT en el sentido de que actúa como gestor de negocios, no desvirtúa su carácter
de fideicomitente y, por tanto, está en plena posibilidad de proporcionar la información requerida; al no
hacerlo infringe la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,
debido a que no está contribuyendo a la rendición de cuentas de la gestión pública federal.
Acción Promovida
02-06780-2-245-01-001
Recomendación
Nacional Financiera, S.N.C.
Se recomienda que Nacional Financiera, S.N.C., en el ámbito de sus atribuciones instruya a quien
corresponda para que se informe a la Auditoría Superior de la Federación de las razones por la cuales
tiene diversos argumentos contradictorios, ya que en principio señaló que la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, por conducto del Servicio de Administración Tributaria, es fideicomitente en su calidad
de gestor de negocios en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, y después en el oficio GCA-019/2004
del 29 de enero de 2004 mencionó que ni la secretaría ni el órgano desconcentrado son
218
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
fideicomitentes en el fideicomiso antes citado, ya que los fideicomitentes son todas aquellas personas
que realizan operaciones aduaneras.
Nacional Financiera, S.N.C., deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los
resultados de su gestión.
Acción Promovida
02-06780-2-245-01-002
Recomendación
Nacional Financiera, S.N.C.
Se recomienda que Nacional Financiera, S.N.C., proporcione a la Auditoría Superior de la Federación
la información solicitada en el oficio AECF/2576/2003 del 18 de diciembre de 2003 respecto del
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V.,
en cumplimiento de los artículos 79, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior; y 8o., fracción IV, de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativa de los Servidores Públicos.
Nacional Financiera, S.N.C., deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los
resultados de su gestión.
Acción Promovida
02-06780-2-245-02-003
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C.
Se solicita que el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., en uso de sus
atribuciones, considere pertinente iniciar el procedimiento administrativo respectivo, debido a que esta
institución financiera no proporcionó a la Auditoría Superior de la Federación la información del
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, ni de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de
C.V., en incumplimiento de los artículos 79, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; y
8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
219
Auditoría Superior de la Federación
El Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., deberá informar a la Auditoría Superior
de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 10
Con objeto de verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de las empresas que prestan
los servicios de apoyo y control del despacho aduanero en las 48 aduanas del país, se constató que el
20 de enero de 1993 12 empresas firmaron contratos de prestación de servicios, las cuales se
conformaron por la empresa Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V. (SGS), que atiende a 3
aduanas, y 11 empresas que prestan servicios en 43 aduanas, registradas con los nombres iniciales
de Consorcios de Comercio Exterior de Ciudad Juárez, S.A. de C.V.; Aeropuerto de México, S.A. de
C.V.; Guadalajara, S.A. de C.V.; Del Interior de México, S.A. de C.V.; Matamoros, S.A. de C.V.;
Mexicali, S.A. de C.V.; Nogales, S.A. de C.V.; Nuevo Laredo, S.A. de C.V.; Piedras Negras, S.A. de
C.V.; Reynosa, S.A. de C.V., y Veracruz, S.A. de C.V. En las Aduanas de Dos Bocas y Cd. Camargo
no se incluyó la prestación de este servicio.
Asimismo, se revisaron las actas constitutivas de las empresas en comento a fin de verificar que
fueron constituidas de conformidad con lo que establece la ley. Se comprobó que los Consorcios de
Comercio Exterior de Cd. Juárez, S.A. de C.V.; de Nogales, S.A. de C.V., y del Interior de México,
S.A. de C.V., se crearon en fechas posteriores a su contratación, ya que en la fecha de la celebración
del contrato (20 de enero de 1993) estas empresas no estaban constituidas legalmente, debido a que
se constituyeron el 26, 29 de enero y 9 de febrero de 1993, respectivamente, en infracción del Código
Civil del Distrito Federal, el Código de Comercio y la Ley General de Sociedades Mercantiles.
Para conocer los servicios que inicialmente prestaron esas empresas, se analizaron dos contratos y se
observó que en éstos se establecieron las mismas obligaciones contractuales bajo el mismo esquema
de pago, y se dispuso la prestación de 19 servicios, de los cuales destacan los siguientes:
220
9
Realizar el dictamen del segundo reconocimiento aduanero de las mercancías de importación y
exportación.
9
Colocar, operar y dar mantenimiento de circuito cerrado de video y audio.
9
Colocar un sistema de cómputo compatible con el que opere la SHCP.
9
Operar el sistema de rayos "X" que le proporcione la secretaría.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
9
Realizar la ingeniería de la instalación y de la administración de la red de telecomunicaciones.
9
Realizar el entrenamiento y capacitación integral del personal de la aduana y de la empresa.
9
Prestar asesoría y consultoría durante la vigencia del presente contrato sobre la administración
técnica y la implantación de los servicios contratados.
9
Contar con el equipo de laboratorio necesario para elaborar muestras químicas y con personal
técnico que opere dichos laboratorios.
Se comprobó que los contratos se han modificado mediante cuatro addenda de fechas 20 de mayo de
1993, 14 de noviembre de 1994, 13 de julio de 1998 y 1o. de enero de 2000, por lo que con las
modificaciones establecidas la prestación de los servicios disminuyó y quedaron vigentes sólo 12 de
ellos, entre los que destacan los siguientes:
9
Practicar el segundo reconocimiento aduanero de mercancías únicamente a pedimentos de
importación.
9
Conectar el sistema de cómputo al sistema informático del SAT.
9
Instalar y administrar la red de telecomunicaciones.
9
Proporcionar entrenamiento y capacitación al personal de la aduana y de la empresa.
9
Prestar los servicios de asesoría y consultoría.
9
Subcontratar los servicios de análisis químico e instalar un laboratorio químico en las aduanas
que indique el SAT.
9
Operar el módulo de segunda selección aleatoria y casetas de verificación de verdes.
A fin de verificar que el pago de las contraprestaciones de los servicios de apoyo y control del
despacho aduanero, establecido en la cláusula novena del contrato de prestación de servicios, así
como el tercer addendum de modificaciones a dicho contrato, que estipula que el pago se efectuará
con base en el anexo “F” (actual anexo 3 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior), se
solicitó al SAT el número de pedimentos de importación y exportación tramitados en las 48 aduanas
del país durante el ejercicio de 2002, así como el importe pagado a las 12 empresas prestadoras del
servicio.
221
Auditoría Superior de la Federación
Con el oficio núm. 102-SAT-154 del 8 de diciembre de 2003, informó que los importadores y
exportadores pagan la contraprestación a las empresas de segundo reconocimiento y que el SAT sólo
valida el número de pedimentos y el cálculo aritmético correspondiente; además, proporcionó un
cuadro informativo con los resultados del cálculo aritmético en el 2002 y la relación de los pedimentos
mensuales por aduana.
Con su análisis se determinó que de enero a diciembre de 2002, el SAT les autorizó a las empresas
que prestan los servicios de apoyo y control del despacho aduanero el pago de 419,164.4 miles de
pesos, como se muestra a continuación:
PAGO A LAS EMPRESAS QUE PRESTAN SERVICIOS DE APOYO Y CONTROL
DEL DESPACHO ADUANERO ENERO A DICIEMBRE DE 2002
(Miles de pesos)
Nombre
Importe
SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V.
30,224.0
Consorcio de Comercio Exterior de Mexicali, S.A. de C.V.
13,327.1
Consorcio de Comercio Exterior de Nogales, S.A. de C.V.
23,128.6
Consorcio de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V.
64,844.7
Consorcio de Comercio Exterior de Cd. Juárez, S.A. de C.V.
28,819.4
Consorcio de Comercio Exterior del Interior de México, S.A. de C.V.
40,178.1
Consorcio de Comercio Exterior del Aerop. de México, S.A. de C.V.
40,002.9
Consorcio de Comercio Exterior de Veracruz, S.A. de C.V.
41,409.2
Consorcio de Comercio Exterior de Nuevo Laredo, S.A. de C.V.
33,752.9
Consorcio de Comercio Exterior de Piedras Negras, S.A. de C.V.
22,649.9
Consorcio de Comercio Exterior de Reynosa, S.A. de C.V.
48,407.7
Consorcio de Comercio Exterior de Matamoros, S.A. de C.V.
Total
32,419.9
419,164.4
FUENTE: Información proporcionada por el Servicio de Administración Tributaria.
Asimismo, se realizó una prueba de cálculo a los 419,164.4 miles de pesos pagados a las empresas
que prestaron el servicio, tomando como base el número de pedimentos de importación y exportación
tramitados por aduana y el costo por pedimento establecido en el anexo 3 de la Resolución Miscelánea
de Comercio Exterior vigente para 2002, así como lo estipulado en la cláusula segunda del cuarto
addendum que modifica la cláusula novena del mismo y el cálculo fue correcto.
Sin embargo, se observó que en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 se depositaron 474,474.2
miles de pesos para el pago de los servicios del segundo reconocimiento aduanero, monto que resultó
de aplicar a la recaudación del DTA el porcentaje de distribución del 16.89% (superior al 12.28% que
siempre se había aplicado), por lo que al comparar este importe con los 419,164.4 miles de pesos se
determinó un depósito en exceso al fideicomiso de 55,309.8 miles de pesos.
222
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Por lo anterior, con el oficio núm. AECF/2518/2003 del 26 de noviembre de 2003, se solicitaron al SAT
los oficios de autorización, las facturas y la ficha única de operación fiduciaria a fin de verificar la
documentación comprobatoria de los pagos, la autorización de éstos y la transferencia de los recursos
a las empresas que prestan los servicios de apoyo y control del despacho aduanero. En respuesta,
con el oficio núm. 102-SAT-154 del 8 de diciembre de 2003, la entidad fiscalizada no proporcionó la
información, por lo que infringe el artículo 8o., fracción IV, de la Ley de Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos.
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-008
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que se modifique la forma de pago establecida en cláusula novena de los
contratos de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero que la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público celebró el 20 de enero de 1993 con los 11 consorcios de comercio exterior
y la empresa SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., a fin de que sea congruente con los
servicios efectivamente prestados y la revisión del segundo reconocimiento aduanero a los pedimentos
de importación tramitados.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre
los resultados de su gestión.
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-009
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que se explique por qué la Secretaría de Hacienda y Crédito Público lo
autorizó para contratar los servicios de apoyo y control del despacho aduanero a las empresas
Consorcios de Comercio Exterior de Nogales, S.A. de C.V., del Interior de México, S.A. de C.V., y de
223
Auditoría Superior de la Federación
Cd. Juárez, S.A. de C.V., aun cuando se constituyeron después de habérseles otorgado la
autorización, y no cumplieron con los requisitos previstos en el artículo 8-B de la Ley Aduanera
(actualmente 16).
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre
los resultados de su Gestión.
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-010
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que informe las causas por las que se depositaron de más 55,309.8 miles de
pesos en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, para el pago de la contraprestación de los servicios
de apoyo y control de despacho aduanero, ya que en el ejercicio de 2002 se ingresaron en ese
fideicomiso 474,474.2 miles de pesos, pero se debieron depositar por esos servicios 419,164.4 miles
de pesos, de conformidad con la cláusula segunda del cuarto addendum del contrato de prestación de
servicios y de la Miscelánea de Comercio Exterior de 2000.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre
los resultados de su Gestión.
Acción Promovida
02-06317-2-245-02-005
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en el SAT
Se solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito
de sus atribuciones, considere iniciar el procedimiento correspondiente, respecto de la autorización
parta prestar los servicios de apoyo y control del despacho aduanero a las empresas Consorcios de
Comercio Exterior de Nogales, S.A. de C.V., del Interior de México, S.A. de C.V., y de Cd. Juárez, S.A.
de C.V., ya que se constituyeron después de habérseles otorgado la autorización, y no cumplieron con
los requisitos previstos en el artículo 8o.-B de la Ley Aduanera (actualmente 16).
224
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría
Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 11
Con el fin de continuar con los trabajos de auditoría, mediante el oficio núm. AECF/2518/2003 del 26
de noviembre de 2003, la ASF solicitó al SAT la información siguiente:
9
Documentos en los que se consigne la recaudación del DTA por aduana, por el pago de la
contraprestación del procesamiento electrónico de datos, del segundo reconocimiento aduanero
y de los enteros a la TESOFE de los ejercicios de 1993 a 1998 y de 2000.
9
Criterios adoptados para determinar los porcentajes de distribución para el pago de la
contraprestación de los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo
reconocimiento aduanero, establecidos en la Miscelánea de Comercio Exterior, que se aplicaron
en los ejercicios de 1993 a 2002 y memorias de cálculo, toda vez que estos sufrieron variaciones
en dichos ejercicios.
9
Documento en el que consten las causas que provocaron la licitación de los servicios del
segundo reconocimiento aduanero.
9
Información y/o documentación que muestre el destino que se les dio a los recursos del
Fideicomiso SHCP-ISSA, después de la cancelación del contrato de prestación de servicios de la
empresa ISSA.
9
Fundamento legal que facultó al Tesorero de la Federación y al Subsecretario de Ingresos de la
SHCP para celebrar el Acuerdo que entró en vigor el 1 de enero de 1995, que contiene el
procedimiento para concentrar directamente en la cuenta del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 9548, la presunta parte no fiscal del DTA.
9
Fundamento legal que facultó a esta dependencia para actuar como gestor de negocios en la
constitución del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y cuidar los intereses de las personas
(particulares) que realicen operaciones aduaneras. Asimismo, se acredite e informe respecto a la
procedencia y naturaleza de la cantidad de N$ 200,488,366.93, que por instrucciones de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público se incorporan al patrimonio del mencionado
fideicomiso.
225
Auditoría Superior de la Federación
226
9
Informe las razones por las cuales se contrató el servicio de apoyo y control del despacho
aduanero, con las empresas Consorcio de Comercio Exterior del Interior de México, S.A. de
C.V.; Consorcio de Comercio Exterior de Cd. Juárez, S.A. de C.V., y Consorcio de Comercio
Exterior de Nogales, S.A. de C.V., sin que éstas se encontraran legalmente constituidas.
9
Fundamento legal que facultó al Administrador Jurídico de Ingresos para autorizar al Fideicomiso
Aduanas 1 núm. 1078-5, actual 954-8, con el oficio núm. 325-A-IX-2541 717/087 del 29 de mayo
de 1993, para la prestación del servicio de procesamiento electrónico de datos, sin que dicho
fideicomiso reuniera los requisitos previstos en el artículo 8-B de la Ley Aduanera vigente en ese
año; además de que dicho servicio tiene carácter de confidencial y gubernamental.
9
En relación con el oficio citado en el párrafo anterior, que establece una vigencia de 10 años
prorrogables a solicitud del fideicomiso, proporcionar, en su caso, el oficio de autorización de la
prórroga respectiva.
9
En el supuesto de que la prórroga señalada en el punto anterior no se hubiera otorgado,
proporcionar la documentación que acredite que se cumplió con lo establecido en el cuarto punto
del oficio núm. 325-A-IX-2541 717/087 del 29 de mayo de 1993, el cual dispone que todas las
obras, equipos, instalaciones, mobiliario y equipo de oficina que haya adquirido o construido el
fideicomiso para la prestación de los servicios a que se refiere la autorización pasarán a ser
propiedad de la SHCP sin contraprestación alguna.
9
Especificar bajo qué título legal estos bienes pasarían a formar parte del patrimonio de la SHCP.
9
Datos de la constitución del Fideicomiso Público a que se refiere el artículo 10-I del Reglamento
de la Ley Aduanera y, en caso de no haberse constituido, explicar las razones lógico-jurídicas de
ello.
9
Informar de las causas por las cuales durante el periodo de 1994 a 1998 no existió u operó el
Comité Técnico en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.
9
Informe cuándo y quién estableció el control para dar cumplimiento de lo establecido en el
apartado “precios de la propuesta” de las bases de licitación para la contratación de los servicios
de apoyo y control aduanero, el cual indica que en aquellos casos en que un mismo vehículo se
transporten mercancías amparadas por varios pedimentos, el cobro por pedimento que hará la
empresa se reducirá en dos terceras partes.
9
Número total de pedimentos tramitados por aduana y por año desde 1991 a 2002.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
9
Enviar justificaciones debidamente soportadas de las causas que provocaron la disminución de
los servicios contratados originalmente con las 12 empresas (apoyo y control aduanero),
formalizada a través del tercer addendum a los contratos respectivos, y presentar el costobeneficio para continuar con dichos contratos y los motivos por los que no se modificó la forma
de pago de los servicios prestados.
9
Informar qué área y quién (nombre y cargo) realizó y autorizó el procedimiento para determinar
la disminución del pago de la contraprestación de los servicios del apoyo y control aduanero,
pactada en el cuarto addendum (marzo de 2000) de los contratos correspondientes. Anexar
memorias de cálculo.
9
Informe las causas por las cuales no se depositó al Fideicomiso Aduanas 1 por los servicios del
procesamiento electrónico de datos durante el periodo del 8 de diciembre de 1998 a septiembre
de 1999.
9
Contrato de prestación de servicios de procesamiento de datos y servicios relacionados,
celebrado entre la SHCP e Integradora de Servicios, S.A. de C.V. (ISSA).
9
Convenio de finiquito de la empresa ISSA, resultado de su rescisión de contrato.
En respuesta, con el oficio núm. 102-SAT-154 del 8 de diciembre de 2003, el SAT manifestó que “de
conformidad con el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la revisión de la
Cuenta Pública está limitada al principio de anualidad a que se refiere la fracción IV del artículo 74
constitucional”.
Por lo anterior, concluyó que “en el caso concreto la Auditoría Superior de la Federación carece de
facultades para solicitar información de ejercicios distintos del 2002 (ejercicio revisado), motivo por el
cual el Servicio de Administración Tributaria no se encuentra en aptitud legal de atender esta petición
atento a lo establecido en el artículo 8o., fracción V, de Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos.”
Tampoco proporcionó la información de 2002 referente a los criterios adoptados para determinar los
porcentajes de distribución para el pago de la contraprestación de los servicios de procesamiento
electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, así como las memorias de cálculo, en
infracción del artículo 8o. fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos.
227
Auditoría Superior de la Federación
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-011
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que se proporcione a la Auditoría Superior de la Federación la información
que le solicitó con el oficio núm. AECF/2518/2003 del 26 de noviembre de 2003, del ejercicio de 2002,
en cumplimiento del artículo 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre
los resultados de su Gestión.
Resultado Núm. 12
A fin de verificar las operaciones realizadas por el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, relacionadas
con el pago de las contraprestaciones por los servicios del procesamiento electrónico de datos y de
apoyo y control del despacho aduanero y por la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de
C.V., con el oficio núm. AECF/2518/2003 del 26 de noviembre de 2003, se solicitó al SAT la
información siguiente:
228
9
En su actual carácter de fideicomitente del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, proporcionar el
papel de trabajo de la integración mensual del importe que ingresó a dicho fideicomiso derivado
del Derecho de Trámite Aduanero ( DTA) del ejercicio de 2002.
9
Como fideicomitente y fideicomisaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, proporcionar el
papel de trabajo con la integración mensual del importe de los rendimientos obtenidos por dicho
fideicomiso por las inversiones en valores de renta fija del ejercicio de 2002, de conformidad con
la cláusula tercera, inciso b, del contrato del fideicomiso.
9
De los rendimientos señalados en el párrafo anterior, proporcionar el papel de trabajo de la
integración mensual del importe enterado, en su caso, a la Tesorería de la Federación
(TESOFE) del ejercicio de 2002.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
9
Copias de los estados de cuenta bancarios del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 de enero a
diciembre de 2002.
9
Papel de trabajo de la integración mensual del importe pagado a ISOSA por los servicios de
procesamiento electrónico de datos prestados durante el ejercicio de 2002.
9
Copia certificada del Acta Constitutiva de Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., que
contenga la inscripción en el Registro Público de Comercio del Distrito Federal.
9
Documentos que regulan la relación contractual que existe entre ISOSA, el SAT y la SHCP.
Al respecto, mediante el oficio núm. 102-SAT-154 del 8 de diciembre de 2003, el SAT no proporcionó
la información ya que señaló que no “actuó como fideicomitente, sino como un simple gestor de
negocios de aquellas personas que conforme a derecho efectivamente tienen dicho carácter, en este
caso, los importadores y exportadores de la República Mexicana”.
Asimismo, manifestó que “el hecho de que de los fines del fideicomiso y de la mecánica conforme la
cual va operar y obtener las cantidades que integran el patrimonio fideicomitido, previstos en la
cláusula tercera de ese contrato, se desprende que dichas cantidades no las entera el SAT, sino que
son producto de las aportaciones obtenidas por las personas que realizan operaciones aduaneras en
los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera, razón por la que estas últimas son las que generan el
patrimonio del fideicomiso, por lo que son ellos los que en términos del artículo 349 de la Ley General
de Títulos y Operaciones de Crédito tendrán el carácter de fideicomitentes, al ser los capacitados
jurídicamente para la disposición legal de las sumas que integran el patrimonio fideicomitido”.
Además, informó que “atendiendo a la interpretación de las cláusulas pactadas en el contrato de
fidecomiso y a los requisitos esenciales que dicho contrato debe revestir conforme a la legislación
vigente, se observa que el Servicio de Administración Tributaria, ante la imposibilidad práctica y
material de que en dicho contrato participaran la totalidad de las personas que realizan operaciones
aduaneras, de conformidad con el artículo 16 de la Ley Aduanera, intervino firmando el contrato como
gestor, sin confundirse con quien para efectos jurídicos y obligacionales es efectivamente el
fideicomitente, por haber aportado los bienes que integran el fideicomiso y quien directamente debe
cumplir con las obligaciones contraídas por el gestor de negocios en su nombre, según lo dispuesto
por el artículo 1903 del Código Civil Federal”.
También indicó que “del análisis de las disposiciones legales aplicables al caso concreto y tomando en
cuenta lo establecido por los artículos 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 16
de la Ley Aduanera, es de derecho concluir que el Fideicomiso 954-8 “Aduanas 1” no es un ente
229
Auditoría Superior de la Federación
público y por tanto no tiene el carácter de entidad fiscalizada. El Fideicomiso Aduanas 1 no materializa
el supuesto jurídico del artículo 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, por lo cual
no se le puede considerar como un fideicomiso público, que forma parte de la Administración Pública
Paraestatal”.
“Lo anterior es así en virtud de lo siguiente: El Fideicomiso Aduanas 1 no fue constituido por el
Gobierno Federal, sino por los importadores y exportadores a que alude el artículo 16 de la Ley
Aduanera”.
“El Fideicomiso Aduanas 1 no tiene como finalidad auxiliar al Ejecutivo Federal, su objeto es realizar
una serie de actos encaminados a auxiliar a los propios importadores y exportadores”.
“El Fideicomiso Aduanas 1 no establece la creación de una estructura orgánica análoga a la de otras
entidades públicas”.
“No es obstáculo para concluir lo anterior, el comentario que vierte en el oficio de referencia en el
sentido de que el Comité Técnico del fideicomiso se integra exclusivamente por funcionarios del SAT y
de Nacional Financiera, S.N.C., ya que la integración del comité técnico de un fideicomiso no le puede
otorgar a éste la calidad de público o privado, sino la naturaleza del patrimonio fideicomitido, sus fines,
entre otros elementos que disponga la legislación aplicable.
“Tampoco obsta para arribar a esta conclusión, la manifestación contenida en el oficio que se atiende
en el sentido de que “el denominado Fideicomiso Aduanas 1 ...se encontraba inscrito en el Registro de
Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública”, en virtud de que la inscripción de un contrato
en el registro a que hace alusión, no es el factor que otorga la naturaleza de público o privado a aquél,
ya que como se mencionó anteriormente, dicha calidad se determina a partir de las características
propias del contrato de que se trate, sin que la inscripción o no a tal registro le impute o elimine la
naturaleza de público o privado.”
Por otra parte, el SAT informó que “es inexacto afirmar que la persona moral Integradora de Servicios
Operativos, S.A. de C.V., tenga el carácter de empresa de participación estatal mayoritaria, ya que por
una parte, el Gobierno Federal no es propietario del capital social de dicha entidad y por otro, no se
actualiza caso alguno de los demás supuestos a que alude el artículo 46 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal”.
“Es importante señalar que de la lectura a la escritura constitutiva de la empresa Integradora de
Servicios Operativos, S.A. de C.V., (consultada en el Registro Público de Comercio), se desprende que
la intervención de Nacional Financiera, S.N.C., en la constitución de dicha empresa fue en
230
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
cumplimiento de las instrucciones del Comité Técnico del Fideicomiso, es decir, Nacional Financiera,
S.N.C., no actuó en nombre propio sino en cumplimiento de una encomienda fiduciaria y, por ende, no
puede sostenerse que sea propietaria del capital social de Integradora de Servicios Operativos, S.A.
de C.V.”
“En el apuntado estado de cosas, el Servicio de Administración Tributaria no se encuentra en aptitud
legal de entregar información que le sea propia al Fideicomiso 954-8, toda vez que no funge como
fideicomitente del mismo.”
Por los argumentos anteriores el SAT nuevamente no proporcionó la información y documentación del
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, ni de Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. Tal
negación infringe lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos.
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-012
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que en su carácter de fideicomitente en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 9548, obtenga y proporcione a la Auditoría Superior de la Federación la información solicitada mediante el
oficio núm. AECF/2518/2003 del 26 de noviembre de 2003 y de la empresa Integradora de Servicios
Operativos, S.A. de C.V., en cumplimiento de los artículos 79, párrafo penúltimo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de
la Federación, así como el artículo 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre
los resultados de su Gestión.
231
Auditoría Superior de la Federación
Acción Promovida
02-06317-2-245-02-006
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en el SAT
Se solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en uso de sus
atribuciones, considere pertinente iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, ya que la
Jefatura del Servicio de Administración Tributaria no proporcionó a la Auditoría Superior de la
Federación la información del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, ni de la empresa Integradora de
Servicios Operativos, S.A. de C.V., en cumplimiento de los artículos 79, párrafo penúltimo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización
Superior de la Federación, y 8o. fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos.
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría
Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 13
Con el fin de verificar el contenido de los oficios núms. D.G.308-A, 529-II-01-00063 y SB-400-282-94
de fechas 5 y 17 de agosto de 1994 y del 1o. de septiembre de ese mismo año, con los cuales el SAT
sustenta que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 es privado y que, por ende los recursos que
maneja también, se analizó el contenido de éstos, en los cuales se manifiesta lo siguiente:
Con el oficio D.G.308-A del 5 de agosto de 1994, la Dirección General de Normatividad y Desarrollo
Administrativo de la SHCP informó a la Subprocuraduría Fiscal Federal de Legislación y Consulta de
esa dependencia sobre el contenido del contrato de fideicomiso que celebró la secretaría, en su
carácter de fideicomitente, con NAFIN, como institución fiduciaria, a fin de captar las cantidades que le
sean enteradas por el sistema bancario nacional, de conformidad con el artículo 8-B de la Ley
Aduanera.
En dicho oficio se menciona que el contrato del fideicomiso tiene carácter de privado, debido a la
naturaleza de las aportaciones que como contraprestación pagarán las personas que realicen las
operaciones aduaneras a quienes presten los servicios a que se refiere el artículo referido.
232
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
“En este sentido, la constitución, fondos, operación y manejo del fideicomiso en cuestión no están
sujetas a la normatividad aplicable para las entidades públicas.”
Asimismo, con el oficio núm. 529-II-01-00063 del 17 de agosto de 1994, esa Subprocuraduría Fiscal
aclaró a la Subsecretaría de Ingresos de la misma dependencia que “en relación al oficio
BDADF/238/94 de 23 de mayo último, de la Dirección de Fideicomisos de Nacional Financiera,
respecto de la naturaleza jurídica del Fideicomiso denominado Aduanas 1, me permito comunicar a
usted lo siguiente: en virtud de la naturaleza de los recursos a que se refiere el artículo 8o.-B de la Ley
Aduanera, mismos que integran el patrimonio del fideicomiso de que se trata, este último tiene el
carácter de fideicomiso privado, como también lo ha señalado la Dirección General de Normatividad y
Desarrollo Administrativo en el oficio D.G. 308-A del 5 del mes en curso, cuya copia me permito
anexar”.
Con el oficio SB-400-282-94 del 1o. de septiembre de 1994, la Subsecretaría “B” de la Secretaría de la
Contraloría General de la Federación informó a la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP lo siguiente:
“Desahogando la opinión que tuvo a bien solicitar a esta secretaría a través de su atento oficio 102-487
del 23 de agosto pasado, me permito comunicar a usted que visto el contenido de los dictámenes
emitidos por el Procurador Fiscal de la Federación y el Director General de Normatividad y Desarrollo
Administrativo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante los oficios 529-II-01-00063 y
D.G. 308-A-1035 de fechas 17 y 5 de agosto de 1994, respectivamente, en el sentido de que es privado
el origen de los recursos que integran el patrimonio del fideicomiso conocido como “Aduanas 1”, y
careciendo el mismo de una estructura orgánica análoga a la que corresponde a las entidades
paraestatales, ya que únicamente es tenedor de acciones representativas del capital social de una
sociedad mercantil que presta los servicios a que se refiere el artículo 8-B de la Ley Aduanera, se llega
a la conclusión de que no se surten los extremos de lo dispuesto en los artículos 47 de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal, y 40 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, para
considerar como público el expresado fideicomiso Aduanas 1”
A fin de conocer la naturaleza jurídica del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, en el que actúa la
SHCP como fideicomitente, representada por el SAT, y NAFIN, como fiduciaria, y para estar en
posibilidades de ejercer las atribuciones de fiscalización y contribuir a una rendición de cuentas
transparente, con los oficios núms. AECF/2577/2003 y AECF/2578/2003, ambos del 18 de diciembre
de 2003, se le solicitó al Procurador Fiscal de la Federación y al Secretario de la Función Pública que
ratifiquen o actualicen su opinión respecto del contenido de los oficios núms. 529-II-01-00063 y SB400-282-94 del 17 de agosto de 1994 y 1o. de septiembre de 1994, respectivamente.
233
Auditoría Superior de la Federación
Al no obtener respuesta, la Auditoría Superior de la Federación reiteró la petición mediante los oficios
núms. AECF/0028/2004 y AECF/0029/2004, ambos del 14 de enero de 2004. A la fecha de la revisión
( 26 de febrero de 2004) la Procuraduría Fiscal de la Federación no dio respuesta.
Con el oficio núm. SCAGP/200/013/2004 del 23 de enero de 2004, la Subsecretaría de Control y
Auditoría de la Gestión Pública, adscrita a la Secretaría de la Función Pública, contestó adjuntando un
documento elaborado por su Unidad de Asuntos Jurídicos denominado análisis sobre el contenido del
oficio SB-400-282-94 del 1o. de septiembre de 1994, emitido por la Subsecretaría “B” de la entonces
Secretaría de la Contraloría General de la Federación.
De dicho documento se desprende lo siguiente:
“Es de señalar que de acuerdo con las disposiciones antes invocadas, se coincide con el criterio
pronunciado por el referido Subsecretario B, en el sentido de que el fideicomiso Aduanas 1 no reúne
las características de una entidad paraestatal previstas en las disposiciones legales que se invocan”.
“Es de mencionar que de acuerdo con las diversas relaciones de entidades paraestatales de la
Administración Pública Federal que ha emitido la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (publicadas
en el Diario Oficial de la Federación de fechas 15 de agosto de 1996, 13 de agosto de 1997, 15 de
agosto de 1998, 13 de agosto de 1999, 1 de agosto de 2000, 13 de agosto de 2001, 15 de agosto de
2002, y 14 de agosto de 2003) se aprecia que el Fideicomiso Aduanas 1 no aparece dentro de los
fideicomisos públicos que tienen el carácter de entidad paraestatal”.
“No se omite manifestar que del análisis a la documentación con que se cuenta, se aprecia que los
recursos que integran el patrimonio del fideicomiso Aduanas 1 provienen de las contraprestaciones
que pagan las personas que realizan operaciones aduaneras a los particulares autorizados para
prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados necesarios para
llevar a cabo el despacho aduanero en los términos del artículo 16 (antes 8-B) de la Ley Aduanera”.
“Por otra parte, el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la
Federación, manifiesta que el patrimonio del fideicomiso Aduanas 1 se integró de recursos del
Gobierno Federal que por instrucciones de la SHCP se incorporaron a éste, así como por cantidades
provenientes del artículo 8-B (actual 16) de la Ley Aduanera. El citado Auditor sustenta su afirmación
en oficio de la Subsecretaría de Egresos de 28 de mayo de 1993, del cual acompañó copia y en el cual
se instruye a la fiduciaria NAFIN para que transfiera al fideicomiso Aduanas 1, los recursos afectos al
fideicomiso SHCP-1055-7 de 4 de septiembre de 1992, cuyos antecedentes se desconocen en esta
dependencia”.
234
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
“Finalmente, es de señalar que la opinión contenida en las consideraciones anteriores, únicamente
tiene por objeto brindar una orientación general sobre aspectos de índole estrictamente jurídico y no
representan, desde luego, una resolución al asunto de referencia, ya que de acuerdo con la
jurisprudencia número 49, visible a fojas 646 del Apéndice del Semanario Judicial de la Federación
1917-1995, Segunda Sala, Quinta Época, las áreas jurídicas de las secretarías de Estado son órganos
de consulta, sin más función que la de opinar asuntos que se sometan a su consideración, sin que, por
tanto, tengan capacidad para decidir y resolver sobre ellos”.
Si bien el documento de la Unidad de Asuntos Jurídicos señala en las distintas publicaciones del Diario
Oficial, el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 no aparece dentro de los fideicomisos públicos, no se
entiende por qué el 25 de julio de 2003 se dio de baja la clave del registro núm. 7000106300153 del
Registro de Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal del citado fideicomiso.
Por lo anterior, se observó que el documento enviado por la Secretaría de la Función Pública no
ratificó ni actualizó su opinión respecto de la naturaleza del fideicomiso en comento.
Acción Promovida
02-06100-2-245-01-007
Recomendación
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público instruya a la Procuraduría Fiscal de la
Federación para que dé respuesta al oficio AECF/2577/2003 del 18 de diciembre de 2003, en el que la
Auditoría Superior de la Federación le solicitó que ratifique o actualice su opinión respecto del
contenido del oficio 529-II-01-00063 del 17 de agosto de 1994, en cumplimiento de los artículos 16,
fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, así como 8o., fracción IV, de la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación
sobre los resultados de su Gestión.
235
Auditoría Superior de la Federación
Acción Promovida
02-27100-2-245-01-001
Recomendación
Secretaría de la Función Pública
Se recomienda que la Secretaría de la Función Pública dé respuesta al oficio AECF/2578/2003 del 18
de diciembre de 2003, en el que la Auditoría Superior de la Federación le solicitó que ratifique o
actualice su opinión respecto del contenido del oficio SB-400-282-94 del 1o. de septiembre de 1994,
en cumplimiento de los artículos 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación, así como 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos.
Resultado Núm. 14
Como resultado de las negativas de la información, fue necesario que con el oficio núm.
AECF/0026/2004 del 14 de enero de 2004 se solicitará nuevamente al SAT la información y
documentación sobre los aspectos siguientes:
1.
Procedimiento utilizado para determinar el 12.28% y 53.04% de los recursos asignados al DTA
para pagar a las empresas que prestaron el servicio de segundo reconocimiento aduanero y el
procesamiento electrónico de datos, respectivamente.
2.
En su carácter de fideicomitente en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, y debido a que la
AGTI del SAT autoriza los pagos de los servicios de procesamiento electrónico de datos, se
requiere información de los servicios que prestó ISOSA a la SHCP, al SAT y a los particulares
que realizaron operaciones aduaneras en el ejercicio de 2002.
Además, en el supuesto caso de que ustedes adopten la posición de que no tienen el carácter de
fideicomitente y de fideicomisario en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, le solicitamos que recaben
las autorizaciones correspondientes de sus representados (importadores y exportadores de la
República Mexicana) para que se nos proporcione la información requerida.
3.
236
Relación de servicios que prestaron al SAT y a los particulares las empresas Servicios Logísticos
Aduaneros, S.A. de C.V., y los 11 Consorcios de Comercio Exterior en 2002, así como su
documentación soporte.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
4.
Número de operaciones aduaneras por mes y día que realizó la Aduana de Nuevo Laredo en el
2002.
Con el oficio núm. 327-SAT-II-7-284 del 21 de enero de 2004, la Administración de Atención a Órganos
de Fiscalización anexó en medios electrónicos la documentación solicitada en la que informó lo
siguiente:
Respecto de la primera pregunta indicó que “el cálculo para el pago del servicio de procesamiento
electrónico de datos se determina de acuerdo con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 16 de la
Ley Aduanera y la regla 3.2.6 de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para
2002, así como por lo dispuesto en la cláusula novena del Contrato de Prestación de Servicios de
Apoyo y Control del Despacho Aduanero celebrado entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y
las empresas prestadoras de dichos servicios.
“No se omite señalar que, durante 2002, no se utilizó porcentaje alguno para determinar el monto del
pago a los prestadores del servicio de segundo reconocimiento”.
Cabe aclarar que tal argumento del SAT es contradictorio ya que durante el ejercicio 2002 la
Administración General de Aduanas envió a las instituciones bancarias los oficios núms. 326-SAT-IV13361 del 21 de noviembre de 2001, 326-SAT-944 del 24 de abril de 2002 y el 326-SAT-IV-24684 del
14 de noviembre de 2002, los cuales hacen referencia al porcentaje del 12.28% y del 33.91%,
respectivamente, a fin de que sean aplicados a la recaudación del DTA para el pago de los servicios
de apoyo y control de despacho aduanero.
Respecto de la segunda pregunta relativa a ISOSA, señaló lo siguiente:
“La empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C. V., no tiene relación motivada por algún
contrato de prestación de servicios con el Servicio de Administración Tributaria”.
“Se desconoce si la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C. V., ha prestado servicios
a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), ya que la SHCP es un ente público distinto del
Servicio de Administración Tributaria”.
“Se desconoce si la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C. V., ha prestado servicios
a los importadores y exportadores de la República Mexicana. Se aclara que dicha empresa no cuenta
con autorización del SAT para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos (artículo 16
de la Ley Aduanera)”.
237
Auditoría Superior de la Federación
“En relación con la solicitud de recabar las autorizaciones de los importadores y exportadores de la
República Mexicana, se advierte del texto de su solicitud que esta petición únicamente se efectuó para
el caso de que este órgano desconcentrado contestare la pregunta número dos con base en el hecho
de que no tiene el carácter de ‘fideicomitente y de fideicomisario’.
“En virtud de que la respuesta a esta pregunta no se funda en el hecho antes mencionado, no se hace
manifestación alguna al respecto”.
Sin embargo, la ASF no comparte dicha opinión ya que ISOSA se encuentra operando dentro de las
instalaciones del SAT y es la que realmente presta el servicio. Para mayor abundamiento, la AGTI es
quien autoriza los pagos a ISOSA, mediante oficios y fichas únicas de Operación Fiduciaria.
Respecto de la tercera pregunta, señaló lo siguiente:
“Los servicios se encuentran descritos en la cláusula segunda del Contrato de Prestación de Servicios
de Apoyo y Control del Despacho Aduanero”.
En relación con la cuarta pregunta, el SAT proporcionó el número de operaciones aduaneras por mes
y día que realizó la Aduana de Nuevo Laredo en el 2002.
Cabe señalar que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, ISOSA y las 12 empresas que prestan los
servicios de apoyo y control de despacho aduanero no prestan servicios a los particulares
(importadores y exportadores de la República Mexicana), ya que únicamente tienen relación de apoyo
en sus funciones al SAT, pero nunca entre particulares.
Cabe aclarar que la información proporcionada por el SAT en medios electrónicos no fue validada por
los funcionarios públicos responsables de las áreas.
238
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-013
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que se justifique la presencia de la empresa Integradora de Servicios
Operativos, S.A. de C.V., dentro de sus oficinas, debido a que ese órgano desconcentrado ha
manifestado que no ha celebrado contrato de prestación de servicios con dicha empresa, y que
desconoce si ésta presta los servicios a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a los
importadores y exportadores de la República Mexicana.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre
los resultados de su gestión.
Acción Promovida
02-06E00-2-245-01-014
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que dé respuesta al oficio núm. AECF/0026/2004 del 14 de enero de 2004,
valide la información que proporcionó de manera parcial en medios electrónicos en el que la Auditoría
Superior de la Federación le solicitó información y documentación del Fideicomiso Aduanas 1 núm.
954-8 y de Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., en cumplimiento de los artículos 16,
fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, así como 8o., fracción IV, de la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre
los resultados de su gestión.
239
Auditoría Superior de la Federación
Resultado Núm. 15
Ante la negativa del área fiduciaria de NAFIN y del SAT, se planteó al OIC en NAFIN requerimientos
de información en su carácter de autoridad, a fin de recabar la información necesaria para la labor de
fiscalización de la ASF, mediante el oficio núm. AECF/0027/2004 del 14 de enero de 2004, se le
solicitaron al OIC en NAFIN los estados de cuenta bancarios con el saldo del Fideicomiso Aduanas 1
núm. 954-8 al 31 de diciembre 2002, y la fecha de inscripción del fideicomiso en el Registro de
Mandatos y Fideicomisos de la Administración Pública Federal.
Al respecto, con el oficio núm. 06/780/035/2004 del 19 de enero de 2004, el OIC en NAFIN trasladó la
solicitud de la ASF a la Dirección General Adjunta Jurídica y Fiduciaria de NAFIN para que atendiera
dicho requerimiento y respondiera de manera directa al Auditor Especial de Cumplimiento Financiero.
En atención a lo solicitado la Dirección Fiduciaria de NAFIN, mediante el oficio de referencia GCA-DF13/04 del 26 de enero de 2004, informó a la ASF que el 30 de diciembre de 2003, con el oficio GCR1303-2003, la Subdirección Fiduciaria de Formalización, había dado respuesta a su solicitud planteada
en el oficio AECF/2576/2003 de fecha 18 de diciembre de 2003, donde se le solicitó a NAFIN
información sobre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, en cumplimiento de las disposiciones legales
en la materia.
Asimismo, con esa misma fecha y mediante el oficio GCJ/1173/03, la Subdirección de Administración
Fiduciaria envió un oficio al SAT, donde le solicitó que “a efecto de estar en posibilidad de atender la
petición de la Auditoría Superior de la Federación, atentamente le solicito en su carácter de
fideicomitente y fideicomisario del fideicomiso antes citado, nos otorgue por esta misma vía, de así
considerarlo pertinente, el consentimiento por parte de esa dependencia, a efecto de cubrir los
extremos contenidos en el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito.”
Por lo tanto, el fiduciario (NAFIN), el SAT y el OIC en NAFIN, se han negado a proporcionar la
información requerida por la ASF para poder llevar a cabo su labor de fiscalización.
Con el oficio núm. 327-SAT-II-7-119, del 9 de enero de 2004, el Administrador de Atención a Órganos
de Fiscalización del SAT respondió al Subdirector de Administración Fiduciaria su solicitud, quien, a su
vez, el 19 de enero de 2004, mediante el oficio GCJ/087/04, requirió a la Administración de Atención a
Órganos de Fiscalización del Servicio de Administración Tributaria las autorizaciones correspondientes
a fin de entregar a la Auditoría Especial de Cumplimiento Financiero la información requerida.
De lo anteriormente señalado la Dirección Fiduciaria de NAFIN informó que está dando cumplimiento a
la solicitud de información efectuada en los términos que las disposiciones legales se lo permiten.
240
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Sin embargo, NAFIN no proporcionó los estados de cuenta bancarios con el saldo del Fideicomiso
Aduanas 1 núm. 954-8 al 31 de diciembre de 2002, y la fecha de inscripción del fideicomiso en el
Registro de Mandatos y Fideicomisos de la Administración Pública Federal, argumentando que cuenta
con una determinación de autoridad competente que señala que dicho fideicomiso es privado, por lo
que le aplica el secreto fiduciario previsto en el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito,
además de que el SAT, como fideicomitente, no autorizó a proporcionarla bajo el razonamiento de que
los fideicomitentes son los importadores y exportadores de la República Mexicana.
Acción Promovida
02-06780-2-245-02-004
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control
Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C.
Se solicita que el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., informe por qué no
atendió la solicitud de información del oficio núm. AECF/0027/2004 del 14 de enero de 2004, del
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V.,
y se le solicita nuevamente atienda el requerimiento de la Auditoría Superior de la Federación, en
cumplimiento de los artículos 79, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y 8o., fracción
IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
El Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., deberá informar a la Auditoría Superior
de la Federación sobre los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 16
Durante el ejercicio de 2001, la ASF realizó la auditoría núm. 395 “Recaudación de Ingresos por
Derecho de Trámite Aduanero” en donde se observó que no se enteraron a la TESOFE 2,250,807.4
miles de pesos, por concepto de DTA y no se aclaró la situación del saldo de 4,561,136.3 miles de
pesos que consignan los estados de cuenta bancarios del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.
Al respecto, la ASF mediante el oficio OASF-0549/2003 del 3 de abril de 2003 le dio a conocer al OIC
en el SAT las irregularidades determinadas en la revisión de la Cuenta Pública de 2001 solicitándole
la intervención de ese órgano interno de control respecto de la solicitud núm. 01-06317-2-395-02-001.
241
Auditoría Superior de la Federación
En respuesta a la acción promovida el OIC en el SAT mediante el oficio núm. 328-SAT-01119 de fecha
19 de noviembre de 2003, manifestó que “La ASF considera que resulta irregular la falta de
concentración en la Tesorería de la Federación de los ingresos provenientes del Derecho de Trámite
Aduanero por un importe 2,250,807.4 miles de pesos, así como el saldo de 4,561,136.3 miles de pesos
del Fideicomiso Aduanas 1, como quedó señalado en la solicitud núm. 01-06317-2-395-02-01, lo que
debió realizar el SAT, según a la ASF, en cumplimiento de los artículos 30, párrafo primero de la Ley
del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento; 12 de la Ley de Ingresos de la
Federación para el ejercicio fiscal de 2001, así como 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la
Federación”.
Al respecto, el SAT argumenta esencialmente, como ya ha quedado relatado, que de acuerdo con el
artículo 16 de la Ley Aduanera (anterior artículo 8-B) se establece claramente la naturaleza privada de
estos recursos al señalar que los importadores y exportadores pagan al prestador de los servicios de
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados una contraprestación por la prestación de
dichos servicios, es decir, en el caso concreto se está ante un pago que se realiza entre particulares
relacionado con la prestación de un servicio. El ente auditado arguye además que en efecto, el recurso
aportado por los importadores y exportadores es una contraprestación para cubrir un servicio que es
prestado por un ente privado, por ende la contraprestación en términos de los artículos 1, fracción II,
14, 16 y 17 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, se encuentra sujeta al pago de dicho impuesto.
De igual manera, el SAT pretende robustecer su argumento esencial citado en el párrafo anterior,
invocando la correlación de diversos dispositivos jurídicos de diversa generalidad, pretendiendo
justificar que los recursos materia de la recomendación que nos ocupa, no constituyen un derecho
establecido en la Ley Federal de Derechos ni en la Ley de Ingresos de la Federación, ni que los
servicios que presta la Federación que dan lugar al pago de derechos, no están sujetos al pago del
IVA, en los términos del artículo 3o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
“Así las cosas, el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria observa por
una parte, que la ASF fundamenta su recomendación en un criterio jurídico que atribuye carácter
público a los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero, y por lo tanto, que éstos
debieron ser concentrados en la Tesorería de la Federación. De igual manera se observa que el SAT,
en contrario, argumenta la no obligatoriedad de la concentración de dichos fondos en un diverso
criterio jurídico por atribuirle un carácter privado, sustentado lo anterior en una pluralidad de
dispositivos jurídicos que le son de especial observancia, los que han sido comunicados a la Auditoría
Superior a través del oficio 328-SAT-00517 del 5 de junio de 2003”.
“Ante ese escenario, no corresponde a este Órgano Interno de Control resolver sobre cuál de los dos
criterios en comento prevalece sobre el otro, ya que éste carece de facultades jurisdiccionales para
242
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
establecer la correcta interpretación de las leyes, limitándose su actuación al ámbito de las
responsabilidades administrativas, conforme al artículo 60, en relación con los artículos 46 y 47 de la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente en el momento de los hechos
observados”
“En este sentido, esta autoridad ejerce exclusivamente un poder disciplinario, que es la facultad que
tiene el Estado de aplicar a su personal que no cumple con sus obligaciones o deberes
administrativos, una sanción por las faltas que ha cometido en el ejercicio de su cargo (SERRA
ROJAS, Andrés, Derecho Administrativo, 23ª ED., p. 497). En consecuencia, para determinar si los
servidores públicos involucrados han dejado de cumplir con alguna obligación o deber administrativo,
se debe acudir a las leyes que establecen dichas obligaciones y deberes”
“En el caso concreto, la obligación de concentrar los recursos a la TESOFE, queda sujeta a una
interpretación jurídica, esto es, si los recursos son privados o públicos. Al carecer esta autoridad
sancionadora de facultades para decidir cual interpretación deba ser la correcta, y por lo tanto, de
resolver si los servidores públicos involucrados tenían a su cargo la obligación mencionada, no se
encuentran elementos para iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, ya que el personal
del SAT ha fundado y motivado jurídicamente las actuaciones observadas por la instancia fiscalizadora
en disposiciones jurídicas que le vinculaban”.
“Por lo anterior, no se desprendieron elementos de prueba que acrediten trasgresión a la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos vigente en el momento de los hechos, por lo que con
fundamento en el artículo 47, fracción III, numeral 1 del Reglamento Interior de la Secretaría de
Contraloría y Desarrollo Administrativo (actual Secretaría de la Función Pública), este Órgano Interno
de Control concluye que no es pertinente iniciar procedimiento de responsabilidades alguno”.
“Lo anterior no obsta para que esta autoridad sancionadora, en caso de que tenga conocimiento de
nuevos hechos, decida iniciar procedimiento administrativo de responsabilidades”.
Resultado Núm. 17
Como resultado de la revisión del DTA correspondiente a la Cuenta Pública de 1999, se observó que
se pagaron 184,474.2 miles de pesos a las empresas autorizadas para practicar el segundo
reconocimiento aduanero por 2,123,763 pedimentos de exportación tramitados, que no fueron sujetos
de dicho servicio, por lo que se autorizó a pagar un servicio que no se prestó.
243
Auditoría Superior de la Federación
De conformidad con el artículo 43 de la Ley Aduanera y el cuarto addendum modificatoria al contrato
de prestación de servicios de las empresas que prestan el segundo reconocimiento aduanero, este
servicio no deberá practicarse a los pedimentos de exportación. Sin embargo, el contrato dispone la
obligación de pagar por todos los pedimentos tramitados, ya sean de importación o de exportación,
independientemente de que hayan sido o no sujetos de revisión.
Como resultado de lo anterior, se generó la acción promovida núm. 99-06300-2-153-01-01 en la que
se recomendó que la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
modifique las reglas de operación del pago de los servicios que se realizan por cada pedimento de
importación para que realmente se liquide el servicio que se presta.
En seguimiento de lo anterior, mediante el oficio núm. 350-A-197 de fecha 16 de noviembre de 2001,
el Jefe de la Unidad de Legislación Tributaria de la SHCP informó al Administrador General Jurídico
del Servicio de Administración Tributaria (SAT) que “toda vez que las reglas de operación en el
Despacho Aduanero no serían modificadas, resulta indispensable el revisar el contrato de prestación
de servicios de las empresas que llevan a cabo el segundo reconocimiento aduanero, específicamente
en el cuarto addendum, para señalar que este servicio no sería prestado en las operaciones de
exportación”.
En respuesta, mediante el oficio 325-SAT-V-B-56519 del 19 de diciembre de 2001, la Dirección
General Jurídica del SAT le turnó el despacho de la recomendación a la Administración Central de
Regulación del despacho Aduanero, por ser asunto de su competencia.
Asimismo, con el oficio núm. 350-A-009 de 14 de enero de 2004, la Unidad de Legislación Tributaria
informó a la Administración Central de Regulación del Despacho Aduanero que “la solicitud específica
del órgano fiscalizador contempla que la unidad administrativa a su cargo, deberá modificar el cuarto
addendum del contrato de prestación de servicios al Segundo Reconocimiento Aduanero”.
En consecuencia, con el oficio núm. 326-SAT-I-3-279 del 24 de enero de 2002, la Administración de
Procedimientos y Autorizaciones de la Administración Central de Regulación de Despacho Aduanero,
remitió el referido resultado a la Administración Central de Planeación Aduanera, por ser de su
competencia.
En atención a lo anterior, mediante el oficio núm. 346.-0107 del 11 de febrero de 2004, la Dirección
General de Programación, Organización y Presupuesto (DGPOP) solicitó que se considere “la
posibilidad de transferir la recomendación al Servicio de Administración Tributaria, en atención a que
es el área competente para atender su solventación”, y que comunique la resolución adoptada al
respecto.
244
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Conviene mencionar que la Administración Central de Planeación Aduanera fue la última área a la que
se le turnó la acción promovida, sin obtener ninguna respuesta.
Cabe señalar que en ninguno de los comunicados emitidos por la SHCP y el SAT señalan el
fundamento legal por el cuál no han dado atención a la acción promovida, ya que únicamente la
trasladan entre ambas áreas y a la fecha de la auditoría (febrero de 2004) no han dado respuesta.
Resultado Núm. 18
Con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en el decreto publicado el 18
de octubre de 1999, por el cual se adicionan diversos artículos al Reglamento de la Ley Aduanera, se
solicitó al SAT la evidencia documental de los depósitos en la cuenta bancaria destinada al pago de la
contraprestación a la empresa que presta el servicio de procesamiento electrónico de datos, el
contrato de fideicomiso público y la afectación a éste de la totalidad de los activos y programas de
cómputo adquiridos o utilizados en la prestación del servicio, de conformidad con los artículos 10-H y
10-I adicionados al reglamento citado.
Al respecto, el SAT informó que para abrir la cuenta bancaria y constituir el fideicomiso público, el 9 de
noviembre y 15 de diciembre de 1999 presentó dos convocatorias a las instituciones de crédito
interesadas en prestar los servicios de apertura y administración de las cuentas denominadas "Cuenta
de Depósito Condicional Irrevocable" y "Constitución y Administración de Fideicomisos para la
Operación de los Recursos Provenientes de la Aplicación del Artículo 16 de la Ley Aduanera". Al no
presentarse ninguna propuesta las convocatorias fueron declaradas desiertas, por lo que aún no se
han contratado los servicios bancarios.
En virtud de que el SAT no abrió la cuenta bancaria ni constituyó el fideicomiso público de acuerdo con
el decreto, los recursos generados por la contraprestación de los servicios de procesamiento
electrónico de datos a que se refieren los artículos 10-H y 10-I del Reglamento de la Ley Aduanera se
depositan en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.
Además, de acuerdo con el segundo transitorio del decreto en comento, los activos utilizados para
prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos no se transfirieron al fideicomiso público
para que pueda constituirse, según los dispone el artículo 10-I del Reglamento de la Ley Aduanera.
Por lo anterior, de la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1999, se promovió la
recomendación núm. 99-06E00-2-153-01-5, a fin de que se cumpla lo establecido en el Reglamento de
la Ley Aduanera.
245
Auditoría Superior de la Federación
Al respecto, con el oficio 102-SAT-123 del 6 de junio de 2003, la Presidencia del SAT comunicó que la
Unidad de Legislación Tributaria de la Subsecretaría de Ingresos envió a la Procuraduría Fiscal de la
Federación una propuesta de decreto para derogar los artículos 10-A a 10-J del Reglamento de la Ley
Aduanera.
Cabe señalar que el SAT no dio cumplimiento a los artículos 10-A al 10-J del Reglamento de la Ley
Aduanera establecidos mediante el decreto presidencial del 18 de octubre de 1999, ya que éstos se
derogaron el 28 de octubre de 2003.
6.4
Cuenta Pública 2003.
Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero
Objetivo
Verificar que los ingresos por el Derecho de Trámite Aduanero Ordinario se calcularon conforme a las
disposiciones aduaneras, se determinaron, registraron en la contabilidad, enteraron a la Tesorería de
la Federación y se presentaron en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, de conformidad con la
normativa en la materia.
Resultado Núm. 1 Observación 1
A fin de verificar el monto del DTA registrado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal de 2003, por 317,041.3 miles de pesos, en la ACC se revisaron los
Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, los Resúmenes de Operaciones de Caja (ROC), la
Cuenta Comprobada de la TESOFE y las pólizas de ingresos.
Se comprobó que los 317,041.3 miles de pesos se registraron en las cuentas de Ingresos Ley núms.
III01050304 y 05, con claves de cómputo 400027 y 400028, de los cuales 1,232.6 miles de pesos
fueron captados por bancos, 404,690.9 miles de pesos por aduanas, 187,528.4 miles de pesos por la
TESOFE y 276,410.6 miles de pesos correspondieron a devoluciones consignadas en el rubro del
DTA.
Se constató que 264,891.8 y 11,518.8 miles de pesos que totalizan 276,410.6 miles de pesos
correspondieron a devoluciones en efectivo y virtuales, respectivamente.
246
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
A fin de determinar las causas que originaron las devoluciones, mediante atenta nota núm. 3 del 23 de
septiembre de 2004, se solicitaron a la Administración de Atención a Órganos Fiscalizadores del SAT
15 expedientes, relativos a 49 trámites de las devoluciones realizadas en el ejercicio de 2003, por
104,867.8 miles de pesos de devoluciones en efectivo, el 39.6 % del total por 264,891.8 miles de
pesos.
De los 15 expedientes solicitados, la entidad fiscalizada proporcionó 7, por 24,299.3 miles de pesos,
pertenecientes a las Administraciones Locales de Recaudación (ALR) del Oriente del D.F., y de
Aguascalientes. Los 8 restantes, por 80,568.5 miles de pesos, correspondieron a la Administración
General de Grandes Contribuyentes (AGGC) y no fueron proporcionados, ya que con el oficio 330SAT-I-18073 del 4 de octubre de 2004 la Administración Central de Planeación y Evaluación de la
AGGC informó que solicitó “opinión jurídica normativa a la Administración Central de Operación de la
Administración General Jurídica, en el sentido de que la Administración General de Grandes
Contribuyentes, atienda o no el requerimiento referido en la atenta nota núm. 3, al no participar ni en la
apertura ni en el desarrollo de la mencionada auditoría 321”.
Con el oficio 327-SAT-II-7-07663 del 6 de octubre de 2004, la Administración de Atención a Órganos
Fiscalizadores remitió copia del documento del 29 de septiembre de 2004, en el que la Administración
General Jurídica “opina que la Administración General de Grandes Contribuyentes no está incluida
dentro de las unidades administrativas del Servicio de Administración Tributaria, sujetas a revisión en
términos del oficio núm. AECF/0718/2004 del 16 de julio del año en curso, mediante el cual dicho
órgano fiscalizador ordena realizar la auditoría 321, con motivo de la revisión a la Cuenta Pública del
2003, ni al Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones aprobado por el mismo”.
Cabe señalar que la AGGC del SAT, si se encuentra obligada a proporcionar la información y/o
documentación contenida en la Atenta Nota núm. 3 de fecha 23 de septiembre de 2004 emitida por la
ASF, ya que registraron devoluciones en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2003
en el rubro del DTA correspondiente a la Administración citada.
Del análisis de los siete expedientes de las ALR del Oriente del D.F. y de Aguascalientes, por 24,299.3
miles de pesos, se determinó que las devoluciones no correspondieron al DTA, sino al ISR.
Mediante la atenta nota 031/321 del 1o. de noviembre de 2004, la Administración General Jurídica
señaló que “de la lectura del propio artículo 16 de la Ley Aduanera no proceden las devoluciones por
DTA”.
Por tal razón, los 317,041.3 miles de pesos registrados en los Integrados de los Resúmenes de
Ingresos Ley no coincidieron con los presentados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la
247
Auditoría Superior de la Federación
Hacienda Pública Federal de 2003, debido a que los 24,299.3 miles de pesos no correspondieron a las
devoluciones del DTA sino al ISR, en infracción de los artículos 83 y 84 del Reglamento de la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y del Principio Básico de Contabilidad
Gubernamental “Cumplimiento de Disposiciones Legales”.
Se compararon los recursos captados por los bancos instalados en las aduanas y registrados como
DTA en el Estado Analítico de Ingresos, por 404,626.0 miles de pesos, así como los reportados como
ingresos ajenos para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y
control del despacho aduanero, por 1,577,434.0 y 1,008,484.4 miles de pesos, respectivamente, con
los consignados en el “Concentrado de Recaudación Total del DTA por Aduana, enero-diciembre de
2003”, por 404,626.0; 1,577,474.6 y 1,008,499.1 miles de pesos, y se determinaron diferencias por
(40.6) y (14.7) miles de pesos, del pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos y de
apoyo y control del despacho aduanero.
Acción Promovida
03-06E00-2-321-01-001
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Acción Promovida
03-06E00-2-321-08-001
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 2 Observación 1
A fin de verificar que la totalidad del DTA, establecido en los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de
Derechos, se hubiese registrado y presentado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal de 2003, se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ajenos
y se observó que en las cuentas núms. XVIII2310405 y 03 la ACC registró como ingresos ajenos
248
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
2,585,918.4 miles de pesos del DTA, de los cuales 1,577,434.0 miles de pesos correspondieron al
pago de la contraprestación por el procesamiento electrónico de datos y 1,008,484.4 miles de pesos
de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero.
Sin embargo, los 2,585,918.4 miles de pesos reportados como ingresos ajenos debieron consignarse
como Ingresos Ley, ya que los derechos son contribuciones de carácter federal; además, estos
recursos no se registraron en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública
Federal de 2003, en infracción de los artículos 83 y 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal, así como del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental
“Cumplimiento de Disposiciones Legales”.
Acción Promovida
03-06E00-2-321-01-002
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 3 Observación 1
A fin de verificar que los fondos recaudados dentro del país por los diversos conceptos fiscales se
concentraron invariablemente en la TESOFE, en cumplimiento de los artículos 13 de la Ley de
Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2003; 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la
Federación y 26 de su Reglamento, se analizó el “Concentrado de Recaudación Total del DTA por
Aduana, enero-diciembre de 2003”, el cual incluyó el total de los derechos captados por las 48
aduanas en el país, por 2,990,599.7 miles de pesos.
Se observó que los 2,990,599.7 miles de pesos del DTA se distribuyeron como sigue: 1,577,474.6 y
1,008,499.1, que totalizaron 2,585,973.7 miles de pesos, el 53.04 y 33.91%, respectivamente, para el
pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho
aduanero, y los restantes 404,626.0 miles de pesos, el 13.05%, se enteraron a la TESOFE .
Mediante el oficio 327-SAT-II-7-0022 del 4 de enero de 2005, el SAT informó que “Los porcentajes
aplicados durante el ejercicio de 2003 fueron 53.04% como pago por la Contraprestación de Servicios
de Procesamiento Electrónico de Datos, el 33.91% como provisión por el pago de los servicios de
249
Auditoría Superior de la Federación
apoyo y control del despacho aduanero, y el 13.05% como Derecho de Trámite Aduanero a la
Tesorería de la Federación; esto de conformidad con lo establecido en el artículo 16 de la Ley
Aduanera y la regla 1.3.5 de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior,
publicadas en el diario oficial de fecha 17 de abril del 2003.”
En conclusión, los 2,585,973.7 miles de pesos no se enteraron en la TESOFE, en infracción del
artículo 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su Reglamento, así como del
artículo 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003.
El 2 de junio de 1998 se celebró un convenio modificatorio al Contrato del Fideicomiso Aduanas 1
núm. 954-8, para promover cambios en diversas cláusulas del contrato referido, entre las que destacan
las siguientes:
En la cláusula III “Fines”, se precisa que el fideicomiso tiene como fin administrar, adquirir, recibir e
invertir las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios de
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para llevar a cabo el despacho aduanero,
y las demás operaciones que la Secretaría autorice en los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera.
En dicha cláusula se estipula que para el cumplimiento de los fines la fiduciaria deberá “Recibir de la
TESOFE las cantidades que se señalan en el primer párrafo de la presente cláusula.”
Lo anterior significa que a partir del 2 de junio de 1998, la totalidad del DTA debió concentrarse en la
TESOFE, la cual debió transferir al fideicomiso los recursos correspondientes.
No obstante, al 19 de mayo de 2004 no se habían puesto en vigor las modificaciones referidas y se
continúa infringiendo la Ley de Ingresos de la Federación, la Ley del Servicio de Tesorería de la
Federación, su Reglamento y el contrato del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.
El 20 de mayo de 2004 se firmó el contrato de un nuevo fideicomiso denominado “Fideicomiso para
Administrar la contraprestación del artículo 16 de la Ley Aduanera”, en el que el fideicomitente es el
Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y la Fiduciaria es
Nacional Financiera, S.N.C.
De conformidad con el contrato, son fines del fideicomiso “recibir, invertir y administrar las cantidades
que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la
Ley Aduanera, así como realizar el pago a terceros que sean necesarios para cumplir con los
presentes fines y con el artículo 16 antes citado”.
250
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Al 30 de junio de 2003, el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., reportó un saldo
de 6,374,800.0 miles de pesos. Cabe señalar que se desconoce el saldo reportado al 31 de diciembre
de 2003, debido a que el SAT no proporcionó esta información, pero se estima en 7,400,000.0 miles
de pesos.
Acción Promovida
03-06E00-2-321-01-003
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Acción Promovida
03-06E00-2-321-06-001
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 4 Observación 1
A fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de las 12 empresas que prestan al
SAT los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, se analizaron los contratos de la
empresa SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y de los Consorcios de Comercio Exterior
de Nuevo Laredo, Guadalajara y Reynosa, S.A. de C.V., firmados el 20 de enero de 1993.
En los cuatro contratos se estipularon las mismas obligaciones contractuales bajo igual esquema de
pago y se dispuso la prestación de 19 servicios, los cuales se modificaron mediante cuatro addenda
del 20 de mayo de 1993, 16 de noviembre de 1994, 13 de julio de 1998 y 1o. de marzo de 2000; con
estos cambios la prestación de los servicios disminuyó y quedaron vigentes sólo 12.
Para verificar que las contraprestaciones de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero se
pagaron de acuerdo con la cláusula novena estipulada en el contrato de prestación de servicios, se
solicitaron al SAT el número de pedimentos de importación y exportación tramitados en las 48 aduanas
251
Auditoría Superior de la Federación
del país durante el ejercicio de 2003, así como el importe pagado a las 12 empresas prestadoras del
servicio.
Con el oficio núm. 327-SAT-II-7-06281 del 12 de agosto de 2004, la Administración de Atención a
Órganos Fiscalizadores del SAT manifestó que “la Administración General de Aduanas no realizó
ningún pago efectuado en dicho ejercicio a las empresas de referencia, en virtud de que la
contraprestación por los servicios de apoyo y control del despacho aduanero a las empresas del
segundo reconocimiento para 2003 correspondió al Fideicomiso Aduanas 954-8, por lo que la
participación de la Administración General de Aduanas únicamente consistió en validar que el
número de pedimentos presentados por las empresas de referencia a Nacional Financiera, S.N.C.,
coincidiera con la base de datos de la propia Administración General, de conformidad con lo dispuesto
en el último párrafo del artículo 16 de la Ley Aduanera; en la Regla 1.3.5 de las Reglas de Carácter
General en Materia de Comercio Exterior vigentes en 2003, y en el Anexo 3 de las mismas, así como
lo dispuesto en la cláusula novena del contrato de Prestación de Servicios de Apoyo y Control del
Despacho Aduanero celebrado entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las empresas
prestadoras de dichos servicios.”
Por lo expuesto, el SAT no proporcionó el cálculo del pago de las contraprestaciones de los servicios
de apoyo y control del despacho aduanero, a pesar de que la cláusula octava del contrato de
prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero señala que este órgano
desconcentrado se obliga, con independencia de lo dispuesto en otras partes de este instrumento, a lo
siguiente: “I.- A determinar las cantidades que como contraprestación por los SERVICIOS habrá de
percibir la EMPRESA en los términos que se señalan en la cláusula novena de este contrato.”
Sin embargo, con el oficio núm. 327-SAT-II-7-09749 del 8 de diciembre de 2004, el SAT únicamente
remitió el número de validaciones de pedimentos que las empresas revisaron de enero a abril de
2003, el cual coincidió con lo reportado por la empresa SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de
C.V., pero no proporcionó lo relativo al periodo mayo-diciembre del mismo año.
Por otra parte, se constató que el contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho
aduanero, celebrado el 20 de enero de 1993, tenía vigencia de 10 años a partir de su firma, y venció el
20 de enero de 2003.
Al respecto, mediante la atenta nota núm. 5 del 6 de octubre de 2004, se solicitó a la entidad
fiscalizada el documento que ampara la vigencia de los contratos de las empresas que proporcionaron
los servicios de apoyo y control del despacho aduanero durante el 2003. En respuesta, con el oficio
núm. 327-SAT-II-7-09118 del 18 de noviembre de 2004, el SAT informó que “De conformidad con la
252
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
cláusula vigésima cuarta de los contratos de prestación de servicio de apoyo y control del despacho
aduanero celebrados con la SHCP en 1993, se establece la vigencia de los mismos.”
En la cláusula se dispone que “El presente contrato tendrá una vigencia de 10 (diez) años a partir de la
fecha de firma de este instrumento. Las partes deberán convenir la terminación del presente contrato
con un plazo de 180 (ciento ochenta) días de anticipación a la fecha en que concluye la vigencia de
éste. En caso de no existir un convenio por escrito dentro del plazo antes mencionado, el contrato se
prorrogará automáticamente por tiempo indefinido.”
De lo anterior se infiere que el SAT prorrogó de manera indefinida el contrato con las 12 empresas que
prestan servicios de apoyo y control del despacho aduanero.
Acción Promovida
03-06E00-2-321-01-004
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 5 Observación 1
A fin de verificar que las empresas contratadas por el SAT para proporcionar los servicios de apoyo y
control del despacho aduanero cumplen con las funciones pactadas, se realizó una compulsa a SGS
Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V. (SGS); y a los Consorcios de Comercio Exterior de
Nuevo Laredo, S.A. de C.V., y de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V.
Para ello, mediante los oficios AECF-1376/2004, AECF-1377/2004 y AECF-1378/2004, del 3 de
noviembre de 2004, se les requirió la información siguiente: contrato celebrado con la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) para la prestación de los servicios de apoyo y control del despacho
aduanero y sus modificaciones, vigentes en 2003; facturas emitidas por los servicios prestados en el
ejercicio de 2003; copia de los estados de cuenta bancarios donde se depositan los ingresos por los
servicios prestados; relación de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero efectuados por
aduana en el 2003, así como la documentación que ampare dichos servicios; estados financieros y
dictamen del Contador Público Registrado del ejercicio de 2003, entre otros.
253
Auditoría Superior de la Federación
Al respecto, mediante oficios sin referencia del 17 de noviembre de 2004, los consorcios de Comercio
Exterior de Nuevo Laredo, S.A. de C.V., y de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V., por
conducto de su representante legal, manifestaron lo siguiente:
“1.- Las contraprestaciones que recibe mi mandante no provienen de la Cuenta Pública, sino que
corren a cargo de los particulares beneficiarios de los servicios por ella prestados. Al tratarse de
operaciones entre particulares que tienen relación de ninguna especie con ingresos o gastos
propios de la Cuenta Pública (como la concibe el artículo 74 constitucional), las mismas quedan
fuera de los alcances de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
“2.- Toda vez que mi representada no ha recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos
públicos federales, la misma no encuadra en la definición de “Entidad Fiscalizada” prevista en la
fracción VI del artículo 2o de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, motivo por el cual
mi mandante no puede ser sujeto de fiscalización alguna por parte de la Auditoría Superior de la
Federación y/o sus dependencias.
“3.- Más aun, la fracción XI del artículo 16 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en la
cual fundamenta su solicitud el C. Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, se refiere a
entidades fiscalizadas que reciben subsidios. Esto no ocurre en la especie, ya que mi
representada no recibe cantidad alguna con cargo al gasto público federal por concepto de
subsidios, ni por ningún otro concepto.
“4.- La fracción XXVI del artículo 7 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación
prevé la facultad de ese C. Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de solicitar la
información que requiera con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública,
situación que como ha quedado establecido no cobra vigencia en la especie.
“5.- Tratándose de las contraprestaciones que recibe mi mandante en su carácter de autorizada por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público para llevar a cabo la prestación de los servicios de
segundo reconocimiento, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al
resolver la contradicción de tesis 149/2003, determinó que las mismas no gozan de la naturaleza
de los derechos ya que tienen una naturaleza eminentemente privada.” Es conveniente aclarar
que se trata de tesis referente al acreditamiento del Impuesto al Valor Agregado (IVA), pero no
sobre la naturaleza de los recursos.
Por lo anterior, los consorcios de Comercio Exterior de Nuevo Laredo, S.A. de C.V., y de Guadalajara,
S.A. de C.V., no entregaron la información solicitada ya que indicaron ser ajenas a las funciones de la
254
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
ASF, y pidieron que se revocara y quedara sin efectos dicho requerimiento, debido a que no existe
obligación alguna para proporcionar tal información.
Por otra parte, mediante el oficio sin referencia del 15 de noviembre de 2004, SGS proporcionó
información, de la cual se determinó que la empresa fue contratada por la SHCP el 20 de enero de
1993, y que a su contrato se le realizaron cuatro addenda de modificaciones el 20 de mayo de 1993,
16 de noviembre de 1994, 13 de julio de 1998 y 1 de marzo de 2000.
El contrato tuvo una duración de 10 años, contados a partir del 20 de enero de 1993, prorrogables por
un periodo de 10 años o de manera indefinida, si al vencer el contrato no se había establecido pacto
en contrario.
Además, se constató que el 27 de enero de 2000 SGS solicitó prórroga por 10 años más; sin embargo,
con el oficio 326-SAT-09-700-V-1-2-1-666 del 21 de junio de 2000, el SAT señaló que “de conformidad
con la citada cláusula vigésima cuarta, esta Administración Central le informará en su oportunidad el
sentido de la respuesta que al respecto considere el Servicio de Administración Tributaria.” No
obstante, de acuerdo con la información proporcionada por SGS, no se obtuvo respuesta.
Se constató que a SGS se le pagaron 29,926.6 miles de pesos por los servicios de apoyo y control del
despacho aduanero, correspondientes a 665,681 pedimentos tramitados de enero a diciembre de 2003
en las aduanas de Tijuana, San Luis Río Colorado y Ensenada.
Se revisó la información proporcionada por el SAT y se determinó que durante el ejercicio de 2003 se
tramitaron 690,823 pedimentos en las aduanas citadas, cantidad superior a 25,142 de la reportada por
la empresa SGS.
Se comprobó que el pago por los servicios a SGS se calculó de conformidad con el contrato, ya que el
número de pedimentos se multiplicó por la tarifa autorizada de acuerdo con el anexo 3 de la
Resolución Miscelánea de Comercio Exterior de 2003, y el resultado se multiplicó por 44%.
La empresa SGS presentó copia del estado de cuenta de BBVA Bancomer, S.A. de C.V., de julio de
2003, donde se consignó el traspaso de 5,191.4 miles de pesos, correspondiente al pago de las
contraprestaciones de noviembre y diciembre del 2002, y de enero, febrero, marzo y abril del 2003 por
9,528.0 miles de pesos, así como del estado de cuenta del mismo banco, de agosto de 2004, donde se
incluyó el pago de mayo a diciembre de 2003 por 20,398.6 miles de pesos, y de enero a mayo de
2004, por 9,866.1 miles de pesos.
Por otra parte, se realizó una compulsa a fin de verificar que los servicios prestados coincidieran con
los señalados en el contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero.
255
Auditoría Superior de la Federación
La empresa SGS informó que durante el 2003 prestó los servicios siguientes: modulación de
pedimentos, reconocimiento de pedimentos, otros servicios que solicita el SAT (revisión de camiones
vacíos en Rayos Gamma), y revisión en salida de aduanas.
Sin embargo, SGS no presentó evidencia documental de que se prestaron los demás servicios
establecidos en el contrato.
De lo anterior, se desprende que SGS no está cumpliendo con los servicios establecidos en el contrato
de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero, que se comprometió a prestar al
SAT, y este último no ha supervisado adecuadamente lo estipulado en el contrato, en contravención de
la cláusula segunda de dichos contratos.
Cabe señalar que en el contrato se estipuló la prestación de 19 servicios de apoyo y control del
despacho aduanero, los cuales disminuyeron a 12, según sus cuatro addenda, y de acuerdo con la
compulsa a SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., se determinó que únicamente prestan
cuatro.
Sin embargo, el SAT no modificó la forma de pago de los contratos, por lo que se sigue pagando por la
totalidad de los pedimentos de importación y exportación tramitados en las aduanas, sin que exista
congruencia entre la prestación de los servicios y el pago de éstos.
Como resultado de la Controversia Constitucional 84/2004, que interpuso la SHCP el 20 de agosto de
2004 en contra de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión y de la ASF, y del Recurso de
Queja que promovió en contra de servidores públicos de esta última que emitieron oficios informativos,
no se solicitó más información, por lo que no se pudo cuantificar el valor de los servicios de apoyo y
control del despacho aduanero omitidos.
Acción Promovida
03-06E00-2-321-03-001
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
256
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Acción Promovida
03-06317-2-321-02-001
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 6
Sin Observaciones
A fin de verificar las operaciones que realizó el SAT por los servicios de procesamiento electrónico de
datos que autorizó la SHCP al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, los cuales fueron proporcionados
por Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA), mediante el oficio AECF/1375/2004 del
1 de noviembre de 2004, se solicitó a la Dirección General de esa empresa la información siguiente:
El contrato celebrado entre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 e ISOSA para prestar los servicios
de procesamiento electrónico de datos, los estados de cuenta bancarios del 1o. de enero al 31 de
diciembre de 2003, el reporte mensual de los ingresos que percibió en el ejercicio de 2003, las
facturas emitidas por los servicios de procesamiento electrónico de datos en el ejercicio de 2003, los
estados financieros dictaminados de 2003; la relación de adquisiciones de equipo de cómputo
efectuadas en 2003; las cotizaciones y facturas por la compra de equipo de cómputo efectuada en
2003; el contrato de arrendamiento de equipo de cómputo celebrado en 2003; la relación de inventario
de equipo de cómputo al 31 de diciembre de 2003; la relación de contratos de asesoría y/o
capacitación efectuados en el 2003 y la copia de los pagos provisionales y definitivos del Impuesto
sobre la Renta y del Impuesto al Valor Agregado.
Además, se le requirió a la Dirección General de ISOSA que respondiera a los cuestionamientos
siguientes: ¿Cuál es la relación contractual entre el Fideicomiso Aduanas 1 e ISOSA? ¿Cuál ha sido la
vinculación entre ISOSA y el SAT? ¿A quién le presta el servicio de procesamiento electrónico de
datos? ¿Existe equipo de cómputo en el SAT que sea propiedad de ISOSA? ¿Los sistemas
informáticos con los que cuenta el SAT pertenecen a ese órgano desconcentrado o a ISOSA?
Mediante el oficio AU-0208/2004 del 12 de noviembre de 2004, el administrador único de ISOSA negó
la información solicitada e informó que “se confirma el contenido del diverso DG-0364/2002 de fecha
19 de diciembre del 2002, emitido por esta empresa a mi cargo a ese Órgano Fiscalizador en el que se
estableció que Integradora de Servicios Operativos, S.A. de CV. (ISOSA), es una sociedad constituida
bajo la legislación vigente en la República Mexicana y bajo la forma de Sociedad Anónima de Capital
257
Auditoría Superior de la Federación
Variable, la cual maneja exclusivamente recursos privados...”. Asimismo, manifiesta que “ISOSA no
tiene celebrado contrato alguno con entidades que pertenecen al Gobierno Federal”.
Como consecuencia de la Controversia Constitucional 84/2004 que interpuso la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público el 20 de agosto de 2004, en contra de la Cámara de Diputados del H.
Congreso de la Unión y de la ASF, no se reiteró la petición de la información a ISOSA para evitar que
se promueva nuevamente un recurso de queja en contra de este órgano superior de fiscalización.
Resultado Núm. 7
Observación 1
A fin de comprobar que los bancos recaudadores de contribuciones federales concentraron en tiempo
y forma los recursos del DTA en la TESOFE, se analizaron los reportes diarios bancarios de la
concentración y distribución de la recaudación de las contribuciones al comercio exterior y los formatos
SIAC BANXICO de diciembre de 2003 proporcionados por el SAT.
Se constató que en los reportes diarios se consignó un total de 14,884,014.4 miles de pesos de las
contribuciones al comercio exterior captadas por las instituciones bancarias siguientes: BBVA
Bancomer, S.A. (3,664,042.2 miles de pesos); Banco Nacional de México, S.A. ( 6,218,505.9 miles de
pesos); Bital (3,732,228.0 miles de pesos); Santander Serfín, S.A. (120,909.0 miles de pesos), y Banco
Mercantil del Norte, S.A. (1,148,329.3 miles de pesos).
Cabe señalar que los 14,884,014.4 miles de pesos incluyeron 43,129.6 miles de pesos del DTA.
Se determinó que en diciembre de 2003 los cinco bancos recaudaron un total de 330,495.2 miles de
pesos del DTA, de los cuales se depositaron en ese mes 287,365.6 miles de pesos en la cuenta núm.
264-732-492-7 del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8; de éstos, se destinaron 175,294.7 miles de
pesos para pagar las contraprestaciones del procesamiento electrónico de datos y 112,070.9 miles de
pesos para cubrir los servicios de apoyo y control del despacho aduanero. Los 43,129.6 miles de
pesos restantes se depositaron en la cuenta 2280010000010, que le maneja el Banco de México a la
TESOFE.
De la revisión de la recaudación y del traspaso a las cuentas bancarias del Fideicomiso Aduanas 1
núm. 954-8, así como de los pagos de diciembre de 2003 a la TESOFE, se determinaron las
irregularidades siguientes:
258
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
1.- El 18 y 19 de diciembre de 2003 Santander Serfín y Bital no enteraron a la TESOFE 8.4 y 55.7
miles de pesos, respectivamente, de las contribuciones al comercio exterior que incluyen también
ingresos del DTA.
2.- De acuerdo con los formatos SIAC-BANXICO de BITAL, durante diciembre del mismo año no se
depositaron en la cuenta 2280010000010 las contribuciones al comercio exterior, por 3,732,228.0
miles de pesos, monto que incluyó 11,215.3 miles de pesos del DTA, dichos recursos se depositaron
en la cuenta 2277000170000, la cual se desconoce el nombre del cuentahabiente al que pertenece.
Derivado de la Controversia Constitucional 84/2004 que interpuso la SHCP no se pudo cuestionar al
SAT respecto de la omisión.
Acción Promovida
03-06E00-2-321-03-002
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Acción Promovida
03-06317-2-321-02-002
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 8
Observación 1
A fin de verificar las operaciones relativas al DTA que realizaron el SAT, el Fideicomiso Aduanas 1
núm. 954-8 e ISOSA, con el oficio núm. DGAIF/326/2004 del 21 de julio de 2004, se solicitó la
documentación e información de 50 numerales del 2003, entre los que se encuentra la relativa a
ambas instancias.
259
Auditoría Superior de la Federación
Mediante diversos oficios, el SAT proporcionó información referente a 41 numerales y omitió la entrega
de 9, correspondientes a los numerales 7, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 26 y 50.
Con oficio núm. 327-SAT-0442 del 6 de agosto de 2004, el SAT negó la información y documentación
de los numerales 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 17, que se le requirió en su carácter de fideicomitente en el
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, argumentando que “... el Servicio de Administración Tributaria no
tiene la calidad de fideicomitente en el Fideicomiso Aduanas 1 número 954-8.
“Ello es así, ya que la participación del SAT en la constitución del Fideicomiso ha estado limitada a su
carácter de gestor de negocios en los términos del artículo 1896 del Código Civil para el Distrito
Federal, de las personas que realizan operaciones de comercio exterior en las aduanas del país.
“En esta tesitura, es pertinente indicar que por medio de la gestión de negocios una persona se
encarga de un negocio privado, respecto del cual tiene la obligación de velar por los intereses de otra
(s) persona (s), sin que el hacerse cargo del negocio implique que el gestor de negocios tiene
autorización para proporcionar o revelar información relacionada con el negocio.
“Lo contrario, es decir que el gestor revelara información relacionada con el negocio, resultaría en una
evidente infracción legal de parte de éste, toda vez que la ley no lo autoriza a ello.
“Derivado de lo anterior, resulta evidente que dentro del ámbito de actuación del gestor de negocios,
éste no está autorizado para proporcionar información en contravención de las disposiciones jurídicas
que regulan esta figura jurídica.
“Por otra parte, aun cuando el Servicio de Administración Tributaria fuera el Fideicomitente del
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, no estaría obligado a entregar la información requerida por la
Auditoría Superior de la Federación, toda vez que el fideicomiso es una entidad de naturaleza privada,
que administra y maneja recursos privados, como lo son las contraprestaciones señaladas en el
artículo 16 de la Ley Aduanera.
“En consideración de lo antes expuesto, el SAT está legalmente imposibilitado para proporcionar la
información solicitada por esa entidad fiscalizadora en las preguntas 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 17, ya que de
lo contrario estaría actuando en contravención de los ordenamientos jurídicos que regulan la gestión
de negocios, así como la operación y funcionamiento de los fideicomisos de naturaleza privada, como
de hecho ocurre en el caso del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8”.
En relación con el numeral 26 referente a la empresa ISOSA, mediante oficio núm. 327-SAT-0448 del
12 de agosto de 2004, el SAT señaló que “El sentido de la pregunta que se plantea excede al objeto
260
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
de la auditoría 321”. Por tanto, este órgano desconcentrado se encuentra jurídicamente imposibilitado
para responder la misma”.
Con el oficio núm. 327-SAT-0448 del 12 de agosto de 2004, el SAT manifestó que en relación con el
numeral 50 “Se reitera a esa entidad de fiscalización superior de la Federación que el Servicio de
Administración Tributaria no realiza pagos bajo ningún concepto al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.
“En tal sentido, este órgano desconcentrado no dispone de la información requerida.
“Asimismo, es importante señalar que las funciones del SAT en relación a los servicios de
procesamiento electrónico de datos y apoyo y control del despacho aduanero se circunscriben a lo
expresamente establecido en el artículo 16 de la Ley Aduanera, es decir, en términos del numeral
citado, no se señala que el SAT realice pagos por cualesquier concepto”.
Debido a que de las gestiones realizadas con el SAT no se obtuvo la información requerida, con el
oficio núm. AECF/1315/2004 del 26 de octubre de 2004, se solicitó a la Secretaría de la Función
Pública su intervención para que proceda conforme a sus atribuciones, ya que se debe informar a la
Cámara de Diputados sobre los resultados obtenidos, como parte del Informe de Resultados de la
Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2003, que rendirá la Auditoría Superior de la
Federación el 31 de marzo de 2005.
Además, tampoco proporcionó la información solicitada mediante atenta nota, relativa a la prórroga de
la autorización núm. 325-A-IX-2541, con vigencia al 29 de mayo de 2003, otorgada al Fideicomiso
núm. 954-8 para prestar los servicios a que se refiere el artículo 8-B de la Ley Aduanera (actual 16).
Acción Promovida
03-06E00-2-321-08-003
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 9
Sin Observaciones
A fin de verificar que el monto del DTA pagado en los pedimentos se ajustó a los artículos 49 y 50 de
la Ley Federal de Derechos, se analizó la base de datos que incluyó las operaciones de los
261
Auditoría Superior de la Federación
pedimentos por día, correspondientes a las Aduanas de Manzanillo y Tijuana, de octubre y agosto de
2003, respectivamente, en la que se especificó el nombre de la aduana, el número de pedimento, los
datos del importador con RFC y nombre, fecha de pago y concepto con importe del DTA.
En octubre y agosto de 2003 las aduanas de Manzanillo y Tijuana reportaron 16,987 y 50,249
pedimentos tramitados por los que se recaudaron 51,282.9 y 17,880.8 miles de pesos, que totalizaron
69,163.7 miles de pesos. De este último importe, se verificaron 27,200.8 y 8,898.6 miles de pesos que
totalizaron 36,099.4 miles de pesos correspondientes a 12,998 y 46,936 pedimentos tramitados por las
aduanas de Manzanillo y Tijuana, respectivamente.
De los 46,936 pedimentos tramitados por la aduana de Tijuana por 8,898.7 miles de pesos, se
determinó que 21,818 pedimentos no pagaron el DTA por que estaban exentos.
Además, se constató que en el caso 23,583 pedimentos pagaron 7,672.5 miles de pesos por la cuota
fija de $175.00, establecida en el artículo 49, fracciones III, IV, V y VII, de la Ley Federal de Derechos;
en 1,535 pedimentos se cubrieron correctamente 1,226.2 miles de pesos por la cuota de 8 al millar
sobre el valor que tengan los bienes para los efectos del Impuesto General de Importación, establecida
en el artículo 49, fracción I, de la Ley Federal de Derechos.
Por otra parte, de los 12,998 pedimentos por 27,200.8 miles de pesos tramitados por la aduana de
Manzanillo en octubre de 2003, 1,018 no pagaron DTA porque estaban exentos, 6,540 cubrieron
correctamente 25,967.6 miles de pesos por la cuota del 8 al millar sobre el valor de los bienes para los
efectos del Impuesto General de Importación, establecida en el artículo 49, fracción I, de la Ley
Federal de Derechos; y 5,440 pagaron 1,233.2 miles de pesos por la cuota fija de $175.00, establecida
en el artículo 49, fracciones III, IV, V y VII, de la Ley Federal de Derechos.
Resultado Núm. 10
Observación 1
A fin de verificar que los servicios de apoyo y control del despacho aduanero realizados por el
Consorcio de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V., y la empresa SGS Servicios Logísticos
Aduaneros, S.A. de C.V., correspondieron a los establecidos en los contratos correspondientes, se
practicaron visitas de inspección a las aduanas de Manzanillo y Tijuana.
Con las atentas notas núms. 10 y 11 del 4 de noviembre de 2004, se le requirió a la Administración de
Atención a Órganos Fiscalizadores del SAT la relación mensual de los servicios de apoyo y control del
despacho aduanero que prestaron las empresas referidas, así como el Manual de Procedimientos.
262
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Sin embargo, con oficio núm. 326-SAT-A30-I.C.G.-17914 del 8 de noviembre de 2004, el SAT sólo
proporcionó el Manual de Procedimientos, autorizado por la AGA para aplicar el segundo
reconocimiento en las aduanas.
De la inspección física a las aduanas de Manzanillo y Tijuana, se comprobó que existen módulos de
selección automatizados que cuentan con un Sistema Aduanero de Automatización Integral (SAAI), el
cual, una vez ingresados los datos del pedimento, registra automáticamente el resultado que será
aplicado en el primer o segundo reconocimientos, ya sea desaduanamiento libre o reconocimiento
aduanero. Además, existe un módulo que cuenta con un sistema de Rayos Gamma para verificar los
datos de los camiones y mercancías contenidas en los mismos.
Por lo anterior, los días 8 y 9 de noviembre de 2004 se realizó una inspección física del procedimiento
aplicado por el Consorcio de Comercio Exterior de Guadalajara para prestar el servicio de segundo
reconocimiento aduanero, a fin de verificar los datos asentados por los agentes aduanales en los
pedimentos de importación y confirmar que la mercancía declarada coincidió con la carga que
presentaron los transportistas. De 35 pedimentos revisados se comprobó que a 8 pedimentos con 22
partidas revisadas se les formularon 4 incidencias, las cuales fueron reportadas al administrador de la
aduana para su seguimiento.
Además, se comprobó que en la aduana existe un módulo de verificación de Rayos Gamma por el cual
pasan todos los contenedores, a fin de que los dictaminadores comprueben que la mercancía
contenida en éstos sea la declarada en los pedimentos de importación.
Del 18 al 23 de noviembre de 2004, en la Aduana de Tijuana se realizó una inspección física al
procedimiento aplicado por SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., para prestar el servicio
de segundo reconocimiento aduanero y verificar los datos asentados por los agentes aduanales en los
pedimentos de importación y las mercancías declaradas en ellos. De 126 pedimentos a los que se les
practicó el segundo reconocimiento, se revisaron 60 a los que la empresa SGS les determinó 21
incidencias, reportadas al administrador de la aduana para su seguimiento.
Se comprobó que la aduana cuenta con un módulo de verificación de Rayos Gamma, en donde se
puede observar si el contenido y los datos generales de los camiones coinciden con los datos
estipulados en los pedimentos y/o detectar posibles anomalías; sin embargo, se constató que
únicamente pasan los camiones vacíos.
Al cuestionar a la aduana por qué no pasan los camiones con carga por los Rayos Gamma, explicó
que ello ocasionaría tráfico vehicular en la aduana de Estados Unidos, y que carece de recursos para
instalar otro módulo de Rayos Gamma para dicha revisión, ya que uno es insuficiente.
263
Auditoría Superior de la Federación
Se comprobó que el procedimiento aplicado por SGS en el segundo reconocimiento aduanero se
ajustó a lo establecido en la Segunda Unidad del Despacho Aduanero del Manual de Operación
Aduanera autorizado por el SAT.
Se observó que en el contrato de prestación de servicios proporcionado por el SAT se estipuló la
prestación de 19 servicios de apoyo y control del despacho aduanero, los cuales disminuyeron a 12,
según sus cuatro addenda; no obstante, de acuerdo con la revisión a la Aduana de Tijuana, SGS
manifestó que sólo prestó cuatro, lo cual se pudo comprobar, consistentes en operar el módulo de
segunda selección automatizada; presentar todas las irregularidades ante la Administración Central de
Segundo Reconocimiento de la AGA, tanto simples como graves; operar el sistema de Rayos Gamma,
así como apoyar en la verificación de pedimentos y camiones en la salida de la aduana.
En virtud de que el SAT no proporcionó la información sobre los servicios de apoyo y control del
despacho aduanero que prestó el Consorcio de Comercio Exterior de Guadalajara, no se pudo
comprobar la prestación de los servicios. En relación con los servicios contratados, se comprobó que
SGS sólo prestó cuatro a la aduana de Tijuana.
Acción Promovida
03-06E00-2-321-08-002
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
6.5
Cuenta Pública 2004 (del 20 de mayo al 31 de diciembre).
6.5.1
Revisión del Derecho de Trámite Aduanero.
Objetivo
Verificar que los ingresos por el Derecho de Trámite Aduanero por el periodo del 20 de mayo al 31 de
diciembre de 2004 se calcularon, registraron en la contabilidad, enteraron a la Tesorería de la
Federación y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplicable, así como
constatar el respectivo cumplimiento de objetivos y metas.
264
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Asimismo, verificar que la entidad no haya reincidido en irregularidades observadas en el ámbito del
concepto en revisión y que hayan sido reportadas en auditorías de cuentas públicas anteriores.
Resultado Núm. 1 Observación Núm. 1
A fin de verificar el monto del DTA registrado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública
de 2004, de mayo a diciembre del mismo ejercicio, por 447,158.4 miles de pesos, en la ACC se
revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, los Resúmenes de Operaciones de Caja
(ROC) y la Cuenta Comprobada de la TESOFE.
Dicho importe correspondió al periodo del 1º. de mayo al 31 de diciembre de 2004, pero en virtud de
que la auditoría comprende del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, se solicitó al SAT la
integración por día del mes de mayo; sin embargo, la AGR no proporcionó la información ni señaló
los motivos por los que no puede separar la recaudación por día.
Por lo anterior, la ASF realizó la estimación de los ingresos del DTA del 20 al 31 de mayo de 2004 y
se obtuvo una recaudación de 21,819.5 miles de pesos, que sumados a los 389,882.2 miles de pesos
del periodo de junio-diciembre, totalizaron 411,701.7 miles de pesos de la recaudación estimada del
20 de mayo al 31 de diciembre de 2004.
Se comprobó que los 411,701.7 miles de pesos, del DTA se registraron en las cuentas de Ingresos
Ley núms. III01050304 y 05, con claves de cómputo 400027 y 400028, de los cuales 52,819.0 miles
de pesos fueron captados por bancos, 261,241.4 miles de pesos por aduanas y 97,641.3 miles de
pesos por la TESOFE.
Asimismo, del importe reportado como devoluciones en el rubro “Derecho de Trámite Aduanero” del
Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2004 de mayo a diciembre de 2004, por
2,559,322.1 miles de pesos, se observó que 2,533,375.4 miles de pesos se captaron en efectivo y se
registraron en la clave de cómputo 400027, con la forma de pago 950033, y 25,946.7 miles de pesos
correspondieron a devoluciones virtuales.
Por lo anterior, a fin de determinar que estas devoluciones correspondieron al DTA se solicitó a la
Administración de Atención a Órganos Fiscalizadores del SAT la integración detallada por
contribuyente, concepto e importe registrado como devoluciones por el periodo revisado.
265
Auditoría Superior de la Federación
Al respecto, el SAT informó que en las ALR se verificó el concepto correcto registrado en los
trámites, y únicamente 5 trámites por 25.3 miles de pesos, reportados por la ALR de Guadalajara
Sur, generaron devoluciones del DTA.
Asimismo, el SAT informó que de enero a diciembre de 2004 se captaron 2,679,703.5 miles de
pesos de las devoluciones registradas en el rubro del “DTA”, de los cuales 206,718.8 miles de pesos
correspondieron a las ALR, y 2,472,984.7 miles de pesos, a la Administración General de Grandes
Contribuyentes (AGGC).
Además, comunicó que aunque dichos importes fueron afectados contablemente en la cuenta del
DTA, no necesariamente pertenecen a la AGR, debido a que en el Subsistema de Devoluciones y
Compensaciones existe una opción de “Otros”, en la cual las ALR registraron electrónicamente otro
tipo de devoluciones en la clave del DTA, ya que el programa de captura de las ALR no se ha
modificado para que incluya todos los rubros necesarios y el artículo 16 de la Ley Aduanera dispone
que el pago de DTA no es susceptible de devolución.
La AGR informó que del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004 le correspondieron a la AGGC
2,383,358.4 miles de pesos, y a la AGR 127,326.5 miles de pesos, que totalizan 2,510,684.9 miles de
pesos de devoluciones, los cuales se están reclasificando en los rubros correctos; sin embargo, el
SAT no proporcionó el soporte documental de las devoluciones con el detalle correspondiente.
Por otra parte, la AGGC proporcionó información en medios magnéticos de las devoluciones del 20
de mayo al 31 de diciembre de 2004, en la que se reportaron 2,469,539.3 miles de pesos, de 17
contribuciones, como Crédito al Salario, Cuotas Compensatorias, Derechos, Derechos de Agua,
Derechos de Trámite Aduanero, Derechos de Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo
Mexicano (SENEAM), Impuesto General de Importación (IGI), Impuesto al Activo (IMPAC),
Inventariados, Impuesto sobre la Renta (ISR), Impuesto sobre la Renta a Extranjeros (ISR Ext),
Impuesto sobre la Renta por Salarios, Impuesto sobre la Renta por Servicios Profesionales, Impuesto
sobre la Renta retenido (intereses a personas morales), Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto
al Valor Agregado Retenido y Retención de Impuesto al Valor Agregado. Sin embargo, las cifras
reportadas por la AGR y la AGGC difieren entre si por 86,180.9 miles de pesos.
El importe de las devoluciones reportadas del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, totalizaron
2,596,865.8 miles de pesos, que al compararlos con los 411,701.7 miles de pesos registrados en el
Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2004 se obtuvo un saldo negativo de
2,185,164.1 miles de pesos.
266
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
A fin de verificar lo anterior, se revisaron 14 expedientes de la AGGC, por 2,276,361.2 miles de
pesos, registrados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2004, del 20 de mayo
al 31 de diciembre del mismo ejercicio, como se muestra a continuación:
DEVOLUCIONES REGISTRADAS EN EL RUBRO DEL DTA
(Miles de pesos)
Contribuyente
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos
Buenavista Columbia Tristar Films de México, S. de R.L. de C.V.
Importe
667,351.6
48,267.0
American Airlines Inc.
175,379.0
Alaska Airlines Inc, Sucursal en México.
136,007.5
United Airlines Inc, Sucursal en México.
Continental Airlines Inc.
Avón Products Incorporated
79,071.5
101,710.6
46,991.3
Aerovías de México, S.A. de C.V.
469,948.8
Compañía Mexicana de Aviación, S.A. de C.V.
420,868.0
Videocine, S.A. de C.V.
44,342.0
Aerovías Caribe, S.A. de C.V.
46,612.8
Banco de Crédito Rural Peninsular, S.N.C.
10,747.2
Bebidas Purificadas del Sureste, S. de R.L.
11,686.1
Technotrim de México, S. de R.L. de C.V.
17,377.8
Total
2,276,361.2
FUENTE: Expedientes proporcionados por la AGGC del SAT.
Del cuadro anterior se desprende que Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios
Conexos solicitó la devolución de 667,351.6 miles de pesos, mediante la Solicitud de Devolución, en
la que señaló “Otros” y especificó únicamente el concepto “Derechos”, pero en el oficio de
autorización el SAT señala la devolución del remanente de su saldo a favor del “Derecho por Uso de
Carreteras y Puentes Federales” del ejercicio 2002.
Buenavista Columbia Tristar Films de México, S. de R.L. de C.V., solicitó la devolución de 48,267.0
miles de pesos; en la solicitud la empresa consignó el artículo 19-C, fracción IV, de la Ley Federal de
Derechos sin especificar el concepto, y en el oficio de autorización del SAT se menciona que la
devolución comprendió los “Derechos por Servicios de Cinematografía y Autorización para Exhibición
de Películas”.
American Airlines Inc. solicitó la devolución de 175,379.0 miles de pesos, mediante tres solicitudes
donde especificó el concepto “Derechos por Servicios Aeronavegación”, artículos 150, 150-A y 150-B
de la Ley Federal de Derechos, y en los oficios de autorización, el SAT cumplió el juicio de amparo
núm. 950/2003, juicios de nulidad núms. 291/2002 y 363/2003, en los que se describen los
267
Auditoría Superior de la Federación
“Derechos por Servicios de Aeronavegación en el Espacio Aéreo Mexicano”, los cuales, de acuerdo
con los formularios múltiples de pago, se registraron inicialmente en la clave de cómputo 400068,
“Derechos por Servicios de Extensión de Horario”.
Alaska Airlines, Inc., Sucursal en México, requirió la devolución de 136,007.5 miles de pesos
mediante una solicitud en donde registró el concepto de derechos, pero en el oficio de autorización el
SAT dio seguimiento al juicio de amparo 247/2003, en el que señaló el concepto “Derechos por
Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano”.
En su solicitud de devolución United Airlines, Inc., Sucursal en México, especificó el concepto
Devoluciones de los Derechos a la Aeronavegación y solicitó la devolución por 79,071.5 miles de
pesos; sin embargo, en los oficios de autorización el SAT da cumplimiento a los juicios de amparo
núms. 301/2002 y 231/2004, donde señaló la devolución por “Derechos por Servicios a la Navegación
en el Espacio Aéreo Mexicano” registrados inicialmente en la clave de cómputo 400068.
En su solicitud de devolución Continental Airlines, Inc., especificó el concepto “Derechos por
Servicios de Aeronavegación Efectivos y Sobrevuelos” por 101,710.6 miles de pesos; pero en el
oficio de autorización el SAT da cumplimiento al juicio de amparo núm. 376/2003, donde señaló el
mismo concepto de “Derechos”, los cuales se registraron inicialmente en la clave de cómputo
400068.
En la solicitud de devolución Avón Products Incorporated, especificó el concepto “Retención ISR
pago de Dividendos”, por 46,991.3 miles de pesos, pero en el oficio de autorización el SAT da
cumplimiento al juicio de nulidad núm. 18246/02-17-10-4-667/03-S1-03-02, señala el concepto de
“Retenciones por Devoluciones por Exceso de ISR por Dividendos Pagados por exceso del ISR,
derivado de los dividendos pagados” en los ejercicios de 1999 y 2000, los cuales se registraron
inicialmente en la clave de cómputo 400068.
En su solicitud de devolución, Aerovías de México, S.A. de C.V., especificó la devolución por el “Pago
indebido de Derechos”, previsto en el artículo 150-A de la Ley Federal de Derechos por 469,948.8
miles de pesos, y en el oficio de autorización el SAT efectuó la devolución por el mismo concepto al
ejercicio de 2003, monto registrado inicialmente en la clave de cómputo 400068 como “Derechos por
Servicios de Transporte en Aeronaves”.
En su solicitud de devolución, Compañía Mexicana de Aviación, S.A. de C.V., especificó la
devolución por el “Pago indebido de Derechos”, previsto en el artículo 150-A de la Ley Federal de
Derechos, por 420,868.0 miles de pesos, y en el oficio de autorización el SAT efectuó la devolución
por el mismo concepto del ejercicio de 2003; de acuerdo con la resolución en el juicio de amparo
268
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
279/2003; dicho monto fue registrado inicialmente en la clave 400068 como “Servicios de
Transportación en Aeronaves Matrícula Nacional”.
En su solicitud de devolución Videocine, S.A. de C.V., especificó el artículo 19-C, fracción IV, de la
Ley Federal de Derechos, y solicitó la devolución de 44,342.0 miles de pesos; sin embargo, en el
oficio de autorización el SAT aprobó la devolución en cumplimiento del juicio de amparo núm.
1329/2003 por “Derechos por la Exhibición de Películas” registrados en la clave 400179.
En su solicitud de devolución Aerovías Caribe, S.A. de C.V., especificó la devolución por el “Pago
indebido de Derechos”, previstos en el artículo 150-A de la Ley Federal de Derechos, por 46,612.8
miles de pesos, y en el oficio de autorización el SAT efectuó la devolución por ese mismo concepto
correspondiente al 2003, registrada inicialmente en la clave 400068 como “Servicios de
Transportación en Aeronaves Matrícula Nacional”.
En su solicitud de devolución Banco de Crédito Rural Peninsular, S.N.C., especificó la devolución por
pago indebido, y con oficio de autorización el SAT efectuó la devolución por el mismo concepto, por
10,747.2 miles de pesos, y consignó la devolución por “Retenciones de ISR” efectuadas al
Fideicomiso Fondo de Fomento Agropecuario del Estado de Yucatán por los ingresos derivados del
pago de intereses.
En su solicitud de devolución la empresa Bebidas Purificadas del Sureste, S. de R.L., especificó un
pago indebido, y en el oficio de autorización, el SAT efectuó la devolución por pago indebido por
11,686.1 miles de pesos, por el concepto “Exceso de IVA” en la declaración de noviembre 2003.
En su solicitud de devolución, Technotrim de México, S. de R.L. de C.V., especificó el pago indebido
del Impuesto Sustitutivo del Crédito al Salario (ISCAS), y el SAT, en seguimiento del juicio de amparo
núm. 163/2003, realizó la devolución por concepto de pago indebido de ese impuesto por 17,377.8
miles de pesos.
En conclusión, se determinó que en 10 expedientes las devoluciones correspondieron al pago de
derechos por 2,189,558.8 miles de pesos; en 2 se reportaron devoluciones de ISR, por 57,738.5
miles de pesos; en 1 se registró la devolución de IVA, por 11,686.1 miles de pesos, y en 1 la
devolución de ISCAS, por 17,377.8 miles de pesos, por lo que el SAT los registró indebidamente en
el rubro del DTA.
Por lo anterior, los 411,701.7 miles de pesos registrados en los Integrados de los Resúmenes de
Ingresos Ley no coincidieron con los presentados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de
la Hacienda Pública Federal de 2004, ya que los 2,276,361.2 miles de pesos de devoluciones
269
Auditoría Superior de la Federación
registradas en efectivo, del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, no correspondieron a las
devoluciones del DTA, sino a devoluciones por “Derechos de Otros Conceptos”, así como de ISR,
IVA e ISCAS, ya que las cifras consignadas en la contabilidad de la entidad fiscalizada no son
confiables, como lo establece el artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público Federal; además el registro de las operaciones no se sujetó al Principio Básico de
Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales", tal como lo establece el
artículo 84 del referido reglamento.
Acción Promovida
04-0-06E00-2-339-01-001
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Acción Promovida
04-0-06E00-2-339-01-002
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 2 Observación Núm. 1
A fin de verificar que el DTA se registró en su totalidad, en la ACC se revisaron los Integrados de los
Resúmenes de Ingresos Ajenos del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, y se observó que en las
cuentas núms. XVIII2310405 y 03, con claves de cómputo 820053 y 820037, y XVIII2120537, con
clave 820077, se registraron 2,247,408.9 miles de pesos como ingresos ajenos, de los cuales se
registraron 510,176.0 miles de pesos, el 53.04%, por el pago de la contraprestación de los servicios
de procesamiento electrónico de datos; 326,170.3 miles de pesos, el 33.91%, de las
contraprestaciones a favor de las empresas que prestaron los servicios de apoyo y control del
despacho aduanero, del 20 de mayo al 20 de agosto de 2004; y 1,411,062.6 miles de pesos, el
92.0%, del 23 de agosto al 31 de diciembre de 2004, para el pago de las contraprestaciones por los
270
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera y en la Segunda Resolución de
Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004,
específicamente la Regla 1.3.5.
Sin embargo, los 2,247,408.9 miles de pesos reportados como ingresos ajenos, debieron consignarse
como Ingresos Ley, ya que los derechos son contribuciones de carácter federal; además, estos
recursos no se presentaron en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2004, por lo
que las cifras consignadas en la contabilidad de la entidad fiscalizada no son confiables, como lo
establece el artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal; además el registro de las operaciones no se sujetó al Principio Básico de Contabilidad
Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales", tal como lo establece el artículo 84 del
referido reglamento.
Acción Promovida
04-0-06E00-2-339-01-003
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 3 Observación Núm. 1
A fin de verificar que los ingresos del DTA se depositaron en la TESOFE, de conformidad con la Ley
de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2004, así como la Ley del Servicio de
Tesorería de la Federación y su Reglamento, se analizaron los concentrados de recaudación por
aduana con claves de cómputo 400027 y 400028, de mayo a diciembre de 2004, por 248,223.7 miles
de pesos; las claves 820037 y 820053, de mayo a agosto de 2004, por 836,346.3 miles de pesos; y
la clave 820077, de agosto a diciembre de 2004 por 1,411,062.6 miles de pesos, que totalizaron
2,495,632.6 miles de pesos del DTA captados por las 48 aduanas del país.
Se observó que los 2,495,632.6 miles de pesos del DTA se distribuyeron como sigue: 248,223.7
miles de pesos, el 13.05%, se enteraron a la TESOFE; 836,346.3 miles de pesos se canalizaron al
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, de los cuales 510,176.0 miles de pesos, el 53.04%, se destinó al
pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos; 326,170.3 miles de pesos, el 33.91%,
para los servicios de apoyo y control del despacho aduanero; los restantes 1,411,062.6 miles de
271
Auditoría Superior de la Federación
pesos, conforme a lo establecido en la Segunda Resolución de Modificaciones a
Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, se enteraron a la
destinaron al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la
fideicomiso público, para el pago de las contraprestaciones por los servicios de
electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero.
las Reglas de
TESOFE y se
Ley Aduanera,
procesamiento
El SAT informó de que durante 2004 no generó oficio alguno a las instituciones de crédito referente a
la aplicación de las contraprestaciones a que se refiere el artículo 16, párrafo segundo de la Ley
Aduanera, el cual establece que “la Secretaría determinará las cantidades que como contraprestación
pagarán las personas que realicen operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios, mismas
que se enterarán conjuntamente ante las oficinas autorizadas”.
Cabe señalar que los 836,346.3 miles de pesos debieron enterarse a la TESOFE para que ésta, a su
vez, los canalizara al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera, constituido el 20 de mayo de 2004, sin embargo, este fideicomiso inició sus operaciones el
23 de agosto de 2004, debido a que la SHCP expidió la Segunda Resolución de Modificaciones a las
Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus anexos 21 y 28,
específicamente la Regla 1.3.5., publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 22 de julio de
2004, que entró en vigor a los 30 días naturales siguientes a su publicación.
Cabe señalar que los importes de la recaudación del 20 al 31 de mayo de 2004 es estimada, ya que
mediante la atenta nota del 20 de octubre de 2005, se solicitó al SAT la recaudación del DTA por ese
periodo y en respuesta la entidad fiscalizada mediante el oficio núm. 326-SAT-VII-63327 del 28 de
octubre de 2005 manifestó lo siguiente “la Administración de Contabilidad y Bancos no cuenta con la
información de manera diaria, ya que las aduanas reportan la información contable al cierre de cada
mes, misma que se encuentra reflejada en el Resumen de Operaciones de Caja emitidos por cada
una de ellas de manera integral de tal manera que nos vemos imposibilitados para proporcionar la
información del 20 al 31 de mayo de 2004, por las razones anteriormente expuestas”.
Al respecto, se solicitó al SAT que informara sobre el destino de los recursos del 20 de mayo al 20 de
agosto de 2004, y en respuesta informó que “los recursos de la contraprestación establecida en el
Artículo 16 de la Ley Aduanera, del 20 de mayo al 21 de agosto de 2004, fueron pagados en las
instituciones de crédito autorizadas, de conformidad con la Regla de Carácter General en Materia de
Comercio Exterior 1.3.5 para 2004, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de marzo de
2004, que a la letra señala:
“Para los efectos del artículo 16, último párrafo de la ley, los derechos y las contraprestaciones a que
el mismo se refiere, se pagarán en las instituciones de crédito autorizadas.
272
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
“Los contribuyentes deberán considerar el pago efectuado en los siguientes términos:
“1. Se considerará el 53.04% como pago por la contraprestación de servicios de procesamiento
electrónico de datos y el 7.96% como IVA correspondiente a dichos servicios.
“2. Se considerará como pago efectuado por la prestación de los servicios de apoyo y control del
despacho aduanero relativos al segundo reconocimiento a las empresas autorizadas y como IVA
trasladado por dichos servicios, las cantidades señaladas en el Anexo 3 de la presente Resolución.
“Una vez considerados los pagos por los conceptos a que se refieren los numerales anteriores, el
saldo se considerará como pago por concepto del DTA previsto en los artículos 49 y 50 de la LFD...”.
Aunado a lo anterior, mediante el oficio 326-SAT-IV-24684 de fecha 14 de noviembre de 2002, el
Administrador Central de Contabilidad y Glosa de la Administración General de Aduanas comunicó a
los Directores de Banca de Gobierno los porcentajes para la aplicación en la distribución de la
contraprestación y Derecho de Trámite Aduanero establecida en el artículo 16 de la Ley Aduanera,
así como la forma en que se deberían llevar a cabo los depósitos.
En conclusión, el SAT no enteró a la TESOFE 836,346.3 miles de pesos, como lo establece el
artículo 30 párrafo primero de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y artículo 26 párrafo
primero de su Reglamento, así como 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal
de 2004, ya que los canalizó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954 para el pago de los servicios de
procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero.
Acción Promovida
04-0-06E00-2-339-06-001
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 4 Sin Observaciones
A fin de comprobar que los bancos recaudadores de contribuciones federales concentraron en tiempo
y forma los recursos del DTA en la TESOFE, de conformidad con el “Instructivo de Operación para la
Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados en las
273
Auditoría Superior de la Federación
Aduanas del país o Sucursales Bancarias habilitadas o Autorizadas”, expedido el 22 de agosto de
2004 y vigente en el ejercicio de revisión, se analizaron los formatos SIAC-BANXICO en los que se
reportan la concentración y distribución de la recaudación de contribuciones al comercio exterior, que
incluyó el DTA del 20 de mayo al 20 de agosto de 2004, correspondientes a las 48 Aduanas del país.
Se constató que en el periodo mencionado se reportaron 943,697.2 miles de pesos del DTA,
captados por las instituciones bancarias BBVA Bancomer, S.A; HSBC, S.A., Santander Serfín, S.A;
Banco Mercantil del Norte, S.A, y Banco Nacional de México, S. A.
Se determinó que de los 943,697.2 miles de pesos, 820,544.7 miles de pesos se depositaron en la
cuenta núm. 264-732-492-7 correspondiente al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, de los cuales se
destinaron 500,537.0 miles de pesos, el 53.04%, para el pago de las contraprestaciones del
procesamiento electrónico de datos, y 320,007.7 miles de pesos, el 33.91%, para cubrir los servicios
de apoyo y control del despacho aduanero.
En la revisión de los traspasos a las cuentas bancarias del fideicomiso referido, se observó que
existen otras cuentas bancarias en los que se consignan importes del DTA, con núms.
22770000700000, 22770002300000, 22770028500000, 22770000900000 y 22770001700000, de las
cuales se desconoce el nombre del cuentahabiente al que pertenecen, por lo que se solicitó al SAT
que indicara a qué bancos corresponden.
En respuesta, la AGA informó que desconoce la composición e identificación de las cuentas, debido a
que la cuenta donde se depositaron los ingresos del DTA está contenida en el Instructivo de
Operación correspondiente.
Por otro lado, y con objeto de verificar el registro contable de los recursos captados por los bancos
autorizados para recaudar contribuciones federales, en la ACCG se analizaron los reportes diarios
bancarios y las pólizas de ingresos diarias del 20 al 31 de mayo, y de julio y agosto de 2004,
correspondientes a las aduanas de Veracruz y Guadalajara.
Se constató que durante ese periodo los cinco bancos en las dos aduanas recaudaron 4,737,792.9
miles de pesos, por contribuciones al comercio exterior, de los cuales 4,093,571.7 miles de pesos
correspondieron a la Aduana de Veracruz. Este último importe incluyó 91,527.1 miles de pesos del
DTA, de los que 40,470.5 miles de pesos, el 53.04%, se destinaron al Fideicomiso Aduanas 1 núm.
954-8 para el pago del procesamiento electrónico de datos; 25,874.0 miles de pesos, el 33.91%, a los
servicios de apoyo y control del despacho aduanero; y 9,957.4 miles de pesos, el 13.05%, se
enteraron a la TESOFE.
274
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Los 15,225.2 miles de pesos restantes correspondieron al DTA captado del 23 al 31 de agosto de
2004, los cuales se depositaron en la TESOFE para destinarse al Fideicomiso para Administrar la
Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera.
Asimismo, la Aduana de Guadalajara reportó un total de contribuciones por 644,221.2 miles de
pesos, de los cuales 27,037.7 miles de pesos correspondieron al DTA; de éstos, 12,312.9 miles de
pesos, el 53.04%, los destinó al procesamiento electrónico de datos; 7,872.0 miles de pesos, el
33.91%, al pago de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero; 3,029.5 miles de pesos,
el 13.05%, los enteró a la TESOFE, y los restantes 3,823.3 miles de pesos fueron recursos del DTA
captados del 23 al 31 de agosto de 2004, que también se depositaron en la TESOFE y se destinaron
al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera.
Se comprobó que a partir del 23 de agosto de 2004, las aduanas cambiaron el esquema de
distribución de los ingresos del DTA, debido a que el 22 de julio de ese año el SAT resolvió expedir la
modificación a la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en
Materia de Comercio Exterior para 2004, específicamente la Regla 1.3.5., y sus anexos 21 y 28,
publicada por la SHCP, en el Diario Oficial de la Federación el 22 de julio de 2004, con lo cual se
realizaron reformas y adiciones a la resolución que establece las reglas difundidas en esa publicación
el 29 de marzo de 2004, por lo que a partir de esa fecha los ingresos del DTA se depositaron en la
TESOFE, y se destinó el 92% al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de
la Ley Aduanera, así como el 8.0% a la TESOFE.
Por lo anterior, de los ingresos del DTA captados del 23 al 31 de agosto de 2004 y enterados a la
TESOFE, correspondientes a las aduanas de Veracruz y Guadalajara, por 15,225.2 y 3,823.3 miles
de pesos, respectivamente, se destinaron 14,007.2 y 3,517.5 miles de pesos, el 92%, para el pago de
las contraprestaciones del procesamiento electrónico de datos y servicios de apoyo y control del
despacho aduanero, y 1,218.0 y 305.8 miles de pesos, el 8.0%, se enteraron a la TESOFE.
Cabe señalar que las aduanas referidas depositaron un total de 32,035.4 miles de pesos en la cuenta
228-001-0000-0010-0, que le maneja el Banco de México a la TESOFE, monto que se comparó con
el reportado en los informes de recaudación por el concepto “Impuestos al Comercio Exterior”, y se
comprobó que coincidió con el DTA captado por las instituciones bancarias autorizadas para
recaudar contribuciones al comercio exterior, por lo que las cifras consignadas en la contabilidad de
la entidad fiscalizada son confiables, ya que coincidieron con los registros contables de las pólizas de
ingresos diarias del 20 al 31 de mayo, y de julio y agosto de 2004, que proporcionó la Administración
Central de Contabilidad y Bancos de la AGA, en cumplimiento del artículo 83 del Reglamento de la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
275
Auditoría Superior de la Federación
Resultado Núm. 5 Sin Observaciones
A fin de verificar que el DTA registrado en los pedimentos se pagó de acuerdo con los artículos 49 y
50 de la Ley Federal de Derechos vigente en 2004, se analizó la base de datos de las operaciones de
los pedimentos de las 48 aduanas del país del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, en la que se
especificó el número de aduana, agente aduanal, clave de pedimento, fecha de pago, clave de
documento, valor comercial, valor en la aduana, importe del derecho y las tasas.
Se observó que 2,887,220 pedimentos, por 4,324,180.2 miles de pesos, se reportaron en 61 claves
de documento y en 10 formas de pago, y se registraron en el Sistema de Automatización Aduanera
Integral (SAAI); además, debido a que las claves y formas de pago son muy diversas para verificar el
cálculo del pago del DTA, se integraron las 61 claves sólo con la forma de pago “cero” referente a
efectivo, por 2,439,797.2 miles de pesos.
Se seleccionó el mes de julio de 2004, en el que las 48 aduanas del país reportaron 309,911
pedimentos por 301,855.3 miles de pesos y se determinó que en el caso de 124,507 pedimentos por
28,630.7 miles de pesos, se pagó la cuota fija de 179.00 pesos, prevista en el artículo 49, fracciones
III, IV,V y VII, de la Ley Federal de Derechos; y de 40,297 pedimentos por 136,510.5 miles de pesos,
se cubrió la cuota del 8 al millar sobre el valor de los bienes para los efectos del Impuesto General
de Importación, que dispone el artículo 49, fracción I, de la Ley Federal de Derechos.
Sin embargo, no fue posible constatar si los 40,297 pedimentos cubrieron la cuota del 8 al millar
establecida en el citado artículo, debido a que la Administración Central de Informática de la AGA no
proporcionó en su totalidad la información de los pedimentos de julio, así como las tasas y las
fracciones arancelarias.
Debido a lo anterior, se realizó otra prueba de auditoría a la Aduana de Veracruz por el mes de julio,
la cual reportó 15,700 pedimentos por 36,706.6 miles de pesos, de los cuales se observó que 5,150
pedimentos, por 1,029.3 miles de pesos, cubrieron la cuota fija de 179.00 pesos prevista en el
artículo 49 de la Ley Federal de Derechos, y 2,686 pedimentos, por 15,489.3 miles de pesos,
pagaron la tasa del 8 al millar sobre el valor de los bienes para los efectos del Impuesto General de
Importación. Sin embargo, al aplicar la prueba de cálculo a los 2,686 pedimentos, la ASF determinó
un importe de 17,054.4 miles de pesos por concepto del DTA, monto que difiere en 1,565.1 miles de
pesos.
Por lo anterior, se solicitó la aclaración de los 1,565.1 miles de pesos determinados como diferencia
en los 2,686 pedimentos de la Aduana de Veracruz correspondientes al mes de julio de 2004.
276
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
En respuesta, la Coordinación de Solución de Negocios de la AGA del SAT proporcionó un archivo
con los pedimentos, y de su análisis se determinó que de los 1,565.1 miles de pesos, existen
mercancías amparadas con los tratados de libre comercio por 1,533.4 miles de pesos, las cuales no
están obligadas a pagar el DTA, de lo que resultó una diferencia de 31.7 miles de pesos, que es
irrelevante, de acuerdo con el Principio de Contabilidad Gubernamental “Importancia Relativa”.
A fin de verificar que los pedimentos de importación se numeraron de acuerdo con el anexo 22 de las
Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, modificadas en el Diario Oficial de la
Federación del 9 de marzo de 2004, se revisaron los pedimentos de importación de la Aduana de
Veracruz, del 25 de mayo de 2004, y se observó que la numeración es progresiva, y los agentes
aduanales autorizados por el SAT operan en varias aduanas y llevan el control de los números
conforme los van utilizando.
A fin de comprobar lo anterior, se seleccionó al agente aduanal con número de patente 3148, y se
comprobó que presta sus servicios en las aduanas de Cd. Reynosa, Tamps., Tijuana, B.C., y en el
Aeropuerto Internacional de la Cd. de México, y en la integración efectuada a los pedimentos
registrados en las aduanas referidas de mayo a diciembre de 2004, se observó que la numeración es
progresiva como lo establece el anexo 22 citado anteriormente.
Además, para comprobar que los agentes aduanales contaron con la autorización para prestar sus
servicios en varias aduanas, y ejercer un control sobre los números de pedimentos, se revisaron 25
patentes aduanales y se observó que las autorizaciones y/o acuerdos mediante los cuales se
comunica a los agentes aduanales los números de patentes y el nombre de las aduanas a las que
van a prestar sus servicios, fueron emitidos y autorizados por la AGA y las fechas de los mismos
datan de 1986 a 2003.
Resultado Núm. 6 Sin Observaciones
A fin de verificar que el importe pagado del DTA del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004,
consignado en el registro contable de la entidad fiscalizada, coincidiera con el consignado en los
pedimentos de importación de las 48 aduanas del país, se solicitó al SAT la relación mensual de
pedimentos por aduana con importes del pago del derecho auditado, en efectivo y en otras formas de
pago.
277
Auditoría Superior de la Federación
Al respecto, el SAT proporcionó en medios magnéticos información de las 48 aduanas que reportaron
en el SAAI 2,887,220 pedimentos, por 4,324,180.2 miles de pesos, del 20 de mayo al 31 de diciembre
de 2004, monto registrado en 61 claves de documentos y en 10 formas de pago.
En virtud de que las claves de documento y formas de pago establecidas en los pedimentos de
importación son muy diversas, se verificó el pago del DTA registrado en esos pedimentos mediante la
integración de 61 claves de documentos contenidas en la base de datos, sólo con la forma de pago
“Cero”, referente a efectivo por 2,439,237.4 miles de pesos, monto que difiere en 232,797.2 miles de
pesos, de los 2,672,034.5 miles de pesos registrados en los ROC de la ACCG.
A fin de aclarar esta diferencia, con la atenta nota núm. 6 del 28 de octubre de 2005, se solicitó al SAT
que integrará los montos reportados en los ROC y en los pedimentos de julio de 2004, que ampara los
ingresos del DTA determinados.
En respuesta, la ACCG informó que en la conciliación de los montos reportados por las áreas de
contabilidad en mayo de 2004, en las aduanas se reflejó la totalidad del mes, pero en la conciliación
con el SAAI sólo se incluyó del 20 al 31 de mayo del mismo año, y la correspondiente en los meses
subsiguientes no se consideraron los pagos efectuados en los “No Pedimentos”, por lo cual los
importes contables fueron superiores a los reportados por el SAAI; además, en las muestras tomadas
en las aduanas de Veracruz y Guadalajara de mayo y julio no se detectó ninguna diferencia.
Por otra parte, la AGA anexó la hoja de trabajo que contiene los importes reportados por ambas
aduanas y el archivo electrónico, que incluyó una lista de cada uno de los pedimentos pagados del 20
al 31 de mayo y julio de 2004. De su análisis se observó que la Aduana de Guadalajara integró los
pedimentos del 20 al 31 de mayo reportados en los ROC, por 4,070.4 miles de pesos, y los concilió
con los 4,070.4 miles de pesos, correspondientes a 7,074 pedimentos del mismo periodo; de julio
integró las claves de cómputo 400027, 820037 y 820053, registradas contablemente, por 11,770.2
miles de pesos, que coincidieron con los reportados en 19,312 pedimentos.
Por su parte, la Aduana de Veracruz integró los pedimentos del 20 al 31 de mayo de 2004 reportados
en los ROC, por 13,056.4 miles de pesos, y los comparó con los 6,758 pedimentos reportados en el
SAAI, por 13,056.4 miles de pesos; de julio integró las claves de cómputo 400027, 820037 y 820053,
registradas contablemente, por 37,810.1 miles de pesos, que coincidieron con los reportados en el
SAAI por 37,810.1 miles de pesos correspondientes a 17,722 pedimentos.
278
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Resultado Núm. 7 Sin Observaciones
Con objeto de constatar el cumplimiento de los objetivos y metas conforme lo establece el artículo
40 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y 81 de su reglamento,
programados por la AGA para la recaudación del DTA de mayo a diciembre de 2004, se analizó el
documento “Calendarización Programática de Metas”, y se observó que en su programa de trabajo
la ACCG estableció la meta denominada “Integración Contable de la Recaudación de Comercio
Exterior”, cuyo objetivo está vinculado con la reducción de hasta 20 días hábiles para realizar esta
actividad.
Se constató que el Programa Operativo Anual (POA) no establece objetivos ni metas específicos,
sino en forma general para la recaudación de contribuciones al comercio exterior.
6.5.2
Revisión del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera (FACLA).
Objetivo
Verificar que los ingresos destinados al "Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo
16 de la Ley Aduanera", para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y
servicios relacionados, y para llevar a cabo el despacho aduanero, se enteraron a la Tesorería de la
Federación, registraron en la contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la
normativa aplicable, así como constatar el respectivo cumplimiento de objetivos y metas.
Resultado Núm. 1
Sin Observaciones
Se verificó que los ingresos por las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley
Aduanera se registraron contablemente y enteraron a la TESOFE, de conformidad con los artículos 30
de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su Reglamento, así como de la regla
1.3.5., Apartado A, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en
Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus Anexos 21 y 28, publicada en el Diario Oficial de la
Federación del 22 de julio de 2004.
Para efectuar la verificación, se solicitó a la TESOFE la relación mensual de los ingresos enterados por
las instituciones de crédito autorizadas para cobrar las contribuciones federales de comercio exterior
279
Auditoría Superior de la Federación
previstas en los ordenamientos citados, las pólizas de registro contable, los oficios donde el SAT
informó el monto de las contraprestaciones, la cuenta contable de aplicación y el número de cuenta
bancaria que le asignó NAFIN al fideicomiso público.
Al respecto, la Subtesorería de Contabilidad y Control Operativo de la TESOFE informó que el SAT
transfirió a la cuenta núm. 012180004447267310 del BBVA Bancomer, S.A., en la que NAFIN recibe
las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, 90,668.6 miles de pesos en
agosto, 290,539.2 en septiembre; 309,234.8 en octubre; 338,441.0 en noviembre y 382,179.0 en
diciembre de 2004, montos que totalizaron 1,411,062.6 miles de pesos.
Se comprobó que los 1,411,062.6 miles de pesos enterados a la TESOFE se transfirieron a la cuenta
que tiene el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del artículo 16 de la Ley Aduanera en
NAFIN, mediante Cuentas por Liquidar Certificadas por 90,668.6 y 599,774.0 miles de pesos en
noviembre y diciembre de 2004, respectivamente y 338,441.0 y 382,179.0 miles de pesos en enero y
marzo de 2005, respectivamente por un total de 1,411,062.6 miles de pesos, de conformidad con lo
establecido en los artículos 99 y 101 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
En cuanto al registro contable de la TESOFE de las contraprestaciones establecidas en el artículo 16
de la Ley Aduanera, se comprobó que mediante tarjeta auxiliar de agosto a diciembre de 2004, la
Tesorería registró 1,411,062.6 miles de pesos de los fondos recaudados durante ese periodo, que se
contabilizaron en la cuenta de pasivo núm. 21205 “Acreedores Diversos”, subcuenta 37 “Ingresos por
contraprestaciones por los servicios que establece el artículo 16 de la Ley Aduanera y la regla 1.3.5.”,
Apartado A, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia
de Comercio Exterior para 2004, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 de julio de 2004.
Los 1,411,062.6 miles de pesos registrados como pasivo en la cuenta “Acreedores Diversos” de la
TESOFE se disminuyeron por dos transferencias de 90,668.6 y 599,774.0 miles de pesos, que se
realizaron a NAFIN en noviembre y diciembre de 2004, por un total 690,442.6 miles de pesos,
correspondientes a las contraprestaciones de agosto a octubre de ese año.
En consecuencia, al 31 de diciembre de 2004, la TESOFE presentó un saldo correcto en la cuenta
“Acreedores Diversos” por 720,620.0 miles de pesos, de las contraprestaciones correspondientes a
noviembre y diciembre de ese año, monto que la Tesorería transfirió a NAFIN el 18 de enero y el 3
marzo de 2005, por 338,441.0 y 382,179.0 miles de pesos, respectivamente.
Por lo anterior, se concluye que la TESOFE registró correctamente las contraprestaciones establecidas
en el artículo 16 de la Ley Aduanera, de conformidad con el Principio Básico de Contabilidad
Gubernamental “Base de Registro”.
280
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Resultado Núm. 2 Sin Observaciones
A fin de verificar que la totalidad de los ingresos por las contraprestaciones establecidas en el artículo
16 de la Ley Aduanera, enterados a la TESOFE se transfirieron al Fideicomiso para Administrar la
Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, de conformidad con lo estipulado en el contrato
del fideicomiso y de la regla 1.3.5., de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de
Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus Anexos 21 y 28, publicada en el
Diario Oficial de la Federación del 22 de julio de 2004, se revisó el informe de la fiduciaria del 25 de
junio de 2004 al 31 de enero de 2005. Se determinó que durante el ejercicio de 2004 el fideicomiso
recibió 690,443.6 miles de pesos, de los cuales 1.0 miles de pesos correspondieron a una aportación
inicial con cargo en el presupuesto del SAT.
Se analizaron las aportaciones efectuadas por la TESOFE al Fideicomiso para Administrar la
Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, y se determinó que el fideicomiso recibió
90,668.6 miles de pesos el 25 de noviembre de 2004, correspondientes a los ingresos de agosto de
2004, así como 290,539.2 y 309,234.8 miles de pesos, el 3 y 22 diciembre de 2004, de septiembre y
octubre de 2004, montos que totalizaron 690,442.6 miles de pesos. Con lo anterior y con la aportación
inicial de 1.0 miles de pesos, el saldo del patrimonio del fideicomiso al 31 de diciembre de 2004
ascendió a 690,443.6 miles de pesos.
Mediante el oficio GCJ/1134/05 del 10 de noviembre de 2005, NAFIN informó que para controlar los
recursos transferidos por la TESOFE, la Dirección Fiduciaria los identifica como aportados al
patrimonio del fideicomiso en la cuenta de BBVA Bancomer, S.A., núm. 012180004447267310 a
nombre de NAFIN, y previa confirmación con el SAT, se invierten los recursos en el Contrato de
Depósito Bancario de Títulos en Administración y de Comisión Mercantil núm. 1062552, del 22 de junio
de 2004 celebrado por NAFIN, como depositario, comisionista y fiduciario del Fideicomiso para
Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera como el cliente, a fin de generar
rendimientos a favor del Fondo, y se registra en la contabilidad del fideicomiso.
De acuerdo con el párrafo primero de la cláusula décima segunda “Depósito de Recursos” del contrato
del fideicomiso, se estableció que los depósitos deben notificarse a la fiduciaria a más tardar a las
doce horas de la realización, por lo que NAFIN informó que los depósitos son notificados por el SAT
mediante correo electrónico dentro del plazo estipulado, para lo cual proporcionó las direcciones de
correo.
Es conveniente señalar que durante el ejercicio de 2004 no se recibieron aportaciones a título gratuito
por persona física o moral, pública o privada, estipulados en la cláusula tercera “Patrimonio”, inciso c,
del contrato de fideicomiso.
281
Auditoría Superior de la Federación
Por lo anterior, la TESOFE cumplió lo estipulado en el contrato de fideicomiso y la regla 1.3.5., de la
Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio
Exterior para 2004, y sus Anexos 21 y 28, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 de julio
de 2004.
Resultado Núm. 3 Sin Observaciones
Para verificar el cumplimiento de la fiduciaria de la cláusula Cuarta “Objetivos y Fines”, fracción “II.Fines”, inciso b, “Invertir los recursos del patrimonio del Fideicomiso en instrumentos de deuda,
gubernamentales o bancarios, acotando la inversión a instrumentos de bajo riesgo y buscando la
liquidez que requiera el Fideicomiso”, del contrato del Fideicomiso para Administrar la
Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, se analizaron los estados de cuenta de las
inversiones de mayo a diciembre de 2004 y se comprobó que de junio a octubre se invirtieron 1.0 miles
de pesos, y en noviembre y diciembre, 90,668.6 y 599,774.0 miles de pesos, que generaron
rendimientos por 3,413.7 miles de pesos.
Además, se determinó que los rendimientos financieros generados por el fideicomiso se calcularon de
conformidad con lo estipulado en su contrato de valores núm. 1062552, de fecha 22 de junio de 2004
celebrado por Nacional Financiera, S.N.C. como depositario y comisionista y NAFIN FIDUCIARIA DE
Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera como el cliente,
de acuerdo con las tasas de interés y los plazos de inversión.
Se observó que en noviembre y diciembre de 2004 se invirtieron los mayores montos, y coincidieron
con las fechas en que el fideicomiso recibió las primeras aportaciones para el pago de los servicios de
apoyo y control del despacho aduanero, con lo que se comprobó que la fiduciaria cumplió lo estipulado
en la citada cláusula.
Asimismo, se constató que los rendimientos generados por la inversión de los fondos líquidos se
integraron al patrimonio del fideicomiso, de acuerdo con la Cláusula Tercera, denominada
“Patrimonio”, inciso d, del Contrato del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16
de la Ley Aduanera, el cual señala que el patrimonio del Fideicomiso se integra “Con los rendimientos
que se obtengan por la inversión de los fondos líquidos del Fideicomiso.”
282
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Resultado Núm. 4
Observación Núm. 1
El 20 de mayo de 2004 la SHCP, en su carácter de fideicomitente único de la Administración Pública
Federal Centralizada, constituyó el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación establecida en el
Artículo 16 de la Ley Aduanera, en el que participó como fiduciaria NAFIN. El fideicomiso fue
constituido como público no considerado entidad paraestatal.
El patrimonio del fideicomiso se integró por 1.0 miles de pesos, que fue la primera aportación del
fideicomitente con cargo al presupuesto del SAT, y por las cantidades que recibió la fiduciaria del pago
de las contraprestaciones a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, previo entero a la
TESOFE, y por los rendimientos de la inversión de los fondos líquidos del fideicomiso.
El objeto del fideicomiso es que la fiduciaria, previas instrucciones del Comité Técnico, destine el
patrimonio del fideicomiso al cumplimiento de los fines del mismo, que son recibir, invertir y administrar
las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios a que se refiere el
artículo 16 de la Ley Aduanera, así como realizar los pagos a terceros que sean necesarios para
cumplir con los fines mencionados y con el artículo 16 antes citado.
De conformidad con el artículo 80, párrafo tercero, de la Ley de Instituciones de Crédito, se constituyó
un Comité Técnico, integrado por el Jefe del SAT, el Administrador General de Innovación y Calidad, y
el Administrador General de Tecnología de la Información, todos servidores públicos del SAT.
Mediante el oficio núm. 312-A1.- 1449 del 21 de abril de 2004, la Dirección General Adjunta de Normas
Presupuestarias, dependiente de la Dirección General de Programación y Presupuesto “B” de la
SHCP, emitió la autorización presupuestaria que establece el artículo 182, fracción V, del Manual de
Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la
Federación del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de ese mismo año.
Para constituir el fideicomiso, mediante el oficio GCR-395/2004 del 29 de abril de 2004, la
Subdirección Fiduciaria de Formalización otorgó la opinión favorable de la institución fiduciaria al
proyecto de contrato en los términos previstos en el artículo 182, fracción IV, del Manual de Normas
Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación
del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de ese mismo año.
Con el oficio núm. 529-II-DLCF-057 del 19 de mayo de 2004, la Dirección General de Legislación y
Consulta, Entidades Paraestatales y Fideicomisos, de la Subprocuraduría Fiscal Federal de
Legislación y Consulta, dependiente de la Procuraduría Fiscal de la Federación (PFF), informó que de
acuerdo con la fracción VII del artículo 182 del Manual de Normas Presupuestarias para la
283
Auditoría Superior de la Federación
Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre de
2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de ese mismo año, que se refiere a la solicitud de
autorización jurídica de la PFF, no existía inconveniente para continuar el trámite para suscribir el
contrato del fideicomiso.
Mediante el oficio 312-A-1.- 2708 del 21 de junio de 2004, la Dirección General Adjunta de
Programación y Presupuesto de Desarrollo Agropecuario, Recursos Naturales, Hacienda y Turismo de
la Dirección General de Programación y Presupuesto “B”, informó que de acuerdo con el oficio núm.
353-A-2.-0675 VCR.-394-H del 17 de junio de 2004, la Dirección General Jurídica de Egresos
comunicó que se le otorgó la clave 20040630001369, con la que quedó inscrito en el Registro de
Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal, de acuerdo con el artículo 184, párrafo
segundo, del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado en
el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de
ese mismo año.
Al respecto, se constató que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la
Ley Aduanera se constituyó y registró en cumplimiento de los artículos 182 y 184 del Manual de
Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la
Federación del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de ese mismo año.
Cabe señalar que en la Regla de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, 1.3.5.
inciso C, que el SAT resolvió expedir, y publicada en el DOF del 22 de julio de 2004, se menciona el
Fideicomiso Público con el núm. 80380, así como en los oficios 327-SAT-II-08397 y 327-SAT-II-09307
del 28 de octubre y 22 de noviembre de 2004; sin embargo, en el informe de la fiduciaria de junio de
2004 a enero de 2005, se hace referencia al fideicomiso núm. 80386.
A fin de verificar lo anterior, se solicitó a la Subdirección de Administración Fiduciaria de NAFIN, el
número correcto del fideicomiso, e informó que “En la regla 1.3.5 se menciona al Fideicomiso con
número 80380, y debe ser de acuerdo a los registros internos de esta Fiduciaria el número 80386”.
Acción Promovida
04-0-06E00-2-341-01-001
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
284
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Resultado Núm. 5 Observación Núm. 1
A fin de verificar que los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados,
necesarios para realizar el despacho aduanero, se autorizaron de acuerdo con el artículo 16 de la Ley
Aduanera, se solicitó al SAT información sobre el proceso de licitación aplicado para determinar las
empresas que prestaron los servicios en comento.
Al respecto, el SAT informó que “En virtud de que el esquema de adquisiciones que debería ser
aplicado por el Fideicomiso se encontraba en la Secretaría de la Función Pública para su atención, el
Fideicomiso no desarrolló actividad alguna en el 2004”.
Por lo anterior, se solicitó al SAT información sobre los servicios autorizados de acuerdo con el artículo
16 de la Ley Aduanera, pero la entidad comunicó que en el 2004 no se autorizaron servicios, y que los
servicios de procesamiento electrónico de datos fueron prestados por conducto del Fideicomiso
Aduanas 1 núm. 954-8, y que de enero a diciembre de 2004 se pagaron 437,641.8 miles de pesos a
12 empresas que prestaron los servicios de apoyo y control del despacho aduanero. Asimismo, el SAT
informó que las empresas fueron autorizadas para prestar los servicios de apoyo y control del
despacho aduanero, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley Aduanera; sin embargo, dicha
autorización no correspondió al periodo 2004.
El SAT solicitó la opinión del Subprocurador Fiscal Federal de Legislación y Consulta “… con el fin de
determinar si, de acuerdo con el objeto de EL FIDEICOMISO y las disposiciones normativas que lo
regulan, los recursos administrados por éste pueden ser utilizados para el pago de los servicios que el
Servicio de Administración Tributaria contrate, y que sean prestados por particulares autorizados para
ello en términos del artículo 16 de la Ley Aduanera”.
Al respecto, la Subprocuraduría Fiscal Federal de Legislación y Consulta, con base en el numeral II de
la cláusula cuarta del Fideicomiso, opinó que el SAT debe verificar que los particulares que presten el
servicio sean autorizados de conformidad con el artículo 16 de la Ley Aduanera, y que “Una vez que
se haya verificado lo anterior, y con el objeto de que los recursos fideicomitidos sean utilizados en
términos del artículo antes citado y conforme a lo establecido en los fines del contrato, es necesario
que dicho Órgano revise que los servicios que sean prestados por los particulares autorizados, se
encuentren contemplados dentro del objeto del FIDEICOMISO”.
Para verificar que se prestaron los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, se aplicó una
prueba en la Aduana de Guadalajara del 24 al 28 de octubre de 2005 y se determinó que el Consorcio
de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V., presta sus servicios en las propias instalaciones
del recinto fiscal, los cuales se orientan a la práctica del segundo reconocimiento aduanero.
285
Auditoría Superior de la Federación
Dichos servicios se prestan de acuerdo con el esquema de su contratación del 20 de enero de 1993, y
con los cuatro adendums del 20 de mayo de 1993, 16 de noviembre de 1994, 13 de julio de 1998 y 1
de marzo de 2000. Por consiguiente, dichos servicios no fueron autorizados ni se contrataron de
conformidad con el artículo 16 de la Ley Aduanera, a pesar de que se constató que el fideicomiso pagó
en enero de 2005, 128,674.4 miles de pesos por dichos servicios del 23 de agosto al 30 de noviembre
de 2004.
Cabe señalar que a pesar de la existencia del contrato suscrito entre la SHCP y el Consorcio de
Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V., y de los cuatro adéndum firmados, los dos primeros
por la secretaría y los últimos por el SAT, el cuál manifestó no tener relación contractual con las
empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento aduanero previsto en el artículo 16 de
la Ley Aduanera.
Acción Promovida
04-9-06E00-2-341-08-001
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 6
Observación Núm. 1
A fin de verificar que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera cumplió con la cláusula cuarta “Objetos y fines”, fracción II, inciso c, del contrato del
fideicomiso, y que las contraprestaciones por los servicios de apoyo y control del despacho aduanero
se pagaron de acuerdo con la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas
de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, publicadas en el Diario Oficial de la
Federación el 22 de julio de 2004, así como del anexo 3 de dicha resolución, se analizó el Informe de
la Fiduciaria del 25 de junio de 2004 al 31 de enero de 2005, sobre la situación de los recursos líquidos
que conforman el patrimonio del fideicomiso.
Se observó que en el punto 4 “EROGACIONES”, del informe referido, el 12, 18 y 20 de enero de 2005,
se mencionó que se pagaron 128,674.4 miles de pesos, de los cuales 41,138.9 miles de pesos
correspondieron a los servicios de apoyo y control del despacho aduanero de noviembre de 2004, y
87,535.5 miles de pesos de agosto a octubre de 2004 por la restitución de recursos al Fideicomiso
286
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Aduanas 1 núm. 954-8. Sin embargo, estos pagos se efectuaron sin existir contrato entre el SAT y las
empresas que prestan dichos servicios, y no fueron provisionados en 2004, como lo establece el
artículo 45, fracción I, del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal;
además, no fueron autorizados por el Comité Técnico del Fideicomiso para Administrar la
Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera.
Se revisaron las fichas únicas de operación fiduciaria y las solicitudes de pago de las empresas de
comercio exterior, de agosto a octubre de 2004, y se determinó que de los 87,535.5 miles de pesos, el
28 de diciembre del mismo año, el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 pagó 81,290.2 miles de pesos
del periodo del 23 de agosto al 31 de octubre de 2004, por los servicios de apoyo y control del
despacho aduanero a los consorcios de comercio exterior de Mexicali, Nogales, Guadalajara, del
Aeropuerto de México, Veracruz, Nuevo Laredo, de Cd. Juárez, del Interior de México, Piedras Negras,
de Reynosa y de Matamoros, así como 5,823.9 miles de pesos a SGS Servicios Logísticos Aduaneros,
S.A. de C.V., el 11 de enero de 2005. Además, recibió 421.4 miles de pesos como intereses.
Respecto de los reintegros señalados y de las facultades con las que fueron autorizados, NAFIN
señaló que “a) Los reintegros y/o reembolsos fueron realizados para cubrir los pagos del segundo
reconocimiento correspondientes al periodo del 23 de agosto al 31 de octubre de 2004, los cuales
obedecen a que, a partir de la entrada en vigor de la citada regla 1.3.5, dichos recursos deben ser
cubiertos con cargo al patrimonio del Fideicomiso 80386, b) con fundamento en lo estipulado en el
contrato constitutivo, las reglas de operación y la autorización que emite la SHCP …”.
Por lo que se refiere a la autorización de los pagos de apoyo y control del despacho aduanero, NAFIN
informó que “Conforme a lo establecido en el inciso c), apartado II, de la Cláusula Cuarta del Contrato
de Fideicomiso, los pagos de apoyo y control del despacho aduanero los realiza directamente la
Fiduciaria, previa autorización que al efecto otorgue la propia Fideicomitente (Secretaría de Hacienda y
Crédito Público), por lo que dicha autorización se otorga a través de la Regla 1.3.5 de Carácter
General en Materia de Comercio Exterior, en la cual contiene la mecánica que debe seguir esta
Fiduciaria para determinar los cálculos y bases de pago; sin embargo, no señala que el Comité
Técnico del Fideicomiso debe aprobar previamente los pagos realizados por el segundo
reconocimiento.”
Se determinó que el cálculo de los pagos de dichos servicios del 23 de agosto al 30 de noviembre de
2004, previsto en la Regla de Carácter General en Materia de Comercio Exterior 1.3.5. fue correcto,
con excepción del correspondiente al Consorcio de Comercio Exterior de Piedras Negras, S.A. de
C.V., al que se pagó de menos 38.8 miles de pesos, correspondientes a agosto de 2004.
287
Auditoría Superior de la Federación
Acción Promovida
04-9-06HIU-2-341-02-001
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 7
Observación Núm. 1
A fin de comprobar si Nacional Financiera, S.N.C (NAFIN) registró las operaciones contables del
fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, de conformidad
con lo estipulado en la cláusula Décima Cuarta, “Obligaciones de la Fiduciaria” inciso d, del contrato
del fideicomiso en el que se estipuló la obligación de la fiduciaria de abrir una contabilidad especial
para el registro de las aportaciones, incrementos o disminuciones del fondo fideicomitido, se revisó el
expediente contable del Fideicomiso núm. 80386, de las operaciones correspondientes al periodo del
20 de mayo al 31 de diciembre de 2004.
Se observó que el expediente contiene una contabilidad especial para registrar las aportaciones,
incrementos o disminuciones del fondo fideicomitido. Sin embargo, en el inciso e, de la cláusula
décima cuarta del contrato referido se estipula que se debe abrir una subcuenta específica para
identificar los recursos públicos federales y diferenciarlos del resto de las aportaciones; sin embargo,
esta disposición no fue cumplida porque no existe tal subcuenta.
Conviene señalar que las aportaciones al fideicomiso, por 690,443.6 miles de pesos, se registraron en
la cuenta núm. 4201 “Patrimonio”, subcuenta 03 denominada “Particulares”, sin que exista una
subcuenta para las aportaciones federales.
Se constató que los intereses derivados de las inversiones del fideicomiso, por 3,413.7 miles de pesos,
se registraron en la cuenta 5201 “Intereses Cobrados”, subcuenta 05 “Sobre Inversiones en Valores”.
En cuanto a las operaciones de las disminuciones del patrimonio de la entidad fiscalizada, únicamente
se verificó el registro de los honorarios, ya que el fideicomiso no realizó otro tipo de pago durante el
ejercicio auditado.
Se constató que los honorarios, por 600.0 miles de pesos, se registraron en la cuenta 5108
“Honorarios”, subcuenta 03 “Al fiduciario”, y que el Impuesto al Valor Agregado (IVA), por 90.0 miles de
288
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
pesos, se reportó en la cuenta 5113 “Impuestos Diversos”, subcuenta 02 “Impuesto al Valor
Agregado”.
Cabe señalar que se revisaron los recibos de honorarios emitidos por NAFIN en 2004, de los cuales en
tres a nombre del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera, no se consignó el domicilio fiscal, el Registro Federal de Contribuyentes, ni el desglose del
IVA, como lo establece el artículo 29-A, fracciones IV y VI, del Código Fiscal de la Federación.
Acción Promovida
04-2-06HIU-2-341-01-001
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Acción Promovida
04-2-06HIU-2-341-01-002
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
Resultado Núm. 8
Observación Núm. 1
A fin de verificar que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera cumplió con sus objetivos y metas, se solicitó a NAFIN el Programa Anual del Fideicomiso, e
informó que “El programa anual fue autorizado por el Comité Técnico del Fideicomiso en sesión
celebrada el 12 de agosto de 2004; sin embargo, por el periodo mencionado no se autorizó ningún
proyecto”.
No obstante, se observó que en la primera sesión ordinaria del Comité Técnico del Fideicomiso
celebrada el 12 de agosto de 2004, se autorizó un presupuesto estimado de 760,216.0 miles de pesos
para el ejercicio fiscal de 2004, en cumplimiento de la cláusula séptima, “Facultades y Obligaciones del
Comité Técnico”, inciso b, del contrato de fideicomiso, monto que no se ejerció durante ese periodo.
289
Auditoría Superior de la Federación
El Comité Técnico autorizó un flujo de efectivo de ingresos estimados, disponibles de agosto a
diciembre de 2004, por 1,076,366.7 miles de pesos, de los cuales el fideicomiso recibió 690,443.6
miles de pesos a diciembre de 2004, procedentes de la aportación inicial, así como de las
contraprestaciones de agosto a octubre de 2004. La meta no se alcanzó debido a que faltaron por
recibir 385,923.1 miles de pesos, el 36% de lo estimado.
Por otro lado, durante el 2004 no se cumplieron con los fines del fideicomiso, específicamente el
señalado en la cláusula cuarta “Objeto y Fines”, fracción II, “fines”, inciso c, del Contrato de
Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, ya que por el
periodo del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, no se pagaron los servicios de procesamiento
electrónico de datos ni de apoyo y control del despacho aduanero, previstos en el artículo 16 de la Ley
Aduanera, sino hasta el 18 de enero de 2005.
Acción Promovida
04-2-06HIU-2-341-01-003
Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.
6.6
Cuenta Pública 2005.
6.6.1
Revisión del Derecho de Trámite Aduanero.
Objetivo
Verificar que los ingresos se calcularon, cobraron, enteraron a la Tesorería de la Federación,
registraron en la contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa
aplicable; asimismo, evaluar el cumplimiento de objetivos y metas.
Resultado Núm. 1 Observación Núm. 1
A fin de verificar el monto del Derecho de Trámite Aduanero (DTA) registrado en el Estado Analítico de
Ingresos de la Cuenta Pública de 2005, por 773,934.6 miles de pesos, integrado por 1,994,111.0 miles
290
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
de pesos, de ingresos, menos 1,220,176.4 miles de pesos de devoluciones, en la Administración del
Centro Contable (ACC), se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, los
Resúmenes de Operaciones de Caja (ROC) y la Cuenta Comprobada de la TESOFE.
Se comprobó que 1,994,111.0 miles de pesos correspondieron al DTA y se registraron en la cuenta de
Ingresos Ley núm. III01050304, con clave de cómputo 400027; cifra integrada por 1,644,931.9 y
349,179.1 miles de pesos captados por bancos y aduanas, respectivamente.
Asimismo, se observó que en el Estado Analítico de Ingresos, en el rubro “Derecho de Trámite
Aduanero”, se registraron devoluciones por 1,220,176.4 miles de pesos, de las cuales 1,209,991.2
miles de pesos fueron en efectivo y 10,185.2 miles de pesos correspondieron a devoluciones virtuales.
Para determinar que estas devoluciones correspondieron al DTA y las causas que las generaron, se
solicitó al Servicio de Administración Tributaria (SAT) la información detallada por concepto, importe,
mes, y contribuyente del total registrado como devoluciones durante el periodo revisado.
Con el oficio núm. 327-SAT-VII-00657 del 28 de agosto de 2006, el SAT proporcionó información en
medios magnéticos de las devoluciones en efectivo del ejercicio de 2005, por 1,209,991.2 miles de
pesos, de los cuales se requirieron 34 expedientes de contribuyentes que solicitaron devoluciones por
971,645.7 miles de pesos, el 80.3% del total reportado en el Estado Analítico de Ingresos.
Mediante el oficio núm. 327-SAT-VII-3-0335 del 21 de septiembre de 2006, la Administración General
de Innovación y Calidad (AGIC) remitió el similar núm. 322-SAT-VIII-ACCO-0772 del 20 de septiembre
de 2006, en el que la Administración Central de Control de la Operación (ACCO) de la AGR informó
que de los 34 expedientes solicitados, 9 por 17,493.0 miles de pesos, son de su competencia y obran
en poder de cada Administración Local de Recaudación (ALR) en diversos estados de la República y
que, por lo delicado de la información es necesario que el personal auditor acuda al inmueble de cada
administración, en el que se pondrán a disposición los expedientes respectivos para su revisión.
Por su parte, la Administración Central de Planeación, Evaluación y Supervisión (ACPES) de la
Administración General de Grandes Contribuyentes (AGGC), informó que de los 34 expedientes de
contribuyentes solicitados, 24, por 952,889.0 miles de pesos, son de su competencia de los que
informó que 13 de ellos pertenecientes a la Zona Metropolitana, se encuentran a disposición del
órgano fiscalizador para su consulta en las oficinas de la Administración Central de Recaudación
(ACR), y los 11 expedientes restantes forman parte de los archivos ubicados en las Administraciones
Regionales de Recaudación (ARR), de los cuales 4 se encuentran en la Zona Norte con sede en
Guadalupe, N.L.; 6 en la Zona Noroeste en Hermosillo, Son.; y 1 en la Zona Sur en Veracruz Ver., los
cuales pueden ser revisados por el órgano fiscalizador en la sede correspondiente.
291
Auditoría Superior de la Federación
El expediente restante del contribuyente Marinares, S.A., no lo proporcionó debido a que el SAT no
ubicó la Administración a la que corresponde.
Por lo que se concluye que de los 34 expedientes solicitados 24 son competencia de la Administración
General de Grandes Contribuyentes, 9 son de la Administración General de Recaudación y uno no se
localizó.
Por lo anterior, se revisaron 13 expedientes de la Administración General de Grandes Contribuyentes
por 760,676.1 miles de pesos, el 62.9% del total registrado como devoluciones en efectivo en el rubro
“Derecho de Trámite Aduanero” por 1,209,991.2 miles de pesos, como se muestra a continuación:
292
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
DEVOLUCIONES REGISTRADAS EN EL RUBRO “DERECHO DE TRÁMITE ADUANERO”
(Miles de pesos)
Contribuyente
Importe
Aerovías de México, S.A. de C.V.
SENEAM
Astrazéneca, S.A. de C.V.
IGI
Compañía Mexicana de Aviación,
SENEAM
302,601.0
SENEAM
13,567.1
S.A. de C.V.
341,668.1
2,958.8
Estafeta Carga Aérea, S.A. de C.V.
IMPAC
2,931.5
G Acción, S.A. de C.V.
Derechos por Exhibición de Películas Cinematográficas, por
8,744.8
Gussi, S.A. de C.V.
Uso o Aprov. de Bienes del Dominio Público Aguas Nac.
IVA
Manantiales Peñafiel, S.A. de C.V.
Minsa, S.A. de C.V.
Servicios de Cinépolis, S.A. de C.V.
Televisión Inalámbrica, S.A .de C.V.
1,732.4
ISCAS
Derechos por Uso y Explotación de Bandas de Frecuencia
Derechos por Uso o Aprovechamiento de Aguas
Nacionales
Derechos por Servicios de Cinematografía
17,784.0
5,897.8
6,481.6
IMPAC.
Textiles Morelos, S.A. de C.V.
7,211.9
United International Pictures, S. de R.L.
Operadora de Centros Comerciales
Opción, S.A. de C.V.
Total
46,620.8
2,476.3
760,676.1
FUENTE: Expedientes de contribuyentes proporcionados por la AGGC del SAT.
Con la revisión se determinó que 3, por 657,836.2 miles de pesos, correspondieron al pago de
Derechos por Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano (SENEAM); 1, por 2,958.8
miles de pesos, reportó devoluciones de Impuesto General de Importación (IGI); 2, por 5,407.8 miles
de pesos, registraron la corrección al cálculo del Impuesto al Activo (IMPAC); 1, por 5,897.8 miles de
pesos, registró la devolución del Impuesto Sustitutivo de Crédito al Salario (ISCAS); 1, por 17,784.0
miles de pesos, registró una devolución del Impuesto al Valor Agregado (IVA); 1, por 6,481.6 miles de
pesos, registró una devolución de los Derechos por Cuota Anual por el Uso de Frecuencias del
Espectro-Radio-Eléctrico del Servicio de Televisión Restringida; 2, por 8,944.3 miles de pesos,
registraron la devolución de los Derechos por Uso o Aprovechamiento de Aguas Nacionales; y 2, por
293
Auditoría Superior de la Federación
55,365.6 miles de pesos, registraron la devolución de los Derechos por Servicios de Radio, Televisión
y Cinematografía.
A fin de verificar los 20 expedientes restantes, 11 correspondientes a la AGGC y 9 de la AGR los
cuales el SAT no proporcionó argumentando la confidencialidad de la información y que los puso a
disposición del órgano fiscalizador en las sedes correspondientes, la ASF con el oficio número
CP2005/593/006/2006 del 15 de noviembre de 2006, le solicitó que instruyera a los titulares de cada
ALR y ARR para que confirmaran a la ASF si los expedientes de los contribuyentes que solicitaron
devoluciones de impuestos se encuentran en sus sedes y proporcionen copia de los oficios de
autorización del SAT.
En respuesta mediante el oficio núm. 331-SAT-111 del 26 de diciembre de 2006, la Administración
General de Evaluación (AGE) proporcionó el oficio núm. 330-SAT-ARGC-N-R3-D4-10555 del 20 de
diciembre de 2006, con el cual la Administración Regional de Grandes Contribuyentes (ARGC) de la
Zona Norte proporcionó oficios en copias certificadas de los siguientes cuatro contribuyentes:
Del contribuyente Aerolitoral, S.A. de C.V., entregó dos oficios de fecha 28 de febrero de 2005, con los
cuales autorizó devoluciones por 60,641.4 miles de pesos, por concepto de “Servicios de Navegación
Aérea”; dos oficios de la Cía. Cervecera de Zacatecas, S.A. de C.V., del 30 de mayo, y 3 de junio de
2005, por concepto de Impuesto Sustitutivo de Crédito al Salario por 32,077.0 miles de pesos; ocho
oficios del contribuyente The Brown Corporation de Saltillo, S. de R.L. de C.V., del 14 de junio de 2005,
por 6,219.6 miles de pesos, y uno del contribuyente Alcoa CSI de México, en Saltillo, S.A de C.V., que
incluyó cuatro números de folios de enero y febrero de 2002, y abril y junio de 2003, por 13,295.0 miles
de pesos, ambos por concepto de Impuesto al Valor Agregado, por lo que el total registrado como
devoluciones de la zona norte ascendió a 112,233.0 miles de pesos devueltos a dichos contribuyentes.
Debido a que el SAT nuevamente no proporcionó la información de 16 expedientes, con el oficio núm.
CP2005/593/008/2006 del 23 de noviembre de 2006 la ASF le requirió que explicara los motivos de
esta omisión. En respuesta con el oficio núm. 331-SAT-V-085 del 29 de noviembre de 2006, la ACS de
la AGE proporcionó su similar núm. 322-SAT-VIII-ACCO-1032 del 28 de noviembre de 2006, en el que
la AGR comunicó que un expediente del contribuyente Club Campestre de Querétaro A.C.
competencia de la ALR de Querétaro clasificó 1,260.3 miles de pesos de devoluciones bajo el
concepto de DTA, y reiteró que los ocho expedientes restantes que son de su competencia están en
las ALR y no registraron devoluciones en ese rubro, por lo cual cada unidad administrativa requirió su
reclasificación a la Administración Central de Declaraciones y Contabilidad de Ingresos (ACDCI) de la
AGR.
294
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Mediante el oficio núm. 331-SAT-V-026 del 17 de enero de 2007, la ACS proporcionó en medios
magnéticos información de la ARGC de la Zona Noroeste con sede en Hermosillo, referente a seis
contribuyentes que solicitaron devoluciones por 84,123.3 miles de pesos que incluyen actualización e
intereses por concepto de ISCAS, pero en virtud de que la citada ARGC no entregó los oficios de
confirmación de la devolución, la ASF no pudo verificar los importes correspondientes.
Asimismo, con el oficio núm. 331-SAT-V-071 del 8 de febrero de 2007, la ACS informó que solicitó a la
ARGC de la Zona Sur, con sede en Veracruz, Ver., los oficios de autorización de las devoluciones
realizadas al contribuyente Aerovías Caribe, S.A. de C.V. Sin embargo, la extinta ALRGC de Mérida
envió una relación con montos y folios del contribuyente, pero no los oficios solicitados.
Además, con el oficio núm. 327-SAT-VII-3-0388 del 9 de octubre de 2006, la AGIC comunicó que la
ACCO de la AGR informó que las devoluciones se registraron en el rubro “Derecho de Trámite
Aduanero” debido a que el catálogo del Sistema Integral de Recaudación (SIR) tiene algunas
limitaciones para la clasificación correcta de acuerdo con los conceptos contables respectivos, y que
las devoluciones registradas en ese rubro no necesariamente corresponden a esta cuenta por lo que, a
fin de conocer la clave contable en la que deben registrarse, mediante correos electrónicos del 18 de
abril de 2006 solicitó a las ALR que le indicaran las claves correctas de las devoluciones para su
reclasificación.
Como consecuencia de la reunión de aclaración de resultados preliminares del 26 de enero de 2007, la
ACS del SAT proporcionó el oficio núm. 330-SAT-III-1-07-01006 del 31 de enero de 2007, de la
Administración de Servicios 1, de la ACRGC, con el que informó a la ACDCI de la AGR que la
Auditoría Superior de la Federación detectó que algunas devoluciones autorizadas se registraron
erróneamente, por lo que a efecto de subsanar la observación emitida por ese órgano de fiscalización,
se solicita llevar a cabo la reclasificación contable correspondiente.
Asimismo, con el oficio núm. 331-SAT-V-065 del 6 de febrero de 2007, la ACS remitió el oficio núm.
322-SAT-VIII-ACCO-0066 del 2 de febrero del mismo año, mediante el cual envió información para
atender el resultado 1, y señaló que considera que la solución de fondo a esta observación serán las
gestiones que se están llevando a cabo en coordinación con la Administración General de
Comunicaciones y Tecnologías de la Información (AGCTI) para adecuar el SIR con el catálogo
contable para todos los tipos de impuestos y conceptos vigentes, con la finalidad de que las ALR
puedan registrar correctamente los trámites de devoluciones de acuerdo con el origen del impuesto de
la devolución.
Además, anexó las pantallas del Subsistema de Devoluciones y Compensaciones de los avances que
se deberán incorporar en los catálogos, así como, todos los tipos de impuestos y conceptos de
295
Auditoría Superior de la Federación
contribuciones para que las ALR las reclasifiquen correctamente próxima a liberarse, e informó que
envió el oficio núm. 322-SAT-V-ACDC-06-0193 del 4 de octubre de 2006 a la ACDCI, donde le solicitó
la reclasificación de devoluciones pagadas y registradas en el rubro del DTA las cuales debieron
registrarse en “otros conceptos”. La citada Administración le contestó que dicha reclasificación fue
parcial, ya que no fue posible identificar algunos trámites con la clave de ingreso que originó la
devolución.
En conclusión, la Administración General de Grandes Contribuyentes, así como, la Administración
General de Recaudación ambas dependientes del SAT registraron en el rubro del “Derecho de Trámite
Aduanero” las devoluciones de otras contribuciones que no correspondían a este derecho; además, el
artículo 16 de la Ley Aduanera establece que el DTA no es susceptible de devolución.
Por lo anterior, los 773,934.6 miles de pesos registrados en los Integrados de los Resúmenes de
Ingresos Ley coincidieron con los presentados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública
de 2005. De los 1,209,991.2 miles de pesos de devoluciones registradas en efectivo de enero a
diciembre de 2005, se tomó una muestra de 872,909.1 miles de pesos y se comprobó que no
correspondieron a devoluciones del DTA, sino a devoluciones de otras contribuciones.
En consecuencia, las cifras consignadas en la contabilidad de la entidad fiscalizada no son confiables,
en contravención del artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal. Además, el registro de las operaciones no se sujetó al Principio Básico de
Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales", y a lo dispuesto en el 16
párrafo tercero, de la Ley Aduanera, que menciona que el DTA no es susceptible de devolución.
Acción Emitida
05-9-06E00-02-593-08-001 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de
Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las
responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de
los servidores públicos que durante su gestión registraron recursos por 1,220,176.4 miles de pesos de
devoluciones durante el 2005 en el rubro del Derecho de Trámite Aduanero en el Estado Analítico de
296
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Ingresos de la Cuenta Pública, de las cuales se tomó una muestra de 872,909.1 miles de pesos de
devoluciones en efectivo solicitadas por los contribuyentes por concepto de Derechos de Servicios a la
Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano, Impuesto General de Importación, Impuesto al Activo,
Impuesto Sustitutivo de Crédito al Salario, Impuesto al Valor Agregado y Películas Cinematográficas,
entre otros, en cumplimiento de los artículos 234 y 242 del Reglamento de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental
"Cumplimiento de Disposiciones Legales".
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria proporcionará a la Auditoría
Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el
pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.
Resultado Núm. 2 Observación Núm. 1
A fin de verificar el registro total de los ingresos del DTA, en la ACC se revisaron los Integrados de los
Resúmenes de Ingresos Ajenos de enero a diciembre de 2005, y se observó que en las claves de
cómputo 820037, 820053 y 820077 se registraron como ingresos ajenos 3,829,459.0 miles de pesos,
los cuales no fueron reportados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2005.
Se constató que de este último monto se registraron 52.4 miles de pesos en claves de cómputo de
ingresos ajenos que correspondían a ejercicios anteriores y se integraron por 20.3 miles de pesos, de
las contraprestaciones a favor de los particulares correspondientes a empresas que prestaron los
servicios de apoyo y control del despacho aduanero; 32.1 miles de pesos, al pago de la
contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos, y 3,829,406.6 miles de pesos,
al pago de las contraprestaciones por los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, de
conformidad con la Regla 1.3.5 de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter
General en Materia de Comercio Exterior.
Sin embargo, de los 3,829,459.0 miles de pesos registrados como ingresos ajenos el Servicio de
Administración Tributaria no ha emitido las Reglas que precisen el carácter de estos recursos en los
esquemas de control y registro, en virtud de que la resolución de la controversia constitucional
84/2004, determinó que son recursos privados.
Cabe señalar que los 3,829,459.0 miles de pesos derivan de las contraprestaciones previstas en el
artículo 16 de la Ley Aduanera que son recursos privados de acuerdo con la resolución de la
controversia; se depositan a la TESOFE para que ésta a su vez los transfiera al “Fideicomiso para
297
Auditoría Superior de la Federación
Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera” (FACLA), que es público, por lo
que existe una incongruencia legal debido a que dicho fideicomiso está manejando recursos privados.
Asimismo, el fideicomiso es administrado por servidores públicos del SAT lo cual es improcedente por
corresponder a recursos privados.
Con todo esto, se requiere que se revise la Ley Aduanera para que se reestructure de fondo el
concepto del DTA, y los recursos se manejen estrictamente conforme a lo que establece la
normatividad aplicable a los derechos, ya que el Gobierno Federal no puede estar administrando
recursos privados.
Los bancos son autorizados por la Tesorería de la Federación para que le presten al SAT el servicio de
recaudar exclusivamente contribuciones federales, no de recursos privados; por esto el Gobierno
Federal tiene un costo, que no está siendo repercutido a quien corresponda.
Acción Emitida
05-0-01100-02-593-01-001 Recomendación
Cámara de Diputados
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 31, último
párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, recomienda que la
Cámara de Diputados, instruya a quien corresponda para que se revise el artículo 16 de la Ley
Aduanera, y se reestructure de fondo el concepto del Derecho de Trámite Aduanero, con el propósito
de que los recursos de este o algún otro derecho se manejen estrictamente como ingresos públicos.
La Cámara de Diputados informará, en su caso, a la Auditoría Superior de la Federación sobre los
resultados de su gestión.
Resultado Núm. 3 Sin Observaciones
A fin de verificar el importe de la recaudación del DTA, reportado por la ARR Metropolitana y registrado
con la clave de cómputo 400027 en la ACC, se revisaron los Integrados de los Resúmenes de
Ingresos Ley (consolidación) de mayo de 2005. Se comprobó que en seis ALR se registraron
1,159,872.1 miles de pesos, como se muestra en el cuadro siguiente:
298
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
RECAUDACIÓN DEL DTA REGISTRADA EN LA ADMINISTRACIÓN
REGIONAL METROPOLITANA
(Miles de pesos)
Administraciones Locales de Recaudación
Norte del D.F.
Importe del DTA
de mayo 2005
42,314.3
Centro del D.F.
6.7
Del Sur del D.F.
1,117,501.5
Del Oriente del D.F.
4.2
Tlalnepantla
44.2
Toluca
Total
1.2
1,159,872.1
FUENTE: Resúmenes de Ingresos Ley (consolidación) del periodo de operación mayo de
2005, proporcionados por la ACC de la AGR.
A fin de verificar el importe registrado en la ALR del Sur del D.F., por 1,117,501.5 miles de pesos, se
solicitó al SAT las copias certificadas de las declaraciones del pago que integran dichos recursos. Con
el oficio núm. 327-SAT-VII-3-000336 del 21 de septiembre de 2006, la AGIC anexó el oficio núm. 322SAT-09-III-F-3-547 del 14 de septiembre del mismo año, y proporcionó copias certificadas de siete
declaraciones de pago de derechos por 1,117,501.5 miles de pesos, como se muestra a continuación:
299
Auditoría Superior de la Federación
DECLARACIONES DEL PAGO DEL DTA DE LA ALR DEL SUR DEL D.F. MAYO 2005
(Miles de pesos)
Contribuyente y R.F.C.
Nacional Financiera S.N.C.
Fiduciaria del Fideicomiso
954-8 Aduanas 1
NFI-340630-5TO
Nacional Financiera S.N.C.
Fiduciaria del Fideicomiso
954-8 Aduanas 1
NFI-340630-5TO
Nacional Financiera S.N.C.
Fiduciaria del Fideicomiso
954-8 Aduanas 1
NFI-340630-5TO
Fuentes Morales María
Concepción
FUMC-301113
Givaudan de México, S.A. de
C.V.
GME-920101-B39
Givaudan de México, S.A. de
C.V.
GME-920101-B39
Periodo que se
paga
Ene-Dic-2002
Fecha de
presentación
09/May/2005
Total de
derechos
55,309.8
Actualización
de derechos
5,929.2
Intereses
24,550.7
Cantidad a
pagar
85,789.7
09/May/2005
596,387.5
50,375.2
174,464.0
821,226.7
09/May/2005
465,803.6
21,631.7
62,316.9
549,752.2
20/May/2005
0.2
0.00
0.00
0.2
20/May/2005
0.2
0.00
0.00
0.2
0.00
77,936.1
0.00
261,331.6
0.2
1,456,769.2
Ene-Dic-2003
Ene-Ago-2004
Mayo-2005
15-Abril-2005
16-Mayo-2005
0.2
27/May/2005
Total
FUENTE:
1,117,501.5
Oficio núm. 327-SAT-VII-3-000336 del 21 de septiembre de 2006 y copias certificadas de las
declaraciones de pago del DTA correspondientes a mayo de 2005.
Se observó que de las siete declaraciones presentadas, cuatro por 1,117,500.9 miles de pesos,
correspondieron a Nacional Financiera, S.N.C., Fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8,
mediante las cuales devolvió a la TESOFE el DTA de los ejercicios de 2002 y 2003, así como de enero
a agosto de 2004 como consecuencia de los depósitos en exceso realizados al Fideicomiso citado,
declaraciones que presentaron sellos de la SHCP del 9 de mayo de 2005; asimismo, que una
declaración por 0.2 miles de pesos del contribuyente Fuentes Morales María Concepción no presentó
el sello de la SHCP y describió el concepto de legalización de un vehículo extranjero; y que el
contribuyente Givaudan de México, S.A. de C.V., presentó dos formularios múltiples de pago por 0.4
miles de pesos, sin concepto y con sellos de Bancomer, S.A., sucursal D.F. ubicado en la Aduana del
Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México del 20 y 27 de mayo de 2005, en cumplimiento del
artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
Cabe señalar que en la revisión a la Cuenta Pública de 2002, se observó que en el Fideicomiso
Aduanas 1 núm. 954-8 se efectuó un depósito en exceso por 55,309.8 miles de pesos, cifra que
Nacional Financiera, S.N.C., en mayo de 2005 mediante declaraciones de pago devolvió a la TESOFE.
300
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Resultado Núm. 4 Observación Núm. 1
A fin de verificar que las 48 aduanas del país depositaron los ingresos del DTA en la TESOFE, de
conformidad con la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2005, así como con la
Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y su Reglamento, se analizaron los concentrados de
recaudación por aduana de enero a diciembre de 2005, los cuales en las claves de cómputo 400027,
registraron, ingresos por 332,989.7 miles de pesos; en las claves 820037 y 820053, se reportaron
52.4 miles de pesos; y en la clave 820077, se registró un importe de 3,829,406.6 miles de pesos, lo
que totalizó 4,162,448.7 miles de pesos de ingresos del DTA captados por las 48 aduanas del país.
Se observó que en los resúmenes de ingresos ley proporcionados por la AGR se reportaron 349,179.1
miles de pesos como ingresos y las aduanas reportaron, 332,989.7 miles de pesos, por lo que se
determinó una diferencia de 16,189.4 miles de pesos la cual fue aclarada por la Administración Central
de Contabilidad y Bancos de la AGA, en virtud de que proporcionó información referente a otras
formas de pago registradas en las conciliaciones efectuadas con la AGR.
Se observó que del total de los ingresos del DTA por 4,162,448.7 miles de pesos, se aplicaron
porcentajes de distribución autorizados por la SHCP; de los cuales 332,989.7 miles de pesos, el 8.0%,
se enteraron a la TESOFE; 52.4 miles de pesos se canalizaron al Fideicomiso Aduanas 1, monto
integrado por 20.3 miles de pesos, destinados al pago de los servicios de apoyo y control del despacho
aduanero; y 32.1 miles de pesos, para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos.
A los 3,829,406.6 miles de pesos restantes, se les aplicó el 92.0%, establecido en la Segunda
Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior
expedidas por la SHCP, los cuales se depositaron en la TESOFE, en cumplimiento de la Ley de
Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2005, así como de la Ley del Servicio de
Tesorería de la Federación y su Reglamento.
Conviene señalar que de la revisión de los Resúmenes de Ingresos Ajenos de enero a diciembre de
2005 por un monto de 3,829,459.0 miles de pesos (3,829,406.6 y 52.4 miles de pesos) no fue posible
constatar el carácter de estos, mismos que si bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
consideró privados, también lo es que ésta misma determinó en el considerando sexto de la
Resolución de la Controversia Constitucional núm. 84/2004 de fecha 14 de agosto de 2006 y notificada
a esta entidad de Fiscalización Superior de la Federación, mediante el oficio núm. 4808 de fecha 18 de
septiembre de 2006 que:
“No debe perderse de vista que la circunstancia de que sean privados los recursos del procesamiento
electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, no conlleva a que la Auditoría Superior de la
Federación carezca de facultades para auditar, pues cabe recordar que la partida recaudada DTA
301
Auditoría Superior de la Federación
contiene ingresos de los particulares y públicos federales, unidos y sin diferenciar aún entre ellos, de
tal suerte que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá que hacer las operaciones y cálculos
para estar en aptitud de identificar cuál será el monto de los ingresos públicos y privados, siendo estas
maniobras aritméticas y su resultado las que podrán fiscalizarse, al igual que todo lo que se relacione
con los ingresos públicos (derecho por trámite aduanero e impuesto al valor agregado) una vez
separado de los privados” con el fin de verificar el cumplimiento a la normativa y disposiciones legales
aplicables.
Por lo anterior, se procedió a verificar si la distribución del DTA y de las contraprestaciones
establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, se realizó de acuerdo a lo establecido en la
normatividad, se observó que el artículo 16 de la Ley Aduanera establece que “La Secretaría podrá
autorizar a los particulares para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios
relacionados, necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero; así como para las demás
operaciones que la propia Secretaría decida autorizar, inclusive las relacionadas con otras
contribuciones, ya sea que se causen con motivo de los trámites aduaneros o por cualquier otra
causa.”
Asimismo, se señala que: “…La Secretaría determinará las cantidades que como contraprestación
pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios. Este
pago, incluyendo el impuesto al valor agregado trasladado con motivo de la contraprestación, se
acreditará contra el monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50
de la Ley Federal de Derechos y no podrá ser superior a los mencionados derechos, salvo en el caso
de las contraprestaciones que se paguen con motivo del segundo reconocimiento.
Los derechos y las contraprestaciones a que se refiere el párrafo anterior se enterarán conjuntamente
ante las oficinas autorizadas. La Secretaría determinará mediante reglas el por ciento que del total
corresponde a los derechos, a los particulares y el impuesto al valor agregado trasladado con motivo
de la contraprestación.”
En ese sentido, la SHCP a través del SAT, emitió el 22 de julio de 2004, mediante publicación en el
Diario Oficial de la Federación la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter
General en Materia de Comercio Exterior para 2004 y sus anexos 21 y 28, en la que se estableció en
la Regla 1.3.5. que: “Para los efectos de lo dispuesto por los artículos 1o., tercer párrafo, 49 y 50 de la
Ley Federal de Derechos, y 16, penúltimo y último párrafos de la Ley Aduanera, se deberá estar a lo
siguiente:
Las contraprestaciones por los servicios a que se refiere el citado artículo 16, incluyendo el IVA
correspondiente a dichos servicios, de acuerdo con los artículos 1 y 14 de la Ley del IVA, serán del
302
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
92% de dicho DTA. En consecuencia, del DTA se acreditará el importe de las contraprestaciones
establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, por lo que el 92.0% corresponde a las
contraprestaciones y el 8.0% restante al DTA.
Como resultado de lo anterior, el SAT a través de los módulos bancarios instalados en las 48 aduanas
del país recaudan las contribuciones de comercio exterior entre lo que se encuentra lo relativo al DTA
y las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, importes que son
concentrados diariamente en la TESOFE.
Al respecto se solicitó al SAT la justificación de cómo determinó el 92.0% que del DTA se toma para
pagar las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera; sin embargo, no ha
proporcionado la documentación que sirvió de soporte para determinar dicho porcentaje relativo a las
contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, las memorias de cálculo, los
criterios y procedimientos aplicados.
Se revisaron 20 pedimentos de importación y se observó que consignan como pago el DTA y no se
hace referencia a las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera ni el
desglose del IVA de éstas. Además, los derechos no son susceptibles del Impuesto al Valor Agregado.
Acción Emitida
05-0-06E00-02-593-03-001 Solicitud de Aclaración-Recuperación
Servicio de Administración Tributaria
Se solicita que el Servicio de Administración Tributaria instruya a quien corresponda para que se
aclare y proporcione la documentación justificativa y comprobatoria de cómo se determinó el 92.0% de
la contraprestación del DTA establecido en la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de
Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior que en el ejercicio
de 2005 correspondió a 3,829,459.0 miles de pesos, e indique en qué documento se refleja el
Impuesto al Valor Agregado, debido a que en los pedimentos de importación en los que se muestra el
pago de este derecho no se hace referencia al IVA causado.
El Servicio de Administración Tributaria informará a la Auditoría Superior de la Federación sobre los
resultados de su gestión.
303
Auditoría Superior de la Federación
Resultado Núm. 5 Observación Núm. 1
A fin de comprobar que los bancos recaudadores de contribuciones federales concentraron en tiempo
y forma los recursos del DTA en la TESOFE, de conformidad con el “Instructivo de Operación para la
Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados en las
Aduanas del País o Sucursales Bancarias Habilitadas o Autorizadas”, expedido el 22 de agosto de
2004 y vigente en el ejercicio de revisión, establece que los depósitos a la TESOFE se efectuarán al
tercer día de su recaudación, por lo que se analizaron los reportes diarios de la concentración y
distribución de la recaudación por contribuciones federales elaborados por las instituciones bancarias
correspondientes a mayo, noviembre y diciembre de 2005. Estos reportes registran los ingresos del
DTA, y presentan los formatos SIAC BANXICO, en los cuales los bancos recaudadores reportan los
movimientos diarios de las 48 aduanas.
Se constató que en dichos meses las instituciones bancarias captaron 49,890,745.1 miles de pesos de
contribuciones al comercio exterior. De dicha cantidad 1,185,835.1 miles de pesos correspondieron al
DTA; de los cuales 1,090,968.3 miles de pesos, el 92.0%, se enteraron a la TESOFE para que ésta los
transfiera al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera; y
94,866.8 miles de pesos, el 8.0%, se reportaron como remanente del DTA.
A fin de verificar que el registro contable de la recaudación captada por los bancos en los meses
referidos, coincida con los importes proporcionados por la AGA, se analizaron los reportes de la
concentración mensual por aduanas de 2005, que contienen la distribución de los ingresos del DTA (el
92.0 % y 8.0%). Se comprobó que las 48 aduanas del país recaudaron 1,185,545.5 miles de pesos,
integrados por 1,090,701.9 miles de pesos (el 92.0%) que se destinaron al Fideicomiso, y 94,843.6
miles de pesos ( el 8.0%), del remanente del DTA, montos que difieren en 289.6 miles de pesos, con
los presentados inicialmente por la AGA, de los cuales corresponden 266.4 miles de pesos al
Fideicomiso Público y 23.2 miles de pesos al remanente del DTA.
A fin de verificar los movimientos efectuados por los cinco bancos, en el ejercicio de 2005, se
seleccionó la Aduana de Veracruz y se comprobó que recaudó 461,994.7 miles de pesos del DTA, de
dicha cantidad se destinaron 425,036.9 miles de pesos, el 92.0%, al Fideicomiso Público, y 36,957.8
miles de pesos, el 8.0%, del remanente del DTA, se enteraron a la TESOFE, de conformidad con la
Regla 1.3.5 de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia
de Comercio Exterior.
Por lo anterior, y con objeto de aclarar la diferencia determinada por la ASF por 289.6 miles de pesos,
con el oficio núm. CP2005/593/009/2007 del 17 de enero de 2007, se solicitó al SAT información y con
el oficio núm. 326-SAT-IV-2-3-12737 del 22 de enero de 2007, la Administración de Contabilidad y
304
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Bancos proporcionó la información faltante con la que aclara la diferencia observada, asimismo,
proporcionó en un diskette con el que muestra la confronta realizada en la Aduana de Veracruz entre
la información de la recaudación en la aduana y la concentración de los bancos de enero de 2005, e
informó que de acuerdo con el Instructivo de Operación para la Recepción de Contribuciones al
Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados en las Aduanas del País o Sucursales
Bancarias habilitadas o autorizadas, se establecen los tiempos de reciprocidad para que la
recaudación sea concentrada por turnos y fechas al tercer día de su recaudación.
Por otro lado, en la revisión de los traspasos a las cuentas bancarias, presentadas en los formatos
SIAC BANXICO que maneja cada institución, se determinó que en mayo, noviembre y diciembre de
2005, los recursos del DTA fueron registrados por las Instituciones Bancarias de la siguiente manera;
el Banco Mercantil del Norte, S.A., registró 95,101.2 miles de pesos como cargos en la cuenta
22770028500000; Banco Nacional de México, S.A., registró 477,890.2 miles de pesos en la cuenta
22770002300000; y HSBC, registró 259,862.0 miles de pesos en la cuenta 22770001700000; estas
instituciones efectuaron los abonos correspondientes en la cuenta 228001000001000000 que le
maneja el Banco de México a la TESOFE, asimismo, Santander Serfin, S.A., realizó movimientos por
15,374.5 miles de pesos en la cuenta 22770001400000; y BBVA Bancomer, S.A. en mayo, noviembre
y diciembre reportó movimientos por 337,607.2 miles de pesos como abonos a la cuenta
228001000001000000 sin reportar cargos lo que totalizó 1,185,835.1 miles de pesos.
Por lo anterior, se observó que en mayo Santander Serfín, S.A., efectuó sus movimientos de cargos y
abonos por 3,440.1 miles de pesos en la cuenta 22770001400000 en lugar de utilizar para los abonos
la cuenta 228001000001000000 que es de TESOFE; HSBC en diciembre sólo registró movimientos
de cargos por 91,017.1 miles de pesos en la cuenta 22770001700000 y no reflejó abonos; BBVA
Bancomer, S.A. en mayo, noviembre y diciembre reportó 337,607.2 miles de pesos como abonos a la
cuenta 228001000001000000, montos que suman 432,064.4 miles de pesos de movimientos de
cargos y abonos efectuados por las instituciones bancarias.
Cabe señalar que se desconoce el origen y aplicación de los recursos que las instituciones bancarias
realizan en las siguientes cuentas 22770028500000; 22770002300000; 22770001700000 y
22770001400000. Se comprobó que las instituciones bancarias autorizadas para recaudar y
concentrar las contribuciones al comercio exterior se ajustaron al Instructivo de Operación para la
Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados en las
Aduanas del País o Sucursales Bancarias habilitadas o autorizadas.
Como consecuencia de la reunión de aclaración de resultados preliminares del 26 de enero de 2007, la
ACS del SAT proporcionó el oficio núm. 331-SAT-V-069 del 7 de febrero de 2007 y remitió el similar
núm. 326-SAT-IV-2-3-14884 del 2 de febrero del mismo año, donde informó que respecto al nombre
305
Auditoría Superior de la Federación
del cuentahabiente al que pertenecen las cuentas referidas en los formatos SIAC-BANXICO, la ACCG
de la AGA solicitó a los bancos los oficios respectivos y en respuesta le enviaron copias de tres
escritos de Santander, Banamex y Banorte, donde se menciona el origen, la asignación y el uso de
dichas cuentas, las cuales son otorgadas por el Banco de México.
Acción Emitida
05-0-06E00-02-593-03-002
Solicitud de Aclaración-Recuperación
Servicio de Administración Tributaria
Se solicita que el Servicio de Administración Tributaria instruya a quien corresponda para que aclare y
proporcione la documentación justificativa y comprobatoria de los 432,064.4 miles de pesos de las
contribuciones al comercio exterior que incluyen el Derecho de Trámite Aduanero recaudadas por
BBVA Bancomer, Santander Serfin y HSBC, ya que en mayo, noviembre y diciembre de 2005,
realizaron movimientos en las cuentas bancarias sin la correspondiente afectación complementaria,
337,607.2 miles de pesos que BBVA Bancomer reportó como abonos en la cuenta de la Tesorería de
la Federación sin reportar los cargos en mayo, noviembre y diciembre de 2005; 3,440.1 miles de pesos
reportados por Santander Serfín en mayo de 2005 como cargos y abonos en una sola cuenta, y
91,017.1 miles de pesos que HSBC informó en diciembre de 2005 como cargos en una sola cuenta y
no reportó abonos a la cuenta de la Tesorería de la Federación; asimismo, que indique cómo se
afectaron en la Tesorería de la Federación los 432,064.4 miles de pesos, y proporcione los contratos
celebrados con estas instituciones bancarias. En caso de no lograr su justificación o respaldo
documental, la entidad fiscalizada procederá, en el plazo establecido, a la recuperación del monto
observado.
El Servicio de Administración Tributaria informará a la Auditoria Superior de la Federación sobre los
resultados de su gestión.
306
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Acción Emitida
05-9-06E00-02-593-02-001
Promoción de Intervención de la Instancia de Control
Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de
Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, realice las investigaciones pertinentes y, en
su caso, inicie el procedimiento administrativo para el fincamiento de las posibles responsabilidades
administrativas sancionatorias que se deriven de los actos u omisiones de los servidores públicos que
en su gestión debieron revisar los movimientos de los bancos autorizados para recaudar
contribuciones federales, de las Instituciones Bancarias HSBC, Santander Serfín, BBVA Bancomer,
Banamex y Banorte, durante el ejercicio de 2005, que recaudaron ingresos por contribuciones al
comercio exterior que incluyen al Derecho de Trámite Aduanero. Por lo anterior, se solicita se revise
que los cargos y abonos reportados en los formatos SIAC BANXICO por dichas instituciones en enero,
febrero, marzo, abril, junio, julio, agosto, septiembre y octubre de 2005 se ajusten a la normativa
establecida.
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria proporcionará a la Auditoría
Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el
pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.
Resultado Núm. 6
Sin Observaciones
A fin de verificar que el DTA registrado en los pedimentos se pagó de acuerdo con el artículo 49 de la
Ley Federal de Derechos (LFD) vigente en 2005, con el oficio núm. AECF/0709/2006 del 27 de julio de
2006 se solicitó al SAT la base de datos de pedimentos de importación con los importes del derecho
por mes, aduana, formas de pago y claves de documentos y con el oficio núm.
323.SAT.AGCTI.III.ACSN.CSNAGA.ALT.1075 del 9 de agosto de 2006, la Administración Central de
Soluciones de Negocio (ACSN) de la AGA proporcionó una base de datos con los pagos del DTA del
ejercicio de 2005.
Se observó que en el Sistema de Automatización Aduanera Integral (SAAI) las 48 aduanas del país
registraron 4,973,421 pedimentos por 6,085,538.8 miles de pesos, reportados en 55 claves de
307
Auditoría Superior de la Federación
documento y en 10 formas de pago por lo que, a fin de verificar el cálculo de pago del DTA, se
seleccionó la Aduana de Veracruz.
Se comprobó que de enero a diciembre de 2005 la Aduana de Veracruz reportó 710,847.1 miles de
pesos, registrados en 225,622 pedimentos, de los cuales 139,150 pedimentos por 24,907.9 miles de
pesos pagaron la cuota fija de 179.00 pesos prevista en el artículo 49 de la LFD, y 86,472 pedimentos
por 685,939.2 miles de pesos, registraron otras tasas de pago establecido en dicha ley.
A fin de verificar en qué claves de cómputo y bajo qué forma de pago se aplicaron los 179.00 pesos
establecidos en la LFD, se analizó el mes de diciembre de 2005 y se observó que la Aduana de
Veracruz reportó en los pedimentos cuatro formas de pago por 70,071.5 miles de pesos. Se determinó
que 2,146.0 miles de pesos correspondieron a pagos correctos de la cuota fija de 179.00 pesos
prevista en el artículo 49 de citada Ley; 67,721.9 miles de pesos corresponden a cuotas del 8 al millar
sobre el valor de los bienes para los efectos del IGI, previsto en el artículo 49, fracción I, del mismo
ordenamiento; y los 203.6 miles de pesos restantes pagaron otras cuotas establecidas en la Ley, por lo
que el registro presentado en los pedimentos de importación fue correcto.
También se revisaron 20 pedimentos de importación para identificar el importe registrado (179.00) y se
observó que para efectos del cálculo se integraron las fracciones arancelarias que pagan DTA;
adicionalmente, al aplicar el 8 al millar se consideraron los importes que corresponden a fracciones
exentas de pago amparadas con tratados de libre comercio.
Por lo anterior se concluyó que el importe del cálculo del 8 al millar y la integración de las fracciones
exentas totalizaron el valor de la aduana registrado en el pedimento, por lo que el pago del DTA fue
correcto.
Resultado Núm. 7
Sin Observaciones
A fin de verificar que los objetivos y metas de la AGA respecto de la recaudación del DTA de enero a
diciembre de 2005 se cumplieron de conformidad con el artículo 40 de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal, mediante el oficio núm. 327-SAT-VII-0590 del 11 de agosto de
2006, la Administración Central de Apoyo Jurídico (ACAJ) del SAT proporcionó el oficio núm. 326-SATVIII-23732 del 4 de agosto de 2006, con el cual la Administración de Servicio Estratégico (ASE)
informó que en materia de planeación, el cumplimiento de los rubros de recaudación es un concepto
que se encuentra globalizado dentro de las “Expectativas de Recaudación”, del Programa de Trabajo
2005. En este programa se consignaron los importes programados y reales de la recaudación por
308
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
aduana por 180,559,531 y 176,118,644 millones de pesos, respectivamente, por lo que se alcanzó un
cumplimiento del 97.54%.
Por lo anterior, se observó que la AGA no lleva un control específico de los objetivos y metas de
recaudación del concepto en revisión, ya que de manera general incluye los mismos dentro del
Programa de Trabajo 2005.
Dictamen
Con motivo de la revisión practicada en el Servicio de Administración Tributaria, en relación con la
Recaudación de Ingresos por el Derecho de Trámite Aduanero, cuyo objetivo consistió en verificar que
los ingresos se calcularon, cobraron, enteraron a la Tesorería de la Federación, registraron en la
contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplicable; asimismo,
evaluar el cumplimiento de objetivos y metas, se determinó revisar un monto de 4,772,439.6 miles de
pesos que representan el 82.0% de los 5,823,570.0 miles de pesos, reportados en el Ejercicio de
2005.
La revisión se efectuó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad
es responsable, y atendiendo a los ordenamientos legales y las disposiciones normativas aplicables a la
naturaleza de las operaciones revisadas.
Asimismo, el trabajo se desarrolló de conformidad con las normas y guías para la fiscalización superior
que se consideraron aplicables a las circunstancias, las cuales requieren que la auditoría sea planeada
y desarrollada de tal manera que permita obtener una seguridad razonable de que lo revisado, de
acuerdo con el objetivo y alcance de la auditoría, no presenta errores importantes y se apoyó en la
aplicación de pruebas selectivas y procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios, por lo cual
la opinión se refiere sólo a la muestra de las operaciones revisadas. Por lo anterior, se considera que la
auditoría efectuada proporciona una base razonable para sustentar la siguiente opinión:
La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la muestra
de 4,772,439.6 miles de pesos, el Servicio de Administración Tributaria no cumplió con las
disposiciones normativas aplicables a la Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero,
como se precisa en los resultados con observación que se presentan en el apartado correspondiente
de este informe, entre los que destacan: en el rubro del Derecho de Trámite Aduanero, se registraron
indebidamente devoluciones de impuestos por 1,220,176.4 miles de pesos, y no se identificaron
cargos y abonos en las cuentas bancarias asignadas para la recaudación de contribuciones al
309
Auditoría Superior de la Federación
comercio exterior por 432,064.4 miles de pesos, ambas suman 1,652,240.8 miles de pesos, el 36.6%
del total de la muestra.
También, se registraron 3,829,459.0 miles de pesos como ingresos ajenos. Si bien estos recursos son
considerados como recursos privados de acuerdo con la Resolución de la Controversia Constitucional
84/2004, se manejan en un fideicomiso público sin que el Servicio de Administración Tributaria defina
las reglas para su control, registro y presentación en la Cuenta Pública.
6.6.2.
Revisión del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera. (FACLA).
Objetivo
Verificar que los ingresos obtenidos y los pagos realizados por el Fideicomiso para Administrar la
Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera se determinaron, pagaron, registraron en la
contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplicable; asimismo,
evaluar el cumplimiento de objetivos y metas.
Resultado Núm. 1
Observación Núm. 1
El 20 de mayo de 2004 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en su carácter de
fideicomitente único de la Administración Pública Federal Centralizada, constituyó el Fideicomiso para
Administrar la Contraprestación establecida en el Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), en el que
participó como fiduciaria Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN). El fideicomiso fue constituido como
público sin considerarlo entidad paraestatal.
El patrimonio del fideicomiso se integró por 1.0 miles de pesos, que fue la primera aportación del
fideicomitente con cargo en el presupuesto del Servicio de Administración Tributaria (SAT), y se
incrementó principalmente por las cantidades que recibió la fiduciaria de las contraprestaciones
previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, previo entero a la Tesorería de la Federación
(TESOFE) y por los rendimientos y otras afectaciones de egresos, por lo que al 31 de diciembre el
saldo ascendió a 4,116,803.9 miles de pesos.
310
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Son fines del fideicomiso recibir, invertir y administrar las cantidades que se cobren por concepto de
contraprestaciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, así como
realizar los pagos a terceros que sean necesarios para cumplir con sus fines.
Su Comité Técnico está conformado por servidores públicos del SAT.
Se comprobó que el FACLA quedó inscrito el 17 de junio de 2004 en el Registro de Fideicomisos y
Mandatos de la Administración Pública Federal, con la clave 20040630001369, de acuerdo con el
artículo 184, párrafo segundo, del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública
Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10
y 26 de diciembre de ese mismo año.
Se observó que a pesar de que es un fideicomiso público, el FACLA administra recursos privados.
Al respecto, el SAT informó que el …“Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16
de la Ley Aduanera es un fideicomiso que, a pesar de ser público, recibe exclusivamente recursos
provenientes de las contraprestaciones a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, mismos que
tienen el carácter de recursos privados.
Como resultado de ello, los servicios que son financiados con recursos provenientes de dicho
fideicomiso, no se financian con recursos públicos.
En ese sentido, la administración y aplicación de los recursos concentrados en el citado Fideicomiso,
no afectan en ninguna forma la Cuenta Pública.
Asimismo, las personas morales que reciben pagos del Fideicomiso en cuestión, no reciben ni
administran recursos públicos, por lo que los pagos efectuados no afectan en modo alguno la Cuenta
Pública.
Lo anterior quedó confirmado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver por sentencia
del 14 de agosto de 2006, la controversia constitucional 84/2004, en la cual se determinó que las
contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera no tienen el carácter de recursos
públicos y que:
En la medida de que constitucional y legalmente la facultad de investigar de la Auditoría Superior de la
Federación se contrae a descubrir actos u omisiones que afecten el ingreso, egreso, manejo,
administración y aplicación sólo de los recursos públicos federales; de tal manera que si tienen dicha
calidad, por más que existan irregularidades no tendrá competencia para analizarlas o conminar a la
realización de un acto para que sean subsanadas, dado que corresponderá a otros entes públicos.
311
Auditoría Superior de la Federación
De esta forma, se manifiesta desde este acto que ese órgano de fiscalización superior carece de
facultades para fiscalizar y/u observar la administración y aplicación de los recursos en cuestión, por lo
que la información aquí proporcionada solamente deberá ser utilizada en el ejercicio de las facultades
que esa entidad tiene constitucional y legalmente conferidas.”
En consecuencia, de la reunión para aclaración de resultados preliminares, el SAT informó que el
“fideicomiso se constituyó con el 100% de recursos públicos con la aportación inicial por parte de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público de $1,000.00 y se cumplieron con todos los trámites de
registro ante las instancias competentes. No se omite señalar que actualmente el artículo 9 de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria señala que son fideicomisos públicos aquellos
que constituye el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en
su carácter de fideicomitente única de la Administración Pública Centralizada”.
Además, el SAT manifestó que “La razón por la cual el fideicomiso administra recursos privados está
relacionada con la naturaleza jurídica de la contraprestación a que se refiere el artículo 16 de la Ley
Aduanera, misma que ha sido determinada por el Poder Legislativo y confirmada por el Poder Judicial
sin que el Poder Ejecutivo tenga posibilidad alguna de decidir si constituyen recursos públicos o
privados.”
En consecuencia, el FACLA es un fideicomiso registrado como público, pero administra recursos
privados, y el SAT es responsable de realizar las operaciones de adquisiciones y la contratación,
mientras que el Comité Técnico del fideicomiso está conformado por funcionarios públicos de ese
órgano desconcentrado.
Además, es improcedente que servidores públicos administren recursos del fideicomiso, ya que el
Gobierno Federal absorbe los costos de la recaudación del DTA.
Acción Emitida
05-9-06E00-02-596-08-001 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de
Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las
312
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de
los servidores públicos que durante su gestión participaron en la administración y operación del
Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, el cual a pesar
de ser público, durante el ejercicio de 2005 recibió recursos provenientes de las contraprestaciones
previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, por 3,766,376.9 miles de pesos, que son privados;
además, de que dichos servidores están destinando parte importante de su tiempo a actividades
ajenas al servicio público, debido a que están administrando recursos privados.
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria proporcionará a la Auditoría
Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el
pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.
Resultado Núm. 2 Sin Observaciones
A fin de verificar que los ingresos por las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley
Aduanera se registraron contablemente y enteraron a la Tesorería de la Federación (TESOFE), de
conformidad con los artículos 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su
Reglamento, así como la Regla 1.3.5., Apartado A, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las
Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus Anexos 21 y 28,
publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 de julio de 2004, aplicable al 2005, se comprobó
que la TESOFE recibió 3,829,406.6 miles de pesos de las contraprestaciones por el 92% del DTA,
dicho monto se integró como sigue: por mes el importe fue de 267,377.9 miles de pesos en enero;
269,821.7 miles de pesos en febrero; 293,628.3 miles de pesos en marzo; 311,074.0 miles de pesos
en abril; 307,052.2 miles de pesos en mayo; 304,284.8 miles de pesos en junio; 298,552.3 miles de
pesos en julio; 324,941.0 miles de pesos en agosto; 326,031.6 miles de pesos en septiembre;
342,993.1 miles de pesos en octubre; 382,345.1 miles de pesos en noviembre, y 401,304.6 miles de
pesos en diciembre de 2005.
Se constató que mediante las pólizas de diario núms. 5, de enero a diciembre de 2005, la TESOFE
registró 3,829,406.6 miles de pesos de los fondos recaudados durante ese periodo de las
contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, las cuales se contabilizaron en
la cuenta de pasivo núm. 21205 “Acreedores Diversos”, subcuenta 37 “Ingresos por
Contraprestaciones, por los Servicios que establece el Artículo 16 de la Ley Aduanera y el Apartado A
de la RCGMCE 1.3.5.”
313
Auditoría Superior de la Federación
Se comprobó que en enero y marzo de 2005 la TESOFE transfirió 720,620.0 miles de pesos que se
integran por 338,441.0 y 382,179.0 miles de pesos de las contraprestaciones de noviembre y
diciembre de 2004 a la cuenta núm. 012180004447267310 de BBVA Bancomer, S.A., que tiene en
Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN) el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo
16 de la Ley Aduanera (FACLA), mediante Cuentas por Liquidar Certificadas (CLC).
Asimismo, de los 3,829,406.6 miles de pesos que recibió de las contraprestaciones establecidas en el
artículo 16 de la Ley Aduanera del ejercicio de 2005 concentrados en la TESOFE, se transfirió al
FACLA 3,045,756.9 miles de pesos y 720,620.0 miles de pesos correspondiente a noviembre y
diciembre de 2004, depositados en 2005 que totalizan 3,766,376.9 miles de pesos.
Se determinó que al 31 de diciembre de 2005, la TESOFE presentó un saldo en la cuenta “Acreedores
Diversos” de 783,649.7 miles de pesos, correspondiente a las contraprestaciones establecidas en el
artículo 16 de la Ley Aduanera.
Por lo anterior, se concluye que la TESOFE registró las contraprestaciones previstas en el artículo 16
de la Ley Aduanera, de conformidad con el Principio Básico de Contabilidad Gubernamental “Base de
Registro”.
Resultado Núm. 3 Sin Observaciones
A fin de verificar que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera (FACLA) recibió la totalidad de los ingresos por las contraprestaciones establecidas en el
artículo 16 de la Ley Aduanera, enterados a la TESOFE por 3,829,406.6 miles de pesos, de
conformidad con la Cláusula Tercera del contrato del fideicomiso que establece que el patrimonio se
integra por la aportación inicial, las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley
Aduanera y aportaciones a título gratuito; y la Regla 1.3.5, inciso A, de la Segunda Resolución de
Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004 y sus
anexos 21 y 28, se analizaron las transferencias efectuadas por la Tesorería de la Federación y los
informes de la fiduciaria de enero a diciembre de 2005. Se determinó que durante el ejercicio auditado
el fideicomiso recibió 3,766,376.9 miles de pesos del total enterado a la TESOFE.
Se comprobó que el 31 de enero y 21 de febrero de 2006 la TESOFE transfirió al FACLA 382,345.1 y
401,304.6 miles de pesos de las contraprestaciones de noviembre y diciembre de 2005.
314
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
También se determinó que durante el ejercicio de 2005 el fideicomitente (SAT) no notificó a NAFIN, en
su carácter de fiduciaria, los depósitos dentro del plazo de 12 horas del mismo día en que éstas se
realizan, en incumplimiento de la cláusula décima segunda del contrato del fideicomiso.
Como consecuencia de esta omisión se dejaron de invertir un día las transferencias efectuadas en
marzo de 2005 por 382,179.0 y 267,377.9 miles de pesos, y la de septiembre de 2005 por 304,284.8
miles de pesos; asimismo, se dejaron de generar intereses durante tres días de una transferencia de
septiembre de 2005, por 298,552.3 miles de pesos, y la transferencia de diciembre por 342,993.1 miles
de pesos no se invirtió dos días.
En total, se dejaron de percibir 634.6 miles de pesos de intereses bancarios del FACLA, durante los
días en que no se invirtieron las transferencias por las contraprestaciones establecidas en el artículo
16 de la Ley Aduanera, como se muestra a continuación:
CÁLCULO DE INTERESES DE LOS DEPÓSITOS NOTIFICADOS DE MANERA EXTEMPORÁNEA AL FACLA
Fechas en que reconoció el
Fecha
FACLA el importe de las
depósito
contraprestaciones.
Días de
Tasa
Monto depósito
Desfase
estimada
(miles de pesos)
Intereses
según ASF
(miles de pesos)
03/03/2005
04/03/2005
1
9.4500
382,179.0
100.3
17/03/2005
18/03/2005
1
9.4500
267,377.9
70.2
05/09/2005
06/09/2005
1
9.1900
304,284.8
77.7
15/09/2005
20/09/2005
3
9.1900
298,552.3
228.6
26/12/2005
28/12/2005
2
8.2800
342,993.1
157.8
1,595,387.1
634.6
TOTALES
FUENTE: Estados de Cuenta del Fidecomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera y
avisos de depósito proporcionados por Nacional Financiera, S.N.C.
Cabe señalar que durante el ejercicio de 2005 no se recibieron aportaciones a título gratuito previstas
en la cláusula tercera, inciso c, del contrato del FACLA, ya que NAFIN informó que el fideicomiso
únicamente recibió las aportaciones provenientes del pago de las contraprestaciones a que se refiere
el artículo 16 de la Ley Aduanera.
Conviene señalar que la Auditoría Superior de la Federación ha mencionando la indefinición en el
manejo de estos recursos privados por parte de servidores del Gobierno Federal, por conducto del
Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, que es público,
315
Auditoría Superior de la Federación
por lo que no es posible formular un Pliego de Observaciones al Servicio de Administración Tributaria,
lo cual favorecería a este fideicomiso, que maneja recursos privados.
Resultado Núm. 4 Observación Núm. 1
A fin de confirmar si la Tesorería de la Federación (TESOFE) recibió el 29 de diciembre de 2005 el
depósito de 1,000,000.0 miles de pesos que Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria
del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, transfirió al Gobierno Federal, mediante el oficio núm.
CP2005/007/596/2006 del 18 de octubre de 2006 se solicitó a la TESOFE informara si había recibido
dicho importe.
Mediante el oficio núm. CP2005/006/596/2006 del 11 de octubre de 2006 se solicitó a Nacional
Financiera, S.N.C. si el importe de 1,000,000.0 miles de pesos fueron recibidos por el Fideicomiso para
Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, y mediante el oficio núm.
GCJ/634/06 del 16 de octubre de 2006 informó que durante la vigencia del contrato no se recibió dicho
importe.
Al respecto, la TESOFE mediante el oficio núm. 401-SCCO-25519 del 20 de octubre de 2006 dio a
conocer que desde el 29 de diciembre de 2005 recibió, identificó y aplicó 1,000,000.0 miles de pesos
en la cuenta contable 23112.-01 “REMESAS DE CUENTADANTES.- DE LOS FONDOS
CONCENTRADOS A LA TESORERÍA DE LA FEDERACIÓN A TRAVES DEL SISTEMA BANCARIO
DE MOVILIZACIÓN DE FONDOS POR CONCEPTO DE LA LEY DE INGRESOS Y OPERACIONES
AJENAS A LA MISMA”, por lo que dicho monto formaba parte de las disponibilidades de la TESOFE,
para el destino que requirieran las autoridades competentes.
Para dar seguimiento a la operación efectuada, mediante el oficio núm. DGAIF/623/2006 del 13 de
noviembre de 2006 se solicitó a la TESOFE informara sobre el estado actual de dichos recursos y su
destino.
Con el oficio núm. 401-SCCO-25530-2006 del 17 de noviembre de 2006, el Subtesorero de
Contabilidad y Control Operativo de la TESOFE, informó lo siguiente:
Mediante el oficio núm. 327-SAT-0565 del 7 de noviembre de 2006, el Administrador General de
Innovación y Calidad del SAT comunicó a la Tesorería de la Federación que: “con fundamento en la
Regla 1.3.10. de la SEGUNDA Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en
Materia de Comercio Exterior para 2006, y sus anexos 1, 18, 21, 22 y 27, se autoriza a esa Tesorería
para que efectúe la devolución por la cantidad de $1,000,000,000.00 (un mil millones de pesos
316
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
moneda nacional) a Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso 9548
ADUANAS I, mediante depósito en la cuenta número 2647324927 establecida en Banco de México a
nombre de Nacional Financiera, S.N.C.”.
Como resultado de lo anterior se revisó el origen de la Regla 1.3.10. la cual señala que “para efectos
de concentraciones de contraprestaciones derivadas del artículo 16 de la Ley, hechas en la Tesorería
de la Federación que requieran ser devueltas, la autorización a la Tesorería de la Federación de
devolución de dichos recursos privados, cuando éstos no hayan sido transferidos al fideicomiso No.
80380, la otorgará la Administración General de Innovación y Calidad del SAT, quien indicará el monto
y número de cuenta bancaria del Fideicomiso para tal efecto” dicha regla fue publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 6 de noviembre de 2006, emitida por el Jefe del SAT precisamente un día
antes de la solicitud de la devolución de los 1,000,000.0 miles de pesos, fecha en que la
Administración General de Innovación y Calidad solicitó la transferencia, ya que lo fundamentó en una
regla expedida el 6 de noviembre de 2006, fecha posterior al 29 de diciembre de 2005, cuando los
recursos habían sido depositados por NAFIN en la TESOFE.
Con base en dicha autorización la TESOFE efectuó la devolución con fecha valor 13 de noviembre de
2006.
Mediante el oficio DGAIF/671/06 del 28 de noviembre del 2006, se solicitó al Órgano Interno de Control
(OIC) en el SAT su intervención para que realizara las investigaciones en función del origen, soporte y
sustento de esta devolución de 1,000,000.0 miles de pesos, en su caso, iniciara el procedimiento
administrativo para el fincamiento de las responsabilidades administrativas sancionatorias que
pudieran derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos en su gestión, donde se
considere la normatividad presupuestal contable, así como las disposiciones legales aplicables y la
fundamentación correspondiente; asimismo, que informara a la Auditoría Superior de la Federación del
resultado de su gestión.
Con el oficio AECF/1292/06 del 28 de noviembre de 2006, se comunicó a la Subsecretaría de Control y
Auditoría de la Gestión Pública de la Secretaría de la Función Pública que la Auditoría Superior de la
Federación (ASF) había solicitado la intervención del OIC en el SAT, respecto de la operación arriba
mencionada, a fin de que se proceda en lo conducente.
De la reunión para aclaración de resultados preliminares, el SAT informó sobre las acciones realizadas
respecto de los 1,000,000.0 miles de pesos que se transfirieron a la TESOFE e indicó que “con fecha
16 de noviembre de 2006 el Fideicomiso Aduanas 1 volvió a depositar a la TESOFE el recurso
mediante donación de recursos al SAT por la cantidad de 500 millones de pesos como primera
donación y una segunda donación se llevó a cabo el día 7 de diciembre de 2006 por un monto de
317
Auditoría Superior de la Federación
$296,819,412.98 pesos.” Si embargo, el SAT no proporcionó documentación soporte que ampare los
movimientos descritos ni la diferencia de 204,180.6 miles de pesos.
Conviene señalar que el SAT no atendió lo solicitado, la respuesta de donativo es una situación ajena,
por lo tanto no se conoce el destino actual de los 1,000,000.0 miles de pesos.
El OIC en el SAT, mediante el oficio núm. 328-SAT- 00119 del 28 de febrero de 2007, informó que
mediante el similar núm. 328-SAT-00882 del 30 de noviembre de 2006, realizó un requerimiento de
información al Administrador General de Innovación y Calidad del SAT, a efecto de que entregara
copia certificada del oficio 327-SAT-0565 del 7 de noviembre de 2006, e informará el motivo por el cual
se autorizó a la TESOFE que se devolvieran a NAFIN los 1,000,000.0 miles de pesos.
Al respecto, mediante oficio 327-SAT-0598 del 5 de diciembre de 2006, el Administrador General de
Innovación y Calidad informó que se realizó dicha acción, con fundamento en la Regla 1.3.10.
establecida en la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia
de Comercio Exterior para 2006. Asimismo, señaló que NAFIN volvió a depositar a la TESOFE el
recurso mediante donación al SAT, por la cantidad de 500,000.0 miles de pesos y otra por 296,819.4
miles de pesos, y se precisó que el resto de los recursos para sumar los 1,000,000.0 miles de pesos
se integró a la TESOFE mediante el pago de impuestos.
Después, con el oficio 327-SAT-VII-00004, del 9 de enero de 2007, el Administrador Central de Apoyo
Jurídico de la Administración General de Innovación y Calidad proporcionó al OIC en el SAT dos
formatos 16, relativos a Declaración General de Pago de Productos y Aprovechamientos de fechas 11
de noviembre y 17 de diciembre de 2006, documentos en los que se aprecia que NAFIN, en su
carácter de Fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, realizó una donación de terceros al SAT
por 500,000.0 y 296,819.4 miles de pesos, respectivamente.
En razón de lo anterior, el OIC en el SAT emitió su pronunciamiento señalando que: “este Órgano
Interno de Control determina que no se encontraron elementos que permitan evidenciar
responsabilidad administrativa con respecto del Administrador General de Innovación y Calidad del
Servicio de Administración Tributaria, por haber autorizado a la TESOFE la devolución del importe
antes referido, de conformidad a la solicitud de NAFIN, la precisión del personal de la Administración
General de Aduanas, en la que indican que dichos recursos no corresponden a ingresos captados por
algún cuentadante de aduanas y a la propia Regla General en Materia de Comercio Exterior 1.3.10 y
sus anexos”.
318
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Acción Emitida
05-0-01100-02-596-01-001 Recomendación
Cámara de Diputados
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 31, último
párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, recomienda que la
Cámara de Diputados instruya a quien corresponda para que se analice y elimine la discrecionalidad
del Servicio de Administración Tributaria al emitir las Reglas de Carácter General en Materia de
Comercio Exterior, como es el caso de las Reglas 1.3.10., la cual se instrumentó el 7 de noviembre de
2006 ex profeso para retirar 1,000,000.0 miles de pesos de la Tesorería de la Federación, y la 1.3.5.,
la cual dispone que para el pago de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativos al
segundo reconocimiento, se deberá presentar sólo la solicitud de pago sin hacer ninguna indicación
respecto a facturas. A su vez, establece los porcentajes de distribución del Derecho de Trámite
Aduanero, correspondiendo el 92% para el pago de las contraprestaciones previstas en el artículo 16
de la Ley Aduanera, y el remanente para la Federación.
La Cámara de Diputados informará, en su caso, a la Auditoría Superior de la Federación sobre los
resultados de su gestión.
Acción Emitida
05-0-06E00-02-596-06-001 Pliego de Observaciones
Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 16, fracción
XIV, y 51 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, formulará el Pliego de Observaciones
correspondiente, atendiendo a que como resultado de la revisión se presume un probable daño o
perjuicio al patrimonio de la Hacienda Pública Federal, por un monto de 1,000,000,000.00 (Un mil
millones de pesos 00/100 M.N.), que fue enterado por Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de
fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, la Tesorería de la Federación el 29 de diciembre de
2005, y la Administración General de Innovación y Calidad del Servicio de Administración Tributaria
solicitó a la Tesorería de la Federación la devolución de estos recursos al Fideicomiso Aduanas 1 núm.
954-8, mediante el oficio núm. 327-SAT-0565 del 7 de noviembre de 2006, y se le entregaron a dicho
319
Auditoría Superior de la Federación
fideicomiso el 13 del mismo mes y año; sin embargo, estos recursos ya formaban parte de las
disponibilidades del Gobierno Federal, por lo que deben devolverse a la Tesorería de la Federación.
El Pliego de Observaciones se formulará con independencia de las responsabilidades que procedan
por la aplicación de otras leyes, con la finalidad de que, en cumplimiento del artículo 52 del referido
ordenamiento, el Servicio de Administración Tributaria proceda a solventarlo.
Resultado Núm. 5 Sin Observaciones
Para verificar que la fiduciaria haya cumplido con lo establecido en el contrato del Fideicomiso para
Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), en su cláusula Cuarta
“Objeto y Fines”, fracción “II.- Fines”, inciso b, “Invertir los recursos del patrimonio del Fideicomiso en
instrumentos de deuda, gubernamentales o bancarios, acotando la inversión a instrumentos de bajo
riesgo y buscando la liquidez que requiera el Fideicomiso”, se analizaron los estados de cuenta de las
inversiones de enero a diciembre de 2005 y se comprobó que se obtuvieron 221,258.0 miles de pesos
de rendimientos financieros.
Se comprobó que los rendimientos financieros generados por el fideicomiso se calcularon de
conformidad con lo estipulado en el contrato de valores núm. 1062552, celebrado el 22 de junio de
2004 entre Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), como depositario y comisionista, y NAFIN como
fiduciaria del FACLA, en su calidad de cliente, de acuerdo con las tasas de interés y los plazos de
inversión.
A fin de constatar el cálculo de los rendimientos y su registro contable, se verificó el monto de los
rendimientos de noviembre y diciembre de 2005. Al respecto, se comprobó que en el Informe de la
fiduciaria de noviembre del 2005 se registraron 25,224.2 miles de pesos de los rendimientos
financieros devengados; sin embargo, en los estados de cuenta del fideicomiso de noviembre de 2005
se presentó un importe de 29,656.8 miles de pesos, por lo que existe una diferencia de menos de
4,432.6 miles de pesos.
Al respecto, la Subdirección de Administración de Fideicomisos Públicos indicó que: “…el informe de la
Fiduciaria por el periodo comprendido del 1o. al 30 de noviembre de 2005 fue sustituido en el pleno de
la sesión del Comité Técnico del Fideicomiso, anexó copia, en virtud de que contenía inconsistencias
en los apartados con número 2. Intereses, y 3. Erogaciones, cuyos apartados fueron modificados para
reflejar las cantidades correctas consignando la cantidad de $29,656,806.01 por concepto de
rendimientos obtenidos sobre la inversión del patrimonio del Fideicomiso y $82,615,598.97 por
320
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
concepto de erogaciones realizadas con cargo al patrimonio del Fideicomiso. La razón por la cual se
reportaron inicialmente las cantidades incorrectas en el informe de la Fiduciaria, fue porque se
disminuyeron parte de los intereses en la misma proporción con el pago efectuado al Consorcio de
Comercio Exterior del Interior de México, S.A. de C.V., por un monto de 4,432,651.72, presentando
cantidades netas que no modificaban los saldos finales de la disponibilidad del patrimonio líquido del
Fideicomiso”.
“Cabe citar que en el pleno del Comité Técnico fueron aclarados por esta Fiduciaria los motivos por los
cuales se estaba sustituyendo el informe del mes de noviembre de 2005, así como por conducto del
Administrador Central de Recursos Financieros del SAT fue confirmado la necesidad de sustituir el
informe derivado de las conciliaciones efectuadas con la fiduciaria, quedando pendiente de corregir los
estados financieros del Fideicomiso, con cifras al 30 de noviembre de 2005; sin embargo, no modifica
el resultado obtenido en el ejercicio de 2005.”
Por lo anterior, se concluye que a pesar de que NAFIN comunicó al Comité Técnico del Fideicomiso y
sustituyó el informe de la fiduciaria, pero no registró 4,432.6 miles de pesos de intereses generados en
noviembre de 2005, por lo que los estados financieros del FACLA no reportaron adecuadamente el
total de los ingresos de su patrimonio.
Como consecuencia de la reunión para aclaración de resultados preliminares, NAFIN informó que
envió el oficio núm. GCJ/069/07 Exp.: 80386 del 2 de febrero de 2007 dirigido a la Gerencia Fiduciaria
de Control y Registro en el que se indicó que “No obstante que la omisión del registro antes
mencionado no modifica el resultado del ejercicio de 2005, le agradeceré gire sus apreciables
instrucciones, a efecto de que en lo sucesivo se registre correctamente el ingreso como el egreso, en
apego a los principios de contabilidad generalmente aceptados, evitando compensar operaciones.”
Del análisis de la información proporcionada por NAFIN y debido a que el error contable no afectó los
resultados del ejercicio de 2005 del FACLA se subsanó la irregularidad determinada por la Auditoría
Superior de la Federación.
Resultado Núm. 6 Observación Núm. 1
Se comprobó que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera (FACLA) cumplió con la cláusula cuarta “Objeto y fines”, fracción II, inciso c, del contrato del
fideicomiso, y que las contraprestaciones por los servicios para realizar el despacho aduanero se
pagaron de acuerdo con la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de
321
Auditoría Superior de la Federación
Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, publicadas en el Diario Oficial de la
Federación el 22 de julio de 2004, así como del anexo 3 de dicha resolución, vigentes para el ejercicio
de 2005.
Se revisó la relación de las empresas que prestaron los servicios durante el 2005 y el monto del pago
proporcionado por Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), se observó que continuaron realizando los
servicios las empresas que lo prestaban al anterior Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 siendo éstas
SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y los consorcios de comercio exterior de Mexicali,
Nogales, Guadalajara, del Aeropuerto de México, Veracruz, Nuevo Laredo, de Cd. Juárez, del Interior
de México, Piedras Negras, de Reynosa y de Matamoros.
Por otra parte, se analizaron los Informes de la fiduciaria sobre la situación de los recursos líquidos
que conforman el patrimonio del Fideicomiso del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005.
De acuerdo con el punto 4 “EROGACIONES”, de los informes referidos, de la relación de pagos
proporcionada por NAFIN y de los estados de cuenta del FACLA del 1 de enero al 31 de diciembre de
2005, se pagaron 562,817.0 miles de pesos, de los cuales 128,674.4 miles de pesos correspondieron
a los servicios pagados en enero; 40,920.9 miles de pesos, en febrero; 34,256.0 miles de pesos, en
marzo; 35,988.2 miles de pesos, en abril; 39,250.7 miles de pesos, en mayo; 39,831.6 miles de pesos,
en junio; 39,999.1 miles de pesos, en julio; 40,842.4 miles de pesos, en agosto; 38,376.5 miles de
pesos, en septiembre; 82,615.6 miles de pesos, en noviembre, y 42,061.6 miles de pesos, en
diciembre.
Conviene señalar que de los 128,674.4 miles de pesos pagados en enero de 2005, 87,535.5 miles de
pesos correspondieron a la restitución de recursos al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 por el pago
los de servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativos al segundo reconocimiento y
41,138.9 miles de pesos correspondieron a los mismos servicios pero de noviembre de 2004.
Se revisaron las fichas únicas de operación fiduciaria y las solicitudes de pago de las empresas de
comercio exterior de enero a diciembre de 2005, y se determinó que de los 87,535.5 miles de pesos, el
28 de diciembre de 2004 el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 pagó 81,290.2 miles de pesos del 23
de agosto al 31 de octubre de 2004, por los servicios de apoyo y control del despacho aduanero de los
consorcios citados, así como 5,823.9 miles de pesos a SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de
C.V., el 11 de enero de 2005, y los 421.4 miles de pesos restantes correspondieron a intereses
pagados al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.
Respecto del reintegro señalado y de las facultades con las que se autorizó, NAFIN señaló que: “a)
Los reintegros o reembolsos fueron realizados para cubrir los pagos del segundo reconocimiento
322
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
correspondientes al periodo del 23 de agosto al 31 de octubre de 2004, los cuales obedecen a que, a
partir de la entrada en vigor de la citada regla 1.3.5, dichos recursos deben ser cubiertos con cargo al
patrimonio del Fideicomiso 80386, b) con fundamento en lo estipulado en el contrato constitutivo, las
reglas de operación y la autorización que emite la SHCP, por lo que se reitera que las cantidades
pagadas corresponden a los servicios que prestaron las empresas de apoyo y control del despacho
aduanero durante el periodo señalado …”
Se observó que los pagos de apoyo y control del despacho aduanero de agosto a noviembre de 2004
no fueron autorizados por el Comité Técnico del Fideicomiso. Al respecto, NAFIN informó que
“Conforme a lo establecido en el inciso c), apartado II, de la Cláusula Cuarta del Contrato de
Fideicomiso, los pagos de apoyo y control del despacho aduanero los realiza directamente la
Fiduciaria, previa autorización que al efecto otorgue la propia Fideicomitente (Secretaría de Hacienda y
Crédito Público), por lo que dicha autorización se otorga a través de la Regla 1.3.5. de Carácter
General en Materia de Comercio Exterior, en la cual contiene la mecánica que debe seguir esta
Fiduciaria para determinar los cálculos y bases de pago; sin embargo, no señala que el Comité
Técnico del Fideicomiso debe aprobar previamente los pagos realizados por el segundo
reconocimiento.
“Cabe hacer mención que en cada sesión del Comité Técnico, la Fiduciaria presenta para su
aprobación el informe financiero, los estados financieros y el estado de cuenta de inversión del
Fideicomiso, en el que se detallan todas las operaciones de depósito, erogaciones y de rendimientos
sobre el patrimonio fideicomitido, incluyendo los pagos efectuados a las empresas que prestan los
servicios del segundo reconocimiento”.
También NAFIN indicó que “Conforme a lo señalado en la Regla 1.3.5. en Materia de Comercio
Exterior, las empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento presentan las solicitudes
de pago a esta Fiduciaria, mismas que son confrontadas por las autorizaciones que otorga la SHCP y
una vez validados los cálculos, se procede al pago mediante transferencias electrónicas de fondos a
las cuentas bancarias de cada empresa.”
Se verificó que el cálculo de los pagos a las empresas de apoyo y control del despacho aduanero de
enero a diciembre de 2005, previsto en la regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a
las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus anexos 21 y 28
vigente en el 2005, fue correcto.
Se determinó que durante el ejercicio de 2005, las empresas de apoyo y control del despacho
aduanero no emitieron facturas al FACLA, en infracción de los artículos 29 y 29-A del Código Fiscal de
la Federación.
323
Auditoría Superior de la Federación
Al respecto, la fiduciaria informó que “se reitera que las empresas que prestan los servicios del
segundo reconocimiento no emiten facturas a favor del Fideicomiso, debiendo presentar únicamente la
solicitud de pago a la Fiduciaria, de conformidad con lo señalado en la regla 1.3.5., apartado D en
materia de Comercio Exterior…”
Con la revisión de los pagos de las empresas de apoyo y control del despacho aduanero, así como de
las transferencias bancarias y de los informes de la fiduciaria, se determinó que en noviembre no se
registró el pago del Consorcio de Comercio Exterior del Interior de México, S.A. de C.V., por 4,432.6
miles de pesos.
De conformidad con el artículo 16 de la Ley Aduanera, el 1 de noviembre de 2005 se emitieron cinco
títulos de autorización de facilitación del reconocimiento aduanero de mercancías a las empresas
siguientes: A/S Baltic Control, Ltd; Bivac Internacional, S.A.; Cotecna Inspección, S.A. de C.V.; Intertek
Internacional Limited, SGS Société Genérale de Surveillance, S.A.
Conviene señalar que durante el ejercicio de 2005 ninguna de las empresas relacionadas prestó
servicios al FACLA, a pesar de estar autorizadas para ello.
A fin de verificar que las empresas de apoyo y control del despacho aduanero autorizadas a prestar los
servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, del 25 al 29 de septiembre de 2006, se realizó
una prueba física en la Aduana de Nuevo Laredo, y se observó que Cotecna Inspección, S.A de C.V.,
ya se encuentra prestando los servicios.
De la reunión para aclaración de resultados preliminares, el SAT informó lo siguiente:
La autorización a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera constituye un prerequisito o
presupuesto jurídico necesario para que un particular efectúe en forma lícita determinada actividad, y
es independiente de la realización de la actividad en sí misma considerada.
La autorización constituye un acto de autoridad unilateral emitido por la Administración Pública en
ejercicio de una potestad pública, mientras que el contrato constituye un acuerdo de voluntades entre
la Administración y un particular.
La emisión de un título de autorización a favor de un particular no implica la obligación para la
dependencia de suscribir contrato alguno con ese particular, sino que únicamente faculta a éste para
participar en los procesos públicos de contratación convocados por el SAT.
Asimismo, el SAT manifestó: “las empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento
durante el ejercicio de 2005 si llevaban a cabo la facturación de los mismos…”
324
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Al respecto, proporcionó las facturas y de su análisis se determinó que se emitieron a favor de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sin que se indicara el Registro Federal de Contribuyentes
del cliente; sin embargo, debieron emitirse a nombre del FACLA, en infracción de los artículos 29 y
29-A del Código Fiscal de la Federación.
Acción Emitida
05-0-06E00-02-596-05-001 Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal
Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación recomienda que el Servicio de Administración Tributaria
instruya a quien corresponda para que se audite a las empresas SGS Servicios Logísticos Aduaneros,
S.A. de C.V., con domicilio en Avenida Ingenieros Militares núm. 85, 5º. Piso, Colonia Argentina
Poniente, Distrito Federal, C.P. 11230, Delegación Miguel Hidalgo y al Consorcio de Comercio Exterior
de Mexicali, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V., Consorcio de
Comercio Exterior de Cd. Juárez, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior del Interior de México,
S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior del Aeropuerto de México, S.A. de C.V., Consorcio de
Comercio Exterior de Veracruz, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior de Nuevo Laredo, S.A.
de C.V., Consorcio de Comercio Exterior de Piedras Negras, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio
Exterior de Reynosa, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior de Matamoros, S.A. de C.V., y
Consorcio de Comercio Exterior de Nogales, S.A. de C.V., todas ellas con domicilio en Vito Alessio
Robles núm. 68, 1er. Piso, Col. Florida, México, D.F., C.P. 01030, a fin de constatar el cumplimiento de
sus obligaciones fiscales, debido a que en el ejercicio de 2005 presentaron facturas para el pago de
los servicios del segundo reconocimiento aduanero a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sin
cumplir con los requisitos fiscales establecidos en los artículos 29 y 29-A, del Código Fiscal de la
Federación.
El Servicio de Administración Tributaria informará a la Auditoría Superior de la Federación sobre los
resultados de su gestión.
325
Auditoría Superior de la Federación
Acción Emitida
05-9-06E00-02-596-08-002 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de
Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las
responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de
los servidores públicos que durante su gestión emitieron la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de
Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior y sus anexos 21 y
28 publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de julio de 2004, vigente en el ejercicio de
2005, ya que en el apartado D de las mismas se dispone que para el pago a las empresas que prestan
los servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativos al segundo reconocimiento sólo
presentarán la solicitud de pago, sin hacer ninguna indicación respecto de las facturas, en infracción
del artículo 29 del Código Fiscal de la Federación.
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria proporcionará a la Auditoría
Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el
pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.
Acción Emitida
05-9-06HIU-02-596-08-001 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C.
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita al Órgano Interno de Control en Nacional Financiera,
S.N.C., que en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades
administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores
públicos que durante su gestión no verificaron que las facturas que presentaron a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público las empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento
326
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
aduanero cubrieran los requisitos fiscales previstos en los artículos 29 y 29-A del Código Fiscal de la
Federación.
El Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C. proporcionará a la Auditoría Superior de
la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el pronunciamiento sobre la
inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.
Resultado Núm. 7 Observación Núm. 1
A fin de verificar que los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera (LAD) se contrataron
de conformidad con la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP),
se solicitó al Servicio de Administración Tributaria (SAT) la información sobre los procesos de
adquisiciones efectuados en el ejercicio fiscal de 2005.
Al respecto, la Administración General Jurídica del SAT señaló que: “para que el SAT quede en
posibilidad de recibir servicios prestados por particulares es necesario que cada servicio concreto que
se pretenda prestar al SAT y que genere a éste una obligación de pago, sea contratado a través de los
procedimientos y con las formalidades establecidas en la LAASSP con independencia de que, como
requisito derivado del artículo 16 de la LAD, el prestador del servicio requiera ser autorizado por el
SAT para prestar éste.
“Por estos motivos, en el supuesto de que el servicio que se pretenda contratar por el SAT, sea de
aquellos que requiera autorización por parte de éste, será necesario que el particular, previa
convocatoria de esta entidad, haya obtenido la autorización mediante el procedimiento respectivo, y
adicionalmente, que el contrato de prestación de servicios sea celebrado siguiendo los procedimientos
establecidos en la LAASSP.”
Asimismo, la Administración referida señaló que en cuanto al procedimiento de contratación de los
servicios, el artículo 32, fracción XIV, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria
faculta a la Administración General de Innovación y Calidad para realizar los procesos de adquisición y
arrendamiento de bienes y servicios en representación de ese órgano desconcentrado.
Conviene mencionar que de conformidad con la cláusula cuarta apartado II del contrato y de las
Reglas de Operación séptima y octava, se encuentran, entre otros, previa instrucción de su Comité
Técnico, cubrir el pago por cuenta de terceros por la prestación de los servicios previstos en el artículo
16 de la Ley Aduanera con recursos del propio fideicomiso.
327
Auditoría Superior de la Federación
Por otro lado, la regla octava, segundo párrafo, de las reglas antes referidas señala que “El Comité
Técnico, de conformidad con el inciso i) de la Cláusula SÉPTIMA del CONTRATO, instruirá al
Secretario Técnico para que todo proceso de licitación se lleve a cabo a través de los servidores
públicos idóneos que pertenezcan al Servicio de Administración Tributaria, quienes llevarán a cabo las
adecuaciones procedimentales y operativas que, por la propia naturaleza del Fideicomiso se exigen
para cumplir su objeto y fines”. A mayor abundamiento, la Cláusula SÉPTIMA del contrato establece
que:
“Sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones jurídicas aplicables o en otras cláusulas de este
contrato que atribuyan facultades al Comité Técnico, este cuerpo colegiado tendrá las siguientes
facultades y obligaciones:
i) Apoyarse en los servidores públicos del Servicio de Administración Tributaria para cumplir con el
objeto y fines del presente Fideicomiso.”
Con base en lo anterior, el SAT realizó ocho procesos para contratar los servicios previstos en el
artículo 16 de la Ley Aduanera, de los cuales siete los realizó el SAT y el otro correspondió a un
proceso consolidado a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
En todos los procesos de adquisición se estableció como prerequisito que las empresas participantes
contaran con la autorización para prestar los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera.
Al respecto, se constató que durante el 2005 se otorgaron 113 autorizaciones para prestar los servicios
de la Red Privada Virtual (RPV); Centro de Administración Tecnológica (CAT); Multiservicios
Administrados de Comunicaciones (MAC); Servicios de Aplicaciones Informáticas (API); Centro de
Contacto Multiservicio (CCM); Servicios del Control de Acceso (SCA); Servicios de Soporte Operativo
(SSO); Servicios de Procesamiento Administrado (SPA); Servicios de Vigilancia Administrada (VVA);
Servicios de Infraestructura Técnico Administrativa/Obra (SIO); Servicios de Infraestructura y
Acondicionamiento de Oficinas e Inmuebles, Servicios de Infraestructura Técnico Administrativa/
Supervisión (SIS); Servicios de Infraestructura Técnico Administrativa (SIG); Servicios de Uso
Temporal de Automotores y Administración de Flotillas (UTV), Servicio Integral de Administración y
Suministro de Materiales de Oficina (ASM), Servicios de Facilitación de Reconocimiento Aduanero de
Mercancías (FRA) y Servicios de Capacitación (formación de personal).
De los 113 títulos otorgados se seleccionó una muestra de 31 y se determinó que 6 fueron suscritos
por el Jefe del SAT, y 25, por el Administrador General de Innovación y Calidad, dentro de los cuales
se encuentran los siguientes IBM de México, Comercialización y Servicios, S.A. de C.V.; Hewlett
Packard México, S. de R.L. de C.V., que fueron contratadas como resultado de un proceso de
328
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
licitación, así como Hildebrando, S.A. de C.V.; Cotecna Inspección, S.A., SGS Société Genérale de
Surveillance, S.A., que obtuvieron título de autorización en el 2005.
De los ocho procedimientos para contratar los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera
se analizaron seis procedimientos de contratación de servicios, de los cuales cinco fueron realizados
por el SAT y uno por la SHCP, como se detalla a continuación:
329
Auditoría Superior de la Federación
PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN DE SERVICIOS REALIZADOS POR EL SAT Y LA SHCP
EFECTUADOS CON RECURSOS DEL FACLA
Núm.
Núm. de
Contrato y/o
Pedido
Descripción
Proveedor
Tipo de
procedi
miento
IMPORTE SIN IVA
Vigencia del contrato
(Miles de pesos)
Inicio
Término
Mínimo
Máximo
1
CS-309-LP-M107/05
Servicios
de
procesamiento
electrónico de datos y servicios
relacionados para el Centro de
Administración Tecnológica (CAT).
IBM
de
México,
Comercialización
y
Servicios, S.A. de
C.V.
LPNS22/2005
02/01/2006
31/01/2009
339,998.5
849,713.2
2
CS-309-LP-M109/05
Prestación de los servicios de
procesamiento electrónico de datos
y servicios relacionados con
multiservicios administrados de
Comunicaciones (MAC).
Teléfonos de México,
S.A. de C.V., y Radio
Móvil DIPSA, S.A. de
C.V.
LPNS018/2005
10/12/2005
10/12/2008
90,132.5
225,331.2
3
CS-309-LP-M110/05
Servicios
de
procesamiento
electrónico de datos y servicios
relacionados para el Centro de
Contacto Multiservicio (CCM).
Avantel
Infraestructura, S.A.
LPNES020/2005
15/12/2005
15/12/2008
146,235.2
300,660.6
4
CS-309-LP-M004/06
Servicios
de
Procesamiento
Electrónico de Datos y Servicios
Relacionados para el Centro
Administración Tecnológica (CAT).
EDS de México, S.A.
de C.V.
LPNES031/2005
16/01/2006
15/02/2009
183,972.3
309,754.5
CS-309-LP-M005/06
Servicios
de
Procesamiento
Electrónico de Datos y Servicios
Relacionados para el Centro
Administración Tecnológica (CAT).
IBM
de
México,
Comercialización
y
Servicios, S.A. de
C.V.
LPNES031/2005
16/01/2006
15/02/2009
222,412.6
386,016.5
CS-309-LP-M006/06
Servicios
de
Procesamiento
Electrónico de Datos y Servicios
relacionados para el Centro de
Administración Tecnológica (CAT).
Hewlett-Packard
México, S. de R.L. de
C.V.
LPNES031/2005
16/01/2006
15/02/2009
219,496.0
380,954.5
5
CS-309-AD-M009/06
Multiservicios Administrados
Comunicaciones (MAC).
de
Teléfonos de México,
S.A. de C.V.
ADNS45/’5 *
12/02/2006
12/02/2006
69,348.6
113,407.9
6
L.P.N.
0000604-003SAT2-05
Red Privada Virtual (RPV) para la
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público,
sus
órganos
desconcentrados y organismos
descentralizados participantes.
Teléfonos de México,
S.A. de C.V.
L.P.N.
0000604
-003/05
15/07/2005
14/07/2008
105,741.7
152,566.8
L.P.N.
0000604-003SAT1-05
Red Privada Virtual (RPV) para la
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público,
sus
órganos
desconcentrados y organismos
descentralizados participantes.
Avantel
Infraestructura, S.A.
L.P.N.
0000604
-003/05
01/12/2005
30/11/2008
95,003.5
237,508.8
De los seis procedimientos de contratación, cinco correspondieron a licitación pública nacional y uno a
adjudicación directa.
Se constató que las cinco licitaciones contaron con la información soporte relacionada con el oficio de
autorización de disponibilidad presupuestal en el patrimonio del FACLA y fueron autorizadas por el
Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios Públicos del SAT, y se consideraron en el
Programa Anual de Adquisiciones del Fideicomiso. Además, se comprobó que las convocatorias
fueron publicadas en la página “Compranet”. Se constató que la venta de las bases se realizó en el
330
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
plazo máximo de seis días previos a la presentación y la apertura de proposiciones establecida en el
artículo 31 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
Se verificó que la presentación y apertura de proposiciones técnicas y económicas se realizó en
menos de 15 días naturales contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria, de
acuerdo con el artículo 32 de la ley citada. Se constató que como resultado de la evaluación técnica y
económica de las propuestas presentadas por los licitantes se elaboró un acta de fallo de la licitación,
de conformidad con los artículos 35 y 37 de dicha ley.
A fin de verificar que los servicios contratados y su importe coincidieron con la información presentada
por el SAT en las bases de licitación, se revisó la "Hoja Resumen de Cotización de Precios por
Partida", de los contratos núms. LPNCS-309-LP-M-04/06, LPNCS-309-LP-M-05/06, LPNCS-309-LP-M06/06 y LPNCS-309-LPN-M-109/05, adjudicados mediante licitaciones públicas nacionales núms.
LPNS-06101072-031/2005, los tres primeros, y LPNS-06101072-018/2005 el último.
Se determinó que los cuatro contratos referidos se suscribieron en modalidad abierta; los tres primeros
presentados fueron suscritos con base en los importes mínimo y máximo presentados por el SAT en
las bases de licitación, no obstante que en las actas de presentación y apertura de proposiciones
técnicas y económicas y de fallo, los importes presentados por las empresas ganadoras fueron
menores que los precios de referencia indicados por el propio SAT. Asimismo, el último de los
contratos citados se firmó por un importe mayor que el considerado en la propuesta económica de la
empresa a la que se le adjudicó, e igual al indicado en las bases de licitación, como se muestra a
continuación:
331
Auditoría Superior de la Federación
COMPARATIVO DE LOS PRECIOS ESTABLECIDOS EN LOS CONTRATOS, LAS BASES DE LICITACIÓN
Y LAS PROPUESTAS ECONÓMICAS DE LOS SERVICIOS OFERTADOS.
(Miles de pesos)
Base de licitación SAT
Núm. de
Proveedor
Importe contratado sin IVA
Propuesta económica Importe
Difer. entre lo
sin IVA
contratado y propuesta
Importe sin IVA
contrato
económica
Mínimo
CS-309-
IBM
de
México,
LP-M-
Comercialización y
107/05
Servicios, S.A. de
Máximo
Mínimo
Máximo
Mínimo
Máximo
Mínimo
Máximo
339,998.5
849,713.2
339,998.5
849,713.2
339,998.5
849,713.2
0.0
0.0
90,132.5
225,331.2
90,132.5
225,331.2
96,029.1
159,540.9
-5,896.6
65,790.3
146,235.2
300,660.6
146,235.2
300,660.6
146,235.2
300,660.6
0.0
0.0
183,972.3
309,755.5
183,972.3
309,755.5
165,149.3
278,103.2
18,823.0
31,651.3
441,908.6
766,971.0
222,412.6
386,016.5
218,947.3
380,002.1
3,465.3
6,014.4
219,496.0
380,954.5
213,517.9
370,580.4
5,978.1
10,374.1
C.V.
CS-309-
Teléfonos
LP-M-
México,
109/05
C.V.,
de
S.A.
y
de
Radio
Móvil DIPSA, S.A.
de C.V.
CS-309-
Avantel
LP-M-
Infraestructura,
110/05
S.A.
LPNCS-
EDS de México,
309-LP-
S.A. de C.V.
M-04/06
LPNCS-
IBM
309-LP-
Comercialización y
de
México
M-05/06
Servicio, S.A. de
C.V.
LPNCS-
Hewlett
309-LP-
México, S. de R.L.
Packard
M-06/06
de C.V.
L.P.N.
Teléfonos
0000604
México,
-003-
C.V.
de
S.A.
105,741.7
152,566.8
105,741.7
152,566.8
105,741.7
152,566.8
0.0
0.0
95,003.5
237,508.8
95,003.5
237,508.8
95,003.5
237,508.8
0.0
0.0
69,348.6
113,407.9
69,348.6
113,407.9
69,348.6
113,407.9
0.0
0.0
1,472,340.9
2,955,915.0
1,472,340.9
2,955,914.0
1,449,971.1
2,842,083.9
22,369.8
113,830.1
de
SAT2-05
L.P.N.
Avantel
0000604
Infraestructura,
-003-
S.A.
SAT1-05
CS-309-
Teléfonos
AD-M-
México,
009/06
C.V.
Total
de
S.A.
de
FUENTE: Expedientes de los contratos núm. LPNCS-309-LP-M-04/06, LPNCS-309-LP-M-05/06, LPNCS-309-LP-M-06/06 y LPNCS-309-LPN-M-109/05.
Es conveniente señalar que, de conformidad con el artículo 47 de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público, las dependencias y entidades que requieran de un
mismo bien o servicio de manera reiterada, podrán celebrar contratos abiertos conforme a lo siguiente:
Se establecerá la cantidad mínima y máxima de bienes por adquirir o arrendar; o bien, el presupuesto
mínimo y máximo que podrá ejercerse en la adquisición, el arrendamiento o la prestación del servicio.
La cantidad o presupuesto mínimo que se requiera no podrá ser inferior al cuarenta por ciento de la
cantidad o presupuesto máximo que se establezca; en casos de bienes que se fabriquen en forma
332
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
exclusiva para las dependencias y entidades, la cantidad o presupuesto mínimo que se requiera no
podrá ser inferior al ochenta por ciento de la cantidad o presupuesto máximo que se establezca. No se
podrán establecer plazos de entrega en los cuales no sea factible producir los bienes; se hará una
descripción completa de los bienes o servicios con sus correspondientes precios unitarios; en la
solicitud y entrega de los bienes o servicios se hará referencia al contrato celebrado, y los plazos para
el pago de los bienes o servicios no podrán exceder de treinta días naturales.
De la revisión de la información de los expedientes se detectó lo siguiente:
En el "Dictamen de Licitación", integrado en el expediente del cuarto contrato se indica que: "… en la
elaboración del contrato abierto se incluirán los porcentajes de descuento ofrecidos en cada uno de los
conceptos por las empresas ganadoras, los cuales serán aplicables al momento de la facturación,
conforme a los precios máximos de referencia". Se verificó que en la cláusula tercera del contrato
adjudicado se cumplió con esta disposición.
En los contratos núms. LPNCS-309-LP-M-04/06, LPNCS-309-LP-M-05/06 y LPNCS-309-LP-M-06/06
no se especificó lo relativo a los descuentos ofrecidos por las empresas a las que se les adjudicaron
dichos contratos.
Al respecto, mediante el oficio núm. 327-SAT-III-A2-078 del 6 de febrero de 2007 la Administración de
Adquisiciones de Bienes y Servicios del SAT informó que “… se aclara que en todos los contratos se
incluyó como anexo, la copia de la propuesta económica, como parte integral del contrato, en donde
constan debidamente aplicados los porcentajes de descuento a los precios unitarios de cada renglón
de servicio, ofrecidos por el licitante ganador, a fin de que en la ejecución del contrato se utilicen al
momento de la facturación, revisión y trámite de pago, por lo que se cumplió debidamente con lo
establecido en las bases de licitación…”
Sin embargo, el SAT los descuentos los consideró en el anexo, pero en algunos casos los contratos no
lo consignan.
Por otra parte, a fin de verificar las condiciones previstas por el SAT en las bases de licitación que
realizó en 2005 para el desarrollo de los proyectos Centro de Administración Tecnológica, Servicio por
Inmueble y Multiservicios Administrados de Comunicaciones, consistentes en la prestación de los
servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios, se seleccionaron las licitaciones núms.
LPNS-06101072-022/2005 y LPNS-06101072-031/2005, para la adjudicación de los contratos CS-309LP-M-107/05 y LPNCS-309-LP-M-04/06, LPNCS-309-LP-M-05/06 y LPNCS-309-LP-M-06/06, debido a
su monto por 965,879.4 miles de pesos, representó el 68.8% del importe mínimo correspondiente a las
licitaciones del ejercicio de 2005 por 1,402,992.3 miles de pesos.
333
Auditoría Superior de la Federación
Al respecto, se determinó que la adjudicación de los servicios se efectuó de acuerdo con lo establecido
en las bases de licitación.
Con el análisis de la información proporcionada por el SAT, se determinó que en los contratos LPNCS309-LP-M-04/06 de la empresa EDS de México, S.A. de C.V.; LPNCS-309-LP-M-05/06 de IBM de
México, Comercialización y Servicios, S.A. de C.V.; y LPNCS-309-LP-M-06/06 de Hewlett-Packard
México, S. de R.L. de C.V., no se especificó lo relativo a los descuentos ofrecidos por las empresas a
las que se les adjudicaron dichos contratos en infracción de lo establecido en el artículo 36, último
párrafo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
Acción Emitida
05-9-06E00-02-596-08-003 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de
Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las
responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de
los servidores públicos que durante su gestión no vigilaron en algunos contratos que estipularan en
sus cláusulas los descuentos ofrecidos por las empresas a las que se les adjudicaron los servicios, en
infracción del artículo 36, último párrafo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Público.
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria informará proporcionará a la
Auditoría Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el
pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.
Resultado Núm. 8 Sin Observaciones
A fin de verificar que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera, (FACLA) cumplió con sus objetivos y metas, se solicitó a Nacional Financiera, S.N.C.
(NAFIN), el Programa Anual del fideicomiso, y proporcionó el presupuesto anual de 2004 y 2005.
334
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Se determinó que en el ejercicio de 2005 se autorizó un presupuesto estimado por 2,214,329.4 miles
de pesos, presentado por la Administración de Recursos Financieros, de la Administración de
Servicios Administrativos, de la Administración General de Tecnología de la Información (actual
Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información) del Servicio de
Administración Tributaria (SAT).
El SAT informó que determinó el porcentaje del 92% establecido en la Regla 1.3.5. de la Segunda
Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior y sus
anexos 21 y 28 para 2004, aplicable al 2005, de conformidad con el Proyecto de Programa Anual del
FACLA, y con los cálculos promedio de gasto realizados en años anteriores respecto del segundo
reconocimiento.
Por lo anterior, se solicitaron al SAT la documentación soporte que sirvió de base para determinar el
porcentaje en comento, las memorias de cálculo, los criterios y procedimientos aplicados, sin embargo,
al 29 de enero de 2007, el organismo no ha proporcionado dicha información.
Se comprobó que de la aplicación del 92% establecido en la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de
Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior y sus anexos 21 y
28 para 2004, aplicable al 2005, se generaron 3,829,406.6 miles de pesos de las contraprestaciones
previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, y el FACLA recibió 3,766,376.9 miles de pesos de
transferencias de estas contraprestaciones.
Con los 3,829,406.6 miles de pesos de las contraprestaciones referidas se determinó que del
presupuesto autorizado de 2,214,329.4 miles de pesos se generó un importe de 1,615,077.2 miles de
pesos, superior al estimado en el ejercicio de 2005, que representó el 27.1%.
Como consecuencia, el porcentaje del 92% de las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de
la Ley Aduanera acreditado del Derecho de Trámite Aduanero superó las estimaciones de los ingresos
destinados al FACLA.
De la reunión para aclaración de resultados preeliminares, el SAT informó que “el 92% establecido en
la Regla 1.3.5. de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para el 2004 es un
aprovisionamiento que se hace para hacer frente a las obligaciones de pago relacionadas con los
servicios de procesamiento electrónico de datos y demás servicios autorizados con motivo del artículo
16 de la Ley Aduanera. Dicho aprovisionamiento es superior al presupuesto estimado para 2005 del
Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, ya que
difícilmente puede determinarse un porcentaje al aplicar a la regla 1.3.5. que cubra y no sobrepase las
obligaciones a pagar con los recursos del Fideicomiso mencionado. En adición a lo anterior, le
335
Auditoría Superior de la Federación
comento que el Presupuesto Anual del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo
16 de la Ley Aduanera contiene el costeo de los proyectos que serán pagados por dicho Fideicomiso”.
Por otra parte, de conformidad con la primera sesión ordinaria del 2005 del Comité Técnico del
Fideicomiso del 17 de junio de 2005, la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de
la Información (AGCTI) presentó los avances de los proyectos descritos en el Programa Anual del
Fideicomiso, e informó que como parte fundamental del avance de los proyectos, se realizó una serie
de análisis que determinaron que los modelos de valuación fueran ajustados en sus montos, por lo que
el presupuesto del Comité Técnico se conformó de la forma siguiente: Centro de Administración
Tecnológica (CAT), por un total de 1,900,879.4 miles de pesos, de los cuales 150,098.9 miles de
pesos correspondieron a 2005; Multi-Servicios Administrados de Comunicaciones (MAC) por un total
de 339,180.5 miles de pesos, de los cuales 46,575.6 miles de pesos correspondieron a 2005; Red
Privada Virtual (VPN) por un total de 390,075.6 miles de pesos, de los cuales 65,012.6 miles de pesos
correspondieron al 2005.
Se sometieron a la consideración del Comité los siguientes proyectos: Centro de Contacto
Multiservicios (CCM) por un total de 159,155.6 miles de pesos, de los cuales 22,104.9 correspondieron
al 2005; Centro de Continuidad de Negocios (CCN), por un importe total de 26,961.7 miles de pesos
para el 2005; Recursos Humanos de la Operación Informática por un total de 576,869.7 miles de
pesos, de los cuales 151,807.8 miles de pesos correspondieron al 2005.
El Administrador General de Innovación y Calidad sometió a la aprobación del Comité Técnico los
proyectos siguientes: Programa Formativo de Mandos para el Cambio por 5,500.0 miles de pesos para
el 2005; Outsourcing de Bienes de Consumo con un presupuesto para el 2005 por 3,800.0 miles de
pesos; Sistema de Control, Acceso y Asistencia con un presupuesto de 36,761.3 miles de pesos.
Además, el SAT aclaró que “en el ejercicio de 2005 sí se cumplieron los fines del fideicomiso,
específicamente el señalado en la cláusula cuarta “Objeto y Fines”, fracción II, “fines” inciso c, del
Contrato de Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera el
cual estipula que el FACLA debe: “Pagar a las empresas que presten los servicios a que se refiere el
artículo 16 de la Ley Aduanera ya que durante ese ejercicio los únicos servicios prestados con base en
el artículo citado, y que por tanto que generaban una obligación de pago, eran los de segundo
reconocimiento; en cuanto a los servicios de procesamiento electrónico de datos que señala en las
cédulas de resultados número 7 me permito informarle que los mismos no fueron pagados durante el
ejercicio de 2005 por no prestarse durante ese ejercicio por encontrarse sujetas en ese periodo a los
procedimientos licitatorios correspondientes…”
336
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
“Finalmente, en relación con este mismo punto, conviene señalar que el FACLA, en el año de 2005,
contrae obligaciones de pago cuando cuenta con la disponibilidad de recursos para hacerle frente a
esas obligaciones.”
Del análisis de las respuestas y de la información proporcionada por el SAT, se concluye que en el
ejercicio de 2005 no se cumplieron con los fines del fideicomiso, específicamente el señalado en la
cláusula cuarta “Objeto y Fines”, fracción II, “fines” inciso c, del Contrato de Fideicomiso para
Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, el cual estipula que el FACLA debe
“Pagar a las empresas que presten los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, las
cantidades que correspondan con base en la autorización que para tales efectos otorgue la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público a través del Servicio de Administración Tributaria”. Sin embargo, del 1
de enero al 31 de diciembre de 2005 no se pagaron los servicios de procesamiento electrónico de
datos establecidos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, ya que sólo se cubrieron los servicios del
segundo reconocimiento aduanero.
Dictamen
Con motivo de la revisión practicada en Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), en relación con el
Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), cuyo
objetivo consistió en verificar que los ingresos obtenidos y los pagos realizados por el Fideicomiso para
Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera se determinaron, pagaron,
registraron en la contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa
aplicable; asimismo, evaluar el cumplimiento de objetivos y metas. Se revisaron los ingresos recibidos
en el ejercicio auditado por 3,766,376.9 miles de pesos, que representan el 91.5% del saldo del
fideicomiso al 31 de diciembre de 2005, de 4,116,803.9 miles de pesos. Adicionalmente, se verificaron
562,817.0 miles de pesos que corresponden a los pagos de los servicios de apoyo y control del
despacho aduanero, así como 1,000,000.0 miles de pesos que NAFIN como fiduciaria del Fideicomiso
Aduanas 1 núm. 954-8 depositó en la TESOFE el 29 de diciembre de 2005.
La revisión se efectuó sobre la información proporcionada por las entidades fiscalizadas, de cuya
veracidad son responsables, y atendiendo a los principios de contabilidad, los ordenamientos jurídicos
y las disposiciones normativas aplicables a la naturaleza de las operaciones revisadas.
Asimismo, el trabajo se desarrolló de conformidad con las normas y guías para la fiscalización
superior que se consideraron aplicables a las circunstancias, las cuales requieren que la auditoría sea
planeada y desarrollada de tal manera que permita obtener una seguridad razonable de que lo
337
Auditoría Superior de la Federación
revisado, de acuerdo con el objetivo y alcance de la auditoría, no presenta errores importantes y se
apoyó en la aplicación de pruebas selectivas y procedimientos de auditoría que se estimaron
necesarios, por lo cual la opinión se refiere sólo a la muestra de las operaciones revisadas. Por lo
anterior, se considera que la auditoría efectuada proporciona una base razonable para sustentar la
siguiente opinión:
La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la muestra
antes señalada, NAFIN en carácter de fiduciaria del FACLA, cumplió con las disposiciones normativas
aplicables de las operaciones examinadas, excepto por los resultados con observación que se
presentan en el apartado correspondiente de este informe, entre los que destacan: NAFIN realizó
pagos por 562,817.0 miles pesos a las empresas de facilitación del reconocimiento aduanero, contra la
presentación únicamente de la solicitud de pago sin que se requieran facturas con requisitos fiscales,
en infracción del artículo 29 del Código Fiscal de la Federación; NAFIN en su calidad de fiduciaria del
Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 devolvió al Gobierno Federal mediante depósito del 29 de
diciembre de 2005 en la TESOFE 1,000,000.0 miles de pesos, que posteriormente el Administrador
General de Innovación y Calidad del Servicio de Administración Tributaria en su carácter de Secretario
Técnico del Fideicomiso instruyó se regresaran nuevamente al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 el 7
de noviembre de 2006; el SAT no cumplió con las disposiciones normativas aplicables al licitar y
contratar los servicios establecidos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, debido a que, en algunos
casos, los contratos no incluyeron los descuentos ofrecidos en las propuestas económicas.
6.7
Cuenta Pública 2006.
6.7.1
Revisión del Derecho de Trámite Aduanero.
Objetivo
Verificar la determinación, las bases de cálculo y la razonabilidad de los porcentajes de distribución de
las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera; asimismo, comprobar que el
porcentaje que le corresponde a la Federación se calculó, cobró, enteró a la Tesorería de la
Federación, registró en la contabilidad y presentó en la Cuenta Pública de conformidad con la
normativa aplicable.
338
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Resultado Núm. 1 Observación Núm. 1
A fin de verificar el monto del DTA registrado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública
2006, por 416,172.7 miles de pesos, integrado por 1,136,187.5 miles de pesos de ingresos, menos
720,014.8 miles de pesos de devoluciones en efectivo, reclasificaciones y adjudicaciones, en la ACC
se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, y los Resúmenes de Ingresos Ley de
bancos, aduanas y entidades.
Se comprobó que los 1,136,187.5 miles de pesos correspondieron al DTA y se registraron en la cuenta
de Ingresos Ley núm. III01050304, con clave de cómputo 400027; además, ese monto se conformó
por 726,054.5, 410,131.9 y 1.1 miles de pesos captados por bancos, aduanas y entidades,
respectivamente.
Se observó que en el rubro del DTA contenido en el Estado Analítico de Ingresos se registraron
698,597.3 miles de pesos de devoluciones en efectivo y 21,417.5 miles de pesos de reclasificaciones y
adjudicaciones virtuales, por lo que el total ascendió a 720,014.8 miles de pesos.
Asimismo, se comprobó que la ACC registró ingresos del DTA como ajenos por 4,426,795.4 miles de
pesos, en la cuenta núm. 182120537 con clave de cómputo 820077, dicho importe se enteró a la
Tesorería de la Federación y lo transfirió al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del
Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA) para el pago de los servicios previstos en el artículo 16 de la
Ley Aduanera.
Para determinar si las devoluciones correspondieron al DTA se solicitó al SAT la información con el
concepto, importe, mes y nombre del contribuyente del total registrado como devoluciones en 2006.
Al respecto, mediante el oficio núm. 322-SAT-VIII-APCICEF-0210 del 12 de julio de 2007, el SAT
proporcionó dicha información y se seleccionaron 11 contribuyentes, de los que se revisaron sus
expedientes por un monto de 459,843.6 miles de pesos: 10 pertenecientes a la Administración General
de Grandes Contribuyentes (AGGC) por 441,245.4 miles de pesos, y 1 por 18,598.2 miles de pesos de
la Administración Local de Recaudación (ALR) del Centro del D. F., adscrita a la Administración
General de Recaudación (AGR), el 65.8% del total reportado por devoluciones en efectivo en el Estado
Analítico de Ingresos (698,597.3 miles de pesos), como se detalla a continuación:
339
Auditoría Superior de la Federación
DEVOLUCIONES REGISTRADAS EN EL RUBRO “DERECHO DE TRÁMITE ADUANERO”
(Miles de pesos)
Contribuyente
Concepto de la devolución
Importe
Continental Airlines, Inc.
SENEAM
93,864.8
Holcim Apasco, S.A. de C.V.
ISR
85,293.5
Bimbo, S.A. de C.V.
ISR
77,827.2
Gas Natural México, S.A. de C.V.
ISR, IVA, IMPAC y Remanente no Acreditado de Impuestos
50,248.5
Federales
IVA
49,704.8
Autotek Industrial de México, S.A. de C.V.
IVA
21,918.1
Grupo Televisa, S.A.
IVA
17,610.1
Daimlerchrysler Financial Services México,
ISR
16,154.1
S.A. de C.V.
IVA
14,675.9
IVA
13,948.4
IVA
18,598.2
Envases Innovativos de México, S.A. de C.V.
Tupperware Products, S.A.
Nabors Perforaciones de México, S. de R.L. de
C.V.
DCC Doppelmayr Cable Car, S.A. de C.V.
Total
459,843.6
FUENTE: Expedientes de contribuyentes proporcionados por la AGGC y la ALR del Centro del D.F.
Con el análisis de los expedientes seleccionados se determinó que la AGGC y la AGR registraron en el
rubro del DTA las devoluciones de otras contribuciones que no correspondían a este derecho.
Mediante el oficio núm. CP2006/340/004/2007 del 23 de agosto de 2006, se solicitó al SAT que
aclarara por qué las devoluciones de otras contribuciones se registraron indebidamente en el rubro del
DTA. Al respecto, con el oficio núm. 331-SAT-V-541 del 17 de septiembre de 2007, la Administración
Central de Seguimiento (ACS) envió el similar núm. 330-SAT-I-15734 del 14 de septiembre del
presente de la AGGC, en el que anexó la respuesta sobre su actuación e informó que “…respecto a
las devoluciones presentadas por los grandes contribuyentes éstas son recibidas en el Subsistema
Control de Saldos Devoluciones y Compensaciones del Sistema Integral de Recaudación (SIR) y su
catálogo de recepción contiene claves de trámites relacionados con los conceptos de Ingresos Ley en
forma general y comunes, sin que en ellos se identifique la clave de Ingresos Ley del importe que se
autoriza en devolución y cuya afectación contable la realiza precisamente la Administración del Centro
Contable repercutiendo en el Estado Analítico de Ingresos; de tal suerte que cuando se recibe una
solicitud correspondiente a alguno de los conceptos que no están previstos en el referido catálogo, la
devolución se clasifica en el rubro de Otros. Actualmente se ha solicitado que el Subsistema sea
modificado para que muestre desde la recepción del trámite, las claves de ingresos ley con lo que su
autorización, pago y afectación contable realizada por el Centro Contable, sea precisa y exacta”.
340
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Al respecto, la entidad fiscalizada envió los volantes de observación que amparan la reclasificación
de las devoluciones que efectuaron la AGGC y la AGR, como se muestra a continuación.
RECLASIFICACIÓN DE DEVOLUCIONES REGISTRADAS INDEBIDAMENTE EN EL DTA.
(Miles de pesos)
ADMINISTRACIÓN GENERAL DE GRANDES
ADMINISTRACIÓN GENERAL DE RECAUDACIÓN
CONTRIBUYENTES
Fecha
Volante de
Importe
observación
reclasificado
Fecha
Importe
observación
reclasificado
A1-4684
144,166.8
TOTAL
24-07-07
AI-4666
282,571.4
27-08-07
A1-4644
168,105.7
168,105.7
06-09-07
A1-4950
2,466.1
2,466.1
06-09-07
A1-4951
27.7
27.7
06-09-07
A1-4952
2.4
2.4
04-09-07
A1-4640
30,745.3
30,745.3
18-07-07
A1-4613
202.2
202.2
17-08-07
AI-4630
15.7
15.7
02-10-07
AI-4684
SUMA
02-10-07
Volante de
50,955.2
535,091.7
426,738.2
50,955.2
144,166.8
679,258.5
FUENTE: Volantes de observaciones proporcionados por la AGGC y la AGR por las reclasificaciones efectuadas.
Del cuadro anterior se desprende que el SAT realizó reclasificaciones de devoluciones por 679,258.5
miles de pesos, que al compararlos con los 698,597.3 miles de pesos inicialmente registrados como
devoluciones del DTA, se determinó una diferencia de 19,338.8 miles de pesos.
Al respecto, mediante el oficio 331-SAT-V-599 del 4 de octubre de 2007 la AGGC remitió la atenta nota
núm. AS1-1176 del 28 de septiembre de 2007, con la que proporcionó la documentación relativa a 15
contribuyentes que solicitaron la devolución de DTA, solicitudes que fueron dictaminadas mediante 17
resoluciones judiciales, compuestas por 1 juicio de nulidad y 16 juicios de amparo, por un total de
30,003.0 miles de pesos, de las cuales las instancias judiciales autorizaron su devolución pero
únicamente por el pago del DTA, de conformidad con la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de
Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, por 5,748.7 miles
de pesos, más 486.4 y 1,902.3 miles de pesos por actualizaciones e intereses, menos 1,677.3 miles
de pesos de créditos fiscales, de lo que resultó un total de 6,460.1 miles de pesos.
Por otra parte, mediante el oficio 331-SAT-V-589 del 28 de septiembre de 2007, la Administración
Central de Devoluciones y Compensaciones de la AGR remitió el similar 322-SAT-VIII-APCICEF-0380
del 27 de septiembre de 2007, donde informó que según las constancias documentales que obran en
341
Auditoría Superior de la Federación
las ALR por 12,878.7 miles de pesos, sí corresponden a devoluciones del DTA; sin embargo, no se
pudo verificar, ya que no se presentó la documentación correspondiente.
Por lo anterior, se concluye que de los 698,597.3 miles de pesos registrados en el rubro del DTA como
devoluciones en efectivo, se reclasificaron 679,258.5 miles de pesos, de los cuales se revisaron 11
expedientes de contribuyentes por 459,843.6 miles de pesos, y sólo 19,338.8 miles de pesos
correspondieron a ese derecho, de los que se verificaron documentalmente 6,460.1 miles de pesos, y
quedaron pendientes 12,878.7 miles de pesos.
En consecuencia, se determinó que los importes presentados en el Estado Analítico de Ingresos de la
Cuenta Pública 2006 son incorrectos, debido a que la AGGC y la AGR registraron indebidamente
535,091.7 y 144,166.8 miles de pesos como devoluciones en efectivo del DTA, que correspondieron a
devoluciones de otras contribuciones distintas del derecho auditado.
Tal procedimiento afectó en forma negativa el importe neto de los ingresos del DTA presentado en la
Cuenta Pública 2006. En consecuencia, una vez documentada la improcedencia en el registro de esas
devoluciones, se determinó que el monto de los ingresos netos del DTA que se debió reportar en el
documento referido fue 1,095,431.2 miles de pesos, importe mayor a 679,258.5 miles de pesos al
registrado en la Cuenta Pública por 416,172.7 miles de pesos.
Derivado de la reunión para la presentación de los resultados finales del 18 de diciembre de 2007,
mediante el oficio núm. 322-SAT-VIII-APCICEF-0500 del 19 de diciembre de 2007 la Administración de
Programas de Control Interno y de Coordinación con Entidades Fiscalizadoras de la Administración
General de Recaudación, como muestra proporcionó información de la Administración Local de
Recaudación del Centro del D.F., y a través del oficio núm. 322-SAT-VIII-APCICEF-0380 del 27 de
septiembre de 2007 el SAT manifestó, que según las constancias documentales que obran en las ALR
los 12,878.6 miles de pesos registrados como devoluciones del DTA si corresponden a ese derecho, y
se determinaron en base a la revisión de expedientes y proporcionó copias de cinco de ellos, en donde
se observó que de un total de 360.1 miles de pesos, el 2.8%, de los 12,878.6 miles de pesos de
devoluciones efectivamente correspondieron al DTA.
Por lo anterior se concluye que a pesar de que se han hecho gestiones para que el Subsistema de
Devoluciones y Compensaciones sea modificado a fin de que muestre las claves de ingresos ley para
que la autorización, pago y afectación contable que realiza el Centro Contable sea precisa y exacta, y
que la entidad fiscalizada remitió los volantes de observación que amparan la reclasificación de las
devoluciones que efectuaron la AGGC y la AGR, los importes registrados como devoluciones en
efectivo reportados en la Cuenta Pública de 2006 no correspondieron al concepto en revisión, en
infracción de los artículos 234, 241 y 242 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y
342
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Responsabilidad Hacendaria, y del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de
Disposiciones Legales".
Acción Emitida
06-9-06E00-02-340-08-001
Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de
Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las
responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de
los servidores públicos que durante su gestión registraron en el rubro del Derecho de Trámite
Aduanero en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2006, 679,258.5 miles de pesos
que correspondieron a devoluciones de otras contribuciones, de los cuales se tomó una muestra de 11
expedientes por 459,843.6 miles de pesos, y de su revisión se comprobó que correspondieron a
Derechos de Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano, al Impuesto al Activo, Impuesto
al Valor Agregado, Impuesto sobre la Renta y al Remanente no Acreditado de Impuestos Federales,
en infracción de los artículos 234, 241 y 242 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, así como del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental
"Cumplimiento de Disposiciones Legales".
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria proporcionará a la Auditoría
Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el
pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.
Resultado Núm. 2 Observación Núm. 1
Durante el 2006 las 49 aduanas del país recaudaron por concepto del DTA 4,811,733.9 miles de
pesos, a los cuales se les aplicaron los porcentajes de distribución previstos en el artículo 16 de la Ley
Aduanera y la Regla 1.3.5, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter
General en Materia de Comercio Exterior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de julio
de 2004, y vigente en el ejercicio 2006. De ese importe, el 92.0% que son 4,426,795.4 miles de pesos,
343
Auditoría Superior de la Federación
se registraron como Ingresos Ajenos, se enteraron a la TESOFE y se destinaron al FACLA para el
pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control al despacho
aduanero. Los 384,938.5 miles de pesos restantes correspondieron al 8.0% que queda como
remanente para la Federación, y se registraron contablemente como Ingresos Ley.
Cabe señalar que en la resolución de la Controversia Constitucional núm. 84/2004 del 14 de agosto de
2006, la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró privados los recursos derivados de la
contraprestación establecida en el artículo 16 de la Ley Aduanera. Sin embargo, esta instancia judicial
determinó que "…No debe perderse de vista que la circunstancia de que sean privados los recursos
por el procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, no conlleva a que la
Auditoría Superior de la Federación carezca de facultades para auditar, pues cabe recordar que la
partida recaudada DTA contiene ingresos de los particulares y públicos federales, unidos y sin
diferenciarse aún entre ellos; de tal suerte que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá que
hacer las operaciones y cálculos para estar en aptitud de identificar cuál será el monto de los ingresos
públicos y privados, siendo estas maniobras aritméticas y su resultado las que podrán fiscalizarse, al
igual que todo lo que se relacione con los ingresos públicos (derechos por trámite aduanero e
impuesto al valor agregado) una vez separados de los privados”.
Por lo anterior, y a fin de verificar cómo el SAT determinó el porcentaje del 92.0% de la
contraprestación establecida en la Regla 1.3.5 de la Segunda Resolución de Modificaciones a las
Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, mediante el oficio núm.
AECF/0579/2007 del 20 de junio de 2007, se solicitó a ese órgano desconcentrado la información
referente a las memorias de cálculo, los criterios y los procedimientos para determinar el porcentaje.
Al respecto, mediante el oficio núm. 331-SAT-V-429 del 25 de julio de 2007, la Administración Central
de Seguimiento del SAT remitió el similar núm. 327-SAT-VII-00580 del 19 de julio de 2007, con el cual
la Administración Central de Apoyo Jurídico informó “…que el criterio para determinar el porcentaje del
92.0% establecido en la Regla 1.3.5 de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de
Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, es el de crear un aprovisionamiento para
hacer frente a las obligaciones de pago relacionadas con los servicios de procesamiento electrónico de
datos y demás servicios autorizados con motivo del artículo 16 de la Ley Aduanera”.
Asimismo, la citada Administración Central señaló que “…esta situación se abordó por los Ministros de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación al analizar el proyecto de sentencia de la Controversia
Constitucional 84/2004, quienes se pronunciaron en el sentido de que el SAT tenía facultades de emitir
esta regla, lo cual debe entenderse que comprende la fijación del porcentaje correspondiente a la
contraprestación”. No obstante, en su respuesta el SAT no incluyó la información solicitada sobre las
memorias de cálculo ni los procedimientos para determinar el porcentaje del 92.0%.
344
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Por lo anterior, mediante el oficio núm. DA “A2”-029/2007 del 16 de agosto del 2007, se solicitaron
nuevamente al SAT las memorias de cálculo y el procedimiento utilizado para determinar el porcentaje
del 92.0%.
Mediante el oficio núm. 327-SAT-VII-00668 del 22 de agosto de 2007, el SAT reiteró a la ASF que
“…el porcentaje del 92.0% establecido en la Regla 1.3.5 de la Segunda Resolución de Modificaciones
de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, es un
aprovisionamiento que se hace para hacer frente a las obligaciones de pago relacionadas con los
servicios de procesamiento electrónico de datos y demás servicios autorizados con motivo del artículo
16 de la Ley Aduanera”.
“Lo anterior, en el entendido de que es imposible determinar el monto que ingresará derivado de dicha
contraprestación ya que depende de las operaciones de comercio exterior que se tramitan”.
Además, ese órgano desconcentrado informó que “...dicho porcentaje partiendo de la adminiculación
de lo establecido en los diferentes supuestos que se establecen en el artículo 16 de la Ley Aduanera,
los montos que se obtengan de conformidad con el porcentaje que se fije, deben ser suficientes para
pagar la contratación de los servicios que en dicho numeral se contienen e inclusive los relacionados
con otras contribuciones, ya sea que se causen con motivo de los trámites aduaneros o por cualquier
otra causa.
Por lo anterior, mediante el oficio núm. DA “A2”-037/2007, del 5 de septiembre de 2007, por tercera
ocasión se solicitó la información respectiva, y con el oficio 331-SAT-V-533 del 13 de septiembre de
2007, el SAT remitió copia del similar núm. 327-SAT-VII-00759 del 7 de septiembre del mismo año, en
el cual expone que en atención a las solicitudes de información referidas, “…se remitió a esa
Administración Central de Seguimiento oficio con número 327-SAT-VII-00580 del 19 de julio del año en
curso y el 327-SAT-VII-00668 del 22 de agosto de 2007”, “…mediante los cuales se emitió respuesta
al requerimiento de información que nos ocupa, siendo estos oficios los que anteriormente han sido
citados".
En consecuencia, con el oficio núm. CP2006/340/006/2007 del 19 de septiembre del año en curso se
reiteró por cuarta ocasión al SAT la solicitud de la información referente a las memorias de cálculo y
los procedimientos utilizados para determinar el porcentaje del 92.0%; sin embargo, no se proporcionó.
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, mediante el oficio núm.
331-SAT-V-609 del 8 de octubre de 2007 la Administración Central de Seguimiento de la
Administración General de Evaluación remitió el similar núm. 325-SAT-09-89146 de la misma fecha,
donde la Administración General Jurídica se refirió a las facultades de la ASF de acuerdo con la
345
Auditoría Superior de la Federación
resolución de Controversia Constitucional 84/2004 en los supuestos regulados en el artículo 16 de la
Ley Aduanera, a saber:
"1. Verificar que las operaciones, cálculos, métodos y disposiciones legales aplicadas para separar
los ingresos públicos y privados hayan sido las correctas.
"2. Investigar posibles actos u omisiones que implicaran alguna irregularidad o conducta ilícita; por lo
que hace a la administración de los ingresos públicos federales.
"3. Conocer las cantidades generadas por concepto de contraprestaciones.
Además, el SAT informó que “…en la ejecutoria en comento quedaron intocadas las facultades de la
Auditoría Superior de la Federación, relacionadas con la administración y manejo de los recursos
públicos federales.
"Es decir, que dicha entidad legalmente puede revisar que los métodos, procedimientos y
disposiciones legales aplicados para identificar, separar y concentrar en la Tesorería de la Federación
los ingresos públicos, fueron los que se prevén en las disposiciones jurídicas aplicables, que en el
caso, son el artículo 16 de la Ley Aduanera y la regla general 1.3.5., en materia de comercio exterior”.
Asimismo, ese órgano desconcentrado informó que “…resulta importante subrayar que en materia de
ingresos públicos, como lo son los derechos de trámite aduanero y el impuesto al valor agregado, que
efectivamente tenga derecho a recibir el Estado, de acuerdo con las disposiciones fiscales aplicables,
ese órgano de fiscalización superior de la Federación, no tiene más limitantes que las establecidas en
la Constitución Federal y la Ley de Fiscalización Superior de la Federación”.
Por lo que toca al tema de las contraprestaciones el SAT informó que “...se señalan que aspectos de
las contraprestaciones si están sujetos a las facultades de revisión y fiscalización de la Cuenta Pública
Federal, dentro de los cuales se incluyen los de:
"1. Conocer los importes que se generaron por concepto de contraprestaciones, derivados de los
pagos de diversos servicios aduaneros, en términos del artículo 16 de la Ley Aduanera.
"2. Verificar si las operaciones, cálculos y métodos utilizados para separar ambos ingresos fueron
aplicados conforme a la Ley Aduanera y las reglas de miscelánea fiscal, con el fin de realizar las
compulsas correspondientes".
Además, el SAT manifestó que en la resolución de la citada controversia "…se advierten aspectos que
NO quedan comprendidos dentro del ámbito de atribuciones de esa entidad fiscalizadora, como son:
346
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
"1. Auditar, verificar y formular pliegos de observaciones si se conoce con exactitud el monto de los
ingresos privados contenidos dentro del apartado DTA.
"2. Cuando de las compulsas realizadas no se adviertan irregularidades en el cálculo, con base en el
cual se determinaron las cantidades correspondientes a las contraprestaciones".
Asimismo, el SAT informó que "….en materia de contraprestaciones solo se reconocen facultades a
esa entidad, en lo relativo a realizar compulsas y corroborar que los importes que se generaron por
concepto de contraprestaciones se hayan determinado de conformidad con las normas aplicables".
El SAT no proporcionó las memorias de cálculo, criterios y procedimientos para determinar el
porcentaje del 92.0% de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera y la
Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia
de Comercio Exterior, argumentando que conforme a la Resolución de la Controversia Constitucional
84/2004, la ASF carece de facultades para fiscalizar la determinación de dicho porcentaje. Por lo
anterior, este órgano de fiscalización realizará consulta a la SCJN sobre el alcance de la resolución en
cuanto a nuestras facultades en este tema.
Acción Emitida
06-0-01100-02-340-01-001
Recomendación
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 31, último
párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, recomienda que la
Cámara de Diputados instruya a quien corresponda para que se revise y en su caso se presente la
iniciativa correspondiente, a efecto de que se legislen las modificaciones que se estimen pertinentes al
artículo 16 de la Ley Aduanera para que se reforme de fondo la recaudación, administración y
operación del Derecho de Trámite Aduanero, a fin de que los recursos que se generen por este
derecho o de algún otro se manejen estrictamente conforme a la naturaleza de ingresos públicos.
La Cámara de Diputados en su caso informará a la Auditoría Superior de la Federación sobre los
resultados de su gestión.
347
Auditoría Superior de la Federación
Resultado Núm. 3
Sin Observaciones
A fin de verificar que los bancos autorizados para recaudar contribuciones federales concentraron los
recursos del DTA en la TESOFE, de conformidad con lo previsto en el “Instructivo de Operación para
la Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados en las
Aduanas del País o Sucursales Bancarias Habilitadas o Autorizadas”, expedido en agosto de 2004 y
vigente en el ejercicio de 2006, el cual dispone que los depósitos se realizarán el tercer día hábil
bancario siguiente a la fecha de la recepción de los ingresos, se analizaron los reportes diarios de la
concentración y distribución de la recaudación por contribuciones federales de las 49 aduanas del
país.
Con las pruebas practicadas se comprobó que en 2006 las instituciones bancarias concentraron
210,040,162.4 miles de pesos de contribuciones al comercio exterior; de los cuales 4,786,663.7 miles
de pesos correspondieron al DTA; y que de este último monto, 4,403,728.7 miles de pesos, el 92.0%,
se enteraron a la TESOFE, que los transfiere al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del
Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA); para el pago de la contraprestación de los servicios de
procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero previstos en el
artículo 16 de la Ley Aduanera, y los 382,935.0 miles de pesos restantes, el 8.0%, se reportaron como
remanente del DTA, y se entregaron a la Tesorería de la Federación, para su registro en Ingresos Ley.
Conviene señalar que de conformidad con el Instructivo de Operación antes señalado, no se
consideran los últimos tres días del mes para efectuar el depósito por lo que su registro se efectúa al
mes siguiente.
A fin de validar el registro anual de ingresos por el concepto auditado, se tomó como muestra el mes
de noviembre de 2006 y se revisaron los reportes diarios de la concentración y distribución de la
recaudación por contribuciones al comercio exterior que integraron las 49 aduanas del país en
noviembre, por 19,734,078.1 miles de pesos, que incluyen el DTA, como se muestra a continuación:
348
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
CONCENTRACIÓN DE CONTRIBUCIONES AL COMERCIO EXTERIOR Y DISTRIBUCIÓN DEL DTA, POR LOS
BANCOS
(Miles de pesos)
Distribución DTA
Banco
Recaudación concentrada
BANAMEX
DTA
Fiso. Público DTA
Remanente DTA
(92.0%)
(8.0 %)
7,991,070.1
169,640.1
156,068.6
4,924.0
256.6
236.1
20.5
1,554,299.3
33,811.4
31,106.5
2,704.9
BBVA BANCOMER
6,250,276.5
129,040.6
118,717.3
10,323.2
HSBC
3,817,316.9
94,386.7
86,835.8
7,550.9
116,191.3
2,075.8
1,909.7
166.1
19,734,078.1
429,211.2
394,874.0
34,337.2
BANJERCITO
BANORTE
SANTANDER SERFÍN
TOTAL
13,571.5
FUENTE: Reportes diarios de la concentración y distribución de la recaudación por contribuciones al comercio
exterior de
noviembre de 2006, elaborados por las instituciones bancarias.
Se verificó que de los 19,734,078.1 miles de pesos concentrados en noviembre de 2006 por las
Instituciones Bancarias 429,211.2 miles de pesos correspondieron al DTA, de los cuales 394,874.0
miles de pesos, 92.0%, se destinaron al FACLA, y los 34,337.2 miles de pesos restantes, 8.0%, a la
TESOFE para su registro como Ingresos Ley.
Por otra parte, a fin de comprobar que el registro contable de los recursos captados por los bancos
coincidió con los importes registrados por la AGA, se analizaron los Informes de Recaudación por
concepto de Impuestos al Comercio Exterior (INRE) de noviembre 2006 con los resultados siguientes:
RECAUDACIÓN DE CONTRIBUCIONES AL COMERCIO EXTERIOR Y DISTRIBUCIÓN DEL DTA, SEGÚN AGA
(Miles de pesos)
Distribución DTA
Banco
BANAMEX
BANJERCITO
Recaudación total
DTA
Fiso. Público DTA
Remanente DTA
(92.0%)
(8.0 %)
8,139,162.4
173,633.4
159,742.8
13,890.7
5,540.1
282.2
259.6
22.6
BANORTE
1,575,297.6
35,150.8
32,338.7
2,812.1
BBVA BANCOMER
6,354,779.0
132,931.3
122,296.8
10,634.5
HSBC
3,706,875.0
91,210.4
83,913.5
7,296.8
122,775.9
1,990.6
1,831.3
159.2
19,904,430.1
435,198.6
400,382.7
34,815.9
SANTANDER SERFÍN
TOTAL
FUENTE: Informes de Recaudación por concepto de Impuestos al Comercio Exterior, correspondientes a noviembre de 2006.
349
Auditoría Superior de la Federación
Se precisó según la AGA que los seis bancos recaudaron 19,904,430.1 miles de pesos, de los cuales
435,198.6 miles de pesos correspondieron al DTA, de los que 400,382.7 miles de pesos, el 92.0%, se
transfirieron al FACLA y los 34,815.9 miles de pesos restantes, 8.0%, se concentraron en la TESOFE.
Para comprobar lo anterior, se revisó la documentación soporte correspondiente a los días 09, 16 y 24
de la Aduana de Nuevo Laredo, y se comprobó que el Reporte Diario de la Concentración y
Distribución de la Recaudación por Contribuciones al Comercio Exterior, BANJERCITO registró 178.4,
144.7 y 174.6 miles de pesos, respectivamente, montos que coincidieron con los presentados en los
Informes de Recaudación INRE, por lo que se concluye que el registro contable del DTA es correcto en
cumplimiento de los artículos 234, 241 y 242 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, así como del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental
“Cumplimiento de Disposiciones Legales”.
Por otro lado, de la revisión de los traspasos a las cuentas bancarias presentadas en los formatos
SIAC BANXICO que maneja cada institución, se determinó que en noviembre de 2006 los recursos
netos transferidos a la TESOFE fueron registrados como cargos por las instituciones bancarias
habilitadas a las cuentas autorizadas por el Banco de México de la manera siguiente: BANAMEX
registró 7,981,215.5 miles de pesos; BANJERCITO, 4,876.1 miles de pesos; BANORTE, 1,551,091.8
miles de pesos; HSBC, 3,811,386.7 miles de pesos, y SANTANDER SERFÍN, 116,028.7 miles de
pesos.
Estas instituciones realizaron los abonos correspondientes en la cuenta que le maneja el Banco de
México a la TESOFE, así como BBVA BANCOMER, realizó abonos en la referida cuenta por un
importe de 6,243,823.7 miles de pesos.
Se comprobó que las instituciones bancarias autorizadas recaudaron y concentraron las contribuciones
al comercio exterior en el tercer día hábil posterior a la fecha de los depósitos, de acuerdo con el
“Instructivo de Operación para la Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de
Módulos Bancarios instalados en las Aduanas del País o Sucursales Bancarias Habilitadas o
Autorizadas” .
Resultado Núm. 4
Sin Observaciones
A fin de verificar que el Derecho de Trámite Aduanero registrado en los pedimentos se pagó de
acuerdo con el artículo 49 de la Ley Federal de Derechos (LFD) vigente en 2006, con el oficio núm.
AECF/0579/2007 del 20 de junio de 2007 se solicitó al Servicio de Administración Tributaria la base de
350
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
datos de pedimentos de importación de 2006. En respuesta con el oficio núm. 331-SAT-V-394 del 9
de julio de 2007, la Administración Central de Seguimiento proporcionó disco compacto con
información de pedimentos de importación que contienen importes del DTA.
En su análisis se observó que durante 2006 la Administración Central de Información y Estadística
(ACIE) de la Administración General de Comunicación y Tecnología de la Información (AGCTI), de las
49 aduanas del país registró en el Sistema de Automatización Aduanera Integral (SAAI) 4,746,729
pedimentos por 9,017,650.5 miles de pesos mediante siete formas de pago, de las cuales 3,039,896
pedimentos por 544,141.4 miles de pesos correspondieron al pago de la cuota fija de 179.00 pesos
establecida en el artículo 49 de la Ley Federal de Derechos (LFD), y 1,706,833 pedimentos por
8,473,509.1 miles de pesos, para el pago del 8 al millar establecido en el mismo ordenamiento.
A fin de verificar el cálculo y registro del pago de los 179.00 pesos y del 8 al millar sobre el valor de la
mercancía en la aduana, se seleccionó de la Aduana de Nuevo Laredo el mes de noviembre de 2006 y
se determinó que: la aduana reportó 84,393 pedimentos por 330,786.3 miles de pesos mediante 5
formas de pago, de los cuales 56,957 pedimentos por 10,195.3 miles de pesos correspondieron al
pago de la cuota fija de 179.00 pesos y 27,436 pedimentos por 320,591.0 miles de pesos, cubrieron la
cuota del 8 al millar.
A efecto de comprobar el correcto registro de los importes por el pago de la cuota fija y el cálculo del 8
% al millar, con oficio núm. CP.2006/340/003/2007 del 22 de agosto de 2007 se solicitaron copias
certificadas de la consulta electrónica de 95 pedimentos correspondientes a noviembre de 2006. En su
revisión se observó que de los 95 pedimentos por 16,113.8 miles de pesos 52 pedimentos por 4,371.5
miles de pesos pagaron la cuota fija de 179.00 pesos y los 43 pedimentos restantes por 11,742.3 miles
de pesos, aplicaron el pago del 8 al millar que integró fracciones arancelarias diversas amparadas con
tratados de libre comercio.
No obstante lo anterior, al cotejar la información reportada por la ACIE de la AGCTI, por 9,017,650.5
miles de pesos correspondiente a 4,746,729 pedimentos reportados en siete formas de pago, con los
4,811,733.9 miles de pesos registrados en la forma de pago “efectivo” por la Administración Central de
Contabilidad y Glosa (ACCG) de la AGA, se determinó una diferencia de 4,205,916.6 miles de pesos,
como se muestra a continuación:
351
Auditoría Superior de la Federación
DIFERENCIA DEL IMPORTE DEL DTA REGISTRADO POR LA ACIE Y LA ACCG EN LAS 49 ADUANAS EN 2006
(Miles de pesos)
Forma de pago
Clave
Concepto
Cifras presentadas por
No. de
Pedimentos
Administración Central
de Información y
Estadística
Administración
Central de
Diferencias
Contabilidad y
Glosa
0
Efectivo
4,979,338.0
4,811,733.9
6
Pendiente de pago
3,927,292.9
3,927,292.9
167,604.1
7
Cargo o partida presupuestal al
626.5
626.5
Gobierno Federal
9
Exento de pago
60,276.4
60,276.4
12
Compensación
29,976.0
29,976.0
13
Pago ya efectuado
15
Ctas. aduaneras de garantía
559.1
559.1
19,581.6
19,581.6
por precios estimados
Totales
4,746,729
9,017,650.5
4,811,733.9
4,205,916.6
FUENTE: Base de datos de pedimentos de las 49 aduanas del ejercicio 2006.
Con objeto de validar la diferencia en cuanto a los pagos de la cuota en efectivo, y dada la magnitud
de la información por las 49 aduanas del país, se determinó aplicar la prueba de auditoría a los
registros de la Aduana de Nuevo Laredo del mes de noviembre de 2006.
En la revisión de la información proporcionada se observó que la ACIE reportó 84,393 pedimentos por
330,786.3 miles de pesos registrados en cinco formas de pago y la ACCG reportó 53,725.3 miles de
pesos en la forma de pago con clave “0” efectivo, por lo que se determinó una diferencia de 277,061.0
miles de pesos en el importe total de las cinco formas de pago, y de 3,136.2 miles de pesos en la
forma de pago “efectivo”, como se muestra a continuación:
352
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
IMPORTE DEL DTA REGISTRADO EN LOS PEDIMENTOS DE LA ADUANA
DE NUEVO LAREDO EN NOVIEMBRE DE 2006
(Miles de pesos)
Forma de pago
Clave
Concepto
Cifras presentadas por:
No. de
Administración
Administración
Pedimentos
Central de
Central de
Información y
Contabilidad y
Estadística
0
Efectivo
6
Pendiente de pago
9
Exento de pago
12
Compensación
15
Ctas. Aduaneras de Garantía
Diferencias
Glosa
71,665
56,861.5
53,725.3
2,562
267,026.0
267,026.0
3,136.2
10,000
5,057.9
5,057.9
138
1,814.7
1,814.7
28
26.1
26.1
84,393
330,786.3
por precios de pago
Totales
53,725.3
277,061.0
FUENTE: Base de datos de pedimentos de la Aduana de Nuevo Laredo correspondientes a noviembre de 2006.
Las diferencias determinadas obedecen a que la Administración Central de Contabilidad y Glosa
únicamente presentó importes en la forma de pago “efectivo”. Respecto a las diferencias
determinadas, la ACCG proporcionó el mapilla contable de la Aduana de Nuevo Laredo de noviembre
2006, conforme al cual además de los pagos en efectivo registró importes en las formas de pago 12
“Compensación” y 15 “Cuentas Aduaneras de Garantía por precios de pago” por 1,646.5 y 4,965.0
miles de pesos, respectivamente. Por otro lado, la ACIE, para las mismas formas de pago reportó
1,814.7 y 26.1 miles de pesos, arrojaron diferencias por 168.2 y 4,938.9 miles de pesos, en el mismo
orden.
En virtud de lo anterior, mediante el oficio núm. CP2006/340/005/2007 del 19 de septiembre de 2007
se solicitaron las aclaraciones y la documentación soporte respectiva, así como la justificación del
registro y control que se lleva a cabo en las formas de pago de los ingresos del DTA.
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, mediante el oficio núm.
331-SAT-V-608 del 8 de octubre de 2007, la Administración Central de Seguimiento del SAT informó
que la ACCG indicó que “…las cifras proporcionadas al personal auditor son las realmente recaudadas
y registradas por este concepto, asimismo, desconoce los criterios de extracción proporcionados por la
ASF para proveer esta información por parte de la ACIE de la Base de Datos en SAAI”, asimismo
señaló que “…antes de generar las cifras contables, las Aduanas proceden a llevar a cabo una
integración y confronta de la información de la recaudación captada por las Instituciones de Crédito
con la registrada en el SAAI-M3, a través del Sistema Integral de Contabilidad Aduanera (SICA)”, y que
“…el SAAI-M3 es un sistema diseñado para las Aduanas cuya metodología empleada está enfocada al
despacho de mercancías, se considera inadecuado realizar una conciliación con las cifras de pago
353
Auditoría Superior de la Federación
registradas en el mismo contra las contables, toda vez que no es factible utilizarlo de manera directa
ya que su finalidad es distinta”.
Además mencionó que “…en los pedimentos que han sido rectificados, el SAAI-M3 replica los importes
que fueron cubiertos en el pedimento original lo cual duplica los importes sin haberse cobrado
nuevamente; es por ello que fue creado el SICA que si bien es cierto se alimenta de información del
SAAI-M3 y de los Bancos, donde dicha información es previamente analizada y delimitada bajo los
diversos criterios que son requeridos para la generación de la contabilidad aplicada en cada una de las
aduanas”.
Asimismo, el SAT informó que a efecto de “…corroborar que las cifras reportadas en los Resúmenes
de Operaciones de Caja están debidamente contabilizadas en el concepto auditado; seleccionó la
Aduana de Nuevo Laredo para integrar el importe registrado en los pedimentos de importación en el
mes de noviembre de 2006, obteniendo 73 mil registros en la clave contable 400027
aproximadamente, por 4,298.0 miles de pesos y 49,427.3 miles de pesos en la clave 820077,
constatando que cada una de las operaciones de dicha Aduana, concuerdan con los importes
asentados en el ROC y el Mapilla Contable por los importes debidamente pagados”.
Por lo que la ACCG informó que las diferencias observadas entre sus cifras y las reportadas por la
ACIE registradas obedecen a que “…Las formas de pago necesitan ser clasificadas de manera
individual debido a que no todas forman parte de la integración contable, ya que solo las formas de
pago 0 Efectivo, 12 Compensación y 15 Cuentas Aduaneras de Garantía son cuentas contables, la 6
Pendiente de pago y 9 Exento de pago son cuentas No contables".
Como resultado de la revisión de la información proporcionada por la ACCG, la ASF determinó lo
siguiente:
354
•
La diferencia de 3,136.2 miles de pesos en efectivo derivada de los 56,861.5 miles de pesos
reportados por la ACIE y los 53,725.3 miles de pesos registrados por la ACCG de los pedimentos
en la Aduana de Nuevo Laredo no se aclaró, ya que la ACCG aportó elementos que permiten
visualizar falta de control y ausencia de conciliación entre ambas administraciones en razón de
los siguiente:
•
La ACCG señaló que las cuentas 0 “efectivo”, 12 “Compensación” y 15 “Cuentas Aduaneras de
Garantía por precios de pago” son cuentas contables y después de considerar la información
contenida para esos conceptos en el Mapilla Contable de la Aduana de Nuevo Laredo se observó
que las cifras de la ACIE ni las de la ACCG son correctas.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
En cuanto a que los conceptos 6 “Pendiente de Pago” 7 “Cargo a partida Presupuestal al Gobierno
Federal” 9 “Exento de Pago” y 13 “Pago Efectuado” son cuentas No contables, por lo que habrá que
informarse el fin y naturaleza de dicho registro, por su concepto se aprecian como cuentas que afectan
registros contables sea en cuentas de orden.
Por lo que se refiere a lo manifestado por el SAT de que “…en los pedimentos que se han rectificado,
el SAAI-M3 replica los reportes que fueron cubiertos en el pedimento original lo cual duplica los
importes sin haberse cobrado nuevamente…”. Al respecto, lo indicado denota falta de depuración y
actualización del registro, que se puede convertir en un área de oportunidad y mejora para la
contabilidad de la información.
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados finales mediante el oficio núm. 10306-2008-0020 del 11 de enero de 2008, la Administración Central de Seguimiento del SAT remitió el
oficio núm. SAT-800-04-05-01-0121 y la atenta nota núm. 00002 del 10 y 11 de enero 2008,
respectivamente, suscritos por el Administrador de Contabilidad y Glosa “5” y el Subadministrador en
la AGA con los cuales informó que "De la diferencia por 277,061.0 miles de pesos, la ASF comparó la
información contenida en el SAAI-M3 y el SICA, y pretendió cruzar la relación de pedimentos con los
importes señalados en la contabilidad. Sin embargo, el SAAI-M3 no es un sistema informático de
registro contable, sino estadístico y no fue diseñado para reflejar la contabilidad ya sea de manera
individual o global; además, el SAAI-M3 es un sistema diseñado para validar, administrar e integrar las
operaciones de Comercio Exterior en cada una de las fases del despacho aduanero, por lo que
considera inapropiado realizar una conciliación entre las cifras de pago registradas en el sistema
contra las contables.
“En cuanto a que los conceptos 6 “Pendiente de Pago”, 9 “Exento de Pago” y 13 “Pago ya efectuado”,
son cuentas No contables, y es importante hacer notar que el registro que se lleva a cabo en la
Administración General de Aduanas es por los ingresos derivados de las operaciones de Comercio
Exterior y cumplen estrictamente lo que establece el artículo 235 del Reglamento de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria…”, por lo que “…no es necesario llevar una contabilidad
por los conceptos antes señalados debido a que dentro de las características de la operación
aduanera, el ingreso no se realizó efectivamente, incluso no existe jurídicamente el derecho de la
autoridad para llevar a cabo el cobro de las contribuciones”. Asimismo, señala que las características
de estas cuentas es facilitar el control de aspectos administrativos, permitiendo el posterior registro de
operaciones derivadas de los derechos u obligaciones contingentes.
355
Auditoría Superior de la Federación
Resultado Núm. 5 Observación Núm. 1
A fin de verificar que el IVA causado por el pago de las contraprestaciones por los servicios de
procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, establecidas en el artículo 16 de la Ley
Aduanera y en la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a la Reglas de Carácter
General en Materia de Comercio Exterior para 2004 publicada en el Diario Oficial de la Federación el
22 de julio de 2004, y vigente en el ejercicio 2006, se ajustó a lo previsto en la materia, se solicitó al
SAT que informara en qué documento reportó el IVA de las contraprestaciones.
Al respecto, mediante el oficio núm. 331-SAT-V-429 del 24 de julio de 2007, la Administración Central
de Seguimiento del SAT remitió el similar núm. 327-SAT-VII-575 del 23 de julio de 2007, mediante el
cual informó que de acuerdo con los párrafos tercero y cuarto del artículo 16 de la Ley Aduanera “…La
Secretaría determinará las cantidades que como contraprestaciones pagarán las personas que
realicen las operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios. Este pago, incluyendo el
Impuesto al Valor Agregado trasladado con motivo de la contraprestación, se acreditará contra el
monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de
Derechos y no podrá ser superior a los mencionados derechos, salvo en el caso de las
contraprestaciones que se paguen con motivo del segundo reconocimiento. El acreditamiento a que se
refiere este párrafo en ningún caso dará lugar a un saldo a favor acreditable contra otras operaciones,
ni a devolución.
"Los derechos y las contraprestaciones a que se refiere el párrafo anterior se enterarán conjuntamente
ante las oficinas autorizadas. La Secretaría determinará mediante reglas el por ciento que del total
corresponde a los derechos, a los particulares y el Impuesto al Valor Agregado trasladado con motivo
de la contraprestación.
“Por lo que, el importe que aparece en el rubro de DTA, en los pedimentos aduaneros se encuentra
integrado por los derechos de trámite aduanero, las contraprestaciones y el impuesto al valor
agregado".
Asimismo, ese órgano desconcentrado manifestó que “…Resulta procedente lo señalado en la tesis de
jurisprudencia número 124/2006 emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en la cual encuentran sustento las manifestaciones antes realizadas, que dice: “INGRESOS
PÚBLICOS FEDERALES, NO TIENEN ESA CALIDAD LOS QUE EL ESTADO RECIBE POR
PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO, A
PESAR DE QUE SE CONTENGAN EN EL RUBRO “DTA” DE LOS PEDIMENTOS DE COMERCIO
EXTERIOR. De la interpretación de artículo 16 de la Ley Aduanera se advierte que cuando el
356
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
contribuyente entera cierta cantidad por el rubro “DTA” contenido en los pedimentos de importación o
exportación –que se integra con los derechos por trámite aduanero, el procesamiento electrónico de
datos y el segundo reconocimiento aduanero, así como el impuesto causado por esta última actividad-,
se recibe como una sola partida para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que realiza los
cálculos y operaciones para retener las cantidades relativas al pago de los derechos por trámite
aduanero e impuesto al valor agregado".
Además, el SAT informó que “…Conforme a los argumentos antes expuestos y la tesis de
jurisprudencia citada es dable coincidir que el Impuesto al Valor Agregado que se causa con motivo de
los servicios establecidos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, se encuentra incluido dentro del monto
que se refleja en los pedimentos aduaneros de importación o exportación en el rubro “DTA”.
No obstante, en la revisión que efectuó la ASF a 95 pedimentos de importación, que es el documento
oficial mediante el cual se realiza el pago de las contribuciones al comercio exterior, entre las cuales se
incluye el DTA, se observó que se consignan datos generales como el nombre o la razón social del
importador o exportador, su domicilio fiscal, el país de origen de las mercancías, el tipo de mercancía,
su valor y las contribuciones por pagar, entre otros, pero carece de un apartado para las
contraprestaciones y su IVA.
Conviene señalar que el artículo 1o. de la Ley de Impuesto al Valor Agregado establece que "…el
contribuyente trasladará dicho impuesto, en forma expresa y por separado, a las personas que
adquieran los bienes, los usen o gocen temporalmente, o reciban los servicios. Se entenderá por
traslado del impuesto el cobro o cargo que el contribuyente debe hacer a dichas personas de un monto
equivalente al impuesto establecido en esta Ley, inclusive cuando se retenga en los términos de los
artículos 1o.-A o 3o., párrafo tercero, de la misma".
Además, el artículo 5o., señala que “Para que sea acreditable el impuesto al valor agregado deberán
reunirse requisitos…” y de acuerdo con la fracción II, indica que “el impuesto al valor agregado haya
sido trasladado expresamente al contribuyente y que conste por separado en los comprobantes a que
se refiere la fracción III del artículo 32 de esta Ley.
El referido artículo 32, fracción III, establece que se deberán “Expedir comprobantes señalando en los
mismos, además de los requisitos que establezcan el Código Fiscal de la Federación y su Reglamento,
el impuesto al valor agregado que se traslada expresamente y por separado a quien adquiera los
bienes, los use o goce temporalmente o reciba los servicios”.
Asimismo, el artículo 31, fracción VII, de la Ley del Impuesto sobre la Renta establece, “…Que cuando
los pagos cuya deducción se pretenda realizar se hagan a contribuyentes que causen el Impuesto al
357
Auditoría Superior de la Federación
Valor Agregado, dicho impuesto se traslade en forma expresa y por separado en los comprobantes
correspondientes”. Sin embargo, en los pedimentos de importación de las contraprestaciones previstas
en el artículo 16 de la Ley Aduanera no se separó el IVA, en infracción de los ordenamientos citados y
del artículo 29-A del Código Fiscal de la Federación.
Durante el ejercicio de 2006 las 49 aduanas del país recaudaron del DTA 4,811,733.9 miles de pesos,
a los cuales se le aplicó el porcentaje de distribución del 92.0% para la contraprestación de servicios y
del 8.0% como remanente para la TESOFE, de conformidad con la Regla 1.3.5., de la Segunda
Resolución de Modificaciones a la Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para
2004 publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de julio de 2004, y vigente en el ejercicio
2006, como se muestra a continuación:
DISTRIBUCIÓN DEL DTA RECAUDADO POR LAS 49 ADUANAS DEL PAÍS
(Miles de pesos)
92.0% Contraprestación con IVA, Regla 1.3.5.
8.0 % DTA causado, Regla 1.3.5.
Total DTA recaudado.
4,426,795.4
384,938.5
4,811,733.9
FUENTE: Concentrado de recaudación proporcionado por la AGA.
Los 4,426,795.4 miles de pesos de las contraprestaciones incluyeron el IVA, y de conformidad con la
Regla 1.3.5., fueron enterados a la TESOFE para que ésta, a su vez, los transfiriera al FACLA, sin que
se retuviera el IVA correspondiente que fue de 577,408.1 miles de pesos.
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, mediante el oficio núm.
331-SAT-V-609 del 8 de octubre de 2007, la Administración Central de Seguimiento remitió el oficio
núm. 325-SAT-09-89146, con el cual la Administración General Jurídica del SAT informó lo siguiente:
“…En opinión de este órgano desconcentrado, el hecho de que en un rubro del pedimento aduanero
se incluyan varios conceptos, no significa que exista contradicción con las normas del Código Fiscal de
la Federación que regulan los requisitos aplicables a los comprobantes fiscales, o en su caso en la Ley
del Impuesto Sobre la Renta, referente a los requisitos que deben observar los sujetos obligados a
dicha contribución, cuando éstos realicen deducciones.
“En el caso particular de los pedimentos aduaneros, es importante señalar que éstos son elaborados
por los Agentes Aduanales, con la finalidad de realizar el despacho aduanero y de acreditar ante la
358
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
autoridad fiscal la legal estancia de mercancías en el país, cuyos requisitos se encuentran previstos en
la Ley Aduanera.
“De conformidad con lo anterior, resulta claro que los requisitos establecidos en el artículo 29-A del
Código Fiscal de la Federación, no le son aplicables a los pedimentos aduaneros, porque éstos no son
comprobantes fiscales de los regulados por el Código Fiscal de la Federación”.
“Por ello, en el caso particular de los pedimentos observados, en el propio artículo 16 de la Ley
Aduanera se establece que el importe correspondiente a los derechos de trámite aduanero, las
contraprestaciones y el impuesto al valor agregado, se enterarán conjuntamente, en un mismo
pedimento aduanero, es decir, en ningún momento se señala que el impuesto al valor agregado deba
expresarse por separado como lo señala esa entidad fiscalizadora".
Asimismo, el SAT informó que del análisis de la regla 1.3.5. "…se advierte que para que el SAT y la
TESOFE estén en condiciones de identificar y separar los importes correspondientes a los derechos
de trámite aduanero y las contraprestaciones, las cuales incluyen el Impuesto al Valor Agregado deben
realizarse los siguientes supuestos:
1.
Las personas que realizan las operaciones de comercio exterior (importadores/exportadores),
reciban de los particulares autorizados los servicios necesarios para ello.
2.
Los importadores o exportadores realicen el cálculo de los derechos de trámite aduanero y el
acreditamiento de la contraprestación y el impuesto al valor agregado (IVA), y al resultado del
acreditamiento, corresponderá a los derechos de trámite aduanero.
3.
Al saldo obtenido después del acreditamiento, se sumará el importe de las contraprestaciones
incluyendo el IVA.
4.
El importe que resulte de la suma de los derechos de trámite aduanero y las contraprestaciones
que incluyen el IVA se enterarán mediante el pedimento aduanero ante las instituciones
autorizadas.
5.
El monto correspondiente a las contraprestaciones incluye el importe del IVA, el cual es
concentrado en la TESOFE".
“Hasta esta parte de la operación de prestación de servicios, resultan identificables los montos
correspondientes a los derechos de trámite aduanero, más no existen elementos para identificar el
importe que corresponderá a las contraprestaciones y al IVA”.
359
Auditoría Superior de la Federación
“Lo anterior es así, ya que la operación que originó la causación, traslado, acreditamiento y entero del
IVA no se concluye hasta que el prestador del servicio recibe el pago correspondiente a los mismos, y
éste realiza las operaciones de acreditamiento para determinar si conforme a las obligaciones fiscales
a que se encuentra sujeto en materia de IVA le resulta impuesto a pagar”.
“Por lo cual, al momento de la concentración de dichos fondos–contraprestación/IVA– a la TESOFE,
como se indica en el numeral 16 de la Ley Aduanera y la regla 1.3.5., no existen elementos para
identificar y separar con certeza el importe correspondiente a ambos conceptos”.
“Ello es así, ya que por lo que hace a las contraprestaciones el pago estará sujeto a los servicios
proporcionados, y con relación al IVA éste lo entrega el FACLA en función del importe que se paga al
particular autorizado, sin embargo, ello es identificable hasta que los particulares autorizados
presentan al FACLA los recibos de pago de servicios”.
“En este orden de ideas, el hecho de que se destinen de manera conjunta al FACLA las
contraprestaciones y el impuesto al valor agregado, ello no implica, que el fideicomiso fungiera como
retenedor y tampoco que éste estuviera en condiciones de disponer del importe correspondiente al
valor agregado, ya que dicho monto se entrega a los particulares autorizados una vez que éstos
presentan las solicitudes de pagos de servicios, en los cuales se indica el importe a pagar por
concepto de los servicios proporcionados, así como el impuesto al valor agregado que se generó con
ello".
Al respecto, de lo manifestado por el SAT conviene señalar que los ministros de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en la Jurisprudencia P/J.124/2006, “…del rubro (DTA) contenido en los
pedimentos de importación o exportación –que se integra con los derechos por trámite aduanero, el
procesamiento electrónico de datos y el segundo reconocimiento aduanero, así como el impuesto
causado por esta última actividad-, se recibe como una sola partida para la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, la que realiza los cálculos y operaciones para retener las cantidades relativas al pago
de los derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado”.
Por lo antes expuesto, del análisis a la información proporcionada por el SAT, se concluye que no se
está desglosando el IVA que corresponde a la contraprestación, de las operaciones que los
importadores y exportadores han venido pagando, consecuentemente se incumple lo dispuesto en los
artículos 5o.,fracción II y 32, fracción III, de la Ley de Impuesto al Valor Agregado, 31, fracción VII, de
la Ley del Impuesto sobre la Renta, y 29-A del Código Fiscal de la Federación, y el artículo 8o. fracción
XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, lo que
impide a los importadores y exportadores acreditar dicho impuesto.
360
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Acción Emitida
06-9-06E00-02-340-08-002
Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de
Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las
responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de
los servidores públicos del Servicio de Administración Tributaria que durante su gestión, incumplieron
el artículo 8º., fracción XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, ya que no vigilaron el cumplimiento de lo previsto en los artículos 5o., fracción II,
y 32, fracción III, de la Ley de Impuesto al Valor Agregado; que refieren que el IVA haya sido
trasladado expresamente al contribuyente y que conste por separado en comprobantes y en específico
para el Derecho de Trámite Aduanero ya que no se separa lo correspondiente al derecho; las
contraprestaciones y el IVA de estás últimas, previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera y en la
Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia
de Comercio Exterior para 2004, vigentes en 2006, así como el 31, fracción VII, de la Ley del Impuesto
sobre la Renta, y 29-A del Código Fiscal de la Federación, lo que limita a los importadores y
exportadores acreditar dicho impuesto.
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria proporcionará a la Auditoría
Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el
pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.
Resultado Núm. 6 Observación Núm. 1
Con objeto de evaluar el Sistema de Selección Automatizado mencionado en la Ley Aduanera como
mecanismo de selección automatizado, debido a su vinculación con los procesos relacionados con el
DTA, se le aplicó al SAT un cuestionario de control interno a fin de conocer la normatividad,
administración, operación y control del mecanismo referido respecto de la importación y exportación de
mercancías.
De acuerdo con las respuestas del SAT, la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías
de la Información (AGCTI), y la Administración Central de Programación Informática (ACPI), ambas del
361
Auditoría Superior de la Federación
SAT, cuentan con políticas generales específicas asociadas al Sistema de Selección Automatizado; sin
embargo, carecen de manuales específicos de operación del sistema que contengan flujogramas de
actividades, rutas de dirección, mando y toma de decisiones, así como lineamientos que especifiquen
responsabilidades y atribuciones por proyecto público para modificación, actualización o suspensión de
funciones o estatización de las mismas en el sistema.
Además, en sus respuestas el SAT dio a conocer que actualmente carece de un Comité que
administre el Sistema de Selección Automatizado; sin embargo, ese órgano desconcentrado informó
que está trabajando para conformarlo e integrar las políticas, manuales de operación, criterios
generales de riesgo, los integrantes y el calendario de reuniones de trabajo.
Por otra parte, en la revisión detallada de los incidentes de operaciones detenidas en aduanas durante
el ejercicio 2006, se observó que se presentaron 134 incidentes, de los cuales 36 rebasaron las 10
horas y no incluyeron un análisis de la situación, ni se mencionó el plan emergente o medidas alternas
tomadas, 15 ocurrieron en la Aduana de Nuevo Laredo, la cual obtuvo el mayor número de incidencia.
Debido a que no existe un plan de contingencia o de emergencia mediante el cual la entidad
fiscalizada mitigue los riesgos latentes, cabe la posibilidad de que un hecho adverso puede afectar la
habilidad de la misma para lograr sus objetivos, por lo que es importante la existencia de procesos que
garanticen que la entidad fiscalizada anticipe y dé prioridad a la solución de incidentes que no afecten
o pongan en riesgo la operación de la aduana en cuanto al paso o salida de mercancías que tengan
impactos económicos, sociales, culturales y diplomáticos.
En cuanto al rubro de operación, el SAT manifestó que no se ha designado a una persona responsable
de la toma de decisiones estratégicas para el funcionamiento del sistema, por lo que las autoridades
aduaneras, migratorias, sanitarias, de comunicaciones, de marina, y otras ejercerán sus atribuciones
en forma coordinada y colaborarán recíprocamente en el desempeño de las mismas, las cuales se
encuentran normadas en los artículos 3 de la Ley Aduanera, y 10, fracción I, VIII, XI y XXI, del
Reglamento Interior del SAT.
Los mecanismos de selección y reclutamiento de personal que participa en los procesos de trabajo del
Sistema de Selección Automatizado cumplen con las etapas siguientes: evaluación psicométrica,
examen técnico, examen médico, competencias certificados, evaluación 360º, evaluación de
integridad, entrevista técnica, trayectoria laboral y capacitación.
De igual forma no se menciona ningún medio de reclutamiento de personal, ni se tiene definido un
perfil de puesto específico para la gente que se desempeña dentro de la operación revisada, por lo que
362
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
se debe considerar que el personal deberá cubrir determinado perfil para que exista un ambiente de
control eficaz.
La entidad fiscalizada comentó que “…Para garantizar la continua y correcta operación de las
aplicaciones la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información por medio
de la Administración Central de Servicios Institucionales (ACSI) y la Administración Central de
Desarrollo y Mantenimiento de Aplicaciones administra contratos con proveedores que garantizan en
conjunto tanto la provisión de los servicios como la segregación y separación de funciones”, es decir
que la entidad fiscalizada considera que mitiga la segregación y separación de funciones con los
contratos de los proveedores, y que no requiere políticas de rotación para AGCTI, por lo que se da por
entendido que la segregación y separación de funciones recae en su totalidad sobre el proveedor de
servicios.
Actualmente, mediante el proyecto de Fábrica de Software la AGCTI inició un proceso de actualización
y estandarización de la documentación, el cual incluye el mecanismo de selección automatizada y el
resguardo de la documentación, actividad a cargo de la AGCTI.
En lo referente a la operación del sistema, se describe la manera en que funciona el sistema de
algoritmo de aleatoriedad, el cual arroja los pedimentos aduanales por revisar; sin embargo, este
sistema de algoritmo no da pauta para revisar los documentos con importes relevantes. Además, se
tiene un sistema de selección con base en riesgos el cual se fundamenta en la revisión de pedimentos
con características homogéneas, los cuales son determinados por las secretarías de Estado, que
informan al SAT cuáles son los productos con restricciones para entrar al país, de acuerdo con estos
datos no se especifica quiénes son los funcionarios encargados de manipular la información en el
sistema que mida o califique los modismos o comportamiento de los usuarios.
Se observó que no existen políticas o manuales que determinen las funciones de los usuarios del
sistema ni especifican los puntos de confidencialidad, respaldo y aseguramiento de la información, ya
que para la operación del sistema cada aduana da acceso para dar de alta a los modulares y
verificadores que intervienen en el despacho aduanero, pero en respuesta al cuestionario no se indica
qué funcionario de la aduana es el que otorga dichos accesos. Por ello es necesario establecer los
lineamientos referentes a la aplicación emergente del sistema, ya que en caso de interrupción del
sistema por fallas o causas de fuerza mayor es necesario contar con los lineamientos que indiquen
qué hacer y permitan tener continuidad en la operación del despacho aduanero.
En cuanto al esquema de control interno o procedimientos implementados la entidad fiscalizada
menciona que “…si bien no existe como tal un esquema de control implementado, autorizado y en
operación del mecanismo de selección automatizado, sí se cuenta con los manuales”.
363
Auditoría Superior de la Federación
Por otro lado, respecto al funcionamiento eficiente y eficaz del sistema no se indica cuales son las
áreas responsables de asegurar el funcionamiento correcto de este mecanismo.
Por lo anterior, se concluye que no existen procedimientos implementados para tener un control
interno adecuado, con relación a la operación del Sistema de Selección Automatizado en
incumplimiento del artículo 43 de la Ley Aduanera.
Respecto a qué mecanismo de control tiene implementado la Administración General de
Comunicaciones y Tecnologías de la Información (AGCTI) para verificar si el sistema utilizado para el
manejo de semáforos fiscales funciona correctamente, el SAT informó que la Administración General
de Aduanas (AGA) define e ingresa los parámetros para la operación del sistema de semáforos
fiscales; asimismo, realiza la validación de funcionamiento correcto de los parámetros y operación del
semáforo en sí mismo. Cuando el sistema de selección automatizada, tiene algún problema, es
reportado por las aduanas levantando un incidente que se recibe por medio de la mesa de ayuda de
SAT y se verifica que no sea problema del aplicativo.
Asimismo, se le solicitó al SAT que indicara qué tipos de requerimientos en 2006 solicitaron las
aduanas del país para modernizar los servicios de sistemas aduaneros y por qué importes, en
respuesta la AGCTI comentó que entre las acciones de mejoras validadas por la AGA se encuentran el
cambio de equipo de cómputo propiedad de los proveedores del CAT, cambio de equipo de red LAN
por equipo propiedad del proveedor del CAT, adecuación de infraestructura en las aduanas (red LAN y
corriente regulada) y mantenimiento a los equipos de soporte (planta de emergencia y UPS);
asimismo, refiere que el sistema SOIA se encuentra en operación desde el año 2002 y no fue
modificado en 2006; sin embargo, los nuevos desarrollos ofrecidos son el Sistema de Captura de
Declaraciones de Dinero (SICADED), Sistema de Control Ferroviario (SICOFE), Sistema de Biometría
para Selección Automatizada (SIBISA), Preliberación de Mensajerías y Warnings para Reconocimiento
(alertas de mercancías peligrosas a los verificadores en el SIREM) y lo referente a el incremento de
módulos en las aduanas y la instalación de rayos gamma corresponde a la AGCTI. Asimismo, la
Administración de Asuntos Legales de Planeación Aduanera comentó que durante el 2006 se
instalaron en 14 aduanas del país el equipo de rayos gamma y respecto de los importes no se cuenta
con la información exacta debido a que estos equipos fueron adquiridos por terceros en este caso por
el FIDEMICA y las APIS.
Conviene señalar que la ASF realizó pruebas de auditoría en las Aduanas de Nuevo Laredo, Aduana
México (Pantaco), y del Aeropuerto Internacional de la Cd. de México, con objeto de comprobar el
procedimiento del despacho aduanero consistente en la verificación de las mercancías con el
pedimento aduanero.
364
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
En la citada revisión se observó que existen módulos de selección automatizada para realizar el
reconocimiento, a fin de que el sistema seleccione automáticamente el resultado que será aplicado
presentándose primero o segundo reconocimiento o desaduanamiento libre. Además, se observó que
existe un sistema alterno de rayos gamma que coadyuva en la verificación de los datos generales del
transporte y carga de mercancías.
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, la Administración
Central de Seguimiento del SAT, con el oficio núm. 331-SAT-V-613 del 9 de octubre de 2007, remitió
su similar núm. 323-SAT-AGCTI-ACPI.207 de misma fecha con el cual la AGCTI, informó que “…con
respecto a los mecanismos que aseguren el funcionamiento eficiente y eficaz del Sistema de Selección
Automatizada, la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información ofrece
medidas preventivas y correctivas en cuanto a la disponibilidad de la infraestructura y aplicación de la
selección automatizada para la ocurrencia de contingencias". Además, señala que "…en cuanto a la
disponibilidad de la infraestructura de equipo de cómputo a nivel preventivo mantiene medidas
implementadas", como:
•
"Centro de datos TRIARA", que "…ofrece un servicio de suministro de energía eléctrica
ininterrumpido, permitiendo así el cumplimiento de los Niveles de Servicio acordados con el SAT.
•
“Red Privada Virtual" "…a efecto de mantener la eficacia y eficiencia operativa y considerando la
relevancia del costo de infraestructura del Red Privada Virtual, se ofrece para las principales
aduanas y/o que mantienen el mayor número de operaciones.
•
"Centro de Continuidad del Negocio", que apoya a “…minimizar el impacto de las interrupciones a
los principales procesos de negocio del SAT relacionados con plataformas tecnológicas,
mediante el monitoreo de las funciones vitales del Negocio", "…es decir todos los Servidores de
Aduanas que se encuentran en nuestro Centro de Datos y es donde se atienden las peticiones
que realizan las aduanas".
En cuanto a medidas emergentes y de recuperación del mecanismo de selección automatizado la
AGCTI informó que:
•
"El Sistema de Contingencias de Selección Automatizada. Permite la continuidad de aplicación
del proceso de la Selección Automatizada en un equipo secundario a la contingencia del sistema
central.
365
Auditoría Superior de la Federación
•
"El Servicio de Soporte Operativo (SSO) mantiene al presente respaldos de los sistemas que
garantizan la recuperación de los sistemas de información. Actualmente se encuentra en proceso
el desarrollo del DRP (Disaster Recovery Planning)”.
La AGCTI indicó que “…el sistema de selección automatizada es 100% funcional resaltando que
mediante el proyecto de Fábrica de Software, ha iniciado un proceso de actualización y
estandarización de la "documentación técnica" de los sistemas de aduanas”.
Finalmente la AGCTI comunicó que “…además de los contratos, mantiene políticas y procedimientos
en manuales internos del Servicio de Administración Tributaria, respecto a los lineamientos a seguir
con los proveedores externos”, y presentó lineamientos integrados en los términos de referencia que
señalan la alineación a la normatividad interna de la AGCTI y la metodología de proyectos “Manual de
Modelo de Gobierno Proyectos SAT v.4.doc” que considera la implantación de un modelo de gobierno
para una relación con terceros.
Del análisis de la información y los manuales que la AGCTI proporcionó del Mecanismo de Selección
Automatizada se menciona la instalación del TRIARA que suministra la energía eléctrica para el
funcionamiento del citado mecanismo y que éste cuenta con plantas de emergencia en caso de alguna
contingencia, y en relación a los demás manuales aún y cuando su vigencia en algunos casos viene de
años anteriores no se hizo mención en las respuestas del cuestionario, por lo que se concluye que la
entidad fiscalizada cuenta con diversos manuales para el funcionamiento del mecanismo de selección
automatizada.
Asimismo, mediante el oficio núm. 331-SAT-V-620 del 12 de octubre de 2007 la Administración
General de Aduanas del SAT manifiesta que en relación con este resultado es importante destacar lo
que en su momento la Cámara de Diputados consideró referente a “…que la autoridad en base a
factores de riesgos pueda determinar si efectúa o no la verificación de mercancías, pero destacó que a
su juicio resultaba innecesaria la delimitación de la forma en que se efectuará tal determinación
siempre que se efectué utilizando el sistema automatizado.
“No obstante lo anterior y con el ánimo de establecer políticas genéricas de riesgo, atendiendo desde
luego el análisis de conductas o comportamientos generalizados que pudieran tener algún impacto
negativo en las operaciones de comercio exterior y que con base en su resultado permita la toma de
decisiones, la Administración General de Aduanas se encuentra trabajando en la creación de un
comité que actúe con la finalidad anterior.
"En suma, podríamos señalar que si bien en su momento no se consideró necesario el establecimiento
de la forma o del cómo se realizaría la inserción de riesgos en el sistema inteligente, esta Unidad
366
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Administrativa considera la observación preliminar realizada por parte de la ASF para el
establecimiento del comité respectivo, y del manual que establezca las variables de riesgos en
comercio exterior”.
Del análisis al citado oficio en relación con el Mecanismo de Selección Automatizada, la entidad
fiscalizada está en proceso de integrar un comité que lo administre, así como de elaborar los manuales
de operación y criterios generales de riesgo donde tome en cuenta la participación de las demás
Administraciones Generales del Servicio de Administración Tributaria, a fin de que se puedan recopilar
sus recomendaciones y de igual forma incorporar las realizadas por la ASF.
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados finales mediante el oficio núm. 10306-2008-0012 del 10 de enero de 2008, la Administración Central de Evaluación de Seguimiento del
SAT remitió copia del oficio núm. 102-01-01.2008-002 de misma fecha, con el cual el Administrador de
Proyectos y Mejora Continua de la Administración General de Comunicaciones y Tecnología de la
Información (AGCTI) proporcionó en un CD información con la cual aclara las observaciones
determinadas por la ASF.
En su análisis se observó que el Órgano Interno de Control en el SAT, el 11 de octubre de 2007 llevó a
cabo una Auditoría de Proyectos a fin de verificar los mecanismos de control para la supervisión,
seguimiento, el nivel de seguridad implementado en las aplicaciones y que éstos se efectúen con
estricto apego a los lineamientos y normatividad que regula las funciones y responsabilidades de la
AGCTI, sin que se presentaran los resultados obtenidos.
Además, el SAT proporcionó la presentación del Manual de Servicios Administrados de Seguridad
(SAS) de fecha 28 de junio de 2006, cuyo objetivo es desarrollar una Estrategia Institucional de
Seguridad de la Información que guíe los esfuerzos de ese órgano desconcentrado en el corto y
mediano plazo, para mejorar la confidencialidad, disponibilidad e integridad de su información y de sus
activos, asimismo, proporcionó el Certificado de Registro de Empresa en el que la Administración de
Versiones y Laboratorio cumplió con los requisitos de la norma NMX-CC-9001-IMNC-2000/ISO
9001:2000.
También, informó que se crearon dos Comités cuya función consiste en revisar los proyectos
propuestos, analizar las iniciativas elaboradas por las unidades administrativas y generar
recomendaciones al respecto y con los cuales el SAT ha logrado homologar la información referente a
proyectos, optimizar la asignación de los recursos disponibles, tanto financieros, materiales y humanos
para la ejecución de proyectos prioritarios y avanzar hacia el cumplimiento de los objetivos
estratégicos institucionales.
367
Auditoría Superior de la Federación
El área auditada señaló que cuenta con el Servicio de Soporte Operativo (SSO), que proporciona
soporte técnico de aplicaciones, administración y operación de la infraestructura de procesamiento y
almacenamiento, así como de los componentes habilitadores que dan soporte a los servicios de
negocio ubicados en sus centros de datos aplicando estándares internacionales y las mejores
prácticas en la materia, garantizando los niveles de servicio, calidad y oportunidad solicitados por el
SAT.
Además, entregó el denominado Libro Blanco, que contiene información de un proyecto llamado
“Servicio de Procesamiento y Almacenamiento, Partida Almacenamiento”, cuyo objetivo es proveer de
manera integrada y unificada, los servicios de infraestructura, suministro, instalación, soporte y
mantenimiento de las unidades y dispositivos de almacenamiento y respaldo. Este proyecto nace de la
necesidad del SAT de contar con un servicio de almacenamiento que ofrezca soporte, mantenimiento y
suministro en demanda y respaldo de datos, ya que al ser insuficiente la infraestructura de
almacenamiento con la que contaba el SAT se enfrentaba a la cercanía de la obsolescencia, poniendo
en riesgo el desempeño de servicios a los clientes del SAT y a los contribuyentes. Dentro de los
beneficios de este proyecto se encontró la disminución de costos, obtención de actualizaciones y
servicios transparentes al SAT, afectando de forma mínima la operación.
También, ese órgano desconcentrado proporcionó los Manuales de Normas de Seguridad Física de
julio 2006, Normas de Seguridad Lógica de junio 2005, Políticas sobre Seguridad de la Información de
diciembre 2000, cuyos objetivos consistieron en establecer un marco normativo que garantice la
integridad del personal, equipamiento y recursos informáticos en las instalaciones y centros de datos,
controlar el acceso y uso de los recursos de información y establecer procedimientos que protejan la
información fiscal que incluye registros confidenciales del personal, contribuyentes, recursos,
instalaciones y equipos asociados con el procesamiento y manejo de información. Es un punto de
inicio para el diseño, implantación y control de medidas del sistema de seguridad a través del SAT.
Asimismo, proporcionó la presentación del Monitoreo del Centro de Continuidad del Negocio (CCN), en
donde se observó que éste, es un centro dedicado al monitoreo de los niveles de calidad de los
servicios en donde se suministra a las áreas del SAT información de calidad para soportar sus
procesos de planeación, liberación y administración de los mismos, utilizando herramientas de
monitoreo las cuales proporcionan el estado que guarda el Servicio y sus componentes habilitadores,
como Mercury, HP Open View NNM y BMC.
Por lo anterior, y en virtud del análisis efectuado a la información relacionada con el Mecanismo de
Selección Automatizada que la AGCTI proporcionó a la ASF, se observó que en la parte regulatoria la
entidad fiscalizada cuenta con manuales en los que se establecen normas y políticas sobre la
seguridad física, lógica del semáforo fiscal y la administración por procesos de las actividades
368
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
desarrolladas, así como, con un Comité Técnico, que revisa los proyectos y analiza iniciativas de las
unidades administrativas; sin embargo, éstos no llevan a cabo los asuntos relacionados con el manejo
y administración del semáforo fiscal, tales como la definición de los criterios y algoritmos para definir la
temporalidad de los parámetros aplicables, para determinar a los importadores y/o exportadores que
debieran de pasar por el primero y segundo reconocimiento aduanero, los cuales aun cuando se
solicitaron a la entidad fiscalizada en forma específica no fueron proporcionados, en incumplimiento a
lo dispuesto en el artículo 8º., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Públicos.
Por lo que respecta a la parte operativa y derivado de las visitas efectuadas en las aduanas citadas al
rubro, se constató el procedimiento del despacho aduanero consistente en la verificación de las
mercancías con el pedimento, a fin de activar el mecanismo de selección automatizado que determina
si se debe practicar el primer y segundo reconocimiento aduanero.
Sin embargo, no se evaluó la operación por sistema en cuanto a la inviolabilidad de accesos para
sesgar las revisiones de reconocimiento aduanero, el manejo del sistema a través de atributos,
manipuleo de información, entre otros aspectos.
Por lo anterior, con el oficio núm. DGAFFA/062/08 del 5 de febrero de 2008, se solicitó al SAT
información respectiva y mediante el oficio núm. 103-06-2008-0069 del 8 de febrero del año referido, la
Administración Central de Evaluación de Seguimiento remitió su similar núm. 323-SAT-AGCTI-ACPPI011 de misma fecha, mediante el cual la AGTI informó que es responsable de garantizar la seguridad y
disponibilidad del Sistema de Selección Automatizada, y en el mismo sentido de resguardar el
versionamiento para el sistema a través del Proceso de Atención de solicitudes de Sistemas. Todo lo
relativo a la administración, procedimientos, control y resguardo de políticas de la operación de la
Selección Automatizada, es competencia de la Administración General de Aduanas.
Asimismo, con el oficio núm. 103-06-2008-0070 la ACE remitió el oficio núm. 323-SAT-AGCTI-ACPPI012 y comunicó que el mecanismo utilizado se ha desarrollado en arquitecturas de cómputo de alta
disponibilidad que permiten continuar con las operaciones en caso de fallas. Además, indicó que en la
actualidad se están ejecutando las primeras fases de un plan de modernización tecnológica, con el
propósito de hacer la separación física entre los sistemas de respaldo de datos consistente en
mantenerlos en sitios cruzados a nivel local y central.
En conclusión se observó que a pesar de que el SAT cuenta con un centro dedicado al monitoreo de
los niveles de calidad de los servicios en donde se suministra a las áreas del negocio del SAT
información de calidad para soportar sus procesos de planeación, liberación y administración de los
mismos; carece de manuales específicos relacionados con el funcionamiento del Mecanismo de
369
Auditoría Superior de la Federación
Selección Automatizada lo que impidió analizar los riesgos en el manejo de las operaciones aduaneras
al activar este mecanismo en términos de lo que establece el artículo 43 de la Ley Aduanera y el
artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 30, fracciones XXI y XXXVI, del
Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.
Acción Emitida
06-0-06E00-02-340-01-001
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 31, último
párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, recomienda que el
Servicio de Administración Tributaria elabore, autorice y dé a conocer a las áreas involucradas en la
Administración, Control y Operación del Mecanismo de Selección Automatizado los Manuales
Específicos en los que se indiquen las áreas responsables de realizar las actividades inherentes y se
establezcan los criterios y los procedimientos para definir la temporalidad de los parámetros aplicables
a los importadores y exportadores que deben pasar por el primero y segundo reconocimiento
aduanero, conforme las fracciones arancelarias y productos sujetos a dicho reconocimiento, en
cumplimiento de los artículos 43 de la Ley Aduanera; 19 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, y 30, fracciones XXI y XXXVI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración
Tributaria.
El Servicio de Administración Tributaria, informará a la Auditoría Superior de la Federación sobre los
resultados de su gestión.
Acción Emitida
06-0-06E00-02-340-01-002
Recomendación
Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 31, último
párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, recomienda Servicio
de Administración Tributaria implemente las acciones necesarias para que el respaldo de la operación
370
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
y actualización de la información fiscal y aduanera del Servicio de Administración Tributaria, que se
tiene concentrada en el TRIARA (Centro de Datos), como medida de seguridad ubique en un sitio
alterno el respaldo correspondiente, a efecto de garantizar su salvaguarda ante una eventualidad que
ponga en riesgo su integridad y protección, y dé cumplimiento del artículo 30, fracciones XXI y XXXVI,
del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.
El Servicio de Administración Tributaria informará a la Auditoría Superior de la Federación sobre los
resultados de su gestión.
Acción Emitida
06-9-06E00-02-340-08-003
Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de
Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las
responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de
los servidores públicos del Servicio de Administración Tributaria que durante su gestión, incumplieron
lo dispuesto en el artículo 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Públicos ya que no proporcionaron la información suficiente y competente respecto de
los criterios, procedimientos y temporalidad de la aplicación de los parámetros establecidos para definir
los productos, fracción arancelaria, e importadores y exportadores que serán sujetos al primero y
segundo reconocimiento aduanero, que normen y regulen la administración, operación y control del
Mecanismo de Selección Automatizado que opera en las 49 aduanas del país, lo cual impidió analizar
los riesgos en el manejo de las operaciones aduaneras al activar este mecanismo en términos de lo
que establece el artículo 43 de la Ley Aduanera.
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria proporcionará a la Auditoría
Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el
pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.
371
Auditoría Superior de la Federación
Dictamen (Opinión con Salvedad)
Con motivo de la revisión practicada en el Servicio de Administración Tributaria, en relación con la
Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero, cuyo objetivo consistió en verificar la
determinación, las bases de cálculo y la razonabilidad de los porcentajes de distribución de las
contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera; así como comprobar que el
porcentaje que le corresponde a la Federación se calculó, cobró, enteró a la Tesorería de la
Federación (TESOFE), registró en la contabilidad y presentó en la Cuenta Pública de conformidad con
la normativa aplicable, se determinó revisar un monto de 5,436,840.2 miles de pesos, que representó
el 98.1 % de las 5,541,565.4 miles de pesos registrados como “Derecho de Trámite Aduanero” en el
periodo enero-diciembre de 2006.
La revisión se efectuó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad
es responsable, y atendiendo los ordenamientos legales y las disposiciones normativas aplicables a la
naturaleza de las operaciones revisadas dentro de las que destacan el Reglamento de la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Ingresos de la Federación, la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la Ley del Servicio de Tesorería de la
Federación, la Ley Federal de Derechos, la Ley Aduanera, Ley del Impuesto al Valor Agregado y los
Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental.
Asimismo, el trabajo se desarrolló de conformidad con las normas y guías para la fiscalización superior
que se consideraron aplicables a las circunstancias, las cuales requieren que la auditoría sea planeada
y desarrollada de tal manera que permita obtener una seguridad razonable de que lo revisado, de
acuerdo con el objetivo y alcance de la auditoría, no presenta errores importantes y se apoyó en la
aplicación de pruebas selectivas y procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios, por lo
cual la opinión se refiere sólo a la muestra de las operaciones revisadas. Por lo anterior, se considera
que la auditoría efectuada proporciona una base razonable para sustentar la siguiente opinión:
La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la muestra
antes señalada, el Servicio de Administración Tributaria cumplió con las disposiciones normativas
aplicables a la administración y registro de los ingresos del DTA de las operaciones examinadas,
excepto por los resultados con observación que se precisan en el apartado correspondiente de este
informe, y en las que se destacan los siguientes: El SAT no desglosó el IVA en el pedimento aduanero
por las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, ni dispone de manuales
específicos para la administración, control y operación del Mecanismo de Selección Automatizado y en
un mismo espacio físico resguarda las bases de datos de la información fiscal y aduanera y su
respaldo, lo cual representa un riesgo de pérdida total de información ante una contingencia.
372
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
6.7.2
Revisión del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera (FACLA).
Objetivo
Verificar que los ingresos obtenidos y los pagos realizados por el Fideicomiso para Administrar la
Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera se determinaron, pagaron, registraron en la
contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública de conformidad con la normativa aplicable, y evaluar
las implicaciones de violación al secreto fiscal por el mecanismo establecido; asimismo, evaluar el
cumplimiento de objetivos y metas.
Resultado Núm. 1
Sin Observaciones
A fin de verificar que los ingresos por las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley
Aduanera se registraron contablemente y se enteraron a la TESOFE, en cumplimiento de los artículos
30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su Reglamento, así como de la Regla
1.3.5., Apartado A, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en
Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus Anexos 21 y 28, publicada en el Diario Oficial de la
Federación del 22 de julio de 2004, aplicable al 2006, se solicitó a la TESOFE la información y
documentación que ampara los ingresos que le depositaron relacionados con este concepto.
Al respecto, la entidad fiscalizada proporcionó los oficios mediante los cuales el SAT le comunicó el
importe de los montos de las contraprestaciones transferidas por este mismo concepto que en 2006
fue de 4,426,795.4 miles de pesos, así como la cuenta contable de aplicación, el número de cuenta
bancaria para la transferencia y las pólizas del registro contable.
Cabe señalar que los ingresos por las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley
Aduanera, por 4,426,795.4 miles de pesos no se presentaron en la Cuenta Pública por ser recursos
privados; sin embargo, la Administración del Centro Contable de la Administración General de
Recaudación del SAT lleva un control de estos ingresos y los registró como Ingresos Ajenos en la
cuenta núm. 182120537 con clave de cómputo 820077.
Con el análisis de esta información se comprobó que en el ejercicio de 2006 la TESOFE recibió
4,426,795.4 miles de pesos de las contraprestaciones correspondientes al 92.0% de los ingresos del
rubro Derecho de Trámite Aduanero (DTA) captados en las 49 aduanas del país, por 4,811,733.8 miles
de pesos. Las contraprestaciones se integraron, como se muestra a continuación:
373
Auditoría Superior de la Federación
INGRESOS POR CONTRAPRESTACIONES PREVISTAS EN EL ARTÍCULO
16 DE LA LEY ADUANERA ENTERADOS A LA TESOFE EN 2006
(Miles de pesos)
Mes
Fecha y número de oficio
del SAT a la TESOFE
Importe
Enero
07-Mar-06 OF-327-SAT-II-00572
Febrero
29-Mar-06 OF-327-SAT-II-00759
340,978.9
Marzo
04-May-06 OF-327-SAT-II-01055
360,954.4
Abril
31-May-06 OF-327-SAT-II-01263
321,418.5
Mayo
26-Jun-06 OF-327-SAT-II-01434
385,904.0
Junio
26-Jul-06 OF-327-SAT-II-01667
387,663.1
Julio
31-Ago-06 OF-327-SAT-II-01908
351,657.2
Agosto
27-Sep-06 OF-327-SAT-II-02055
384,938.3
Septiembre
24-Oct-06 OF-327-SAT-II-02233
376,624.5
Octubre
29-Nov-06 OF-327-SAT-II-02499
401,801.4
Noviembre
12-Dic-06 OF-327-SAT-II-02577
398,670.9
Diciembre
09-Feb-07 OF-327-SAT-II-00264
Suma
FUENTE:
335,338.1
380,846.1
4,426,795.4
Oficios de la Administración General de Innovación y Calidad del SAT
y pólizas de diario de los meses de enero a diciembre de la TESOFE.
Se comprobó que la TESOFE registró en su contabilidad 4,426,294.5 miles de pesos de las
contraprestaciones mediante las pólizas de diario núm. 5, de enero a diciembre de 2006, las cuales se
contabilizaron en la cuenta de pasivo núm. 21205-00 "Acreedores Diversos", Subcuenta 37 "Ingresos
por Contraprestaciones, por los Servicios que establece el Art. 16 Ley Aduanera y el Apartado A de la
RCGMCE 1.3.5". Sin embargo, al comparar dicho monto con lo reportado por el SAT por 4,426,795.4
miles de pesos, se determinó una diferencia de 500.9 miles de pesos, la cual se originó en septiembre
de 2006, ya que la TESOFE registró 376,123.6 miles de pesos por las contraprestaciones y el SAT le
transfirió 376,624.5 miles de pesos, de lo que resultó la diferencia citada. Cabe señalar que la
TESOFE le transfirió al FACLA el importe correcto de 376,624.5 miles de pesos. Al respecto, la
Tesorería hizo la reclasificación correspondiente para ajustar dichos recursos mediante la póliza A-2
en abril de 2007.
Asimismo, se comprobó que de los 4,426,795.4 miles de pesos la TESOFE transfirió 3,647,278.4 miles
de pesos al FACLA, por la parte correspondiente a los meses de enero a octubre de 2006, por lo que
al 31 de diciembre de 2006 la Tesorería presentó un saldo en la cuenta 21205-00 "Acreedores
Diversos", Subcuenta 37 "Ingresos por Contraprestaciones, por los Servicios que establece el Art. 16
Ley Aduanera y el Apartado A de la RCGMCE 1.3.5", por 779,016.1 miles de pesos.
374
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Resultado Núm. 2 Observación Núm. 1
A fin de verificar que el FACLA recibió la totalidad de los ingresos por las contraprestaciones previstas
en el artículo 16 de la Ley Aduanera, enterados a la TESOFE por 4,426,795.4 miles de pesos, de
conformidad con la cláusula tercera del contrato del fideicomiso, que estipula que el patrimonio se
integra por la aportación inicial, las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley
Aduanera y las aportaciones a título gratuito, y la Regla 1.3.5., Apartado A, de la Segunda Resolución
de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus
anexos 21 y 28, se analizaron las transferencias efectuadas por la TESOFE y los informes de la
fiduciaria de enero a diciembre de 2006. Se comprobó que en el ejercicio auditado el FACLA recibió
4,430,928.0 miles de pesos del total enterado a la TESOFE. Dicho importe se integró como se muestra
a continuación:
INGRESOS POR CONTRAPRESTACIONES TRANSFERIDAS
POR LA TESOFE AL FACLA EN EL 2006
(Miles de pesos)
Mes
Fecha de Transferencia
Importe
Noviembre 2005
Febrero 2006
382,345.1
Diciembre 2005
Febrero 2006
401,304.6
Enero 2006
Mayo 2006
335,338.1
Febrero 2006
Mayo 2006
340,978.9
Marzo 2006
Mayo 2006
360,954.4
Abril 2006
Julio 2006
321,418.4
Mayo 2006
Julio 2006
385,904.0
Junio 2006
Agosto 2006
387,663.1
Julio 2006
Octubre 2006
351,657.2
Agosto 2006
Octubre 2006
384,938.3
Septiembre 2006
Noviembre 2006
376,624.5
Octubre 2006
Diciembre 2006
Suma
401,801.4
4,430,928.0
FUENTE: Transferencias e informe de la fiduciaria.
Conviene mencionar que la TESOFE transfirió los 4,430,928.0 miles de pesos a la cuenta de BBVA
Bancomer, S.A., que tiene NAFIN, mediante Cuentas por Liquidar Certificadas; además, se comprobó
que las contraprestaciones de noviembre y diciembre de 2006 por 398,670.9 y 380,846.1 miles de
pesos se depositaron en el 2007.
Se observó que en los registros contables del FACLA no se identificaron los movimientos del Impuesto
al Valor Agregado (IVA) de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera.
375
Auditoría Superior de la Federación
Acción Emitida
06-2-06HIU-02-345-01-001
Recomendación
Nacional Financiera, S.N.C.
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 31, último
párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, recomienda que
Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso para Administrar la
Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, y conforme a las practicas contables y de control
registre por separado en su contabilidad las cantidades correspondientes a las contraprestaciones
previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera y la Regla 1.3.5., Apartado A, de la Segunda Resolución
de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004,
vigente en 2006, y sus anexos 21 y 28, y el Impuesto al Valor Agregado correspondiente.
Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso para Administrar la
Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, informará a la Auditoría Superior de la
Federación sobre los resultados de su gestión.
Resultado Núm. 3 Observación Núm. 1
A fin de verificar que el FACLA cumplió la cláusula cuarta "Objeto y fines", fracción II, inciso c, del
contrato del fideicomiso público, respecto del pago de las contraprestaciones por los servicios
previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, y que éstos se ajustaron a la Regla 1.3.5. de las Reglas
de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 22 de julio de 2004, así como al anexo 3 de las reglas vigentes para el ejercicio de 2006,
se analizó la información relativa a los gastos proporcionada por NAFIN, y se comprobó que durante el
ejercicio de 2006 el fideicomiso realizó pagos por 774,986.1 miles de pesos, como se muestra a
continuación:
376
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
PAGOS EFECTUADOS POR EL FACLA EN 2006
(Miles de pesos)
Concepto del gasto
Importe
Segundo reconocimiento aduanero
458,568.1
Procesamiento electrónico de datos
278,271.3
Obra pública
19,231.3
Servicio telefónico
14,092.8
Diplomados
3,600.4
Honorarios fiduciarios
1,222.2
Suma
FUENTE:
774,986.1
Relación de erogaciones mensuales y documentación comprobatoria
del FACLA.
Del cuadro anterior se desprende que el fideicomiso realizó pagos por 458,568.1 miles de pesos por
los servicios del segundo reconocimiento aduanero, concepto que representa el 59.2% de los gastos
en el ejercicio auditado, de los cuales 324,403.9 miles de pesos correspondieron a los servicios de los
meses de noviembre y diciembre de 2005, y de enero a abril de 2006, prestados por las empresas
SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y los consorcios de comercio exterior de Mexicali,
Nogales, Guadalajara, Aeropuerto de México, Veracruz, Nuevo Laredo, Cd. Juárez, del Interior de
México, Piedras Negras, de Reynosa y de Matamoros, contratados desde 1993.
Los 134,164.2 miles de pesos restantes por concepto del servicio de segundo reconocimiento
aduanero, se pagaron a las empresas que a partir de mayo de 2006 están prestando los servicios
antes referidos, las cuales son SGS Societé Generale de Surveillance, S.A. y Cotecna Inspection, S.A.
Con el análisis de los contratos celebrados entre el SAT y las empresas SGS Societé Generale de
Surveillance, S.A., y Cotecna Inspection, S.A., y de los pagos realizados por concepto del segundo
reconocimiento aduanero, se determinó incumplimiento en el inicio de la prestación de los servicios,
conforme a lo siguiente:
CONTRATOS SERVICIOS SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO CELEBRADOS EN 2006
Núm. de contrato
CS-309-LP-M010/06
CS-309-LP-M011/06
CS-309-LP-M012/06
FUENTE:
Proveedor
Plazo de ejecución
Mes de inicio
Meses de
(cláusula V)
de facturación
incumplimiento
May-06
3
May-06
3
May-06
2
SGS Societé Generale de 15 de febrero 2006 al 14 de febrero
Surveillance, S.A.
Cotecna Inspection, S.A.
de 2010
15 de febrero 2006 al 14 de febrero
de 2010
SGS Societé Generale de 6 de marzo 2006 al 5 de marzo de
Surveillance, S.A.
2010
Contratos de prestación de servicios de segundo reconocimiento aduanero proporcionados por el SAT.
377
Auditoría Superior de la Federación
De acuerdo con el cuadro anterior, se incumplió la cláusula V de los contratos, ya que en los tres
casos la prestación de los servicios de segundo reconocimiento aduanero inició en mayo de 2006, y no
en las fechas de febrero y marzo de 2006 estipuladas en el contrato respectivo.
Como consecuancia de la reunión de conclusión y presentación de resultados finales, mediante el
oficio núm. 300-04-03-2008-00003 del 9 de enero de 2008, el SAT remitió copia de los convenios
modificatorios a los contratos núms. CS-309-LP-M-010/06, CS-309-LP-M-011/06 y CS-309-LP-M012/06, los cuales se formalizaron el 29 de enero de 2007. De su análisis se comprobó que en el
apartado de antecedentes fracción IV, se incluyeron las causas por los cuales no se dio cumplimiento
a la prestación de los servicios a partir del 15 de febrero de 2006, "…por causas de fuerza mayor, no
imputables a "EL PROVEEDOR" ni a "EL SAT", el inicio de la prestación de los servicios se retrasó
toda vez que las empresas que anteriormente prestaban el servicio de Segundo Reconocimiento en
las aduanas promovieron Juicios de Amparo en contra de la convocatoria emitida para la licitación de
tales servicios y permanecieron en las instalaciones de las aduanas hasta el 3 de mayo de 2006 por lo
que el inicio de la prestación de los servicios comenzó efectivamente el 4 de mayo de 2006".
Se observó que los pagos realizados a SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y los
consorcios de comercio exterior de Mexicali, Nogales, Guadalajara, del Aeropuerto de México,
Veracruz, Nuevo Laredo, de Cd. Juárez, del Interior de México, Piedras Negras, de Reynosa y de
Matamoros, por un importe de 324,403.9 miles de pesos, no fueron facturados al FACLA, en infracción
del artículo 29 del Código Fiscal de la Federación.
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, Nacional Financiera,
S.N.C., con el oficio núm. GCJ/559/07 del 11 de diciembre de 2007, expresa que en su carácter de
fiduciaria del FACLA, "…no estaba obligada a facturar los servicios prestados por las Empresas del
Segundo reconocimiento…", "…sólo estaba obligada al pago de la contraprestación en base a la
solicitud de pago que presentasen las empresas…", de conformidad con la Regla 1.3.5. Inciso D, de la
Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio
Exterior para 2004 vigente en el 2006.
Se observa que, si bien es cierto que la fiduciaria estaba obligada al pago de los servicios del segundo
reconocimiento aduanero con base a la solicitud que para tal efecto presenten las empresas, como lo
establece la mencionada Regla 1.3.5., también lo es que el artículo 29 del Código Fiscal de la
Federación obliga a que "Cuando las leyes fiscales establezcan la obligación de expedir comprobantes
por las actividades que se realizan, dichos comprobantes deberán reunir los requisitos que señala el
artículo 29-A de este Código. Las personas que adquieran bienes o usen servicios deberán solicitar el
comprobante respectivo".
378
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Por lo anterior, se determina que los pagos de los servicios del segundo reconocimiento aduanero,
realizados a favor de SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y a los 11 consorcios de
comercio exterior, por un importe de 324,403.9 miles de pesos, debieron facturarse al fideicomiso
público, independientemente de la presentación de la solicitud de pago correspondiente por las
empresas que prestaron el servicio del segundo reconocimiento aduanero.
Asimismo, se observó que en las facturas pagadas a SGS Societé Generale de Surveillance, S.A., y
Cotecna Inspection, S.A., no se identifican los servicios prestados en cada una de las aduanas, ni los
costos unitarios por aduana por los servicios facturados, en infracción del artículo 29-A, fracciones V y
VI, del Código Fiscal de la Federación.
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, NAFIN, con el oficio
núm. GCJ/559/07 del 11 de diciembre de 2007, manifestó que "de conformidad a lo establecido en la
cláusula cuarta de los lineamientos del 28 de agosto de 2006, se estableció que la validación de las
operaciones quedará a cargo del SAT a través de las Aduanas del País como de la Administración
Central de Investigación Aduanera, por lo que no es obligación propia de la Fiduciaria el identificar los
servicios prestados en cada una de las aduanas".
Asimismo, NAFIN informó que la cláusula sexta de los Lineamientos para la Validación de las
Operaciones de los Servicios de Segundo Reconocimiento y para la Facilitación del Reconocimiento
Aduanero de Mercancías, establece que "Los administradores de las Aduanas del país, y la
Administración Central de Investigación Aduanera, validarán las operaciones contenidas en la solicitud
presentada por el Proveedor, e informarán a la Administración Central de Segundo Reconocimiento.
"Una vez validada las operaciones que les fueron presentadas, lo harán constar por escrito. La
validación de las operaciones en los términos de la presente política de operación, hará las veces de
validación la factura…" .
Sin embargo, no se encontraron anexas a las facturas de los proveedores SGC Societé Generale de
Surveillance, S.A., y Cotecna Inspection, S.A., las solicitudes de validación de operaciones por cada
una de las aduanas, ni la validación de las operaciones, para corroborar los conceptos facturados.
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, NAFIN, con el oficio
núm. GCJ/571/07 del 17 de diciembre de 2007, envió copias de los oficios de validación por los
administradores de las aduanas por las operaciones efectuadas por Societé Generale de Surveillance,
S.A., y Cotecna Inspection, S.A., así como oficios mediante los cuales el SAT da a conocer a dichas
empresas los lineamientos para la validación de las operaciones por los servicios del segundo
reconocimiento aduanero.
379
Auditoría Superior de la Federación
Por otra parte, se verificaron los pagos por los servicios de procesamiento electrónico de datos por
278,271.3 miles de pesos, el 35.9% de los gastos en el ejercicio revisado, y se constató que prestaron
estos servicios, IBM de México Comercialización y Servicios, S.A. de C.V., por 119,233.0 miles de
pesos; Microsoft Licensing GP, por 75,577.9 miles de pesos; Avantel Infraestructura, S. de R.L. de
C.V., por 35,257.5 miles de pesos; Oracle de México, S.A. de C.V., por 28,874.3 miles de pesos; DSS
de México, S.A. de C.V., por 12,550.2 miles de pesos; Hewlett Packard de México, S. de R.L. de C.V.,
por 6,266.9 miles de pesos, y EDS de México, S.A. de C.V., por 511.5 miles de pesos.
Asimismo, se comprobó que se realizaron pagos por obra pública por 19,231.3 miles de pesos, el 2.5%
de los gastos en el ejercicio de 2006, los cuales fueron realizados en distintos inmuebles del SAT para
la adaptación de oficinas, y espacio, trabajos de mantenimiento y conservación, así como supervisión
de los trabajos de adaptación. Los pagos se realizaron a Construcciones ICI, S.A. de C.V., por 1,946.2
miles de pesos; Constructora y Promotora Satélite, S.A. de C.V., por 2,271.9 miles de pesos;
Construideas Innovación y Desarrollo, S.A. de C.V., por 1,282.3 miles de pesos; Coordinación Técnico
Administrativa de Obras, S.A. de C.V., por 627.8 miles de pesos; Corporativo Trimarco, S.A. de C.V.,
por 6,700.5 miles de pesos; Delta Proyectos y Desarrollo, S.A. de C.V., por 1,917.3 miles de pesos;
Desarrollo Empresarial México, S.A. de C.V., por 4,124.7 miles de pesos, y Supervisores Técnicos,
S.A. de C.V., por 360.6 miles de pesos.
Se revisó el contrato de obra pública CO-FID-LP-A-007/06, celebrado con Corporativo Trimarco, S.A.
de C.V., por un monto de 11,150.7 miles de pesos; éste se formalizó el 14 de junio del año 2006, con
una vigencia de 134 días naturales, por lo tanto, el contratista se obliga a iniciar la obra el día 19 de
junio de 2006 y a terminarla, a más tardar, el día 30 de octubre del 2006, de conformidad con el
programa de obra aprobado, que forma parte del contrato.
El objeto del contrato es "Adaptación de oficinas de las administraciones locales de Guadalajara
Centro, en la ciudad de Guadalajara, Jalisco."
Se determinó que se firmó convenio modificatorio el 25 de octubre de 2006, por un monto de 7,367.4
miles de pesos, que representó el 66.1% del contrato original. En éste las partes convienen extender
por 39 días naturales la fecha de terminación, que sería, a más tardar, el 8 de diciembre de 2006, en
infracción del artículo 59 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, y
consecuentemente se incumplió el artículo 8°, fracción XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos.
Como consecuencia de la reunión de conclusión y presentación de resultados finales, mediante una
nota informativa del 20 de diciembre de 2007, el SAT comunicó que con fundamento en el segundo
párrafo del artículo 59 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas establece
380
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
lo siguiente: "Si las modificaciones exceden el porcentaje indicado pero no varían el objeto del
proyecto, se podrá celebrar convenios adicionales entre las partes respecto de las nuevas condiciones.
Estos convenios deberán ser autorizados bajo la responsabilidad del titular del área responsable de la
contratación de los trabajos. Dichas modificaciones no podrán, en modo alguno, afectar las
condiciones que se refieran a la naturaleza y características esenciales del objeto del contrato original,
ni convenirse para eludir en cualquier forma el cumplimiento de esta Ley o de los tratados".
Al respecto, la Administración Central de Recursos Materiales procedió a dar el visto bueno de la
ampliación adicional al contrato mediante el oficio núm. 237-SAT-III-A1-0843 Bis del 25 de octubre de
2006, ya que dichas modificaciones no variaron las condiciones relativas a la naturaleza y
características esenciales del objeto del contrato original, ni fueron convenidas para eludir en cualquier
forma el cumplimiento de la normatividad aplicable en la materia a tratado alguno.
Sobre el particular, la información proporcionada por la entidad fiscalizada no fue suficiente para
aclarar la irregularidad, toda vez que se limitó a aludir las condiciones de tiempo y lugar del contrato y
omitió lo relativo al costo, lo cual corresponde a lo observado por la ASF.
Asimismo, se revisó el contrato de obra pública CO-FID-LP-A-028/06, celebrado con Construideas,
Innovación y Desarrollo, S.A. de C.V., por un monto de 8,272.8 miles de pesos, que se formalizó el 26
de diciembre del año 2006, con una vigencia de 120 días naturales, por tanto, el contratista se obliga a
iniciar la obra el 8 de enero de 2007 y a terminarla a más tardar el 7 de mayo del 2007, de conformidad
con el programa de obra aprobado, que forma parte del contrato.
El objeto del contrato es "Adaptación de espacios para reubicar a las unidades administrativas que
conforman la Administración Local de Cancún".
Se firmó un convenio modificatorio respecto del monto del contrato el 30 de abril de 2007. Además se
incrementó el monto por 2,067.7 miles de pesos, que representa el 25.0% del contrato, porcentaje que
se ajustó a lo previsto en el artículo 59 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las
Mismas.
Se observó que las retenciones equivalentes al cinco al millar sobre el importe de las estimaciones
pagadas a los contratistas por Derechos de Vigilancia, Inspección y Control que realiza la Secretaría
de la Función Pública, por un importe de 68.4 miles de pesos, no se han pagado o reembolsado a
dicha dependencia. Además, en la contabilidad del fideicomiso no se registraron como pasivo dichas
obligaciones con terceros, en infracción del artículo 191 de la Ley Federal de Derechos y del Principio
Básico de Contabilidad Gubernamental "Revelación Suficiente".
381
Auditoría Superior de la Federación
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, el SAT con el oficio
331-SAT-V-827 del 12 de diciembre de 2007, proporcionó copia de las Declaraciones de Pago de
Derechos a favor de la Secretaría de la Función Pública, por concepto de inspección y vigilancia
(contratos de obra pública 5 al millar), por un importe de 68.4 miles de pesos, que corresponden a los
periodos de agosto a diciembre 2006, cuyos pagos se realizaron hasta el 3 de julio de 2007. Asimismo,
con el mencionado oficio, se entregó copia del Balance General emitido por la fiduciaria, de los meses
de junio, julio y agosto 2007, en los que se constató el registro de los pasivos del 5 al millar, en el
renglón de Reservas y Provisiones para Obligaciones Diversas.
También se verificaron los pagos realizados por servicios telefónicos relacionados por 14,092.8 miles
de pesos, el 1.8% de los gastos en el ejercicio, y se confirman los pagos a Avantel, S. de R.L. de C.V.,
por 6,345.9 miles de pesos, y Teléfonos de México, S.A. de C.V., por 7,746.9 miles de pesos.
Se revisaron los pagos por concepto de diplomados, por 3,600.4 miles de pesos, el 0.5% de los gastos
en el ejercicio, y se constató que dichos servicios fueron facturados por Excelencia en Consultoría,
S.A. de C.V., y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey por 2,027.7 y 1,572.7
miles de pesos, respectivamente.
Los servicios proporcionados por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey
correspondieron a la "Prestación de servicio de impartición del foro de fortalecimiento de alta dirección
del programa formativo de mandos para el cambio del SAT"; el proveedor Excelencia en Consultoría,
S.A. de C.V., prestó servicios por concepto de diversos diplomados (para jefes de departamento, en
administración directiva y en habilidades de mando).
Se comprobó que los pagos por concepto de honorarios fiduciarios, por 1,222.2 miles de pesos, el
0.2% de los gastos en el ejercicio, se realizaron a favor de NAFIN, S.N.C., de forma trimestral.
Se observó que los recibos de honorarios facturados no tienen desglosado el IVA, y en la contabilidad
del fideicomiso se registró por separado en cuentas de gasto el importe de honorarios y del IVA, para
lo cual se desglosó el 15% de los honorarios facturados, por lo que se infringió el artículo 29-A del
Código Fiscal de la Federación.
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares NAFIN, con el oficio
núm. GCJ/559/07 del 11 de diciembre de 2007, informó que a partir del periodo del 20 de mayo al 19
de agosto de 2007, las facturas de honorarios tienen desglosado el IVA respectivo, en cumplimiento
del artículo 29-A del Código Fiscal de la Federación, proporcionando copia del recibo núm. 3613 del 20
de agosto de 2007 a nombre del fideicomiso, donde se constató que el IVA se encuentra desglosado.
382
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
En relación con los pagos que realizó el FACLA en el ejercicio de 2006, no se encontraron las
instrucciones del Comité Técnico dirigidas a la fiduciaria para realizar los pagos correspondientes a los
servicios prestados con cargo al patrimonio del fideicomiso por conducto del Secretario Técnico del
Fideicomiso público, o de las personas designadas por el propio Comité Técnico, en contravención de
la cláusula séptima, inciso c, del contrato del FACLA.
Conviene mencionar que la Regla 1.3.5. de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio
Exterior para 2004 establece que las empresas del segundo reconocimiento aduanero presentarán a la
fiduciaria la solicitud de pago correspondiente para su verificación; es decir, la fiduciaria pagará
directamente estos servicios sin la instrucción de pago del Comité Técnico. Tal procedimiento no se
aplica en el caso de los pagos de otros servicios, por lo que se deberá contar con la instrucción
expresa del Comité Técnico del FACLA, como se establece en el numeral 9 de las Reglas de
Operaciones del FACLA.
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, el SAT con el oficio
331-SAT-V-827 del 12 de diciembre de 2007, proporcionó copia fotostática del acuerdo 11 12/06/06,
del Acta de la Cuarta Sesión Ordinaria del 2006 del Comité Técnico del FACLA, en donde se aprueba
la propuesta para que los puestos señalados tengan las facultades para instruir a la fiduciaria para
realizar los pagos que corresponden a los servicios prestados con cargo al patrimonio del fideicomiso
público.
Se verificó que el referido acuerdo, efectivamente otorga facultades al Administrador Central de
Recursos Financieros, al Administrador de Tesorería, al Subadministrador de Atención a Fideicomisos,
y al Subadministrador de Fondos de Financiamiento, para instruir a la fiduciaria para realizar pagos
con cargo al patrimonio del fideicomiso.
Conforme a lo anterior, se observó que los pagos con cargo al patrimonio del fideicomiso no tienen
anexa la instrucción de los funcionarios autorizados dirigida a la fiduciaria para efectuar dichos pagos.
Como consecuencia de la reunión de conclusión y presentación de resultados finales, el SAT mediante
el oficio núm. 327-SAT-II-02362 del 19 de diciembre de 2007 adjuntó copia fotostática de la solicitud de
acreditación 1 como usuario operativo del sistema fiduciario en línea para instruir a la Dirección
Fiduciaria realizar operaciones de depósito, retiro y traspaso, relacionadas con el patrimonio del
Fideicomiso 80386.
383
Auditoría Superior de la Federación
Acción Emitida
06-9-06E00-02-345-08-001
Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de
Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las
responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de
los servidores públicos que durante su gestión incumplieron lo dispuesto en el artículo 8º., fracción
XXIV de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en el marco
de las funciones que se les reservan en el contrato del Fideicomiso para Administrar la
Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, ya que autorizaron, el 25 de octubre de 2006, un
convenio modificatorio al contrato de obra pública CO-FID-LP-A-007/06, celebrado con Corporativo
Trimarco, S.A. de C.V., por un monto de 7,367.4 miles de pesos, que representó un incremento del
66.1% al contrato original por 11,150.7 miles de pesos, que excedió en 41.0%, equivalente a 4,579.7
miles de pesos, al 25.0 % permitido en el artículo 59 de la Ley de Obras Públicas y Servicios
Relacionados con las Mismas, por lo que se incumplió dicho ordenamiento.
El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria proporcionará a la Auditoría
Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el
pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.
Acción Emitida
06-9-06HIU-02-345-08-001
Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C.
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en Nacional
Financiera, S.N.C., en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las
responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de
los servidores públicos que durante su gestión incumplieron lo dispuesto en el artículo 8º., fracción
384
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
XXIV de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, ya que
pagaron 324,403.9 miles de pesos por los servicios del segundo reconocimiento aduanero,
correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 2005, y de enero a abril de 2006, a la
empresa SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y a los consorcios Comercio Exterior de
Mexicali, S.A. de C.V., Comercio Exterior de Nogales, S.A. de C.V., Comercio Exterior de Guadalajara,
S.A. de C.V.; Comercio Exterior del Aeropuerto de México, S.A. de C.V.; Comercio Exterior de
Veracruz, S.A. de C.V.; Comercio Exterior de Nuevo Laredo, S.A. de C.V.; Comercio Exterior de Cd.
Juárez, S.A. de C.V.; Comercio Exterior del Interior de México, S.A. de C.V.; Comercio Exterior de
Piedras Negras, S.A. de C.V.; Comercio Exterior de Reynosa, S.A. de C.V., y Comercio Exterior de
Matamoros, S.A. de C.V., sin haber requerido la factura correspondiente, en infracción del artículo 29
del Código Fiscal de la Federación.
El Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., proporcionará a la Auditoría Superior de
la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el pronunciamiento sobre la
inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.
Resultado Núm. 4 Observación Núm. 1
A fin de verificar que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera (FACLA) cumplió con sus objetivos y metas, se solicitó a NAFIN, el programa anual del
fideicomiso.
Al respecto, la entidad fiscalizada proporcionó el Programa Estimado 2006, y con su análisis se
determinó que para ese ejercicio se estimaron 3,614,713.0 miles de pesos de ingresos por
aportaciones, 442,566.0 miles de pesos de intereses, y 2,838,253.0 miles de pesos de gastos para
proyectos por la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información (AGCTI),
adscrita al SAT, de los cuales se autorizaron 1,857,591.0 miles de pesos, como se muestra a
continuación:
385
Auditoría Superior de la Federación
PROYECTOS DE LA AGCTI AUTORIZADOS AL FACLA EN 2006
(Miles de pesos)
Proyecto
Importe
Multiservicios Administrados de Comunicaciones
(MAC)
Centro de Administración Tecnológica (CAT)
559,573.0
Red Privada Virtual A (VPN 1)
149,529.0
Recursos Humanos de la Op. Informática
418,990.0
Centro de Contacto de Multiservicios (CCM)
117,729.0
Centro de Continuidad de Negocios (CCN)
APIS (Mantenimiento de Software)
Procesamiento en Demanda
TV SAT
10,335.0
363,517.0
20,634.0
7,668.0
VIVA
50,899.0
1,857,591.0
Suma
FUENTE:
158,717.0
Programa estimado 2006 proporcionado por el FACLA.
De los 2,838,253.0 miles de pesos programados, quedaron 980,662.0 miles de pesos pendientes de
autorizar.
En lo que se refiere a los proyectos que solicitó la Administración General de Innovación y Calidad
(AGIC), por 1,181,914.0 miles de pesos, se autorizaron 1,164,664.0 miles de pesos, como se muestra
a continuación:
PROYECTOS DE LA AGIC AUTORIZADOS AL FACLA EN 2006
(Miles de pesos)
Proyecto
Honorarios fiduciarios
Segundo reconocimiento
Programa formativo de mandos
Outsourcing de almacenes
Sistema de control de acceso y asistencia
Nuestro espacio
Actualización de parque vehicular
Prog. Form. Mandos para Cambio (Fort. de la Alta Dir.)
Auditoría 2005
Suma
Importe
1,231.0
520,210.0
11,887.0
8,001.0
31,625.0
473,755.0
115,066.0
2,314.0
575.0
1,164,664.0
FUENTE: Programa estimado 2006 proporcionado por el FACLA.
De los 1,181,914.0 quedaron 17,250.0 miles de pesos pendientes de autorizar.
Como resultado de lo anterior, se concluye que en el 2006 el FACLA no cumplió con las metas
establecidas, ya que programó gastos por 4,020,167.0 miles de pesos, integrados por 2,838,253.0
miles de pesos de la AGCTI y 1,181,914.0 miles de pesos de la AGIC; sin embargo, durante ese año el
386
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
fideicomiso únicamente pagó 774,986.1 miles de pesos, integrados por 278,271.3 miles de pesos del
procesamiento electrónico de datos; 458,568.1 del segundo reconocimiento aduanero; 19,231.3 por
concepto de obra pública; 14,092.8 del servicio telefónico; 3,600.4 por diplomados, y 1,222.2 por
honorarios fiduciarios.
En consecuencia, el fideicomiso público incumplió la cláusula cuarta y los incisos b) y g) de la séptima
del Contrato de Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera
las que estipulan "son fines del fideicomiso recibir, invertir y administrar las cantidades que se cobren
por concepto de contraprestraciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley
Aduanera, así como realizar el pago a terceros que sean necesarios para cumplir con los presentes
fines y con el artículo 16 antes citado", y "b) Aprobar y, en su caso, modificar el programa anual del
fideicomiso…" "g) Revisar y aprobar, en su caso, la información financiera y contable del
fideicomiso…y dictar las medidas correctivas que sean procedentes", así como la sexta de sus Reglas
de Operación la que estipula "El programa anual deberá contener como mínimo el presupuesto a
ejercer durante el año calendario correspondiente, desglosando los proyectos en los cuales se
pretende utilizar dicho presupuesto. Asimismo, deberá contener una proyección de ingresos para el
ejercicio correspondiente con el objeto de aprobar el programa anual en base a los ingresos del año
calendario correspondiente".
Conviene señalar que el patrimonio del fideicomiso público presentó un saldo al 31 de diciembre de
2006 de 8,158,239.1 miles de pesos, que se integra del saldo del ejercicio de 2005 por 4,117,373.5
miles de pesos, más 4,430,928.0 miles de pesos de contraprestaciones recibidas en 2006, más
rendimientos generados en el ejercicio por 391,853.9 miles de pesos y 5.0 miles de pesos de las
reservas y provisiones para obligaciones diversas, menos gastos por 774,986.1 miles de pesos y
6,935.2 miles de pesos por pérdida cambiaria.
Lo anterior provocó que el saldo del patrimonio del FACLA al cierre del ejercicio de 2006 fuera de
8,158,239.1 miles de pesos.
Se constató que en la cuenta núm. 4201 "Patrimonio" se consignó un saldo de 8,887,748.6 miles de
pesos al 31 de diciembre de 2006, cantidad integrada por los importes registrados en las subcuentas
4201-1 Gobierno Federal, por 682,372.9 miles de pesos, y la 4201-3 "Particulares", por 8,205,375.7
miles de pesos.
Se comprobó que en la Subcuenta 4201-1 Gobierno Federal se registraron dos movimientos en mayo
y julio de 2006, por 360,954.4 y 321,418.5 miles de pesos, respectivamente; el movimiento de mayo se
realizó mediante la Ficha Única de Operación Fiduciaria con folio de Internet 4850814 del 31 de mayo
de 2006, en el concepto "Inversión / Aportación del Gobierno Federal", y la de julio se contabilizó con
387
Auditoría Superior de la Federación
base en la Ficha Única de Operación Fiduciaria con folio de Internet 4949940, fechada el día 6 de julio
de 2006. Sin embargo, en dicho documento se consignó el concepto "Inversión / Aportación a
patrimonio".
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, mediante el oficio núm.
GCJ/571/07 del 17 de diciembre de 2007, NAFIN informó que respecto de los dos movimientos
contables efectuados en mayo y julio de 2006 por 360,954.4 y 321,418.5 miles de pesos que fueron
registrados en el patrimonio del FACLA como aportaciones del Gobierno Federal, éstos se registraron
indebidamente en ese rubro, por lo que con fecha 30 de noviembre de 2007 NAFIN se procedió a su
reclasificación, quedando dichos montos registrados en la cuenta 4201.- Subcuenta Patrimonio
Particulares, de lo cual anexó copia de la póliza contable y de la balanza de comprobación al 30 de
noviembre del mismo año.
Por otra parte, en respuesta a la reunión de presentación de resultados preliminares, mediante el oficio
núm. 331-SAT-V-827 del 12 de diciembre de 2007, la Administración Central de Seguimiento del SAT
envió el oficio núm. 327-SAT-II-002299 del 11 de diciembre de 2007 de la Administración Central de
Recursos Financieros de la Administración General de Innovación y Calidad, con la información de los
proyectos autorizados al 31 de diciembre de 2006, por el Comité Técnico del Fideicomiso para
Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, como se muestra a continuación:
PRESUPUESTO DE PROYECTOS AUTORIZADOS POR EL COMITÉ TÉCNICO
DEL FACLA AL 31 DE DICIEMBRE DE 2006, CON CARÁCTER MULTIANUAL
(Miles de pesos)
Área
AGCTI
AGIC
Segundo Reconocimiento
Honorarios Fiduciarios
Suma
FUENTE:
Autorizado
Comprometido
%
Ejercido 2006
%
10,005,196.0
6,946,858.0
69.4%
292,359.0
4.2%
2,983,977.0
1,378,255.0
46.2%
157,001.0
11.4%
324,404.0
324,404.0
100.0%
324,404.0
100.0%
1,222.0
1,222.0
100.0%
1,222.0
100.0%
13,314,799.0
8,650,739.0
65.0%
774,986.0
9.0%
Cuadro de Proyectos al 31 de diciembre de 2006, del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del
Artículo 16 de la Ley Aduanera.
Del cuadro anterior se desprende que del presupuesto autorizado para el ejercicio 2006 del FACLA por
un monto de 13,314,799.0 miles de pesos, se comprometieron contratos por 8,650,739.0 miles de
pesos, lo que representa el 65.0% del presupuesto autorizado; sin embargo, sólo se ejercieron
774,986.0 miles de pesos, equivalentes al 9.0% del presupuesto comprometido para el ejercicio en
revisión.
388
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Como consecuencia de la reunión de conclusión y presentación de resultados finales, mediante el
oficio núm. 103-06-2008-0010 del 10 de enero de 2008, el SAT envió la atenta nota núm. 001 del 8 de
enero de 2008, con la cual informan que de la disponibilidad final obtenida en 2006 por 8,158,239.1
miles de pesos, el monto contratado a esa fecha ascendía a 8,650,739.0 miles de pesos, que al
descontar el monto global pagado por 1,335,237.0 miles de pesos refleja un saldo a pagar de
7,315,502.0 miles de pesos, monto que equivale al 90.0% de la disponibilidad final de 2006; asimismo,
informó que el monto comprometido a este periodo, las obligaciones no correspondían de forma
específica a un solo año, sino que comprende periodos, en promedio de tres años.
"Por otro lado, respecto de los proyectos autorizados, la variación menor de los pagos efectuados en
2006, se debió principalmente a la complejidad de los procesos licitatorios de los proyectos, ya que
algunos se declararon desiertos, y de aquellos que se adjudicaron su implementación llevó un tiempo
considerable, situación que generó el desfase de los pagos, y que fue causada por aquellos
proveedores que en su momento su facturación fue entregada hasta casi un año posterior al inicio de
operaciones.
"Derivado de lo anterior, el saldo final disponible fue mayor a lo esperado. Sin embargo, se confirma
que dicha disponibilidad es para cubrir los pagos de los servicios, bienes u obras que se generarán o
que se irán dando conforme al avance de los proyectos ya contratados y que equivaldrían para ese
mismo año en 97%, en tanto que de forma acumulada representa el 90%".
No obstante lo anterior, la entidad fiscalizada omitió presentar información que acredite que los
miembros del comité técnico del FACLA hayan propuesto, modificaciones al programa anual del
fideicomiso, por lo cual se observó incumplimiento a lo previsto en los incisos b y g de la cláusula
séptima del contrato del citado fideicomiso y sexta de sus reglas de operación.
Acción Emitida
06-9-06HIU-02-345-08-002
Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C.
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en Nacional
Financiera, S.N.C., en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las
responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de
389
Auditoría Superior de la Federación
los servidores públicos miembros del Comité Técnico del Fideicomiso para Administrar la
Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera que durante su gestión aprobaron y no
propusieron modificación al programa anual del fideicomiso, en términos de lo estipulado en los incisos
b y g de la cláusula séptima del contrato de fideicomiso y sexta de sus reglas de operación, por lo que
incumplieron dichas disposiciones.
El Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., proporcionará a la Auditoría Superior de
la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el pronunciamiento sobre la
inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.
Resultado Núm. 5
Sin Observaciones
A fin de verificar que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley
Aduanera cumplió sus fines de conformidad con la cláusula cuarta "Objeto y Fines", fracción "II.Fines", inciso b, del contrato, la cual establece que éstos son "Invertir los recursos del patrimonio del
Fideicomiso en instrumentos de deuda, gubernamentales o bancarios, acotando la inversión a
instrumentos de bajo riesgo y buscando la liquidez que requiera el Fideicomiso", se analizaron los
contratos y estados de cuenta de inversión del ejercicio de 2006, proporcionados por NAFIN.
Se comprobó que los recursos que recibió el FACLA los invirtió en moneda nacional con Operadora de
Fondos NAFINSA, S.A. de C.V., con Nacional Financiera, S.N.C., en dólares estadounidenses y en
moneda nacional y con NAFINSA Securities, Inc. en dólares estadounidenses. Dichos recursos
generaron rendimientos financieros en el ejercicio auditado, como se muestra a continuación:
390
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
RENDIMIENTOS DE LAS INVERSIONES EFECTUADAS POR EL FACLA EN 2006
(Miles de pesos)
Periodo
Enero
Febrero
Operadora de
Nacional Financiera,
Fondos NAFINSA,
S.N.C.
S.A. de C.V.
Contrato 1062552
Contrato 000001503
en moneda nacional
en moneda nacional
1,759.2
31,673.5
2,447.4
26,985.0
Nacional
Financiera,
S.N.C.
Contrato 6009203
en dólares
0.0
0.0
Nafinsa
Securities, Inc.
Account number:
5NA-004170
en dólares
0.0
0.0
Total
33,432.7
29,432.4
Marzo
2,299.9
12,877.5
0.0
0.0
15,177.4
Abril
1,863.7
27,435.4
0.0
0.0
29,299.1
Mayo
2,540.8
5,739.9
0.0
0.0
8,280.7
Junio
2,936.2
28,727.6
26.4
0.0
31,690.2
Julio
3,562.9
30,183.1
272.0
0.0
34,018.0
Agosto
6,332.9
31,560.2
1.1
111.0
38,005.2
Septiembre
14,643.1
22,060.0
2.3
382.0
37,087.4
Octubre
23,770.6
20,339.9
207.7
0.0
44,318.2
Noviembre
26,550.1
18,170.1
225.6
597.6
45,543.4
Diciembre
33,454.3
13,125.0
603.9
319.8
47,503.0
122,161.1
268,877.2
1,339.0
1,410.4
393,787.7
Suma
FUENTE: Estados de cuenta de inversiones de enero a diciembre de 2006 proporcionados por el FACLA.
Para verificar que el FACLA registró contablemente los intereses obtenidos por las inversiones, se
analizaron la balanza de comprobación y los registros contables del ejercicio auditado, y se observó
que los intereses generados del contrato núm. 1062552 celebrado con NAFIN en diciembre de 2006, el
fideicomiso registró 38,642.3 miles de pesos, que difiere en 5,188.0 miles de pesos del importe
consignado en los estados de cuenta de inversión, por 33,454.3 miles de pesos.
En lo que se refiere al contrato núm. 5NA/004170 de NAFINSA Securities Inc. en dólares
estadounidenses, de acuerdo con el estado de cuenta de diciembre de 2006, se generaron intereses
por 319.8 miles de pesos, los cuales no se contabilizaron; asimismo, se registraron como movimiento
negativo 6,802.3 miles de pesos. Además, al momento de traspasar la totalidad del saldo de la cuenta
de inversión se generó una pérdida cambiaria por 1,934.2 miles de pesos, la cual no se registró
contablemente.
Por lo anterior, se concluye que la fiduciaria no cuenta con un registro confiable en el rubro de
rendimiento de las inversiones.
Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, NAFIN, en su carácter
de fiduciaria, informó que mediante oficio sin número de fecha 11 de diciembre de 2007, emitido por la
Dirección de Normatividad Gubernamental de esa entidad, proporcionó el similar núm. GCJ/559/07 de
la misma fecha, suscrito por la Subdirección de Administración de Fideicomisos Públicos, en el que
informa que la diferencia en el registro de los intereses del contrato 1062552 por 5,187.9 miles de
391
Auditoría Superior de la Federación
pesos, no afecta el resultado del ejercicio 2006, ya que la misma fue compensada con otros contratos,
como se muestra a continuación:
DETERMINACIÓN DE DIFERENCIAS EN EL REGISTRO CONTABLE DE LOS INTERESES
(Miles de pesos)
Contrato
Concepto
1062552
Intereses
5004170
5004170
FUENTE:
Estado de cuenta
Balanza de
comprobación
Diferencia
24,735.3
29,923.2
Intereses
319.8
(6,802.3)
7,122.1
Cambios
(1,934.2)
0.0
(1,934.2)
Suma
23,120.9
23,120.9
(5,187.9)
0.0
Oficio núm. GCJ/559/07 del 11 de diciembre de 2007, emitido por la Subdirección de
Administración de Fideicomisos Públicos de NAFIN.
Asimismo, NAFIN informó que para no incurrir en la compensación de registros, se ha solicitado al
área contable fiduciaria que en lo sucesivo refuerce la supervisión de los registros en la contabilidad
del fideicomiso; y que con base en los resultados preliminares de la revisión practicada por la ASF, la
Subdirección de Administración de Fideicomisos Públicos de NAFIN giró instrucciones a la Gerencia
Fiduciaria de Control y Registro, para que en lo sucesivo se evite compensar cifras entre contratos y
cuentas contables, y se intensifique la supervisión de los registros al cierre de cada mes generando las
conciliaciones respectivas entre los estados de cuenta y los registros contables.
Resultado Núm. 6
Sin Observaciones
A fin de verificar que los contratos de prestación de servicios del segundo reconocimiento aduanero,
de procesamiento electrónico de datos y otros servicios, previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera,
celebrados por el SAT con empresas nacionales y extranjeras en el ejercicio 2006, que se pagaron con
recursos del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, se
formalizaron de acuerdo con la normativa aplicable y estén sujetos al secreto fiscal establecido en el
artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, se seleccionaron para su revisión 8 contratos. Los
resultados se presentan a continuación:
392
•
Se verificó que los ocho contratos se celebraron conforme a lo dispuesto en el artículo 47 de la
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
•
De los ocho contratos, tres correspondieron a los servicios del segundo reconocimiento aduanero
y cinco a los servicios del procesamiento electrónico de datos.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
•
En los ocho contratos se incluyó una cláusula de confidencialidad y sólo en cuatro adicionalmente
se celebraron convenios específicos, como se muestra a continuación:
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PARA EL SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO Y
PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS
Empresa/Núm. contrato
Descripción del servicio
Acuerdo confidencialidad
Cláusula
SGS Societé Generale de Surveillance, S.A.
Segundo Reconocimiento Aduanero
Si
Segundo Reconocimiento Aduanero
Si
Segundo Reconocimiento Aduanero
Si
Microsoft Licensing, GP
Licencias de Software Assurance Soporte y
Si
CS-309-AD-M-008/06
Horas de Servicios Técnicos
IBM de México Comercialización y Servicios, S.A. de
Mantenimiento, actualización, derecho de uso
C.V.
corporativo y soporte técnico a licencias IBM
Convenio
CS-309-LP-M-010/06
Cotecna Inspection, S.A.
CS-309-LP-M-011/06
SGS Societé Generale de Surveillance, S.A.
CS-309-LP-M-012/06
Si
Si
Si
Si
CS-309-AD-M-029/06
Oracle de México, S.A. de C.V.
Servicio de Administración de aplicaciones
CS-309-AD-M-100/06
Oracle
Hewlett Packard México, S. de R.L. de C.V.
Servicio de Soporte Operativo (SSO)
Si
Si
EDS de México, S.A. de C.V.
Servicio de Desarrollo y Mantenimiento a
Si
Si
CS-309-LP-M-064/06
Aplicaciones (SDMA)
CS-309-LP-M-048/06
FUENTE: Contratos de prestación de servicios proporcionados por el SAT.
Asimismo, se verificó que los servicios de los tres contratos celebrados, que se refieren en primer
término en el cuadro que antecede, relativos al segundo reconocimiento aduanero y la facilitación del
reconocimiento aduanero de mercancías, a favor del SAT, consistieron en: el reconocimiento aduanero
de mercancías de importación; la revisión física y documental de mercancías ingresadas a los recintos
fiscales con motivo de la práctica de una orden de verificación de mercancías en transporte, su toma
de muestras y elaboración del dictamen aduanero; y la valoración de mercancías.
Por otra parte, se constató que en los cinco contratos restantes los servicios se fijaron en términos de
que el proveedor otorgue al SAT:
•
El derecho de uso de los productos de software, software assurance, soporte y horas de servicios
técnicos, que se identifican en los anexos de los contratos.
•
El mantenimiento, actualización y soporte técnico, así como el otorgamiento del derecho de uso
corporativo de las licencias IBM.
393
Auditoría Superior de la Federación
•
La Administración de Aplicaciones Oracle para Servicios de Asistencia-Assisted Services (AGS).
•
La administración de procesamiento, de software base, de red, de almacenamiento, de respaldo,
de soporte de aplicaciones, de planes de recuperación de desastres, y de soporte extendido.
•
El desarrollo y garantía de aplicaciones, la administración, mantenimiento y soporte de
aplicaciones y el monitoreo, reporte y revisión de dichas aplicaciones.
De acuerdo con lo estipulado en los contratos, el proveedor asume la obligación de "Garantizar la
integridad y seguridad de la información recibida con motivo de la prestación de los servicios", y
"Queda convenido por el proveedor que la documentación que le proporcione El SAT para la
prestación de los servicios materia de este contrato, salvo aquella que sea del dominio público o de
uso general, será considerada como confidencial, por lo que el proveedor se obliga a guardarla bajo la
más estricta responsabilidad y por lo tanto no revelará a terceros dicha información en forma alguna".
Si en el desarrollo de los servicios materia de este contrato, el proveedor tuviere que utilizar servicios
de terceros, se asegurará que los mismos queden obligados a la confidencialidad de tales terceros, en
los términos indicados en…" las cláusulas respectivas".
Además, posterior a la reunión de presentación de resultados preliminares, el Administrador de
Proyectos y Mejora Continua de la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de
Información del SAT, con oficio 323-SAT-AGCTI-121-2007 del 11 de diciembre de 2007, informó sobre
los casos en los que es necesario hacer un convenio de confidencialidad con los proveedores o
prestadores de servicios, y en los cuales no es procedente, como se describe a continuación:
"Para los casos en que se solicita la contratación de servicios de renovaciones de derechos de uso de
licenciamiento (software) no se requiere convenios de confidencialidad, ya que lo que la
contraprestación obedece es a servicios de mantenimiento y actualización por ese derecho de uso",
"… por lo que los prestadores de servicios no tienen acceso a los equipos, sistemas o aplicaciones de
la institución".
394
•
"Licencias de Software Assurance, Soporte y Horas de Servicios Técnicos" (CS-309-AD-M008/06).
•
"Mantenimiento, Actualización, Derecho de Uso Corporativo y Soporte Técnico a Licencias IBM"
(CS-309-AD-M-029/06).
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
"Los convenios de confidencialidad son requeridos para aquellos contratos de servicios en los que los
prestadores de servicios mantienen capacidad/privilegio para el acceso a los equipos o sistemas
informáticos del SAT.
•
"Servicio de Administración de Aplicaciones Oracle" (CS-309-AD-M-100/06).
•
"Servicio de Soporte Operativo (SSO)" (CS-309-LP-M-048/06).
•
"Servicio de Desarrollo y Mantenimiento de Aplicaciones (SDMA)" (CS-309-LP-M-084/06)."
Sin embargo, en la información revisada y la proporcionada por el órgano desconcentrado no se
refieren acciones complementarias a las medidas de seguridad implementadas, en los procesos y
sistemas utilizados para salvaguardar la integridad, seguridad y protección de la información, que
queda bajo responsabilidad de terceros, en incumplimiento del artículo 30, fracciones XXIV y XXXVII,
del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.
Como consecuencia de la reunión de conclusión y presentación de resultados finales, la
Administración Central de Seguimiento del SAT, con el oficio núm. 103-06-2008-0008 del 9 de enero
de 2008, remitió el similar núm. 102-01-01-2008-001 del 8 de enero de 2008 mediante el cual envían
información sobre las medidas complementarias en los procesos y sistemas utilizados para
salvaguardar la integridad y protección de la información que son:
•
Políticas de seguridad del proyecto Fábrica de Software.
•
Convenios de confidencialidad (compromiso contractual de firmar un convenio individual por parte
de los consultores de modernización e integración de los sistemas informáticos del SAT).
•
Convenios de no divulgación requeridos por la Administración de Infraestructura Interna.
•
Proyecto de servicios de seguridad para la estrategia institucional de seguridad de la información
que guíe los esfuerzos del SAT en el corto y mediano plazo, para mejorar la confidencialidad,
disponibilidad e integridad de la información y de sus activos.
Por lo que se refiere a las políticas de seguridad el SAT mediante oficio núm. 323.SAT-AGCTI-VACDMA-172-2007 del 26 de junio de 2007 solicitó a la empresa EDS de México, S.A. de C.V., las
normas para garantizar la guarda y custodia del código fuente e información de aplicaciones del SAT
que se le entregará. Al respecto, EDS envió a ese órgano desconcentrado las políticas de seguridad
consistentes en: Términos de Confiabilidad; términos y condiciones generales; seguridad en servidores
395
Auditoría Superior de la Federación
de desarrollo; seguridad en equipos de cómputo personal; PC segura; cifrado de la información y
distribución electrónica de Software (EDS-EMF).
En cuanto a los convenios de confidencialidad el SAT envió 12, de los cuales seis correspondieron a
Oracle de México, S.A. de C.V., y los restantes a PeopleSoft México, S.A. de C.V. Estos convenios las
empresas los celebraron con personal a su cargo denominado asesor o trabajador, con objeto de
salvaguardar la confidencialidad de la información que el SAT les proporcionó para los fines indicados
al rubro, y cuyos trabajos están relacionados con el desarrollo, implementación, capacitación, licencia y
servicios de la plataforma informática del SAT.
Conviene señalar que en dichos convenios el asesor o trabajador quedan advertidos que la
información es extremadamente secreta, delicada y de carácter reservado, por lo que antes de
involucrarse en el proyecto firman los convenios de confidencialidad. Lo anterior, debido a que tendrán
acceso a información privilegiada y confidencial propiedad del SAT.
Por lo que respecta a los convenios de no divulgación el SAT envió el oficio núm. 323-SAT-AGCTI-IAII-043.2007 del 29 de mayo de 2007, mediante el cual solicita a las empresas Avantel, S. de R.L. de
C.V. y Axtel, S.A. de C.V. asegurarse de que el personal de estas empresas u otros proveedores
subcontratados que tienen acceso a los centros de datos Chichimequillas y TRIARA tengan
conocimiento del acuerdo firmado con el SAT. Al respecto, Axtel le comunicó a ese órgano
desconcentrado que su personal tiene conocimiento del acuerdo, y que adicionalmente llevarán a cabo
acciones para reforzar la comunicación interna.
En lo referente al proyecto de servicios de seguridad el SAT envió diapositivas en las que se informa
que se definirá una estrategia de seguridad de la información institucional alineada al proceso de
transformación en el SAT basada en el estándar ISO27001; asimismo, se proveerán servicios de
monitoreo, seguridad y control, así como software y hardware necesario, y se certificarán procesos
clave de negocios.
Por otra parte, como consecuencia de la revisión de los contratos que soportan la prestación de
servicios con cargo al patrimonio del FACLA, la Auditoría Superior de la Federación constató que la
contratación de los servicios es formalizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP),
por conducto del SAT, en su carácter de Fideicomitente Único de la Administración Pública Federal
Centralizada, por los "Proveedores" de Servicios, y por NAFIN en su carácter de Fiduciaria.
Por lo anterior, se concluye que los contratos celebrados entre el SAT y las empresas prestadoras de
los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera para realizar el segundo reconocimiento
aduanero y el procesamiento electrónico de datos, se celebraron en apego a lo dispuesto en el artículo
396
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
47 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, que contienen una
cláusula en la que se les obliga a guardar la confidencialidad de la información y en los casos
concretos en que se maneja información de los contribuyentes adicionalmente se celebraron
convenios de confidencialidad, en cumplimiento a lo estipulado en la cláusula vigésima cuarta, del
contrato de prestación de servicios.
Resultado Núm. 7 Observación Núm. 1
El 20 de mayo de 2004 la SHCP, en su carácter de fideicomitente único de la Administración Pública
Federal Centralizada, constituyó el FACLA, en el que participó como fiduciaria NAFIN. El fideicomiso
fue constituido como público sin considerarlo entidad paraestatal.
Los fines del FACLA son recibir, invertir y administrar las cantidades que se cobren por concepto de
contraprestaciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, así como
realizar los pagos a terceros que sean necesarios para cumplir con sus fines. Su Comité Técnico está
integrado por servidores públicos del SAT.
El FACLA quedó inscrito el 17 de junio de 2004 en el Registro de Fideicomisos y Mandatos de la
Administración Pública Federal, con la clave 20040630001369, de acuerdo con el artículo 184, párrafo
segundo, del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado en
el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de
ese mismo año.
A pesar de que el FACLA es un fideicomiso público, administra recursos privados provenientes de las
contraprestaciones a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, los cuales tienen el carácter de
recursos privados, como quedó asentado en la resolución de la Controversia Constitucional 84/2004
emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 14 de agosto de 2006, en donde resolvió que
las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera no tienen el carácter de recursos
públicos. En este caso el SAT realiza las adquisiciones y contrata los servicios previstos en el artículo
16 de la Ley Aduanera, lo cual es improcedente, ya que ningún servidor público puede destinar tiempo
en actividades ajenas al servicio público, como la de administrar recursos privados, tal como lo
establece el artículo 8º., fracciones I, II y IIII de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos.
Al respecto, con oficio núm. 600-2008-00108 del 12 de febrero de 2008 la Administración Jurídica de
Ingresos del SAT informó a la ASF que la creación del FACLA se ajustó a las disposiciones normativas
397
Auditoría Superior de la Federación
que regulan la constitución de este tipo de fideicomisos, como el Manual de Normas Presupuestarias
para la Administración Pública Federal (MNP), vigente en marzo de 2006, y el Acuerdo que Establece
los Lineamientos que deberán observar las Dependencias y Entidades de la Administración Pública
Federal para el control, la rendición de cuentas e informes y la comprobación del manejo transparente
de los recursos públicos federales otorgados a fideicomisos, mandatos o contratos análogos, emitido
por la Secretaría de la Función Pública; además, señaló que actualmente el fideicomiso es normado
por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y su Reglamento, por lo
que corresponde a la rendición de informes relativos a la operación del fideicomiso, aun cuando la
operación de éste no se realiza con fondos públicos.
De igual manera, la entidad fiscalizada argumentó que la naturaleza de los fondos transferidos al
FACLA se relaciona con el pago de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley
Aduanera, las cuales son recursos de naturaleza privada, de acuerdo con lo resuelto por el Tribunal
Pleno en la Controversia Constitucional 84/2004, en la cual los ministros del Tribunal Pleno, al abordar
el análisis del esquema previsto en el artículo 16 de la Ley Aduanera, coincidieron en que mediante
dicho esquema el legislador federal estableció un mandato a cargo del SAT.
Dicho mandato consistió en que conforme a las reglas contenidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera,
el SAT debía establecer los mecanismos jurídicos mediante los cuales se hiciera efectivo lo
establecido en el numeral citado.
No obstante lo anterior, la ASF opina que la participación de servidores públicos del SAT en la
operación y administración del FACLA conlleva a la presunción de conflicto de intereses al estar
realizando actividades ajenas al servicio público.
Sobre el particular, en el comunicado del SAT no se hace planteamiento explícito sobre el tema de
referencia; sólo se circunscribe a la legalidad de la conformación del Comité Técnico y excluye las
actividades que realizan servidores públicos de ese órgano desconcentrado en el marco del contrato
de constitución del FACLA.
398
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Acción Emitida
06-0-27100-02-345-08-001
Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
Secretaría de la Función Pública
La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, solicita que la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito
de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas
sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos del Servicio
de Administración Tributaria que durante su gestión incumplieron lo establecido en el artículo 8º.,
fracciones I, II y III, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
por el conflicto de intereses que se genera al combinar sus actividades de servidores públicos con las
de administración y operación del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de
la Ley Aduanera, que maneja recursos privados.
La Secretaría de la Función Pública proporcionará a la Auditoría Superior de la Federación copia del
acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el pronunciamiento sobre la inexistencia de
elementos para iniciar dicho procedimiento.
Dictamen (Opinión con Salvedad)
Con motivo de la revisión practicada en Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), en relación con el
Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), cuyo
objetivo consistió en verificar que los ingresos obtenidos y los pagos realizados por el Fideicomiso para
Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera se determinaron, pagaron,
registraron en la contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública de conformidad con la normativa
aplicable, y evaluar las implicaciones de violación al secreto fiscal por el mecanismo establecido;
asimismo, evaluar el cumplimiento de objetivos y metas, se determinó revisar los ingresos recibidos en
el ejercicio auditado por 4,430,928.0 miles de pesos, que representó el 54.3% del saldo del fideicomiso
al 31 de diciembre de 2006, de 8,158,239.1 miles de pesos. Además, se verificaron 774,986.1 miles de
pesos que corresponden a los pagos de los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera.
La revisión se efectuó sobre la información proporcionada por las entidades fiscalizadas, de cuya
veracidad son responsables, y atendiendo a los ordenamientos legales y las disposiciones normativas
399
Auditoría Superior de la Federación
aplicables a la naturaleza de las operaciones revisadas dentro de las que destacan: Ley Aduanera,
Regla 1.3.5., de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en
Materia de Comercio Exterior, Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público, Código Fiscal de la Federación, Ley de Obras Públicas
y Servicios Relacionados con las Mismas, y Reglamento Interior del Servicio de Administración
Tributaria.
Asimismo, el trabajo se desarrolló de conformidad con las normas y guías para la fiscalización
superior que se consideraron aplicables a las circunstancias, las cuales requieren que la auditoría sea
planeada y desarrollada de tal manera que permita obtener una seguridad razonable de que lo
revisado, de acuerdo con el objetivo y alcance de la auditoría, no presenta errores importantes y se
apoyó en la aplicación de pruebas selectivas y procedimientos de auditoría que se estimaron
necesarios, por lo cual la opinión se refiere sólo a la muestra de las operaciones revisadas. Por lo
anterior, se considera que la auditoría efectuada proporciona una base razonable para sustentar la
siguiente opinión:
La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la muestra
antes señalada, NAFIN en su carácter de fiduciaria del FACLA, cumplió con las disposiciones
normativas aplicables a la administración y registro de los recursos del FACLA de las operaciones
examinadas, excepto por los resultados con observación que se precisan en el apartado
correspondiente de este informe, y en las que destacan las siguientes: NAFIN, en su carácter de
fiduciaria del FACLA, pagó 324,403.9 miles de pesos en 2006 por los servicios del segundo
reconocimiento aduanero sin que las empresas le presentaran las facturas correspondientes. No lleva
un registro contable del Impuesto al Valor Agregado de las contraprestaciones previstas en el artículo
16 de la Ley Aduanera. Por otra parte, los miembros del Comité Técnico del FACLA, servidores
públicos del SAT no cumplieron con las metas que establecieron en el Programa Anual del
Fideicomiso. Además, se determinó conflicto de intereses en servidores públicos del SAT que
combinan sus actividades del servicio público con la administración y operación del FACLA, que
maneja recursos privados.
400
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
7.
RESULTADOS DE OTRAS REVISIONES REALIZADAS POR LA ASF AL SAT PARA
EVALUAR SU EFICIENCIA RECAUDATORIA Y EL USO DE RECURSOS
FINANCIEROS OBTENIDOS DE FUENTES DIFERENTES AL DTA6/
Como se ha descrito en este informe, la SHCP y posteriormente el SAT han dispuesto de recursos
muy superiores a los 9,985,949.3 miles de pesos, observados por la ASF; aun cuando la ASF no tiene
la cantidad precisa que se canalizó a los fideicomisos durante el periodo 1992-1998, que pudo ser del
orden de 10,000,000.0 miles de pesos, con lo que el monto estimado (se aclara que dicha cifra
estimada correspondería al periodo 1992-1998) sería de 19,000,000.0 miles de pesos.
No obstante que la SHCP y el SAT han señalado que los recursos mencionados se han destinado para
desarrollar sistemas de cómputo y procesamiento electrónico de datos tendientes a la modernización
de las aduanas, así como para implementar acciones para mejorar la recaudación, se puede observar
en los resultados reportados en los informes de las auditorías de evaluación del desempeño realizadas
en las cuentas públicas 2002 y 2003, por la ASF al SAT, que no se han logrado los objetivos, y que no
se reflejan avances sino, por el contrario, se aprecia la falta de cumplimiento en las metas y objetivos
planteados.
Conviene señalar que no obstante el gasto y ejercicio de los recursos antes referidos por 19,000,000.0
miles de pesos, en el periodo de 2003 a 2005 se obtuvieron créditos del Banco Interamericano de
Reconstrucción y de Fomento (BIRF) por 303.0 millones de dólares (3,083,540.1 miles de pesos) y
52.0 millones de dólares (529,188.4 miles de pesos), respectivamente, para financiar parcialmente el
Proyecto de Desarrollo Institucional para la Administración Tributaria y apoyar el fortalecimiento de la
estructura fiscal en México, cuyo propósito era fortalecer la operación del SAT, mejorar el sistema
tributario y reducir la evasión fiscal. Estos montos en conjunto suman un total de 355.0 millones de
dólares (3,612,728.6 miles de pesos).
A partir de los resultados obtenidos en la fiscalización al DTA y la evaluación del desempeño en
materia de recaudación y aduanera, se puede apreciar que el SAT, a pesar de contar con los recursos
del Fideicomiso Aduanas 1 y los financiamientos obtenidos del BIRF, no ha alcanzado los objetivos a
los que se comprometió.
En este apartado se transcriben algunos de los resultados de los informes de otras auditorías
realizadas por la ASF al SAT, vinculadas con el DTA. Del análisis se desprenden recomendaciones
6
Los resultados y las acciones promovidas que se presentan a continuación son copia textual de algunos de los
presentados en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de 2002.
401
Auditoría Superior de la Federación
que se consideran relevantes ya que permiten apreciar que no se han logrado los objetivos del SAT de
modernizar y hacer eficientes los modelos de recaudación, lo que hubiera permitido obtener mayores
ingresos y tener los controles necesarios para el logro de sus metas.
7.1.
Evaluación del Desempeño del Servicio de Administración Tributaria en sus funciones
de Determinación, Liquidación y Recaudación de Impuestos, Contribuciones de Mejoras,
Derechos, Productos, Aprovechamientos Federales y de sus Accesorios” (Cuenta
Pública 2002).
Resultado Núm. 6
El artículo 2 de su ley le establece al SAT que, mediante la actividad que realiza que es estratégica
para el Estado, debe contribuir al financiamiento del gasto público promoviendo la eficiencia en la
administración tributaria y el cumplimiento voluntario por parte del contribuyente de sus obligaciones
fiscales; así como que, como parte de esta actividad y de acuerdo con el artículo 7º, fracción I, de la
ley del Servicio de Administración Tributaria, le corresponde recaudar los impuestos previstos en la
legislación aplicable.
Con objeto de evaluar cómo cumplió el SAT esta disposición jurídica, se revisaron las metas de
recaudación establecidas en la Ley de Ingresos y las cifras reportadas como recaudadas en materia de
ingresos tributarios, esto es, de impuestos, para los años comprendidos entre 1991 y 2002
observándose que, en los años previos a la operación del SAT la recaudación superó la meta
programada en la Ley de Ingresos en cuatro de los seis años (1991-1994) con valores en exceso que
se ubicaron entre 6.7% como mínimo y 13.7% como máximo; y, registró caída en los años de 1995 y
1996 en que, afectada por la crisis económica la recaudación estuvo por debajo de la meta en 1.0% en
1995 y en 4.5% en 1996, como se aprecia en la gráfica siguiente.
Para los años de 1997 a 2002 que corresponden a la operación del SAT se observó que, en tres de los
seis años del periodo, uno más que en el periodo anterior, la entidad fiscalizada no consiguió llegar a
la meta registrando déficit en los años de 1999, 2001 y 2002 que fueron de 0.8%, 1.7% y 9.7%,
respectivamente, respecto a lo previsto en la Ley de Ingresos de la Federación; mientras que, en los
años en que superó la meta que fueron 1997, 1998 y 2000 estos índices se ubicaron en un
cumplimiento superior de 10.6%, 5.2% y 2.9%, respectivamente, inferiores a los registrados en el
periodo anterior en el que como mínimo se tuvo un exceso en la meta programada de 6.7% y como
máximo de 13.7%.
402
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
EFICACIA EN EL CUMPLIMIENTO DE LA META DE RECAUDACIÓN DE INGRESOS TRIBUTARIOS 1991-2002
(Por cientos)
120.0%
112.0% 113.7%
108.7%
106.7%
110.6%
99.0%
95.5%
100.0%
105.2%
99.2% 102.9% 98.3%
90.3%
80.0%
60.0%
40.0%
20.0%
0.0%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
ANTES DEL SAT
FUENTE:
SAT
Elaborada con base en las cifras de la Ley de Ingresos de la Federación 1997-2002; y de la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal, 1997-2002.
RECAUDACIÓN PROGRAMADA Y ALCANZADA POR EL SAT POR CONCEPTO DE INGRESOS TRIBUTARIOS
1997-2002 (Millones de pesos de 2002)
900,000.0
800,000.0
700,000.0
600,000.0
500,000.0
400,000.0
300,000.0
200,000.0
100,000.0
-
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Recaudación 452,734.7 519,110.1 632,120.4 624,002.6 704,018.3 806,300.0
Programada
Recaudación 500,771.3 545,920.2 627,279.5 641,939.7 692,203.3 728,283.7
alcanzada
FUENTE:
Elaborada con base en las cifras de la Ley de Ingresos de la Federación 1997-2002; y de la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal, 1997-2002.
403
Auditoría Superior de la Federación
En la Cuenta Pública de los años 1997, 1998 y 2000, se señala que el mayor cumplimiento de la meta
de recaudación fue resultado, fundamentalmente, de las reformas fiscales aprobadas en diciembre de
1996; el aumento de la tasa impositiva aplicable a las gasolinas y el diesel y al consumo de bebidas
alcohólicas y cervezas en 1998; y las medidas implementadas en 2000 para simplificar el sistema
fiscal, mejorar la seguridad jurídica del contribuyente y combatir la evasión y elusión fiscales.
Como corolario puede señalarse que, en general, la creación y operación del SAT hasta 2002 no ha
representado, en términos del cumplimiento de metas de recaudación de ingresos tributarios, una
mayor recaudación en relación con la Ley de Ingresos respecto del periodo anterior; y en el caso
particular del año 2002, la brecha entre lo programado y lo alcanzado fue la más alta de los 12 años en
conjunto y de los seis de operación del SAT pues fue inferior en 9.7 puntos porcentuales aunque no
fue menor al 90%, con lo cual la entidad fiscalizada no alcanzó el objetivo establecido en su Plan
Estratégico de ese año consistente en aumentar la eficacia recaudatoria.
Resultado Núm. 6 Observación Núm. 1
En 2002, la eficacia recaudatoria del SAT en materia de ingresos tributarios fue inferior en 9.7% a lo
programado en la Ley de Ingresos, con lo que en ese año el SAT se ubicó en el nivel de cumplimiento
más bajo del periodo 1991-2002.
Acción Promovida
02-06E00-7-361-07-003 Recomendación
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que revise los procedimientos que realiza en materia de recaudación de
ingresos tributarios y determine aquellos en los que requiere implementar mejoras, y con ello se esté
en posibilidad de revertir la menor recaudación que se presentó en 2002 en materia de ingresos
tributarios y pueda mejorar su cumplimiento respecto de los niveles de recaudación previstos en la Ley
de Ingresos de la Federación.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la ASF de las acciones adoptadas.
404
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
Resultado Núm. 7
De acuerdo con el artículo 2º de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, el objeto del SAT
consiste en realizar una actividad estratégica del Estado consistente en la determinación, liquidación y
recaudación, entre otros, de impuestos, para lo cual la entidad fiscalizada deberá observar y asegurar
la aplicación correcta, eficaz, equitativa y oportuna de la legislación fiscal y aduanera, así como
promover la eficiencia en la administración tributaria y el cumplimiento voluntario por parte del
contribuyente de sus obligaciones fiscales.
Con objeto de evaluar si el SAT dio cumplimiento a estos principios jurídicos, la ASF analizó el
desempeño del ente en los diversos rubros que integran los ingresos tributarios, para lo cual se
revisaron la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de los años 1991-2002 y la Ley de Ingresos de
esos años.
Se determinó que la estructura porcentual de recaudación durante el periodo de análisis se mantuvo
sin cambios significativos, como se muestra en la gráfica siguiente.
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO 1991-2002
120.0
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
-
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
OTROS 12.7
15.2 14.1
12.9 11.8
12.0
11.0
IEPS
12.0
15.1 14.1
18.9 16.3
13.1
14.5 18.9
20.5 14.0
16.9 18.7
IVA
31.3
24.8 25.4
25.8 30.4
31.9
31.3 29.7
29.0 32.6
31.8 30.0
ISR
44.0
44.9 46.4
42.4 41.5
43.0
43.2 41.9
41.4 44.5
43.6 43.7
ANTES DEL SAT
FUENTE:
9.5
9.1
8.9
7.7
7.6
SAT
Elaborada con base en las cifras de la Ley de Ingresos de la Federación 1997-2002; y de la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1997-2002.
405
Auditoría Superior de la Federación
Como se aprecia en la gráfica anterior, el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se ubicó en un nivel que
fluctuó de un mínimo de 41.4% de la recaudación tributaria total en 1999, a un máximo de 46.4% en
1993 y para 2002 representó el 43.7% de lo recaudado en materia de ingresos tributarios, con lo que
se estuvo en cifras sin grandes variaciones al promedio del periodo, que fue de 43.4%. De acuerdo
con lo informado por el SAT, en el oficio ref. núm. 102-SAT-033 del 8 de agosto de 2003, el ISR es el
impuesto por el que más ingresos tributarios se captan, debido a que combina tasas más altas y una
base más amplia en comparación con los demás impuestos.
El segundo impuesto en importancia por el monto de su recaudación fue el Impuesto al Valor
Agregado (IVA), que representó en promedio 29.5% en el periodo 1991-2002, aunque a lo largo de
estos años tuvo fluctuaciones más pronunciadas que el ISR, pues pasó de representar niveles
mínimos del orden del 24.8% de la recaudación total en 1992 a niveles máximos de 32.6% en 2000.
El Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS) se ubica a lo largo del periodo en análisis
como el tercer impuesto en importancia, con un nivel medio de participación dentro del total de la
recaudación de ingresos tributarios de 16.1% y con variaciones que van de una participación mínima
de 12.0% en 1991 a una máxima de 20.5% en 1999.
Estos tres impuestos representaron en promedio para el periodo 1991-2002 el 89.0% de la
recaudación total de los ingresos tributarios; el restante 11.0% estuvo integrado por otros, entre los
que destacan los impuestos al comercio exterior (importación), sobre tenencia o uso de vehículos,
sobre automóviles nuevos y sobre adquisición de inmuebles.
Del análisis por tipo de impuesto se obtuvo que, por lo que se refiere a la meta de recaudación
programada por concepto de ISR, a partir de la creación del SAT y hasta 2002, la entidad fiscalizada
superó la meta prevista en cuatro años y en dos años (1999 y 2002) la cumplió parcialmente, logrando
registrar un crecimiento promedio anual en la recaudación por concepto del ISR de 8.0%, al pasar de
216,413.5 millones de pesos de 2002 en 1997, a 318,380.3 millones de pesos en 2002, que superó en
11.4% puntos porcentuales la tasa media de crecimiento anual registrada en el periodo 1991-1996 (3.4%), como se aprecia en la gráfica siguiente:
406
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
RECAUDACIÓN PROGRAMADA Y ALCANZADA POR CONCEPTO DEL ISR
1991-2002
(Millones de pesos de 2002)
400,000.0
350,000.0
300,000.0
250,000.0
200,000.0
150,000.0
100,000.0
50,000.0
0.0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Recaudación programada 204,412.1 212,724.3 227,512.9 233,983.3 178,769.7 171,645.3 171,666.4 212,592.4 261,933.8 267,652.9 300,003.7 367,734.5
Recaudación alcanzada
214,243.4 246,537.8 273,002.0 244,439.9 167,132.4 180,105.2 216,413.5 228,883.8 259,870.3 285,548.7 301,800.3 318,380.3
ANTES DEL SAT
FUENTE:
SAT
Elaborada con base en las cifras de la Ley de Ingresos de la Federación 1997-2002; y de la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal, 1997-2002.
En el periodo 1998-2002, el ISR representó el impuesto por el que más ingresos tributarios se
captaron, ya que como se comentó es el que combina tasas más altas y una base más amplia en
comparación con los demás impuestos; así como por la implementación del Programa Cuenta Nueva y
Borrón en 2001, que contribuyó a la presentación de 1 millón 400 mil declaraciones adicionales a las
registradas en 2000, aunque para 2002 no se logró alcanzar la meta propuesta.
En el caso de la recaudación por concepto del IVA, se observó que de 1997 a 2001 el SAT superó el
monto de los ingresos proyectados en la Ley de Ingresos correspondiente y, sólo en 2002 se logró de
manera parcial lo previsto en la citada ley, con lo que el crecimiento observado en la recaudación del
IVA desde 1996 se interrumpió, ya que en comparación con la recaudación de 2001 la alcanzada en
2002 fue menor en 0.8%. No obstante esto último, en el periodo 1997-2001 la recaudación por ese
concepto mostró una tendencia creciente de 6.9% en promedio anual, esto es, 9.5 puntos porcentuales
más que la tasa media de decrecimiento anual de 2.6% registrada en el periodo anterior al SAT (19911996), como se muestra en la gráfica siguiente.
407
Auditoría Superior de la Federación
RECAUDACIÓN PROGRAMADA Y ALCANZADA POR CONCEPTO DEL IVA 1991-2002
(Millones de pesos de 2002)
250,000.0
200,000.0
150,000.0
100,000.0
50,000.0
0.0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Recaudación programada 138,350.7 123,317.6 128,704.5 129,912.3 94,677.8 145,864.2 141,289.6 155,733.7 178,283.5 186,569.7 219,050.7 223,738.1
Recaudación alcanzada
152,339.0 136,024.6 149,545.3 148,581.8 122,585.0 133,666.6 156,569.1 161,890.4 181,785.5 209,239.9 220,289.1 218,441.7
ANTES DEL SAT
FUENTE:
SAT
Elaborada con base en las cifras de la Ley de Ingresos de la Federación 1991-2002; y de
la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1991-2002.
Las cifras anteriores muestran que, en materia de recaudación del IVA el ente recaudador mostró una
recaudación menor en 2.4 puntos porcentuales en 2002, lo que significó dejar de captar 5,296.4
millones de pesos, lo que es contrario a lo establecido por el SAT en su Plan Estratégico de ese año,
que marcó como una de sus líneas el aumento en la eficacia recaudatoria. Sobre el particular, con el
oficio ref. núm. 102-SAT-033 del 8 de agosto de 2003, el SAT señaló que la recaudación por concepto
del IVA ha sido afectada por la existencia de exenciones y de tasas diferenciadas, lo que dificulta su
administración y en consecuencia elevar la recaudación.
Por lo que se refiere al IEPS, con la auditoría se determinó que, de manera contraria al
comportamiento de la meta de recaudación del ISR y del IVA, y a excepción del año de 1998, en el
resto de los años de la administración del SAT (desde 1997 hasta 2002) no se alcanzó la meta prevista
en la Ley de Ingresos de la Federación por concepto del IEPS, situación que también se presentó en
los dos años previos a la entrada en operación de la entidad fiscalizada. Sin embargo, a pesar de no
haber cumplido el SAT al 100.0% la meta prevista en la referida ley, de 1997 a 2002 se observa una
recuperación significativa en la recaudación de este impuesto, que logró superar incluso el nivel más
alto que se registró en 1994 antes del SAT. En el periodo 1991-1996 la tasa media de variación anual
de la recaudación del IEPS fue de –1.2% y, con el SAT, se ubicó en 13.4%, como se muestra en la
gráfica siguiente:
408
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
RECAUDACIÓN PROGRAMADA Y ALCANZADA POR CONCEPTO DEL IEPS
1991-2002 (Millones de pesos de 2002)
180,000.0
160,000.0
140,000.0
120,000.0
100,000.0
80,000.0
60,000.0
40,000.0
20,000.0
0.0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Recaudación programada 54,661.4 75,221.8 78,927.7 108,859.2 78,118.8 76,284.7 85,984.3 99,079.4 132,829.3 118,098.1 126,840.3155,075.1
Recaudación alcanzada
58,606.1 82,702.1 83,147.7 109,185.4 65,835.3 55,044.8 72,646.5 103,448.7128,302.3 89,988.1 116,999.0 136,257.2
ANTES DEL SAT
FUENTE:
SAT
Elaborada con base en las cifras de la Ley de Ingresos de la Federación 1991-2002; y de la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1991-2002.
Además de los ingresos que percibe la Federación por ISR, IVA e IEPS, se agregan otros impuestos,
cuya recaudación no es tan significativa, por su baja participación en comparación con los anteriores.
Con objeto de analizarlos la ASF los agregó en un solo concepto definido como “Otros Impuestos”,
entre los que se encuentran: Impuesto por Erogaciones, Impuesto a la Importación, Impuesto a la
Exportación, Impuesto Sobre Automóviles Nuevos, Impuesto por Tenencia o Uso de Vehículos,
Impuesto Sustitutivo del Crédito al Salario, Impuesto de Bienes y Servicios Suntuarios, Impuesto Sobre
Adquisición de Inmuebles, Accesorios y Contribuciones No Comprendidas en Ingresos Tributarios.
En el concepto de “Otros Impuestos” se observó que, no obstante que con el SAT sólo se logró
superar en 2000 la meta prevista en la Ley de Ingresos de la Federación, para el resto de los años se
tuvo un cumplimiento parcial en la misma; pero se logró para el periodo 1997-2002 un avance
promedio anual de 4.1%, que permitió revertir el comportamiento decreciente mostrado en el periodo
1991-1996, aun cuando no se llegó a recuperar el nivel previo de recaudación, como se observa en la
gráfica siguiente:
409
Auditoría Superior de la Federación
RECAUDACIÓN ALCANZADA POR CONCEPTO DE OTROS IMPUESTOS 1991-2002
(Millones de pesos de 2002)
90,000.0
80,000.0
70,000.0
60,000.0
50,000.0
40,000.0
30,000.0
20,000.0
10,000.0
0.0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Recaudación programada
50,413.2 79,264.8 82,235.0 67,820.9 55,567.4 44,768.8 53,794.4 51,704.5 59,073.9 51,681.9 58,123.6 59,752.3
Recaudación alcanzada
61,637.6 83,908.8 82,778.4 74,704.2 47,592.8 50,121.8 55,142.2 51,697.4 57,321.4 57,163.0 53,114.9 55,204.5
ANTES DEL SAT
FUENTE:
SAT
Elaborada con base en las cifras de la Ley de Ingresos de la Federación 1991-2002; y de la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1991-2002.
1/
Se integra por Erogaciones, Importación, Exportación, Automóviles Nuevos, Tenencia o Uso de
Vehículos, Sustitutivo del Crédito al Salario, Bienes y Servicios Suntuarios, Adquisición de
Inmuebles, Accesorios, y las Contribuciones No Comprendidas en Ingresos Tributarios.
De lo anterior se concluye que, en términos generales, el SAT ha cumplido con la meta de recaudación
prevista en la Ley de Ingresos de la Federación en dos de los principales impuestos ISR e IVA, pero no
en el caso del IEPS su cumplimiento ha sido parcial.
El Plan Estratégico prevé mejorar la eficacia recaudatoria, sin embargo, en el año 2002 el SAT no
alcanzó la meta de recaudación prevista para cada tipo de impuesto en la Ley de Ingresos de la
Federación.
Resultado Núm. 7 Observación Núm. 1
En el periodo 1991-2002 el 89.0% de la recaudación total de los ingresos tributarios correspondió, de
manera conjunta, al ISR, al IVA y al IEPS. Para el año 2002, en materia del ISR el SAT recaudó 13.4%
menos que lo programado en la Ley de Ingresos de la Federación; en el IVA recaudó 2.4% menos que
410
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
lo programado y en el IEPS 12.1% menos de lo programado; con lo que se afectó el monto de la
recaudación programada en 73,468.5 millones de pesos de 2002, por lo que no alcanzó lo establecido
en el Plan Estratégico de ese año e incrementa la eficacia recaudatoria.
Acción Promovida
02-06E00-7-361-07-004 Recomendación
Se recomienda al Servicio de Administración Tributaria que, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que revise los procedimientos que aplica para recaudar los distintos
impuestos, a fin de que elabore un programa que le permita fortalecer aquellas acciones que lo
acerquen al cumplimiento de las metas programadas anualmente en cada caso, y lo someta a la
consideración de su Órgano de Gobierno.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación de las
acciones adoptadas.
Resultado Núm. 10
El artículo 2º. de la Ley del Servicio de Administración Tributaria establece que el SAT tiene por objeto
realizar de una actividad estratégica del Estado, consistente en la determinación y liquidación de
impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos federales y de sus
accesorios para el financiamiento del gasto público.
Para evaluar la eficacia y eficiencia con que el SAT realizó las acciones de determinación y liquidación
de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos federales y de sus
accesorios, durante los trabajos de auditoría la ASF, mediante el oficio núm. DGADFGGF/230/03 del 4
de septiembre de 2003, solicitó a la entidad fiscalizada definiera ambos conceptos y señalara el
procedimiento empleado para llevarlos a cabo, así como las áreas responsables de ejecutarlas.
Por lo que se refiere al concepto de determinación, el SAT respondió con el oficio ref. núm. 327-SAT-II7-6319, de fecha 17 de septiembre de 2003, que el Código Fiscal de la Federación no lo define; “sin
embargo, doctrinalmente ha sido definida como el acto u operación posterior al señalamiento de la ley,
de las circunstancias o presupuestos de hecho de cuya producción deriva la sujeción del tributo. Es
decir, es el acto o conjunto de actos, mediante los cuales la disposición de la ley se particulariza, se
411
Auditoría Superior de la Federación
adapta a la situación de cada persona que pueda hallarse incluida en los presupuestos fácticos
previsto.”
Asimismo indicó que “en este sentido, el artículo 6º. del Código Fiscal de la Federación establece que,
las contribuciones se determinarán conforme a las disposiciones vigentes en el momento de su
causación, aplicándose las normas sobre procedimiento que se expidan con posterioridad,
correspondiendo a los contribuyentes la determinación de las contribuciones a su cargo, salvo
disposición expresa en contrario. Para el caso en que las autoridades fiscales deban hacer la
determinación, los contribuyentes les proporcionarán la información necesaria dentro de los 15 días
siguientes a su causación. Por lo anterior la determinación de impuestos corresponde al contribuyente
toda vez que las disposiciones fiscales establecen que es de carácter autoaplicativo; sin embargo, de
conformidad con los preceptos fiscales arriba citados la autoridad, en el ejercicio de sus facultades de
comprobación podrá determinar dichas contribuciones”.
En cuanto al concepto de liquidación, el SAT manifestó que “el Código Fiscal de la Federación
tampoco define este concepto, sin embargo en la doctrina se ha producido desde hace tiempo un vivo
debate, respecto de la conexión que puede existir entre la determinación de la obligación tributaria y la
liquidación, llegando incluso a manejarse como sinónimos ambos conceptos”.
De lo anterior se concluye que la entidad fiscalizada no tiene claramente definidos los conceptos de
determinación y liquidación, a pesar de que es su responsabilidad llevarlas a cabo en los casos en que
el contribuyente no las realice y como resultado de actos de fiscalización.
Por lo que corresponde al procedimiento empleado para las actividades de determinación y liquidación,
el SAT indicó que, en relación con la primera, se encuentra establecido en el Título III del Código
Fiscal de la Federación, específicamente en los artículos 42, 42-A y demás correlativos.
Por otra parte, señaló que las áreas facultadas por el Reglamento Interior del SAT para determinar
contribuciones federales son la Administración General de Auditoría Fiscal Federal; la Administración
General de Grandes Contribuyentes; y, la Administración General de Aduanas, las que de acuerdo con
la información proporcionada por la entidad fiscalizada, en 2002 obtuvieron los resultados siguientes:
412
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
RESULTADOS OBTENIDOS EN MATERIA DE DETERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN DE IMPUESTOS
2002
Área facultada
Unidad de
Acciones realizadas
medida
Administración General de Aduanas
Administración General de Auditoría
Pedimento
n.d.
Fiscal Federal
Resultados obtenidos
(Millones de pesos)
7,542,357
127,400.5
Cifras cobradas y
32,714.6
liquidadas
Administración General de Grandes
n.d.
Cifras cobradas
6,158.1
Contribuyentes
FUENTE:
Elaborado con base en la información proporcionada por el SAT.
Debido a la falta de precisión en la definición de los conceptos de determinación y liquidación de
impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos federales y de sus
accesorios, y de información correspondiente a acciones programadas y realizadas, no fue posible
evaluar la eficacia y eficiencia con que el SAT cumplió con su objetivo establecido en el artículo 2º de
la Ley del Servicio de Administración Tributaria.
Cabe señalar que, en relación con el anterior señalamiento presentado por la ASF en la Minuta de
Confronta, relativo a la falta de precisión por parte del SAT de los conceptos de determinación y
liquidación, con el oficio núm. 327-SAT-II-7-0388 de fecha 28 de enero de 2004, el SAT indicó que “en
la información solicitada por la ASF se precisó que en la legislación fiscal no se encuentran definidos
los conceptos en mención, lo cual no significa que el SAT, para el cumplimiento de sus atribuciones,
no tenga claramente definidos estos conceptos.
“En tal virtud se hace de su conocimiento que atendiendo a las fases del procedimiento administrativo
de fiscalización derivado de las facultades de comprobación de la autoridad revisora establecidas en el
Código Fiscal de la Federación, se entiende por Determinación y Liquidación lo siguiente:
“Determinación: Es la cuantificación de las contribuciones a cuyo pago esté obligado un sujeto pasivo y
que se efectúa por el propio obligado o por la autoridad fiscal después del levantamiento del acta final
(visita domiciliaria) o de la notificación del oficio de observaciones (revisión de gabinete), y que se
plasman en el documento denominado ‘Resolución Liquidatoria’.
“Liquidación: Es el documento (Resolución Liquidatoria) que emite la autoridad fiscalizadora
debidamente motivado y fundamentado, a través del cual le da a conocer al contribuyente la
determinación de las contribuciones y que constituye un crédito fiscal a cargo del contribuyente”.
Conviene señalar que, si bien en el oficio antes señalado el SAT presenta definiciones de los
conceptos de determinación y de liquidación, no especifica en qué documento o lineamiento formativo
están contenidos. Al respecto la entidad fiscalizada no proporcionó la norma o lineamiento en el que
413
Auditoría Superior de la Federación
estas definiciones están contempladas; ni señaló metas e indicadores que permitan medir su labor en
este terreno.
De lo anterior se concluye que lo manifestado por el SAT mediante el oficio ref. núm. 327-SAT-II-76319 de fecha 17 de septiembre de 2003 en relación con los conceptos y acciones de determinación y
liquidación, difiere de lo que la propia entidad fiscalizada manifestó por medio del oficio núm. 327-SATII-7-0388 de fecha 28 de enero de 2004.
Resultado Núm. 10
Observación Núm. 1
Mediante el oficio ref. núm. 327-SAT-II-7-6319 de fecha 17 de septiembre de 2003, el SAT proporcionó
información relativa a los conceptos y acciones de determinación y liquidación que no concuerdan con
lo que la propia entidad fiscalizada manifestó posteriormente a raíz de los resultados presentados en la
confronta mediante el oficio ref. núm. 327-SAT-II-7-0388 de fecha 28 de enero de 2004.
En el primero de los comunicados el ente señaló respecto al concepto de determinación que el Código
Fiscal de la Federación no lo define, aunque doctrinalmente ha sido definido como el acto u operación
posterior al señalamiento de la ley, de las circunstancias o presupuestos de hecho de cuya producción
se deriva la sujeción del tributo; es decir, el acto o conjunto de actos, mediante los cuales la
disposición de la ley se particulariza, se adapta a la situación de cada persona que pueda hallarse
incluida en los presupuestos fácticos previstos, y que el artículo 6º. del Código Fiscal de la Federación
establece que las contribuciones se determinarán conforme a las disposiciones vigentes en el
momento de su causación, y se aplican las normas sobre procedimiento que se expidan con
posterioridad, y corresponde a los contribuyentes la determinación de las contribuciones a su cargo,
salvo disposición expresa en contrario, así como la determinación de impuestos corresponde al
contribuyente, toda vez que las disposiciones fiscales establecen que es de carácter autoaplicativo,
aunque de conformidad con los preceptos fiscales citados la autoridad, en el ejercicio de sus
facultades de comprobación, puede determinar dichas contribuciones.
En cuanto al concepto de liquidación, el SAT manifestó que el Código Fiscal de la Federación tampoco
define este concepto, sin embargo en la doctrina se ha producido desde hace tiempo un vivo debate,
respecto de la conexión que puede existir entre la determinación de la obligación tributaria y la
liquidación, e incluso llegan a manejarse como sinónimos ambos conceptos.
Posteriormente, en los comentarios que el SAT presentó en respuesta a la Minuta de Confronta,
mediante el oficio ref. núm. 327-SAT-II-7-0388 de fecha 28 de enero de 2004, la entidad fiscalizada
414
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
manifestó que en la legislación fiscal no se encuentran definidos los conceptos en mención, lo cual no
significa que el SAT, para el cumplimiento de sus atribuciones, no los tenga claramente definidos, e
indicó que, atendiendo a las fases del procedimiento administrativo de fiscalización derivado de las
facultades de comprobación de la autoridad revisora establecidas en el Código Fiscal de la
Federación, se entiende por determinación la cuantificación de las contribuciones a cuyo pago esté
obligado un sujeto pasivo y que efectúa el propio obligado o la autoridad fiscal después de levantar el
acta final (visita domiciliaria) o la notificación del oficio de observaciones (revisión de gabinete), y que
se plasman en el documento denominado "Resolución Liquidatoria.
Por liquidación, de acuerdo con el citado oficio, señala el SAT que debe entenderse al documento
(Resolución Liquidatoria) que emite la autoridad fiscalizadora debidamente motivado y fundamentado,
por medio del cual da a conocer al contribuyente la determinación de las contribuciones y que
constituye un crédito fiscal a cargo del contribuyente. La entidad fiscalizada no proporcionó la norma o
lineamiento en el que estas definiciones están contenidas.
De lo anterior se concluyó que existen divergencias entre la información de ambos oficios y que
entidad fiscalizada no presentó documentos oficiales que contengan dichas definiciones.
Acción Promovida
02-06E00-7-361-07-005
Recomendación
Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya
a quien corresponda para que precise de manera inequívoca los conceptos de determinación y
liquidación, y considere dentro de sus lineamientos normativos y operativos la especificación de estos
conceptos y de las acciones que tanto los contribuyentes como sus unidades administrativas deben
aplicar para llevar a cabo la determinación y liquidación de impuestos, contribuciones de mejoras,
derechos, productos, aprovechamientos federales y de sus accesorios.
El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación de las
acciones adoptadas.
415
Auditoría Superior de la Federación
Resultado Núm. 13
En el Plan Estratégico del SAT se establece como objetivo núm. 4 contar con un padrón completo y
confiable de contribuyentes, para lo que se propuso realizar las líneas estratégicas siguientes:
9
Analizar y diseñar una base de datos que contenga la totalidad de los padrones; depurar el
padrón actual.
9
Crear el sistema de ubicación geográfica de contribuyente.
9
Incorporar al padrón de recaudación a los omisos de la economía informal.
9
Estimar el universo de contribuyentes fuera del padrón.
9
Realizar operativos de campo para integrar contribuyentes.
9
Conformar el censo de contribuyentes asalariados y de trabajadores de campo.
Al respecto, en el documento “Resultados Relevantes de 2002”, proporcionado por el SAT, se informa
que en 2002 la entidad fiscalizada realizó acciones para depurar su padrón de contribuyentes
consistentes en la elaboración de un diagnóstico de calidad y cobertura del Registro Federal de
Causantes (RFC); la centralización de la base de datos del RFC; y la suscripción del convenio con el
IMSS, para intercambiar información respecto de los asalariados y los patrones.
Además, el organismo informó que a manera de incentivo para las personas que no están dadas de
alta o que se encuentran registrados de manera incorrecta, publicó 160,000 trípticos y dípticos para
informar de los requisitos para la inscripción al RFC, y de los diversos movimientos que es factible
realizar.
Asimismo, concluyó la regularización nacional de 7,814,117 registros de domicilio depurados; la
actualización de un total de 62,452 registros correspondientes a las obligaciones de contribuyentes del
sector primario; la realización, por parte de la autoridad competente, de 541,802 afectaciones del
padrón de contribuyentes de las depuraciones y verificaciones realizadas; la implementación de
nuevos formatos R1 (solicitud de inscripción al Registro Federal de Contribuyentes), R2 (avisos al
Registro Federal de Contribuyentes. Cambios de situación fiscal), y sus anexos; y la ejecución de los
ocho que se relacionan a continuación.
416
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
9
Operativo de cobertura y calidad en materia de RFC.
9
Implantación de la Inscripción al Registro Federal de Contribuyentes de personas Morales a
través de Fedatarios Públicos vía Internet.
9
Inscripción de Personas Físicas en la modalidad de obtención de la Cédula de Identificación
Fiscal al día hábil siguiente al de su tramitación.
9
Sistema de Apertura Rápida de Empresas.
9
Programa para la depuración e incorporación de contribuyentes personas morales no inscritas en
el RFC.
9
Programa para la regularización en el RFC de las asociaciones religiosas.
9
Nuevo esquema de pagos electrónicos.
En cuanto a los programas implementados para hacer más eficientes las labores de recaudación, la
entidad fiscalizada indicó que con la operación del Programa Diagnóstico de Calidad y Cobertura del
RFC, el nivel de cobertura del padrón de contribuyentes disminuyó de 83.2% en 2001 a 77.3% en
2002, en tanto que la calidad de la información que contiene dicho padrón aumentó de 29.1% registros
correctos en 2001 a 31.4% en 2002. Lo anterior se debió a los escasos recursos que se destinaron al
control de los contribuyentes, que implica menores niveles de recaudación.
Con las acciones realizadas, el SAT incorporó a 408,892 nuevos contribuyentes al padrón, con lo que
el universo de contribuyentes activos7/ ascendió a 7,557,692 contribuyentes, lo que significa que de
1998 a 2002 el número de contribuyentes del padrón creció en 4.5% en promedio anual, como se
aprecia a continuación:
7
El SAT define como contribuyentes activos, aquellos que se encuentran inscritos ante el Registro Federal de
Contribuyentes que no hayan presentado aviso de suspensión de actividades o de cancelación al citado padrón;
asimismo se consideran activos a aquellos contribuyentes que se encontraban en suspensión de actividades y
manifestaron la reanudación de las mismas mediante el aviso correspondiente.
417
Auditoría Superior de la Federación
PADRÓN DE CONTRIBUYENTES DEL SAT 1998-2002
(Personas)
7,800,000
7,600,000
7,557,692
7,400,000
7,148,800
7,200,000
7,003,377
7,000,000
6,800,000
6,600,000
6,400,000
6,760,172
6,343,043
6,200,000
6,000,000
5,800,000
5,600,000
1998
FUENTE:
1999
2000
2001
2002
Elaborado con base en la información proporcionada por el SAT.
Respecto a la línea estratégica relativa a incorporar al padrón de recaudación a los omisos de la
economía informal y estimar el universo de contribuyentes fuera del padrón, mediante el oficio ref.
núm. 327-SAT-II-7-189 de fecha 16 de enero de 2004, el SAT informó lo siguiente: “Dados los
requerimientos de la Ley del SAT y a la importancia que este tema reviste para su labor se iniciaron
dos estudios que pretenden cuantificar y entender el fenómeno de la evasión fiscal”.8/ Al respecto
señaló que en uno de esos estudios se planteó como objetivo principal obtener una estimación del
nivel de evasión en el IVA, desagregarla entre los distintos sectores que conforman la economía
nacional y diseñar lecciones de política que ayuden al SAT a dirigir de mejor manera sus esfuerzos de
fiscalización.
Asimismo, la entidad fiscalizada indicó que en el ejercicio 2002 dirigió sus esfuerzos para reducir la
economía informal y el contrabando a través de verificaciones en tianguis y centros de acopio y
mercancías en transporte.
De lo anterior se deduce que, no obstante que el SAT reconoce la necesidad de reducir la actividad del
sector informal, las acciones realizadas por la entidad fiscalizada en la materia resultan aún limitadas,
ya que hasta 2002 careció de estadísticas o de cifras estimadas sobre ese sector, según lo informado
en el oficio ref. Núm. 327-SAT-II-7-189 de fecha 16 de enero de 2004, por lo que no consiguió su
8
418
Los estudios fueron encomendados al Centro para la Investigación y la Docencia Económicas (CIDE) y a la
Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL), esta última representada por el Centro de investigaciones
Económicas de la Facultad de Economía.
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
objetivo de contar con un padrón completo y confiable de contribuyentes, mediante la incorporación de
los omisos de la economía informal.
Con objeto de determinar la eficacia con que el SAT actualizó su padrón de contribuyentes, la ASF
realizó para el periodo 1998-2002, un análisis comparativo entre el universo de contribuyentes, la
Población Económicamente Activa (PEA) Ocupada, la población afiliada al IMSS y al ISSSTE, y la que
aporta en las AFORES.
Como resultado se obtuvo que en 2002, el universo de contribuyentes activos registrados por el SAT,
7,557,692 contribuyentes, representó el 18.8% de la PEA ocupada, el 48.7% de la población
asegurada en el IMSS; el 51.6% de los trabajadores que permanecieron activos en las AFORES y en
el ISSSTE y el 61.6% de los trabajadores que permanecieron activos en las AFORES, como se
aprecia en el cuadro y la gráfica siguientes:
COMPARATIVO DEL UNIVERSO DE CONTRIBUYENTES CONTRA PEA, IMSS, ISSSTE y AFORE 1998-2002
(Miles de personas)
Año
Población Económicamente
Asegurados
AFORE
Asegurados
AFORE
Universo de
Activa Ocupada
IMSS
Activos
ISSSTE
Activos más
Contribuyentes
ISSSTE
1998
38,659
13,611
8,767
2,221
10,988
6,343
1999
38,953
14,560
9,388
2,304
11,692
6,760
2000
39,502
15,240
10,332
2,304
12,636
7,003
2001
39,386
15,131
11,854
2,369
14,223
7,149
2002
40,302
15,517
12,269
2,369
14,638
7,558
1.0
3.3
8.8
1.6
7.4
4.5
TMCA
(%)
FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el SAT,1998-2002 e información del INEGI, apartado
"Población Afiliada en el IMSS e ISSSTE” y apartado población económicamente activa, 1998-2002.
419
Auditoría Superior de la Federación
COMPARATIVO DEL UNIVERSO DE CONTRIBUYENTES CONTRAPEA, IMSS, ISSSTE y AFORE 1998-2002
(Miles de personas)
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
PEA Ocupada
1998
1999
2000
2001
2002
38,659
38,953
39,502
39,386
40,302
Asegurados IMSS
13,611
14,560
15,240
15,131
15,517
AFORES Activos y
Asegurados ISSSTE
10,988
11,692
12,636
14,223
14,638
AFORE Activos
8,767
9,388
10,332
11,854
12,269
Universo de Contribuyentes
6,343
6,760
7,003
7,149
7,558
FUENTE:
Elaborado por la ASF con información proporcionada por el SAT,1998-2002 e información del INEGI,
apartado" Población Afiliada en el IMSS e ISSSTE y apartado población económicamente activa, 19982002.
Con base en las cifras anteriores se determinó que en el periodo 1998-2002 el padrón de
contribuyentes se incrementó en 4.5%, en promedio anual, y superó la tendencia registrada en la PEA
ocupada y en la población asegurada en IMSS, que aumentaron anualmente en 1.0% y 3.3%,
respectivamente; aunque fue menor que la tendencia creciente de 7.4% en promedio anual que
presentó el número de trabajadores activos registrados en AFORES más los asegurados en el
ISSSTE, así como la población activa en AFORES que se elevó en 8.8%, como se aprecia en la
gráfica siguiente:
420
Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006
COMPORTAMIENTO DEL PADRÓN DE CONTRIBUYENTES DEL SAT, RESPECTO DE LA PEA OCUPADA,
LA POBLACIÓN ASEGURADA EN IMSS, Y LA QUE APORTA EN AFORES E ISSSTE 1998-2002
(Miles de personas)
45,000
40,000
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
PEA Ocupada
1998
1999
2000
2001
2002
38,659
38,953
39,502
39,386
40,302
Asegurados IMSS
13,611
14,560
15,240
15,131
15,517
AFORES Activos y Asegurados
ISSSTE
10,988
11,692
12,636
14,223
14,638
AFORE Activos
8,767
9,388
10,332
11,854
12,269
Universo de Contribuyentes
6,343
6,760
7,003
7,149
7,558
FUENTE:
Elaborada con base en la información proporcionada por el SAT,1998-2002; las estadísticas del INEGI
sobre "Población Afiliada en el IMSS e ISSSTE y población económicamente activa, 1998-2002.
De lo anterior se concluye que la labor del SAT para actualizar su padrón ha sido insuficiente, en virtud
de que el mismo no logra cubrir la población asegurada en IMSS, ni al número de trabajadores activos
que aportan a las AFORES con el que tiene una diferencia de 4 millones 711 personas y mucho
menos logra cubrir a la PEA ocupada. Además, dicho registro está aún lejos del indicador previsto por
el Banco Mundial que prevé que el SAT debe registrar 25 millones de contribuyentes para 2006.
Sobre el particular, mediante el oficio ref. núm. SAT-II-7-0388 del 28 de enero de 2003, el SAT señaló
que “el comparativo presentado entre las cifras de Población Económicamente Activa (PEA), población
asalariada con Seguridad Social, incorporados a la AFORE y RFC, y donde se indica que el
crecimiento del padrón de contribuyentes fue menor que el observado en la población que aporta en
las AFORES, la que en promedio anual creció en 24.2%, mientras que el del padrón fue de 4.5%; al
respecto, es preciso aclarar que estos crecimientos no son comparables debido a que el registro de
AFORES es acumulable, ya que se encuentra integrado tanto por las personas que se encuentran
activas como asalariadas y por aquellas que alguna vez lo fueron, es decir, que las personas que se
incorporaron a la AFORE continúan en este programa aun y cuando no se encuentren activas como
asalariadas, dato que se puede apreciar en la propia tabla comparativa, donde la cifra que se reporta
como asegurados en el IMSS e ISSSTE en 2002 es de 17,500,000 y en el mismo año las