Alfonso J. Iglesias Velasco - I Congreso Internacional de Estudios

Las misiones de paz en la reforma de la Carta de
las Naciones Unidas
Alfonso J. Iglesias Velasco
Universidad Autónoma de Madrid
Dirección electrónica: [email protected]
Resumen
La reforma de la Carta de Naciones Unidas debería incorporar a su texto los
conceptos relativos a las operaciones de paz. Es sabido que éstas surgieron de
modo improvisado ante la necesidad de enfriar conflictos armados de todo tipo,
y su evolución careció durante muchos años de un marco conceptual adecuado.
La sistematización de sus diferentes elementos, como organización, protocolos de
actuación, reglas de enfrentamiento o apoyo sobre el terreno, ha sido el fruto de
una larga experiencia práctica, pero no se ha acometido su codificación jurídica.
Creemos necesario incorporar la realidad de estas misiones de paz expresamente
a la Carta de Naciones Unidas para dotarles de mayor seguridad jurídica, toda
vez que constituyen uno de los instrumentos de acción más visibles y evaluados
de la ONU.
Nota biográfica del autor
Profesor Titular de Derecho Internacional Público. Su tesis doctoral, sobre
las operaciones de mantenimiento de paz, obtuvo el Premio “Defensa” 2002 –en
la modalidad de trabajos de investigación-. El autor ha publicado múltiples
artículos, capítulos de libros y cinco monografías, varias de ellas dedicadas a las
misiones de paz, la seguridad en Europa y el proceso de paz en Palestina.
Palabras clave: Reforma de la Carta de Naciones Unidas, misiones de paz.
1
1. INTRODUCCIÓN
Las operaciones de paz surgieron de forma imprevista durante la Guerra Fría
por la necesidad de controlar conflictos armados de muy diversas clases, y su
evolución careció durante años de un marco conceptual adecuado. Su número,
el volumen de las misiones y la complejidad de sus mandatos se incrementó de
modo exponencial en el período posterior a la Guerra Fría. La sistematización de
sus diferentes elementos, como organización, protocolos de actuación, reglas de
enfrentamiento o apoyo sobre el terreno, ha sido el fruto de una larga experiencia
práctica, la cual ha sido trasladada a documentos muy relevantes –como el
denominado “Informe Brahimi”, la “Doctrina Capstone” o el Proceso “Nuevo
Horizonte”-, pero no se ha acometido su codificación ni sistematización jurídica.
Consideramos que ha llegado el momento de incorporar la realidad de estas
misiones de paz expresamente a la Carta de Naciones Unidas para dotarles de
mayor seguridad jurídica, toda vez que constituyen uno de los instrumentos de
acción más visibles y evaluados de la organización universal. No obstante, tal
consolidación legal debería gozar de cierta flexibilidad para que fuera capaz de
adaptarse a un mundo tan cambiante y exigente como el actual.
En el presente trabajo vamos a explicar en primer lugar cómo se han desarrollado y cuáles son las características de las misiones de paz creadas por la
Organización universal, para luego ver dónde se encuentra la base jurídica de
estas operaciones en la Carta de Naciones Unidas y así poder entender dónde
podrían encuadrarse las mismas en el articulado del tratado constitutivo de la
ONU.
2. LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y LOS RASGOS CARACTERÍSTICOS DE LAS MISIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ
DE NACIONES UNIDAS
2.1. Desarrollo histórico
Estas operaciones fueron creadas de modo imprevisto por la necesidad de
2
enfriar el persistente conflicto de Oriente Medio. El primer Grupo de observadores fue creado en 1948 (UNTSO) y la primera Fuerza de mantenimiento
de la paz (UNEF I) fue establecida en 1956 durante la crisis de Suez. Fue
en aquellos años, con ocasión del establecimiento y despliegue de las primeras
operaciones de mantenimiento de la paz, cuando Naciones Unidas diseñó sus
principales características.
El final de la guerra fría supuso un momento decisivo en esta evolución, pues
si bien durante los cuarenta años que duró el período de enfrentamiento entre
los bloques occidental y soviético la ONU sólo estableció 13 de estas misiones,
en la posguerra fría se ha producido una rápida expansión de dichas operaciones de mantenimiento de la paz (OMPs), pues hasta 56 de ellas han sido
desplegadas desde 1989. Como conocemos, tras la caída del Muro de Berlín
se desbloqueó el Consejo de Seguridad y resucitó la esperanza en el sistema de
seguridad colectiva diseñado en la Carta de las Naciones Unidas. Asimismo, se
ampliaron sobremanera las funciones que debían cumplir estas misiones internacionales, pues junto a los mandatos tradicionales de supervisión de acuerdos
de armisticio, alto el fuego y/o de interposición entre los combatientes, comenzaron a establecerse operaciones multidimensionales con mandatos muy amplios
y crecientes componentes policiales y civiles.
La combinación de estos factores explica el espectacular incremento experimentado en esos años por los cascos azules: así por ejemplo, en enero de 1988 las
misiones de paz de la Organización universal apenas sumaban 11.000 efectivos,
entre personal militar, policial y civil, con un presupuesto aproximado de 230
millones de dólares. Esta cifra fue incrementándose hasta llegar a alcanzar las
77.000 personas encuadradas en operaciones de este tipo en diciembre de 1994,
con unos gastos anuales de 3.600 millones de dólares.
No obstante, el agotamiento financiero de las Naciones Unidas y la finalización del mandato de algunas grandes operaciones (Somalia, ex-Yugoslavia,
Mozambique) redujo entre 1995 y 1998 el volumen de cascos azules y su presupuesto, si bien se viene produciendo en los últimos 15 años un despunte a causa
de las complejas operaciones establecidas en Kosovo (UNMIK), Sierra Leona
3
(UNAMSIL), Timor Oriental (UNTAET y UNMISET), Haití (MINUSTAH) y
sobre todo en África (MONUSCO en la República Democrática del Congo, MINUSCA en la República Centroafricana, MINUSMA en Mali, ONUCI en Costa
de Marfil, UNMIL en Liberia, y en Sudán UNAMID en Darfur –conjuntamente
con la Unión Africana-, UNISFA en Abyei y UNMISS en Sudán del Sur), alcanzando el despliegue actual de unos 116.000 efectivos –entre militares, policías y
civiles procedentes de más de 120 Estados-, y un presupuesto anual que ha ido
creciendo, alcanzando los 7.830 millones de dólares entre 2013 y 2014.
En definitiva, las misiones de paz han experimentado una evidente progresión en la posguerra fría: funcionalmente se han emprendido mandatos muy
amplios y complejos; en el ámbito geográfico han sido expandidas estas misiones a todas las regiones del mundo, con una especial concentración en África;
y en el aspecto cuantitativo el mecanismo del mantenimiento de la paz ha multiplicado el número de operaciones, volumen de personal implicado y Estados
participantes en ellas.
La mayoría de estas misiones han estado destinadas a la pacificación de
conflictos armados internos –especialmente en África-, provocados por disputas
étnicas, luchas políticas domésticas o el colapso de las instituciones estatales. Al
intensificarse las operaciones que actúan en contiendas internas, ha aumentado
su naturaleza "intervencionista" en los asuntos de jurisdicción doméstica de los
Estados.
Normalmente en estos casos, las misiones de paz se han enfrentado a grandes
dificultades generadas por el carácter del conflicto, al tener que convivir en un
clima de continuo enfrentamiento armado sin fronteras definidas ni líneas claras
de alto el fuego, y con el riesgo de ver peligrar su labor e incluso su seguridad.
Ante esta situación, se impone una necesaria reflexión sobre cuándo y cómo
Naciones Unidas debe involucrarse en operaciones de mantenimiento de la paz,
pues determinadas situaciones bélicas resultan especialmente inapropiadas para
ponerlas en funcionamiento.
La experiencia demuestra cómo el cruce de la frontera del uso de la fuerza
(y del consentimiento de todas las facciones armadas) entre el mantenimiento
4
de la paz (peacekeeping en inglés) y la imposición de la misma (peace enforcement) convierte a la operación de las Naciones Unidas en una parte del conflicto,
perdiendo al tiempo su legitimidad y credibilidad como tercero imparcial, perjudica su capacidad para controlar los acontecimientos y arriesga la seguridad
de los propios cascos azules, de forma que la mayor parte de sus esfuerzos y
recursos tienen que emplearse en su propia protección. Esta circunstancia conduce invariablemente a la pérdida de apoyo popular, la escalada incontrolada
de la violencia y un considerable incremento de la tensión política. Ante dicho
descalabro, la única salida posible estriba en la retirada de la operación.
2.2. Características de las misiones de mantenimiento de la paz de
Naciones Unidas
En primer lugar, debe reconocerse que se carece de una regulación jurídica
sistemática específica en la materia, pese a lo cual la práctica de la ONU ha
consolidado algunos principios característicos comunes aplicables a estas operaciones de mantenimiento de la paz:
1. Antes del establecimiento de una misión de este tipo es necesario contar
con el consentimiento del Estado receptor de la misma y de todas las partes
del conflicto. El consentimiento es un requisito esencial que debe respetarse en
cualquier circunstancia, puesto que una operación de mantenimiento de la paz
no puede ser considerada en ningún caso como una medida coercitiva.
2. El personal militar de estas misiones de paz debe evitar el empleo de la
fuerza armada, permitiéndose únicamente en caso de legítima defensa, entendida
ésta como la elemental autodefensa ante una agresión. Igualmente se permite
a las OMPs de las Naciones Unidas el uso de la fuerza cuando se trata de
la necesaria vis compulsiva para poder cumplir con su misión, pero en este
supuesto estaríamos más ante un estado de necesidad. No obstante, lo ideal
sería no tener que recurrir nunca a la violencia y, de hecho, muchas de estas
operaciones se encuentran integradas por observadores militares desarmados, e
5
incluso las tropas que componen las Fuerzas de mantenimiento de paz, y que sí
están armadas, portan únicamente armamento de carácter ligero y defensivo.
3. Otro principio básico de las misiones de mantenimiento de la paz es su
absoluta imparcialidad. No deben interferir en los asuntos propios del Estado
anfitrión de la operación y han de abstenerse de favorecer a cualquiera de los
contendientes. Esta cualidad también viene exigida al personal civil, que debe
"desempeñar sus funciones teniendo presentes únicamente los intereses de las
Naciones Unidas".
4. Estas operaciones se sitúan bajo mando internacional, concretamente del
Secretario General de las Naciones Unidas, que a su vez es responsable ante
el órgano creador de la misma. Mientras las diferentes tropas se encuentren
encuadradas en una misión onusiana, las instrucciones operativas no las reciben
de sus mandos nacionales sino directamente de la Sede de la ONU en Nueva
York.
5. Los Estados miembros que participan en alguna de estas misiones de paz
han decidido hacerlo de forma completamente voluntaria.
6. La operación debe contar con el apoyo de la comunidad internacional, simbolizado en el caso de los cascos azules a través de su creación por la Organización universal.
3. BASE JURÍDICA DE LAS MISIONES DE PAZ DE LA ONU:
DISCUSIÓN DOCTRINAL
A la hora de buscar el fundamento legal de las operaciones de mantenimiento
de la paz creadas por la ONU, hay que acudir a su instrumento constitutivo, la
Carta de las Naciones Unidas, a pesar de que en la misma no se hace ninguna
referencia explícita a las OMPs; debe deducirse que los poderes implícitos de tal
organización le permiten crear operaciones militares para el mantenimiento de la
paz internacional, que es su primer propósito, aplicando así una interpretación
teleológica y dinámica de las cláusulas de la Carta.
Si dichas misiones son establecidas por la Asamblea General, su fundamento
6
jurídico se encuentra en los artículos 10, 11 y 14 de la Carta. Pero casi todas ellas
han sido creadas por el Consejo de Seguridad, en cuyo caso creemos que su base
legal se sitúa en el artículo 40 de la Carta, puesto que las consideramos medidas
provisionales que el Consejo puede decidir en este ámbito. Numerosos autores
coinciden con esta opinión, y así Schachter señalaba hace años, refiriéndose a
la primera Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (UNEF I), que la
operación onusiana no debería prejuzgar la solución de las cuestiones en litigio,
ni alterar el equilibrio político de los esfuerzos de arreglo de la controversia, ni
modificar el statu quo previo (Schachter 1964, 1105) . Por lo tanto, la base legal
de las OMPs de las Naciones Unidas establecidas por su Consejo de Seguridad
se encontraría en el artículo 40 de la Carta (dentro del Capítulo VII) y no en
su Capítulo VI, pues tales operaciones son medidas provisionales de carácter
pacificador e imparcial dirigidas a la estabilización provisional de una situación
conflictiva, pero no están destinadas de forma directa al arreglo pacífico de la
controversia, a diferencia de los medios enumerados en el artículo 33 de la Carta.
Por eso, creemos que la base constitucional de tales operaciones onusianas no
puede encontrarse en el Capítulo VI de la Carta.
Es cierto que estas operaciones de mantenimiento de la paz pueden desarrollar funciones de mediación o de conciliación en algunos momentos concretos,
como por ejemplo para detener enfrentamientos armados entre los bandos del
conflicto; y también pueden participar en las negociaciones de un determinado
cese del fuego o un proceso de desmovilización y desarme de alguna de las partes
de un conflicto, pero su mandato per se nunca consiste en resolver la diferencia
política de fondo, por lo que no constituyen en sí mismas medidas de arreglo
pacífico de las controversias del Capítulo VI de la Carta. En cualquier caso,
la distinción entre los Capítulos VI y VII de la Carta no debe identificarse
con la diferencia existente entre las actividades de peacekeeping y las de peace
enforcement.
Del tenor literal del artículo 40, "el Consejo de Seguridad podrá instar a las
partes el cumplimiento de medidas provisionales", puede inferirse algo más que
una mera recomendación, aunque no llega a ser una coerción. De todas formas,
7
y a pesar del enunciado del artículo 40, puede resultar difícil aplicar medidas
provisionales sin afectar a las posiciones de las partes, por lo que cabe entender
que éstas se encuentran en cierta forma compelidas a aplicar las resoluciones
tomadas en virtud del artículo 40, a causa del compromiso general de los Estados
miembros de cumplir -y ayudarse para cumplir con- las resoluciones del Consejo
de Seguridad (arts.25 y 49). Y de esta manera, es posible comprender cómo el
Consejo ha organizado en la práctica mecanismos para garantizar la aplicación
de tales medidas provisionales (comisiones, Representantes Especiales, misiones
observadoras, Fuerzas de mantenimiento de la paz, etc.) y como, en todo caso,
"el Consejo de Seguridad tomará debida nota del incumplimiento de dichas
medidas provisionales" (art.40 in fine). No obstante, estas medidas temporales
resultan generalmente respetadas y aplicadas, más debido a la eficacia de las
presiones políticas que a la fuerza de supuestas obligaciones jurídicas de difícil
prueba.
A lo largo del tiempo se han expresado muy diversas posiciones doctrinales
sobre el fundamento legal de las misiones de cascos azules creadas por el Consejo
de Seguridad de la ONU:
1. Como el artículo 29 de la Carta capacita al Consejo de Seguridad para establecer órganos subsidiarios -y el artículo 22 a la Asamblea General-, y en esa
categoría pueden incluirse las OMPs creadas por el Consejo -y por la Asamblea-,
algún autor ha situado en esa cláusula la base legal de las misiones de cascos
azules. Pero debe destacarse, frente a esa propuesta, que el fundamento jurídico
del establecimiento de un órgano subsidiario depende de las funciones que se le
atribuyan. Además, mientras que un organismo subsidiario puede ser instituido
por una votación de procedimiento (9 votos afirmativos de cualesquiera miembros del Consejo de Seguridad), la práctica del Consejo de Seguridad demuestra
que la creación de una OMP no puede materializarse mediante una votación de
ese tipo, porque se trata de una cuestión sustantiva que requiere una mayoría
de nueve votos que incluya a los miembros permanentes del Consejo.
2. Otro sector doctrinal sostenía que el fundamento constitucional de las OMPs
puede encontrarse en el artículo 41 de la Carta, pues se las podría equiparar a
8
medidas de ese tipo que no impliquen el uso de la fuerza armada. Sin embargo,
debe recordarse que estas misiones de paz no son medidas coercitivas -como las
del artículo 41-, y además las OMPs pueden recurrir a la fuerza armada en casos
de legítima defensa y estado de necesidad, a diferencia también de las medidas
del artículo 41, que no son armadas.
3. También se ha mantenido que el sostén legal de tales misiones de paz puede
encontrarse en el artículo 42 de la Carta, relativo a las medidas coactivas armadas. Pero frente a esta propuesta debe repetirse que las OMPs no son acciones
coercitivas, y que mientras la aplicación de las medidas previstas en el artículo
42 está subordinada a la firma y entrada en vigor de los convenios especiales entre el Consejo de Seguridad y los Estados miembros a los que se refiere el artículo
43 de la Carta, los cascos azules no surgen ni dependen del citado mecanismo
del artículo 43.
4. Algún autor ha intentado situar su fundamento jurídico en el artículo 48.1
de la Carta, cuyo tenor literal reza como sigue:
"La acción requerida para llevar a cabo las decisiones del Consejo de Seguridad
para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales será ejercida
por todos los Miembros de las Naciones Unidas o por algunos de ellos, según lo
determine el Consejo de Seguridad".
En nuestra opinión, sin embargo, esta disposición se refiere a la participación
por los Estados miembros en acciones militares ya decididas por el Consejo de
Seguridad con base en otras cláusulas de la Carta, particularmente el artículo
42.
5. Ciertamente, debe reconocerse que ninguna de las cláusulas que configuran el sistema de seguridad colectiva de la Carta de las Naciones Unidas se
ajusta con exactitud a todas las OMPs creadas por el Consejo de Seguridad,
de tal forma que debe forzarse su sentido para permitirles servir como base
jurídica de estas misiones. Precisamente por ello, diversos autores, al entender que ninguna disposición de la Carta proporcionaba un fundamento jurídico
adecuado a las OMPs, se fijaron en los "poderes implícitos" de la Organización
universal -reconocidos en diversas ocasiones por la jurisprudencia internacional-
9
como soporte legal para organizar estas operaciones, pues la ONU ha de poder
contar con las facultades que le resulten necesarias para el cumplimiento de sus
funciones. Pero un fundamento tan impreciso conlleva un riesgo, toda vez que
las misiones militares de esta índole interfieren en la soberanía territorial del
Estado huésped, y en el control y la jurisdicción personal que ejercen los países
participantes sobre sus propias tropas. Asimismo, ciertos tratados multilaterales
relevantes reconocen de forma explícita a las OMPs, al otorgar una protección
especial a su personal, como la Convención de 1994 sobre la seguridad del personal de las Naciones Unidas y el personal asociado, o la Convención de 1980
sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales
que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados.
Cierto es que la propia Carta de Naciones Unidas no las menciona expresamente,
pero las OMPs persiguen objetivos conformes con el objeto, fin y alcance de la
Carta. En realidad, depende de la voluntad de los Estados miembros de Naciones Unidas el reconocimiento de un poder implícito al Consejo de Seguridad
para organizar OMPs dentro de su -por otra parte- amplia competencia en el
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
6. Una misión de paz ha de ser considerada como una medida temporal, tal
como desde su inicio señaló el Secretario General de las Naciones Unidas. De
ahí deducen numerosos autores iusinternacionalistas, con los que coincidimos,
que el artículo 40 de la Carta puede servir de base jurídica para el establecimiento de las OMPs, pues las medidas provisionales a las que se refiere esta
disposición encajan en la definición de estas operaciones. No obstante, cuentan
estas medidas provisionales del artículo 40 con dos claros límites: uno temporal,
porque se trata de un recurso de emergencia, utilizable en plazos delimitados
de tiempo; y en segundo lugar, estas medidas no deben prejuzgar la solución de
la controversia, ni modificar el equilibrio político afectando a los esfuerzos para
arreglar el conflicto, ni cambiar el status iuris previo.
A nuestro juicio, las OMPs creadas por el Consejo de Seguridad surgen como
consecuencia de la necesidad que tiene el Consejo de garantizar el cumplimiento
por las partes del conflicto de otras medidas provisionales previas, que denomi10
naríamos de primer nivel o primarias -cese del fuego, separación de las fuerzas
contendientes, desmovilización militar, establecimiento de zonas de seguridad,
etcétera-. De esta manera, existirían dos tipos de medidas provisionales, unas
primeras en sentido estricto, para enfriar la situación conflictiva y prevenir su
agravación (orden de cese del fuego, llamada a la tregua, retirada de tropas,
etc.), y otras, como las OMPs, que actuarían como mecanismos para supervisar
la ejecución de las primeras. Según el propio artículo 40, el Consejo debe tomar
"debida nota del incumplimiento de dichas medidas provisionales", lo que significa que le corresponde a ese órgano verificar la aplicación de las mismas. Es
evidente que no se puede dejar a los bandos enfrentados la interpretación y ejecución concreta de esas medidas provisionales, por lo que resulta imprescindible
en estos casos la instauración de un régimen de control: una primera y elemental fórmula que puede emplearse consiste en solicitar que sean las propias
partes del conflicto quienes informen al Consejo de Seguridad sobre el grado
de cumplimiento de las medidas provisionales adoptadas por él, pero como no
puede confiarse exclusivamente en la buena voluntad de las partes, el Consejo
se suele ver obligado a establecer organismos encargados de vigilar la correcta
aplicación de esas medidas provisionales, y ahí entrarían a actuar las OMPs.
Tanto en Palestina como en Cachemira a los mismos órganos encargados del
arreglo político de ambos conflictos (respectivamente, el Mediador de la ONU
en Palestina y la Comisión de Naciones Unidas sobre India y Pakistán) se les
confió la función adicional de supervisar las medidas provisionales dispuestas
por el Consejo, proporcionándoles por ese motivo diversos Grupos de observadores militares, que constituyeron precisamente las primeras operaciones de
mantenimiento de paz de las Naciones Unidas (UNTSO y UNMOGIP). Ahora
bien, el otorgamiento al mismo órgano de funciones de mediación -del Capítulo
VI de la Carta- y de vigilancia de medidas provisionales, establecidas en virtud del artículo 40 de la Carta, no resultó exitoso en la práctica, pues ambas
clases de tareas pueden entrar en colisión en diversas ocasiones, y por ello, no
resulta conveniente confiarlas al mismo órgano. Si sendos tipos de funciones -de
mediación y supervisión- no resultan compatibles para ser desempeñadas por
11
un único órgano, tal problema significa que la naturaleza jurídica de esos dos
cometidos es distinta; de ello se deduce que la función de supervisión -mandato
más generalizado de las OMPs- no puede ser catalogada como un medio de arreglo pacífico de las controversias, ni tiene cabida por tanto en el Capítulo VI de
la Carta de San Francisco. Ese motivo nos induce a pensar que, en el caso del
órgano que estamos estudiando, el tipo de función que desempeña -supervisar la
ejecución de medidas provisionales- determina su propio fundamento jurídico,
que no sería otro que el artículo 40 de la Carta.
Por otro lado, la experiencia de la terminación de la UNEF I en 1967 a causa
de la retirada del consentimiento del Gobierno egipcio trajo como consecuencia
que desde entonces las operaciones de mantenimiento de la paz son establecidas
por el órgano creador -por lo general, el Consejo de Seguridad- por un período
limitado de tiempo, que es ampliado en caso necesario con prórrogas delimitadas,
lo que se ajusta a la catalogación de las OMPs como medidas provisionales.
Ciertamente, el artículo 40 se encuentra dentro del Capítulo VII de la Carta,
pero disfruta de una autonomía bastante amplia con respecto al funcionamiento
del procedimiento coercitivo de ese Capítulo. La propia posición del artículo
40 entre la cláusula que dispone la constatación de las situaciones peligrosas
-art.39- y aquéllas otras que prevén el recurso a las medidas coercitivas -arts.41
y 42- muestra la intención de los redactores de la Carta de que la aplicación del
artículo 40 produzca un efecto extintivo de posiciones peligrosas concretas.
Ciertamente, el Consejo de Seguridad también puede adoptar medidas provisionales en virtud del Capítulo VI de la Carta, vía artículo 36.1, pero éstas
no deben confundirse con las medidas provisionales del artículo 40, habiendo
sido fijado el criterio diferenciador en la "actualidad" de la amenaza a la paz
internacional. Es decir, el artículo 40 funciona en situaciones "actualmente"
peligrosas, mientras que el procedimiento preventivo del Capítulo VI opera en
situaciones de riesgo tan sólo "potencial". De hecho, la aplicación de las medidas provisionales del artículo 40 pretende reconducir esa hipotética situación
de riesgo real a un nivel de peligrosidad tan sólo potencial, para permitir que el
Consejo de Seguridad recomiende a las partes interesadas los procedimientos de
12
arreglo de la controversia que resulten apropiados (art.36.1 de la Carta), y por
lo tanto retrotraer la situación al Capítulo VI. Pero no se ha establecido ningún
criterio legal objetivo que permita distinguir una amenaza real a la paz de una
circunstancia sólo susceptible de amenazarla, y en la práctica el Consejo de
Seguridad determina cada situación inspirándose en consideraciones políticas.
Subsiste una estrecha conexión entre las situaciones ex artículo 39 y el
artículo 40, y la práctica del Consejo de Seguridad demuestra que la mayor
parte de las veces en las que se han aplicado medidas provisionales del artículo
40 se vieron precedidas por el señalamiento de alguna de las situaciones del
artículo 39; esto es, que por lo general una constatación vía artículo 39 anticipaba la aplicación del artículo 40. Aún cuando el tenor literal del artículo 40
permite al Consejo de Seguridad recurrir a las medidas provisionales con anterioridad a tomar otro tipo de medidas ex artículo 39, sin embargo el Consejo
ha acudido numerosas veces al artículo 40 tras haber constatado la presencia de
alguna de las situaciones a las que precisamente se refiere el artículo 39. Ahora
bien, esto no quiere significar que el Consejo se encuentre obligado a determinar la presencia de alguna de las situaciones del artículo 39 antes de acudir a
las medidas provisionales del 40. Más bien, este último artículo le permite al
Consejo adoptar medidas provisionales de urgencia para impedir la agravación
de la situación mientras no pueda determinar la existencia de una de las graves
situaciones del artículo 39, como por ejemplo hizo en Palestina -res.43 (1948)
y 54 (1948)- y en el Congo -res.143 (1960)-. Lo cierto es que ni la abundante
práctica del Consejo de Seguridad hasta nuestros días, ni los trabajos preparatorios en la elaboración de la Carta de las Naciones Unidas permiten resolver
la cuestión de si resulta necesaria una constatación previa ex artículo 39 para
poder recurrir a las medidas provisionales del artículo 40.
Pero no todos los autores están de acuerdo con considerar el artículo 40 de
la Carta de San Francisco como la base legal de las operaciones de cascos azules
de Naciones Unidas, pues de hecho existen diversos argumentos que pueden
exponerse en contra de la misma:
1. Las OMPs no cumplen el tenor literal del artículo 40, que indica que las medi13
das provisionales deben ser previas a las recomendaciones o decisiones tomadas
por el Consejo de Seguridad con base en el artículo 39. Frente a esta objeción se
puede argumentar que, según la práctica realizada por el Consejo de Seguridad
con respecto al artículo 40, es cierto que la adopción de medidas provisionales
no exige la previa determinación de la existencia de alguna de las situaciones
del artículo 39, pero hemos visto que tampoco se opone a esa posibilidad; y
de hecho, en numerosas ocasiones el Consejo ha constatado la presencia de una
amenaza a la paz, quebrantamiento de la misma o acto de agresión antes de, con
ocasión de, o incluso como base para adoptar medidas provisionales ex artículo
40.
2. Otra dificultad viene dada por la interpretación que se otorgue al hecho de que
el Consejo de Seguridad "podrá instar a las partes interesadas" al cumplimiento
de las medidas provisionales que estime necesarias o aconsejables¿Se encuentran
legalmente obligadas las partes a cumplir con ese requerimiento del Consejo?
En este sentido, el Consejo de Seguridad goza de la libertad de interpretar tal
"instancia" a las partes interesadas como una simple recomendación o como una
decisión vinculante, dependiendo de su intención en cada caso concreto, toda
vez que la actuación del propio Consejo se mueve entre las recomendaciones
del Capítulo VI y las decisiones sobre medidas del Capítulo VII. Por otro lado,
diversos autores se han fijado en la literalidad de la sentencia final de este
artículo 40 ("El Consejo de Seguridad tomará debida nota del incumplimiento
de dichas medidas provisionales") para destacar el carácter vinculante de las
medidas provisionales establecidas por el Consejo de Seguridad. Pero eso no
contradice necesariamente la opinión de que las OMPs puedan estar basadas en
el artículo 40 de la Carta, como una de las posibles modalidades de medidas
provisionales -en este caso no obligatorias, sino consensuadas- adoptables por el
Consejo de Seguridad.
En todo caso, resultaría necesario que cualquier posición doctrinal sobre esta
materia cuente con una aceptación general si desea adquirir fuerza vinculante.
Y las OMPs, por su naturaleza consensual y su experiencia práctica, requieren
disfrutar de un carácter pacífico, uniforme, no sujeto a polémicas y aceptado de
14
facto por todos los Estados miembros de la Organización universal. De hecho, el
carácter conservativo y autorestrictivo de los criterios que rigen la conducta de
las OMPs obedece a la tremenda fragilidad de la autoridad de Naciones Unidas,
que no le permite imponer una solución a conflicto alguno sin contar con el
consentimiento de los Estados implicados.
4. A MODO DE CONCLUSIÓN: LA REFORMA DE LA CARTA
DE NACIONES UNIDAS Y LAS MISIONES DE PAZ
En medio del proyectado proceso de reforma de la Organización de las Naciones Unidas y de su Carta, creemos que resultaría conveniente incorporar
expresamente las misiones de paz en el articulado de su tratado constitutivo,
con el fin de dotarlas de visibilidad y mayor seguridad jurídica, pues se han
convertido en uno de los más relevantes, conocidos y exitosos instrumentos de
acción de la ONU.
En nuestra opinión, las operaciones de cascos azules son medidas provisionales en el sentido del artículo 40 de la Carta, dentro de su Capítulo VII.
Pues bien, del mismo modo que los subsiguientes artículos 41 y 42 enumeran
expresamente algunas de las medidas coercitivas a las que se refieren (ya sean
armadas o no armadas), también se podría realizar esta misma indicación en el
artículo 40. A estos efectos, no sería demasiado difícil lograr el consenso para
una incorporación de este tipo entre los Estados miembros de la ONU (incluidos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad), pues en la actualidad
este tipo de operaciones de paz se encuentran muy consolidadas y no suscitan
grandes rechazos ni polémicas en materia de su configuración y características
esenciales.
Recordemos que son acciones consensuales y no coercitivas, por lo que igualmente pueden ser creadas por los organismos regionales del Capítulo VIII de
la Carta, y de ahí que también podrían ser mencionadas expresamente en el
artículo 54. De hecho, se ha desarrollado de modo creciente una fructífera cooperación entre Naciones Unidas y las organizaciones regionales en este ámbito
del mantenimiento de la paz.
15