“Análisis de la implementación de la Resolución del Consejo de

“Análisis de la implementación de la Resolución del Consejo de Seguridad
de la ONU 1325 en América Latina y el Caribe, desafíos enfrentados y posibles
áreas de colaboración con otros organismos regionales como UNASUR”
María Inés Ruz
I
Introducción
El presente artículo se propone indagar en los procesos de construcción de
consensos y coordinación política entre los ministerios de Relaciones Exteriores y de
Defensa, para explorar los factores que convierten esas experiencias en fuente de
aprendizaje para la implementación de los Planes Nacionales de Acción de la Resolución
1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Para ello, se analizan con cierta detención el Grupo de Trabajo que operó entre
junio y diciembre de 2008 para elaborar el Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano
(CDS) de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), y el Mecanismo de
Concertación Política Latinoamericana para apoyar la Estabilización de Haití entre mayo
de 2005 y agosto de 2008. En este último caso se describe la interacción con el
parlamento, una variable clave en función de establecer la agenda pública. También se
tiene presente la experiencia chilena en la formulación del Plan de Acción Nacional para
la Implementación de la Resolución 1325 de las Naciones Unidas, particularmente la
instalación de una mesa de trabajo triministerial.
Los debates realizados en el Workshop organizado por la División de Asuntos de
Género de la CEPAL y el Fondo de Población de Naciones Unidas, en septiembre del
presente (CEPAL, 2011), tanto como el “Seminario Regional Género y Operaciones de
Paz” organizado por la Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL) y el
Instituto para el Desarrollo Sustentable (IEPADES), en Guatemala, proporcionan un fuerte
incentivo para la investigación de procesos de implementación de políticas de género en
el ámbito de la defensa.
En ambos encuentros prevaleció una mirada crítica y exhaustiva de las dificultades
y carencias del proceso. Entre ellas, el insuficiente conocimiento y reflexión sobre la
dimensión de género en seguridad y defensa, la ausencia de un cuerpo normativo, y la
falta de continuidad en las políticas públicas, que entre otros aspectos se traduce en la
desarticulación y desmovilización de equipos técnicos y en falta de liderazgo temático. El
denominador común de estos problemas es la falta de voluntad política para impulsar la
perspectiva de género y para otorgarle en la agenda pública la prioridad que merece su
creciente importancia internacional.
El presente trabajo suscribe un enfoque constructivista, paradigma emergente y de
creciente importancia en el estudio de las relaciones internacionales. A través de este
prisma, se analizan los factores que convierten el proceso de implementación de la
Resolución 1325 -en vez de en un problema-, en una oportunidad para la política exterior
de nuestros países y para avanzar en una agenda de cooperación regional.
II
La Resolución 1325 como oportunidad para la política exterior.
1. Coordinación interinstitucional e intersectorial en el ámbito de la defensa.
La institucionalidad política regional presenta modelos diversos tanto en su
construcción conceptual como en la operatividad de los mismos. Sin embargo, es posible
identificar experiencias específicas en que los ministerios de Relaciones Exteriores y de
Defensa se coordinan en función de dinámicas y decisiones de alcance multilateral. En el
pasado reciente, el Mecanismo de Concertación Política Latinoamericana para Haití, el
Grupo Técnico para la formulación de los Estatutos del CDS, y el propio proceso de
elaboración del Plan de Acción de la Resolución 1325, constituyen referentes necesarios.
Sin detenerse en la historia, conviene precisar que los ejemplos de coordinación
interministerial mencionados se desarrollaron en un terreno ya abonado por las diferentes
instancias que surgieron a mediados de los años noventa en el ámbito de la seguridad y
la defensa, tanto a nivel hemisférico como en la subregión de América del Sur. Así, a
partir de la Conferencia de Williamsburg1, y específicamente luego de la Conferencia
sobre Medidas de Fomento a la Confianza y la Seguridad (Santiago, noviembre 1995),
surgieron las reuniones binacionales de Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa
entre países limítrofes del Cono Sur. Estas instancias proporcionaron el marco político
institucional para la creación de comités binacionales integrados por autoridades y
funcionarios de los respectivos ministerios y por representantes de las Fuerzas Armadas.
En el caso de Chile, la necesidad de dar seguimiento a los acuerdos y
compromisos alcanzados en el Comité Permanente de Seguridad Chile-Argentina
(COMPERSEG) y, con posterioridad, a un mecanismo similar acordado con Perú, el
Comité de Seguridad y Defensa Chile–Perú (COSEDE), hizo evidente la necesidad de
1 Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas realizada en esa ciudad estadounidense en 1995,
después de la Cumbre de las Américas convocada por el Presidente Bill Clinton en 1994)
establecer una instancia más regular de coordinación entre Defensa y Cancillería. Se crea
entonces el Comité Interministerial (COMINT), que se puede caracterizar como un
mecanismo ad–hoc que opera bajo la lógica de ventana de oportunidades pues alude a
“soluciones que emanan del proceso, más que de una relación racional entre objetivos,
programa y estructura” (Kingdon, 1994, 2-3). Volveremos a este punto después de
explicar los ejemplos de coordinación interministerial mencionados en el párrafo de inicio.
2. Experiencia del Grupo de Trabajo para la constitución del CDS
La experiencia de coordinación interministerial que desarrollaron los países
integrantes de la Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización de Haití
(MINUSTAH), la dinámica que se gestó por parte del Grupo de Trabajo para la
elaboración de los Estatutos del CDS, y la propia formulación del Plan de Acción de la
Resolución 1325, muestran una gama de variables cuyo análisis resulta pertinente como
fuente de aprendizaje para futuros esfuerzos de coordinación interministerial. También es
interesante observar que, en todos estos casos, el incentivo para la coordinación
interministerial surge de la necesidad de atender requerimientos externos, es decir,
compromisos adquiridos en el ámbito multilateral o subregional.
Al respecto, el ejemplo más reciente ha sido la conformación del grupo técnico
para formular un proyecto de Estatuto del CDS. En mayo de 2008, en Brasilia, los
Presidentes de la UNASUR adoptaron la decisión de establecer un Consejo de Ministros
de Defensa, instruyendo a sus ministerios para que un Grupo de Trabajo presentara una
Propuesta de Estatutos en un plazo de noventa días. En su calidad de Presidencia protémpore, Chile convocó a los viceministros de Defensa para conformar el grupo técnico
que elaboró el documento fundacional. Los estatutos definen la naturaleza, principios,
objetivos y fundamentos del CDS y fueron aprobados por los presidentes de la UNASUR
el 17 de diciembre del mismo año.
Conviene señalar que, al momento de iniciarse estas gestiones y pese al
compromiso político del más alto nivel, en la sociedad chilena y sus actores existía
escepticismo sobre las perspectivas de la integración. Este clima se reflejaba en los
niveles de dirección intermedia de los ministerios, lo que se sumaba a la ausencia de
directrices, programas y estructuras. Pese a estos factores adversos, en 2008 la
Cancillería y el Ministerio de Defensa asumieron el mandato y lideraron un complejo
proceso de negociación que culminó con los resultados esperados: la elaboración de los
Estatutos y un Plan de Acción del CDS. Cuatro factores coadyuvaron a la conclusión
exitosa de esta decisión:
a) Autoridad y compromiso presidencial. Chile ocupaba en ese momento la
presidencia de la UNASUR.
b) Requerimientos externos, en este caso, la demanda de información y coordinación
a la Cancillería y al Ministerio de Defensa de Chile desde los otros países
miembros de la UNASUR.
c) Experiencia de coordinación y mecanismos bilaterales de defensa, surgidos en los
años noventa.
d) Redes interministeriales ya conformadas entre los ministerios de defensa.
3. Experiencia del mecanismo 2x9
Un caso distinto fue la conformación del Mecanismo de Concertación
Latinoamericana para Haití, conocido como 2x9. Se trata de una iniciativa que impulsaron
los ministerios de Defensa de los países latinoamericanos con tropas en la MINUSTAH,
consistente en reuniones periódicas de los viceministros de Relaciones Exteriores y de
Defensa de los nueve países latinoamericanos que integran la misión. A diferencia del
CDS, este mecanismo no emanó de una orden presidencial sino de la percepción
compartida por los niveles de dirección intermedia de los ministerios de defensa, respecto
a la importancia de evaluar el impacto y las perspectivas de la presencia de militares
latinoamericanos en Haití.
El flujo de ideas y prácticas de las comunidades epistémicas en defensa2 fue de
vital importancia para la puesta en funcionamiento del mencionado mecanismo, y dio
sustento a múltiples dinámicas de coordinación: entre los ministerios de Defensa de los
países miembros de la MINUSTAH, entre estos ministerios y las Cancillerías de sus
respectivos países, y entre ambas reparticiones y sus órganos legislativos, a quienes
correspondía autorizar la salida de las tropas del territorio nacional.
El proceso que se gestó en el 2x9 dejó varias lecciones. Para los objetivos del
presente trabajo interesa destacar que se trató, en primer lugar, de un esfuerzo en la
construcción de consenso interno en torno al principio de responsabilidad internacional en
cada país integrante del mecanismo, y en torno a la importancia de mostrar capacidad
para hacer frente a un problema de seguridad que afectaba a la propia región
latinoamericana. También es pertinente destacar que por primera vez un número
significativo de civiles debió informarse acerca de las misiones de paz, y específicamente
acerca del rol y el tipo de funciones que cumplirían los efectivos de sus países. Este sólo
hecho requirió un diálogo fluido entre los militares y estamentos civiles de diversas
reparticiones públicas. Varias delegaciones de parlamentarios fueron invitadas a conocer
en terreno el desempeño de las tropas, y el 2x9 organizó dos visitas conjuntas a Haití
encabezadas por los titulares de defensa. La presencia de parlamentarios y de
autoridades en la zona de conflicto tuvo un elevado impacto comunicacional, puesto que
los medios periodísticos también eran incorporados a la gira.
Por último, tal vez lo más importante a destacar es que este mecanismo potenció
la capacidad de interacción y diálogo político con los países de mayor influencia y poder
estructural (Barbé, 2007, 141-146). Se abrió de esa manera una ventana de
oportunidades para presentar posiciones comunes en los órganos del sistema de las
Naciones Unidas. Excede a los objetivos de este trabajo mencionar algunos logros en tal
sentido, pero se puede mencionar que la Resolución 1840 del Consejo de Seguridad de
2 Como parte de la impronta constructivista en las ciencias políticas desarrolladas por Alexander Wendt, Peter
Haas (1992) imprimió la noción de “comunidades epistémicas”, canales a través de los cuales ideas e
iniciativas novedosas son supervisadas y circulan desde las sociedades a los gobiernos y de un país a otro,
inmersas siempre en un entramado de causas, creencias y principios que reflejan visiones políticas. (La
noción es también denominada “comunidades de prácticas” por Emmanuel Adler (Adler 2007).
las Naciones Unidas de octubre de 2008 reconoce el rol latinoamericano, especialmente
del 2x9.
En resumen, en la perspectiva de impulsar la Resolución 1325, y a partir de la
experiencia de coordinación y concertación latinoamericana en torno a Haití, se pueden
rescatar los siguientes factores:
a) La importancia de la comunidad epistémica de defensa y de las redes de
profesionales para promover la entrega de información y conocimiento, tanto a las
autoridades como a los equipos y medios de comunicación.
b) La necesidad de promover experiencias vivenciales que aproximen a los actores
(autoridades, congresistas, dirigentes políticos y sociales), a la realidad que se
busca intervenir.
c) La construcción de una visión común entre países que comparten pertenencia
regional y similares problemas de desarrollo. Esto constituye un incentivo para
desalentar las posiciones más reticentes a modificar parámetros de conducta
tradicionales o a incorporar nuevos paradigmas.
d) La actuación coordinada frente a organismos internacionales, que potencia la
capacidad de cada actor individual e impacta positivamente en el fortalecimiento
de la acción multilateral.
e) La coordinación y concertación política de los países latinoamericanos en torno a
la MINUSTAH, que incidió en la generación de un clima propicio para que las
Fuerzas Armadas de los países del 2x9 realizaran seminarios sobre lecciones
aprendidas e incentivaran experiencias similares de cooperación subregional.
f)
La posibilidad de articular mecanismos de prevención y de mediación de
conflictos, aplicables a otras situaciones de inestabilidad en el entorno continental,
a partir de este ejemplo de coordinación en torno a un problema de seguridad
regional.
4. Mesa de Trabajo y coordinación interministerial para la elaboración del Plan de Acción
de la Resolución 1325 en Chile.
El tercer caso de coordinación interministerial que presentaremos es el propio Plan
de Acción de la Resolución 1325. A diferencia de los dos ejemplos anteriores, aquí el
esfuerzo fundacional incorporó a tres ministerios: Defensa, Cancillería y Servicio Nacional
de la Mujer, reparticiones que se articularon en una mesa de trabajo de carácter nacional
que tuvo su lanzamiento oficial el 8 de marzo de 2008.
Según analiza Daniela Fortín en su tesis de magister del Instituto de Estudios
Internacionales, otro rasgo distintivo en esta coordinación es que desde un comienzo las
entidades organizadoras convocaron a la sociedad civil. Una vez estructurado el plan,
éste contempló acciones intersectoriales para un total de seis ministerios (Fortín, 2010,
pág. 96). La participación de la Cancillería y de los ministerios de Educación, Salud y
Planificación en la mesa de trabajo, obligó a un esfuerzo adicional de articulación interna
entre distintas direcciones y agencias, en torno a la inclusión de los objetivos de la
Resolución 1325 en el Programa de Mejoramiento de Gestión (PMG). Este último es una
herramienta de política pública establecida en función de parámetros de modernización
del Estado, en este caso, específicamente de las políticas de equidad de género.
Cuatro aspectos parecen relevantes y útiles para futuras acciones en la
implementación de la Resolución:
a) Al igual que en la elaboración de los Estatutos del CDS y del Mecanismo 2x9 por
parte del Grupo de Trabajo, en la elaboración del Plan Nacional de la Resolución
1325 la acción intersectorial potenció vínculos entre actores internacionales y
nacionales, incluyendo entre estos últimos a la sociedad civil.
b) La elaboración del plan incluyó la participación de las tres ramas de las Fuerzas
Armadas y de las instituciones policiales –que en 2008 respondían a esa cartera-,
además del gabinete del Ministro y de las instituciones académicas dependientes,
como el Centro de Operaciones de Paz (CECOPAZ) y la Academia Nacional de
Estudios Políticos Estratégicos (ANEPE).
c) La dinámica de trabajo implicó un espacio de interacción civil–militar en torno a la
incorporación de la perspectiva de género en las operaciones de paz.
d) Por tratarse de un plan nacional, impacta a un amplio universo de actores a través
de todo el país. El alcance de esta política, traducida en acciones cuantificables a
través del PMG de género, constituye una oportunidad inapreciable para producir
un cambio cultural y una herramienta de profundización democrática.
5.
Institucionalidad subregional y multilateral: la CMDA, el CDS y el Grupo de Amigos de
la Resolución 1325.
Un elemento que puede favorecer la iniciativa regional para el impulso del Plan de
Acción de la Resolución 1325 es que la institucionalidad regional en defensa es
relativamente nueva y está aún en formación. La Conferencia de Ministros de las
Américas (CMDA) derivó de la Primera Cumbre Hemisférica en 1994. La reunión de
Ministros de Defensa se realizó por primera vez al año siguiente, en Williamsburg, y a
partir de entonces los titulares se dan cita cada dos años para abordar materias
relevantes en la agenda regional. El país sede de la próxima cumbre coordina con los
equipos ministeriales los temas centrales del encuentro, una modalidad de trabajo flexible
que propicia el diálogo intra-hemisférico en función de los intereses más contingentes de
los países.
Resulta interesante destacar que la Agenda de Williamsburg ha desempeñado un
rol catalizador en las transformaciones democráticas en la región, especialmente en la
dirección del control político civil de la defensa y en la promoción y desarrollo de las
Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad (MFCS). Por ello, es pertinente pensar
que en el marco de estos principios, y como continuidad y desarrollo de los mismos, el
Plan de Acción de la Resolución 1325 podría situarse con fuerza en la agenda de las
futuras citas de la CMDA.
El CDS se propuso a su vez consolidar a América del Sur como una zona de paz.
Entre sus objetivos generales incluye la construcción de una identidad suramericana en
materia de defensa a partir de las características subregionales y nacionales, además del
fortalecimiento de la cooperación regional en materia de defensa.
En la dinámica de elaboración del Plan de Acción del CDS se buscó crear un
espacio de diálogo fluido y se priorizó la gradualidad en la formulación de las metas. Fue
gravitante en la experiencia descrita el asumir la creación de este órgano como un
proceso de construcción colectiva. En su resultado final incidió positivamente el hecho de
que la cooperación en defensa ya se venía produciendo a nivel bilateral en la mayoría de
los países de la UNASUR. La opción fue potenciar esas experiencias, ponerlas en la
agenda del CDS y sumar a otros países con el objetivo de avanzar sobre un terreno ya
pavimentado, como se puede apreciar si se analizan los cuatro ejes o lineamientos
contenidos en el Plan de Acción, dado a conocer en marzo de 2009 (Ministerio de
Defensa de Chile, julio 2009)
En su segundo año de funcionamiento, el bloque suramericano ya ha mostrado
iniciativa frente a situaciones que comprometen la responsabilidad internacional de los
países que lo integran. Así, después del terremoto de enero de 2010 en Haití, la UNASUR
creó una oficina especial con sede en Puerto Príncipe para canalizar y coordinar la ayuda,
y los ministros de Defensa tomaron la iniciativa de dar continuidad al análisis conjunto de
la situación en Haití y las perspectivas de participación en la MINUSTAH. En la última
cumbre presidencial realizada en Lima, en el marco de toma de posesión del Presidente
Ollanta Humala, los mandatarios del bloque ratificaron la decisión de mantener la
cooperación con la isla caribeña.
La descripción de las consideraciones metodológicas que estuvieron presentes en
el reciente proceso de conformación del CDS, y del amplio espacio para iniciativas
conjuntas, permite visualizar que la Resolución 1325 podría favorecer el anhelo de
construcción de una identidad suramericana. Esta idea se refuerza si se tiene presente
que el Artículo V de los Estatutos del organismo contempla como objetivo específico
“promover la incorporación de la perspectiva de género en el ámbito de la defensa”. Si
bien este objetivo no se traduce en propuestas específicas, en el eje correspondiente a
“Políticas de Defensa” del Plan de Acción se incentiva la formulación de enfoques
conceptuales comunes y la creación de mecanismos para contribuir a la articulación de
posiciones conjuntas en los foros multilaterales sobre defensa.
Este contexto parece propicio para analizar la viabilidad de plantear a Perú (actual
secretario pro témpore del CDS) la creación de una comisión especial para llevar adelante
el Plan de Acción de la Resolución 1325. Los países miembros del bloque podrían
también asumir el compromiso de proponer que este tema sea asumido por la CMDA, que
tendrá lugar en Uruguay en 2012.
A la luz de lo antes expuesto, también resulta de interés incorporar al programa de
futuras acciones una evaluación de la experiencia del Grupo de Amigos de la Resolución
1325, con el objetivo de reeditar las experiencias positivas desarrolladas. El rol de este
mecanismo en la información y difusión de la Resolución y en la vinculación de esta
normativa internacional con los asuntos sociales y político domésticos tiene múltiples
variables, como se desprende del documento preparado por el Grupo de Trabajo de
ONGs sobre Mujeres, Paz y Seguridad3
Este documento alude a la formación de redes de información y difusión de los
conceptos y de la cultura de género, la formación y capacitación de grupos profesionales
o actores sociales, la organización de campañas dirigidas a las autoridades o a
sensibilizar a la opinión pública, y la instalación de instancias para el seguimiento y
observación de los compromisos adquiridos por los gobiernos, entre otros temas. Una
alternativa de este tipo se podría convertir en un espacio de convergencia de distintos
actores del sistema internacional en la región: estados y organismos multilaterales,
organizaciones no gubernamentales, centros académicos y movimientos sociales.
6. Articulación entre poder ejecutivo y legislativo en relación a las misiones de paz.
Cómo último ejemplo de coordinación interinstitucional en temas de defensa, es
importante referirse a la participación del poder legislativo. Con mayor o menor nivel de
proximidad de acuerdo al marco legal de cada país, éste ha debido asumir
responsabilidades acordes con el grado de participación de las Fuerzas Armadas en las
Misiones de Paz.
Para muchos países de América Latina, la experiencia de la MINUSTAH constituyó
un caso test. El grado de desconocimiento sobre la realidad a la que se enfrentaron los
cascos azules en Haití y sobre los roles que estos desempeñan, unido al elevado número
de efectivos participantes en relación a otras misiones, derivó en una creciente inquietud
por parte de los legisladores, que cuestionaron tanto la inversión económica como los
resultados del esfuerzo desplegado.
En la mayoría de los países latinoamericanos que participan en la MINUSTAH, el
poder ejecutivo, a través de los Ministerios de Defensa y de las Cancillerías, debió diseñar
3
“Comprendiendo la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Mujeres, Paz y Seguridad.
Preparado por el Grupo de Trabajo de ONGs sobre Mujeres, Paz y Seguridad”.
http://www.agci.cl/docs/compendio_resolucion_1325.pdf).
estrategias específicas para comprometer el respaldo del Parlamento al compromiso
asumido por el país con el Sistema de Naciones Unidas. En ese sentido, la visita de
delegaciones parlamentarias a Haití fue una de las medidas de mayor impacto. La
posibilidad de conocer en terreno la labor que desarrollaban los soldados, recibir
información de las autoridades locales sobre las necesidades de cooperación, así como
de obtener de primera fuente conocimientos sobre la historia y la situación política de
Haití, fueron elementos vitales para comprender la importancia de la participación en la
MINUSTAH. En el caso de Chile, entre 2005 y 2009 el Ministerio de Defensa realizó a lo
menos cinco visitas con diputados y senadores a Haití.
Por otra parte, para responder a las demandas de los legisladores, los ministerios
sistematizaron la entrega de información periódica al Congreso y establecieron una
relación regular con las comisiones de Defensa y de Relaciones Exteriores. Este
intercambio contempló en muchos casos la participación directa de representantes de las
Fuerzas Armadas para entregar información a los legisladores.
Otro ejemplo importante en la relación del Congreso con las misiones de paz, lo
constituyó la Fuerza de Paz Combinada Cruz del Sur, conformada por Argentina y Chile.
En el proceso de diseño de esta fuerza se visualizó la importancia de contar no sólo con
la aprobación parlamentaria, sino también con la participación permanente del órgano
legislativo en la evaluación de los escenarios para el posible despliegue de la fuerza.
La interacción con el poder legislativo a propósito de la Fuerza de Paz Combinada
Cruz del Sur, así como el conocimiento obtenido en Haití acerca del carácter y el rol de
las misiones de paz, derivó en la promulgación en Chile de la Ley 20.297, del 13 de
diciembre de 2008. El texto norma la salida de tropas al exterior, la que podrá ser
autorizada mediante Decreto Supremo firmado por el Presidente de la República, previo
acuerdo con el Senado e informe a la Cámara de Diputados. Además, innova en materia
de coordinación entre el poder ejecutivo y el legislativo, ya que ordena conformar una
Comisión Interministerial de Operaciones de Paz, encargada de asesorar sobre estas
materias en forma permanente a los ministros de Relaciones Exteriores, de Defensa y al
Congreso.
7. Ventana de oportunidades, coaliciones de defensa y comunidades epistémicas.
Si bien existen aún pocas investigaciones que analicen el binomio agenteestructura y el comportamiento de los actores políticos y sociales en relación a la
incorporación de la perspectiva de género en los asuntos de defensa, sí es posible
identificar algunos denominadores comunes en las diversas experiencias analizadas en el
Workshop organizado por la CEPAL en Santiago, en septiembre del presente año
(CEPAL, 2011).
La coordinación interministerial, acompañada del conocimiento y la asimilación de
la dimensión de género, es un punto de partida para sortear las dificultades y resistencias
culturales que se presentan en la aplicación de la Resolución 1325, pero es la voluntad
política lo que resulta clave. Diversos estudios de política comparada dan cuenta de los
impactos positivos y los beneficios que se observan en la coordinación e implementación
de políticas públicas cuando las mismas se sustentan en el interés de los actores,
incluyendo los escalones subalternos. Al respecto, Paul A. Sabatier señala que en
ocasiones estos deben sobrepasar las resistencias propias de los “staff”, que al no contar
con la información o con una formación temática más específica, actúan como barreras de
contención contra aquellas iniciativas que alteran lo establecido.
De allí la importancia de constituir lo que Sabatier llama “coaliciones de defensa”,
que define como agrupaciones de actores políticos, burócratas e investigadores que
ocupan cargos de responsabilidad en un subsistema político, quienes pueden construir
consenso en torno a ideas o formas de entender la realidad y desarrollar diversos grados
de cohesión en posiciones fundamentales. Para ello los miembros de una coalición se
plantean estrategias en torno a problemas concretos, y al mismo tiempo que mantienen
su disposición a no renunciar a los postulados centrales, acceden a establecer contactos
con otras coaliciones y a entender sus lógicas. Incluso pueden llegar a renunciar a
aspectos secundarios con la finalidad de mantener la cohesión en torno a las posiciones
fundamentales (Sabatier et al., 1999, 117).
Este modelo de interpretación se puede ilustrar con las experiencias desarrolladas
en la formulación del Plan Nacional de Implementación de la Resolución 1325, expuesta
en Guatemala por Pamela Villalobos, ex asesora de género del Ministerio de Defensa de
Chile4. Pese a contar con el respaldo político presidencial, el Plan Nacional de
4 Pamela Villalobos fue invitada a exponer su experiencia en el Seminario Regional, “Género y Operaciones
de Paz: Los Planes Nacionales de Acción”, que tuvo lugar en Guatemala en el presente año, organizado por
IEPADES y RESDAL, con apoyo de Canadá.
Implementación de la Resolución 1325 encontró múltiples dificultades, que fueron desde
la falta de una glosa específica en el Presupuesto de la Nación, hasta la enorme brecha
existente entre el movimiento social de mujeres y los expertos que trabajan temas de
seguridad y de defensa. Frente a la resistencia cultural y burocrática que despierta esta
medida, fue vital encontrar aliados y ensayar la asociatividad entre funcionarios
intermedios de los ministerios participantes.
El aprendizaje de esta experiencia coincide con las recomendaciones que entrega
Sabatier, quien alude a la importancia de disponer de información y estudios científicos
cuantitativos. Estos recursos técnicos “hacen más factible el aprendizaje y el debate con
otras coaliciones con las que importa construir acuerdos” (Ibid.).
También resulta relevante el rol de los actores en los procesos de continuidad y
cambio de las políticas públicas al que, según la española Laura Chaqués, alude Kingdon
al referirse a la formación de la agenda a partir de “anarquías organizadas” y ventana de
oportunidades: tanto las transformaciones en el sistema político como la aparición de
problemas nuevos crean oportunidades de cambios en las políticas públicas.
La aparición de una idea nueva es resultado de la maduración de un problema de
especial relevancia que coincide con una situación favorable al cambio en el sistema
político, frente al cual existe una acumulación de conocimientos y proliferación de ideas.
En algún momento de la discusión, se abre una “ventana de oportunidades” que modifica
la naturaleza de las políticas (Chaqués, 2004, 118). El modelo de que da cuenta la
metáfora de Kingdon se basa más en los actores que en las estructuras, con acento en la
casualidad y en la confluencia de procesos. Nuevamente se destaca aquí la importancia
de las actitudes y percepciones de los actores, sean éstos los equipos ministeriales, el
parlamento o los medios de comunicación.
De manera que si se analiza la experiencia en la implementación de las políticas
públicas de género, se constata que en numerosas oportunidades la claridad de los
objetivos, junto a la capacidad para visualizar el momento oportuno, son vitales para
producir cambios en las percepciones, tanto de las autoridades como de las burocracias y
staff ministeriales.
Al analizar el Mecanismo 2x9 para Haití destacamos que esta dinámica de
coordinación interna y externa entre los Ministerios de Defensa y las Cancillerías de los
países con tropas en la MINUSTAH constituyó también una ventana de oportunidades
para la política exterior de cada uno de los países, en múltiples sentidos. Si bien es cierto
que ya existían instancias bilaterales de coordinación entre algunas cancillerías o
acuerdos de cooperación entre ministerios de defensa, lo inédito fue que este mecanismo
puso a dialogar a ministerios de defensa y cancillerías de nueve países latinoamericanos.
En efecto, era la primera vez que existía este espacio de reflexión orientado a asumir
posiciones comunes para enfrentar un problema de seguridad regional en el que estaban
comprometidos recursos políticos, militares y económicos de los países en cuestión.
La pregunta que asiste ahora es en qué medida una instancia similar podría operar
para enfrentar la implementación de la Resolución 1325, cuáles serían los resultados
esperados y qué resortes habría que movilizar para hacer efectiva una iniciativa de este
tipo. Si la respuesta es que se requiere cierto sentido de urgencia, la realidad es más que
elocuente: basta mirar la vulnerabilidad de las mujeres en situaciones de crisis de
seguridad en varios países del entorno latinoamericano.
En ese sentido, las comunidades epistémicas tienen un rol muy importante en la
visibilización del problema, en la investigación de la realidad y en la construcción de
redes. El flujo de ideas, mensajes políticos y conocimiento puede coadyuvar a la
construcción de consensos entre los actores del sistema internacional y abogar por
establecer patrones de cooperación susceptibles de permanecer en el tiempo o coordinar
posiciones convergentes de manera temporal o permanente5. Las tres categorías que
titulan este acápite (coaliciones de defensa, ventana de oportunidades y comunidades
epistémicas), son aplicables al desafío de fortalecer la implementación de los Planes de
Acción de la Resolución 1325.
En definitiva, lo que se quiere poner de relieve es que se está en un momento
propicio para dar pasos cualitativos en la incorporación de la perspectiva de género en las
políticas públicas en general y, específicamente, en las políticas de relaciones exteriores y
de defensa. El terreno parece abonado por las iniciativas de construcción de consensos
5
Al respecto Peter Haas señala que las “comunidades epistémicas”, incrementan las probabilidades de
conductas estatales convergentes y de coordinaciones internacionales, ya que comparten valores y prácticas
discursivas más o menos comunes, así como compromisos con la producción de conocimiento, con la
generación de asesoría eficaz y con la implementación de las políticas que se desprendan de ello (Haas,
1992:5).
regionales y de coordinación interinstitucional analizadas en este acápite; y además, por
la existencia de actores con experiencia y redes que pueden confluir en efectivas
coaliciones de defensa.
III
Conclusiones
El Siglo XXI presenta un cambio en el carácter de los conflictos. Estos se tornan
más difusos y menos previsibles en la medida que tienden a disminuir los enfrentamientos
armados tradicionales. En cambio, se aprecian numerosos escenarios en los que el
conflicto es resultado de la evolución de los propios factores internos y se presentan como
una crisis de continuidad6.
Es en este contexto que también cambian los medios para lograr la paz y la
seguridad. El aumento de la capacidad militar y la contención del conflicto cede paso a los
mecanismos de prevención, facilitación del diálogo y mediación; a la reducción de
vulnerabilidades y a la cooperación en defensa como un medio para construir seguridad.
Esta meta resulta ahora más compleja y multidimensional.
Las Operaciones de Paz se adaptan sobre la marcha a los cambios en la
naturaleza de los conflictos. Los departamentos de asuntos políticos de las misiones de
paz tienen un rol clave en promover mecanismos de alerta temprana y en la facilitación
del diálogo o la mediación entre los actores de una controversia. En las situaciones post
conflicto, adquieren relevancia las tareas de desarme, desmovilización y reintegración a la
vida civil, que muchas veces implican la repatriación y migración de una de las partes. En
todas estas tareas, la participación de las mujeres es parte de una solución más integral y
vinculada a una perspectiva de largo plazo, como es educar para la paz.
Por ello se afirma que, en varias direcciones, la Resolución 1325 es una
oportunidad para la política exterior de los países de la región:
6
Según Dobry, una “hipótesis de continuidad”, en el marco de un concepto de crisis, alude a descartar énfasis
en rupturas y discontinuidades. El autor francés sostiene que los estados críticos corresponden a
combinaciones estructurales originales, diferentes de las combinaciones propias de los estados de rutina.
Dobry Michel, “Sociología de las Crisis Políticas”, Siglo XXI de España, Madrid 1988, págs. 1-5
En primer lugar, su implementación implica desplegar estrategias político
diplomáticas que se traducen en una cadena de interacciones a nivel de gobiernos,
ministerios, parlamentos, medios de comunicación y actores sociales. Este flujo de
experiencias, mensajes, decisiones y normativas, genera en la práctica conocimientos y
percepciones que abren espacio a nuevas identidades, así como intereses más
incluyentes y representativos de la realidad que enfrenta el sistema internacional.
Esto favorece una mirada más actualizada de los tipos de problemas que se
enfrentan en materia de seguridad global. Cuando algunas cancillerías deben dedicar
esfuerzos prioritarios a implementar agendas ancladas en el Siglo XIX, la Resolución
1325 interpela a mirar una realidad que es más compleja, pero también más próxima a las
tendencias y amenazas del Siglo XXI.
En el plano regional, si se considera que las distintas realidades económicas,
políticas, geográficas e histórico-culturales de los países latinoamericanos suman
complejidades al proceso de integración, la implementación de la perspectiva de género
puede constituir un incentivo para alianzas subregionales y para una agenda de
cooperación más acotada.
También es pertinente concluir que la Resolución 1325 es una oportunidad para
incentivar y hacer más fluida la relación entre los ministerios de Relaciones Exteriores y
de Defensa, y entre estos y los Congresos (por mencionar sólo estas tres instancias que
juegan un rol trascendente en la política exterior). Así se deduce del análisis de la
experiencia desarrollada por los países con tropas en la MINUSTAH, del proceso de
elaboración de los Estatutos del CDS, y del diseño del Plan Nacional de Implementación
de la Resolución 1325 en Chile. Más allá del curso posterior de tales iniciativas, interesa
destacar que los mecanismos de coordinación resultan más fluidos cuando abordan
materias específicas y cuando existe el imperativo de un compromiso internacional, como
es el caso que nos ocupa.
Una quinta derivación se puede situar en el plano de la política interna y,
concretamente, en la perspectiva del control civil democrático de las Fuerzas Armadas. La
incorporación de la mujer al ámbito de la seguridad y la defensa incentiva el diálogo civil
militar, más allá del ámbito político estratégico. El aterrizaje de la conducción político civil
tiene una oportunidad en la incorporación de mujeres a las fuerzas armadas y en la
aplicación de una perspectiva de género, que necesariamente implica restar autonomía a
las instituciones armadas.
Como señala el ex Ministro de Defensa español Narcís Serra, “el problema de
delimitar el ámbito de autonomía militar subsiste en una situación democrática, del mismo
modo que subsiste el intento de influir en la política gubernamental por parte de las
fuerzas armadas o de defender los intereses corporativos del colectivo militar” (Serra,
2010, 78) El imperativo de un compromiso asumido en el ámbito de las Naciones Unidas
proporciona un contexto favorable para una relación más efectiva, que traduzca en
respuestas concretas los requerimientos de cambios en la cultura y en el modus operandi
de las instituciones militares.
La necesidad de investigar las variables precedentes es asimismo otra ventana de
oportunidades para vincular la política exterior con los centros académicos, redes sociales
y ONGs, que son actores de importancia creciente en las relaciones internacionales. En
esa perspectiva, experiencias como la del Grupo de Amigos de la Resolución 1325, que
operan en el espacio multilateral, se pueden reproducir regionalmente.
En torno a la Resolución 1325 es posible articular una coalición de defensa con
objetivos específicos, que impulse iniciativas en el ámbito regional y hemisférico. Entre
ellas, incorporar la implementación de los planes nacionales como parte del Plan de
Acción del CDS en 2012. Esta es una iniciativa que visibiliza intereses comunes y
contribuye a la construcción de una identidad suramericana en materias de defensa, tal
como se señala en los Estatutos del órgano regional. El recién creado Centro
Suramericano de Estudios Estratégicos de Defensa, una de cuyas finalidades es la
formación de civiles, podría asumir un rol importante para los objetivos que nos ocupan.
En el ámbito hemisférico, la realización de la Conferencia de Ministros de Defensa de las
Américas (CMDA) en Uruguay, en 2012, es un incentivo para que la Resolución 1325
entre a la agenda de las autoridades del sector Defensa.
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