Doctrina de la Legislación Hacendaria
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Contenido Introducción I. Derecho Financiero I.I Disciplinas del Derecho Financiero I.2 Ramas del Derecho Financiero I.3 Actividad Financiera I.4 Correlación de las disciplinas del Derecho Financiero II. Definición y alcances II.1 Clasificación de los ingresos II.2 Concepto de Impuesto II.3 Impuesto, Contribución y Tributo II.3.1 Impuesto II.3.2 La Contribución II.3.3 Tributo II.4 Caracteres y principios jurídicos del impuesto III. Derecho Presupuestario III.1 Concepto y técnica del presupuesto III.2 Previsión presupuestaria III.3 Naturaleza Jurídica del Presupuesto Bibliografía Coordinación de Estudios Hacendarios Introducción El presente documento tiene por objetivo actualizar los diversos conceptos y disposiciones jurídicas que se siguen produciendo en el ámbito del derecho municipal, ya que por ser una materia novedosa e inacabada está sujeta a la dinámica de los cambios políticos, democráticos y sociales del país; en tal sentido en esta presentación anteceden las reformas constitucionales al artículo 115, vigentes a partir de 1999 y del 2001. Así como la consideración del capítulo sobre la justicia administrativa municipal, con ello se pretende que el estudiante y el estudioso del derecho municipal cuenten con un texto actualizado que permita ampliar, analizar e investigar el amplio tema sobre el municipio mexicano. Sin embargo, existe aún gran resistencia para reconocer al ámbito municipal como un real y auténtico nivel de gobierno, por tanto, nuestro federalismo esta aún inacabado; en virtud de que el municipio mexicano ha sido soslayado de manera insistente por gobernantes, políticos, e investigadores, lo cual ha provocado serios errores, confusiones, equivocaciones y temores al abordar, con seriedad, profundidad, creatividad, talento e imaginación el apasionante e interesante tema del derecho municipal. Son escasos los estudios que le otorgan importancia al derecho municipal, incluso afirmo que si bien es cierto que el municipio tiene antecedentes romanos, españoles y virreinales; en nuestro país, por su estructura, su nivel de gobierno, y sus finalidades espaciales y sui generis hacen que surja un derecho municipal mexicano, objetivo de este trabajo que permitirá al estudioso del tema, contar con un texto que le ayude a conocer, comprender, analizar, reflexionar y explicar el nivel municipal como un auténtico, real y verdadero poder público; su concepción jurídica, conceptualización, integración, fines, pero sobre todo la problemática que enfrenta el municipio dentro del sistema federal mexicano. La Legislación Hacendaria, comprende una serie de temas específicos de la doctrina del derecho público, están ordenados de manera secuencial, con el objeto de que se comprenda la ramificación de lo general a lo particular, y con ello introducir al interesado en el tema, una mayor comprensión de los procesos que desarrolla el sector público cuando se refiere a las finanzas públicas. La temática desarrollada, considera además una serie de ejemplos de la política impositiva del Sistema Fiscal Mexicano, con ello, facilitará al lector, tener una mejor percepción del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y Estatal de Coordinación Hacendaria, así como una serie de subtemas especificos. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 1 Coordinación de Estudios Hacendarios Temática: I. II. III. Derecho Financiero. Derecho Tributario. Derecho Presupuestario. Subtemas: Disciplinas del Derecho Financiero. Ramas del Derecho Financiero. Actividad Financiera. Definición y alcances. Clasificación de los ingresos. Concepto de impuesto. Impuesto, Contribución y Tributo. Caracteres y principios jurídicos del impuesto. Concepto y técnica del presupuesto. Naturaleza jurídica del presupuesto. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 2 Coordinación de Estudios Hacendarios I. Derecho Financiero El Derecho Financiero es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado en sus tres momentos, a saber: en el establecimiento de tributos y obtención de diversas clases de recursos, en la gestión o manejo de sus bienes patrimoniales y en la erogación de recursos para los gastos públicos, así como las relaciones jurídicas que en el ejercicio de dicha actividad se establecen entre los diversos órganos del Estado o entre dichos órganos y los particulares, ya sean deudores o acreedores del Estado. Pugliese define, “el Derecho Financiero es la disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático del conjunto de las normas que reglamentan la recaudación, la gestión y la erogación de los medios económicos que necesitan el Estado y los entes públicos para el desarrollo de sus actividades, y el estudio de las relaciones jurídicas entre los poderes y los órganos del Estado, entre los ciudadanos y el Estado, y entre los mismos ciudadanos, que derivan de la aplicación de esas normas”(Pugliese) Giuliani Forouge lo define como “el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado en sus diferentes aspectos: órganos que la ejercen, medios en que se exterioriza y contenido de las relaciones que origina”(Giuliani) Para Sáinz de Bujanda es la rama del Derecho Público interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las restantes entidades públicas, territoriales e institucionales, y regula los procedimientos de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines (Sáinz). La disciplina jurídica que se erige en torno a la actividad financiera haciéndola objeto de conocimiento es el Derecho Financiero. El Derecho Financiero por consiguiente es una disciplina jurídica que como rama del Derecho público está llamada a dar cuenta del cuerpo de principios jurídicos en que se sustenta la regulación a que se somete el Estado y los demás entes que intervienen con motivo de la obtención de los ingresos, de la administración de sus bienes patrimoniales y de la realización del gasto público, así como de las relaciones que con tal motivo se articulan. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 3 Coordinación de Estudios Hacendarios El marco jurídico o normativo que constituye la estructura de la actividad financiera se halla soportado e inspirado por una serie de principios congregados en torno a cada una de las tres instituciones más relevantes que la configuran: el tributo, el patrimonio y el gasto público. Amén de un cuerpo de principios que le son comunes a la universidad del fenómeno, cuestión altamente debatida. Por supuesto que ingreso, patrimonio y gasto no obstante constituir tres momentos de una misma realidad, sin embargo, responden a dinámicas diversas. Los principios conforme a los cuales se procura el ingreso no pueden ser los mismos que aquellos que orientan el gasto, ni los mismos que inspiran la administración del patrimonio. En el ámbito de los ingresos, los tributos, su principal categoría, tanto en lo que a su existencia se refiere como a su percepción es dable señalar como sus principios inspiradores más relevantes los siguientes: De reserva material de ley. De capacidad económica. De igualdad. De generalidad. Por cuanto se refiere al gasto, los principios más significativos son: De reserva de ley. De unidad presupuestaria. De anualidad. Del equilibrio presupuestal. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 4 Coordinación de Estudios Hacendarios De lo anterior, se advierte por una parte, la existencia de un cuerpo de principios que se enuclean en torno a cada una de estas dos instituciones de la actividad financiera: el tributo y el gasto público; y por otra, la divergencia entre ambos cuerpos de principios. La cuestión referente a la presencia de principios comunes a todo el edificio financiero ha sido altamente debatida y motivo de profunda división en la doctrina. La postura predominante ha sido aquella que niega la existencia de un cuerpo de principios comunes al edificio financiero en su conjunto que proyecten sobre el mismo una fuerza tal que le imprima una dosis de homogeneidad que contrarreste y aun supere la dinámica que generan la diversidad de las instituciones que los conforman. El tributo, el patrimonio del Estado y el gasto público constituyen institutos dispares desde todos los ángulos, por lo que la fuerza de los señalados principios deberá aspirar a superar tales disimilitudes. Se aduce por un sector de la doctrina que el principio llamado a brindar tal cobertura global a todo el edificio financiero es el de equidad, dado que el mismo rige tanto en el ámbito de los ingresos como en el de los gastos, sin embargo, frente a las profundas disparidades de los institutos financieros no logra imponer ese toque de homogeneidad exigido. I.1 Disciplinas del Derecho Financiero Como disciplina jurídica carece de sustantividad, lo que en realidad acaece es que se está ante el propio Derecho constitucional que por definición es uno, a partir de los principios constitucionalizados de proyección exclusiva sobre el mundo tributario, por ejemplo, capacidad contributiva, vinculación a fines recaudatorios o fiscales, igualdad en la imposición, etc., o bien adicionado a los anteriores aquellos otros que sin producir tal proyección exclusiva, sin embargo despliegan su eficacia también en dicho campo, por ejemplo, legalidad, audiencia y defensa, tutela judicial, etc. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 5 Coordinación de Estudios Hacendarios Se trata por consiguiente del único Derecho constitucional que sólo por razones didácticas es fragmentado a efecto de acometer su estudio parcelado sólo en aquellas zonas teñidas de lo tributario, lo que equivale a privilegiar el análisis exclusivo de aquellos principios jurídicos constitucionalizados que despliegan su eficacia o fuerza vinculatoria en el ámbito tributario. I.2 Ramas del Derecho Financiero La existencia de los tres bloques diferenciados que conforman la actividad financiera, ha exigido que los esfuerzos por explicar jurídicamente tal sector de la realidad estatal discurran por tres distintos cauces dando nacimiento a tres diferentes disciplinas: el Derecho Tributario, el Derecho Patrimonial y el Derecho Presupuestario. El ámbito de cobertura del Derecho financiero no coincide con la amplitud del fenómeno financiero, por que éste presenta sectores no abarcados por aquél, por lo que la cuenta jurídica de tal realidad, deberá darla tanto dicha disciplina como otras que proyectan sus saberes y exigencias sobre algunos sectores de ella, tales como el Derecho civil, el Derecho administrativo, etc. Por ejemplo, el Derecho tributario, como rama del Derecho financiero, sólo hace suyo como objeto de conocimiento un sector de los ingresos públicos: los tributos, dejando de lado el resto cuyo régimen jurídico queda bajo el dominio de otras disciplinas jurídicas tales como el Derecho civil en el caso de la percepción de ingresos públicos derivados de la venta de un bien patrimonial del Estado. I.3 Actividad financiera Conceptualizando, el Estado realiza diversas actividades para la ejecución de sus finalidades. A través del Poder Ejecutivo desarrolla una función “que se encamina a la realización de los servicios públicos y a la satisfacción de las necesidades generales. Siendo esto así, que la Administración de un Estado –como la de cualquier otra entidad pública o privada- tenga que utilizar medios personales, materiales y jurídicos para lograr el cumplimiento de sus fines. Por tanto resulta que uno de los sectores más importantes de la actividad administrativa está constituido precisamente por la gestión de intereses económicos” (Sáinz). Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 6 Coordinación de Estudios Hacendarios El nombre de actividad financiera, la cual, según Giannini, la cumple el Estado “para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar o invertir las sumas ingresadas”, y se distingue “de todas las demás en que no constituye un fin en sí misma, o sea en que no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de la colectividad, sino que cumple una función instrumental de fundamental importancia, siendo su normal desenvolvimiento una condición indispensable para el desarrollo de todas las restantes actividades”(Giannini, 1943). La actividad financiera del Estado ha sido definida por el fiscalista mexicano Joaquín B. Ortega, como “la actividad que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios necesarios para los gastos públicos destinados a la satisfacción de las necesidades públicas y en general a la realización de sus propios fines”(Ortega, 1970). La actividad financiera del Estado, comprende tres momentos fundamentales: el de la obtención de ingresos, los cuales pueden afluir al Estado tanto por institutos de derecho privado, como es la explotación de su propio patrimonio (empresas industriales, renta de inmuebles, venta de bienes), como por medio de institutos de derecho público, por ejemplo, los diversos tipos de tributos, o por institutos mixtos, como la contratación de empréstitos o la emisión de bonos; la gestión o manejo de los recursos obtenidos y la administración y explotación de sus propios bienes patrimoniales de carácter permanente; y la realización de un conjunto variadísimo de erogaciones para el sostenimiento de las funciones públicas, la prestación de los servicios públicos y la realización de otras muy diversas y gestiones que el Estado moderno se ha echado a cuestas. Perspectiva Económica La actividad financiera refiere a una dimensión económica “por cuanto que ha de ocuparse de la obtención o inversión de los recursos públicos que necesarios para el cumplimiento de aquellos señalados en ley” (Sáinz de Bujanda), lo que condujo por largo tiempo a muchos autores a concluir que la ciencia de las finanzas públicas (o ciencia de la hacienda pública, o ciencia financiera, como otros la llaman) era una rama de la ciencia económica. La innegable dimensión económica que posee la actividad financiera del Estado hizo que los cultivadores de la Economía Política antes que ningunos otros (por ejemplo Adam Smith, en su “Tratado de la Riqueza de las Naciones”, y David Ricardo en su “Principios de Economía Política y Tributación”) se ocuparan del estudio de la Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 7 Coordinación de Estudios Hacendarios actividad financiera estatal. Poco a poco fue independizándose esta disciplina de la Economía Política para constituir la Ciencia de las Finanzas Públicas o Ciencias de la Hacienda Pública. Expresión Política La dimensión política de la actividad financiera hace expresar a Pugliese que “en los Estados modernos el derecho de consentir a la exacción de los tributos atribuidos en la Constitución directa o indirectamente a los ciudadanos, sólo puede entenderse en el sentido relativo: una negativa absoluta a consentir al Estado la exacción de medios económicos necesarios para su existencia equivaldría sustancialmente –como lo demuestra la historia- a un acto de rebelión política, a una negativa a consentir ulteriormente la existencia de aquella forma determinada de organización política. El concepto de la actividad financiera no puede separse del de soberanía financiera: La actividad financiera no puede considerarse más que como la actuación en concreto de la facultad que constituye la esencia misma del concepto de soberanía”. Por ello también afirma Sáinz de Bujanda: “la facultad del Estado de procurarse los medios económicos necesarios para el cumplimiento de sus fines pertenece al ámbito de los poderes de supremacía o de imperio, que corresponden, ab, origine, al ente público”. (Morselli) proclama también el elemento político en la actividad financiera. La actividad financiera tiene naturaleza política, porque político es el sujeto agente, políticos son los poderes de los que éste aparece investido, políticos son también esos mismos fines, para cuya obtención se desarrolla la actividad financiera. Argumenta que todos los principios económicos, éticos, sociales, técnicos, jurídicos, que el ente público utiliza en el desarrollo de su actividad financiera, “a pesar de la particular eficacia que alternativamente adquieren, quedan siempre subordinados al principio político que domina y endereza toda la actividad financiera del Estado”. Doctrina Jurídica La actividad financiera que realiza, el Estado, como el resto de la actividad administrativa, se encuentra sometido al derecho positivo. Giannini precisa, que la actividad financiera es una rama de la actividad administrativa y aparece como tal regulada por el Derecho objetivo. Constituye una reconocida exigencia del Estado moderno –Estado de derecho- que todas sus Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 8 Coordinación de Estudios Hacendarios manifestaciones de voluntad en el campo de la Administración y las relaciones con los particulares que ésta engendra encuentren en la Ley su fundamental disciplina. El estudio del aspecto jurídico de la actividad financiera del Estado corresponde al Derecho Financiero. Visión Sociológica Un aspecto sociológico, como lo ha destacado Morselli. Los fines políticos de los impuestos aparecen muchas veces inspirados y condicionados por las apetencias y anhelos que laten en los grupos sociales como actúan dentro de cada organización política. De ahí que la Hacienda Pública debe ocuparse también de las repercusiones sociales que pueden derivarse de la actuación económica de los entes públicos. La política financiera –escribe Pugliese- implica siempre- aunque no se lo propongaefectos redistributivos: la elección de los objetos imposibles, de los métodos de exacción y de los gastos a realizar, se produce siempre en base a un criterio que no puede desentenderse, al menos en parte, de la influencia de las fuerzas sociales que actúan dentro del Estado en casa época histórica. Han destacado, asimismo, el aspecto sociológico de la actividad financiera estatal, Hugo Dalton, el profesor holandés Adriani y la Tratadista griego Angelopoulos. Angelopoulos expone que “la política fiscal no puede ser una política neutral vis a vis de la economía y de la comunidad, como enseñaba la escuela clásica, sino que ha de estar enderezada hacia la realización de los objetivos del Estado acordes con el fin supremo de la prosperidad social”. I.4 Correlación de las Disciplinas del Derecho Financiero La actividad financiera del Estado cubre diversos aspectos tales como: como económico, político, jurídico y sociológico. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 9 Coordinación de Estudios Hacendarios En lo Económico La actividad financiera refiere a una dimensión económica “por cuanto que ha de ocuparse de la obtención o inversión de los recursos públicos que necesarios para el cumplimiento de aquellos señalados en ley”. El instrumento de política económica, conocido por la doctrina jurídica como la Ley de Ingresos de cualquier ámbito, federal, estatal y/o municipal; vinculada al instrumento de política financiera, expresado en términos legales por el presupuesto de egresos; de la federación, de las entidades federativas o los municipios. Cada ciencia social interpreta estas disposiciones al servicio del Estado para dar cumplimiento a sus deberes. La prospectiva Política No puede ocultarse el aspecto político que tiene el fenómeno financiero, toda vez que la actividad financiera del Estado es la expresión de voluntad de la autoridad para materializar el espíritu de las leyes, entonces constituye una parte de la administración pública y, esta, a su vez, está integrada por el conjunto de actividades y servicios destinados al cumplimiento de los fines de utilidad general, es evidente que solo podrá tenerse un concepto preciso de la actividad financiera partiendo de una visión clara de la organización y de los fines estatales. La actividad financiera no puede considerarse más que como la actuación en concreto de la facultad que constituye la esencia misma del concepto de soberanía. Aspecto Sociológico La actividad financiera tiene también un aspecto sociológico, ser garante de los satisfactores de bienestar de la población en general; las condiciones en la prestación de los servicios públicos, la calidad, eficiencia y oportunidad de estos, influye en gran medida de los niveles de calidad de vida de la población de un territorio específico. Ejemplo: las condiciones de infraestructura para la salud, la educación, la seguridad pública y todos los servicios públicos que la ciudadanía requiere para expresar su seguridad social. El derecho financiero tiene esencialmente como finalidad la de lograr una equitativa distribución de la riqueza, de tal manera que sus efectos se revelen generalmente en el gasto, sociológicamente se espera que el tributo sea devuelto de forma heterogénea a través de la prestación de servicios públicos generales, en igualdad de circunstancias a toda la población. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 10 Coordinación de Estudios Hacendarios La actividad financiera del Estado, como el resto de la actividad administrativa, se encuentra sometida al derecho positivo. Primero porque ella implica la administración del dinero público, del dinero que es sustraído a la economía privada para la satisfacción de las necesidades públicas; y segundo porque la enorme masa de riqueza destinada a esos fines da origen a un complejo de realizaciones, cuyo ordenado desenvolvimiento requiere un sistema de disposiciones imperativas. Aspecto Económico El carácter instrumentalista del derecho económico en la economía se manifiesta en la adaptabilidad de sus reglas a las condiciones cambiantes de los sistemas económicos. De la misma manera, el Derecho Financiero se ha tenido que adaptar a las circunstancias cambiantes de la economía moderna, así hemos sido testigos mudos, aceptantes tácitos, como lo podemos derivar de Jean Jacob Rosseau, del nacimiento de una Constitución Social, la de 1917 que en su creación a que el Estado asumiera una actividad financiera participante de los quehaceres públicos como de la vida económica del Estado y de la Población. La Constitución de 1917, obligaba al Estado a desarrollar un papel de rector económico, de regulador y distribuidor de la riqueza nacional y en este sentido toda la actividad financiera que se desempeñó aún hasta finales de la década de l971– 1980, se enfocó a la dedicación de los ingresos del estado como medios para incentivar el desarrollo económico e industrial del país, sin embargo, igualmente y debido a los vencimientos de deuda al final del periodo de desarrollo estabilizador, el sistema entró de una crisis, primero de pagos y después de crecimiento, de la cual aún hoy no hemos salido. En consecuencia de esas propias crisis económicas e incluso que a nivel mundial se han resentido, el modelo económico del país ha cambiado, mutándose de un régimen de economía mixta a u otro de carácter neoliberal individualista, que ha modificado por entero las funciones que el Estado Mexicano debe desempeñar en materia económica, hasta prácticamente reducir sus actividades casi a las del estado policía del siglo XIX, aun cuando quedan aún en el país algunas pocas empresas paraestatales, que no obstante, siguen siendo las más importantes. Esquema que indudablemente ha tenido consecuencia sobre el régimen financiero del estado mexicano, primero con la reducción de gastos en materia de las Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 11 Coordinación de Estudios Hacendarios actividades de fomento industrial, así como con la eliminación de la mayor parte de las industrias de participación estatal, indudablemente se han transformado las finanzas del estado, aunque no las preocupaciones financieras más importantes de las últimas dos décadas del siglo XX, consistentes en los vencimientos de deuda, que ahora amenazan con convertirse en una nueva carga en contra del erario federal en virtud de los vencimientos para el año 2020, relativos a los préstamos contraídos con el Banco Mundial para enfrentar la crisis de 1994. Retrospectiva Política Con relación al aspecto político, el espíritu de la Ley financiera, evocando a Montesquieu, se centra esencialmente en el contenido de los artículo 25, 26, 28 y 29 de la Constitución Federal que previenen que el desarrollo económico del país será dirigido esencialmente por el estado, obligando la Constitución al propio estado mexicano a favorecer un desarrollo económico con visión democrática. Lógicamente para lograr un desarrollo económico equilibrado, el estado debe de realizar gastos para brindar los servicios públicos necesarios para lograr una justa distribución de la riqueza y un crecimiento económico que permita redistribuirla, y la forma de obtener dichos recursos es a través de las contribuciones o de deuda pública, de tal manera que de manera indubitable esos artículos que previenen el régimen económico de la nación, también se encuentran íntimamente vinculados con el sistema financiero del estado, concretamente en relación a las actividad tributaria consagrada en el artículo 31 fracción IV de la Constitución, como presupuestaria, en el sentido de plantear, estudiar y determinar los ingresos necesarios para satisfacer el presupuesto. La actividad presupuestaria, que es una fase preparatoria de las actividades financieras del estado, es una fase netamente política, en la cual corresponde, por razones históricas de peso, que provienen de la Inglaterra del siglo XVIII, que sea la Cámara de Diputados únicamente, es decir solo el pueblo constituido como una soberanía, el que discuta y apruebe el presupuesto para satisfacer los egresos estatales del año siguiente de ejercicio. Igualmente es menester político al momento de la aprobación del presupuesto el estado, que la soberanía acuerde respecto a los hechos jurídicos que se van a transformar en hechos generadores de tributos, así como la finalidad económica y política que se persigue con cada tributo determinando con precisión los objetivos que se piensan alcanzar con los mismos. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 12 Coordinación de Estudios Hacendarios Aspecto jurídico El derecho regula la actividad financiera del Estado en atención a dos ámbitos económicos distintos; por una parte el derecho financiero es esencialmente una rama de derecho público y por ello tiene indiscutiblemente vínculos con el derecho constitucional, siendo sus fuentes esenciales los artículos 14, 16, 21 y 21 aplicados analógicamente; 25,26,27, 28, 29, 31 fracción IV, 71,72, 73, 74, 89, 131 y133 esencialmente, los cuales encuadran los principios jurídicos hacia los cuales debe atender la actividad financiera del Estado. Otra rama con la cual tiene vínculos el derecho financiero es el derecho Administrativo, en virtud de la organización del Sistema Tributario Nacional, del Sistema de Programación y Presupuesto, así como del Sistema de Rendición de Cuentas públicas y la estructura y organización de los principios de los órganos y organismos que regulan a cada una de las entidades que forman parte de ellos se encuentran establecidos en esta rama jurídica, así como las bases generales que fijan los elementos esenciales de los actos que la administración pública debe realizar con el fin de efectuar la actividad financiera del Estado. El derecho Internacional Público es otra rama importante con la cual el derecho financiero establece una íntima vinculación, sobre todo cuando se trata de estudiar cuales son las causas de la doble tributación de entre los Estados., así como cuando a partir de esos estudios se generan los elementos e instrumentos necesarios con el objeto de evitarla. Con relación al derecho Penal es indudable que la fuerza instrumental que revela la ejecutoriedad de la potestad financiera soberana del Estado se encuentra en este sistema jurídico. El Derecho penal especializado en materia financiera ha conformado tipos penales autónomos y específicos para cada una de las sub-ramas que integran el sistema financiero del Estado Mexicano, existen, tipos penales en materia de la sub-rama fiscal, cuya finalidad es evitar la evasión del pago de impuestos esencialmente, en materia de Administración y erogación esencialmente la rama penal se fija en establecer tipos penales que tiendan a prevenir la comisión de fraudes contra la administración y de determinar con certeza los elementos para tipificar las responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos al desviar los recursos del erario. En materia del derecho privado podemos encontrar vinculaciones con el derecho notarial, y mercantil, al fijarse esencialmente en el derecho fiscal, los elementos de las obligaciones que corresponden a los fedatarios públicos como a los retenedores, Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 13 Coordinación de Estudios Hacendarios sean personas físicas o morales en su calidad de retenedores del pago de contribuciones. II. Definición y Alcances El Derecho Tributario se puede definir como el conjunto de normas encaminadas a optimizar la recaudación tributaria en armonía con los derechos fundamentales que tienen los contribuyentes. Esta conceptualización armoniza el interés fiscal del Estado (Ius Imperium Tributarium), ya que los tributos han sido creados con el propósito de que el Estado cumpla sus fines, de lo cual se desprende que un ente privado (por ejemplo, una sociedad anónima) no puede crear tributos. Al respecto, la Corte Constitucional de la República Italiana, al emitir sentencia en un caso, precisó que la obligación tributaria es una obligación ex lege, es decir, se encuentra establecida expresamente en la ley, concluyendo que todos los procedimientos de recuperación de la Administración Tributaria están en función de la realización de la recaudación. Así también se define como: El Derecho tributario (también conocido como derecho fiscal) es una rama del Derecho Público que estudia las normas jurídicas a través de las cuales el Estado ejerce su poder tributario con el propósito de obtener de los particulares ingresos que sirvan para sufragar el gasto público en aras de la consecución del bien común. Para Sainz de Bujanda, el cultivador del Derecho Tributario ha de poseer un conocimiento lo más preciso posible de cuatro sectores del sistema jurídico: La parte general del derecho civil y la teoría de obligaciones que le permitirá construir sólidamente la doctrina de la personalidad tributaria en todos sus aspectos – sujeto pasivo, responsable, sustituto-, de la obligación tributaria -nacimiento del crédito fiscal, contenido de la obligación, naturaleza de las prestaciones y formas de extinción y, específicamente, la del domicilio y la representación. Las instituciones jurídico-mercantiles, que aparecen indisolublemente trabadas con las peculiares de la imposición, no sólo en la parte relativa a las modalidades de sujetos pasivos del impuesto -comerciantes individuales y formas sociales de empresas, sobre todo-, sino también a los presupuestos objetivos del tributonegocios mercantiles; La teoría de los actos administrativos, indispensable para Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 14 Coordinación de Estudios Hacendarios construir el derecho tributario formal, especialmente en el que se refiere al procedimiento liquidatario en todas sus fases. Teoría del proceso, que sirve de punto de sustentación para formular, en el ámbito tributario como en los demás, la distinción entre administración y jurisdicción, una de las más atormentadas zonas del Derecho (Sáinz, 1957). Para Antonio Berliri el Derecho Tributario puede definirse como “aquella rama del Derecho que expone los principios y las normas relativos al establecimiento y a la aplicación de los impuestos y de las tasas, así como a la creación y a la observancia de algunos límites negativos a la libertad de los particulares, conexos con un impuesto, con una tasa o con un monopolio establecido por el Estado con fin de lucro” (Berliri, p. 31). Para Eusebio González y Ernesto Lejeune, autores más recientes que los anteriores, la definición de una disciplina jurídica ha de hacerse por su objeto, es decir, por las relaciones que regula. El hecho de que la doctrina alemana limite el ámbito de su estudio a los impuestos, y que la doctrina italiana prácticamente siga una línea semejante, tiene su justificación, respecto a la primera, en la tradicional repulsa a considerar las tasas como una prestación coactiva con relación a la segunda; estas consideraciones más que justificar explican una situación que en forma alguna pueden considerarse punto de llegada. El problema surge cuando se trata de encajar las relaciones que se producen entre contribuyente y Estado, sean éstas a título de impuesto o tasa, en moldes prefabricados por la dogmática jurídica y, por añadidura, pensados para una realidad ajena a la tributaria (González, p. 18, 19). Así, en su opinión, para definir el sistema teórico del Derecho Tributario, el mejor camino es examinar el desarrollo interno del proceso epistemológico en virtud del cual esta rama jurídica ha construido un sistema propio y sustantivo (idem, p. 20). Alcances Los textos constitucionales contienen, normalmente, los principios fundamentales que rigen el ordenamiento jurídico de cada país, a través de los cuales se plasma positivamente el ideal de justicia que una comunidad organizada profesa en un momento histórico determinado. Esta idea de justicia también está presente, es obvio, en el ámbito del tributo y debe, asimismo, reflejarse en los principios Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 15 Coordinación de Estudios Hacendarios constitucionales mediante los que se pretenda alcanzar el reparto justo de la carga tributaria. Tales principios constituyen los criterios básicos con arreglo a los cuales ha de ordenarse e interpretarse toda la materia tributaria y son, a su vez, los pilares sobre los que deben asentarse las distintas instituciones jurídico-tributarias. Precisamente, el alcance de estos principios en relación con el propio ordenamiento jurídico viene determinado por su carácter de valores básicos asumidos, en cuanto tales, por la norma fundamental del Estado; en tal sentido puede decirse que cumplen una indudable función ordenadora que se refleja tanto en el terreno normativo como en el interpretativo. El valor normativo inmediato y directo que tiene la Constitución alcanza de lleno a los principios específicos del ordenamiento tributario, plasmados en el artículo 31 del texto constitucional: 1) Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio. 2) El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficacia y economía. 3) Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley. En el transcrito precepto se sintetizan los principios o criterios materiales sobre el reparto de la carga tributaria -principios de capacidad económica, de generalidad, de igualdad, de progresividad y de no confiscación-, junto a los principios de justicia material del gasto público y, finalmente, la norma básica sobre la producción normativa en materia tributaria -principio de legalidad. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 16 Coordinación de Estudios Hacendarios Es de señalar que nuestra Constitución no se limita a establecer los principios tradicionales en la legislación tributaria, sino que además incorpora, significativamente, a nuestro Derecho principios nuevos de ordenación material del gasto público. Esta novedad radical contribuye a fijar definitivamente un criterio insoslayable: la idea del reparto justo de la carga tributaria, la justicia en los ingresos del Estado, ha de vincularse forzosamente con un programa justo en el gasto público. No puede existir un ideal de justicia tributaria aislado del ideal de justicia referido a la totalidad de la actividad financiera. De ahí, la indudable trascendencia que suele atribuirse al mencionado precepto139. Por otra parte, como dispone el artículo 53 de la Constitución, cualquier violación de los referidos principios podrá motivar la interposición de un recurso o cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra las Leyes y disosiciones normativas con fuerza de ley. II.1 Clasificación de los Ingresos En los términos del artículo 73, fracción VII constitucional, el Congreso de la Unión tiene facultades para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. Por consiguiente, podemos clasificar en dos grandes grupos los ingresos que percibe el Fisco Federal: uno, en el que quedan comprendidas las fuentes impositivas y, otro, en el que queden comprendidas las restantes fuentes de ingresos. Esos dos grupos se denominan, respectivamente: contribuciones y otros ingresos.1 Dentro del grupo de contribuciones quedan comprendidos los siguientes conceptos: impuestos, derechos o tasas y contribuciones especiales; y comunes a estos tres tributos: contribuciones causadas en ejercicios fiscales anteriores, pendientes de liquidación o de pago; multas por violaciones a ordenamiento tributarios, y los recargos punitivos o moratorios, por la falta de pago oportuno de los tributos. Dentro del grupo de “otros ingresos”, quedan comprendidos: los productos, como son los ingresos derivados de la explotación de bienes del dominio privado; utilidades de organismos descentralizados y empresas en las que el Estado es accionista mayoritario o minoritario, los derivados de ventas de bienes y valores, los de recuperaciones de capital, etc., y los aprovechamientos, que comprenden, entre otros ingresos: multas no impositivas, recargos no tributarios, indemnizaciones, 1 Conforme a la definición que de derechos adopta el artículo 2°, fracción IV del Código Fiscal, ahora se reputan contribuciones estos ingresos. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 17 Coordinación de Estudios Hacendarios regalías, etc., y, por último, los ingresos derivados de financiamientos crediticios tales como: emisión de bonos, emisión de papel moneda, descuentos de documentos y empréstitos. II.2 Concepto de Impuesto En el Código Fiscal de la Federación en vigor, artículo 2, fracción I se define el impuesto en los siguientes términos: “Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en la fracciones II, III y IV de este artículo”. En el primer Código Fiscal de la Federación, del 31 de diciembre de 1938, se definía la figura del impuesto en su artículo 2 en los siguientes términos: “Son impuestos las prestaciones en dinero o en especie que el Estado fija unilateralmente y con carácter obligatorio a todos aquellos individuos cuya situación coincida con la que la ley señala como hecho generador del crédito fiscal”. Respecto a la postura del legislador en ambos cuerpos normativos, debe decirse que el Código de 1938 más que consignar con todo rigor una definición de impuesto lo que hace respecto al tributo, toda vez que tales notas, son referibles por igual y con la misma intensidad a todas las especies de este último. Lo asentado por el legislador en tal numeral es aplicable en su totalidad a los impuestos, a los derechos, a las aportaciones de seguridad social y a las contribuciones de mejoras. Para que tal definición hubiera sido tal respecto al impuesto, sería menester que el legislador hubiera descendido hasta particularizar las notas que son esenciales, propias y particulares del impuesto y por ende no comparables con el resto de los tributos. Por tanto, tal definición se quedó en la sola referencia última, como exige la lógica, que es justo la línea divisoria frente al resto de los tributos. Clasificación La clasificación por otra parte como técnica de agrupar en clases a los objetos de conocimiento, en este caso los impuestos, constituye una operación del intelecto de valor instrumental, es decir, se acude a ella no como un fin en sí mismo sino como Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 18 Coordinación de Estudios Hacendarios medio para arribar a la comprensión de algo, por lo tanto vale el clasificar en cuanto posibilite la comprensión. Directos e indirectos. El sentido de sus términos ha variado en el tiempo, es decir, no siempre con base en las mismas razones un mismo impuesto ha sido calificado como directo o indirecto. Por ello es preciso referir la sucesión de criterios que están en la base tal distinción. Se consideraban directos cuando para su recaudación era menester que el contribuyente se inscribiera en una lista, catastro o padrón y por lo tanto sólo se cometían a tal exigencia aquellos impuestos de causación o cobro periódico. En la literatura de la época a tales impuestos se les denominada indistintamente como directos o de catastro. Se consideraban como impuestos indirectos aquellos que no se recaudaban mediante listas lo cual obedecía básicamente a que por tratarse de impuestos de causación esporádica era imposible y además carente de sentido la formulación de una lista o padrón de contribuyentes. El impuesto sobre sucesiones sería un buen ejemplo de tal categoría. Objetivos y subjetivos. Pertenecen a la primera categoría aquellos impuestos en los que la cuantificación de la carga impositiva a cargo del deudor tributario se realiza sin tomar en consideración de manera directa las condiciones personales de éste, tales como ingresos, gastos, cargas familiares, etc., sino que el impuesto a pagar en tales casos es resultante del valor de la operación. El impuesto al valor agregado puede ser un buen ejemplo de esta categoría dado que en cada caso se liquida a partir del valor de operación y en algunas ocasiones adicionado éste con otros valores, pero para ellos no es relevante el cuadro de condiciones del contribuyente. Se considera como impuesto subjetivo aquel cuyo monto a cargo sólo es resultante de factores que tienen que ver con las condiciones personales del sujeto deudorcontribuyente. Suele tomarse como prototipo de esta categoría el impuesto sobre la renta cuya cuantía a cargo siempre será resultante del nivel de ingresos acumulables, de gastos, pérdidas, etc., que finalmente reflejan y conforman la situación particularísima de cada sujeto. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 19 Coordinación de Estudios Hacendarios II.3 Impuesto, Contribución y Tributo II.3.1 Impuesto La ley establece quién asume la condición de deudor-contribuyente respecto a cada impuesto, el hecho es que éste tiene a la mano una serie de mecanismos que puestos en operación le permiten bien trasladar a otro el impacto de impuesto, de manera que es éste finalmente quien resulta ser el sujeto pagador efectivo, bien para aminorar la carga impositiva que sobre sí caiga o finalmente para sustraerse a ella. En todo sistema tributario una de las cuestiones centrales, que permanentemente late es saber quién paga finalmente los impuestos, más allá de quienes formalmente y en los términos de la ley aparezcan haciéndolo. Éste es un tema que pertenece a la entraña de la justicia como valor supremo al que debe servir todo sistema tributario y es que para estar en condiciones de medir y valorar el grado de justicia que consigue el sistema tributario es preciso, entre otras muchas cosas, saber a ciencia cierta y más allá de los telones formales que tienden las leyes, sobre quiénes recae finalmente la carga impositiva. Pudieran resultar tan tremenda e igualmente injustos dos sistemas tributarios, uno por posibilitar que los llamados a contribuir en función de su capacidad contributiva transfieran la carga a terceros y el otro no obstante estar concebido de una manera impecable, sin embargo su ineficiente gestión tolere grados significativos de evasión, de manera tal que el tributar se reduzca casi a cuestión de conciencia. El resultado en ambos casos es que quienes debieran tributar prácticamente no lo hacen. II.3.2 La contribución La fracción IV, del artículo 31 de la Constitución Política Federal, es obligación de los mexicanos, contribuir a los gastos públicos, de la Federación, del Distrito Federal, del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Es necesario hacer algunas aclaraciones, en primer término, las contribuciones no sólo deben pagarlas los mexicanos, sino todos aquellos que se sitúen en los supuestos previstos por las leyes que las crean, y éstos determinan las calidades que deben reunir los sujetos pasivos; por lo que se alcanza la convicción, que la obligación contributiva al ser general, obligatoria e impersonal, puede comprender a mexicanos y a extranjeros tal como se deduce del artículo 1° de la Ley de Impuesto Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 20 Coordinación de Estudios Hacendarios sobre la Renta, siempre y cuando la situación coincida con el hecho generador del tributo. En segundo término que las contribuciones se destinen para el gasto público Federal y municipal, entendiéndose por ello, que todos los ingresos públicos, vía contribuciones, sea enfocado correctamente a sufragar las atribuciones públicas, pues existen rubros muy específicos que nos revelan la esencia del gasto público, como son la: educación, seguridad pública, obras públicas, entre otros, todo bajo el principio de legalidad, para ese efecto se formulan anualmente los presupuestos de ingresos y egresos, y existe un sistema de contabilidad pública, que nos permite conocer su manejo, si fue correcto o no. El tema del tributo o contribución Giuliani Fonrouge, lo conceptúa como “una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público, asentado a su vez, el criterio de Blumenstein, quien dice, que los tributos son las prestaciones pecuniarias que el Estado, o un ente público autorizado al efecto por aquél, en virtud de su soberanía territorial, exige de sujetos económicos sometidos a la misma”(Giuliani). Alfredo Burato, argumenta que: “Los recursos tributarios, son aquellos que el Estado obtiene en su calidad de persona de derecho público, y que usando de su poder de imperio exige coercitivamente a los ciudadanos una alícuota, con el objeto de solventar los gastos estatales. El rasgo de este tipo de tributo, es, entonces, su carácter coercitivo, se realizan en dinero, lo que tiene su importancia puesto que el primer impacto que se verificará en la economía a causa de ellos es en la corriente monetaria, y el hecho de que sean coercitivos, no los hace caprichosos y carentes de su fundamentación lógica, racional, económica y legal, orientadas por ciertos principios justificativos”(Burato, 1967). II.3.3 Tributo No es ello tarea fácil, dado que tal noción por una parte debe comprender por razones lógicas los elementos que permitan abarcar todas las diferentes especies de tributo, ya que de no ser así éstas no serían explicadas por aquella, y por otra deberá estar concebida en términos tales que no sea idéntica a la noción de alguna de sus especies. Ejemplo, más adelante se precisará que el derecho mexicano distingue cuatro especies de tributo: el impuesto, el derecho o tasa, las aportaciones de seguridad social y las contribuciones de mejoras; ante tal panorama la noción de Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 21 Coordinación de Estudios Hacendarios tributo deberá explicar a dichas especies, pero no podrá coincidir con la de alguna de ellas, ya que de ser así se estaría no ante la noción de tributo sino ante esta última. Otra de las dificultades que tal tarea entraña es derivada por una parte del hecho de que una de las especies de tributo, específicamente el impuesto, antecede a aquel en el tiempo y le aventaja en importancia. Primero aparece la noción y por ende la institución impositiva y más tarde la de tributo. Dar con el concepto de tributo tropieza, al menos, con dos dificultades fundamentales. En primer lugar la que deriva de su carácter abstracto; en segundo término de ser un concepto cuya función esencial estriba en comprender sistematizadamente a otro que le precede en el tiempo y le aventaja en importancia. Pueden entenderse los tributos como: Aquellos (recursos) que el Estado obtiene mediante el ejercicio del poder de imperio, o sea por leyes que crean obligaciones a cargo de sujetos-individuos y entidades en la forma y cuantía que dichas leyes establezcan (Jarach, 1983), o bien como conjunto de operaciones utilizadas por el poder público para obtener por medio de detracción y por la vía de coacción sobre las rentas de los particulares, los ingresos para su funcionamiento (Barrere, 1996). Asimismo como: Una prestación patrimonial impuesta que evidencia la capacidad de contribuir a los gastos públicos, (Fantozzi, 1991) o también como las prestaciones den dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines (Villegas, p.67). Finalmente como: Prestaciones en dinero o en especie que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio con objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines (De la Garza, 1992). Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 22 Coordinación de Estudios Hacendarios El estado, en su condición de productor de bienes y servicios públicos y por tanto, llamado a satisfacer necesidades de la colectividad, requiere disponer de fuentes de financiamiento que por una parte le otorguen: Certeza en la percepción de los recursos y por otra. Garantía de la suficiencia de los mismos. Animado por este propósito el Estado acude a diversas fuentes entre las que sobresalen los tributos, los rendimientos de sus bienes patrimoniales, el crédito en su vertiente nacional, extranjera e internacional, la emisión monetaria, entre otros. Son los tributos, el componente más importante cuantitativa y cualitativamente de los ingresos públicos. Lo primero por constituir la especia que representa el mayor de los montos dentro de aquellos y lo segundo por las notas que los caracterizan, tales como previsibilidad, permanencia y suficiencia. Es decir, los ingresos tributarios son previsibles, anticipables sus montos a recaudar; el tributo una vez creado garantiza un flujo constante de recursos y finalmente en unas finanzas públicas ordenadas se tiende a que sean los ingresos tributarios suficientes, lo que se expresa mediante el principio del equilibrio presupuestal que asegura que los gastos no exceden a los ingresos tributarios. El tema de los tributos o más particularmente en de los impuestos, dado que en torno a éstos fue que se suscitaron las polémicas doctrinales, desde siempre se vinculó y sigue relacionándose con el de la justicia. Rasgos distintivos del tributo El tributo como peculiar con sustantividad propia es susceptible de ser estudiado como objeto de conocimiento de una amplia gama de disciplinas. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 23 Coordinación de Estudios Hacendarios a) El tributo como flujo monetario La experiencia diaria que de él tiene el gobernado es derivada de su condición de ser una detracción de una porción de la riqueza generada por éste que le es arrancada y al propio tiempo ingresada al Estado. Por tanto, el tributo como fenómeno económico se revela como un flujo de riqueza que produce el consiguiente enriquecimiento y por ende empobrecimiento de las economías de los sujetos que protagonizan tal fenómeno. La norma general es que los tributos consistan en ingresos monetarios y salvo excepción en algunos sistemas tributarios, en atención a determinadas condiciones de ciertos sectores de contribuyentes, admiten la posibilidad de su pago en especie. El tributo además de constituir un ingreso público, puede en manos del Estado ser un buen instrumento de promoción del desarrollo económico. Ello se consigue cuando a través de medidas tributarias se persigue como propósito, más que recaudar, incentivar la inversión, el ahorro o la creación de empleo permanente. Autoriza una deducción determinada por cada empleo permanente es ordinariamente un argumento de corte tributario convincente al empresario y si se ve acompañado con el correspondiente al trabajador ya contratado consistente en una sobre tasa por las percepciones en horas extra más allá de cierto límite, obvio que el efecto buscado se producirá. b) El tributo: especie de ingreso público Si el tributo constituye en manos del Estado un medio de cobertura financiera del gasto público, obvio que sólo puede cumplir tal propósito si ingresa a las arcas públicas. De ahí que a los tributos se les haya de ver como una especie, eso sí la más importante, dentro del universo de los ingresos del Estado. El carácter público atribuido a tal tipo de ingresos sólo es una consecuencia de que el tributo sea percibido por el Estado y es que todo ingreso que perciba éste, por esa sola razón adquiere la condición de público. Por tanto, en este contexto tal calificativo no prejuzga ni dice relación alguna con el régimen jurídico al que se somete el Estado para percibir sus ingresos. En ocasiones se somete al Estado al derecho privado, por ejemplo cuando se vende un inmueble de su propiedad, y no obstante, el ingreso a título de precio que percibe el Estado constituye una especie de ingreso público. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 24 Coordinación de Estudios Hacendarios c) El tributo: ingreso a título definitivo La definitividad constituye otra nota distintiva de los ingresos tributarios, toda vez que mediante tal calificativo se pretende afirmar que el Estado al percibir los ingresos a título de tributo no asume obligación alguna de retornar o devolver tal suma al sujeto pagador. Bajo ninguna circunstancia puede sostenerse que el Estado al recaudar una suma determinada por concepto de impuesto sobre la renta, por ejemplo, asume frente a tal persona la obligación bien de devolverle tal suma o bien retornarla en su equivalente en bienes y servicios. El pago del tributo no genera a favor del contribuyente derecho alguno a reembolso, una vez pagado se ha hecho para siempre. d) El tributo: manifestación del poder de imperio del Estado La obligación de contribuir para los gastos públicos, o bien de pagar tributos al Estado no halla su origen en un acto negociar, es decir no surge de algún acuerdo entre el Estado y el gobernado, sino que emana del ejercicio del poder de imperio del Estado, lo que equivale a decir en expresión coloquial que se tiene que pagar tributos porque así lo ha ordenado el Estado. No sólo el Estado en ejercicio del poder señalado impone al gobernado de manera unilateral la condición de obligado a contribuir, sino que además fija los términos en que de cumplirse dicha obligación, tales como monto o cuantía, época y forma de pago, etc. e) El tributo debe preverse en ley La exigencia de que sólo mediante ley pueda el Estado imponer al gobernado obligaciones de carácter patrimonial, entre las que se halla la de pagar tributos, prácticamente es admitida por la totalidad de los países de la tradición jurídica occidental romano canónica. Las constituciones políticas de los diferentes países dan cuenta de tal exigencia. Al amparo de ella no basta con que el legislador proclame en una ley de manera abstracta que se crea un determinado tributo, por ejemplo el impuesto sobre la renta, sino que es menester que en la misma se defina cada uno de sus elementos esenciales por ejemplo sujeto obligado, hecho de que cuya realización surge tal obligación, periodo de pago, etc. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 25 Coordinación de Estudios Hacendarios f) El Tributo: medio de cobertura del gasto público Prácticamente es unánime la posición de la doctrina hacendaria más autorizada en reconocer que el fin consustancial de los tributos es la cobertura financiera del gasto público, lo que no obsta para que, tal y como ha quedado señalado anteriormente, sean utilizados en forma simultánea como instrumentos de política económica, es decir con el fin de provocar cambios en la conducta de los agentes económicos induciéndolos por ejemplo a invertir, ahorrar, crear fuentes de empleo, decisiones que en ocasiones sólo pueden atribuirse al impacto de las medidas tributarias. II.4 Caracteres y principios jurídicos del impuesto Caracteres a) Es la cantidad que constituye una obligación. b) Deben ser establecidos por la Ley. c) Debe ser proporcional y equitativo. d) Está a cargo de personas físicas y morales. e) Que se encuentran en la situación jurídica prevista por la Ley. f) Debe destinarse a cubrir los gastos públicos. En los elementos de los impuestos encontramos al sujeto, al objeto, la unidad fiscal, la cuota, la base y la tarifa. Principios jurídicos del impuesto Son los que se encuentran establecidos en la legislación positiva de un país. Pueden clasificarse en dos categorías: constitucionales (son aquellos que están establecidos en la Constitución), y ordinarios (son los establecidos en las leyes ordinarias que se refieren a la actividad tributaria del Estado). Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 26 Coordinación de Estudios Hacendarios Principio de Generalidad Se afirma que una ley es general cuando se aplica, sin excepción, a todas las personas que se coloquen en las diversas hipótesis normativas que la misma establezca. El principio de Generalidad Tributaria puede enunciarse diciendo que, solo están obligados a pagar los tributos aquellas personas, físicas o morales, que por cualquier motivo o circunstancia se ubiquen en alguna de las hipótesis normativas previstas en las leyes tributarias, llevando a cabo en consecuencia el correspondiente hecho generador de los tributos o contribuciones de que se trate. El principio de generalidad no significa que todos deben pagar los impuestos, sino que todos los que tienen capacidad contributiva paguen algún impuesto. El principio de generalidad encuentra su fundamento constitucional en el encabezado del artículo 31, que a la letra dice "son obligaciones de los mexicanos…". Tal encabezado genera el planteamiento de una interrogante ¿significa dicha disposición, que los extranjeros residentes en México o residentes en el extranjero, pero que obtengan ingresos gravables de fuentes de riqueza ubicadas en territorio nacional, no deben pagar ningún tributo al Estado Mexicano? La respuesta es no, porque el sujeto pasivo de un tributo o contribución puede ser cualquier persona física o moral, nacional o extranjera, que lleve a cabo el correspondiente hecho generador. Principio de Obligatoriedad Con forme a la fracción IV del Artículo 31 Constitucional, el contribuir a los gastos públicos de la federación, de las entidades federativas y de los municipios constituye una obligación ciudadana de carácter público. El cobro de los tributos es un acto de soberanía que le permite a la Administración Pública ejercitar plenamente su potestad de imperio el Fisco no puede quedar sujeto a la buena voluntad de los contribuyentes, toda vez que la función recaudatoria no es una colecta de caridad sino una cuestión de vital interés público. De ahí que la hacienda pública está autorizada a emplear todos los medios y arbitrios que su personalidad jurídica, como órgano representativo del Estado, le confiere, incluyendo de manera especial la llamada ejecución forzosa. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 27 Coordinación de Estudios Hacendarios Se afirma que el cobro de un tributo o contribución exigible, es verdaderamente el único acto jurídico que lleva aparejada ejecución, esto significa que ha transcurrido el plazo que la ley concede para su pago sin que el causante efectúe el mismo trae como consecuencia que el fisco inicia en contra del contribuyente el llamado Procedimiento Económico Coactivo, el que, si no se paga el tributo adeudado en el plazo que marca la ley fiscal respectiva, puede culminar en el embargo o secuestro administrativo y en el remate de bienes propiedad del sujeto pasivo, en cantidad suficiente para cubrir el importe de la contribución de que se trate, más accesorios, recargos, multas y gastos de ejecución. Atento a lo anterior, podemos colegir que la constitución, al mismo tiempo que estatuye el principio de obligatoriedad como un deber ciudadano de orden público, otorga al Estado los instrumentos jurídicos adecuados para velar su plena vigencia y su cabal cumplimiento. Principio de vinculación con el gasto público La fracción IV del artículo 31 constitucional señala en su parte inicial: Son obligaciones de los Mexicanos: IV Contribuir para los gastos públicos…" Los ingresos tributos tienen como finalidad costear los servicios públicos que el estado presta, por lo que tales servicios deben representar para el particular un beneficio equivalente a las contribuciones efectuadas, ya que resultaría ilógico e infundado que el Estado exigiera en forma permanente de sus gobernados, una serie de contribuciones sin entregarles nada a cambio. Para evitar posibles desviaciones, nuestra Carta Magna impone a los gobernantes el deber de destinar las contribuciones ciudadanas exclusivamente a la satisfacción de los gastos públicos y otorga implícitamente a los gobernados una especie de derecho moral para, en conciencia, negarse al sostenimiento económico de un gobierno, que haga un uso indebido de sus aportaciones. En esencia, este tercer principio constitucional establece una importante obligación a cargo del estado, el cual solo la cumplirá si emplea escrupulosamente todos y cada uno de los ingresos tributarios que recaude; de lo contrario la Administración Pública de que se trate quedara automáticamente colocada al margen de la Constitución. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 28 Coordinación de Estudios Hacendarios Principio de Proporcionalidad El artículo 31 constitucional, indica "Son obligaciones de los mexicanos: IV contribuir para los gastos públicos,… de la manera proporcional…". En materia fiscal podemos decir que la proporcionalidad es la correcta disposición entre las cuotas, tasas o tarifas previstas en las leyes tributarias y la capacidad económica de los sujetos pasivos por ellas gravados. El principio de Proporcionalidad implica, por una parte, que los gravámenes se fijen en las leyes tributarias y la capacidad económica de cada sujeto pasivo, de manera que las personas que obtengan ingresos elevados tributen en forma cualitativamente superior a las de medianos y reducidos recursos; y por la otra, que a cada contribuyente individualmente considerado, exclusivamente la ley lo obligue a aportar al Fisco una parte razonable de sus percepciones gravables. Resumiendo podemos concluir que de una correcta interpretación de la fracción IV del artículo 31 constitucional, el principio de Proporcionalidad se estructura dentro de nuestro Derecho Fiscal atendiendo a los siguientes elementos primordiales: 1. La capacidad económica de los ciudadanos a fin de que cada uno de ellos contribuya cualitativamente en función a dicha actividad. 2. Una parte justa y adecuada de los ingresos, utilidades o rendimientos percibidos por cada causante como factor determinante para fijar la base gravable. 3. Las fuentes de riquezas disponibles y existentes en el País, entre las cuales deben ser distribuidas en forma equilibrada todas las cargas tributarias, con el objeto de que no sean solo una o dos de ellas las que la soporten en su totalidad. Principio de Equidad El artículo 31 Constitucional en su fracción IV, determina: "Son obligaciones de los mexicanos… IV.-…Contribuir para los gastos públicos,… y equitativa…" La equidad significa la aplicación de la justicia a casos concretos, la cual se obtiene tratando igual a los iguales y desigual a los que no se encuentren en igualdad de circunstancias. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 29 Coordinación de Estudios Hacendarios Que un tributo sea equitativo, significa: que el impacto del tributo sea el mismo para todos los comprendidos en la misma situación. Por lo tanto, la equidad exige que se respete el principio de igualdad, determinando que es norma de equidad la de que se encuentren obligados a determinada situación los que se hallen dentro de lo establecido por la ley y que no se encuentren en esa misma obligación los que están en situación jurídica diferente; o sea, tratar a los iguales de manera igual. La equidad tributaria significa que los contribuyentes de un mismo impuesto deben guardar una situación de igualdad frente a la norma jurídica que lo establece y regula. Principio de Legalidad El artículo 31 constitucional en su fracción IV establece: "Son obligaciones de los mexicanos:… IV.- Contribuir para los gastos públicos,… que dispongan las leyes". Nuestra Ley suprema viene a confirmar el postulado básico del Derecho Fiscal relativo a que toda relación tributaria debe llevarse a cabo dentro de un marco legal que la establezca y la regule. Por tanto, está haciendo referencia a la llamada "Piedra angular" de la disciplina, expresada a través del célebre aforismo latino "null um tributum sine lege"(no puede existir ningún tributo valido sin una ley que le de origen). La existencia de normas jurídico-tributarias constituye la mejor barrera que puede oponerse a la actitud arbitraria de quienes, detentando el poder público, pretender utilizar el derecho que el Estado tiene de exigir aportaciones económicas de sus gobernados como pretexto para hacerlos victimas de toda clase de abusos y confiscaciones. Principio de Certidumbre Significa que el impuesto debe ser fijo, entendiendo como tal que el impuesto no pueda ser arbitrario y por lo mismo requiere que el contribuyente lo conozca previamente. El impuesto que cada individuo está obligado a pagar, debe ser fijo y no arbitrario. La fecha de pago, la forma de realizarse, la cantidad a pagar, deben ser claras para el contribuyente que le desagrade, o arrancarle, por la amenaza de esa grabación algún presente o propina. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 30 Coordinación de Estudios Hacendarios Principio de comodidad Significa que el impuesto debe estructurarse de tal manera que se recaude en formas y épocas más oportunas. Principio de economía Consiste en que se recaude sea realmente favorable para el Fisco. Es decir, que el costo de la recaudación de los impuestos sea el menor posible, con el objeto de que la mayor parte de su rendimiento pueda ser utilizado por el estado en el ejercicio de sus atribuciones. Principio de simplicidad Consiste en que para el pago de las contribuciones se debe seguir un proceso sencillo que permita el acceso a toda persona que sea obligada. Principio de claridad Este principio recomienda que las leyes estén tan explicitas que cualquiera pueda entenderlas y por lo mismo cumplirlas. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 31 Coordinación de Estudios Hacendarios Los sujetos No puede haber tributo sin que entren en juego al menos dos sujetos. Si los tributos son sobre todo medios de cobertura del gasto público, obvio que habrá alguien que haya de sufrir en su patrimonio la exacción o la salida de recursos monetarios para servir a tal fin y por razones de lógica deberá haber otro a favor de quien fluya tal masa de recursos. Sujeto acreedor En todo tributo y por supuesto que también en el caso del impuesto sobre la renta del ejemplo, existe un sujeto a quien le corresponde el poder de exigir el pago de la suma adecuada a título de tributo. Jurídicamente se califica o denomina la posición de dicho sujeto como acreedora y le corresponde tal calificativo por regla general al Estado. Sujeto deudor Siempre existirá en todo tributo un sujeto que debe soportar en su patrimonio la salida de una suma de dinero a título de tributo, por tanto asume al sujeto acreedor la condición de deudor, es decir, titular de una deuda. Sin embargo, no es raro que respecto a ciertos tributos y en determinadas condiciones previstas por la ley pueda darse la pluralidad de sujetos deudores, es decir que existan varios sujetos respecto a los cuales en forma indistinta el Estado puede exigir el pago de un mismo y único tributo. El hecho generador Efectivamente en todo tributo, además de requerirse la presencia indispensable de al menos dos sujetos, tal y como quedó expuesto con anterioridad, es preciso para que uno de ellos asuma la condición de deudor y el otro de acreedor tributario que acaezca un hecho que contemple la ley justamente con tal propósito, es decir, que su misión principal sea hacer que de su realización nazca la obligación de pagar el tributo y por tanto un sujeto se convierta en deudor y otro en acreedor tributario, de manera tal que siempre que dicho hecho se dé en la realidad surja a cargo de quien lo realiza la obligación de pagar el tributo y a favor del Estado el derecho de exigir su pago. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 32 Coordinación de Estudios Hacendarios Todo tributo se le conoce por parte de la doctrina jurídica como hecho generador de la obligación tributaria o hecho imponible, mismo que será objeto de detenido estudio, junto al resto de los elementos, al abordar el análisis de la teoría jurídica del tributo. Por el momento basta con señalar que un hecho asume la condición de generador de obligaciones tributarias de manera formal por haberlo definido así el legislador, es decir, es el legislador el único a quien corresponde la potestad de construir tales hechos, sin embargo desde el punto de vista material, es decir atendiendo a las características intrínsecas, un hecho se convierte en candidato a fungir como generador de obligaciones tributarias sólo en la medida que revele o manifieste respecto a quien lo realiza una cierta aptitud para disponer de una suma de dinero, es decir, para prescindir de ella una vez satisfechas sus necesidades vitales y las de su familia y destinarlas para el gasto público. La razón última, determinante y única por la que el legislador ha de seleccionar un hecho y a partir de él construir hechos generadores de obligaciones tributarias, debe ser por constituir dicho hecho un acontecimiento revelador de capacidad contributiva. Si los tributos son medios de cobertura de los gastos públicos obvio que deben soportarlos sólo aquellos que tienen cierta capacidad económica; gravar manifestaciones de pobreza o hechos neutros pone en riesgo el financiamiento del gasto, amén de resultar un impuesto repugnante, por injusto. La base gravable Todo tributo debe tener definida su base gravable, que no es otra cosa que aquella magnitud o valor al que se arriba por medio del procedimiento determinado para cada tributo por ley y al que al aplicarse la tasa, alícuota o porcentaje establecido también en la ley da como resultado el monto del tributo a pagar. Sirvan de ejemplo los siguientes, en el caso del impuesto sobre la renta sobre salarios o sobre honorarios específicamente los que percibe un abogado, la ley deberá establecer sobre qué porcentaje del salario debe calcularse el impuesto a pagar y en el otro caso habrá de determinar sobre qué monto de los honorarios debe calcularse el impuesto a pagar y en el otro habrá de determinar sobre qué monto de los honorarios debe calcularse el impuesto habida cuenta que para obtener tales ingresos tuvo que incurrir en una serie de gastos como pago a personal, compra de materiales, pago de renta, por ejemplo. La tasa o alícuota Una vez surgida la obligación de pago del tributo a cargo del contribuyente es menester fijar el monto de lo que haya de pagarse por tal concepto. Para ello será Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 33 Coordinación de Estudios Hacendarios necesario aplicar la magnitud porcentual que establezca la ley, por ejemplo el 5%, el 10%, etc., a la base gravable y ello dará el resultado apetecido. Esta magnitud expresada normalmente en término porcentuales y que resulta indispensable dentro de la estructura de todo tributo es denominada tasa o alícuota. Constituye tal elemento por ejemplo el 15% establecido por el artículo 1° de la Ley del Impuesto al Valor Agregado. La tasa o alícuota en los diferentes tributos puede revestir diversas modalidades, siendo las más representativas las siguientes: a) Tasa Fija. La tasa o alícuota tiene la condición de fija, en ciertas corrientes de pensamiento, cuando se expresa no en términos porcentuales sino en números absolutos, por ejemplo al establecerse la cantidad de cien o doscientas unidades monetarias a título de derecho con motivo de la obtención de una licencia o autorización municipal para operar un giro comercial determinado. Con todo rigor la condición de fija le corresponde por igual a la tasa proporcional como se verá enseguida. b) Tasa Proporcional. Una tasa alícuota para ser proporcional debe posibilitar que el impuesto que resulte a cargo siempre constituya la misma proporción de la base gravable, independientemente del valor de ésta. Por ejemplo la tasa del 15% del impuesto al valor agregado es proporcional en virtud de que el impuesto que resulta a cargo del contribuyente siempre representará la misma proporción del valor de enajenación. Si el bien se enajena en cien o si se enajena en doscientos, siempre el impuesto a cargo representará idéntica proporción del valor de enajenación, es decir siempre será el 15 por ciento. c) Tasa Progresiva. La progresividad exige de entrada la existencia de una multiplicidad de tasas, es decir una tasa no puede en solitario ser progresiva. La progresividad por tanto es el resultado de articular de manera escalonada una diversidad de tasas dentro de un mismo tributo y particularmente un mismo impuesto de manera tal que cada una valla representando una proporción mayor respecto de la magnitud a la que se aplica. Por ejemplo puede crearse una impuesto para el que se establezca que por las primeras treinta unidades de renta gravable se pague el 10%, por las rentas unidades monetarias y un centavo a cincuenta se pague el 15%, de cincuenta unidades y un centavo a setenta y cinco el 20% y así sucesivamente; o bien puede establecerse el mismo impuesto, pero sobre otra técnica de progresividad de manera tal que se estatuya que quienes obtengan una renta gravable hasta cincuenta unidades monetarias paguen el 10%, los que obtengan de cincuenta Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 34 Coordinación de Estudios Hacendarios unidades y un centavo hasta setenta y cinco el 15%, quienes la obtengan de setenta y cinco y un centavo a ciento veinte el 20% y así sucesivamente. III. Derecho Presupuestario El tema esta estructurado en conceptos y principios del derecho presupuestario, dado que en la creación de los sistemas y procedimientos que se encuentran jurídica y técnicamente establecidos para planear, organizar, dirigir, ejecutar, evaluar y controlar el presupuesto de egresos, desempeña un importante papel el derecho presupuestario. III.1 Concepto y técnica del presupuesto El derecho presupuestario se define como el conjunto de normas jurídicas pertenecientes al derecho público en general, al derecho financiero en particular, que tiene por objeto regular todos los aspectos relacionados con la creación de sistemas y procedimientos de elaboración, ejecución y control de los ingresos obtenidos y de los gastos realizados por las diferentes dependencias y entidades del Estado encaminados a la satisfacción de las necesidades públicas. En consecuencia, el derecho presupuestario comprende el conjunto de normas jurídicas que regulan la percepción de los ingresos públicos y las leyes que se ocupan de regular el gasto efectuado por las entidades gubernamentales. El derecho presupuestario se erige en los Estados modernos no sólo en vehículo normativo y regulador de la actividad financiera pública sino en un freno para evitar el abuso, el derroche o el desvío del gasto público, tendencias a las que se mostraron, y se muestran, proclives muchos gobiernos. Ésta es la destacada función, no sólo jurídica, sino política y social que tiene en la actualidad el derecho presupuestario. Técnica del Presupuesto La doctrina se ha encargado de elaborar sobre este tema una serie de normas técnicas bajo las cuales se debe regir todo presupuesto de egresos público, que pretenda ser eficaz en su aplicación y adecuado en su forma de constitución. Estos principios son los siguientes: Principio de universalidad Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 35 Coordinación de Estudios Hacendarios Un presupuesto elaborado en forma correcta debe incluir absolutamente todas las previsiones de gastos contempladas por el ente público para un ejercicio fiscal determinado; es decir, para un adecuado y sano control del gasto público, todas las erogaciones que los organismos públicos contemplen deben estar contenidas en un solo documento, aun cuando se trate de alguna entidad pública no incorporada en el régimen centralizado de gobierno. No resulta técnicamente aconsejable el hecho de conservar al margen del presupuesto, o en un presupuesto especial, algunas precisiones de gastos de los entes públicos, porque esta actitud equivale a restarle toda validez al documento presupuestal fundamental. Lo anterior, desde luego, no significa que las correspondientes partidas presupuestarias asignadas a cada unidad administrativa, no se puedan manejar en lo individual por cada dependencia o entidad; lo que aquí importa es que la universalidad presupuestal se conserve en un documento legal, que es el que jurídica, económicamente y en el aspecto contable se encuentra estructurado. Como soporte de este principio se encuentra el artículo 126 de la Constitución Política mexicana, que señala: “no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior”. Principio de unidad Como complemento del principio anterior, aquí se expresa que por ningún motivo deberá haber de manera simultánea dos o más presupuestos, es decir, no resulta técnicamente correcta la postura consistente en elaborar dos o más de estos documentos para ser aplicados a diversas unidades administrativas estatales en el mismo ejercicio. Así, se tiene que, no obstante de la división de poderes, existe un solo presupuesto de egresos, en el que se contemplan las correspondientes partidas de gastos destinadas tanto al Poder Legislativo como al Ejecutivo o al Judicial, así como a los demás organismos públicos. La bondad de este principio radica en que las directrices presupuestarias están encaminadas en una misma dirección, y no se correrá el riesgo de que, en forma contradictoria o incongruente, se dicten o apliquen dispositivos técnicos que dispersen o anulen los esfuerzos del poder público para optimizar el aprovechamiento de los recursos de que dispone para cubrir los gastos públicos. Principio de especialidad Los fundamentos de este principio consisten en que dentro de un presupuesto de egresos no deben asentarse las partidas en forma genérica o abstracta; es decir, que el programa de gastos se haga en forma general. Por el contrario, cada una de las actividades que se programen se deberán particularizar de manera que permitan Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 36 Coordinación de Estudios Hacendarios conocer al detalle los objetivos, los tiempos y las cantidades que se van a gastar en cada rubro. Principio de anualidad Como el proyecto de obtención de los ingresos públicos se programa de manera anual, en un periodo que técnicamente recibe el nombre de ejercicio fiscal, el presupuesto de egresos debe coincidir con ese periodo, con el propósito de que exista una completa adecuación entre estas dos partes fundamentales del derecho presupuestario: los ingresos y los gastos. Lo anterior no es ninguna manera un obstáculo para que entre un presupuesto y otro exista continuidad de acción o de inversión, porque es indudable que muchas las obras gubernamentales no pueden iniciarse y terminarse en un solo ejercicio fiscal, en estos casos el gasto público para un mismo objetivo se prolonga durante varios años. No obstante, para cada ejercicio deberá hacerse la correspondiente previsión de gastos y precisarse el grado de avance que se conseguirá en ese programa gubernamental al finalizar el correspondiente ejercicio fiscal. Requisitos técnicos del presupuesto Planificación. El presupuesto programático En el sistema presupuestal tradicional se hacía un simple listado de partidas en numerario que se asignaban a cada unidad administrativa para la satisfacción de sus necesidades, pero no se expresaba cómo, cuándo y para qué se determinarían esas cantidades. Por consiguiente, cada órgano de autoridad gozaba de libertad para emplear las partidas de recursos que eran asignadas en las tareas que consideraba importantes. Esto motivaba frecuentemente una dispersión de esfuerzos y, muchas veces, también el empalme o repetición de gastos en una misma actividad, cuando no el dispendio, derroche o el gasto inútil de cuantiosas sumas de dinero público. Por ello, en la más moderna técnica presupuestaria es ya común hablar del presupuesto programático, que consiste en que en primer lugar se elabora un plan de trabajo en el que se planea la actividad, con la descripción de manera detallada y precisa de las necesidades que en cierta área o materia experimenta la sociedad; en segundo lugar, se trazan los objetivos mediante los que se deberá satisfacer esa necesidad; en tercer lugar se describen las actividades a realizar por el órgano público, estableciendo con precisión tiempos y movimientos; en seguida se realiza una estimación de dinero del costo de la actividad programada para ese ejercicio fiscal, y, Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 37 Coordinación de Estudios Hacendarios finalmente, se efectúa la calendarización de las partidas presupuestales para fijar fechas adecuadas para su asignación. El Presupuesto base Resultados (PbR) es, en consecuencia, el sistema técnico más adelantado que existe para racionalizar y optimizar el gasto público en beneficio de la sociedad. Distribución y administración del presupuesto Con la expresión no sólo de a qué unidad administrativa se le van a entregar, sino también con la mención de cuál es el programa o subprograma que se va a costear con esa previsión. En este sentido, las unidades administrativas encargadas de realizar los programas de gobierno serán responsables de la aplicación correcta y oportuna de las ministraciones de fondos que se les hagan con cargo al presupuesto de egresos correspondiente, y para ese efecto se ajustarán a los calendarios de gasto que previamente les hayan sido autorizados. Además, estas unidades administrativas deberán enviar a las autoridades encargadas de la vigilancia y supervisión del gasto todos los informes que deban rendir, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables; asimismo, deberán permitir a las autoridades competentes la realización de todos los actos de comprobación que en el ejercicio de sus atribuciones quieran efectuar. La autoridad encargada de administrar el presupuesto deberá vigilar que ninguna unidad administrativa adquiera compromisos que rebasen el monto de las cantidades el gasto autorizado y, en consecuencia, también podrá negarse a reconocer los adeudos y a pagar las cantidades reclamadas cuando éstos se hubieren hecho en contravención a esas limitaciones. Las unidades administrativas correspondientes serán responsables de cualquier omisión o falta que se haga a las normas de disciplina presupuestal impuesta por las disposiciones jurídicas aplicables, lo cual dará lugar a que el funcionario encargado del área pueda ser sujeto a la aplicación de las responsabilidades pecuniarias, administrativas y hasta penales correspondientes por violación de las normas presupuestarias reguladoras de esa actividad. La modificación, reducción, sustitución e incluso la supresión de programas o subprogramas de actividades, sólo se podrán efectuar con autorización expresa del jefe del Ejecutivo; serán manifestadas mediante los órganos administrativos encargados de la administración del presupuesto. Cualquier transferencia de partidas de un programa a otro, únicamente podrá hacerse con la previa justificación y autorización de la dependencia encargada de la administración presupuestaria. Para ello, la unidad administrativa responsable deberá presentar con anticipación su Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 38 Coordinación de Estudios Hacendarios solicitud de autorización, acompañada de las justificaciones específicas de cada caso. Por último, la dependencia encargada de administrar el presupuesto de egresos deberá evaluar periódicamente el ejercicio presupuestal, en función de los objetivos y de los programas aprobados. III.2 Previsión presupuestaria Este requisito técnico consiste en que las unidades administrativas encargadas de ejecutar el presupuesto deberán, con la suficiente anticipación, elaborar sus programas y subprogramas de actividades para que, de esta forma, se pueda prever el gasto público aplicable. Este requisito es necesario debido a que cada día la improvisación en las actividades del sector público va transformándose en cosa del pasado. Por razones propias de elaboración y aprobación de un presupuesto por programas, resulta indudable que la previsión del gasto se vuelve cada vez más un requisito indispensable para la formulación de este importante documento gubernamental. Sería sumamente criticable un sistema político en el que no se hiciera una adecuada y anticipada previsión del gasto público. Es cierto que esta previsión se hace con base en estimaciones que se tendrán que ajustar a medida que se actualiza el gasto, pero como la técnica presupuestaria moderna exige que haya una adecuada armonía entre los ingresos proyectados y los gastos programados, resulta indispensable el cumplimiento de este requerimiento. Claridad y publicidad del presupuesto Un presupuesto claro es el que, sin prescindir de la técnica para elaborarlo, sea comprensible. Para ello deberá estar sistematizado; redactado con un lenguaje adecuado a los objetivos que se persiguen y tendrá que ser organizado de acuerdo con los medios con que cuente la autoridad administrativa correspondiente para emplearlo de manera correcta. El presupuesto de egresos debe publicarse en los medios informativos que sean legalmente exigibles, así como en otros de difusión masiva, aun cuando en éstos no sea obligatorio, con el fin de que los gobernados tengan fácil acceso a dicha información y puedan conocerla y comentarla. En efecto, los programas de gobierno constituyen la parte fundamental de la acción del Estado, y si dichos programas son Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 39 Coordinación de Estudios Hacendarios producto de la consulta popular y son ampliamente difundidos para que la sociedad los conozca, debe considerarse que por la misma razón el plan de gastos, es decir, el presupuesto que se va a aplicar a la ejecución de esos programas, también se debe dar a conocer a los miembros de la sociedad. III.3 Naturaleza Jurídica del Presupuesto La doctrina contemporánea ha discutido mucho en relación a si el presupuesto de egresos tiene el carácter de acto legislativo tanto en sus aspecto formal como en su aspecto material. Bajo la influencia de los administrativistas franceses, Duguit y Jéze, quienes a su vez se inspiraron en los juristas alemanes Leband y Jellinek, una gran mayoría de autores se ha inclinado por considerar el presupuesto de egresos como un acto formalmente legislativo, pero materialmente administrativo, por ser un acto de previsión y de autorización. Gran parte de la discusión en la doctrina contemporánea ha surgido con motivo de que el acto del presupuesto comprende no sólo los egresos (como ocurre en México), sino también los ingresos. Por ello Héze ha sostenido que el presupuesto es una mezcla de actos jurídicos reunidos en un solo documento, que para su análisis debe dividirse en cuanto a recursos y a gastos (Giuliani). En México, Fraga expone “que para poder legar a una conclusión sobre el particular (la naturaleza intrínseca del presupuesto), es necesario conocer a fondo los efectos jurídicos que produce el Presupuesto”. Los efectos del presupuesto de Egresos, según Fraga, son los siguientes: a) El Presupuesto constituye la autorización indispensable para que el Poder Ejecutivo efectúe la inversión de los fondos públicos (Cont. Fed., artículo 126). b) El Presupuesto constituye la base para la rendición de cuentas que el Poder Ejecutivo debe rendir al Legislativo (Cont. Fed., Art. 74-IV). c) El Presupuesto, consecuentemente, produce el efecto de descargar de responsabilidad al Ejecutivo, como todo manejador de fondos de descarga cuando obra dentro de las autorizaciones que le otorga quien tiene poder para disponer de esos fondos. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 40 Coordinación de Estudios Hacendarios d) A su vez, el presupuesto es la base y medida para determinar una responsabilidad, cuando el Ejecutivo obra fuera de las autorizaciones que contiene (Art. 4° de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda). “El primero de los efectos jurídicos señalados, del que son corolario los demás, es el que en realidad viene a dar la clave para la solución del problema que tenemos planteado. Otorgar una autorización no es otra cosa sino realizar la condición legal necesaria para ejercer una competencia que no crea el mismo acto de autorización, sino que está regulada por una ley anterior”. “Tan es esto exacto, que la Cámara de Diputados no podría dar su autorización a otro órgano del Estado que no sea el Ejecutivo, esto porque, de acuerdo con nuestro régimen constitucional, dicho Poder es el competente para el manejo de los fondos públicos”. “No puede, por tanto, decirse que la Cámara, por medio del Presupuesto, dé nacimiento a una situación jurídica general, condición indispensable para que haya acto legislativo, en tanto que sí debe afirmarse que, como determina la aplicación de una regla general a un caso especial en cuanto al concepto, al monto y al tiempo, está realizando un acto administrativo, con todos los caracteres que a éste reconocimos en su lugar oportuno” (Fraga, p. 283). Ríos Elizondo sostiene que “la constitución de 1917 no considera al presupuesto como una ley, sino como un documento de carácter administrativo que envía con carácter de anteproyecto el Presidente de la República a la Cámara de Diputados para los efectos de los artículos 65, fracción II, y 74, fracción IV de la LOPF” y concluye que “el Presupuesto es un acto materialmente administrativo y formalmente legislativo que, por ende, resulta de la colaboración funcional entre ambos Poderes, que en este caso se motivó por razones históricas y de carácter democrático”. Bustamante sostiene la misma tesis en sus Notas (Elizondo, 1972). Por nuestra parte, consideramos que la naturaleza jurídica del presupuesto de Egresos, en el Derecho Mexicano, es la de un acto legislativo, en su aspecto formal, y la de un acto administrativo en su aspecto material. Subdirección de Estudios Fiscales Miguel Ángel Millán Página 41 Coordinación de Estudios Hacendarios Bibliografía La elección del material bibliográfico, es el resultado de la experiencia profesional y docente de quién desarrollo el presente trabajo de investigación, se sugiere al interesado en abundar el presente tema, podrán consultar la siguiente referencia bibliográfica, con la seguridad que comprenderá a mayor profundidad el tema citado. Barrere, Alain. “Economía Financiera”. Editorial de Derecho Financiero, Madrid, 1996, tomo I. Burato, Alfredo. “Manual de finanzas públicas”. Ediciones Macchi, Buenos Aires, Argentina, 1967. Chapoy, Benítez Dolores Beatriz. “Derecho Financiero”, Coordinación UNAM, 1997. De La Garza, Sergio F. “Derecho Financiero Mexicano”. Editorial Porrúa, México, 2006. Fantozzi, Augusto. “Distrito Tributario”. UTET, Torino, 1991. Fraga, G. “Derecho Administrativo”, n. 277. En el mismo sentido v. RÍOS ELIZONDO, R. Giannini, A. 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