Por qué el Sistema de Protección Social debe

Fundamentos
para la Operación de un
Sistema Intersectorial de
Protección Social
Ministerio de Planificación
Secretaría Ejecutiva del Sistema de Protección Social
Fundamentos
para la Operación de un
Sistema Intersectorial de
Protección Social
GOBIERNO DE CHILE
Ministerio de Planificación
Registro de Propiedad Intelectual
Nº 178598
Diseño: Francisco Ramos
2
Índice
Índicede
deContenidos
Contenidos
Prólogo
4
¿Qué es la Protección Social?
7
¿Qué es la Vulnerabilidad?
18
¿Cómo entender la idea de Riesgos en la Pobreza y la Marginalidad?
36
¿Qué relación hay entre Protección Social y Pobreza?
50
¿Qué lugar ocupa Chile Solidario en el Sistema de Protección Social?
60
¿Por qué consolidar el Sistema con una política de Protección Integral
a la Primera Infancia?
75
¿Por qué el Sistema de Protección Social debe ser Intersectorial?
84
Referencias bibliográficas
95
3
Prólogo
Al mirar la situación del país en retrospectiva, es fácil darse cuenta
cómo hemos cambiado política, social, económica y culturalmente los últimos
30 años. Además de las transformaciones experimentadas en las expectativas
y patrones de consumo de la población, también es posible reconocer una
serie de indicios que nos hablan de un ciudadano de nuevo tipo, más informado,
más proactivo, más demandante y más atento a las señales dadas por las
instituciones. Existe, en general, una actitud ciudadana más exigente, que
cuestiona las actuaciones públicas y quiere hacerse parte de las oportunidades
que se van abriendo en la economía, la tecnología, el mercado y los asuntos
públicos de común interés.
Prólogo
Pero no sólo las personas han cambiado, también lo ha hecho el
país y, junto con él, un Estado que se ha visto frecuentemente obligado a
ponerse al día con las nuevas tendencias, a escuchar más y mejor a sus
ciudadanos y ciudadanas y, a modernizar la forma en que se vincula con ellos
y atiende sus necesidades. Pero, sin duda, lo que nos hace distintos es la
convicción y el compromiso con que hemos asumido la tarea nacional de
generar espacios más inclusivos, que hagan posible la motivación ética que
está detrás de las políticas de Estado que hemos estado impulsando: la
realización efectiva de los derechos de todos y todas y, en ese cometido,
proveer protección social a los más vulnerables.
4
Esta construcción no se ha improvisado y responde a una trayectoria
larga que tiene a su haber conquistas importantes en materia de protección
social. A los logros que podemos exhibir como país en materia de educación
y salud, se ha sumado una importante Reforma Previsional que hoy ha hecho
posible tener a más ciudadanos y ciudadanas en condiciones de enfrentar la
maternidad, la protección de los hijos, la vida laboral y la vejez, en mejores
condiciones y con mayor dignidad. En materia de protección hacia los más
vulnerables, los avances logrados por Chile Solidario le han permitido al Estado
llegar efectivamente a quienes más lo necesitan, con instrumentos más acordes
a sus necesidades, con mayor respeto y pertinencia a las realidades de los
territorios y, con oportunidades más igualitarias de participación. La instauración y funcionamiento en régimen de la Ficha de
Protección Social ha permitido afianzar esos logros, dando mayor solidez y
transparencia a las decisiones que se toman en la asignación de beneficios
sociales, dando a pie a un sistema interoperable de información que, por
primera vez en la historia, permite consolidar registros y dar solvencia a las
decisiones que se toman en materia de inversión social.
A lo anterior, se suma la conquista de los derechos de los niños
y niñas de la primera infancia, que a través de Chile Crece Contigo llegan a
vivir en un país que se hace cargo de proveerles condiciones de bienestar y
seguridad. El Sistema Integral de Protección a la Infancia genera posibilidades
desde la gestación y durante los primeros pasos de la vida, para tener niños
y niñas más felices y con posibilidades de lograr su máximo potencial de
desarrollo.
La tarea no ha concluido y nos obliga a estar atentos a las
necesidades de nuestros ciudadanos. Y, sin duda, una condición ineludible
para que todo esto forme parte del patrimonio nacional, con políticas de
Estado serias y responsables que miran al bicentenario con la expectativa de
hacer posible la promesa de un país que crece con igualdad de oportunidades,
en que la descentralización avance a pasos agigantados. Esto no depende
solamente de continuar con la tarea de dotar a los gobiernos locales de más
recursos que hagan posible el financiamiento de los servicios sociales, sino
también de entregar las herramientas y formar las capacidades para que las
municipalidades puedan cumplir correctamente con las tareas que tienen a
su cargo.
Este documento que ponemos a su disposición, es una síntesis
de los principios que han orientado la tarea de llevar protección social a las
familias y personas en situación de vulnerabilidad. Su propósito no es solamente
ilustrar los componentes y expresiones que hoy tiene esta política de protección
social. También es un gesto de reconocimiento a los miles de funcionarios y
funcionarias públicas que desde distintos espacios, en particular desde lo
local, han demostrado su real vocación de servicio público. Y, especialmente,
intenta ser una señal que reconoce y agradece el esfuerzo de miles de familias
y de millones de personas que han conocido este Sistema de Protección Social
y que nos siguen enseñando cómo se hace una gestión pública de calidad.
Verónica Silva Villalobos
Secretaria Ejecutiva del Sistema de Protección Social
5
6
¿Qué es la Protección Social?
¿Qué es la Protección Social?
La globalización económica, los destacados avances en
innovación científico tecnológica, la interconectividad de las comunicaciones
y las transformaciones socioculturales que ha dibujado este nuevo escenario
mundial, han producido diversas transformaciones en la vida de los países
y sus poblaciones. A la alta concentración del capital, la desigualdad en la
distribución del ingreso y a la persistencia de la pobreza, se suma hoy la
emergencia de nuevas formas de marginalidad y exclusión social, que deben
ser reconocidas y analizadas desde nuevos puntos de vista, para comprender
los factores que las originan y las condiciones que contribuyen a su
reproducción.
Así, ya no es posible conceptualizar o entender la pobreza de
la manera tradicional, esto es, sólo cómo déficit en los niveles de ingreso
de las personas y la incapacidad que esto genera de procurar de manera
autónoma los satisfactores que se requieren para cubrir necesidades básicas.
Hoy, aparecen con igual o mayor relevancia, otras carencias que la explican
o la acompañan, como la falta de capacidades, la falta de poder, la falta de
capital social, la escasez de capital simbólico y otros elementos sociales,
culturales y políticos. Así, la pobreza es un estado que no consiste únicamente
en no tener los ingresos necesarios para acceder al consumo de bienes y
servicios imprescindibles para cubrir las necesidades básicas; ser pobre es
también padecer la exclusión social, que impide una participación plena
en la sociedad y merma la exigibilidad de los derechos.
Si se analiza desde el punto de vista de la integración y la
cohesión social, la pobreza impide participar debidamente de los beneficios
del desarrollo, vale decir, tener acceso a un estándar de vida acorde al nivel
de progreso y bienestar medios de la sociedad a la que se pertenece. Se
entiende, por tanto, como privación de ciudadanía, ya que impide a los
sujetos pobres contar con los beneficios y mecanismos de pertenencia a
los que debieran tener acceso por ser parte de la sociedad. Como consignan
las Naciones Unidas al referirse al derecho al desarrollo como argumento
central para intencionar voluntad política de los países de generar condiciones
para erradicar la pobreza, ésta es inaceptable, por cuanto impide el ejercicio
del derecho individual a una vida digna, que supone estar en condiciones
de satisfacer las necesidades básicas.
7
Sin embargo, un fenómeno contemporáneo que acompaña a
la pobreza, pero que la supera, ya que involucra progresivamente a personas
no pobres, es la vulnerabilidad. Los vaivenes de la economía mundial y la
interdependencia de las naciones en aspectos que involucran algo más
que la economía, hacen que cada vez más la capacidad de control sobre
las condiciones que enfrentan las personas en su cotidianeidad, estén fuera
de su dominio, es decir, no dependan de ellas mismas. El fenómeno de la
incertidumbre refleja exactamente esta generalizada sensación de no poder
anticipar con meridiana claridad el curso de acontecimientos básicos para
la vida propia y el entorno cercano. Esto tiene que ver principalmente con
el futuro laboral, la situación de salud, la cobertura de la seguridad social
y la disponibilidad de ingresos familiares.
El mercado ha generado diversos mecanismos que trabajan
justamente sobre la idea de segurizar a las personas, sobre la base de
contribuciones individuales que permiten acceder a estos instrumentos
de seguridad, fundamentalmente en lo que se refiere a eventos y siniestros
como enfermedades catastróficas, cesantía, invalidez, vejez y muerte. No
obstante, estos mecanismos dejan sin cobertura a las poblaciones que no
tienen capacidad de pago para participar como contribuyente activo. Es
ahí donde la función del Estado es invocada, ya que le cabe la misión tanto
de velar por el bien común como de contribuir al bienestar individual de
las personas.
Dado que para generar estrategias que brinden protección
social efectiva a la población vulnerable, se requiere el diseño de instituciones
y políticas que permitan producir y asignar los recursos necesarios para
dar cobertura a esas poblaciones, es que las políticas sociales se articulan
y coordinan para funcionar en red, a través de mecanismos de gestión que
permiten concertar a distintas instituciones para dar respuestas combinadas
a las necesidades de las poblaciones que presentan demandas emergentes
o que necesitan que su capital humano sea protegido. A esto es a lo que
se le llama un sistema de protección social.
Al respecto, cabe distinguir entre instrumentos de asistencia
social, seguridad social y protección propiamente tal. La asistencia social
abarca políticas diseñadas para suplementar los ingresos de aquellos grupos
más carenciados, cuya capacidad generadora de ingresos es escasa y esto
8
se logra principalmente a través de transferencias en efectivo o bienes no
retornables, cuyos efectos sobre el bienestar personal y familiar es reducido,
ya que cumplen con una función paliativa. Por su parte, la seguridad social
es aquel sistema que se financia por contribuciones mixtas, es decir, del
Estado y las personas y, construido sobre la idea de seguros, lo que permite
que los individuos y las familias se protejan pero combinando esfuerzos
con un grupo más amplio de otros actores expuestos al mismo riesgo, esto
es, a través de los llamados sistemas solidarios que, además de los
mecanismos de copago, incluyen mecanismos de participación diferenciales
donde los que más aportan, subsidian a los que aportan menos o no pueden
aportar.
La protección social por su parte, constituye un conjunto amplio
de políticas e instrumentos que se orientan a la reducción del riesgo y las
vulnerabilidades de las personas, e incluye todos los mecanismos y estrategias
que van en apoyo de comunidades, hogares e individuos para que puedan
prevenir, manejar y superar esos riesgos y vulnerabilidades.
Lo destacable de la protección social, como propuesta de política
pública, es que se sostiene en la idea de que ello es posible cuando hay un
grado de acuerdo social en cuanto a que los ciudadanos tienen derecho a
ciertos estándares mínimos de bienestar1, lo cual concreta la intención de
generar estrategias inclusivas que, en un marco de igualdad de oportunidades
cumpla la promesa del crecimiento económico con equidad social. Además,
esta visión tiene directa relación con el enfoque de los derechos humanos
1 “Un logro central en estos dos años ha sido instalar el sistema de protección social como verdadero objetivo
nacional. Nuestro propósito ha sido sentar las bases de un Estado social y democrático de derecho, que
abandona el asistencialismo de las políticas sociales y que asume el enfoque de derechos de las personas. Chile
está entrando en una nueva etapa en materia de derechos de las personas. Una nueva manera de entender
la acción del Estado, gracias a las reformas que hemos ido implementando en los últimos años. Esto va más
allá que una u otra medida. Ésta es una apuesta ética para mirar la política y el Estado. De escoger el tipo de
sociedad en que queremos vivir. Donde entre todos decidimos, democráticamente, qué bienes públicos vamos
a garantizar a cada persona y los asumimos como mínimos civilizatorios de nuestra sociedad. Elegimos si
protegernos o descuidarnos. Si construir comunidad o vivir como una mera suma de individuos. Por eso digo:
El principal logro en esta materia es que todo Chile hable hoy el lenguaje de la protección social como un
elemento propio de la identidad nacional”. S.E Presidenta de la República, Michelle Bachelet. discurso pronunciado
por la Presidenta Bachelet en su tercera Cuenta Pública sobre el estado político y administrativo de la Nación
ante el Congreso Pleno, 21 de mayo de 2008.
9
e incluso se encuentra consagrado en el “derecho a un nivel de vida
adecuado”, del artículo 11 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, así como en el reconocimiento de que existe una obligación de
los Estados de proporcionar estándares mínimos en relación a los derechos
económicos y sociales, sobre todo en alimentación, salud y educación. Las medidas de protección social que promueven y protegen
estándares mínimos acordados, pueden contribuir a la realización de otros
derechos, ya que en la medida que se asegura una base material adecuada
para que las personas puedan cumplir con las funciones que les son propias
de la etapa de desarrollo en la que se encuentran, pueden realizar otras
funciones ligadas a su bienestar. El ejemplo más clásico, que ha inspirado
el diseño de los sistemas de protección, es que en la medida que se invierte
para asegurar un estándar básico de nutrición y salud a niños, niñas y
jóvenes, éstos pueden beneficiarse más de la educación. Y, realizando el
derecho a la educación, mejoran sus posibilidades de participación en el
mercado del trabajo.
Desde luego, lo que se considere el “mínimo estándar de vida”
o el “estándar de vida adecuado” es materia de amplia controversia y
negociación política y social. Por lo tanto, son definiciones variables, que
evolucionan junto con el nivel de desarrollo logrado por los países. En
algunos casos, se considera que los estándares de la protección social
superan muy significativamente las posibilidades de un país, ya que su base
fiscal y sus altos niveles de pobreza no lo hacen económicamente viable.
En otros casos, como el chileno por ejemplo, la tendencia económica, social
y política indica que existen las condiciones para plantearse objetivos de
política pública más exigentes2.
2 “Tal como afirmaba la Presidenta Bachelet, éste no es un presupuesto cualquiera, porque éste no es un año
cualquiera. Fuera de Chile los mercados se remecen, quiebran bancos y el crecimiento cae sin discriminar entre
países ricos y países pobres. Pese a todo, Chile, que conoce mejor que nadie los vaivenes y las pruebas, hoy
tiene la oportunidad de seguir avanzando. Este año nuestra economía crecerá 4,5 por ciento. Y la inversión
aumentará casi 20 por ciento, como pocas veces en nuestra historia. Los presupuestos de años anteriores
fueron ambiciosos pero también fueron responsables. Para resguardarnos de la crisis internacional, asegurar
que la inflación baje y que el empleo siga creciendo, el 2009 debemos ser aún más rigurosos. Tal como lo haría
cada dueña de casa, ‘ministra de hacienda’ de un país que se llama familia.
En este presupuesto el gasto total crece 5,7% por ciento. Fíjense bien: en medio de esta crisis internacional,
no sacrificaremos –sino que aumentaremos— los recursos para las personas. Estos son anuncios que, en las
actuales circunstancias, pocos ministros de Hacienda de pocos países del mundo pueden hacer. Dijimos que
la baja de la inflación no sería a costa de los que tienen menos. Y lo vamos a cumplir. Con los fondos del
presupuesto 2009 concretaremos los compromisos que la presidenta Bachelet adquirió con los chilenos. Este
presupuesto financia los 75 mil pesos de pensión básica solidaria a partir de julio del 2009. Financia 900 nuevas
salas cunas, soluciones habitacionales para más de 140 mil familias; y la construcción de 50 centros comunitarios
de salud y 47 centros de atención de salud familiar. Por segundo año consecutivo el presupuesto del Ministerio
de Educación es el más grande de todos. Porque en este gobierno vamos a completar el ciclo de oportunidades
en la educación”. Discurso del Ministro de Hacienda, señor Andrés Velasco, al presentar el Presupuesto 2009.
Santiago, 28 de septiembre de 2008.
10
La idea de la protección social trabaja en torno a una idea muy
simple: cómo apoyar a las personas, familias o comunidades cuando éstas
enfrentan contingencias que han significado o podrían llegar a significar
pérdidas en su nivel actual de bienestar y, de igual forma, cómo hacer para
mejorar los niveles de bienestar de las personas más pobres o vulnerables.
Las medidas y estrategias recomendadas por el enfoque de
protección social están pensadas tanto para apoyar a los ‘pobres
económicamente activos’, permitiéndoles participar de manera más
productiva en la sociedad, así como a los pobres y vulnerables menos
activos, es decir, aquellos que por sus particulares condiciones (discapacidad,
edad, enfermedad, vejez, aislamiento geográfico, residencia en territorio
vulnerable, etc.) no pueden generar ingresos suficientes por sus propios
medios.
Las iniciativas que este enfoque impulsa, pueden apoyar el
cumplimiento de las obligaciones de los Estados para asegurar los derechos
básicos de todas las personas. Las políticas de protección social son siempre
parte de un conjunto más amplio de medidas en materia de estabilidad
macroeconómica, desarrollo empresarial y laboral, trabajo y educación.
Por eso, es importante analizar el contexto de las iniciativas de protección
y mirar cómo se vinculan con otras políticas públicas. En el caso chileno
esto es clave: Chile Solidario existe junto a la reforma de salud y su Plan
AUGE, a la nueva etapa de la reforma de la educacional y, desde luego, a
la reforma previsional.
La protección social puede mitigar y apoyar las estrategias de
las personas que enfrentan una amplia gama de riesgos y vulnerabilidades,
incluyendo aquéllos provocados por shock tan diversos como el SIDA, la
inseguridad alimentaria o el conflicto armado. De hecho, el origen de la
protección social, como estrategia, tiene que ver con los efectos producidos
en la población, a raíz de las crisis económicas que afectaron seriamente
la estabilidad de las economías locales y para cuyos impactos no existían
suficientes mecanismos de compensación.
11
La experiencia ha demostrado que si bien la instalación y
funcionamiento de sistemas de protección es un avance muy significativo
en materia de políticas de desarrollo y bienestar, no es fácil ponerlos en
operación, ya que requieren de condiciones políticas e institucionales muy
exigentes. Según consigna la literatura, para lograr saltos cualitativos en la
cobertura y calidad de los sistemas de protección social se requiere un
pacto o acuerdo político respecto de la sociedad que quiere construir. Este
“pacto” tiene tres dimensiones: (i) en primer término, un fundamento ético,
ya que se rige por principios plasmados en los derechos humanos universales
que, por definición, deben tener un carácter vinculante y, según los cuales
toda persona debe tener acceso a los recursos necesarios para llevar una
vida digna; (ii) en segundo lugar, una dimensión operacional, es decir, el
diseño e implementación de mecanismos institucionales que faciliten el
diálogo entre actores sociales y políticos y, que permitan traducir los
acuerdos logrados en marcos normativos, instrumentos y políticas ad hoc.
Y, (iii) en tercer lugar, una dimensión de contenidos relativos a la protección
social, que oriente acciones concretas en los campos donde la población
se siente más desprotegida, como la salud, la seguridad social y la fuente
de ingresos para cubrir necesidades básicas.
Por lo tanto, deben existir políticas manifiestas, mecanismos
operativos y prestaciones funcionando en régimen, que a la vez cubran
grupos importantes de la población, tengan un itinerario de crecimiento
con ritmos conocidos de progresión y ampliación y, señalamientos sobre
cómo plasmar el principio de solidaridad en múltiples mecanismos con
implicancias redistributivas.
También destaca en esta construcción de argumentos sobre la
importancia de la protección social, el argumento político de que mientras
mayores son los niveles de protección a los que tienen acceso las personas
y mejor es la garantía de realización de sus derechos, menor es el nivel de
conflictos, porque mayor es la disposición de los actores a negociar acuerdos
para resolver diferencias en las “pugnas distributivas”, en lugar de operar
por otras vías que ponen en riesgo la gobernabilidad. Una estructura
distributiva menos desigual, fortalece la estabilidad política y mejora las
condiciones de desarrollo de los países. Asimismo, desde el punto de vista
de la economía, la mayor equidad permite, indirectamente, reducir los
altos costos de la pobreza y la desigualdad, en términos de deserción escolar,
morbilidad evitable y malas condiciones de competitividad de las economías
locales, entre otros. Por último, un sistema de protección social, que ofrezca
una cobertura más equitativa contra riesgos y, una mayor igualdad de
oportunidades en la formación de capital humano, favorece la estabilidad
institucional, amplía los márgenes de participación política y la reciprocidad
de las relaciones entre los ciudadanos. En este sentido, fortalece el capital
social, que también es considerado un resorte importante para fomentar
círculos virtuosos entre mayor confianza social y mayor dinamismo
económico.
12
Lo importante es tener en cuenta que cuando el enfoque de la
protección social se asume como perspectiva para tomar decisiones en
materia de políticas públicas, sus instrumentos no se limitan a respuestas
asistenciales o paliativas, sino que también abarcan políticas de desarrollo
del capital humano (principalmente educación y salud), seguridad social y
prevención de riesgos.
En Chile, si bien los cambios de las políticas sociales se han
traducido en una población más escolarizada y con mejores indicadores de
salud, ésta se enfrenta a mercados laborales con subsectores poco
desarrollados, volátiles y cambiantes, segmentados y precarios, mientras
que por otra parte, surgen situaciones que afectan sensiblemente la situación
de bienestar de grupos específicos. En este contexto, las políticas sociales
deben apoyar a las personas a superar sus indefensiones y a reducir las
inseguridades que atemorizan a sus miembros ante situaciones que afectan
de distinta manera a las personas de acuerdo a su vulnerabilidad. Esto
significa tomar medidas anticipatorias y correctivas en las áreas de inversión
social para el fortalecimiento del capital humano y social, seguridad asociada
al trabajo, creación de redes de protección y medidas paliativas cuando
aquellas no existen.
La protección social puede expresarse a través de distintos
mecanismos y, en términos generales, responder a dos lógicas: la que
relaciona de manera más o menos lineal los aportes (“cotizaciones”) y los
beneficios que reciben los aportantes y, la que claramente desvincula los
aportes de las retribuciones, recurriendo a los impuestos o subsidios
13
cruzados. En el primer caso, las personas esperan una clara relación entre
lo que aportan a seguridad social y los beneficios que reciben. Se trata
básicamente de una relación lineal entre aportes y beneficios, cuya expresión
más clara son los seguros de riesgo individuales y los sistemas de pensiones
que operan por capitalización individual. Esta lógica se basa en un principio
de equidad individual.
En el segundo caso, se trata de una lógica de equidad colectiva
y se diferencia de la anterior en sus mecanismos de recaudación de fondos
y distribución de beneficios. En este caso, los contribuyentes hacen sus
aportes mediante los impuestos y los beneficios no tienen una relación
directa con lo que aportan los contribuyentes. En términos estrictos, lo
esperable es que los beneficiarios de la asistencia social sean quienes
menos aporten en términos de impuestos durante su vida activa, por lo
que la asistencia social funciona como un mecanismo de redistribución,
es decir, como un canalizador de transferencias de los que más tienen a
los que menos poseen. Es importante señalar que la especificación de
cuáles y cuántos derechos están garantizados y, por lo tanto, qué riesgos
está dispuesta a asumir la sociedad como responsabilidad colectiva, debe
conducir a la definición explícita de los bienes de carácter público de los
cuales el Estado se hace garante, independiente que su provisión esté a
cargo de instituciones públicas o privadas.
De igual forma, se vuelve muy importante la identificación de
los causantes de beneficios públicos, que en la lógica de la protección
social con enfoque de derechos, son titulares de tales derechos y, por
tanto, sujetos de protección. A manera de ejemplo, es lo que ocurre con
el anuncio público de la Presidenta de la República de incorporar a las
personas que viven en situación de calle, al sistema de oportunidades de
Chile Solidario, prioridad que fuera del enfoque de derechos seguiría
postergada.
Ahora bien, se ha hablado de la protección social como enfoque
y como política – siendo ésta un conjunto estructurado de iniciativas de
diverso carácter -, pero también como “sistema”. Este componente agrega
complejidad y le añade especificidad, ya que se refiere al modelo de gestión
con que se organizan y disponen los recursos existentes en la red
institucional, para hacer llegar los beneficios a sus usuarios. Por lo tanto,
un sistema de protección es más que una estructura institucional; es un
acuerdo político al que concurre la sociedad para establecer las bases sobre
las que desea construir y regular su convivencia. Determina qué derechos
se reconocen como universales y, por ende, que deben ser garantizados
para todos y, explicita cómo se garantizan y cómo se hacen viables. E
implica, en última instancia, transparentar las opciones de política respecto
de los grupos y territorios que son sujetos de acción preferente por parte
del Estado, en atención a sus necesidades de protección.
14
Desde luego, el levantamiento de la idea de protección social
no reemplaza ni elimina la de pobreza, sino que ofrece un nuevo foco para
comprender las causas que la generan o contribuyen a su reproducción.
Es difícil imaginar la pertinencia de la “prevención de riesgos” frente a
contextos de pobreza severa o extrema. No obstante, la idea de riesgos
aplica, en este caso, a la probabilidad de que, por verse afectadas por esos
contextos de pobreza, las personas no puedan desarrollar plenamente las
capacidades y funciones que les corresponden. Y, en la medida que no
cuentan con las condiciones, recursos y competencias necesarias para
hacer frente a contextos adversos, no sólo aumenta la probabilidad de que
permanezcan en esa condición, sino también de que se pierda aún más la
condición de bienestar presente.
Por eso es importante preguntarse, desde esta óptica, cuáles
son las posibilidades reales de una persona de procurarse por sí misma las
condiciones que requiere para subsistir y desarrollarse en torno a un
estándar aceptable de bienestar. Y, cuáles son los factores que hacen que
esa persona no tenga capacidad de control sobre sus propias circunstancias
– es decir, que la hacen vulnerable -, que no pueda cumplir
satisfactoriamente con las funciones vitales que le correspondería
desempeñar, que no pueda resolver con autonomía los problemas cotidianos
relativos a su situación personal y la del entorno cercano y, que no pueda
proyectarse al mediano y largo plazo.
El encadenamiento entre efectos de corto plazo en materia de
incremento de los ingresos familiares y efectos de largo plazo en materia
de desarrollo del capital humano de niños y jóvenes con mayores rezagos
– porque se encuentran en posición de desventaja relativa respecto de
otros grupos -, constituye una clave estratégica para avanzar, desde las
políticas y los programas sociales, en la superación de la pobreza. En este
sentido, los programas sociales deben permitir la conciliación de políticas
de apoyo a la formación de capital humano y social (desarrollo de
capacidades), políticas de ampliación del acceso a empleo de calidad
(expansión de oportunidades) y políticas asistenciales a corto plazo
destinadas a proteger a la población vulnerable de situaciones emergentes.
Por último, no hay que olvidar que los sistemas de protección
social tienen dos funciones básicas, una de equiparación de oportunidades,
cuyo objetivo es aliviar la pobreza, redistribuir el ingreso y reducir la
exclusión social. Y, una de aseguramiento para toda la población,
implementando mecanismos para la sustentabilidad del ingreso durante
el ciclo de vida. Entonces, la protección social existe no sólo para enfrentar
la pobreza, sino también para proveer aseguramiento y suplementar la
capacidad generadora de ingreso de los hogares y personas. En el hipotético
caso de que un país lograra eliminar la pobreza, el sistema de protección
social vigente tendría plena legitimidad y requeriría de las instituciones
necesarias para que los individuos pudieran asegurarse y contar con los
ingresos necesarios a lo largo de toda su vida.
15
Orientación ético política
de la protección social
Bases de la política de Estado en Protección Social
“Hemos querido reconocer derechos sociales a
las personas y asegurarles que el Estado los va
a cumplir efectivamente, garantizados éstos
financieramente, pero además jurídicamente.
[…] Queremos que la seguridad social ponga a
las personas a cubierto de todos los riesgos que
puedan amenazarla. Es decir, los riesgos que
están en la mano de uno evitar (…) hay muchos
riesgos a que las personas se ven sometidas,
como el riesgo de la enfermedad, el riesgo de la
cesantía, en que sin duda los Estados podemos
hacer mucho a ese respecto.
Asimismo, estamos velando porque los derechos
de las personas sean respetados integralmente
en las comunidades en que viven y en las
empresas en que trabajan. Porque sabemos que
la economía existe en la sociedad y que el
individuo vive en comunidad. Y que finalmente,
toda prosperidad tiene un origen social y toda
riqueza debe cumplir una función social.
Hemos sostenido reiteradamente -algunos dirían
majaderamente- que es una falacia ideológica
contraponer las políticas progresistas al
crecimiento económico y, la eficiencia económica
a la justicia social. Desde nuestra perspectiva
sinérgica, no hay antinomia ni disyuntiva entre
ellos. Por el contrario, son objetivos que deben
reforzarse cada vez más entre sí. Lo hemos dicho
en una frase muy sencilla: crecer para incluir,
incluir para crecer. Es decir, la sinergia perfecta
en ese sentido.
El desarrollo social ha estado, ya decía, en el
centro de la acción mía como Presidenta. Hemos
iniciado la construcción de un sistema de
protección social que acoja a todos quienes viven
en el país, desde la cuna hasta la vejez. En salud,
hemos continuado desarrollando ese sistema
universal de aseguramiento de atención y calidad.
Las prestaciones de salud con garantías explícitas
16
son una realidad y hoy estamos ampliando las
patologías consideradas.
En seguridad social, acabamos de llevar a cabo
una reforma señera, la Reforma Previsional, que
pusimos en marcha en julio del año 2008, que
establece, como ya señalaba, pensiones mínimas
garantizadas que nos van a permitir acabar con
la indigencia y la pobreza en la tercera edad,
asegurándole a todos una vejez digna. Además,
permítanme añadir, hemos resuelto una grave
desigualdad que había con las mujeres, porque
las mujeres trabajadoras, al cabo de un tiempo,
por el hecho de vivir más, recibían una pensión
menor, de manera que su dinero, en una cuenta,
le alcanzara por el tiempo de sobrevida.
Hemos identificado una serie de instrumentos
que permitan, por un lado, que mujeres y
hombres tengan pensiones más dignas y más
equivalentes. Segundo, también hacernos cargo
que la maternidad es un factor complejo -en el
caso de una mujer trabajadora-, y que es una
responsabilidad de todos. Por eso también en
esta reforma previsional estamos entregando
algunos bonos adicionales por hijo nacido vivo
o adoptado, de manera que la carga familiar no
sea una carga exclusiva de la mujer.
En la infancia, hemos llevado adelante el
programa Chile Crece Contigo, que ofrece un
conjunto integrado de intervenciones sociales
que apoyan al niño o niña desde el embarazo,
luego en su crecimiento y desde la familia,
entregándole herramientas para que desarrollen
al máximo sus potencialidades. En esa misma
línea, un programa muy especial, el cual a mí
me llena de alegría, la ampliación de las salas
cuna y de la educación preescolar que está en
marcha. […] Son justamente estas miles de salas
cuna las que nos permiten ofrecer esa cancha
nivelada para enfrentar la vida de nuestros niños
–de los cuales algunos crecen en condiciones
muy precarias-, pero también alivianar la carga
de las madres y ofrecer oportunidades a las
mujeres para poder, en el caso que así lo estimen,
encontrar un trabajo y mejorar las condiciones
de vida.
En la educación básica, media e incluso
universitaria, el problema principal que tenemos
no es cobertura. Sin duda necesitamos aumentar
cobertura, necesitamos una masa crítica de
personas con especialización tanto técnica como
universitaria mayor, y tenemos que llegar a un
millón de estudiantes en educación superior.
Pero nuestro problema central en todos los
niveles hoy día está vinculado al tema de la
equidad, pero no tiene que ver con el acceso,
porque si sólo garantizamos acceso y no
garantizamos excelencia y calidad, la verdad es
que no estamos dando equidad, porque no hay
ninguna posibilidad de que compitan personas
con una buena educación con aquellas que no
la tengan.
exigen nuestras convicciones, con la capacidad
de involucrar a todos los actores relevantes,
financiar y a la vez realizar con eficacia los
cambios y las prestaciones comprometidas. […]
En definitiva, lo que estamos haciendo es
terminando de consolidar un sistema de
protección social que protege la vida de las
personas desde la cuna hasta la vejez, pero
pasando, además, por algo que también nos
parece tiene que ser permanente, que es la
educación permanente y también el trabajo.
Conferencia de S.E. la Presidenta de la
República,
Michelle Bachelet
"Desarrollo social en Chile:
Equidad, inclusión social e igualdad de género"
La Habana,
12 de febrero de 2009
Nuestros índices escolares de cobertura son
buenos, superan el 90%, a la vez que cuatro de
cada diez estudiantes llegan hoy día a la
educación superior. Pero de ellos, siete de cada
diez estudiantes de educación superior, son la
primera generación de estudiantes en su familia
en acceder a este nivel educativo. Y esto muestra
que en Chile estas políticas han significado,
efectivamente, movilidad social y más
oportunidades. Por eso digo que, si bien todavía
tenemos un desafío en la cobertura, nuestro
desafío fundamental se llama calidad y equidad.
También en ese ámbito estamos construyendo
acuerdos que harán posible, puesto que estamos
reformando leyes que heredamos del gobierno
autoritario, un mejor sistema nacional de
educación, donde la educación pública retome
el rol crucial que tuvo en el pasado y que hizo
de Chile una gran nación.
Quisiera destacar la importancia de estos
acuerdos, tan imprescindibles como posibles, así
como la gradualidad para el éxito de las reformas
y de las políticas sociales. En otras palabras, es
imprescindible articular la urgencia que nos
17
18
¿Qué es la Vulnerabilidad?
¿Qué es la Vulnerabilidad?
El concepto de "vulnerabilidad" está intrínsecamente asociado
a los fenómenos macroeconómicos y a los impactos sociales que ellos
generaron en América Latina durante las dos últimas décadas, situaciones
que generaron convulsiones políticas, económicas y sociales que, a la larga,
implicaron la reformulación del patrón de desarrollo que se había mantenido
vigente por casi cuarenta años, post consenso de Washington y los ajustes
estructurales que esto trajo aparejado.
El nuevo modelo de desarrollo se ha caracterizado básicamente
por la apertura de las economías nacionales hacia un mercado cada vez
más globalizado. Y, por la preponderancia del mercado como asignador de
recursos, en virtud del retiro progresivo del Estado de la actividad productiva.
Ambos fenómenos han concedido creciente importancia a factores globales
por sobre los nacionales y locales, lo que significa que cada vez es más
difícil anticipar el comportamiento de los mercados, en particular los
laborales y productivos. Desde el punto de vista social, las políticas universales
fueron cediendo a favor de una agresiva focalización de los recursos públicos,
en los grupos más vulnerables de la población. En paralelo, la actividad
privada se impuso en áreas tan importantes como la educación, la salud
y la previsión social.
El resultado de estos procesos no parece arrojar, en principio,
un balance positivo, ya que no sólo no ha sido posible alcanzar un crecimiento
económico sostenido, sino que además la pobreza persiste como un
fenómeno de amplio alcance, al tiempo que las desigualdades se han
acentuado de manera ostensible. En particular respecto al fenómeno de
la pobreza, ésta parece haberse agudizado tanto desde el punto de vista
del número y porcentaje de personas que se ubica bajo la línea de la
pobreza, como también en el deterioro cualitativo de las condiciones de
vida de la población pobre.
Sin embargo, esto último no es privativo de los sectores de
escasos recursos, ya que la insatisfacción subjetiva con el modelo de
desarrollo y, más todavía, la desconfianza en las instituciones y la sensación
de indefensión de las personas frente a las contingencias, han hecho de
la vulnerabilidad la expresión más recurrente de estos fenómenos, en todos
los estratos de la población. A esto último hay que agregar que en el caso
chileno se producen fenómenos singulares vinculados al aumento
generalizado de los estándares de crecimiento y patrones de consumo de
19
la población: mientras que todos los estratos sociales han mejorado sus
estándares de vida, gracias al masivo acceso a servicios sociales, al mercado,
instrumentos de crédito, bienes de consumo y tecnologías de información
y comunicación, se mantienen las desigualdades en la distribución del
ingreso, con una alta concentración en el último quintil de la escala de
rentas.
Entonces, aunque todos los grupos sociales han tenido
posibilidades de mejorar su estándar de vida, se mantienen las diferencias
entre ellos. Pero además de esto, han surgido otros fenómenos que ya no
afectan solamente a los sectores de escasos recursos: la así llamada "clase
media", es uno de los sectores de la población que menos se ha visto
favorecido con los avances logrados tanto en la economía como en el
sistema estatal de bienestar. Los sectores de ingresos medios son, en virtud
de esta condición, quienes menos acceso han tenido a los sistemas de
seguridad social y los mecanismos de protección que las políticas públicas
han puesto en funcionamiento. Sólo recientemente esto ha sido corregido,
con la diversificación de servicios y la ampliación de cobertura de los
sistemas sociales.
Tanto los pobres, como quienes no lo son, pero se encuentran
“cercanos” a ellos en la escala de distribución de los ingresos, tienen en
común el encontrarse afectados por diversas contingencias que amenazan
la situación de bienestar presente y generan incertidumbre respecto de las
condiciones futuras. En términos genéricos, se puede decir que ambos
comparten el ser "vulnerables" en el sentido de no poder anticipar con
grados básicos de certeza los escenarios que van a enfrentar. Pero en lo
específico, la "vulnerabilidad" se refiere a la presencia de condiciones que
limitan la capacidad de una persona para desenvolverse con autonomía y
procurarse los medios de subsistencia necesarios para su desarrollo sin
depender de ayuda externa.
Por su capacidad para describir estos fenómenos, la noción de
vulnerabilidad se ha impuesto rápidamente como una nueva alternativa
para reflejar con mayor fidelidad, el carácter y alcance de estas nuevas
transformaciones y sus múltiples expresiones. Es un concepto de amplio
potencial descriptivo y comprensivo, que permite mirar la realidad desde
20
una óptica más amplia – cuando se tienen en cuenta factores estructurales
propios del contexto -, y desde una óptica micro – cuando se deben analizar
los repertorios de comportamientos y prácticas de los sujetos, en particular
los vinculados a manejo de riesgos -.
El aumento de la pobreza y la desigualdad, cuestionan la
perspectiva que depositaba su confianza en el crecimiento económico
como estrategia para la superación de la pobreza, al punto que hoy se le
considera condición necesaria, pero no suficiente para lograr la inclusión
social de todas las personas. En este contexto, aparece este nuevo enfoque
explicativo, que permitió ampliar la mirada convencional de la pobreza que
fija su atención en los ingresos. De hecho, el enfoque de la vulnerabilidad
es tributario de los enfoques de la marginalidad, desarrollados con mucha
fuerza en las décadas del ‘60 y ‘70 en América Latina, y del enfoque de la
exclusión social3 que se extiende en Europa en los ‘80 y ’90.
A diferencia de otros conceptos, la vulnerabilidad asume el
análisis de las condiciones de vida de la población, desde el punto de vista
de cómo son afectadas por su exposición a diversos riesgos, junto con la
pérdida de capacidad para anticipar sus efectos o controlar su impacto.
Así, la indefensión, la inseguridad y la incertidumbre, asumen expresiones
y consecuencias variadas que, sin duda, tienen mucho que ver con las
estrategias y recursos de que disponen las personas y grupos, para enfrentar
y sobreponerse a esas situaciones.
La noción de vulnerabilidad corresponde a “un proceso
multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo,
hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o
permanencia de situaciones externas y/o internas” (Busso, 2001). Por lo
mismo, la vulnerabilidad es entendida como “una configuración particular,
negativa, resultante de la intersección de dos conjuntos; uno, definido a
nivel ‘macro’ relativo a la estructura de oportunidades y otro a nivel ‘micro’,
referido a los activos de los actores” (Filgueira, 2001).
De lo anterior es posible concluir que el análisis de la
vulnerabilidad debe considerar como aspectos fundamentales: primero,
que la determinación de las condiciones de vida de las personas implica
aquellos aspectos que las personas no controlan, dada su escasa incidencia
sobre la estructura de oportunidades; y, segundo, que existe un radio
3 El enfoque de la vulnerabilidad se relaciona con el de la exclusión social, en tanto la condición de vulnerable
excluye a los individuos de las dinámicas sociales. Si bien el enfoque de la exclusión social hace referencia a
un proceso de debilitamiento de los vínculos sociales que unen al individuo con la comunidad y la sociedad,
el enfoque de la vulnerabilidad hace referencia a las condiciones de los individuos, hogares o comunidades que
tienen mayor probabilidad de ser afectados de forma negativa y, con menor capacidad de respuesta ante
cambios en el entorno. Por lo mismo, ambos enfoques se complementan, ya que la población caracterizada
como pobre puede también ser excluida y vulnerable en cuanto a sus condiciones para insertarse en forma
adecuada en el conjunto de oportunidades sociales.
21
importante de acción, o campo de dominio potencial por parte de los
actores, donde el manejo de ciertos recursos sí depende de éstos. Es decir,
a pesar de que hay fenómenos que las personas pueden controlar cada vez
menos, sí hay cuestiones vinculadas a la forma en que ellas se disponen y
participan en la estructura de oportunidades.
En consecuencia, una estrategia de intervención pensada para
disminuir o revertir la vulnerabilidad de las personas debiera considerar
como base, el conjunto de determinantes situacionales referidas al contexto
general que condiciona el estándar de vida de las personas y, aquellos
recursos cuya movilización puede tener consecuencias significativas para
su protección frente a los riesgos. Dicho de otra forma, las iniciativas de
política pública que trabajan sobre la vulnerabilidad de las personas y
grupos que pretenden asistir, deben basarse en el reconocimiento de los
factores que disminuyen su capacidad para acceder a mayores niveles de
bienestar. Y, por lo mismo, deben traducirse en la generación o habilitación
de accesos a las fuentes que proveen ese bienestar.
Cuando las personas tienen impedimentos – objetivos y
subjetivos – para participar dinámica y efectivamente del marco de
oportunidades disponibles, se dice que existen pasivos que afectan el
desenvolvimiento funcional de los sujetos. Estos pasivos pueden ser desde
disposiciones anímicas que desincentivan el emprendimiento, la innovación
o la adopción de riesgos al enfrentar nuevas actividades, hasta la presencia
de factores restrictivos diversos como vivir en ambientes contaminados,
residir en territorios alejados o desprovistos de servicios básicos o territorios
afectados por crisis estructurales de empleo, por mencionar algunos. De
todas formas, lo que estos factores tienen en común es que dificultan o
impiden que las personas sean económicamente productivas, operen con
resolutividad, autonomía y eficacia, se puedan plantear metas y decidir
cursos de acción para alcanzarlas.
En síntesis, el concepto de vulnerabilidad se relaciona con la
incapacidad de enfrentar los múltiples riesgos a los que las personas,
hogares o comunidades se ven expuestos y, de revertir sus consecuencias
echando mano a las estrategias y recursos de que disponen. La vulnerabilidad
se expresa de distintas formas, que pueden ir desde la imposibilidad de
reaccionar con rapidez frente a cambios originados en el entorno, hasta la
incapacidad de cambiar prácticas regulares o adoptar nuevas estrategias
para hacer frente a esas contingencias.
Por lo mismo, este enfoque no sólo explica las exclusiones e
inequidades a partir de los déficit estructurales atribuibles al propio sistema,
sino que también abarca las condiciones que existen en las propias personas
para hacer uso de los recursos y capacidades de los que son portadoras.
Si bien es cierto no es la única situación ni la más representativa, un ejemplo
que ilustra con elocuencia lo anterior es la presencia de relaciones
22
problemáticas con el alcohol y las drogas o la presencia de situaciones de
violencia al interior de la familia: así, independiente de cuál sea el contexto
físico, social, económico y cultural que enfrenta un hogar, si alguno de estos
elementos está presente, disminuyen significativamente las posibilidades
de que la familia pueda aprovechar la estructura de oportunidades. A la inversa, si una familia cuenta con un sistema de relaciones
sólidas, basadas en la solidaridad y la reciprocidad, orientadas al esfuerzo,
la superación y el progreso, pero viven en un territorio de alto riesgo
psicosocial, con presencia de microtráfico, consumo de drogas y violencia
al interior de la comunidad, son igualmente limitadas las posibilidades con
que cuentan las personas de salir adelante con un proyecto orientado a la
movilidad social.
Por su parte, elementos como discapacidad, vejez,
monoparentalidad femenina, hijos pequeños o personas dependientes a
cargo, por mencionar algunos, son factores o situaciones de vulnerabilidad
que, más que relacionarse con déficit de ingresos, tienen que ver con la
limitación en la capacidad de generar esos ingresos de manera autónoma,
justamente por la presencia de factores que restringen esa función. En esa
perspectiva, la vulnerabilidad puede ser entendida como aquella debilidad
interna que impide realizar los cambios que son necesarios de hacer, para
aprovechar el conjunto de oportunidades disponibles. Incluso más y,
poniendo de relieve la enorme influencia que ejercen en esto las variables
subjetivas, Busso señala que la vulnerabilidad se asocia a una suerte de
inseguridad permanente que paraliza, incapacita y desmotiva la posibilidad
de pensar estrategias y actuar a futuro para lograr mejores niveles de
bienestar. Estas expresiones conducen a que el individuo, hogar o comunidad
sufra un deterioro en su bienestar.
Las intervenciones sociales que se basan en el apoyo psicosocial
de personas que se encuentran en situación de riesgo, se orientan
fuertemente a revertir los pasivos que afectan la capacidad de las personas
de pensarse a sí mismas como emprendedoras y dispuestas a asumir una
disposición efectiva al cambio. Transformar la configuración básica de las
personas respecto de lo que es posible y dónde se encuentran las
oportunidades de mejoramiento y los requisitos de innovación para lograr
cambios significativos en la situación de bienestar, es uno de los componentes
centrales de las estrategias de acompañamiento de los agentes de desarrollo
que apoyan estos procesos de cambio, cuando se hace apoyo educativo o
acompañamiento psicosocial.
Por lo tanto, intentar la modificación de esas <<debilidades
internas>> es una estrategia que promueve la restitución de capacidades
básicas de funcionamiento para aumentar la autoeficacia de las personas.
Para que esto tenga alguna consistencia y tenga el sello de un sistema de
protección, una estrategia de acompañamiento como ésta, que interviene
23
a nivel individual, debe complementarse con una modificación en la
estructura de oportunidades, con medidas como aseguramiento de los
recursos fiscales que financian servicios de asistencia y seguridad social,
diversificación de los programas de apoyo a grupos vulnerables,
implementación de mecanismos de accesibilidad de la población a las
oportunidades existentes, entre otras. Esa complementariedad y esa
sincronía, hacen del conjunto de estas políticas e instrumentos, un sistema
de protección social.
En resumen, la vulnerabilidad es producto de la interacción
de factores internos (propios de las personas y hogares) y externos (propios
del entorno), que convergen y se combinan
transformándolos en vulnerables o
situándolos en una posición de extrema
fragilidad. Los factores internos se refieren
a la capacidad de respuesta que tiene esa
unidad frente a los cambios, mientras que
los factores externos son aquellos
determinantes que provocan la inseguridad.
Otra característica del concepto
de vulnerabilidad es su multidimensionalidad, en la medida que afecta en distintos
planos al bienestar, de diversas formas y con
diferentes intensidades. La aplicación del
concepto tiene que acompañarse de
adjetivos que delimitan el “a qué” se es
vulnerable, tales como vulnerabilidad económica, ambiental, física, social,
política, cultural, etc. En este sentido, si bien el concepto de vulnerabilidad
no es sinónimo de pobreza, lo cierto es que son las personas que se
encuentran en esta situación, las más vulnerables frente a cambios en el
entorno y, a su vez, presentan características internas que les impiden
aprovechar las oportunidades que en él se generan. Pero también hay otras
características, de las personas, hogares o entornos, que hacen que la
vulnerabilidad se construya a partir de la convergencia de múltiples factores.
Así por ejemplo, un hogar que considera entre sus miembros, a una persona
afectada por una enfermedad crónica, es mucho más vulnerable que un
24
hogar donde está ausente esta condición, ya que la configuración interna
de las relaciones, su base material y su relación con el entorno, se condiciona
fuertemente a la posibilidad de solventar el alto costo que implica el
tratamiento médico de la enfermedad, entre otras cosas.
Otro hito importante dentro de este enfoque, es la idea de que
se pueden generar condiciones en los individuos para que estos manejen
con eficiencia los recursos que ya tienen y se vinculen virtuosamente con
la estructura de oportunidades. Es decir, se podría influir en los individuos
para que modifiquen aquellas prácticas que no les permiten participar
mejor del juego de oportunidades existentes y, generar en ellos aprendizajes
suficientes como para asumir nuevas y mejores estrategias. Justamente,
los servicios de apoyo psicosocial, como los que entrega Chile Solidario, a
través del programa de apoyo a familias vulnerables o extremadamente
pobres – el Programa Puente -, el programa de apoyo al adulto mayor
vulnerable – el Programa Vínculos – el programa de apoyo a la integración
social de personas en situación de calle – el Programa Calle - y, el programa
de apoyo a la integración social de niños de familias con adultos privados
de libertad – el Programa Abriendo Caminos -, trabajan en torno a la
identificación de las debilidades que existen en el manejo de recursos y
estrategias que utilizan las comunidades, familias y personas para enfrentar
sus circunstancias. Y en la promoción de estrategias y mecanismos que
comprometen directamente a las personas en la definición de proyectos
de desarrollo personal basados en la expectativa de que es posible lograr
mejores estándares de vida.
Si bien es cierto, la noción de vulnerabilidad es un recurso
analítico tremendamente flexible, porque permite explicar muchas cosas,
captar, investigar y comprender diversos fenómenos de tipo socioeconómico
y sus múltiples manifestaciones, su principal fortaleza es que se trata de
un concepto dinámico y relacional, que se basa en el análisis de la interacción
entre elementos estructurales y otros de carácter micro. Así, nada es
enteramente atribuible a las condiciones objetivas del modelo y, nada es
enteramente particular o exclusivo de quienes enfrentan determinadas
situaciones.
Al analizar la incapacidad de los hogares pobres de generar
niveles de ingreso que les permitan resolver con eficiencia sus necesidades
básicas con grados aceptables de consumo y niveles razonables de bienestar,
se podría anticipar la conclusión de que tal situación se debe a la rigidez
del mercado laboral que no genera demanda sobre oficios de baja
calificación. O, del otro lado, que esta situación se debe al déficit de
competencias laborales de los adultos económicamente activos de estos
hogares. Lo que hace el enfoque de la vulnerabilidad – y la protección que
surge como respuesta a ella -, es combinar en el mismo análisis los dos
factores para determinar que aspectos podrían intervenirse a nivel del
mercado laboral (generando, por ejemplo, subsidios a la contratación de
25
mano de obra o empleos de emergencia) y qué aspectos se pueden mejorar
a nivel de la oferta (intencionando iniciativas de nivelación de competencias
laborales). Si además de esto, se ponen en vigencia recursos para
suplementar temporalmente ingresos, seguros de cesantía y subsidios que
sustituyan la asignación familiar que correspondería a un trabajador en
régimen producto de sus cargas, se estaría hablando de una política de
protección.
Una intervención pública orientada a contrarrestar
vulnerabilidades, es aquella que potencia la disponibilidad natural de activos
o mejora su reproducción, fomenta el uso creativo de los recursos
disponibles, e intenciona estrategias alternativas de utilización de activos.
Además, crea escenarios proclives a la distribución más equitativa de
oportunidades, al mismo tiempo que facilita el acceso de los más vulnerables
a las fuentes capaces de aumentar su bienestar, presente y futuro. Al
respecto, hay que destacar que se entiende por activos, todos aquellos
recursos que pueden movilizarse para enfrentar las variaciones del entorno
y, que van desde medios de producción hasta las relaciones sociales que,
basadas en la confianza y la reciprocidad, operan como verdaderos
dinamizadores comunitarios. Desde el punto de vista de lo que las personas
hacen, cómo se organizan y cómo enfrentan las crisis, destacan las estrategias
de uso de los activos, es decir, las prácticas que las personas realizan para
aprovechar los recursos de que disponen, anticipando escenarios adversos,
adaptándose a los nuevos escenarios o sobreponiéndose a riesgos
manifiestos. Esto incluye la observación de los comportamientos específicos
de personas y grupos, en función de cómo y cuánto aportan – o no aportan
– a mejorar el bienestar actual y/o impedir su deterioro.
La interrelación de activos, estrategias de uso y estructura de
oportunidades, influyen en la posibilidad de reducir los niveles de
vulnerabilidad, sobre todo cuando se intencionan estrategias de movilización
de los activos, se fortalece la cantidad, calidad y diversidad de recursos
disponibles y, se permite acceder de mejor forma a las oportunidades que
ofrece el entorno.
Al distinguir estos elementos, es posible identificar rangos de
vulnerabilidad para determinados grupos de población y territorios. Por lo
mismo, una de las potencialidades de este concepto es que permite superar
la representación simplista de la pobreza del tipo dicotómico, generando
una gradiente entre tipos ideales extremos de vulnerabilidad total e
invulnerabilidad.
Esto conduce a la construcción de distintas estrategias, según
los diferentes niveles de vulnerabilidad que presentan las personas,
especialmente entre los grupos pobres. La eficacia de las estrategias
orientadas a la reducción de vulnerabilidades, dependerá fundamentalmente
de la identificación del repertorio de activos y pasivos de que disponen
26
personas y grupos y, de su capacidad para potenciar los primeros a favor
de la incorporación de prácticas asociadas al mejoramiento del bienestar.
Esto significa, en buenas cuentas, aplicar un foco integral para analizar a
los hogares y personas en contexto, reconocer las potencialidades que
tienen (simbólicas o materiales, objetivas o subjetivas), identificar los
factores internos que limitan su desenvolvimiento autónomo y, las estrategias
que pueden hacer viable el cambio a favor de un mayor bienestar.
Del mismo modo, la forma en que pretendan abordarse esas
situaciones, dependerá de si se trata de vulnerabilidades estructurales o
de larga duración, versus otras vulnerabilidades más coyunturales o de
origen reciente. Ello determinará la capacidad y probabilidad de las personas
de superar de manera autónoma las desventajas que enfrentan, pues
mientras más permanentes son las vulnerabilidades, es más necesario
operar simultanea y complementariamente en la generación y
fortalecimiento de activos y, en la modificación de la estructura de
oportunidades.
Por otra parte, una de las implicancias políticas directas de este
enfoque, es el reconocimiento de la capacidad y responsabilidad del Estado,
de intervenir en la creación de escenarios favorables a la prevención y
mitigación de riesgos y, por tanto, de reducir las vulnerabilidades. El rol del
Estado, bajo este enfoque se expresaría, por un lado, en generar o mantener
un escenario propicio para el desarrollo económico, sociocultural, político
y ambiental de los ciudadanos, disminuyendo riesgos en cada una de estas
áreas; y por otro, en fortalecer la cantidad, calidad y diversidad de activos
de las personas y grupos, fomentando estrategias adecuadas para su
movilización.
27
Cuando Chile Solidario se instala como primer anuncio de la
política de protección social gubernamental en el ámbito de la pobreza, se
avanza en consolidar un sistema destinado a proveer protección a las familias
extremadamente pobres del país. La madurez del sistema permitió ampliar
su cobertura e incorporar otros componentes, a partir del reconocimiento de
otras vulnerabilidades como la vejez en soledad, la residencia en calle o la
privación de libertad de un familiar. En todos estos casos, ha habido un
reconocimiento explícito sobre el rol del Estado en la protección social de las
poblaciones involucradas y, de la importancia de preparar a las instituciones
para responder a sus necesidades y demandas de protección, atendiendo a
la particularidad de sus contextos y a las especificidades propias de cada etapa
de desarrollo.
Si la disminución de la vulnerabilidad se asume como eje articulador
de las iniciativas destinadas a mejorar las condiciones de vida de la población
carenciada, es razonable que se combinen políticas orientadas al
fortalecimiento y diversificación de activos y estrategias de personas y
hogares, con políticas orientadas al mejoramiento en disponibilidad y acceso
al conjunto de oportunidades existentes. Como sostiene Filgueira, “la
vulnerabilidad social no es ni activo ni es estructura de oportunidades, sino
la intersección entre ambos”. De tal forma, no es trivial declarar al enfoque
de la vulnerabilidad como base para la determinación de estrategias de
intervención, ya que su sólo enunciado anticipa la implementación de acciones
múltiples y combinadas.
28
¿Qué es la Vulnerabilidad?
El Caso de la Familia Acevedo Cabrera
Hace un tiempo, el buen desempeño logrado
por una conocida institución financiera del país,
motivó a diversos actores del mercado chileno
y a grupos externos a expresar su interés por
vincularse a este banco y tener alguna
participación en él. Ese año se caracterizó por
una gran cantidad de movimientos en la banca
chilena, muchos de los cuales se vincularon a
la compra o venta de bancos. Las dificultades
se generaron por el complejo escenario en que
quedaron algunos bancos de mediana
importancia dentro del sistema, por la fusión
entre capitales nacionales y entidades
extranjeras.
En el caso concreto de una alianza que se
transformó en la fusión entre un banco local y
una entidad transnacional, el panorama
bancario sufrió importantes cambios en su
ranking, ya que se vieron alteradas sus
participaciones en el mercado de capitales,
obligando a las entidades más pequeñas a
reducir sus costos operacionales para recuperar
competitividad.
El mismo titular de diario que anunciaba como
indicador exitoso del crecimiento de la
economía esta esperada fusión bancaria,
generó como contrapartida un breve inserto
que daba cuenta de la fracasada negociación
colectiva del sindicato de trabajadores del
banco que generó un proceso masivo de
desvinculación de trabajadores a raíz de la
mencionada alianza comercial.
Para la familia Acevedo Cabrera, esta noticia
sobre el estado de situación del mercado
financiero nacional no resultó indiferente. Los
movimientos bancarios y la decisión de la
empresa de reducir sus activos, generó el
inevitable despido de don Abel, el jefe de
familia, quien por cerca de doce años se
desempeñó como asistente del Jefe de
Operaciones de una sucursal de la comuna de
Maipú. Desde el momento en que se concretó
la fusión de ambas entidades bancarias hasta
que recibió su finiquito, transcurrieron
exactamente 65 días. Antes de eso, era
prácticamente impensable la pérdida de la que
hasta ese momento había sido - y por largo
tiempo - su principal fuente de trabajo y,
durante todo ese período nunca se había puesto
en situación de cesantía, ni menos, a sus 54
años de edad, en situación de búsqueda de
empleo.
La familia Acevedo Cabrera estaba compuesta
por don Abel, su esposa, la hija de ella y un hijo
de ambos, de 16 y 12 años de edad,
respectivamente y, la suegra de don Abel, la
señora Angelina, de 71 años de edad. Mientras
don Abel fue empleado bancario, ostentando
un cartón de administrativo contable obtenido
en un liceo comercial y, amparado por casi tres
décadas de experiencia de trabajo en el rubro
que le valieron continuamente las más altas
calificaciones de sus empleadores, tuvo contrato
de trabajo, con acceso asegurado al sistema
privado de salud y previsión. Las características
contractuales de don Abel y los beneficios
logrados por la negociación colectiva de los
trabajadores de su empresa, le permitieron a
él y su familia acceder a diversos beneficios
complementarios, desde el servicio de bienestar
para sus cargas familiares hasta el acceso a
instrumentos de ahorro y crédito de bajo costo.
29
Con este panorama, la economía familiar se
sostuvo con este único perceptor de ingresos,
cuyo salario permitió la adquisición de una
vivienda propia en una población emergente
de la comuna de Maipú.
La familia Acevedo Cabrera sabía que en 6 años
más vendría la edad de jubilar de don Abel. Si
su situación lo permitía, entonces ese horizonte
de tiempo se podría extender hasta el máximo
de su vida útil como trabajador, de manera que
ninguno de ellos se encontraba preparado para
enfrentar la cesantía abrupta del jefe de familia.
La situación inicial fue de profundo desconcierto
y mucho temor, básicamente por la
incertidumbre que enfrentaban a partir de ese
momento, tanto para responder a sus
compromisos económicos sin acumular
morosidad, como para satisfacer sus
necesidades de alimentación, comida,
vestuario, educación, vivienda y salud.
30
Las redes de esta familia, conformada en
segundas nupcias por parte de ambos, no eran
muy extensas y prácticamente no sirvieron
como estrategia de contacto para encontrar
empleo. Como antes ninguno de ellos había
requerido soporte de la red de asistencia social,
nunca estuvo entre sus alternativas, el recurrir
a la Oficina Municipal de Información Laboral.
Las improvisadas estrategias de búsqueda de
trabajo de don Abel, resultaron
prolongadamente infructuosas, pues a pesar
que debió desarrollar rápidamente un
repertorio básico de destrezas para enfrentar
la situación de “entrevista de trabajo”, no fue
llamado por ninguno de sus posibles
empleadores. Con su experiencia, sus
conocimientos y su acreditación competencial,
don Abel tuvo la expectativa de colocarse en
otra empresa del rubro bancario, idea que
sustituyó a poco andar por otras opciones
como dependiente de tienda, encargado de
bodega, vendedor de seguros puerta a puerta
y estibador en un galpón de mercaderías de
una conocida multitienda. Sin embargo,
ninguna de ellas resultó ser una opción viable,
ya que habiendo sorteado las dificultades
iniciales relativas a la edad, las jornadas
laborales de 12 y 14 horas contra el sueldo
mínimo, no resultaron rentables.
La mantención del grupo familiar fue posible
gracias al finiquito que don Abel recibió cuando
lo despidieron. Sin embargo, esos fondos se
consumieron completamente, sin posibilidad
de ahorrarlos, reinvertirlos o destinarlos al
inicio de una nueva actividad económica
independiente. Esta opción no fue explorada
por don Abel y no tuvo al alcance ninguna
instancia que se lo sugiriera, ni que pusiera a
su disposición la información o los instrumentos
que hacen posible el acceso a oportunidades
que apoyan micro emprendimientos.
La dinámica de los Acevedo Cabrera cambió en
muchos sentidos, ya que roles y funciones al
interior de la familia se vieron abruptamente
modificadas por la nueva situación de la
economía familiar. Uno de los principales
cambios fue la decisión de María, su esposa,
de incorporarse al mundo del trabajo, luego
de varios años de receso, ya que se había
desempeñado sostenidamente como dueña de
casa. La percepción subjetiva de María en
relación a sus habilidades y competencias para
buscar y encontrar trabajo fue muy favorable,
pero jugó significativamente en contra un
currículo con experiencia laboral previa muy
anterior. Su antiguo oficio de empleada
contable en una tienda de retail, se había vuelto
mucho más exigente ahora, por la
incorporación de sistemas informatizados en
una rutina que ella conoció como manual. Su
desconocimiento de software y aplicaciones
informáticas la llevó a intentar diversas
postulaciones sin ningún éxito. La única
oportunidad que encontró y que aprovechó
intensivamente, fue su reclutamiento como
vendedora comisionista part time en el muy
competitivo rubro de los parques memoriales.
Hasta ahí, el ingreso familiar se armó con los
ingresos aportados por el trabajo ocasional de
don Abel y las comisiones de las ventas logradas
por María. Sin embargo, las exigencias
económicas de la familia aumentaron, producto
de la llegada de una nueva integrante a la
familia, Laura, nieta de Abel y María, nacida
de la hija mayor de ésta. A sus 19 años de edad
y terminada su enseñanza media, rinde una
PSU medianamente satisfactoria, pero decide
postergar su postulación a la carrera tradicional
que ya había elegido, a raíz de las dificultades
económicas de su familia. Ninguno de los
integrantes de la familia conocía las opciones
existentes a nivel de créditos y becas para la
educación superior y supusieron que, de
haberlos, esos beneficios estarían dirigidos a
otras personas. Por fin, don Abel encontró
trabajo como guardia de seguridad de una
empresa contratista, aunque en el turno de la
noche.
Así, los Acevedo Cabrera pasaron de una vida
bien ordenada y con un nivel de bienestar
satisfactorio, a una prolongada situación de
31
incertidumbre. Lo que antes resolvían los
beneficios de la seguridad social vinculada a
la condición contractual del jefe de familia, de
pronto se transformó en un riesgo creciente,
ya que las herramientas propias para salir
adelante han tenido un alcance limitado. El acomodo logrado por los Acevedo Cabrera
para su economía familiar, sufre nuevamente
una importante alteración, don Abel comienza
a sufrir importantes trastornos visuales que
fueron prontamente ratificados en el
diagnóstico médico: cataratas producida por
diabetes. Ante este panorama, la situación
familiar se complejizó drásticamente. Si bien
no se trata todavía de una familia en situación
de pobreza, en el sentido más estricto de la
denominación, se trata de una familia con alta
probabilidad de serlo si la economía familiar
no se estabiliza, aumentan los gastos asociados
al costo de los tratamientos médicos y surge
otra contingencia que supere la capacidad de
la familia de enfrentarla eficazmente.
Desde la perspectiva tradicional de la asistencia
social, probablemente esta familia no calificaría
para prestaciones o apoyos de la oferta regular,
ya que se trata de una familia con dos
aportantes de ingresos, más otra en edad de
trabajar, propietarios adquirentes de la vivienda
donde residen y con estándares materiales
32
básicos relativamente cubiertos, producto de
los años de bonanza de la economía familiar
de los Acevedo Cabrera.
Desde la perspectiva de un sistema de
protección social, sin embargo, no sería
suficiente analizar el origen y la composición
de los ingresos de esta familia, ya que es la
convergencia de diversos factores la que explica
no sólo en qué sentido es vulnerable y qué
contingencias han agregado incertidumbre o
generado crisis en el sistema familiar, sino que
además muestra qué opciones de la familia
pueden aumentar la vulnerabilidad o bien,
contrarrestarla.
En el caso de María, su alejamiento prolongado
del mercado del trabajo pudo haber operado
como un potente desincentivo a la hora de
decidir qué hacer para reforzar la economía
familiar. Si bien las oportunidades no son muy
abundantes ni fácilmente accesibles para
alguien que necesita actualizar sus
competencias y mejorar su calificación, para
aumentar su competitividad, encontrar y lograr
mantenerse en un puesto de trabajo, ella
decidió iniciar ese tránsito y someterse a los
rigores de la selección, al mismo tiempo que
aprovechó las oportunidades que proveen los
contratos con opción de entrenamiento y
práctica remunerada. De haber concurrido a
la Oficina Municipal de Información Laboral,
probablemente habría recibido orientación y
apoyo en la construcción y puesta en práctica
de un proyecto personalizado de inserción
laboral, no sólo porque es función regular de
los servicios de intermediación, sino también
porque la política estatal de apoyo al empleo,
esta privilegiando la incorporación de las
mujeres al mercado del trabajo, en particular
si han estado pasivas y representan una buena
opción para mejorar los ingresos de la familia.
En el caso de la señora Angelina, es
probablemente la que primero se benefició
de la nueva política de protección social, ya
que a partir de julio del año anterior, vio
incrementado el monto que recibía por
concepto de su Pensión Asistencial,
transformada ahora en Pensión Básica
Solidaria. Esto le ha permitido no sólo costear
los medicamentos que toma regularmente
para el control de su hipertensión, sino que
además disfruta aportando al presupuesto
familiar con el pago de la cuenta de la luz.
En el caso de Carolina, la hija de María, se trata
de una joven de excelente rendimiento
académico en secundaria y con muchas ganas
de estudiar, a pesar de la maternidad que
sorprendió a todos como algo no planificado
pero que resultó ser bien asumido por ella y
la familia, a pesar de la inexperiencia relativas
a cuidados gestacionales y del recién nacido.
Desde la lógica convencional de las políticas
sociales, las respuestas habrían surgido por el
lado del sistema de créditos para continuación
de estudios superiores y, la opción del sistema
público de salud como alternativa de bajo costo
para sus controles médicos y parto. Sin
embargo, las opciones con que se han
encontrado los Acevedo Cabrera son mucho
más amplias: en relación a la inquietud y
necesidad de Carolina de estudiar, se encontró
con la expansión de la oferta de instrumentos
en el sistema de becas estatales para cursar
enseñanza superior. Hoy se encuentra
postulando a la Beca Nuevo Milenio, destinada
a estudiantes que han egresado de
establecimientos de enseñanza media y que
se matriculen en primer año en una carrera
técnica o profesional acreditada, impartida por
un instituto profesional. Dado que la evaluación
de los antecedentes socioeconómicos y sus
notas de enseñanza media la hacen elegible
para este beneficio, en algunos meses hará
posible su sueño de ingresar a la carrera de
técnico universitario en educación social y en
horario vespertino, lo que le permitirá conciliar
sus tareas de cuidado y crianza de su hija, con
la asistencia regular a clases.
33
En relación a la situación de salud relativa a su
embarazo y maternidad, Carolina se encontró
con que la asistencia a los controles de salud
durante el embarazo en el Centro de Referencia
de Salud Maipú y la atención de su parto en el
Hospital Clínico San Borja Arriarán, le implicaron
automáticamente su ingreso al Sistema Integral
de Protección a la Infancia, Chile Crece Contigo.
Las prestaciones mejoradas en salud, los talleres
de preparación para el parto y el material de
apoyo para la promoción de la estimulación
temprana y el apego, sin duda hicieron del
embarazo de Carolina una contingencia feliz,
misma que de otro modo podría haberse vivido
como una fuente de crisis y mucho estrés.
Adicionalmente a eso, el ingreso de Carolina y
su hija Isabel, a Chile Crece Contigo, se
transformó en la puerta de entrada de don
Abel a otra parte del sistema de protección
social. En una de las entrevistas que Carolina
sostuvo con su matrona en la etapa de
preparación al parto, ella comentó la delicada
situación económica y de salud del jefe de
familia, razón por la cual Carolina fue derivada
a la Municipalidad, para entrevistarse con la
asistente social que actúa como Coordinadora
de la Red Comunal Chile Crece Contigo. Fue
ella quien la orientó respecto de qué pasos
seguir para informarse acerca de las patologías
cubiertas por el AUGE, ya que hasta ese
momento, don Abel se estaba resignando a
postergar el inicio del tratamiento de sus
cataratas hasta que el panorama económico
familiar lo permitiera. Fue en ese momento en
que don Abel comienza a interiorizarse sobre
las condiciones de acceso y derechos de los
pacientes para recibir garantías de gratuidad y
oportunidad en las patologías cubiertas por el
AUGE, entre las cuales de cuenta la diabetes
mellitus tipo I y II.
Por último, el menor de la familia, Antonio, de
16 años, sigue asistiendo regularmente al liceo
Maipú Gonzalo Pérez Llona. Hasta ahora, ha
sido el menos afectado por la crisis y los
cambios que han afectado a su familia, aunque
34
tuvo que abandonar su participación en la
escuela de fútbol para cadetes a la que asistía
cuando aún era posible pagar su mensualidad.
Afortunadamente, el contrato de trabajo de
don Abel, tiene las obligaciones previsionales
al día, reconociendo a Antonio como carga
familiar.
Entre las medidas anunciadas por el Gobierno
para aminorar los efectos del escenario
económico actual y, reconociendo que marzo
es un mes de muchos gastos para las familias,
se decidió dar un apoyo especial a las familias
de menores ingresos, entregándoles este bono
especial de cuarenta mil pesos por carga
familiar. Para recibir este bono, se requería
que al 31 de diciembre de 2008 un beneficiario
percibiera la asignación familiar o asignación
maternal, en la medida que su ingreso
promedio bruto durante el primer semestre
del año pasado fuese hasta $441.274, situación
que corresponde a la ostentada en 2008 por
don Abel. Por lo tanto, los $40.000 del bono
que la familia recibirá en marzo, se destinarán
a costear los complementos del uniforme y los
útiles escolares de Antonio.
El caso de los Acevedo Cabrera ilustra con
elocuencia cómo las circunstancias variables
de la vida familiar y los cambios biográficos de
sus integrantes, van generando episodios de
crisis o incertidumbre, algunos de los cuales
pueden ser enfrentados eficazmente por la
propia familia y otros, en cambio, requieren de
apoyo adicional para salir adelante. La situación
familiar de don Abel difícilmente habría sido
resuelta por la intervención de un solo
organismo, de una sola política o de un solo
programa social. Por el contrario, distintos
aspectos del bienestar familiar han debido ser
protegidos por distintas respuestas
institucionales, disponibles en diferentes áreas
del sistema de protección social. Las coberturas
en educación y salud, las oportunidades de
mejoramiento de las condiciones laborales, los
suplementos al ingreso familiar y, la generación
de un mejor entorno familiar para el desarrollo
infantil, hacen que hoy la familia Acevedo
Cabrera esté enfrentando sus proyectos y
desafíos con mayor seguridad. En el proceso,
han aprendido a reconocer mejor las
alternativas que están disponibles en el sistema
público y, han incorporado rutinas de
vinculación con las instituciones que antes no
tenían y que ahora les permiten ser más
eficaces en el uso y organización de los recursos
que van encontrando.
La combinación virtuosa parece ser, entonces,
una institucionalidad con capacidad de
respuesta y opciones alternativas que pueden
cubrir complementariamente distintos aspectos
del bienestar. Y, ciudadanos informados, que
confían en el sistema, hacen ejercicio de sus
derechos, utilizan responsablemente los
recursos disponibles y, toman conjuntamente
decisiones de presente y futuro.
35
¿Cómo entender la idea de Riesgos en la Pobreza
y la Marginalidad?
¿Cómo entender la idea de
Riesgos en la Pobreza y la
Marginalidad?
36
Si la protección social es la respuesta a la vulnerabilidad, ésta es
la expresión de diversos riesgos que amenazan con perpetuar situaciones de
exclusión o mermar significativamente el bienestar de las personas. Por eso
es tan importante entender correctamente a qué se refiere la idea de riesgos.
Así por ejemplo, existe una concepción muy típica donde la
vulnerabilidad se asocia al riesgo de ser expulsado del mercado laboral o
sostener con éste una relación precaria e inestable que afecte la posibilidad
de generar ingresos. La CEPAL ha definido la vulnerabilidad como un fenómeno
que da cuenta de los sentimientos de riesgo, inseguridad e indefensión que
las personas experimentan, asociados a las condiciones materiales que se
encuentran a la base de su subsistencia. Por lo mismo, vincula fuertemente
este fenómeno con los problemas del mercado del trabajo, derivados de la
precariedad laboral y la desprotección de los trabajadores. Y también, lo
relaciona con el deterioro de las condiciones de vida de la población, asociado
a la falta de acceso a los servicios sociales esenciales.
El trabajo es, sin duda, el más importante recurso con que cuentan
las familias de niveles socioeconómicos medios y bajos, más aún en las áreas
urbanas. La apertura hacia mercados externos con mayores exigencias de
competitividad, ha acentuado la heterogeneidad productiva, provocando
cambios en el mercado del trabajo, los que se manifiestan en mayor
inestabilidad y precariedad en el empleo, crecimiento de la informalidad y,
expulsión de la fuerza de trabajo hacia ramas de baja productividad, entre
otras cosas.
Los trabajadores asalariados y por cuenta propia se encuentran,
hoy día, más expuestos a riesgos en el trabajo como consecuencia de estas
transformaciones. Esta mayor vulnerabilidad en el trabajo ha provocado la
emergencia de diversas estrategias familiares en los hogares pobres, orientadas
a la ampliación de las actividades informales y, al empleo de niños y
adolescentes, por ejemplo.
A partir de esto, las recomendaciones de política que priorizar,
aunque no exclusivamente, guardan relación con la modernización de las
relaciones laborales y el mejoramiento de los sistemas de seguridad social,
por un lado, y con la provisión de servicios sociales universales, eficientes y
de calidad, por el otro. Esto se basa en la idea de que a lo largo de la vida de
los individuos, su relación con el mercado laboral es variable e impone diversas
condiciones para participar en él, pero que en cada etapa se encuentra la
posibilidad de invertir a favor de una mejor participación en el futuro (como
ocurre con la educación laboral de los jóvenes y su preparación para el mundo
del trabajo), o bien, están las restricciones que pueden afectar el bienestar
(como retirarse de la vida activa por vejez y quedar sujeto a la retribución del
sistema de pensiones vigente). En todo caso, aquí el riesgo tiene que ver con
que disminuya la capacidad generadora de ingresos de los individuos, ya sea
por factores propios (de la población en edad activa), externos (producto de
la estructura y comportamiento del mercado del trabajo) o del sistema de
bienestar (dependiendo de la disponibilidad de mecanismos y estrategias de
aseguramiento).
Por otra parte, cuando la vulnerabilidad se ha entendido
básicamente como el riesgo de caer por debajo de la línea de la pobreza, se
asume que los principales afectados son personas y hogares con ingresos
insuficientes o inestables. En consecuencia, las recomendaciones de política
van por el lado de implementar una asistencia social focalizada, basada en
el suplemento de ingresos a partir de la promoción de nuevos mecanismos
para su generación, o a la disponibilidad de fuentes subsidiarias que permitan
contrarrestar la caída abrupta de los ingresos familiares. Esta visión es más
“simplista” que la anterior, ya que aquí el riesgo sólo es interpretado como
la probabilidad de que el ingreso de un hogar sea inferior al límite de la
distribución que convencionalmente representa un límite aceptable o de “no
pobreza”.
En otro ámbito, la vulnerabilidad ha sido considerada desde el
punto de vista sociodemográfico, definiéndosela como déficit en la capacidad
de respuesta de los actores, a los cambios y exigencias que impone el entorno
físico y social. En este caso, se asume que la vulnerabilidad es expresión de
las incertidumbres que generan las transiciones demográficas y, los cambios
producidos en la estructura, composición y dinámicas de los hogares. En el
caso de Chile este ejemplo encuentra amplia aplicación respecto del
envejecimiento de la población, lo que pondrá a prueba la capacidad del
sistema de salud para atender la morbilidad propia de la adultez mayor y, del
sistema previsional y de seguridad social. En este caso, las preguntas tienen
que ver con cuáles son los riesgos de que el bienestar presente se vea afectado
por la presencia de enfermedades degenerativas o propias del envejecimiento,
qué probabilidad hay de que la población pierda su capacidad para generar
ingresos conforme avanza en edad y, qué probabilidad hay de que estas
personas tengan acceso a los mecanismos de aseguramiento que se requerirían
para enfrentar esas contingencias.
En este caso, las políticas sugeridas por este enfoque van desde
acciones anticipatorias relativas a la reconversión de capacidades y la
incorporación de habilidades y destrezas ‘modernas’, acordes a las nuevas
exigencias impuestas por el entorno; hasta la difusión de información,
conocimientos y tecnologías aptas para propiciar la integración económica,
37
laboral y social de las comunidades en riesgo de rezago. Asimismo, también
destaca la implementación de sistemas de seguridad social con amplia
cobertura y que tienden a la especialización de los servicios que entregan a
sus usuarios.
En este marco, el Banco Mundial construye su propia
conceptualización de la vulnerabilidad, definiéndola como la carencia de
activos de las personas o su incapacidad para utilizarlos adecuadamente.
La relación que establece con la idea de <<riesgo>> es clave, ya que condiciona
la vulnerabilidad de las personas a la disponibilidad de recursos en los hogares
y personas, para el enfrentamiento eficaz de los shocks o eventos traumáticos
externos que amenazan su condición de bienestar, incluidas situaciones de
pobreza extrema y marginalidad social.
Es interesante destacar que bajo el concepto de recursos, incluye
tanto el trabajo y el capital humano, los activos productivos y el patrimonio,
como también las relaciones intrafamiliares y el capital social. Además, esta
forma de entender la vulnerabilidad, pone de manifiesto al hogar como unidad
de análisis y principal espacio para instalar estrategias de intervención que,
en este caso, se refieren a la identificación y potenciación de los recursos
disponibles, al apoyo y fomento de capacidades autogestionarias y, a la
incorporación de la visión de los actores en el levantamiento de diagnósticos
y en la proposición de soluciones.
Esta forma de comprender los fenómenos contemporáneos que
afectan a familias y comunidades, producto de las dinámicas del modelo de
desarrollo vigente, abrió el espacio para la problematización de las políticas
públicas, según su mayor o menor capacidad para disminuir los desajustes
existentes entre los activos que las personas poseen o controlan y, el acceso
efectivo que logran a las oportunidades disponibles5.
Lo anterior guarda directa relación con el tipo de vulnerabilidad
que hoy afecta a los pobres, en el siguiente sentido: la vulnerabilidad se
explica por factores externos a las personas, esto es, por su mayor exposición
a fenómenos estructurales y a contingencias adversas. Y, por factores internos
que, relacionados con la mayor o menor indefensión de los hogares y personas,
dependen de los medios que éstas tienen para enfrentar esas situaciones.
5 Como señala Busso, “la nueva estratificación social que ha emergido del nuevo patrón de desarrollo no ha
favorecido ni una movilidad social ascendente ni una distribución más equitativa de los ingresos y los patrimonios
(...) El escaso ritmo de crecimiento económico, combinado con la reducida generación de empleo y la persistencia
de patrones inequitativos de distribución del ingreso han generado un ‘exceso’ de pobreza que limita gravemente
los avances que se pueden haber logrado con otras políticas sectoriales. Si bien se registra cierto avance en el
plano social, político y en la eficiencia de los sistemas productivos, la reproducción (y en algunos casos ampliación)
de desigualdades y riesgos sociales ha sido –luego de las reformas estructurales de los noventa –una característica
preocupante para la sustentabilidad de las economías latinoamericanas”. (Busso, 2001, Pp. 4).
38
Luego, si los pobres son los que están más expuestos a riesgos
de diverso tipo y son los que están menos preparados para enfrentarlos son,
por tanto, los más vulnerables.
Así asumida, la vulnerabilidad es un marco de referencia para el
análisis situacional de grupos y hogares pobres, dada la necesidad de identificar
su exposición a riesgos y, de entregar las herramientas adecuadas para que
puedan evitar o reducir la vulnerabilidad. En este caso, las recomendaciones
de política tienen que ver directamente con la igualdad de oportunidades,
siendo necesario generar las condiciones que permitan incrementar las
posibilidades disponibles y facilitar su acceso a las fuentes proveedoras de
bienestar.
Esa es precisamente la matriz de la que derivan muchas de las
estrategias para la erradicación de la pobreza actualmente en boga: así como
los pobres están más expuestos a los riesgos, también son ellos los que menos
acceso tienen a instrumentos adecuados de manejo de riesgos. Por lo tanto,
el suministro y selección de instrumentos adecuados para el manejo social
del riesgo se convierte en un medio importante para reducir la vulnerabilidad
y proporcionar un medio para salir de la pobreza.
Por lo mismo, analizar la pobreza desde la perspectiva de la
vulnerabilidad asociada al riesgo, amplía las posibilidades de reducir la
pobreza transitoria, permite identificar de qué manera impedir que los
pobres lo sean todavía más y, sugiere variadas alternativas para implementar
mecanismos efectivos de movilidad social que permitan, en último término,
salir de la pobreza (Holzmann y Jorgensen, 2000).
Probablemente, uno de los aspectos más novedosos del enfoque
de pobreza asociada al riesgo, es que instala una forma de entender la pobreza
como un proceso dinámico de generación y reproducción, ligado tanto a la
forma en que los condicionantes estructurales impactan en las situaciones
de vida de los pobres, como a la forma en que esto tiene consecuencias para
el tipo de prácticas que los pobres llevan a cabo.
Por lo tanto, no se trata sólo de afirmar que “los pobres son los
más vulnerables en una sociedad”, dada su exposición a múltiples riesgos y,
dada la falta de instrumentos adecuados para el manejo de esos riesgos. Se
trata de entender de qué forma dichos riesgos van incidiendo de manera
determinante en los esquemas de vida de los pobres, acentuando dichos
riesgos y deteriorando sustantivamente la posibilidad de acceder a
oportunidades futuras. Esto, a la par de una característica muy propia de la
pobreza que guarda relación con su extremado conservadurismo respecto
del tipo de actividad que los pobres desarrollan: dada la precariedad de las
condiciones de vida que enfrentan, los pobres no son proclives al desarrollo
de nuevas actividades que, aunque virtualmente más riesgosas, ofrecen
rendimientos mucho mayores.
39
Es frecuente encontrar testimonios de agentes de desarrollo que
trabajan con comunidades y personas en situación de pobreza que señalan
que la sola presentación de oportunidades de desarrollo y estrategias de
acompañamiento para la inclusión social, no basta para generar el
convencimiento en las personas de que es necesario, deseable o posible salir
de la pobreza o de la situación que afecta problemáticamente su condición.
El acostumbramiento al microtráfico de drogas como estrategia de generación
de ingresos, la internalización de códigos violentos como forma de vinculación,
la depredación de recursos naturales y la contaminación del medio ambiente
como estrategia de subsistencia, son ejemplos del arraigo de ciertas prácticas
que no favorecen una mejor participación en la estructura de oportunidades.
Ese foco de análisis, llevado al ámbito de las políticas para la
superación de la pobreza, tiene consecuencias prácticas muy claras: “(En el
caso de la pobreza) reducir los riesgos a través de medidas preventivas es
prácticamente imposible, por cuanto esto trasciende la capacidad de una sola
persona, un hogar y en muchos casos una comunidad. Por lo tanto, para
enfrentar la situación, los pobres sólo pueden recurrir a mecanismos como
sacar a los niños de la escuela, vender rápidamente sus activos a precios muy
bajos y reducir la ingesta de alimentos, todos mecanismos que ponen en
peligro sus futuras capacidades para generar ingresos, llevándolos hacia una
pobreza aún mayor y tal vez a la indigencia.
Esta amenaza de caer en la indigencia y de no tener
la capacidad de sobrevivir hace que los pobres sean adversos
al riesgo y como consecuencia, renuentes a involucrarse en
actividades que implican mayor riesgo y mayor rentabilidad.
Por ello, los pobres no sólo no son capaces de aprovechar las
oportunidades que se presentan en un mundo globalizado, sino
que están mucho expuestos a los crecientes riesgos que
probablemente sean inherentes a este proceso. Sin la
oportunidad de tomar riesgos e involucrarse en una producción
más lucrativa, es probable que estos individuos y sus hijos vivan
perpetuamente en condiciones de pobreza” (Holzmann y
Jorgensen, 2000).
Desde la perspectiva de las políticas públicas, las
iniciativas tendientes a generar igualdad de oportunidades y
reducir brechas, tienen una amplia justificación no sólo porque
guardan relación directa con la equidad, sino también porque
queda de manifiesto que es necesario integrar las distintas
acciones sectoriales que los agentes a cargo de ejecutar esas
políticas, suelen hacer de manera autónoma.
Si la perspectiva de la pobreza se transversaliza
como referente común para la acción de las políticas sectoriales,
hay que destacar la ventaja que tiene esta estrategia: desde
40
el punto de vista individual, significa demostrar que si no existe la oportunidad
de asumir nuevos riesgos y desarrollar actividades económicas más lucrativas, es
altamente probable que la condición de pobreza de las personas se perpetúe.
Desde un punto de vista sistémico, significa tener claro que “mejorar las capacidades
de manejo del riesgo de parte de los pobres se convierte tanto en una importante
medida económica para una reducción duradera de la pobreza, no sólo para
enfrentar las condiciones de pobreza transitoria” (Banco Mundial, 2000). Para lograr lo anterior, es imprescindible saber a qué riesgos se
enfrentan los pobres. En su sentido amplio, la noción de riesgo se asocia a la
incertidumbre o incapacidad de predecir determinados eventos. Desde este punto
de vista, enfrentar el riesgo no es un desafío nuevo pero sí lo es enfrentar nuevos
tipos de riesgos, que antes no incidían de la misma manera sobre su situación de
bienestar.
El ejemplo más clásico al respecto, tiene que ver con la disposición
de las personas a sustituir las estrategias actuales de sobrevivencia por otras de
mayor complejidad y que, aunque representan una fuente potencial de mayores
recursos, resultan poco atractivas cuando requieren un esfuerzo económico y
personal muy alto en el proceso de reconversión de capacidades. En este y otros
casos de similar naturaleza, el desincentivo tiene que ver con que la retribución
al cambio de prácticas no es inmediata y, por tanto, este aplazamiento resulta
poco atractivo para quienes deben hacer una inversión inicial importante en pos
del logro de un objetivo no tan claramente garantizado.
A su vez, este enfoque sostiene que
la “medición del riesgo” depende del grupo al
cual se refiere. Para los muy pobres, la medida
pertinente del riesgo es la máxima pérdida
posible de bienestar; en consecuencia,
instrumentos adecuados para su manejo, serán
aquellos que reducen dicha pérdida al mínimo,
generando las compensaciones y paliativos
necesarios para sostener niveles extremos de
pobreza o exclusión y, avanzar progresivamente
en el mejoramiento de las perspectivas de
bienestar. Definir una “medida pertinente de
riesgo” es tan complicado como establecer qué
es un nivel de vida adecuado, pero desde luego
tiene que ver con proyectar la situación de la
persona o grupo, respecto de sus posibilidades
de avanzar en el mejoramiento de su estándar
de vida, desde su nivel básico de satisfacción
de necesidades, su situación de seguridad y su
acceso a servicios sociales, hasta la promoción
hacia niveles satisfactorios de bienestar. 41
Para los individuos que se ubican cerca de la línea de la pobreza,
la medida pertinente de riesgo es reducir al mínimo la probabilidad de quedar
debajo de dicha línea; por tanto, los instrumentos adecuados serán aquellos
que permiten uniformar el consumo a través del ahorro/desahorro. Finalmente,
para los grupos de mayores ingresos, la medida de riesgo más pertinente es
la desviación del ingreso y, en consecuencia, los instrumentos adecuados
serán la diversificación de la cartera de instrumentos financieros, en particular
los seguros.
Asimismo, los riesgos tendrán consecuencias variables, tanto por
su intensidad como por la perdurabilidad de sus efectos. Dependiendo de las
características particulares de los grupos afectados, habrá algunos riesgos
más frecuentes que otros o cuyo manejo resulta más importante en virtud
del impacto que se logra producir en la situación de bienestar de quienes los
padecen.
Pero no sólo importan en el reconocimiento y cualificación de los
riesgos, los aspectos materiales vinculados a la capacidad generadora de
ingresos de las personas. También influye significativamente la vulnerabilidad
asociada a las relaciones sociales. Se constata cada vez más la importancia
de los vínculos y redes que tienen las personas y grupos, si ellas permiten
acceder a mayores oportunidades en distintos ámbitos. El modelo vigente,
de alguna manera ha afectado las formas tradicionales de organización y
participación social y de representación política, haciendo de la pérdida de
ciudadanía una dimensión muy concreta de la vulnerabilidad de los sectores
marginalizados o excluidos.
En la configuración de políticas y programas de protección social
para los más pobres, el análisis de la vulnerabilidad resulta clave:
estratégicamente, la identificación de los riesgos a los cuales se enfrentan es
el primer paso para determinar las intervenciones apropiadas. Lo importante
es determinar de qué forma se puede proveer protección social a los más
pobres, no sólo cautelando impactos significativos en su bienestar, sino
también controlando las brechas de cobertura y eficiencia asociadas a los
costos de las intervenciones.
Sólo tiene sentido profundizar en los distintos tipos de riesgo
existentes, si ello tiene consecuencias para el tipo de estrategia que se decide
implementar para manejar riesgos. De acuerdo al enfoque del Manejo Social
del Riesgo, esas estrategias se deben analizar y configurar en base a la
temporalidad de los riesgos que se enfrentan. A partir de ello, es posible
identificar tres grandes estrategias de manejo del riesgo:
42
Estrategias de Prevención
Tienen como finalidad reducir la probabilidad de un riesgo adverso y, por
tanto, se aplican antes de que se produzca. Por lo mismo, tienen un
componente claramente anticipatorio, al mismo tiempo que involucran un
importante esfuerzo de inversión económica y social. En términos generales,
se trata de dotar de activos suficientes para que las personas no vean
afectado su bienestar y, más aún, no sufran variaciones drásticas en sus
ingresos. En la reducción del riesgo intervienen la gestión macroeconómica,
las regulaciones y políticas de desarrollo institucional que contribuyen a
evitar que las crisis ocurran, políticas referidas al otorgamiento de servicios
sociales básicos y, políticas vinculadas al mercado laboral, entre otras. Al mirar el Sistema de Protección Social con su actual configuración, se
pueden identificar diversas iniciativas que trabajan sobre áreas sensibles
del bienestar de las personas y que, por lo mismo, deben ser protegidas
para evitar que en el futuro se generen desigualdades y exclusiones.
Probablemente el componente que mejor refleja este propósito, es el
Sistema De Protección Integral A La Primera Infancia, Chile Crece Contigo.
Esta herramienta de la política de protección social tiene como misión
acompañar, proteger y apoyar integralmente, a todos los niños, niñas y sus
familias, a través de acciones y servicios de carácter universal, así como a
través de apoyos especiales a aquellos que presentan alguna vulnerabilidad
mayor. Su propósito es atender las necesidades y apoyar el desarrollo en
cada etapa de la primera infancia (desde la gestación hasta los 4 años),
promoviendo las condiciones básicas necesarias, que influyen positivamente
en aspectos biológicos, físicos, psíquicos y sociales del niño(a) y su entorno,
para lograr su máximo potencial de desarrollo.
Estrategias de Mitigación
Su objetivo es disminuir el posible efecto de un futuro riesgo de deterioro.
A diferencia de las estrategias anticipatorias del riesgo, que más bien buscan
controlar las variables de las que depende su ocurrencia efectiva, la
mitigación del riesgo busca generar condiciones proclives a la disminución
de los efectos adversos de riesgos manifiestos. Las políticas e iniciativas
que caben dentro de este marco, incluyen, por ejemplo, la diversificación
de activos de distinto tipo, y los mecanismos de seguros, tanto formales
como informales.
Desde este punto de vista, diversas iniciativas relativas al sistema de
seguridad social no contributivo y orientado a la suplementación de ingresos
43
vía transferencias directas a las personas, no tienen el propósito de prevenir,
precisamente porque los efectos de la inestabilidad en los ingresos o los
efectos de la contracción económica y el aumento de los precios, tiene ya
efectos previsibles en la población más vulnerable. Sin embargo, la
identificación de sectores especialmente sensibles para colocar transferencias
extraordinarias orientadas a la compensación relativa de esos efectos, va
en la línea de mitigar las expresiones de la crisis en los sectores más
susceptibles.
Así por ejemplo, los bonos estacionales indexados a beneficios ya focalizados
en sectores altamente vulnerables, las transferencias otorgadas a los adultos
mayores de bajos ingresos y, los incentivos otorgados a mujeres embarazadas
y madres por fidelidad a los controles infantiles de salud y la mantención
de los niños en el sistema escolar, se concentran en familias y personas que
ya están afectadas por variables estructurales o contingentes y que aumentan
su dependencia del apoyo externo, pero a su vez, previenen deterioros
mayores que se producirían con mucha seguridad si estas transferencias
no existieran.
Estrategias de Superación
están diseñadas para aliviar el impacto del riesgo una vez que se ha
producido. El análisis de las modalidades informales de enfrentamiento de
riesgos en los sectores pobres es particularmente importante, porque gran
parte del deterioro que éstos sufren y de la disminución de oportunidades
para el aprovechamiento de condiciones proclives a un bienestar futuro,
se explican precisamente en la adopción forzada de ciertas prácticas que,
si bien parecen ayudar a superar eventos traumáticos, no hacen sino
acentuar el círculo vicioso de la vulnerabilidad. Es lo que ocurre, por ejemplo,
cuando estas formas de superación de contingencias adversas, se traducen
en desahorro, endeudamiento, migración, venta de la mano de obra,
reducción de la ingesta de alimentos o dependencia de transferencias
monetarias, por citar las más recurrentes.
Al definir a las familias extremadamente pobres o vulnerables, como
segmento prioritario de las políticas de protección social, se reconoce en
ellas la confluencia de varios factores que se encuentran limitando sus
posibilidades de participar en mejores condiciones de la vida social y de
lograr mejores niveles de bienestar. Como pocas, la iniciativa desplegada
a través del componente del sistema de protección social denominado Chile
Solidario, identifica las situaciones más críticas en términos de vulnerabilidad,
frente a las cuales es necesario movilizar simultánea y complementariamente
varias estrategias de apoyo.
En primer término, la intervención en crisis sobre situaciones de
vulnerabilidad prolongada que han provocado crisis en los sistemas familiares,
como cesantía sostenida, ruptura de vínculos familiares de origen, pérdida
44
del capital productivo, abandono del sistema escolar, desarrollo de actividades
improductivas y de alto riesgo, etc., pueden presentarse simultáneamente en
una misma familia. En este caso, la posibilidad de prevenir se ve desplazada
por la necesidad de asistir a la familia para que pueda superar la situación de
rezago en que se encuentra.
La movilización de sus activos – físicos, financieros y simbólicos – a partir de
una intervención de apoyo psicosocial, el mejoramiento temporal de los
ingresos vía transferencias, la motivación a la reescolarización, la vinculación
con herramientas de apoyo al microemprendimiento y la posibilidad de lograr
apoyo en la reparación de la vivienda, pueden asimismo resultar en una
estrategia de efectos significativos sobre el bienestar de las familias y sus
integrantes.
Es por ello que la estrategia Chile Solidario, contempla para todos los grupos
con los cuales trabaja, un servicio especializado de apoyo psicosocial, que a
la manera de consejería e intermediación, motiva y apoya a la familia en la
reorganización de sus recursos y prioridades, generando una intervención
socioeducativa respecto de su relación con las instituciones y redes de apoyo.
Junto con ello, algunos incentivos o transferencias directas que sirven para
costear los gastos que irroga la institucionalización de quienes han estado
excluidos. Y, mecanismos que facilitan el acceso a servicios y beneficios,
mediante el otorgamiento de garantías o facilidades en el acceso.
Como se deduce de lo anterior, el enfrentamiento efectivo de los
riesgos, no es privativo de quien los enfrenta, ya que más allá de individuos
y hogares, están las comunidades, las organizaciones de la sociedad civil, las
instituciones de mercado, el Estado y los organismos de cooperación multilateral.
La consecuencia de sus acciones es clave ya que muchas de sus propias
prácticas, orientadas a proveer recursos y desarrollar estrategias de manejo
social del riesgo, pasan a constituir sistemas de protección social.
Las políticas de protección social representan las respuestas que
la sociedad da a los niveles de riesgo o privación considerados inaceptables.
Así, la protección social debe ocuparse tanto de las situaciones caracterizadas
por la total privación y extrema vulnerabilidad de los más pobres, como de
la situación de quienes no siendo pobres, necesitan sentirse seguros ante
circunstancias adversas y, por tanto, estar en mejores condiciones para enfrentar
los riesgos a que pueden verse expuestos.
Las especificidades de la protección social para los pobres es clara:
debe preocuparse por contribuir a mitigar el impacto de las perturbaciones
externas - principalmente económicas - sobre sus condiciones de vida y, al
mismo tiempo, proveer de herramientas y mecanismos efectivos para que
mejoren sus condiciones de vida a niveles socialmente aceptables.
45
¿Cómo entender la idea de Riesgos?
El caso de las familias Montero
El devastador efecto producido por el brote del
virus ISA dejó al descubierto las deficiencias
ambientales y sanitarias de muchas empresas
salmoneras, lo que ha obligado a varias de ellas
a sacrificar miles de peces en cultivo, que hasta
ahora se reproducían en balsas jaula de las
regiones de Los Lagos y Aysén.
Lo anterior ha generado un sinnúmero de
controversias, ya que no existe unanimidad en
el sector, respecto de cuál es la forma más
adecuada para enfrentar la crisis y controlar la
enfermedad, que según las proyecciones del
ramo, podría provocar la caída de hasta un 50%
en la producción del sector.
Es el caso de las familias Montero Riquelme y
Montero Cepeda, que por años sostuvieron
sus proyectos y metas en torno a la actividad
económica generada por el cultivo del salmón.
Don Pedro Montero Riquelme es un esforzado
trabajador y jefe de familia, que se inició
tempranamente en la pesca artesanal,
practicada por su familia por generaciones.
Hace tiempo, luego de que un hermano suyo
sufriera un grave accidente en medio de las
faenas pesqueras, don Pedro decidió
trasladarse desde Puerto Montt a las cercanías
de Aysén y probar suerte en otros oficios, hasta
que finalmente encontró trabajo como
estibador, en una de las salmoneras de la
región. Junto con él, sus hijos mayores también
desarrollaron destrezas y oficios vinculados a
la extracción, cultivo y procesamiento del
salmón, trabajos que si bien implicaban
jornadas extenuantes de al menos 12 horas de
trabajo y no generaban una retribución
significativa como para llevar una economía
familiar robusta, al menos ofrecían cierta
estabilidad.
En medio de este escenario, una conocida
empresa salmonera decidió cerrar su planta de
Puerto Aysén debido a una serie de situaciones
negativas que se venían arrastrando desde el
2007 y que a la fecha arrojaban pérdidas por
un monto cercano a los 11 millones de dólares,
situación que dejó a más de 290 trabajadores
cesantes. Así, la abrupta reducción de la
piscicultura comienza a generar impactos
El mayor de los hijos de don Pedro, Mario,
formó su propia familia, la Montero Cepeda,
y a sus 25 años se alojó en el hogar paterno
con su esposa y su hijo de tres años de edad.
A partir de ahí, la vivienda propia se volvió una
creciente necesidad, sólo compensada por las
redes de solidaridad y apoyo mutuo desplegado
entre los miembros de esta numerosa familia.
Si bien la situación económica era de gran
E m p res as d e ca p i ta l es ex t ra n j e ro s ,
directamente afectadas por el brote del virus,
debieron tomar drásticas medidas como
suspender sus planes de expansión de cultivos
intensivos y, de igual forma, mejorar
sustancialmente la gestión ambiental y sanitaria
de sus instalaciones. Estas transformaciones
dan cuenta de los impactos generados por esta
contingencia sanitaria, que ha provocado
importantes pérdidas económicas, lo que
explica la radicalidad de las definiciones surgidas
para la reorganización productiva y geográfica
de la industria salmonera.
46
sociales importantes entre los obreros menos
calificados que se desempeñaban en estas
empresas y que están siendo desvinculados de
ellas.
estrechez, aún había lo mínimo para cubrir las
necesidades básicas de todos los integrantes,
aunque sin posibilidades de generar ahorros,
acumular patrimonio o sostener la expansión
de la familia con nuevas uniones o nuevos
integrantes.
La opción de esta familia fue radicarse en un
poblado cuyos residentes vivían casi
exclusivamente de la actividad salmonera, ya
fuera porque la mayoría de ellos estaba
empleada en alguna faena de la piscicultura o
porque prestaban servicios a esos trabajadores.
Por lo tanto, la reducción de la actividad
económica de las piscinas y plantas faenadoras,
generó un impacto profundo en esta
comunidad. Las opciones al alcance no eran
muchas o no eran fácilmente reconocibles a
simple vista, por lo que había que explorar otras
alternativas.
Don Pedro no se resignó al cese de la actividad
y, en la esperanza de su reactivación, decidió
que temporalmente estaba dispuesto a vulnerar
las normas de seguridad del buceo, trabajando
para contratistas que estaban reduciendo sus
costos con cargo al salario de los buzos y
exigiendo al máximo sus posibilidades de
extracción, en condición de evidente
inseguridad para estos trabajadores informales.
El período inicial de cesantía de don Pedro y
las obligaciones económicas contraídas para la
renovación de su equipamiento, hicieron crisis
en la familia, al punto que dos de sus seis hijos
partieron rápidamente a emplearse como
temporeros a la isla grande de Chiloé. Las
mujeres de la familia, que hasta entonces
prestaban servicios de lavado de ropa y
preparación de comidas a trabajadores de la
empresa, quedaron a poco andar sin clientela.
Para enfrentar la crisis, resolvieron liquidar y a
muy bajo precio, insumos y parte del
equipamiento que antiguamente utilizaban en
sus faenas pesqueras, que a pesar de llevar
algún tiempo sin uso, se encontraban en
perfectas condiciones. Por último, los dos hijos
más jóvenes, que aún asistían al liceo, fueron
sacados del circuito e incorporados como
ayudantes de don Pedro en la actividad
extractiva que ahora estaba desarrollando. A diferencia de los Montero Riquelme, los
Montero Cepeda decidieron tomar otras
decisiones para enfrentar las dificultades
económicas que tantas alteraciones estaban
causando en la dinámica familiar. Mario decidió
mantener consigo su equipamiento básico para
la pesca y, junto a su esposa de 18 años y su
pequeño hijo, se trasladaron muy al norte, a
la caleta de Cobquecura, donde un tío de ella
les ofreció hospedaje. El cambio asumido por
esta joven pareja fue muy radical en
comparación a la decisión de don Pedro de
mantenerse aferrado a su localidad. Sin muchas
posibilidades de lograr un trabajo con la
estabilidad que antaño le había ofrecido la
salmonera, Mario prefirió conservar su capital
de trabajo e intentar una actividad conocida
para él, en la caleta donde se radicarían a partir
de ese momento.
Una complicada enfermedad respiratoria aguda
complicó la salud de su hijo, que obligó a su
madre a proveer estricta vigilancia y numerosos
cuidados, por lo que no había sido posible que
buscara una alternativa de trabajo. Aunque
fueron bien recibidos en casa de este familiar
y su condición de allegados les permitía sortear
en la medida de lo posible su compromiso de
aportar con algunos ingresos al hogar principal,
el dinero recaudado en la pesca era insuficiente,
sobre todo por la llegada de uno de los
hermanos menores de Mario, que también se
trasladó desde Aysén a vivir con ellos y buscar
mejores oportunidades.
Por su parte, la familia Montero Riquelme tuvo
que enfrentar un complicado accidente vascular
que afectó a don Pedro, justamente por la
práctica desprotegida del buceo en condiciones
de alto riesgo. No sólo quedó impedido
temporalmente de realizar esas faenas sino
que se le contraindicó de por vida ejercer de
47
buzo. Habiéndose retirado del trabajo con su
contratista, los dos hijos que lo secundaban
quedaron también sin actividad y, no sólo no
regresaron al liceo que habían abandonado
temporalmente para trabajar, sino que además
no buscar una nueva alternativa productiva.
Sólo doña Ester, la esposa de don Pedro,
continuó con las iniciativas económicas que
antes generaban entradas complementarias al
ingreso principal de la familia y que ahora se
transformaban en prácticamente su único
recurso. Cuando no tuvo más demanda de
lavado y servicio de preparación y entrega de
comidas, se trasladó a vender sus preparaciones
a algunos restaurantes de la capital provincial,
a quienes abastecía a diario de panes y dulces
preparados por ella misma. Si bien era una
entrada regular, no alcanzaba para sostener a
los 9 integrantes de esta familia, 7 de ellos en
edad de trabajar y 5 de ellos en condiciones
para hacerlo. Producto de la desmotivación,
la desconfianza y la desesperanza, éstos
quedaron sin alternativa y enfrentados a una
rutina de deterioro y empobrecimiento,
sostenidos por la jefa de familia que asumió
íntegramente la mantención de todo el grupo
familiar. Sin embargo, los Montero Cepeda no
corrieron la misma suerte.
A poco tiempo de haber llegado a su nuevo
destino, Mario comprobó que la pesca en
solitario era prácticamente inviable, no sólo
por la competencia natural que representaban
los socios de las cooperativas y pequeñas
empresas familiares, sino además porque el
costo - beneficio de su actividad no redituaba
tantos dividendos como la práctica organizada
de la pesca. Al principio, Mario enfrentó con
mucha desconfianza la opción de asociarse a
otros pescadores, básicamente porque no
visualizaba los potenciales beneficios que esto
podría generarle y, dudaba que hubiera una
repartición justa de tareas y ganancias. Sin
embargo, su acercamiento paulatino a los
sindicatos y los nuevos amigos que el tío de su
esposa le fue presentando, le permitió sortear
48
exitosamente su desconfianza inicial, pasando
a formar parte de una de las asociaciones de
la localidad.
Por su parte Marcela, su joven esposa, comenzó
a gozar de los beneficios de la asistencia regular
al control del niño sano y el funcionamiento
de la sala IRA en el consultorio que funciona
en la comuna. Si bien su hijo había sido
diagnosticado, antes no recibía tratamiento
más que intervenciones paliativas provocadas
por crisis respiratorias en temporada de
invierno, básicamente porque debía trasladarse
a gran distancia para acceder a ese servicio.
Ahora en cambio, esto no constituía un
obstáculo y pronto observó la positiva evolución
de la situación de salud del pequeño Kevin.
Por lo mismo, se entusiasmó mucho con la
invitación que le hiciera una de las dirigentas
de la caleta pesquera, cuando le contó de un
curso de capacitación que la municipalidad
impartiría a mujeres del sector, interesadas en
conocer técnicas de repostería alternativa,
basadas en el uso de productos 100% naturales
y producidos en la región, como miel, rosa
mosqueta y distintas clases de berries. No se
trataba, a juicio de Marcela, de un curso simple
de pastelería, sino de una interesante
oportunidad de aprender alternativas culinarias
para la comercialización de productos
seleccionados y altamente cotizados por
restaurantes y turistas. A partir de ese
momento, Marcela y Mario acordaron que
todos los ingresos generados por ella, se
destinarían íntegramente al ahorro para la
vivienda, intención que si bien demoró en
concretarse, una vez sorteado con éxito el
período de aprendizaje y puesta en marcha de
la cooperativa de mujeres, las ganancias, lentas
pero seguras que la repostería le empezó a
generar, permitieron sostener una práctica
continua de ahorro destinada a la adquisición
de una vivienda.
Por su parte, el hermano de Mario, que a sus
16 años había abandonado la casa paterna para
vivir con él y Marcela, llegó al acuerdo de que
para permanecer allí, como era su deseo, debía
inscribirse en el politécnico de la comuna, que
aunque quedaba algo distante, tenía matrículas
disponibles. Para satisfacer su aspiración de
dedicarse a la pesca, le sería permitido el turno
de extracción del fin de semana, trabajando el
bote de su hermano, pero sin abandonar los
estudios por trabajar.
En el caso de los Montero Riquelme, haber
experimentado la expulsión del mercado
laboral, producto de la supresión de su principal
fuente de trabajo, generó consecuencias muy
negativas a nivel de aspiraciones, compromisos
y logros, pues ante la negativa de buscar
opciones muy diferentes a su actividad más
conocida, terminaron afectando su capital de
trabajo, su salud y sus relaciones familiares y,
con evidente sobre carga para la jefa de hogar,
única perceptora de ingresos de la familia, ya
que los demás decidieron dedicarse a
actividades más conocidas y accesibles, pero
ocasionales, altamente inestables y de muy
baja productividad.
En el caso de los Montero Cepeda, si bien la
opción fue mucho más radical y con otros
riesgos asociados, la búsqueda de alternativas
razonables y con sentido de futuro, en una
economía familiar solidaria y con orientación
al logro, permitió que su proyecto familiar, a
la larga, acumulara no sólo mejores ingresos
sino también realizara opciones vocacionales
y aspiracionales que de otro modo no habrían
conseguido.
49
¿Qué relación hay entre Protección Social y Pobreza?
50
¿Qué relación hay entre
Protección Social y Pobreza?
La protección social surge a partir de la iniciativa de los gobiernos
de hacer frente al impacto que las fuertes transformaciones macroeconómicas
han causado sobre los grupos más vulnerables. Esta situación se ve agravada
en los países latinoamericanos donde, a pesar de implementar políticas
macroeconómicas que promueven el crecimiento estable y generalizado, ellas
no han podido combatir la pobreza de manera eficaz, convirtiéndose en un
problema social de envergadura.
De esta forma, los gobiernos comienzan a establecer o fortalecer
sistemas de protección social, programas y redes de seguridad con el fin de
mitigar el impacto de las perturbaciones macroeconómicas, especialmente
en los grupos pobres, tanto antes de las crisis como después de que han
ocurrido.
La comprensión de la pobreza a partir de la vulnerabilidad causada
por su exposición a riesgos de alto impacto sobre las condiciones de vida de
los pobres, ha tenido consecuencias en la forma de entender las características
y alcances de los instrumentos de política pública ligados a la seguridad social.
Hoy, los sistemas de protección social se asocian muy directamente a la
prevención y mitigación de riesgos, en la lógica de reducir vulnerabilidades
y controlar la variabilidad de los ingresos.
De esta forma, se ha impuesto ampliamente la idea de que un
modelo que privilegia mecanismos favorables al crecimiento económico, debe
precaver también las condiciones que permitan restituir o mejorar las
condiciones de vida de quienes se ven más afectados. Y, en este marco, se
asume que las políticas de reducción de la pobreza, deben incorporar
programas de protección social.
Tomando en cuenta esta forma de entender la protección social,
es posible asociar muchas de las iniciativas ya existentes, como programas
y estrategias de protección social. Hicks y Quentin señalan que entre éstos,
se encuentran típicamente los planes de empleo de emergencia a través de
obras públicas, que suelen utilizar métodos intensivos en mano de obra;
asimismo, son característicos los fondos sociales que crean programas
especiales, habitualmente en las zonas rurales, para financiar obras públicas
en pequeña escala.
Por su parte, las iniciativas focalizadas en grupos vulnerables,
constituyen una forma muy concreta de asumir operacionalmente la protección
social. Por último, destacan las transferencias monetarias que, como
mecanismos de asistencia complementarios, suelen operar como incentivos
para el despliegue de otras iniciativas de carácter más promocional. Lo mismo
ocurre con otros instrumentos dirigidos a suplementar la pérdida o insuficiencia
de los ingresos, como las pensiones asistenciales y los seguros de desempleo.
Los cambios más recientes que este tipo de iniciativas ha
experimentado, a raíz de la ampliación del concepto de protección social,
tienen que ver con la forma en que se asume la contribución efectiva de
estas iniciativas al manejo del riesgo. Así, es posible preguntarse si un
programa determinado tiene o no componentes vinculados a la protección
social, en la medida que difunde o aplica herramientas y estrategias para
alivio y enfrentamiento de riesgos.
Desde esta perspectiva, se amplía la definición tradicional de
protección social que, primero, concede exclusividad al sector público como
único agente capaz de proveer protección. Además, esa visión pone demasiado
énfasis en costos y gastos netos, pasando por alto los potenciales efectos
positivos de un sistema de protección social para el desarrollo económico.
Por su parte, se ha tendido a asociar los programas de protección con
iniciativas eminentemente sectoriales, que no han visualizado
adecuadamente las intersecciones. Y, por último, la definición clásica, más
ligada a la seguridad y la asistencia social, asume que la protección social,
como política, tiene demasiadas limitaciones y condicionantes en cuanto a
superar pobreza.
En la nueva perspectiva, esto último es completamente opuesto.
De hecho, la nueva definición propuesta, visualiza la protección social como
“intervenciones públicas para asistir personas, hogares y comunidades a
mejorar su manejo del riesgo y proporcionar apoyo a quienes se encuentran
en la extrema pobreza”. (Holzman y Jorgensen, 2000).
El marco conceptual del manejo social del riesgo incorpora nuevos
elementos en las estrategias de protección social. En primer lugar, define
diferentes estrategias de manejo del riesgo según la exposición a ellos
51
(reducción, mitigación y superación de eventos negativos); en
segundo lugar, define distintos niveles de formalidad desde donde se combaten
los riesgos (informales, de mercado y proporcionadas o gestionadas por el
sector público); y, en tercer lugar, incorpora la intervención de diferentes
actores en la promoción de la protección social (desde individuos, hogares,
comunidades, ONG, instituciones de mercado, gobiernos hasta organizaciones
internacionales y la comunidad mundial en general).
De esta forma, se pueden establecer distintas estrategias de
intervención para aumentar la protección social de los diferentes grupos,
clasificándolos según los riesgos más pertinentes a su realidad y desde los
elementos antes mencionados6.
Lo importante de esta nueva perspectiva es que presenta el
concepto como una red de protección que, además de proteger, ayuda a
superar la pobreza, visualizando la intervención no sólo como temporal sino
como una inversión a largo plazo. Es decir, al considerar las dos perspectivas
antes señaladas, la protección social puede ser entendida como aquella
protección necesaria para enfrentar riesgos contingentes; y, como aquella
protección relacionada con aspectos más permanentes que conducen a que
las personas queden, frente a ciertos riesgos, excluidas de la dinámica social.
Si bien la protección social es necesaria para toda la población, los estratos
medios y bajos siguen siendo los más afectados y, por lo tanto, aparecen
como los grupos objetivos que deben ser priorizados por las políticas de
protección social.
En esta lógica, es posible identificar varias iniciativas, actividades
o estrategias programáticas que se pueden desarrollar para dar cumplimiento
al propósito de la protección social. En primera instancia, destacan los esfuerzos
por mejorar la capacidad de los hogares para generar ingresos autónomos,
lo que abarca desde intervenciones en el mercado laboral para absorción de
mano de obra, hasta programas de capacitación. De igual modo, destacan las
iniciativas dirigidas al mejoramiento y garantía de pensiones para la tercera
edad y, los suministros de ayuda monetaria y garantía de acceso a servicios
básicos a los grupos más pobres de la población.
6
Si se piensa en medidas de protección social que puedan contribuir a reducir riesgos, habrá que
considerar desde estrategias para la reducción del desempleo o subempleo, el aseguramiento de la
atención universal en salud y normas de seguridad laboral básicas, hasta la implementación de
medidas contra la discriminación laboral, y otras acciones preventivas, favorables a la inserción social
efectiva de los grupos excluidos. Si lo que se quiere es llevar a cabo iniciativas de protección social
que permitan mitigar riesgos, corresponderá implementar seguros de desempleo, sistemas de
pensiones apropiados, y obras públicas para absorción de mano de obra desempleada en los períodos
de baja ocupación. Se incluyen también en este campo, las acciones de generación y fortalecimiento
de capital social comunitario. Por último, si la protección social busca generar condiciones para la
resistencia frente a los riesgos, habrá que considerar medidas que van desde la asistencia social
tradicional, los subsidios y mecanismos de compensación social, hasta formas variadas de transferencias
de bienes y servicios que permitan un acceso efectivo a fuentes proveedoras de bienestar.
52
El rango de posibilidades es extenso y la cualidad principal de un
sistema de protección social dirigido a los pobres, consiste precisamente en
diversificar instrumentos y estrategias, e intencionar acciones de carácter
complementario. Al respecto, hay que agregar que existen dos categorías
principales de protección social, a saber, “la asistencia social, que consiste en
la adopción de medidas públicas concebidas para transferir recursos a los
grupos que reúnen las condiciones exigidas debido a sus privaciones; y el
seguro social que es la seguridad social financiada por contribuciones, se basa
en el principio del seguro, es decir, los individuos o las familias se protegen
contra los riesgos mancomunando los recursos de un amplio grupo de personas
expuestas a riesgos similares” (Informe del Secretario General, Naciones
Unidas - Consejo Económico y Social, 2001).
A su vez, las funciones de la protección social pueden apreciarse
con arreglo a cuatro dimensiones: “una protección primaria dinámica que
ampare a las personas de imprevistos y riesgos; una función de mantenimiento
para satisfacer necesidades básicas; una función de desarrollo dirigida al
fomento de la capacidad de la población; y una función de la justicia social
encaminada a lograr la solidaridad y la integración social” (Informe Secretario
General, Naciones Unidas - Consejo Económico Social, 2001). Ellas están
estrechamente relacionadas entre sí, aunque dependan de instrumentos
diferentes.
La protección social concebida de esta manera promueve
intervenciones de corto y largo plazo. De corto plazo para aquellos fenómenos
imprevistos, tales como catástrofes naturales, riesgos en la salud y, los
trastornos económicos y sociales provocados por la coyuntura económica. Y
de largo plazo, aquellas medidas que se centran en aumentar la capacidad
de las personas, por ejemplo, en materia de salud y educación.
Si bien es cierto, es reconocida la influencia de las agencias
internacionales en la forma en que los países de la región han asumido el
diseño de sistemas de protección social en pobreza, Chile es una muestra
elocuente de la forma en que los presupuestos teóricos han asumido expresión
concreta a nivel de la oferta de programas y servicios sociales. Así, se ha
asumido la protección social como el conjunto de “transferencias y
prestaciones no contributivas, distintas a las prestaciones continuas de
53
servicios tradicionales (educación, salud, etc.), destinados a
apoyar a ciudadanos vulnerables en su inserción social y, protegerlos ante
situaciones que afectan su capacidad para insertarse socialmente y generar
ingresos propios” (Crispi, 2002).
Operativamente, la protección social en un país se visualiza como
subsidios; transferencias en especies; programas comunitarios; programas
para grupos vulnerables (niños, mujeres, jóvenes, indígenas, entre otros);
programas de inserción económica; y, programas de empleo.
Ahora bien, pese a que se advierte que este tipo de programas
ocupa un lugar importante dentro del total de programas sociales, hasta ahora
en Chile no había propiamente un “sistema de protección social”, es decir,
un mecanismo institucionalizado que coordine de manera programada y
coherente toda la oferta pública de este tipo de programas para dirigirlos
articuladamente a los grupos de población más susceptibles y que son
sujetos de esa protección. Es precisamente la inexistencia de una
institucionalidad compartida, una red de información que vincule ventanillas,
una coordinación organizacional y criterios de elegibilidad compartidos, entre
otras cosas, lo que motivó la implementación del Sistema de Protección
Social a la Vulnerabilidad y la Extrema Pobreza Chile Solidario, primero y,
más recientemente, el Sistema Intersectorial de Protección Social.
Finalmente, cabe destacar que los programas de protección social
pueden ser considerados como una carga financiera para el Estado, en tanto
reducen las oportunidades de inversión en otras esferas. No obstante, esta
mirada no deja de ser superficial, ya que la protección social es una dimensión
importante de la vida social, fomenta la cohesión y reduce las brechas sociales
al aumentar las oportunidades de inserción y desarrollo de los grupos más
vulnerables. En este sentido, se constituye como una inversión a largo plazo,
previniendo problemas sociales que afectan la cohesión social y el desarrollo
humano.
Para esto, sin duda resulta imprescindible considerar la protección
social como una estrategia para la generación de garantías sociales y económicas
esenciales para el conjunto de la población y, en particular, para los más
pobres. El diagnóstico general de las causas y manifestaciones de la pobreza
en un país y, la identificación de las políticas públicas más eficaces para su
reducción, no pueden quedar limitadas a priori por los temores frente a la
incapacidad fiscal y administrativa que los debe sustentar, ya que claramente
la provisión de protección es una función imperativa que obliga a hacer
efectivo el resguardo, promoción y realización de los derechos económicos,
sociales y culturales de los ciudadanos.
Si tanto la pobreza como las carencias en lo que respecta a la
titularidad de derechos, se relacionan con el acceso limitado a los recursos
productivos y con la escasa participación en las instituciones sociales y políticas,
54
las demandas en el campo de la ciudadanía son también demandas
de recursos que permitan superar la pobreza. Como reconocimiento de
derechos exigibles, la asignación de los recursos pertinentes, tanto materiales
como simbólicos, son responsabilidad del Estado y de toda la sociedad y un
área clave de las políticas públicas. En este contexto, los programas y las
políticas sociales deben entenderse como mecanismos de integración e
inclusión sociales que faciliten el ejercicio de una ciudadanía plena.
Entre las medidas de ajuste estructural adoptadas en los años ’90,
basadas en el privilegio de políticas fiscales restrictivas, la estrategia de
crecimiento con equidad asumió una expresión muy concreta: las políticas
universales cedieron a la aplicación de criterios de focalización y selectividad.
Sin duda, existen varios argumentos a favor de esa opción que, en muchos
casos es la estrategia obligada para llevar a cabo la distribución de servicios
y beneficios de disponibilidad limitada.
Pero a la par de ese modelo, la visibilidad que fueron adquiriendo
los nuevos “grupos vulnerables”, pusieron de manifiesto la necesidad de
combinar las políticas universales, relativas a la provisión de servicios sociales
en educación, salud y seguridad social, con amplia cobertura; y, programas
dirigidos específicamente a atender las necesidades y requerimientos de
grupos que, dados ciertos atributos de vulnerabilidad, veían acentuada su
exclusión.
En la actualidad, el sentido de lo universal vuelve a aparecer con
fuerza y muy de la mano con la perspectiva de derechos, a la hora de pensar
en las características esperadas de un sistema de protección social ampliado,
ya que por un lado se espera dar garantías básicas a la población en su
conjunto, en virtud del reconocimiento indiscriminado de sus derechos. Y,
por otro lado, existe la necesidad de priorizar la atención de los sectores
pobres y de los sectores medios, vistos los riesgos a los que se ven
crecientemente enfrentados y a la falta de instrumentos específicos destinados
a darles asistencia. Así, es precisamente en el ámbito de los derechos donde
la validez de lo universal adquiere mayor sentido. Es en los sectores más
vulnerables y, por ende también en los de mayor pobreza, donde se concentra
la mayor cantidad de derechos incumplidos y, más todavía, donde no se
realizan los derechos humanos fundamentales.
En esta perspectiva, el desafío de las estrategias gubernamentales
pro superación de la pobreza, es combinar servicios universales con prestaciones
específicas y altamente focalizadas, ya que tampoco es razonable generar
sistemas paralelos de atención a los más pobres si no hay puentes que
conecten con la institucionalidad regular a cargo de proveer bienestar. 55
¿Qué relación hay entre
Protección Social y
Pobreza?
El Caso de la Familia Sagredo Torres
Valeria es una mujer jefa de hogar de 35 años,
que hasta hace poco vivía como allegada con
sus cuatro hijos en la casa de su madre, en el
corazón de la población santa Adriana en la
comuna de Lo Espejo. La señora Teresa es de
las antiguas pobladoras que hace cuarenta años
llegó a vivir a las primeras viviendas sociales
construidas en el sector, cuando todavía la
urbanización de la zona sur de Santiago era
incipiente y el entorno definitivamente mucho
más rural de lo que hoy es.
Valeria es la cuarta de cinco hermanos y única
mujer. A los 15 años tuvo su primera hija y hace
7 la última de los cuatro a su cargo. Abandonó
prematuramente la escuela y sólo cursó hasta
el séptimo año de la enseñanza básica. Desde
entonces, nunca se ha planteado seriamente
la posibilidad de retomar estudios y
completarlos y, aunque es una mujer de mucho
tesón pues ha trabajado desde su precoz
maternidad, siempre lo ha hecho como
operaria de fábrica, lavandera, semanera o
vendedora ambulante.
La estrecha casa del pasaje donde los Sagredo
han vivido desde la infancia, llegó a albergar a
14 personas, entre uniones de hecho,
matrimonios consolidados e hijos entre cero y
20 años de edad, aportados por los hijos de la
señora Teresa. Valeria y sus hijos representaban
uno de los cuatro núcleos del hogar, con la
enorme responsabilidad de generar recursos
suficientes para asegurar la mantención de
todos ellos, y completamente por cuenta
propia, ya que el padre no ha aportado nunca
a la mantención del hogar, a pesar de vivir a
escasas siete cuadras de la casa ocupada por
Valeria y los hijos de ambos.
56
El presupuesto familiar se sostenía con gran
dificultad en los ingresos generados por la
señora Teresa, que se desempeñaba algunos
días de la semana como asesora del hogar y,
los ingresos generados por los trabajos
ocasionales de Valeria, que alternaba con su
madre para organizar la vida doméstica y
conciliarla con el trabajo fuera del hogar. Los
demás adultos de la familia, a cargo de sus
propios núcleos, trabajaban como peonetas,
operarios y ayudantes de la construcción y los
ingresos generados por cada uno se destinaban
casi íntegramente a satisfacer las necesidades
básicas y cumplir con los compromisos de gasto
de cada familia, destinando una pequeña parte
de los ingresos a un fondo común que servía
para pagar las cuentas de servicios.
La situación económica de la familia siempre
fue compleja, no sólo por la inestabilidad del
trabajo y la irregularidad de los ingresos, sino
también por la creciente responsabilidad de
los adultos de mantener a un número creciente
de niños en el hogar, que en algún momento
llegaron a ser 9, entre lactantes y preescolares
hasta chicos y chicas en edad escolar.
Sin embargo, lo que marcó drásticamente la
vida de Valeria y sus hijos, fue la creciente
sensación de inseguridad y los frecuentes
episodios de violencia que comenzaron a
irrumpir con mucha fuerza en la vida de la
población, ya que la convivencia de los vecinos
históricos de las villas y pasajes fue perturbada
por las redes de microtráfico y consumo de
pasta base. El riesgo psicosocial producido por
el fácil acceso a las drogas y la cada vez mayor
presencia de armas entre pobladores del mismo
sector, generó una consecuencia inesperada
para los Salcedo Torres: las empresas de
transportes y contratistas de la construcción
que usualmente recorrían las calles de la
población en busca de hombres con experiencia
y dispuestos a trabajar en faenas y proyectos
altamente intensivos en mano de obra,
comenzaron a retirarse, justamente por el
riesgo creciente de asaltos, secuestro de
camiones y balaceras ocurridas a plena luz del
día, lo que por supuesto generó que los
hombres de la familia comenzaran a ser menos
demandados, acumularan muchos días de
inactividad, se emplearan temporalmente en
actividades muy mal pagadas y generaran, en
definitiva, importantes desequilibrios en su
economía familiar. Así, cada hermano comenzó
a retirarse, uno a uno, de la obligación común
de aportar a la mantención de los gastos
generales de la vivienda, lo que acentuó los
conflictos y la tensión a nivel de relaciones. Por lo mismo, la señora Teresa debió dedicarse
exclusivamente al servicio doméstico puertas
adentro, lo que anuló todas las posibilidades
de Valeria de trabajar remuneradamente fuera
del hogar, ya que su único recurso para conciliar
las demandas de cuidado infantil de sus hijos,
ahora tenía comprometida la totalidad de su
tiempo en trabajar. En ese momento, la única
estrategia posible para la generación de
ingresos de Valeria fue la preparación y venta
de alimentos en su propia casa, pero esta
actividad le consumía cada vez más tiempo y
generaba menos entradas, a raíz de la fuerte
competencia de completos, papas fritas y
sopaipillas que se generó en su pasaje y calles
aledañas.
La situación de Valeria se volvió crítica, sobre
todo cuando los ingresos con los que contaba
para subsistir provenían casi exclusivamente
del Subsidio Familiar que recibía por dos de
sus hijos. La ayuda estatal a la que aspiraba
Valeria era difícil de imaginar: su experiencia
en vinculación con las instituciones era escasa
y, prácticamente se reducía a los controles de
salud de sus hijos y a la tramitación de los
subsidios en la municipalidad. Dado que su
experiencia en la niñez había sido parecida,
Valeria ya pensaba en retirar a sus hijas más
grandes del colegio, para que pudieran cuidar
de los más pequeños y permitirle a ella trabajar
fuera del hogar. Además, abrumada por el
hacinamiento y los crecientes problemas de
convivencia que tenía con sus hermanos y sus
familias, tenía la aspiración de irse a una
vivienda propia, pero nunca se había planteado
en serio esta posibilidad y consideraba
prácticamente imposible alcanzarla.
Si bien es cierto siempre había conocido la
estrechez económica y su infancia y la de sus
hermanos había transcurrido en días de
dictadura y pobreza, no recordaba haberlo
pasado tan mal como ahora. Sus necesidades
eran mayores a las de su familia de origen, sus
redes mucho más limitadas, la solidaridad entre
hermanos era mucho menor y, su capacidad
para generar alternativas era cada vez menos
eficaz.
Fue entonces cuando una vecina le sugirió
solicitar en su municipalidad ser visitada y
encuestada con la Ficha de Protección Social,
evento que dio origen a su identificación como
familia elegible para Chile Solidario, en virtud
de su bajo puntaje. Una asistente social de la
municipalidad se presentó un día en su
domicilio y le contó de una alternativa que se
había abierto, para apoyar a familias de escasos
recursos. Le señaló que a través de un proceso
de consejería familiar, sería posible conocer
más en detalle sus necesidades y expectativas
y, de manera más organizada, ayudarla a
encontrar los otros apoyos que permitirían ir
enfrentando, uno a uno, sus problemas. Valeria
aceptó incorporarse y firmó un Contrato de
Participación a través del cual pasaba a formar
parte del Programa Puente, servicio de apoyo
psicosocial que a partir de ese momento la
conectaba al Sistema de Protección Social Chile
Solidario.
57
Al principio, no fue fácil para Valeria
comprender de qué forma esta orientación la
podría beneficiar, ya que en principio
visualizaba la ayuda monetaria directa como
una estrategia capaz de aliviar su difícil
situación. Efectivamente, las primeras acciones
que se gatillaron a partir de las visitas de su
Apoyo Familiar, tuvieron que ver con la
tramitación y obtención de los subsidios
familiares que no había solicitado para sus
demás hijos y, de igual forma, gestionar la
obtención del Subsidio al Consumo de Agua
Potable y Uso de Alcantarillado, el SAP, que
gracias a la disciplina de doña Teresa, se había
mantenido al día en el pago de la cuenta y no
registraba morosidad por el suministro.
Asimismo, comenzó a recibir el Bono de
Protección Social, dinero que Valeria decidió
destinar a una cuenta bancaria que abrió para
iniciar el proceso de ahorro para la vivienda.
De igual forma, una de las tareas que la Apoyo
Familiar debió abordar en más sesiones de
trabajo con Valeria, fue la referida al cuidado
de los niños, ya que ella había permanecido
reticente a la incorporación de ellos a salas
cunas o jardines infantiles. Si bien es cierto era
apremiante la necesidad de Valeria de contar
con algún sistema de cuidado que le permitiera
ausentarse del hogar y realizar una actividad
remunerada, también es cierto que era la
propia Valeria, muy influenciada por los
prejuicios y temores de la señora Teresa, quien
no quería delegar en ninguna institución la
delicada tarea del cuidado de sus hijos,
básicamente por temor a negligencias, malos
tratos o mayor posibilidad de contagio de
enfermedades por el contacto con otros niños.
En el discurso de Valeria y, también en el de
su madre, no había ningún reconocimiento
hacia la importante función socializadora de
la educación preescolar.
Esta arraigada desconfianza hacia las
instituciones en general, había provocado en
Valeria un tremendo desinterés por animar a
sus hijos mayores a asistir regularmente a
58
clases, actitud que se vio reforzada por la
sensación de Valeria de no poder acompañar
a los niños en su proceso escolar, pues veía
que las materias para las que demandaban su
presencia, rebasaban con creces sus propios
conocimientos. Por tanto, la inseguridad
experimentada para enfrentar el
acompañamiento escolar de sus hijos, llevó a
por ellas, sino que además parecían poner en
serio riesgo la capacidad de esta familia de
mejorar sus capacidades. Cuando esta situación
comenzó a cambiar, a propósito de que los
niños fueron incorporados a un proyecto de
animación comunitaria infantil donde se
realizaban actividades de apoyo escolar, el
rendimiento y la motivación de los niños fueron
mejorando paulatinamente, clima que alentó
a Valeria a atreverse a retomar estudios e
incorporarse a un programa de nivelación de
competencias laborales.
Si la relación de Valeria se hubiera producido
con cada institución por separado – la
municipalidad, el consultorio, la escuela –
probablemente se habrían resuelto cosas
puntuales pero no se habría logrado la
perspectiva más amplia sobre sus necesidades,
aspiraciones y potencialidades, que le permitió
organizar en una secuencia ordenada de tareas,
las metas de corto plazo, como tampoco el
reconocimiento de las metas de más largo
aliento.
Valeria a un creciente retraimiento que
comenzaba a alentarlos, casi sin querer, a
abandonar la escuela.
La Apoyo Familiar tuvo que hacer del tema de
la educación un pilar fundamental de la
conversación con Valeria y la señora Teresa,
porque no sólo no formaba parte de las
aspiraciones y metas declaradas inicialmente
A poco andar, tanto Valeria y la señora Teresa
como su Apoyo Familiar, se dieron cuenta de
que la clave para iniciar un proceso de
mejoramiento sustantivo de su situación de
bienestar, no era el incremento de sus ingresos,
solamente, como tampoco las intervenciones
temporales sino un trabajo de más largo plazo.
La ayuda monetaria recibida fue un medio que
permitió lograr un piso básico de seguridad
que movilizó otros procesos al interior de la
familia. Y, de hecho, los avances logrados en
educación y en salud, dejaron a los Sagredo
Torres en mejores condiciones de enfrentar
otros procesos, lo que permite afirmar que, en
este caso, la intervención de apoyo psicosocial
en su rol de consejería e intermediación fue
eficaz. El logro de una sensación subjetiva de
bienestar en la familia, permitió realizaciones
concretas a nivel material y, en conjunto, la
definición de un itinerario actual y proyectado
también hacia el futuro.
59
¿Qué lugar ocupa Chile Solidario
en el Sistema de Protección Social?
¿Qué lugar ocupa Chile Solidario en el
Sistema de Protección Social?
En materia de políticas sociales, la década de los años ’90 en Chile
se destaca por las importantes reformas sociales que fue necesario llevar a
cabo tras la recuperación de la democracia, para restituir la deuda social
acumulada por los efectos del ajuste estructural y la política neoliberal
implementada en la década anterior y que significó retrocesos importantes
en materia de educación, salud y seguridad social.
60
La necesidad de poner en el centro del pacto democrático, la
defensa irrestricta de los derechos humanos, implicó también replantear el
rol del Estado en materia social y colocar en el centro del proceso de desarrollo,
una perspectiva de equidad e inclusión social. Parte de este esfuerzo se
observa en el fuerte impacto redistributivo de las políticas sociales y en la
aplicación de diversas estrategias de apoyo para la promoción social de las
personas, familias y grupos vulnerables, lo cual permitió que en Chile, a lo
largo de esa década, se redujera la pobreza de 38,6% que existía en 1990 a
un 20,6% en el año 2000.
Los avances en la reducción de la indigencia durante tal década
también fueron significativos, ya que en igual período ésta se reduce del
12,9% a 5,7%. Pero un dato que confirmó la necesidad de reorientar las
estrategias de lucha contra la pobreza, fue el estancamiento en la reducción
de la indigencia que se produjo a partir de 1996 en torno a 5,7%, ya que se
estaba volviendo cada vez más difícil lograr reducciones porcentuales del
núcleo de personas y hogares con ingresos inferiores a la línea de la indigencia.
Estos datos, con cifras al año 2000, son los que se analizaron para replantear
la estrategia de focalización hacia los sectores de extrema pobreza.
En el año 2001, el Ministerio de Planificación realizó un estudio
panel de hogares, instrumento que resultó muy relevante para realizar un
análisis de la conducta dinámica de la población en situación de indigencia,
pobreza no indigente y no pobre, permitiendo estudiar los cambios ocurridos
en la situación de la población encuestada, e indagar en los factores asociados
a tales variaciones. Esto, bajo el supuesto que las leves variaciones que
muestran las cifras sobre pobreza e indigencia en los últimos años, a través
de estudios sincrónicos, ocultan un gran dinamismo. Pero, es un dinamismo
que tiene su movilidad en torno a la vulnerabilidad, es decir, las personas que
se encuentran en situación de pobreza, pueden mejorar temporalmente su
condición o empeorarla, pero siempre dentro o muy cerca de la pobreza. Lo
mismo ocurre con los grupos de población que en términos de distribución
están cercanos a la pobreza, entran y salen de ella con mucha
facilidad, justamente por la volatilidad de los ingresos y porque no cuentan
con estrategias o mecanismos de soporte que les permitan enfrentar
contingencias adversas.
Respecto a los factores que tienen mayor incidencia sobre los
cambios observados en la situación de pobreza de los hogares a lo largo del
período y, según las cifras del estudio panel 1996-2001, recién citado, éstos
corresponden a aquellos factores relativos a la composición de los hogares,
tamaño de los mismos, escolaridad del jefe de hogar, tasa de dependencia,
disponibilidad del activo trabajo y calidad del empleo, entre otros.
Adicionalmente, diversas evaluaciones permitieron constatar que,
a pesar de la amplia oferta pública de programas sociales dirigidos a atender
las necesidades de las personas más pobres del país, los beneficios sociales
eran percibidos en mayor medida y con mayor intensidad por aquellas familias
pobres no indigentes, que por aquellas indigentes o extremadamente pobres.
En parte importante, ello se debía a un diseño de la oferta pública basado en
un modelo de espera estructurado en función de la demanda y que asumía,
al mismo tiempo, que aquellos que no demandaban estos servicios y beneficios
era porque no los requerían.
Estos antecedentes fundamentaron la decisión de dar prioridad
al abordaje de la extrema pobreza y evaluar distintas alternativas para la
conformación de un dispositivo institucional que permitiera coordinar los
servicios y beneficios disponibles, haciendo coincidir su focalización en el
grupo de los extremadamente pobres, lo que obligaba necesariamente a
revisar los esquemas vigentes de administración y provisión de la oferta
pública.
Hasta ese momento, las prestaciones sociales del Estado dirigidas
a este grupo de personas, se entregaban sobre la base de la demanda de los
potenciales beneficiarios a los servicios públicos respectivos, haciendo
depender su acceso efectivo a la disponibilidad de información suficiente y
oportuna sobre los recursos existentes. La demanda efectiva sobre éstos sólo
se concretaba en la medida que las personas y las familias tuvieran algún
grado de vinculación con las redes institucionales. No obstante, los diagnósticos
indicaban que uno de los
factores críticos de exclusión de
los indigentes era justamente su
aislamiento, desinformación y
fuerte desvinculación de esas
redes. Esto explica que fueran
justamente quienes más
necesitaban de esos beneficios,
los que accedían a ellos en
menor medida.
61
Por su parte, el foco de intervención en torno al cual se habían
organizado tradicionalmente las prestaciones sociales del Estado eran las
personas individuales, no las familias, lo que generaba grados importantes
de dispersión en la provisión de servicios y beneficios. La complementariedad
de éstos difícilmente se lograba y no existía un dispositivo de integración que
permitiera sincronizar la provisión de prestaciones para lograr esa combinación.
La forma en que se habían organizado los beneficios estatales
obedecía a una lógica principalmente sectorial, en el sentido que cada
responsable de la provisión de sus respectivas prestaciones sociales, operaba
con criterios particulares que, siendo correctos desde el punto de vista técnico,
su operatoria y focalización seguía trayectorias independientes. Eso se tradujo,
en definitiva, en la existencia de una amplia oferta de programas dirigidos
hacia los sectores más pobres de la población, recursos que no necesariamente
compartían objetivos específicos concordantes entre sí, ni criterios de
elegibilidad uniformes.
Lejos de favorecer la concordancia de estrategias y lograr una
focalización efectiva en el grupo más vulnerable de la población, este diseño
institucional y su dispersión programática, no había permitido enfrentar el
problema de la extrema pobreza desde una perspectiva integral. Cada ámbito
de la oferta pública había estado marcado por sus lógicas de configuración
internas y, con sellos asistenciales o promocionales, según fuera el caso, sin
lograr una integración virtuosa de ambos enfoques como parte de una misma
estrategia.
En relación con la forma de acceder a los subsidios disponibles,
el sistema de acceso que existía para estas prestaciones se organizaba
exclusivamente en torno a la postulación de las familias a un cierto número
de cupos asignados mensual o anualmente, lo que implicaba, en muchas
ocasiones, que las familias más pobres quedaran en listas de espera ante la
posibilidad de la liberación o aumento de cupos. Esa lógica de funcionamiento
no permitía, por tanto, reorganizar los recursos disponibles para focalizarlos
en quienes más los necesitaban sino que se asignaban progresivamente en
función de la postulación.
Una vez obtenidos los beneficios, los receptores de las prestaciones
no debían asumir – ya que no existían incentivos para ello – compromisos
ligados al desempeño y prácticas de las propias familias para bien utilizar esos
recursos en pos de procesos de autodesarrollo. Así, la relación entre el Estado
y las personas, mediada por los servicios y beneficios entregados, se reducía
estrictamente a la coincidencia efectiva de oferta y demanda, sin que existiera
un proceso de acompañamiento que le agregara valor a los recursos otorgados
en la lógica de potenciar en las familias capacidades y funcionalidades para
el logro de grados crecientes de autonomía.
62
Junto con eso, los beneficios eran entregados de
manera incondicional sobre la base de antecedentes
principalmente socioeconómicos al momento de postular,
muchos de ellos a partir del puntaje obtenido por los postulantes
en la ficha de Caracterización Socioeconómica, la Ficha CAS2. Bastaba con exhibir, al momento de la postulación, algunos
requisitos básicos como asistencia escolar y control de salud
de los niños y niñas en el caso del subsidio familiar (SUF), sin
que se verificara la mantención de estas condiciones a lo largo
de su vigencia. En consecuencia, frente a mejorías en esa
condición, se perdían todos los beneficios adquiridos,
desincentivando el esfuerzo por generar mayores ingresos
autónomos por parte de las familias.
Desde el punto de vista de la oferta pública de
servicios y beneficios, la simple suma de programas sociales
bien focalizados – aunque por separado - no estaba
produciendo como resultado una disminución de la extrema
pobreza. Entonces, era necesario diseñar estrategias de acción
orientadas a la oferta intencionada de servicios y beneficios
a las personas y familias más pobres, con mecanismos de
búsqueda de los destinatarios de dichas acciones, que
reconocieran su situación de mayor vulnerabilidad, y
permitieran el establecimiento de vínculos personalizados,
para apoyar de manera efectiva el mejoramiento de sus
condiciones de vida. Una estrategia de este tipo permitiría
adicionalmente mejorar la focalización de los programas,
servicios y beneficios disponibles en la red social del Estado. En consecuencia, era necesario determinar cuál
sería la estrategia más adecuada para lograr la superación
efectiva de la extrema pobreza. Por tanto, la intervención debía
abarcar de forma más compleja la situación de carencias de
tales familias, no sólo centrándose en la variable “ingresos”, sino proveyendo
protección bajo un dispositivo institucional capaz de integrar distintas visiones. Se propone entonces la idea de configurar un mecanismo de
coordinación de la oferta pública que permitiera acercar los servicios disponibles
en la red institucional, a las familias y personas que, calificando para ellos, no
estaban accediendo a programas y subsidios. Específicamente, se decidió
instalar esta política de protección para las familias en situación de pobreza
extrema, siendo ese el sello distintivo de Chile Solidario. En tanto política
pública, este sistema es un dispositivo de articulación y coordinación que
busca instalar capacidades para el funcionamiento en régimen de las políticas
e instrumentos de protección. La función de coordinación se convierte en el
dispositivo de acceso único (portal de entrada) para los usuarios y opera como
sistema de derivación asistida según características de la demanda y forma
de organización de la oferta.
63
Con todos estos antecedentes, el año 2002 se implementó el
Sistema de Protección Social Chile Solidario, bajo la coordinación del Ministerio
de Planificación (MIDEPLAN), con el objeto de brindar apoyo psicosocial
personalizado a las familias más pobres del país, asegurarles el acceso
preferente a subsidios monetarios y a programas sociales gubernamentales.
En el marco de este desafío, se decidió que el componente de Apoyo Psicosocial
del nuevo Sistema Chile Solidario fuera implementado por el Fondo de
Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) a través del Programa Puente. Aún
cuando en un comienzo se desarrolló como un programa piloto en cuatro
regiones del país, ese mismo año su cobertura fue ampliada a todas las
regiones.
Por lo tanto, en sus primeros años de operación, Chile Solidario
operó como la herramienta de la estrategia gubernamental de protección
social, orientada a atender las necesidades de las familias extremadamente
pobres del país. Su estrategia de vinculación de familias y su incorporación
a la red social, se organizó en torno a los siguientes componentes:
PROGRAMA DE APOYO
PSICOSOCIAL A FAMILIAS Y
BONO DE PROTECCIÓN
El servicio de apoyo psicosocial para familias
extremadamente pobres fue encomendado al
FOSIS quien en conjunto con los municipios,
puso en operación el Programa Puente7. Este
servicio consiste en una intervención
socioeducativa en la que las familias se
comprometen a trabajar con un profesional
del área social, denominado “Apoyo Familiar”,
quien las acompaña durante 24 meses, en un
servicio continuo de orientación, consejería e
intermediación. Como una manera de apoyar
a las familias, se entrega una transferencia
monetaria directa, de carácter decreciente,
denominada Bono de Protección Social, cuyo
objetivo es incentivar la participación de la
familia en su proceso de revinculación con las
instituciones y redes de servicios.
SUBSIDIOS MONETARIOS
En forma paralela al Programa Puente, las
familias también reciben- en forma preferencial
o garantizada, según corresponda- los subsidios
monetarios del Estado, que han tendido
progresivamente a convertirse en prestaciones
garantizadas para los usuarios Chile Solidario.
Entre estos se encuentran:
· Subsidio Único Familiar (SUF).
· Pensión Asistencial (PASIS) de vejez (hoy
sustituida por la Pensión Básica Solidaria).
· Pensión Asistencial de invalidez.
· Subsidio de Agua Potable (SAP), para cubrir
el 100 % de la cuenta hasta 15 metros
cúbicos de consumo mensual.
· Subvención pro retención escolar.
· Subsidio a la Cédula de Identidad.
64
Cabe señalar que en el origen, Chile Solidario se dedicó a la
atención exclusiva de familias extremadamente pobres. Posteriormente, la
consolidación de una red institucional de apoyo a la integración social, la
generación de mecanismos para la ampliación de las oportunidades puestas
a disposición de las personas en los territorios y, la instauración de la Ficha
de Protección Social, permitieron que Chile Solidario ampliara su cobertura
hacia otros grupos, generando iniciativas para atender diversas situaciones
de vulnerabilidad que afectan a la población.
El Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet ha ratificado la
importancia de contar con instrumentos de política que contribuyan a la plena
realización de los derechos de las personas, en particular, revirtiendo
inequidades que afectan a quienes se ven afectados por diversas situaciones
que impactan de manera negativa sobre su bienestar presente y sus
posibilidades futuras. Es por esto que la agenda social del Gobierno se ha
orientado con mucha determinación, a la generación y fortalecimiento de
iniciativas que permitan asegurar condiciones
básicas de bienestar a toda la población, desde la
gestación hasta la vejez. En ese sentido, Chile
Solidario forma parte de una política de protección
ACCESO PREFERENTE A
social mucho más amplia, donde la perspectiva de
PROGRAMAS SOCIALES
derechos se implementa a través de áreas tan
centrales de la política social como educación, salud
y seguridad social y previsional.
A través de este componente y con la
orientación y asistencia del Apoyo Familiar, las
familias han tenido acceso a otros programas
sociales, que ofrecen prestaciones, servicios y
beneficios que contribuyen o realizan las
condiciones mínimas de calidad de vida con las
que trabaja el Sistema. Para esto, distintas
instituciones y organismos de las áreas de Salud,
Educación, Trabajo, Vivienda y Justicia, entre
otras, suscriben convenios con MIDEPLAN para
darles prioridad a los beneficiarios de Chile
Solidario.
El sistema genera recursos específicos
para aquellos ámbitos de necesidad de sus usuarios
que la oferta regular no cubre, mediante la
ampliación de los programas sociales vigentes o a
través de la generación de programas nuevos para
la atención de demandas no cubiertas. En su
operación, es un sistema descentralizado que
funciona en estrecho vínculo con los gobiernos
locales, las municipalidades, quienes son
responsables de las principales funciones de la
protección social. De esta forma, Chile Solidario
complementa y fortalece su tarea, aportando
recursos técnicos, metodológicos y financieros que
aseguren la atención oportuna y de calidad de las
familias y personas más vulnerables de los
territorios.
Además, tiene un marco legal que rige
el funcionamiento del sistema, establece la forma
de operación de sus componentes y regula el
régimen de garantías. Este marco define los
principios de operación del sistema, sus alcances
65
y modalidades y, sobre todo, consagra aquellos beneficios que
deben ser asignados a las personas por derecho, cuestión que hace distintivo
este sistema en relación a la forma tradicionalmente utilizada para asignar
beneficios por postulación y espera.
Para cumplir con su propósito de contactar a las familias y personas
que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, Chile Solidario
trabaja intensamente con la Ficha de Protección Social. Pero además, genera
dispositivos de vinculación y acompañamiento para que la incorporación de
los usuarios a la red de protección social, redunde en un uso efectivo de la
estructura de oportunidades dispuestas a través de programas, servicios y
prestaciones monetarias. Para esto, Chile Solidario trabaja a través de programas
propios para la vinculación y habilitación de las personas y que funcionan
como dispositivos de intermediación, consejería y acompañamiento. Se trata
de servicios especializados de apoyo psicosocial, que mediante metodologías
socioeducativas específicas, propone itinerarios de acompañamiento que
facilitan la transición de familias y personas hacia otros procesos de integración
social. Se trata de los siguientes:
El Programa Puente
66
Dirigido a familias en situación de pobreza
extrema o vulnerabilidad. Es ejecutado por las
municipalidades y es administrado y asistido
técnicamente por el Fondo de Solidaridad e
Inversión Social (FOSIS).
tales como sus condiciones de habitabilidad,
el nivel educacional o el estado de salud de
sus integrantes. Finalmente, también se refiere
actitudes o normas de conducta que se
requiere asegurar al interior de la familia. El trabajo que se realiza con las familias que
participan del Programa, consiste en ayudarles
a alcanzar el cumplimento de un conjunto de
condiciones mínimas de calidad de vida, las
cuales se agrupan en siete dimensiones:
identificación, salud, dinámica familiar,
educación, habitabilidad, trabajo e ingresos.
Estos estándares “mínimos” corresponden, en
primer lugar, a elementos habilitadores que
permiten a los distintos integrantes de las
familias, vincularse socialmente e interactuar
con las redes sociales existentes. En segundo
lugar, se refieren a niveles básicos de
información con los que debe contar toda
familia, respecto a trámites, beneficios y
autocuidado. En tercer lugar, “lo mínimo” está
relacionado con estándares básicos de calidad
de vida que deben ser garantizados a la familia,
Por otra parte, el trabajo pretende generar
cambios psicosociales estrechamente
vinculados a estas condiciones mínimas,
referidos a la capacidad de las personas de
buscar información, de interactuar con las
redes sociales institucionales y comunitarias
que le pueden brindar beneficios y
prestaciones, de fijarse metas y tomar
decisiones y a la capacidad de la familia de
valorar y proteger a sus miembros y de
establecer normas para su buen
funcionamiento. En síntesis, se pretende
generar cambios en la autonomía y capacidad
propositiva de las personas como también en
la integración y funcionalidad familiar en
interacción con las oportunidades brindadas
por el entorno institucional y comunitario. Para lograr sus objetivos, el Programa Puente
cuenta con un sistema de apoyo social centrado
en la familia. Este apoyo consiste en una
modalidad de acompañamiento personalizado
que se constituye en un facilitador de procesos
de restitución de las capacidades de
funcionamiento del sistema familiar y sus
integrantes, así como una bisagra que provoca
la movilización de la estructura de
oportunidades.
social. Esto es posible porque el Apoyo Familiar,
más que entregar indicaciones sobre qué hacer,
debe apoyar la búsqueda de respuestas por
parte de la familia, generando una dinámica
autónoma de aprendizaje a partir de las propias
experiencias de ella. Así, se generan
compromisos que involucran directamente la
historia de cada persona y que permiten
construir una relación distinta con otros. Cada Apoyo Familiar se compromete a
acompañar en su domicilio a las familias que
participan del Programa, por un período de 24
meses. Utilizando una metodología que consiste
en una secuencia progresiva de conversaciones
que busca abordar distintos aspectos de la
situación familiar, se realiza un diagnóstico
inicial en que se exploran sus necesidades,
potencialidades, recursos, expectativas,
oportunidades y amenazas. Una vez realizado
este diagnóstico, se trabajan con las familias
posibles estrategias que les permitan ampliar
sus oportunidades y mejorar su calidad de vida,
comprometiéndolas con acciones concretas de
cambio y facilitando la accesibilidad a los
recursos disponibles en la estructura de
oportunidades.
Asimismo, el Apoyo Familiar entrega
información y orientación a las familias, de
modo que puedan desenvolverse de manera
más efectiva en el sistema institucional donde
se encuentran los beneficios y servicios que
permiten resolver los aspectos significativos
del bienestar familiar y sus integrantes. Para
esto, el Apoyo Familiar se encuentra circunscrito
a la red de protección social, que permite
incrementar los recursos disponibles en la
estructura de oportunidades, es decir, los
servicios y beneficios a los que las personas en
situación de extrema pobreza o vulnerabilidad
pueden acceder. De esta manera, el mayor
impacto en la calidad de vida de las familias se
logra cuando se genera sinergia entre la
ampliación de la estructura de oportunidades
y los activos que moviliza el propio hogar. Las conversaciones, desarrolladas en un clima
de inclusión, favorecen la capacidad reflexiva
de la familia respecto a sí misma, sus prácticas
y posibilidades de transformación, de manera
que cada miembro de la familia comience a
articular un proyecto de vida y un proyecto
familiar, es decir, una visión de la familia y de
lo que podría alcanzar a través de su inclusión
Este proceso conduce al logro de cada una de
las condiciones mínimas de calidad de vida que
cubren aspectos vitales de seguridad y
bienestar, fortaleciendo capacidades de
autogestión y autonomía, incidiendo en la
forma en que las personas tienden a vincularse
con sus pares, su entorno y la red institucional
disponible.
67
El Programa Vínculos
Orientado al apoyo de adultos y adultas
mayores vulnerables y que viven solos. Se trata
de un programa de ejecución municipal y que
cuenta con la asistencia técnica del Servicio
Nacional del Adulto Mayor (SENAMA).
El Sistema de Protección Social Chile Solidario
considera como una de sus poblaciones
objetivo a los adultos mayores de hogares
unipersonales o parejas de adultos mayores,
que se encuentran en situación de extrema
pobreza y vulnerabilidad. En el año 2006,
producto de la experiencia del piloto del año
anterior, se tomó la decisión de incorporar de
manera regular a Chile Solidario a esta
población objetivo y se diseñó el Programa
Vínculos, dirigido a brindar apoyo psicosocial
a los adultos mayores que viven solos, a través
de una metodología de intervención diseñada
especialmente para estos efectos.
Por tal razón, el Programa Vínculos aplica un
modelo de atención personalizado y
domiciliario, que durante un período continuo
de acompañamiento, identifica necesidades
prioritarias de apoyo, intenciona procesos de
revinculación a redes institucionales y
comunitarias y, fortalece algunas competencias
básicas en las personas mayores, para lograr
68
un desenvolvimiento autónomo más eficaz y
con mejor manejo de los riesgos.
El objetivo general del Programa es lograr que
los adultos mayores solos, en condiciones de
extrema pobreza y vulnerabilidad, cuenten con
subsidios garantizados, accedan de forma
preferente a un conjunto de prestaciones
sociales pertinentes a sus necesidades y estén
integrados a la red comunitaria de protección
social. Todo esto, en un proceso organizado de
intervenciones diversas y complementarias,
que en un período de 12 meses permitan a los
y las adultas mayores, mejorar aspectos
significativos para su calidad de vida. La estrategia de intervención del Programa
consiste en poner a disposición del adulto
mayor, un monitor especialmente entrenado
para proveer acompañamiento psicosocial,
domiciliario y personalizado, durante un año
continuo de trabajo. El objetivo de esta relación
es establecer un nexo entre las personas
mayores que viven solas y, redes de apoyo que
se movilizan y disponen para acogerlo, tanto
a nivel de programas y servicios públicos, como
a nivel de las organizaciones o expresiones
asociativas de la comunidad, en los entornos
cercanos a donde viven las personas. El Programa Calle
Orientado al trabajo con adultos que se
encuentran en esta situación. Es un programa
ejecutado por municipalidades, Gobernaciones
Provinciales y ONG’s y su administración y
asistencia técnica está a cargo de MIDEPLAN.
El mandato del programa es proveer protección
social a las personas que viven en situación de
calle, poniéndolas en el circuito de la red
institucional. Esto, a través de un servicio de
apoyo psicosocial que contribuya a desarrollar
competencias y habilidades funcionales en las
personas que viven en la calle.
El programa consiste en proveer un servicio de
apoyo psicosocial que busca incorporar a estos
ciudadanos al sistema de protección social,
mediante un acompañamiento personalizado
y continuo por el tiempo que dure su
permanencia en el programa. En este período,
se busca diagnosticar la situación de cada
usuario, mediante el levantamiento de un perfil
que dé cuenta de antecedentes, características
y condiciones, que sirve para construir un plan
de apoyo diferencial.
Los ejecutores del programa reciben recursos
para fortalecer su acción regular con estos
usuarios, privilegiando el trabajo directo de
profesionales en terreno, conociendo
necesidades principales de asistencia y,
gestionando servicios complementarios con la
red local. El objetivo es apoyar diferencialmente
a cada persona por medio de una derivación
asistida, o bien a través de la asesoría directa
en el trabajo psicosocial.
Este programa se administra y monitorea desde
la Secretaría Ejecutiva del Sistema de Protección
Social y es ejecutado por entidades públicas y
privadas que, mediante un convenio de
transferencia de recursos, comprometen la
atención de una cobertura mínima de personas
por un período de 12 meses de trabajo cada
una, proveyéndoles atención personalizada
con los estándares que el programa ha definido.
Esto significa que las municipalidades,
Gobernaciones u organismos no
gubernamentales que suscriben convenio con
MIDEPLAN para estos efectos, se convierten
en instituciones ejecutoras de Chile Solidario,
por lo que deben velar por la adscripción de
los usuarios Chile Solidario a la red de servicios
sociales disponibles, haciendo la gestión de
redes correspondiente. Asimismo, el ejecutor
asume la obligación de ingresar al sistema de
registro y monitoreo del programa, la
información que se requiere para la
caracterización de las condiciones de entrada,
definición de metas de trabajo y seguimiento
a la ejecución de compromisos asumidos con
cada usuario, lo que sirve para planificar,
monitorear y evaluar la intervención. 69
El Programa
Abriendo Caminos
Dirigido a apoyar a niños y niñas de familias
donde hay situaciones de separación forzosa
en razón del cumplimiento de condena de
alguno de sus integrantes. El programa es
ejecutado por organizaciones privadas y
públicas y, su diseño y soporte metodológico
está a cargo de MIDEPLAN.
El programa ofrece un servicio de consejería
familiar, orientada a identificar necesidades
especiales de apoyo, asistencia y, gestionar
oportunidades y recursos en la red institucional
de servicios, con especial énfasis en el
mejoramiento de condiciones de vida de los
niños y niñas en primera infancia y en edad
escolar. A través de este servicio se busca
conectar a la familia con los programas y
prestaciones de las redes institucionales, que
como conjunto permitan alcanzar niveles
básicos de bienestar, que generen entornos
más saludables y seguros para los niños. Y, en
un servicio específico de tutorías, destinadas
a reforzar disposiciones, actitudes y
competencias de los niños, según la etapa en
que se encuentran.
70
¿Qué lugar ocupa Chile
Solidario en el Sistema de
Protección Social?
El Caso de don Hernán Urbina
En Chile, la actividad forestal tiene una
importante participación en la economía
nacional. El desarrollo de la industria forestal
ha crecido en los últimos 30 años, entre otras
cosas por la profesionalización y tecnificación
del proceso productivo forestal, lo que ha
permitido optimizar el uso de los recursos
disponibles, consiguiendo mayores volúmenes
de madera, en el menor tiempo posible y con
un uso intensivo de las extensiones de tierra
destinada a cultivo. Llama especialmente la
atención, el auge experimentado por esta
actividad en zonas específicas del país, como
ocurre con la región del Bío Bío donde, según
reporta un importante balance comercial
delsector, el crecimiento de los envíos de
celulosa con sus plantas a plena capacidad y el
alza en el precio internacional de este
commodity influyeron en el crecimiento de las
exportaciones forestales de esta Región.
Esta prolífica actividad ha generado diferentes
transformaciones en el paisaje natural y
humano de la zona, pero es un hecho que se
ha convertido en un dinamizador laboral de
alta influencia sobre grupos importantes de
personas y familias que, atraídas por la
posibilidad de encontrar oportunidades
económicas y de empleo, asociadas a la
explotación forestal, han llegado desde otros
territorios a conformar asentamientos aledaños
a los sectores de la faena silvícola.
Ya sea para dedicarse a silvopastoreo, a
actividades agroforestales o a prestar servicios
asociados a ellas, muchas personas se trasladan
por la región en busca de oportunidades de
trabajo y, algunas, se radican por
temporadasmás largas, haciendo de éste su
nuevo lugar de residencia, como es el caso de
Roberto, hijo de don Hernán Urbina.
Desde su viudez, la familia de don Hernán
Urbina, estuvo conformada por su hijo mayor
Roberto, Marta, su nuera y sus 4 nietos hijos
de Roberto. Los otros hijos de don Hernán, se
habían ido mucho tiempo atrás a probar suerte
al sur de Argentina. Roberto, junto a su familia,
nunca abandonó la casa paterna sino hasta
que decidió trasladarse a Ránquil para probar
suerte y asentarse definitivamente ahí.
La decisión de Roberto de irse al sur en busca
de trabajo, consideró siempre la posibilidad de
llevarse también a don Hernán, no sólo porque
mantienen vínculos afectivos muy potentes,
sino además para ofrecerle la opción de una
familia que lo acompañe en su vejez. Sin
embargo, no logró convencerlo de que a sus
74 años, abandonara la casa de Conchalí que
habitara por casi medio siglo.
La partida de Roberto y su familia fue inminente
y, lo que pensaron que podría haber sido
temporal, terminó por convertirse en un
proyecto de más largo plazo. Desde ese
momento, don Hernán se quedó solo y, debió
reorganizar sus rutinas para hacerse cargo de
la mantención y gastos de su vivienda. Si bien
Roberto tuvo la intención de ayudar
económicamente a su padre, la instalación en
su nuevo hogar le resultó más difícil y costosa
de lo que había imaginado, por lo que el apoyo
económico a don Hernán pasó a ser solamente
una buena intención.
Desde su viudez el año 2003, don Hernán
prácticamente se retiró de la vida social que
antes compartía con su esposa, una activa
71
participante del Centro de Madres y de la
pastoral parroquial de su población. La soledad
que le provocó esta nueva condición, hizo que
se fuera retrayendo paulatinamente de sus
relaciones y redes familiares y vecinales, retiro
que fue compensando con su rol de suegro y
abuelo. Sin embargo, el traslado de todos ellos
hacia su nueva vida en Ránquil, afectó
seriamente el ánimo y la seguridad de don
Hernán, quien comenzó a experimentar un
rápido deterioro de su estado general de salud.
Conciente de su condición, el afable carácter
demostrado antes con sus nietos, fue
desplazado por una disposición hostil al
contacto con las demás personas, reduciendo
al mínimo sus relaciones con el mundo exterior.
Una de las manifestaciones físicas más
complicadas para don Hernán y que se
empezaron a repetir con mucha frecuencia,
fueron las alzas de presión, para las cuales no
sólo le indicaron un tratamiento altamente
exigente en disciplina para el consumo de
medicamentos y control de la presión arterial,
sino también un cambio radical en la
composición de su dieta, mediante la
sustitución de una serie de alimentos. Sin
embargo, don Hernán se sentía completamente
incapaz de hacerse cargo de la vigilancia
rigurosa de todos estos cuidados, de manera
que deliberadamente empezó a distanciar sus
controles de salud y, en última instancia, a
abandonarlos.
Viviendo solamente de su pensión asistencial
y de los simbólicos aportes económicos que
recibía de sus hijos aunque de manera muy
irregular, la sensación de inseguridad y
desprotección de don Hernán fue en aumento.
Su desvinculación voluntaria del consultorio y
su falta de interés en buscar apoyo en vecinos
o conocidos de su cuadra o de su población,
lo fueron alejando cada vez más de las que en
otro tiempo fueran importantes redes de
soporte en tiempos de crisis y, fuente de
grandes satisfacciones a nivel social.
72
Su hijo Roberto, conciente de esta situación,
solicitó a su nombre apoyo a la Municipalidad,
al menos mediante la visita de una asistente
social que pudiera evaluar su condición y
generara alguna alternativa para don Hernán.
A raíz de esto, es visitado en su domicilio por
un encuestador acreditado de la I.
Municipalidad de Conchalí y le fue aplicada la
Ficha de Protección Social. Ni Roberto ni don
Hernán habían escuchado antes este concepto,
ni tenían una idea clara sobre lo que podía
significar para ellos. Lo cierto es que se abrió
una posibilidad concreta de lograr que don
Hernán estuviera más cerca de la red municipal
de servicios y beneficios que, en teoría estaban
disponibles para personas de escasos recursos,
como él, pero sobre los cuales no tenía ninguna
certeza en relación a qué hacer para
conseguirlos.
Después de ser encuestado, don Hernán no
tuvo respuesta sino hasta que fue nuevamente
visitado, al mes siguiente, por otra persona
enviada por la Municipalidad. Se trataba de un
monitor de la Oficina Municipal del Adulto
Mayor, según había logrado entender de su
presentación y, había sido encomendado para
invitarlo a incorporarse a Chile Solidario, otro
concepto nuevo para don Hernán. Esto le causó
un enorme desconcierto inicial, ya que su
expectativa tenía más bien que ver con que
solamente le informara qué trámites tenía que
hacer y qué requisitos debía cumplir, para
“obtener alguna ayuda”. Sin embargo, este
monitor le explicó que dado que los adultos
mayores representan una prioridad muy
importante para las políticas sociales que el
Estado impulsa para la ciudadanía, se había
creado un mecanismo que permitía trabajar
mejor y más de cerca con las familias y personas
que más lo requieren y que, a partir de eso, se
podía tener acceso a otros apoyos y
oportunidades. Eso es lo que logró entender
de Chile Solidario.
En este marco es que conoció el Programa
Vínculos, componente del Sistema de
Protección Social Chile Solidario,
específicamente dirigido a apoyar a adultos y
adultas mayores que viven solos o en parejas
y que se encuentran en situación de
vulnerabilidad. Como le relataría varias veces
a su monitor, don Hernán no podía creer que
existiera un programa “a su medida”.
En lo primero que trabajaron juntos don Hernán
y su monitor, Felipe, fue en ponerse de acuerdo
respecto de las visitas, para generar en el
primero una disposición favorable a las
entrevistas que sostendrían por alrededor de
8 meses. Don Hernán debió generar una rutina
básica de participación, llevando registro de
los días y horarios que convenían para los
encuentros, levantándose y preparándose para
estar en condiciones de recibir a Felipe y
trabajar con él, cosa que hasta antes de su
primer contacto, ocurría rara vez, porque había
perdido la motivación y la práctica de levantarse
todos los días, cuidar de su aseo personal,
cambiar su ropa a diario y distinguir
indumentaria de dormir y de vestir.
A continuación, se centraron en analizar y
trabajar un aspecto particularmente sensible
para don Hernán: su salud. Estaba consciente
de que desde hace dos años no visitaba
regularmente el consultorio, salvo para
controlarse la presión y retirar unos
medicamentos. La diabetes que alguna vez se
le diagnosticó, no había sido observada ni
tratada desde entonces.
Al principio, don Hernán estuvo reticente a
profundizar en este tema, pues sabía que el
deterioro de su salud había sido provocado no
sólo por el inexorable paso del tiempo sino
también por su propio abandono. El tema de
la alimentación, de hecho, puso al descubierto
lo solitario que vivía y lo mucho que su
desvinculación social e institucional estaba
incidiendo en su mala nutrición y en el
agravamiento de su hipertensión. Para amilanar
las desconfianzas y temores iniciales de don
Hernán, Felipe se ofreció a acompañarlo a las
primeras visitas al consultorio. Para sorpresa
de aquél, muchas cosas habían cambiado, ya
que en lugar de llegar de madrugada a solicitar
atención, ahora existía un horario reservado
para los adultos mayores, con box de atención
73
destinados exclusivamente para ellos y, con
amplia información sobre cuidados en salud
para la tercera edad.
Ahí lo invitaron a varias actividades, entre ellas,
a participar de un taller informativo sobre
cuidados de la diabetes y, a un club de personas
con hipertensión arterial, donde descubrió que
existía una red muy activa de trabajo, con
monitores comunitarios de salud que podían
visitarlo regularmente en su casa para
controlarlo.
De a poco don Hernán fue recuperando su
sensación subjetiva de bienestar y también sus
condiciones físicas de salud, lo que lo motivó
a retomar la antigua práctica que había
abandonado, de caminar hasta el parque central
de la comuna y sentarse a leer por largas horas,
antiguas versiones del Reader’s Digest, revista
que coleccionaba desde su remota juventud.
Así se reencontró con algunos amigos antiguos,
con los que comenzó a compartir como en los
mejores tiempos del club de brisca en que
alguna vez participó.
Adicionalmente, pudo mejorar el equipamiento
básico con que contaba para dormir y cocinar,
ya que producto del deterioro generalizado en
que se encontraba, no era mucho lo que estaba
en buenas condiciones para su confort y
seguridad en el hogar. Junto con eso, obtuvo
estufa y cilindro de gas, accesorios que no tenía
y que lo habían obligado a pasar inviernos
enteros acostado en su cama para combatir el
frío.
Felipe dejó de visitar a don Hernán, porque así
debía ser. Pero ahora él sabe que puede ir a
verlo a la Municipalidad, cada vez que lo
requiera o, simplemente para saludar. Ya no
tiene temor de ir al consultorio solo y, las veces
que no se ha sentido en condiciones de hacer
esto, o de ir a comprar alimentos o
medicamentos, les ha pedido a sus vecinos de
enfrente que lo acompañen. Don Hernán sigue
envejeciendo. Pero ahora lo hace con mayor
dignidad.
74
En primer lugar, hay que considerar que la reducción de las
inequidades y desigualdades sigue siendo el marco ético político distintivo de
la gestión gubernamental y, por lo mismo, el crecimiento y consolidación del
Sistema de Protección Social no podía ignorar que las condiciones en que
nace un niño o una niña, son altamente predictoras de la hoja de ruta que
comenzará a recorrer y, del tipo de participación social que finalmente logre
en su vida adulta. Así, un niño que nace en situación de pobreza, mal nutrido,
sin estímulos y con poco o nulo acceso a servicios de educación y salud, tiene
una muy alta probabilidad de ser un adulto infeliz, que realice actividades
económicas de poca retribución, con una salud inestable o altamente vulnerable
y, en definitiva, con altas posibilidades de seguir siendo pobre. Por lo mismo,
la corrección de las inequidades se produce, entre otras cosas, generando
igualdad de condiciones en el inicio de la vida.
En segundo lugar, la promoción, protección y realización de los
derechos de los niños y las niñas, obliga a cualquier política de Estado a
generar todos los escenarios que se requieran para promover su desarrollo
en las mejores condiciones posibles, lo que debe ocurrir desde antes de nacer.
Por eso se ha tenido en cuenta la ratificación que el estado chileno ha hecho
de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, no sólo como un
contexto declarativo que los reconoce como sujetos de derechos, sino como
marco de actuación que oficia como rectoría política en el establecimiento
de prioridades.
Y, en tercer lugar, mientras más precoces sean las intervenciones
que apoyan el desarrollo, mejores perspectivas existen de lograr individuos
plenos y en condiciones de alcanzar las máximas realizaciones posibles para
cada uno. Como lo demuestra la abundante evidencia que existe al respecto,
las intervenciones tardías como incentivar el desarrollo de competencias
laborales y sociales en la vida adulta, ofrece expectativas reducidas de logro.
Como contrapartida, algunos de los procesos formativos básicos de las personas
están influidos y en muchos casos determinados por experiencias ocurridas
en la infancia, los esfuerzos que se pueden implementar en etapas avanzadas
de la vida de las personas, tienen rendimientos parciales. A este respecto,
existe amplio consenso científico acerca de que es en la infancia donde se
modelan y estructuran las bases fundamentales de las características físicas,
cognitivas y psicológicas que se consolidarán en sucesivas etapas del desarrollo.
En tanto período crítico, resulta imprescindible apoyar de forma oportuna y
pertinente las necesidades de desarrollo de los niños y niñas, a través de
¿Por qué consolidar el Sistema con una política de
Protección Integral a la primera infancia?
¿Por qué consolidar el Sistema
con una política de Protección
Integral a la primera infancia?
75
intervenciones multidimensionales, instrumentos legales y acciones
de sensibilización social que favorezcan y permitan el máximo despliegue del
potencial de desarrollo con el que los niños y niñas nacen.
Por lo tanto, la evidencia acerca del impacto diferenciado que
generan sobre las oportunidades, las intervenciones destinadas a apoyar el
desarrollo de competencias de las personas, en distintos momentos de la
vida, ha debido ser un criterio fundamental para determinar qué respuesta
de política pública debían incorporarse al Sistema de Protección Social, para
asegurar que efectivamente se está apuntando a los segmentos clave de la
población. Este es, en lo sustantivo, el origen del Sistema de Protección Integral
a la Primera Infancia Chile Crece Contigo.
Se trata del componente de la estrategia gubernamental de
protección social que tiene como misión acompañar, proteger y apoyar
integralmente, a todos los niños, niñas y sus familias, a través de acciones y
servicios de carácter universal, así como focalizando apoyos especiales a
aquellos que presentan alguna vulnerabilidad mayor. Su propósito es atender
las necesidades y apoyar el desarrollo en cada etapa de la primera infancia,
(desde la gestación hasta los 4 años), promoviendo las condiciones básicas
necesarias, en el entendido que el desarrollo infantil es multidimensional y,
por tanto, simultáneamente influyen aspectos biológicos, físicos, psíquicos
y sociales del niño y su entorno.
Las prestaciones universales de Chile Crece Contigo, es decir
aquellas dirigidas a todos los niños, niñas y sus familias, comenzaron a
desplegarse en el año 2007. Y, las prestaciones diferenciadas –el
acompañamiento, apoyo y seguimiento de los niños y niñas desde el primer
control prenatal hasta su ingreso a prekinder– se han ido desplegando
gradualmente a nivel comunal.
76
La filosofía del sistema es que la protección integral sólo es posible
cuando existen herramientas para abordar todas las dimensiones del bienestar
de los niños, no sólo su salud ni exclusivamente sus condiciones materiales
y las de sus familias. Es por eso que hay prestaciones dirigidas a todos los
niños y niñas del país, independiente de sus características socioeconómicas
o sus condiciones de vulnerabilidad. Y, prestaciones que se dirigen a grupos
específicos, según sus necesidades de apoyo y acompañamiento.
Para todos los niños y niñas del país, está el Programa Educativo
Masivo dirigido a sensibilizar sobre las necesidades de desarrollo de los niños
y niñas en la primera infancia y a orientar a los adultos, especialmente a los
padres y madres, en materias de cuidado y estimulación de los niños y niñas,
a través de cápsulas educativas en radio y televisión. A esto se suma una
página web que contiene información acerca de la primera infancia, acceso
a consultar especialistas y disponibilidad de material de apoyo y didáctico
para niños y niñas. Y, además, un teléfono de información y apoyo para los
padres y madres, para atender consultas y entregar orientación.
En paralelo, se ha preparado y presentado un conjunto de
propuestas legislativas que la Presidenta de la República ha enviado para su
discusión y sanción por parte del Congreso Nacional, dirigidas a perfeccionar
las normas legales que regulan el cuidado y la protección integral de todos
los niños y niñas.
En relación a los niños y niñas que se atienden en el sistema
público de salud y complementario a lo anterior, Chile Crece Contigo ofrece
a todas las mujeres que asisten al control prenatal la Guía para la Gestación
y el Nacimiento “Empezando a Crecer”, que contiene información y orientación
acerca del proceso de gestación y del nacimiento, organizada por semanas
de gestación, y que desarrolla temas de especial interés para las madres,
padres y familias que esperan la llegada de un niño o niña.
Junto a esto, se garantiza la atención personalizada del parto,
como parte de las garantías explícitas en salud (GES / AUGE), promoviéndose
el derecho de las mujeres a estar acompañadas durante el trabajo de parto
por la pareja, algún familiar o persona afectivamente significativa, a elegir la
posición física que sea más cómoda o que su cultura indique (como es el caso
de las madres indígenas). Asimismo, se garantizará el manejo efectivo del
dolor durante el trabajo de parto y parto, mediante la disponibilidad de
alternativas de analgesia.
Para hacer posible el seguimiento longitudinal de la trayectoria
al desarrollo de niños y niñas, se ha estructurado un proceso de
acompañamiento, apoyo y seguimiento del proceso de desarrollo de los niños
y niñas, desde el primer control prenatal hasta su ingreso a prekinder. Se trata
del Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial que considera un conjunto
de prestaciones relacionadas con:
77
REFORZAMIENTO DEL
CONTROL DEL EMBARAZO
Talleres y actividades de preparación al parto,
crianza y cuidado de los niños y niñas;
promoción de la participación activa de los
padres y la familia; visitas domiciliarias del
personal de salud en los hogares de las mujeres
embarazadas que presenten algún factor de
riesgo, entre otras.
PROMOCIÓN DE LA
ATENCIÓN PERSONALIZADA
DEL PARTO
C o n j u nto d e p resta c i o n es pa ra e l
acompañamiento del proceso de nacimiento,
destinadas a favorecer un espacio de intimidad
y condiciones que faciliten el apego temprano.
Por último, Chile Crece Contigo considera acciones específicas
para quienes presentan situaciones de vulnerabilidad. Para aquellos niños o
niñas que presentan una situación de vulnerabilidad, ya sea porque forman
parte de hogares del 40% de menores recursos del país o porque ellos(as)
mismos(as) o los adultos responsables de su cuidado y crianza están afectados
por una situación de especial riesgo, ofrece adicionalmente a lo anterior,
medidas de protección social especial.
Entre ellas, Subsidio Familiar (SUF) garantizado a contar del 5º
mes de gestación y hasta que el niño o niña cumpla los 18 años de edad, en
la medida que cumplan con los requisitos establecidos por la ley para este
beneficio (padre y/o madre sin previsión y formar parte de un hogar
perteneciente al 40% de menores recursos del país, requisito certificado a
través de la aplicación de la Ficha de Protección Social).
Además, Chile Crece Contigo asegura disponibilidad de Sala Cuna
gratuita y de calidad para todos los niños y niñas menores de 2 años de edad,
cuya madre o adulto responsable trabaje, busque trabajo, estudie, o presente
una situación de especial vulnerabilidad. Y, asegura cobertura de Jardín Infantil
gratuito y de calidad, de jornada parcial, completa o extendida para todos
los niños de 2 y 3 años de edad. Así mismo el sistema considera la disponibilidad
de modalidades de educación parvularia no convencionales, adecuadas a las
78
REFORZAMIENTO DEL
CONTROL DE SALUD DEL
NIÑO O NIÑA,
CON ESPECIAL ÉNFASIS EN LOS DOS
PRIMEROS AÑOS DE VIDA
Entrega de material educativo para la familia,
de apoyo al desarrollo infantil temprano;
talleres y actividades grupales que apoyen a
los padres y madres en su tarea de crianza;
detección periódica de factores de riesgo y
rezagos en el proceso de desarrollo y atención
oportuna de los mismos, a través de la
implementación de un fondo especial para
acciones de apoyo al desarrollo de los niños y
niñas; visitas domiciliarias del personal de
salud a los hogares de niños y niñas que
presenten factores de riesgo.
diversas realidades donde los niños y niñas crecen y se desarrollan
(zonas rurales, trabajos de temporada, trabajos nocturnos, entre otros).
Asimismo, dispone de ayudas técnicas para niños y niñas que
presenten alguna discapacidad, incluyendo los apoyos requeridos tanto en
sus hogares como en las instituciones que les atiendan.
Por último, genera mecanismos de acceso preferente de las familias
a los programas, servicios y prestaciones públicas que requieran en función
del desarrollo de sus hijos e hijas, tales como: incorporación al sistema de
protección social Chile Solidario, nivelación de estudios, mejoramiento de las
condiciones de habitabilidad, programas de apoyo a la inserción laboral y a
la generación de ingresos, entre los principales.
79
¿Por qué consolidar el Sistema
con una política de Protección
Integral a la primera infancia?
El Caso de los Molina Silva
La diferenciación de roles y la distribución de
tareas en la sociedad, ha sido un tema
históricamente abordado por distintas
disciplinas y ha ido motivando el surgimiento
de conocidos movimientos sociales construidos
sobre la identidad de género. Aquí han
destacado las reivindicaciones políticas que han
defendido el derecho de las mujeres a ser
reconocidas en igualdad de condiciones que
los hombres y, más recientemente, han surgido
fuertes tendencias que apelan a la necesidad
de que los hombres se hagan cargo de tareas
tradicionalmente reservadas para las mujeres.
Lo cierto es que hoy en día, ellos y ellas están
sufriendo en la cotidianeidad los impactos de
la vida moderna, buscando alternativas de
asimilación que permitan la conciliación del
trabajo con la vida no laboral. En general, las
personas que trabajan remuneradamente y, en
especial las mujeres trabajadoras, han visto
disminuida la libre disposición del tiempo no
laboral, que es el que permite atender el
conjunto de las tareas reproductivas y de
cuidado. Por su parte, estas tareas han
aumentado el nivel de exigencia, especialmente
en lo referente a proteger y socializar a los
niños y niñas, para que desarrollen capacidades
y habilidades que les permitan hacer frente a
los nuevos desafíos y requerimientos de una
sociedad cada vez más compleja.
Como se puede ver, existe una alteración
significativa de la vida cotidiana de las personas
y, en particular, un desequilibrio en la forma
de articulación entre el trabajo remunerado y,
la vida personal y familiar. En consecuencia, la
reproducción social y la producción de bienes
y servicios están visiblemente afectadas por
80
cambios atribuibles a esta nueva forma de
distribución de la carga social de la vida
económica y de la vida doméstica.
Para completar el cuadro, a decir de muchos
autores y analistas, actualmente las condiciones
para la reproducción social y de la fuerza de
trabajo, están en conflicto, lo que implica hacer
esfuerzos para lograr conciliación entre vida
familiar y trabajo remunerado, es decir, el
equilibrio de la vida personal, familiar y laboral,
desde el punto de vista del ciclo de vida de las
personas, en particular cuando las familias
tienen que cuidar a los hijos e hijas, o cuando
tienen personas mayores dependientes. Entre
otras cosas, esto implica avanzar en la
democratización de las relaciones al interior
de la familia, en particular, involucrando a los
hombres en las tareas de cuidado y crianza de
los niños y niñas.
Esto resulta extraordinariamente conocido
para Loreto. Cuando supo que estaba
embarazada por cuarta vez, pensó
inmediatamente en cómo esto afectaría una
vida familiar recargada de compromisos y
tareas para ella y su compañero, padre de sus
hijos. Su casa de la población San Luis, cedida
temporalmente por su madre que se fue a vivir
al sur para acompañar a su padre en un
pequeño campo cerca de Lebu, acogía
apretadamente a estas 5 personas, que ahora
se preparaban a recibir un sorpresivo nuevo
integrante. Este embarazo ni había sido
buscado ni estaba programado, por lo que
resultó impactante para el contexto familiar
actual de Loreto y Edmundo, que habían tenido
su último hijo hacía 9 años.
La experiencia del embarazo los tomaba por
sorpresa, básicamente porque había
transcurrido mucho tiempo desde que habían
cumplido tareas de crianza y cuidado de un
recién nacido. Además, el momento que
enfrentaban no era bueno, ya que los Molina
Silva estaban enfrentando una crisis familiar
motivada por los reiterados problemas de
conducta mostrados por sus dos hijos mayores.
A esta situación de estrés familiar se sumaba
la doble jornada que Loreto cumplía trabajando
fuera del hogar, en el turno de mañana como
cajera de supermercado y en un turno de la
tarde como auxiliar en una empresa de aseo.
Su compañero, por otro lado, se desempeñaba
en el competitivo oficio de la construcción, por
lo que había decidido probar suerte trabajando
para un contratista que prestaba servicio a
comunas de otras regiones, por lo que se
ausentaba por largos períodos del hogar. El período gestacional inicial no fue feliz para
Loreto, ya que su compañero tardó más tiempo
de lo razonable en asimilar la idea de ser padre
otra vez, razón por la que tuvo que empezar a
prepararse sola para esta nueva tarea que, más
que familiar, la vivía como algo completamente
personal. A pesar de haber pasado por eso tres
veces antes, tenía una sensación de profunda
incompetencia y se encontraba completamente
desorientada al enfrentarse a la organización
de la vida familiar en este nuevo contexto. Los primeros controles de salud fueron
decisivos para ella: no sólo porque la primera
medida que orientó la matrona y que fue
ampliamente compartida por Loreto, fue que
ésta dejara de fumar, sino porque en esas
entrevistas ella aprovechó de poner en
perspectiva su vida y visualizar los problemas
de funcionamiento que enfrentaba el sistema
familiar. Los problemas de disciplina de sus
hijos, la habían hecho perder temporalmente
el control, lo que lejos de recuperar los límites
que se habían perdido, aumentaban la
confrontación y la sensación de frustración de
Loreto al no resolver estas situaciones.
Al notar los profundos desajustes que estaban
afectando a Loreto, la matrona aconsejó tomar
medidas y gestionar un apoyo psicológico
81
especializado, que le permitiera disminuir el
estrés y orientar su manejo de conflictos al
interior del hogar, no sólo en su relación con
los hijos sino también en cuanto a su relación
de pareja.
El embarazo seguía su curso y los controles de
salud, que ahora eran bastante más largos y
dedicados de lo que ella recordaba que habían
sido los controles de sus embarazos anteriores,
le brindaron pistas importantes respecto de
cuidados básicos y preparación al parto, cuestión
que no había practicado nunca antes. La
asistencia a talleres de preparación al parto y
la práctica autónoma de ejercicios físicos y
respiratorios, ya le estaban generando una
amplia sensación de bienestar.
Por su parte, los niños de la familia comenzaron
a interiorizarse sobre las características del
desarrollo gestacional y las etapas del
crecimiento de los niños, a propósito de que sin
proponérselo, se convirtieron en usuarios
destacados de la Guía de la Gestación Chile
Crece Contigo. Poco a poco, fueron
compartiendo sus contenidos y poniendo en
práctica cosas que resultaron muy entretenidas
para todos, pero en particular, muy útiles para
generar un clima familiar de menos tensión y
de mucha participación en la preparación al
parto.
Uno de los niños, asiduo internauta y
experimentado usuario de los recursos web,
decidió consultar la dirección virtual de la Guía,
, espacio en el que descubrieron otros recursos
con los que amenizar una vida familiar que
pasaba paulatinamente del desconcierto y el
estrés inicial, a la generación de un nuevo
sistema de reglas que los hacía a todos
responsables por las tareas de cuidado de Loreto
y luego de Benjamín, su pequeño hijo nacido al
octavo mes de embarazo.
El momento del parto fue decisivo para Loreto.
Los tres anteriores habían sido programados y
por cesárea, aunque nunca entendió bien por
82
qué, ya que ella gozaba, a su entender, de muy
buena salud y los embarazos habían
transcurridos sin grandes tropiezos. Los
controles de salud a los que asistió, entrevistas
en las que participó y los talleres a los que
asistió, pusieron énfasis en la necesidad de
hacer de ese momento, un evento compartido
por la familia e idealmente acompañado por
el padre de su hijo, lo que le puso a Loreto la
tarea de involucrar a Edmundo en un momento
vital para ambos y que él observada desde
lejos.
Sin embargo, el entusiasmo con que sus hijos
estaban enfrentando el proceso prenatal y el
clima favorable que esto había instalado en la
familia, lograron traer de vuelta a Edmundo a
la dinámica familiar. Su participación al
momento del parto fue clave: no sólo permitió
que Loreto estuviera cómoda y acompañada
sino que su primer contacto con Benjamín fue
decisivo para el apego de ambos. A pesar de
haber sido padre por cuarta vez, era la primera
en que presenciaba de cerca el nacimiento de
un hijo y la vez en que más cerca había estado
del recién nacido. El impacto de esta
experiencia lo comprometió activamente con
el proceso y, al poco tiempo, decidió reemplazar
la actividad laboral que estaba desarrollando,
para emplearse como ayudante de maestro en
un taller de mecánica de precisión, donde
aprovechó de adquirir nuevos conocimientos
que le ampliaron sus posibilidades de trabajo
al prestar un servicio más especializado.
A los nueve meses, uno de los controles de
salud de Benjamín permitió detectar diferencias
preocupantes entre el nivel de motricidad
esperado para su edad y el realmente
o bs e r vad o, p es q u i s a q u e co nf i r m ó
prontamente el análisis médico diagnosticando
la presencia de una enfermedad neuromuscular
que, de no tratarse a tiempo, podía generar
efectos discapacitantes severos.
Esto generó en Loreto una fuerte depresión
que no se sentía en condiciones de enfrentar
por si sola ni a partir de la sola compañía de
Edmundo. Fue así que la coordinadora comunal
de Chile Crece Contigo gestionó un espacio
para primera consulta, diagnóstico y terapia
en un Centro de Salud Familiar que aunque
tenía una alta demanda, con disponibilidad de
horas que implicaban por lo menos tres meses
de espera para ella, logró tener acceso
preferente, lo que sirvió para hacer la necesaria
contención emocional que prepararía mejor a
la pareja para acompañar a Benjamín en su
propio tratamiento.
esa posibilidad, porque además de exigir
tiempo de dedicación de su parte, implicaría
supuestamente un alto costo, mismo que no
podía ser absorbido por su apretado
presupuesto familiar. Sin embargo, la red Crece
Contigo consiguió incorporarlos en un servicio
de transporte gratuito que estaba a disposición
de personas con discapacidad y sus familias,
justamente para hacer accesibles los controles
de salud. Y, su incorporación al programa de
rehabilitación no irrogó para ellos costos de
ningún tipo.
Los médicos de la interconsulta a la que fueron
derivados desde el consultorio hacia el hospital,
recomendaron un proceso de tratamiento que
implicaba participar en un programa continuo
de ejercicios programados, que era impartido
por un centro de rehabilitación infantil. Al
principio, los Molina Silva sintieron muy lejana
Hoy, los Molina Silva están felices, no sólo
porque han estado acompañados y han sido
correctamente orientados en las redes, sino
porque saben que el mejor tratamiento para
Benjamín ha sido la caricia, el estímulo y el
juego.
83
¿Por qué el Sistema de Protección
Social debe ser Intersectorial?
¿Por qué el Sistema de Protección
Social debe ser Intersectorial?
La protección social es la respuesta organizada institucionalmente
para concurrir y atender las necesidades y requerimientos de quienes han
quedado desprotegidos por alguna circunstancia o un conjunto de ellas. Estar
y sentirse socialmente protegido, por tanto, depende de que una serie de
factores se encuentren relativamente controlados, ya que de todos ellos
depende, en definitiva, la condición de bienestar de las personas. Como
variable altamente dependiente, el bienestar es la resultante de la convergencia
de múltiples circunstancias sobre las que intervienen actores y factores
diversos. Por lo tanto, la función de proveer bienestar a las personas está
distribuida e involucra diferencialmente a quienes tienen a su cargo los
servicios y beneficios que pueden apoyar ese bienestar.
84
El abordaje de situaciones de vulnerabilidad y pobreza, por lo
tanto, difícilmente pueden ser resueltas sectorialmente, es decir, a partir de
la intervención de un solo actor o de una sola institución. Pero, en contrario,
tampoco significa que por el sólo hecho de existir varios prestadores que
ofrecen diferentes satisfactores para intervenir sobre tales condiciones, éstas
puedan efectivamente revertirse.
La clave está en que esos proveedores potenciales de bienestar,
lo hagan al mismo tiempo, sobre las mismas personas, con estrategias
concordantes y con acciones complementarias. Esto es completamente
razonable desde el punto de vista de la vida de las personas, cuando lograr
una meta de mejoramiento de condiciones de empleabilidad – inserción
laboral, mejor trabajo, mayor remuneración – deben resolverse
sincrónicamente aspectos pendientes en educación, salud y dinámica familiar.
Por lo tanto, una respuesta consistente con la complejidad de esa demanda,
no permite atribuir a un solo organismo – el encargado de hacer fomento al
empleo, por ejemplo – que logre mejorar el nivel de competitividad de un
hogar donde el capital humano, social y simbólico ofrece más obstáculos que
habilitaciones. A lo más, éstas pueden ser eficientes medidas de mitigación,
pero difícilmente incidirán en los aspectos más críticos de esa vulnerabilidad.
Si esta misma situación es llevada al lado de la institucionalidad,
no da lo mismo el diseño que incentive u obstaculice la articulación de los
sectores. Si bien la existencia de leyes y reglamentos facilita tareas de
coordinación, no garantiza por si sola el acoplamiento estructurado de las
decisiones políticas, técnicas y metodológicas que cada cual asume. En
contrario, la falta de formalidad influye significativamente en los tiempos en
los cuales los procesos ocurren, la continuidad y la sostenibilidad de los
mismos. La experiencia de Chile Solidario es elocuente al respecto.
Se trata de un modelo de gestión que coordina a las instituciones
encargadas de entregar prestaciones sociales, para que funcionen en red. El
sistema genera recursos específicos para aquellos ámbitos de necesidad de
sus usuarios que la oferta regular no cubre. Es un sistema descentralizado
que funciona en estrecho vínculo con los gobiernos locales, las municipalidades,
responsables de las principales funciones de la protección social.
Además, tiene un marco legal que rige el funcionamiento del
sistema, establece la forma de operación de sus componentes y regula el
régimen de garantías. Este marco define los principios de actuación del
sistema, sus alcances y modalidades y, sobre todo, consagra aquellos beneficios
que deben ser asignados por derecho a las personas, cuestión que hace
distintivo este sistema, respecto de otros instrumentos de política pública. Lo que hace la Ley Chile Solidario es uniformar criterios de
asignación sobre la base del reconocimiento de los usuarios del Sistema como
grupo preferente, estableciendo plazos conocidos y tiempos límite de asignación
de beneficios, con menos tramitación para los usuarios. En definitiva, se
identifican y definen aquellos beneficios a asignar por derecho y, se generar
modalidades automáticas de asignación, sustentadas en un sistema de
administración que vela para que esto ocurra en un marco de tiempo y en
condiciones conocidas por administradores y usuarios.
Hasta antes de la implementación de Chile Solidario, el sistema
de acceso para las prestaciones disponibles, suponía la postulación de las
familias a un cierto número de cupos, asignados anualmente. Esto muchas
veces implicaba que las familias más pobres debían quedarse en listas de
espera, ante la posibilidad de la liberación o aumento de cupos. El Sistema
Chile Solidario cambia radicalmente la lógica de acceso a las prestaciones
monetarias tradicionales para las familias más pobres, instituyéndolo como
un derecho garantizado. Esto permite asegurar una mejor focalización de
estas prestaciones y empodera a las familias y personas más pobres ante el
Estado.
En parte importante, esto se debía a un diseño de la oferta pública
basado en un modelo de espera estructurado en función de la demanda, y
que asumía, al mismo tiempo, que aquellos que no demandaban estos servicios
y beneficios era debido a que no los requerían.
Estos antecedentes fundamentaron la decisión de dar prioridad
al abordaje de la extrema pobreza y evaluar distintas alternativas para la
conformación de un dispositivo institucional que permitiera coordinar los
servicios y beneficios disponibles, haciendo coincidir su focalización en el
grupo de los extremadamente pobres, lo que obligaba necesariamente a
revisar los esquemas vigentes de administración y provisión de la oferta
pública.
85
Esto significó, en definitiva, reconocer que una de las variables
de mayor incidencia sobre la exclusión que afecta a las personas en situación
de pobreza extrema, es generada de alguna manera por los propios agentes
institucionales encargados de proveer servicios sociales básicos a la población,
ya que en la medida que no se reconocen las necesidades de los usuarios más
vulnerables, no se diseñan acciones pertinentes capaces de afectar
positivamente su situación y generar una inclusión social efectiva. Por lo
mismo, el acercamiento a las redes institucionales se convirtió, desde sus
inicios, en uno de los pilares fundamentales del Sistema, tanto porque esto
se transformó en un objetivo a conseguir en el proceso de acompañamiento
de las familias, como porque la vinculación a redes se convirtió en una
estrategia de trabajo transversal de todo el proceso.
Además de contar con un sistema legal de respaldo, incorporar
programas de apoyo psicosocial personalizado, procurar la disponibilidad de
los demás servicios para una atención de tipo preferente hacia los usuarios
afiliados al sistema, lo que lo hace distintivo es que trabaja en torno a la
satisfacción de condiciones mínimas de bienestar, que son estándares básicos
cuyo cumplimiento rige la actuación de los agentes de desarrollo que
acompañan a las familias y, rige también la actuación de los demás oferentes
institucionales de la red de protección.
Estos mínimos dan cuenta de la mirada integral que este sistema
tiene de la problemática de la extrema pobreza, centrada no sólo en la
dimensión de ingresos, y por ello asume que son parte central de la estrategia
de trabajo con cada familia. Para lograr este objetivo de inclusión, el sistema
de protección social ha debido desarrollar acciones vinculadas a:
86
Modificación de políticas, procedimientos y prácticas al interior de los
servicios, para habilitar los accesos necesarios para que la población de
recursos más escasos, pueda lograr una vinculación virtuosa con los oferentes
de servicios, lo que ha implicado una mayor proactividad en la búsqueda
de estos usuarios preferentes, hasta políticas de simplificación de trámites
para facilitar el desenvolvimiento de los usuarios en el circuito de provisión
y obtención de beneficios; este es el nivel donde el diseño institucional de
base permite coordinar presupuesto, información e intervención.
Un trabajo intensivo de acompañamiento a las personas, para generar
conciencia de derechos en tanto usuarios demandantes de servicios públicos,
con información pertinente y oportuna respecto de los recursos disponibles
en las redes. Buena parte de la función que cumplen los ejecutores de
programas de apoyo psicosocial (Apoyos Familiares del Puente, Monitores
Comunitarios de Vínculos, Gestores de Calle, Consejeros y Tutores de
Caminos) es de intermediar entre las personas – proveyéndoles la
información necesaria para la concurrencia oportuna y expedita a los
servicios – y, los servicios – haciendo coincidir la información sobre
oportunidades de acceso a programas y las necesidades concretas de los
usuarios que atienden-.
Por todo lo anterior, Chile Solidario no es un programa sino una
Red de Protección Social. En virtud de la complejidad que reviste la pobreza,
en particular aquella que se caracteriza por su mayor severidad, es
prácticamente impensable que la acción de un solo agente institucional sea
capaz de resolver eficazmente todas las necesidades y requerimientos que
presentan estas familias, salvo que esta acción sea una función de
intermediación donde se articulen y coordinen las diversas prestaciones
existentes en los diferentes servicios.
Por tal razón, la acción del Chile Solidario se ha definido, desde
sus inicios, como un rol articulador, donde se identifican los recursos existentes
en los diversos servicios y se comprometen a favor de este grupo objetivo.
Y donde, por otra parte, se organiza la demanda en función de las necesidades
concretas que presentan las familias.
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En el caso de Chile Crece Contigo, la lógica es muy similar. El
objetivo de acompañar la trayectoria de desarrollo de los niños y niñas que
se atiendan en el sistema público de salud, desde su gestación y hasta su
ingreso al sistema escolar, depende de la convergencia de múltiples actores.
Aunque el sector Salud y el sector MIDEPLAN son pilares estructurantes de
este quehacer, tanto por las funciones de coordinación que cumplen, como
por las prestaciones que otorgan directamente, son varios otros los sectores
que se alinean e intervienen en el proceso de acompañamiento a la trayectoria
inicial de los niños.
Ya transcurridos 7 años desde la puesta en marcha de Chile
Solidario el año 2002, habiéndose implementado la Ficha de Protección Social
en el año 2007, como el instrumento por medio del cual se identifican los
rasgos más relevantes de personas y familias para focalizar las intervenciones
públicas en protección social y, habiéndose instalado Chile Crece Contigo
desde el año 2007 funcionando en régimen en todo el país. S.E la Presidenta
de la República señora Michelle Bachelet, ha enviado al H. Congreso Nacional
un proyecto de ley que crea el Sistema Intersectorial de Protección Social e
institucionaliza el Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece
Contigo.
En el cuerpo principal del documento, se define al Sistema
Intersectorial de Protección Social, como “un modelo de gestión constituido
por el conjunto de acciones y prestaciones sociales ejecutadas y coordinadas
intersectorialmente por distintos organismos del Estado, destinado a la
población más vulnerable socioeconómicamente, y que requieran de una
acción concertada de dichos organismos. Todo ello, con el fin de promover
su acceso a mejores condiciones de vida.
La instalación progresiva de un sistema de protección social
requiere un análisis exhaustivo de la institucionalidad que ofrece regularmente
prestaciones de protección social. Para esto, no es necesario crear nuevos
organismos o entidades dedicadas a la protección social, sino trabajar en la
adaptación funcional de los que ya existen.
Esto, en paralelo, intencionando un proceso de descentralización
de funciones y recursos para la implementación del sistema de protección
social, como un mecanismo para asegurar prestaciones permanentes en los
territorios. Esto porque desde toda perspectiva, las Municipalidades constituyen
el actor estratégico para la implementación del sistema de protección social.
La Municipalidad es hoy día la ventanilla más importante y cercana de acceso
a la información, beneficios y servicios relevantes.
El SPS constituye un dispositivo de políticas y acciones, destinado
a acompañar el ciclo vital de las personas, haciendo accesibles las oportunidades
de desarrollo y entregando una serie de garantías que permitan efectivamente
proveer protección a las personas más vulnerables.
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Para llegar al diseño actual ha sido necesario precisar las fuentes
de financiamiento, delimitar qué políticas serán de asistencia directa transferencias monetarias o de bienes- y cuáles de inversión social, definir
políticas de carácter universal y otras de naturaleza selectiva; y, diferenciar
las prestaciones de carácter nacional de aquellas que se circunscribirán al
ámbito local.
De igual forma, estas decisiones se han tomado hasta ahora para
operar el Sistema de Protección Social y que quedan consagradas en la
propuesta del proyecto de ley que lo institucionaliza, con base a las siguientes
condiciones de su diseño:
Un diseño institucional vinculante a nivel de gestión presupuestaria;
Esquema de interoperabilidad de sistemas de registro, como mecanismo de
gestión de información que sustente decisiones;
Un diseño institucional donde se aprovechan y hacen coherentes atribuciones,
facultades y obligaciones a nivel territorial y,
Una gestión técnica continua que contribuya al fortalecimiento de
competencias y formación de capacidad institucional.
La esencia de la protección social implica que la red de servicios
del Estado debe ser capaz de garantizar respuestas oportunas y pertinentes
a las personas cubiertas por el SPS, dependiendo del ciclo de vida en el cual
se encuentren. La eficacia del sistema de protección social, se mide por su
capacidad de respuesta frente a necesidades de diversa índole.
La política gubernamental de protección social es disponer de
mecanismos que den respuestas a las necesidades de los individuos no sólo
en razón de situaciones de pobreza sino a lo largo de todo el ciclo de vida.
Por esto ha sido y seguirá siendo importante mejorar la eficiencia en los
sistemas de calificación de requisitos, levantamiento de demanda y asignación
de beneficios. Ello no sólo mediante el establecimiento de límites de tiempo
y niveles de beneficio diferenciales, sino también con reglas claras tanto para
los operadores como para los usuarios.
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Por último, los servicios de intermediación o programa eje que
articulan procesos, para las instituciones y para los usuarios, son relevantes
por cuanto el acompañamiento de las personas y hogares y vinculación con
otros servicios. No cabe duda que cuando los programas y prestaciones se
complementan de verdad, se van generando impactos más significativos y
sostenibles en las personas. Si esto goza de un diseño con respaldo legal, el
propio sistema de protección social es protegido de las coyunturas y lo
consagra como una política de Estado.
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¿Por qué el Sistema de
Protección Social debe
ser Intersectorial?
La Mirada de la Señora Angélica Soto
Ese 5 de enero de 2009, la Señora Angélica
Soto se sentó frente a su máquina de coser
como cada día puntualmente a la misma hora,
para iniciar el bordado de prendas y accesorios
que le encarga una empresa publicitaria para
la cual realiza estos trabajos. Al sintonizar la
radio escuchó en vivo el mensaje que en ese
momento la Presidenta de la República le
enviaba al país:
“Hoy me dirijo a ustedes para anunciar el plan
de estímulo fiscal de mi gobierno para
promover la inversión y el crecimiento, darle
alivio a las familias, a las empresas de menor
tamaño y proteger el empleo.
El panorama económico del mundo ha
cambiado dramáticamente. Los mercados
financieros internacionales se remecen como
pocas veces en la historia. Los países avanzados
ya están en recesión. Los precios del cobre y
el petróleo se han venido al suelo en pocas
semanas. A los chilenos este nuevo escenario
nos hace más difícil la tarea, pero no nos obliga
a retroceder. Al contrario: Chile, que ha sabido
ser precavido y que conoce muy bien las
exigencias del rigor, puede seguir avanzando.
Para eso debemos actuar, y actuar
oportunamente. Enfrentar esta crisis
internacional será la prioridad de mi gobierno
este año. Dije que usaríamos todas las
herramientas disponibles para proteger a las
personas de esta crisis internacional, y así lo
haremos.
Contamos con estas herramientas, porque en
su momento supimos ser firmes y prudentes.
Cuando tantos exigían que gastáramos sin
cesar, hicimos lo mismo que hacen muchas
91
jefas de hogar en Chile: ahorramos para un
año difícil. Este año difícil ha llegado.
Marzo es un mes de muchos gastos para las
familias. Por eso pagaremos ese mes un bono
especial. Un bono que ascenderá a cuarenta
mil pesos por carga familiar, beneficiando a
más de un millón setecientas mil familias, entre
otras, del programa Chile Solidario, aquellas
que reciben subsidio único familiar o aquellas
que reciben asignación familiar. Así, una familia
con más hijos recibirá un aporte más grande,
que compensará sus mayores gastos en ese
mes tan exigente […]”.
La señora Angélica sacó la cuenta. Según sus
cálculos, el anuncio presidencial le implicaría,
en teoría, un bono de $160.000. La sorpresa
fue enorme. Como nunca antes había ocurrido
algo de esa magnitud, pensó que debía ser
para otras personas. Seguramente era para
quienes aún eran visitadas por un Apoyo
Familiar, lo cual ya no ocurría, en su caso, pues
ella había egresado del Programa Puente el
año 2007, aunque aún cobraba mensualmente
su Bono de Protección. Pensó que esta nueva
asignación vendría cargada de requisitos y que
seguramente los afortunados tendrían que
realizar un sinnúmero de trámites. Así que
continuó cosiendo, sin muchas expectativas
respecto de esto.
Con el correr de los días, ese lejano anuncio
se transformó en una buena noticia para ella.
En su calidad de familia Chile Solidario, el bono
extraordinario de marzo sería incluido en el
pago mensual de su Bono de Protección. Para
sorpresa suya, no tuvo ningún trámite que
hacer. ¿Cómo era esto posible?
La señora Angélica es una viuda, jefa de familia,
que hasta antes de participar en el Programa
Puente trabajaba como asesora del hogar. Sin
embargo, esto le significaba estar lejos de sus
cuatro hijos, todos en edad escolar, los que
quedaban a cargo del hermano mayor y de
una tía que los apoyaba recogiendo a los más
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pequeños de la escuela y cuidándolos en su
casa hasta la hora de llegada de los más
grandes.
La señora Angélica siempre tuvo aptitudes para
la costura, pero no practicaba desde que
abandonó la casa de su madre donde tenía
una máquina de coser a disposición.
Difícilmente podía ir desde su nueva casa en
Antofagasta a realizar sus trabajos de costura
a Calama, donde estaba su mamá. Su tiempo
lo repartía muy estrechamente entre las
obligaciones del cuidado de los niños y los
distintos servicios que ofrecía para generar
ingresos para el hogar.
Cuando fue invitada a participar al Programa
Puente no tuvo ninguna duda en aceptar, ya
que conocía perfectamente de esta iniciativa,
pues una hermana suya, también de Calama,
ya estaba participando con su familia y, por lo
que había visto y escuchado de esta
experiencia, se trataba de una excelente
oportunidad para ordenar algunas cosas
prácticas de la vida, contando con orientación
y apoyo para ponerse nuevas metas. Ésta era
justamente su situación, ya que quería trabajar
en su casa, realizando por fin las tareas de
costura y confección que tanto la motivaban. Salir de su casa para trabajar
remuneradamente, ya no era una alternativa
viable para ella, básicamente porque debía
estar más cerca de su hija mayor que se
encontraba en un período de vigilancia crítica
de la epilepsia que le estaban tratando. Por lo
tanto, ausentarse por largos período de su
casa, no le permitían estar cerca de Fabiola,
que a sus 14 años necesitaba más que nunca
de la compañía de su madre.
Cuando definió con su Apoyo Familiar, la meta
de iniciar esta actividad económica en su casa,
fue inscrita en un programa de apoyo al
microemprendimiento. Al tiempo, la señora
Angélica pudo adquirir la tan preciada máquina
de coser y los insumos básicos para ponerse a
trabajar. A su vez, la municipalidad la conectó
con una empresa textil y con una empresa de
publicidad que encargaban trabajos manuales
a costureras que hacían trabajos en domicilio,
alternativa que Angélica aprovechó
intensamente.
Al tiempo que partía con esta nueva actividad
y comenzaba a generar sus primeros ingresos
como trabajadora independiente, su condición
de familia participante en el Programa Puente
le permitió acceder a un apoyo específico de
mejoramiento de su vivienda, lo cual marcó
diferencias importantes en el confort de los
niños, que no sólo vieron el techo de su
dormitorio mejorado sino también recibieron
apoyo con camas y equipamiento.
La señora Angélica representa la constancia y
el empeño que miles de familias han
demostrado en su paso por el Puente. Al
trabajar con su Apoyo Familiar, ocupó al
máximo toda la información y orientaciones
que le proveyó ese espacio de consejería. Y, se
animó con la definición de metas que fue
concretando organizadamente en esos dos
años. Por eso es que sentada frente a su
herramienta principal de trabajo, dos años
después de haber culminado ese
acompañamiento, se sentía orgullosa de haber
aprovechado esas oportunidades. Ahora, la
medida anunciada por la Presidenta para
apoyar a las familias en contrarrestar los efectos
de la contracción económica, ratificaba su
condición de estar y sentirse socialmente
protegida.
Si tras el anuncio no hubiera existido un diseño
de protección social, probablemente las
posibilidades de Angélica de encontrarse con
ese bono habrían sido mucho menores. La sola
idea de postular al beneficio habría operado
como un desincentivo y tal vez no habría
vinculado su experiencia de acompañamiento
psicosocial anterior, con este nuevo apoyo.
Pero para ella esto resultó muy coherente: la
intención de ayudar a los más necesitados
formaba parte de algo mayor, de más largo
aliento. Ella y sus hijos existían para el sistema
y eran importantes para él. Lo había dicho ese
día… la propia Presidenta de la República. 93
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Referencias Bibliográficas
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