Texto completo - Revista Monfragüe

Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
ISSN 2340-5457
Volumen V, Nº 2 (octubre de 2015)
http://www.monfragueresiliente.com/
LA INICIATIVA LEADER EN LA GOBERNANZA DE ESPACIOS PERIURBANOS
MADRILEÑOS. LOS CASOS DE LAS COMARCAS DE LAS VEGAS Y LA SIERRA
NORTE
INITIATIVE LEADER IN GOVERNANCE OF PERI-URBAN AREAS IN MADRID.
CASES OF THE REGIONS OF LAS VEGAS AND SIERRA NORTE
Luis Daniel Abad Aragón 1
Revista Científica Monfragüe Resiliente. http://www.monfragueresiliente.com/
Editada en Cáceres, Dpto. Arte y Ciencias del Territorio de la Universidad de Extremadura.
Elaborada conjuntamente con las Universidades de Lisboa y la Autónoma de México.
Recibido: 27/07/2015
Aceptada versión definitiva: 02/09/2015
1
Doctor en Geografía. Instituto de Economía, Geografía y Demografía. CCHS-CSIC.
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RESUMEN
Los procesos de expansión experimentados por las ciudades durante las últimas
décadas han generado una nueva realidad urbano-regional en la cual se insertan los
espacios periurbanos. Considerados inicialmente una tercera corona de límites
imprecisos hacia la que se diluía la difusión metropolitana, son contemplados
actualmente como una nueva categoría espacial, como un tercer espacio que actúa de
interfaz entre lo urbano y lo rural, y que se caracteriza por su complejidad funcional. El
objeto de este artículo es analizar nuevas estructuras de gobernanza e innovación
socio-institucional para el desarrollo de estos espacios mediante el estudio de los
Grupos de Acción Local, entidades experimentales de gobernanza vinculadas a la
Iniciativa Comunitaria LEADER. En concreto, analizamos el papel jugado por los
Grupos de Acción Local ARACOVE y GALSINMA en las comarcas periurbanas
madrileña de Las Vegas y de la Sierra Norte, a través de la realización de 55
entrevistas.
Palabras clave: Gobernanza; Espacios Periurbanos; Enfoque Leader; Desarrollo
Territorial; Innovación Social.
ABSTRACT
The processes of expansion experienced by the cities during the last few decades
have created a new urban-regional reality, in which they are inserted peri-urban areas.
Initially considered a third-ring suburb of indistinct limits toward that was diluted the
suburban sprawl, peri-urban areas are referred to now as a new space category, as a
tiers espace that serves as an interface between urban and rural, and that is
characterized by its functional complexity. The aim of this article is to analyze new
governance and socio-institutional structures for peri-urban areas development,
through the study of the Local Action Groups, experimental governance entities linked
to the Community Initiative LEADER. In particular, we analyze the role played by the
Locals Action Groups ARACOVE and GALSINMA in peri-urban regions of Las Vegas
and Sierra Norte, in Madrid, through the realization of 55 interviews.
Key words: Governance; Peri-urban areas; Leader Approach; Territorial Development;
Social Innovation.
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1.INTRODUCCIÓN
A lo largo de las últimas décadas una parte importante de las investigaciones llevadas
a cabo en las ciencias sociales se han centrado en la búsqueda de factores que
expliquen y den soluciones al fenómeno del desigual desarrollo de los territorios. El
presente artículo se enmarca dentro de este campo de estudio mediante el análisis del
factor: gobierno del territorio.
Para ello, se recurre al estudio de nuevas formas de gobernar el territorio basadas en
la noción de gobernanza territorial, definida como un modelo alternativo de gestionar
los asuntos públicos que implica la transformación y la recomposición de la acción
pública, mediante la incorporación de nuevos actores de naturaleza no política y de un
nuevo sistema de relaciones entre éstos y la Administración en sus distintos niveles de
decisión.
El artículo, que parte de la investigación doctoral del autor, aborda esta cuestión
mediante el análisis de los denominados Grupos de Acción Local (GAL), estructuras
experimentales de gobernanza e innovación socio-institucional que, creadas a
comienzos de los años noventa en el marco de la iniciativa europea de desarrollo rural
LEADER (Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale, en adelante
Leader), se basan en la cooperación entre múltiples y diversos actores locales, con el
objetivo de lograr un desarrollo equilibrado y sostenible en sus territorios de
intervención.
En este sentido, se analiza el papel asumido por el GAL Aranjuez-Comarca de Las
Vegas (Aracove) y el GAL de la Sierra Norte de Madrid (Galsinma), localizados ambos
en el periurbano de la región administrativa y urbana madrileña, en la generación de
procesos de desarrollo territorial en sus respectivas comarcas.
El periodo analizado abarca desde el año 1995, en el que fueron creadas estas
estructuras en la Comunidad de Madrid, y el año 2013, fecha de finalización del
anterior periodo de programación europea. La recogida y tratamiento de información
se ha basado en la aplicación de una metodología que aúna técnicas cuantitativas y
cualitativas, si bien han sido éstas últimas las que sustentan el grueso de la
investigación, dadas las características del objeto de estudio. En concreto, se ha
empleado como principal herramienta cualitativa la entrevista semi-estructurada de
tipo abierta y enfocada, realizándose 32 entrevistas en la comarca de Las Vegas y 33
en la comarca de la Sierra Norte. En ambos casos, las entrevistas se hicieron a
agentes locales y regionales de distinta naturaleza que pertenecientes y no
pertenecientes a los GAL trabajan en esas dos comarcas.
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Partiendo de estas consideraciones, el texto se inicia con un apartado teórico inicial en
el que se aborda sucintamente el concepto de gobernanza territorial y sus
antecedentes, así como la capacidad potencial del enfoque Leader para la gobernanza
en espacios periurbanos a través de los GAL. Posteriormente, y mediante dos
apartados de análisis diferenciados, se acomete una aproximación a los dos GAL local
investigados y a sus comarcas de referencia. El texto se cierra con un apartado de
reflexión y conclusiones sobre las capacidades y limitaciones de los GAL como
estructuras para la gobernanza de territorios periurbanos a partir del modelo de
gestión implementado.
2. GOBERNANZA EN ESPACIOS PERIURBANOS A TRAVÉS DEL ENFOQUE
LEADER.
A partir de la recuperación del territorio como factor de desarrollo, desde finales de los
años setenta del siglo pasado evolucionan un conjunto de teorías que, agrupadas
alrededor de la denominación de Modelos de Innovación Territorial –MIT- (Distritos
Industriales; Milieux Innovateurs, Learning Regions...), supondrán la materialización de
una serie de propuestas teóricas destinadas a analizar y proponer alternativas de
desarrollo para zonas urbano- industriales en declive.
Sin embargo, “a pesar de su apego a las dinámicas institucionales, los MIT se
mantienen fieles a una ontología económica basada en las leyes del mercado y en una
visión del desarrollo puramente tecnológica” (Moulaert y Nussbaumer, 2005:101), por
lo que asimilan el concepto de desarrollo al de crecimiento económico (Boisier, 2004).
A lo largo de la última década del siglo XX se propondrá un cambio en este paradigma
hacia modelos más holísticos que se agruparán alrededor de un nuevo enfoque: el
Desarrollo Territorial Integrado (DTI). Mediante la incorporación de la idea de
desarrollo comunitario, este nuevo enfoque pretende no solo superar las propuestas
realizadas por los MIT en el seno del paradigma del Desarrollo Territorial, sino también
construir una alternativa a la organización social propuesta por las corrientes teóricas
neoliberales basadas en el individualismo.
De esta manera, bajo la perspectiva del DTI se considera que la construcción de
políticas púbicas de desarrollo requiere la activación del capital social e institucional
presente en los territorios locales, para lo cual se apuesta por habilitar mecanismos
innovadores de gobierno que estimulen, integren y regulen la participación de los
distintos agentes implicados independientemente de su naturaleza. La gobernanza se
convierte así en un proceso necesario para conseguir que las redes socio-
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institucionales creadas sean capaces de movilizar al resto de los componentes del
capital territorial (capital humano o intelectual; capital empresarial o productivo; capital
natural o ecológico), interrelacionándolos y creando sinergias positivas entre ellos, con
el objetivo de alcanzar respuestas satisfactorias a sus necesidades de bienestar, de
calidad de vida y de justicia social.
La iniciativa Leader será pionera en la aplicación de este enfoque integrado del
desarrollo en los espacios rurales y periurbanos europeos, encontrando en los GAL el
instrumento a través del cual experimentar nuevas formas de gestionar estos territorios
basadas en la idea de la gobernanza.
2.1. Antecedentes de la gobernanza: de la burocracia al gerencialismo
La consecución de un mayor o menor grado de cohesión social y territorial está
relacionado con la capacidad de las políticas públicas para articular e interrelacionar
las tres esferas fundamentales que, según Subirats (2004), dan forma a estos
procesos: la esfera de la Economía (empleo y consumo); la esfera del Estado
(derechos de ciudadanía); y la esfera de lo Social (redes socio-comunitarias de
identidad, solidaridad y protección social).
Ni las formas de gobierno burocráticas que prevalecieron aproximadamente hasta la
década de los años ochenta, ni los modelos gerenciales que sucedieron a aquellas de
manera hegemónica a partir de las últimas décadas del siglo XX y hasta la actualidad,
han tenido capacidad para generar políticas de inclusión que integren de manera
adecuada las tres esferas reseñadas. En el caso del modelo burocrático, su acción
estaba guiada por los principios de racionalidad, jerarquía y monopolio y
especialización de la administración, de tal forma que los gobiernos eran considerados
los sujetos únicos de la acción pública. A ellos correspondía por tanto la identificación,
el diagnostico y la resolución directa de los problemas sociales considerados objetivos,
a través del aparato burocrático del Estado y siguiendo unos procedimientos
estandarizados y regulados. El ciudadano asume el papel de administrado al que van
destinados los servicios y bienes diseñados y aplicados por los gobiernos y la
administración pública, quedando así al margen del proceso de construcción de los
discursos y de la institucionalidad dominante (Herzog, 2011).
A partir de los años setenta un conjunto de procesos pondrán en cuestión la validez de
este sistema burocrático de gestión de la res pública (sobrecarga de funciones de
bienestar asumidas por la administración; costes derivados de su implementación
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agravados por las crisis económica y energética de esos años; reconfiguración del
Estado; nuevas tecnologías…), favoreciendo la aparición de un sistema alternativo de
tipo gerencial o empresarial vinculado a las lógicas neoliberales.
Esta Nueva Gerencia Pública (NGP) se plantea como objetivo principal conseguir la
máxima productividad de los fondos públicos, o si se quiere, y expresado de una
manera más cruda, lograr “gobiernos que cuesten menos y trabajen mejor” (Vidal,
1993, citado en García Sánchez, 2007: 43). Apoyados en la máxima de menos
burocracia y más mercado, se apuesta ahora por transformar la acción de los
gobiernos locales desde la prestación de servicios públicos, función que se
externalizará o compartirá con organizaciones mercantiles y en menor medida del
tercer sector, hacia la gestión de lo público (Osborne y Gaebler, 1994).
Para ello se introducen en la administración valores, métodos y técnicas de gestión
empresarial con el objetivo de dotar a los gobiernos locales de mayor capacidad de
detección y adaptación a las demandas cambiantes de los ciudadanos, que son
observados como clientes de los servicios y equipamientos públicos (Román, 2012).
Este nuevo entendimiento de la relación entre el ciudadano y el Estado bajo un
enfoque mercantil no es un asunto menor, por cuanto que el paso de ciudadano a
cliente implica un proceso de “desciudadanización” (Brites, 2009), esto es, de
desposesión de los derechos sociales adquiridos mediante su mercantilización. El
Estado puede así dejar de asumir las funciones de protección y seguridad universales
que contrajo durante el periodo keynesiano, recayendo ahora sobre las personas la
responsabilidad de auto-asegurarse su propio bienestar y protección mediante los
mecanismos del mercado.
Por otro lado, desde un punto de vista territorial la introducción de estos
procedimientos empresariales ha llevado hacia una concepción de los espacios
urbanos y periurbanos como un mercado local (Tomàs, 2014), en el que la
fragmentación y la autonomía local se consideran factores necesarios para estimular la
competencia intermunicipal en la provisión de servicios y en la atracción de capitales
(Boyne, 1996). El city marketing se contempla así como un instrumento al servicio de
los gobiernos locales y regionales destinado a atraer capitales y a posicionar en la
jerarquía urbana a distintas escalas a las ciudades y a sus áreas de expansión
(González, 2007).
A pesar de que en la actualidad este modelo sigue siendo predominante en los últimos
años está siendo cuestionado, especialmente a partir del estallido de la crisis
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económica en 2007 y de la implementación de las políticas de austeridad puestas en
marcha desde 2010 en el contexto europeo (Méndez, Abad y Echaves, 2015).
En este sentido, Prats (2005, 61 y ss.) destaca dos razones fundamentales por las
que, en su opinión, el gerencialismo es discutido. Por un lado, este autor considera
que el modelo gerencial reproduce la organización estanca y descoordinada propia del
sistema burocrático, así como su lógica vertical y unidireccional en la toma de
decisiones. Por otro lado, considera que el modelo gerencial separa las tareas de
diseño y ejecución de las políticas públicas, asignando la primera de esas funciones al
gobierno y la segunda a las agencias. De esta manera, el gobierno queda
desconectado del conocimiento derivado de la aplicación de sus propias políticas,
conocimiento que quedará restringido a equipos técnicos, externos o internos a la
administración, a los que Prats denomina cuasimonopolios de la experiencia.
Cabría extraer un tercer elemento de crítica hacia el modelo de la NGP en relación al
papel secundario que, como ya sucediese con el sistema burocrático, asumen de
nuevo los ciudadanos al ser considerados clientes de unos bienes y servicios públicos
que consumen, pero en cuya formulación y aplicación no participan, ya que ésta sigue
confinada en los ámbitos políticos y técnicos.
A partir del cuestionamiento del gerencialismo se plantea desde comienzos del
presente siglo un modelo alternativo basado en la idea de incentivar y coordinar las
interacciones entre actores e intereses que, desde múltiples escalas, están presentes
en los territorios locales (Farinós, 2008). Este nuevo modelo se asocia a la idea de
gobernanza territorial o democrática.
2.2. La Gobernanza territorial y el gobierno de la sociedad red
La gobernanza territorial representa un modo alternativo de gestionar los asuntos
públicos que supone la transformación y la recomposición de la acción pública, ya que
incorpora nuevos actores de naturaleza no política (mercado y sociedad civil) al
proceso de gobierno de los territorios, así como establece un nuevo sistema de
relaciones y de regulaciones entre estos y las administraciones públicas (Le Galés,
1995; Farinós, 2008; Jacquier, 2008). En palabras de Pascual (2011:94) la gobernanza
es el gobierno propio de la sociedad red actual, y su finalidad es la de “mejorar y
fortalecer la capacidad de organización y acción de un territorio para que afronte los
retos que tiene planteados”.
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A este respecto, Kooiman, (2005) sostiene que la complejidad y diversificación de las
problemáticas actuales impiden que sean resueltas por un único actor, ya sea éste
público o privado. La búsqueda de soluciones pasa entonces por la creación de
espacios estables de diálogo y cooperación horizontal, en donde múltiples actores
puedan entrar en contacto e interrelacionarse. Estos espacios inclusivos de diálogo
tomarán por tanto la forma de una red multinodal carente de un centro jerárquico
(Blanco y Gomà, 2006). Una red de cooperación que debe ser guida a partir de un
liderazgo estratégico fuerte, no por su autoridad, sino por su capacidad para generar
confianza y para articular los legítimos y diversos intereses de cada uno de los
miembros de la red, en la búsqueda del interés general (Pascual y Tarragona, 2009).
Los poderes públicos, por la especial legitimidad que le otorgan las urnas, y partiendo
de la capacidades que les concede la Ley, deben asumir esa nueva función de
liderazgo estratégico, activando y orientando las redes de capital social hacia la
movilización de la estructura territorial de oportunidades, esto es, de los recursos con
que cuentan los territorios (sociales; humanos; productivos y naturales), para generar
una respuesta satisfactoria a sus necesidades de bienestar, de calidad de vida y de
justicia social (Murie y Mustered, 2004; Obradors y Del Valle, 2011).
No obstante, esas redes de gobernanza se enfrentan a retos, entre ellos evitar su
captura por parte de actores con poder e influencia que pueden limitar la participación
del resto de agentes, así como utilizarlas en beneficio de sus intereses (Swyngedouw,
2005; Eme, 2007; Pascual, 2011; Abad, 2013). En relación a esta cuestión se plantea
también el problema de la legitimidad de las decisiones adoptadas por unas redes en
las que el principio democrático de igualdad (partenariados) puede verse sustituido por
el de exclusividad (élites), o en las que el nivel de información, conocimientos y
capacidades necesarias para la toma de decisiones puede ser desigual entre los
miembros de una misma red.
En este sentido, la existencia en algunos territorios de un capital social activo,
producto de una trayectoria previa, les otorga una posición más ventajosa en la
creación de redes de gobernanza con capacidad para detectar sus necesidades y
articular las respuestas adecuadas (Moulaert y Nussbaumer, 2005). Estas redes de
gobernanza se vuelven especialmente relevantes en las grandes ciudades, pero
también en entornos de expansión urbana donde la segregación y la concentración
territorial de la desigualdad y de la vulnerabilidad adquieren una dimensión
diferenciada a la que toman en otros ámbitos, como por ejemplo las ciudades medias y
pequeñas o los entornos rurales.
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Se abre así la posibilidad de ensayar nuevas respuestas y alternativas destinadas a
construir y gobernar estos espacios urbanos y periurbanos desde enfoques más
abiertos a la participación activa de la sociedad civil, más multiescalares y con mayor
capacidad de cohesión social y territorial (Moulaert, Parra y Swyngedouw, 2014). La
iniciativa comunitaria Leader, a través de los GAL, ha sido pionera en la
experimentación aplicada de este tipo de enfoques.
2.3. La iniciativa europea LEADER como instrumento experimental para la gobernanza
en espacios periurbanos
Durante las últimas décadas del siglo XX, la Unión Europea ha ensayado sobre
diferentes tipos de territorios en crisis (rurales, de expansión periurbana, urbanos,
espacios transfronterizos, etc.), enfoques del desarrollo diversos. Éstos han sido
incorporados en los diferentes programas e iniciativas experimentales aplicados desde
entonces, entre los que destaca la iniciativa Leader a partir del año 1991.
Esta iniciativa ha evolucionado como programa experimental de desarrollo rural
integrado entre 1991 y 2006 a lo largo de tres fases: Leader I (1991-1993); Leader II
(1994-1999) y Leader + (2000-2006). En el actual periodo de programación (20072013), sin embargo, la Comisión Europea decide convertirlo en un eje metodológico
experimental para la aplicación de la actual Política de Desarrollo Rural europea, una
política cuya implementación no se centra sólo sobre los espacios rurales, sino que
desde las instancias europeas se promueve con creciente interés su aplicación sobre
los espacios de expansión periurbana (Comisión Europea, 2010; González de
Canales, 2011; Artman et al., 2012; ENRD, 2013).
Los tres elementos principales que definen a Leader son:
- la delimitación de un territorio de actuación (comarca Leader);
- el establecimiento de una estructura partenarial de gobernanza territorial (Grupos
de Acción Local);
- y la construcción conjunta de una estrategia de desarrollo (Estrategia de
Desarrollo Local) por parte de los actores e instituciones que constituyen dichos
GAL, a partir de unos ejes de inversión previamente fijados desde la Unión Europea
y desde los gobiernos nacionales y/o regionales.
La asimilación del enfoque del DTI por parte de Leader se sustancia, entre otros, a
través de la creación de los GAL como ámbitos experimentales de reflexión y
cooperación entre actores locales, y entre éstos y las escalas superiores de gobierno.
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Se trata por tanto de estructuras de gobernanza territorial multinivel destinadas
teóricamente a llevar a cabo procesos de innovación social e institucional en sus
comarcas de intervención. Procesos que deberían llevar a la construcción de un
proyecto de sociedad (Observatorio Europeo Leader, 1997), basado en la creación de
redes de actores para la cooperación territorial, y no sólo a la mera gestión de fondos
públicos europeos, estatales y/o regionales.
La flexibilidad que ha mostrado Leader desde su creación se fundamenta en el hecho
de que su implementación se ha adaptado tanto a los denominados territorios de
ruralidad profunda, como a los más dinámicos y complejos territorios periurbanos.
Estos últimos suponen un verdadero desafío para el método Leader, por cuanto que
se trata de espacios hacia los que se difunde la complejidad urbana y de los que se
hace un uso urbano, “como si de una ciudad se tratara” (Indovina, 2007:18).
Las áreas periurbanas se comportan así como las nuevas periferias de la ciudad
regional, dispersa y fragmentada, como un tercer espacio donde se entremezclan el
paisaje y el paisanaje propio del mundo rural preexistente, con las nuevas funciones y
las nuevas poblaciones urbanas, sin que puedan establecerse límites claros entre
ambas realidades (Vanier, 2000; Entrena, 2005). Ante ese escenario, los GAL se han
constituido en potenciales estructuras de gobernanza territorial donde actores locales
autóctonos y nuevos habitantes de origen urbano pueden coincidir y diseñar de
manera consensuada una estrategia, que permita el desarrollo de sus comarcas y el
encaje de las mismas en las dinámicas de la región urbana en la que se insertan
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3. El papel del Grupo de Acción Local ARACOVE en la gobernanza territorial de
la comarca de Las Vegas.
3.1. Caracterización general, composición, estructura y liderazgos de GAL
El GAL Aracove se constituyó el 29 de septiembre de 1995 (Consejería de
Presidencia, Justicia e Interior, 2011), ex profeso para la gestión de la iniciativa
comunitaria Leader II, a iniciativa de la Consejería de Economía del gobierno regional,
a través de la Dirección General de Agricultura, bajo la forma jurídica de una
asociación sin ánimo de lucro y personalidad jurídica propia.
Figura 1. Localización de la comarca Leader de Las Vegas
Fuente: elaboración propia
La finalidad última que persigue Aracove es el establecimiento de un modelo de
desarrollo rural sostenible y armónico para la comarca de Las Vegas. Éste es un
amplio territorio de 1.377 kms2, esto es el 17,1% del total regional, ubicado en el
extremo suroriental de la Comunidad Autónoma de Madrid. Está compuesta por 23
municipios en los que, según datos del año 2014, residen algo más de 152.000
habitantes, es decir, el 2,3% de los más de 6,4 millones de habitantes con que cuenta
la región. Este territorio ha sido históricamente un espacio agrario debido a la
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presencia de las vegas de tres de los ríos más importantes que discurren por la
Comunidad: los ríos Tajo, Tajuña y Jarama (figura 2).
La comarca será delimitada para la aplicación de Leader II tomando como base una
comarca agrícola preexistente, cuya extensión es prácticamente similar a la actual
comarca Leader (MAPA, 1996; Alier et al., 2002). Con la elección de este criterio
sectorial se valoró ante todo la función que como despensa agraria de Madrid había
jugado este espacio hasta los años cincuenta del siglo XX. Sin embargo, esta función
no se corresponde en ningún caso con la realidad actual de este territorio, ya que en
las últimas décadas la comarca se comporta principalmente como un espacio de
expansión de los usos urbanos que emanan desde el centro de la región (residencia,
actividades logísticas, turismo de proximidad…).
Atendiendo a esta realidad territorial, Aracove ha implementado diversos programas
europeos, estatales y regionales desde su origen para alcanzar la meta de desarrollo
propuesta. Entre 1997 y hasta 2012, Aracove ha gestionado un total de 50,5 millones
de euros, de los cuales el 51,5% corresponden a la línea de Desarrollo y Cooperación
Territoriales (26 millones de €); el 30,6% a la de Nuevas Tecnologías (15,5 millones de
€); el 17,6% a la línea de Empleo, Formación y Emprendimiento (8,9 millones de €); y
un exiguo 0,2% corresponde a Otros proyectos (0,1 millones de €). No obstante,
conviene indicar que tanto el número de programas gestionados como la cuantía de
los mismos se han visto reducidos por efecto de la actual crisis económica.
En cuanto a su composición interna, en 2012 Aracove estaba integrado por 62 socios,
de los cuales 24 eran instituciones públicas y 38 entidades privadas. Entre las
instituciones públicas, además de los 23 ayuntamientos de la comarca se encuentra el
organismo regional Consejo Regulador de la Denominación de Origen “Vinos de
Madrid”; mientras que entre los socios privados 33 son empresas (16 pertenecen al
sector agroindustrial, 15 al sector del turismo, del ocio y de la hostelería, y 2 al sector
financiero); 4 son asociaciones empresariales (3 agrarias y 1 turística); y 1 es un
sindicato agrario. Para poder formar parte de este GAL, todos estos socios aportan
una cuota económica anual de carácter simbólico.
La organización interna de Aracove es similar a la de otros GAL, dado que cuenta con
un órgano de representación, la Asamblea General; un órgano de gobierno, la Junta
Directiva; y un tercer órgano dedicado a la gestión y a la administración técnica: el
Equipo Técnico de Gestión. A partir de esta estructura interna se organizan los
liderazgos en Aracove, cuestión que resulta fundamental para determinar el grado de
éxito en iniciativas como ésta. En ese sentido, se pueden determinar tres tipos de
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liderazgo que hasta la fecha se han complementado entre sí, lo que ha evitado
conflictos reseñables en el interior del grupo por el control del mismo.
El primero de esos liderazgos hace referencia a la administración pública local, que
aunque ostenta un menor número de representantes que el sector privado en la Junta
Directiva, en cumplimiento de la normativa europea, dichos cargos son los de mayor
peso institucional y de dirección del grupo (Presidente; Vice-Presidente; Secretario y
Tesorero). Esta situación se viene produciendo desde el origen de Aracove, momento
en el que se llegó a un acuerdo tácito para que los ayuntamientos ocupasen siempre
estos cargos, y además para que siempre lo hicieran los mismos ayuntamientos.
Como se indica, la mayor parte de los socios justifican el control directo del grupo por
parte de las administraciones públicas locales, aduciendo que, frente al sector privado,
los representantes públicos gozan de un mayor respaldo legal, de una mayor
capacidad de interlocución interadministrativa, de una mayor capacidad financiera para
acometer proyectos que requieren fuertes inversiones, así como de la legitimidad
democrática que aportan las urnas. Se considera también que esas tareas de
representación forman parte de la labor, de los horarios y de los honorarios de los
electos. En definitiva, se acepta ampliamente el liderazgo de los ayuntamientos por
cuanto que se entiende es consustancial a su naturaleza de administración pública.
El segundo de los liderazgos que se manifiesta a través de la organización interna de
Aracove es el del Equipo Técnico y de Gestión, que cuenta con un alto grado de
valoración entre los socios del grupo. Es esencialmente valorada su contribución a la
reducción de la burocracia y de la complejidad inherentes a la solicitud de ayudas
públicas. De esta manera, la influencia de la gerencia técnica se apoya esencialmente
en lo que hace –bien-, más que en lo qué es o representa dentro del organigrama de
Aracove.
Finalmente, existe un tercer liderazgo no bien reflejado en la estructura interna del
grupo, pero cuya incidencia en los discursos y en las actuaciones de Aracove es
manifiesta. Se trata del liderazgo “blando” ejercido por el sector agroindustrial de la
zona, en especial, por el subsector de las cooperativas y principalmente por el
subsector del vino, de gran tradición en la comarca. Ambos se estructuran alrededor
de dos entidades de referencia: la Unión de Cooperativas Agrarias de Madrid (UCAM)
y el Consejo Regulador de la Denominación de Origen “Vinos de Madrid”
respectivamente.
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Su capacidad de influencia dentro de Aracove se deriva precisamente de su mayor
articulación y del hecho de que tanto UCAM como el Consejo Regulador tienen un
carácter regional, lo que les obliga a ubicar su sede principal en la ciudad de Madrid,
desde donde han tejido densas redes de relaciones con instituciones y organismos de
poder y de información, tanto estatales como regionales, radicadas también en la
capital. Desde esa posición impulsan su visión sobre lo qué es y debe de hacer
Aracove como GAL. Así, consideran que Aracove, a través de su gerencia técnica,
debe centrar su trabajo en la búsqueda de financiación pública para redirigirla
principalmente hacia el sector empresarial de la zona, pues entienden que ésta es la
única manera posible de lograr el desarrollo económico de la comarca. Ambas
entidades sostienen la necesidad de profundizar este modelo gerencialista en los
próximos años, dotando a Aracove de una mayor profesionalidad empresarial y
reduciendo progresivamente el papel que hasta ahora ha jugado el sector público en la
dirección del grupo, de tal forma que la función de las administraciones locales pase a
ser fundamentalmente la de representación institucional de Aracove.
En definitiva, la existencia de estos tres liderazgos complementarios supone la
materialización de un proceso de “captura de la red de cooperación”, que es lo que en
principio debía ser Aracove como GAL, por parte del sector agroindustrial y de la
administración local, con la aquiescencia de la gerencia técnica.
3.2. El modelo de gobernanza empresarial aplicada por ARACOVE. Orígenes.
La construcción y asimilación del discurso empresarial/gerencialista de la gobernanza
no se debe, en cualquier caso, al liderazgo “blando” ejercido desde el sector
agroindustrial de la zona, ya que dicho liderazgo es más bien una de las
consecuencias que se derivan de un conjunto de procesos vinculados a la
implantación de Leader en la región y en la comarca.
En este sentido, la creación de los GAL madrileños se produce a mediados de los
años noventa coincidiendo con un cambio de signo político en el gobierno regional,
que virará hacia posiciones conservadoras liberales. Esta evolución en la política
regional ha tenido incidencia en la construcción de determinados discursos y prácticas
llevadas a cabo por el conjunto de GAL que operan en las áreas periurbanas de la
Comunidad de Madrid, entre ellos Aracove. Esto ha sido así porque el cambio de
orientación política en la administración regional se produjo justo en el momento en el
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que ésta debía fomentar la creación ex novo de GAL 2, para implementar la segunda
fase de Leader
en la Comunidad, de tal forma que el giro político impulsó una
concepción agrarista de Leader y una visión empresarial de su gestión multinivel
(región-local).
En el caso concreto de Aracove, los procesos regionales descritos más arriba se han
visto también acompañados por una serie de procesos locales que han facilitado el
asentamiento del modelo de gestión empresarial como modus operandi de este grupo.
El más significativo tienen que ver con la incomprensión del método Leader desde su
origen, ya que por desavenencias entre los ayuntamientos de la comarca y el gobierno
regional Aracove no implementó la etapa inicial de Adquisición de Capacidades. Esta
era una etapa clave para la comprensión de la filosofía Leader que diseñó la Comisión
Europea para capacitar a los técnicos de aquellos grupos que, como Aracove,
iniciaban su trabajo en esta segunda fase de Leader y que, por tanto, carecían de una
experiencia previa en la gestión de proyectos de desarrollo territorial integrado.
Por otra parte, tampoco se han llevado a cabo procesos de reflexión conjunta entre los
socios y técnicos de Aracove, y la sociedad comarcal en general, alrededor de qué
elementos podrían estructurar una identidad compartida. Por sus características, esta
comarca presenta tres factores que dificultan la aparición de un sentimiento de
pertenencia a la misma:
- Se trata de una comarca sin raíz histórica, sino que ha sido creada para la aplicación
de Leader. No existen por tanto vínculos e instituciones compartidas por las
comunidades humanas que lo ocupan.
- Relacionado con lo anterior, las investigaciones llevadas a cabo por Utanda (1996 y
2004) demuestran el peso que sobre este territorio ha tenido la gran propiedad en
manos de una pequeña clase terrateniente, frente a formas de propiedad y de gestión
comunal de la tierra.
- Finalmente, la influencia de Madrid y su área metropolitana ha desarticulado las
escasas formas locales de organización y las centralidades tradicionales, sometiendo
a este territorio a su creciente influencia.
2
Los GAL surgen durante la segunda fase de Leader por indicación de la Comisión Europea.
En la primera etapa, que se desarrolló entre 1991 y 1994, las administraciones regionales se
sirvieron en la mayor parte de los casos de entidades públicas y privadas preexistentes para
delegar en ellas la gestión de la iniciativa. Así, el único Leader I de la Comunidad de Madrid,
(comarca de la Sierra Norte), fue gestionado por el Patronato Madrileño de Áreas de Montaña,
un organismo público de carácter autónomo, dependiente del gobierno regional (Troitiño et al.,
2006).
244
Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
3.3. Consecuencias de la aplicación del modelo de gobernanza empresarial.
Al no haber acometido la compleja tarea de animación territorial desde su origen,
centrándose exclusivamente en la gestión de programas y fondos públicos, Aracove
encuentra dificultades para ser reconocida en la comarca como una entidad de
referencia en la gobernanza de la misma. Gran parte del tejido económico y social de
Las Vegas desconocen no sólo a qué se dedica Aracove, sino incluso su propia
existencia.
Ante ese vacío, han surgen en los últimos años iniciativas impulsadas desde distintos
ámbitos (empresarial, social…) que, con distinto grado de madurez y desarrollo, están
intentando construir las redes de las cuales carece la comarca y que, como se indica,
Aracove no ha logrado tejer desde su aparición. Se trata en cualquier caso, de intentos
voluntaristas pero deslavazados y sectoriales, que adolecen de una visión y de un
proyecto global para Las Vegas.
En resumen, la implantación de un modelo gerencial, así como la incorrecta
interpretación que desde los orígenes de Aracove se ha hecho de la filosofía territorial
inherente al método Leader han implicado que el GAL no haya sabido generara redes
de cooperación territorial entre los principales agentes de la comarca. De este modo,
las asociaciones de la sociedad civil, y gran parte de las empresariales, permanecen
fuera del GAL, una entidad a la que observan como una estructura que mantiene las
redes clientelares pre-existentes en el territorio.
Finalmente, el predominio de un modelo de gobernanza empresarial ha supuesto que
las inversiones asociadas a los distintos programas gestionados sean contemplados
como un fin en sí mismo, y no como el medio para lograr metas más globales
(cohesión territorial; materializar un proyecto de desarrollo global para la comarca…).
Bajo este enfoque gerencial, todo lo más que ha conseguido Aracove ha sido financiar
proyectos de inversión puntuales sujetos a las líneas de subvención pre-fijadas por las
administraciones públicas europea y regional.
245
Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
4.
GALSINMA:
CARACTERÍSTICAS
GENERALES,
COMPOSICIÓN
Y
ESTRUCTURA INTERNA
El Grupo de Acción Local de la Sierra Norte de Madrid surge el 27 de diciembre de
1995 (BOCM, 1996) ex profeso para la gestión de la iniciativa comunitaria Leader II. El
grupo nacerá impulsado por el organismo regional Patronato Madrileño de Áreas de
Montaña (PAMAM), encargado de gestionar Leader I en la Sierra Norte entre 1991 y
1994. A través suya, y sirviéndose de la figura administrativa del consorcio, el gobierno
regional pretendía seguir controlando las ayudas europeas al desarrollo rural dirigidas
a la Sierra Norte de Madrid.
Figura 2. Localización de la comarca Leader de la Sierra Norte de Madrid.
Fuente: elaboración propia
Sin embargo, la Comisión Europea se opuso a que entidades dependientes de las
administraciones públicas gestionasen esta segunda fase de la iniciativa, por lo que el
PAMAM tuvo que abandonar Galsinma, obligando al gobierno regional a reformular el
consorcio. No obstante, y a pesar de este proceso de reorganización, lo cierto es que
el PAMAM continuó ejerciendo su influencia sobre Galsinma, aunque de una manera
más atenuada e indirecta.
La comarca de la Sierra Norte de Madrid (en adelante, SNM) está compuesta por 42
municipios localizados en el vértice nororiental de la región en los que habitan en 2014
algo menos de 29.000 habitantes (figura 2). El origen de la misma se halla en 1982 a
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Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
partir de su doble delimitación como Comarca de Acción Especial para la aplicación
del Plan Provincial de Obras y Servicios por un lado, y como Zona de Agricultura de
Montaña para la implementación de la política nacional en esta materia por otro. Se
trata por tanto de un ente territorial creado para la aplicación de un conjunto de política
de ayudas procedentes inicialmente del Estado central. Sin embargo, como
consecuencia del desarrollo del Estado de las Autonomías durante la primera mitad de
los años ochenta, la gestión de dichas políticas acabó recayendo en los sucesivos
gobiernos regionales de la Comunidad de Madrid.
El interés de las administraciones públicas por intervenir sobre este territorio a partir de
las últimas décadas del siglo pasado, se entiende por la presencia sobre el mismo de
un elemento estratégico que explica la existencia y evolución reciente de la región
urbana madrileña: el agua.
Desde que en 1851 se construyese en la actual SNM la Presa del Pontón de la Oliva,
primer embalse destinado al almacenamiento de agua para el consumo humano de la
capital, hoy fuera de servicio, este territorio se ha convertido en el principal almacén de
agua potable de la región. El represamiento sucesivo al que ha sido sometido el
pequeño pero caudaloso río Lozoya a lo largo de todo su cauce ha posibilitado la
creación de cinco embalses (El Villar, 1879; Puentes Viejas, 1939; Riosequillo, 1958;
Pinilla, 1967; El Atazar, 1972), cuya capacidad total de acopio es de 589 hm3, es
decir, el 62,2% del total del agua superficial almacenada en la comunidad autónoma.
Al ser la SNM el área de montaña europea más próxima a un entorno metropolitano es
fácil deducir la presión a la que se encuentra sometida, así como la necesidad de
intervención pública para minimizar sus impactos sobre el recurso estratégico
señalado, así como para promover actividades económicas compatibles con la
existencia del mismo.
En relación a los objetivos generales que pretende alcanzar Galsinma, cabe destacar
los siguientes:
- Potenciar y consolidar el Centro de Desarrollo Rural, al objeto de mejorar las
posibilidades de crecimiento y desarrollo de la Sierra Norte.
- Colaborar con las Administraciones Públicas como gestoras delegadas, o cualquier
otro sistema, para el desarrollo de aquellas iniciativas que éstas impulsen.
- Procurar el desarrollo endógeno del medio rural a través de soluciones innovadoras
que tengan carácter modélico y que sirvan de complemento y apoyo a las iniciativas
de las Administraciones Públicas.
247
Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
- Impulsar y fomentar la investigación para el desarrollo económico en su ámbito
territorial.
Al igual que sucede con Aracove, pPara la consecución de esos objetivos, Galsinma
ha gestionado diversos programas europeos, estatales y regionales desde su origen.
En conjunto, y entre 1997 y 2012, Galsinma ha gestionado un total de 44,2 millones de
euros, de los cuales el 50,7% corresponden a la línea de Desarrollo y Cooperación
Territoriales (22,4 millones de €); el 47,6% a la de Nuevas Tecnologías (21 millones de
€); el 1,7% a la línea de Empleo, Formación y Emprendimiento (0,74 millones de €); y
un exiguo 0,1% corresponde a Otros proyectos (0,05 millones de €). Tal y como ya se
ha indicado para el caso de Aracove, en Galsinma la crisis económica también ha
conllevado a un descenso en las cuantías gestionadas.
En cuanto a la composición interna de Galsinma, ésta ha estado determinada desde
su origen por la figura administrativa elegida para su organización: el consorcio. Según
lo dispuesto en la legislación estatal vigente, estas entidades están formadas
necesariamente por administraciones públicas que se unen a otras para la
consecución de fines de interés común, así como, si se estima oportuno, con
entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público
concurrentes con los de las Administraciones Públicas.
En este sentido, Galsinma, según la información facilitada por el propio grupo, estaba
integrado en junio de 2012 por 134 socios, de los cuales 48 eran entidades públicas y
86 eran entidades privadas sin ánimo de lucro radicadas en la comarca. Entre las
instituciones públicas, 42 se corresponden con los ayuntamientos de la zona y 7 con
diferentes mancomunidades de municipios presentes en la SNM. En cuanto a las
entidades privadas, éstas se organizan sectorialmente, de tal forma que 58 son
asociaciones culturales, de mujeres, juveniles y de la tercera edad;
8 son
asociaciones ganaderas; 7 son asociaciones de artesanos y comerciantes; 6 son
asociaciones turísticas; 4 son asociaciones ambientales; y 3 son Organizaciones
Profesionales Agrarias (OPA).
Finalmente, en lo que se refiere a la estructura orgánica de Galsinma ésta es similar a
la de otros GAL, de tal forma que cuenta con un órgano de representación, la
Asamblea General; un órgano de gobierno, la Junta Directiva; y un tercer órgano
dedicado a la gestión y a la administración técnica: el Equipo Técnico de Gestión.
Como Aracove, Galsinma también ha desarrollarlo un modelo de gestión de tipo
empresarial bajo el impulso dado por los sucesivos gobiernos regionales desde la
segunda mitad de los años noventa. Bajo ese enfoque gerencialista los GAL han sido
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Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
contemplados, no como estructuras para el desarrollo territorial integrado de sus
respectivas comarcas, sino como agencias de desarrollo económico, situadas bajo la
órbita del gobierno regional, hacia las que se externaliza la gestión de determinados
programas de inversión pública.
En el caso de la Sierra Norte de Madrid esta cuestión es especialmente sensible, ya
que se trata de un territorio socialmente complejo. Por su función estratégica como
abastecedor de agua para el conjunto de la región, éste ha sido un territorio que ha
gozado de protección normativa –ambiental- frente al tsunami urbanizador que ha
asolado el resto de la región durante la última década. De este modo, conserva un
entorno de alta calidad medio ambiental y una baja densidad de población, factores
que lo convierten en un territorio de enorme atractivo para determinados grupos de
población urbana que, especialmente durante la última década y media, se están
asentando en la zona a partir de un efecto llamada. Esta situación ha generando a su
vez conflictos a nivel comarcal que requieren de una adecuada gobernanza, con
capacidad para integrar a las partes en disputa, ante la cual Galsinma ha mostrado
carencias significativas.
4.2. La complejidad social de la Sierra Norte. Orígenes y situación actual.
Hasta el último tercio del siglo XX la SNM era un territorio bastante homogéneo desde
el punto de vista social. Sus pobladores eran gentes oriundas de la comarca que o
bien permanecían en la misma sobreviviendo con las escasa actividades ganaderas y
forestales que resistían en la zona, o bien eran emigrantes que marcharon a trabajar a
la ciudad central, pero que nunca perdieron el vínculo con sus municipios de origen.
Sin embargo, a partir de la segunda mitad de los años setenta comienza a
desarrollarse un turismo de segunda residencia procedente de Madrid. Este turismo se
extenderá principalmente a lo largo del río Lozoya ocupando inicialmente parcelas
ilegalmente urbanizadas y deficientemente dotadas junto a los embalses. No obstante,
con la aparición del gobierno regional a comienzos de los años ochenta se regulará y
controlará está actividad, reduciendo así su impacto. La llegada de la democracia y el
progresivo empadronamiento de los nuevos pobladores en su municipio de recreo
traerán consigo los primeros conflictos con los pobladores autóctonos por la gestión
del territorio. Estos conflictos se agudizarán con el ascenso al poder local de los
representantes de los nuevos residentes en algunos ayuntamientos de la zona.
Sin embargo, ha sido durante la última década y media cuando la llegada de nuevos
habitantes a la SNM ha sido más intensa. A diferencia de los residentes estacionales
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Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
de las segundas residencias, estos nuevos habitantes tienen la intención de
establecerse permanentemente en la comarca. La composición de estos nuevos
pobladores urbanos es heterogénea, de tal forma que hay commuters, profesionales
liberales que buscan un entorno de alta calidad ambiental para vivir, pero también hay
un sub-grupo bien definido y reconocido en la comarca al que los pobladores
autóctonos denominan neorrurales.
Este último grupo responde en líneas generales al perfil de una población joven,
altamente cualificada, inquieta desde punto de vista intelectual y crítica con el sistema
social, económico y político dominante. Bajo un enfoque ecologista y humanista, no
exento en ocasiones de cierta idealización ingenua sobre la realidad rural de la
comarca, desarrollan un proyecto vital que pretende ser una respuesta alternativa a
dicho sistema, mediante la puesta en marcha de iniciativas muy diversas. El desarrollo
de esas actividades, algunas de las cuales han contado con subvenciones y ayudas,
no responde a un mero interés económico, sino que suponen ante todo la realización
de un proyecto empresarial personal que les permite sustentar el modo de vida que
desean llevar en la comarca. Buena parte de esos proyectos empresariales se
relacionan con la actividad artesanal, la agro-ganadería ecológica o la transformación
agroindustrial a pequeña escala de producciones locales.
Asimismo, estos grupos han creado o participan de manera activa en redes informales
de autoconsumo y en grupos de trabajo y grupos culturales dedicados a la
recuperación de las tradiciones, de las costumbres y del folclore tradicional de la
población autóctona, en una búsqueda por conocer las raíces identitarias de su
espacio de vida, además de ser un intento por construir lugares de encuentro comunes
con la población local. Lo interesante de estas redes, además de su mera existencia,
es la dimensión comarcal que estos grupos les han dado, superando así la dimensión
local dominante entre la población autóctona.
Es por tanto un grupo de población que muestra una actitud proactiva y
transformadora sobre el espacio de acogida, realizando incluso actividades y eventos
de tipo social, cultural y hasta comercial que en ocasiones se sitúan al margen de las
instituciones y organismos oficiales presentes en la SNM. La celebración de esos
eventos y el éxito de muchos de ellos se halla en la forma en la que estos nuevos
habitantes operan sobre el territorio, ya que han introducido y expandido el uso de las
redes, formales y sobre todo informales, como modo de organización y de relación
social, lo que ha supuesto una innovación socio-institucional en la comarca.
250
Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
Sin embargo, la aparición de este grupo ha llevado también a la activación de nuevas
zonas de conflicto con determinados sectores de la población local. Estas zonas de
conflicto van desde cuestiones como la identidad comarcal, no arraigada entre una
población autóctona localista, pero que sin embargo está plenamente integrada en el
imaginario de los neorrurales; pasando por los conflictos derivados del escaso empleo
existente en la zona, antes en manos de la población local y hoy sujetos a mayor
competencia; o la gestión y uso de la tierra, que como consecuencia de las
expectativas generadas por el desarrollo urbanístico ha limitado y encarecido tanto el
alquiler y venta de viviendas, como las parcelas de uso agro-ganadero que interesan a
los neorrurales.
Sin embargo el conflicto que genera más incomprensión se halla en los diferentes
intereses vitales de ambos grupos. Con su asentamiento en la SNM, la población
neorrural busca satisfacer ciertas necesidades inmateriales basadas en un ideal de
bienestar asociados a un entorno de apariencia rural, pero próximo a las comodidades
que ofrece una gran ciudad, de alta calidad ambiental y poco poblado en el que poder
desarrollar lazos sociales y humanos más fuertes que en el área metropolitana.
La población local mantiene en cambio una perspectiva más material que choca
frontalmente con los intereses de los neorrurales. Esta visión más material se explica
porque en el imaginario colectivo de la población local todavía están muy presentes las
dificultades y penurias padecidas por las generaciones precedentes, cuyo único medio
de vida era la práctica de una actividad agroganadera de subsistencia. Sus referentes
de bienestar siguen siendo los antiguos grupos sociales de poder (médicos, abogados,
ganaderos adinerados, etc.), cuya posición de privilegio se basaba en gran parte en su
riqueza material y en las prácticas que llevaban a cabo para mantenerla o
acrecentarla.
En definitiva, aunque las tensiones entre la población local y los nuevos grupos
urbanos no son recientes, sí cabe destacar que éstas han adquirido una nueva
dimensión a lo largo de la última década, especialmente con el asentamiento de la
población neorrural, por cuanto que ésta es una población que ha elegido
voluntariamente llegar a la SNM para convertirla en su espacio de vida. Eso hace que
estos grupos de población construyan vínculos con el territorio de acogida, mediante la
generación de procesos de innovación socio-institucional; procesos que en algunos
casos cuestionan los marcos institucionales previos construidos por la población
autóctona. El choque entre las visiones que ambos grupos tienen del territorio
compartido está en el origen de muchas de las tensiones que se han producido en la
SNM durante los últimos años.
251
Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
Ante esta compleja realidad social de la SNM, Galsinma ha encontrado dificultades
para establecerse como intermediario que integre los intereses de ambos grupos,
dificultades que se derivan del modelo empresarial de la gobernanza que Galsinma ha
desarrollado desde su origen.
4.3. Dificultades de GALSINMA para la gobernanza de la Sierra Norte. Origen y
consecuencias.
El liderazgo y el control que la administración local ha ejercido sobre Galsinma desde
el origen del grupo son incuestionables. Ambos son el resultado directo de la obligada
salida del PAMAM como socio de Galsinma, puesto que con la retirada de este
organismo regional los alcaldes de la zona encontraron en Leader la posibilidad de,
por primera vez, gestionar de manera directa un instrumento financiero para el
desarrollo de sus municipios 3.
La consolidación de esa posición de liderazgo por parte de la administración local en el
seno de Galsinma, se apoyó en la temprana formación de una coalición con las
organizaciones de tipo productivo, sobre todo con asociaciones de ganaderos y del
sector turístico del Valle Alto del Lozoya. Con esta alianza los políticos locales
pretendían contrarrestar el dinamismo mostrado por las asociaciones de tipo sociocultural y ambiental en los momentos iniciales del grupo. Estas asociaciones, al igual
que los alcaldes, tampoco habían encontrado en el PAMAM un espacio abierto a la
participación y a la gestión directa de los recursos económicos que estaban llegando a
la SNM. Por eso, la aparición de Galsinma también supuso para las entidades de la
sociedad civil una oportunidad de poder plasmar sus enfoques sobre el desarrollo de
este territorio (Coordinadora de Asociaciones de Montaña de la Sierra Norte de
Madrid, 1996).
La coalición entre las fuerzas políticas y económicas presentes en Galsinma se
construirá en torno a un discurso economicista que, promovido desde el gobierno
regional, considerará a la iniciativa Leader como un programa de inversión económica
para la zona, y no como un instrumento de desarrollo territorial integrado. Partiendo de
esa perspectiva, la alianza entre alcaldes y organizaciones empresariales defenderá la
idea de que la toma de decisiones dentro de Galsinma debía estar en manos de los
destinatarios directos de esas ayudas económicas. Las asociaciones de dinamización
3
Los Ayuntamientos participaban dentro de la estructura interna del PAMAM, pero únicamente
como entidades asesoras del gobierno regional. Él gobierno regional era quien realmente
controlaba este organismo y quien, desde Madrid capital, diseñaba los programas de
intervención sobre la SNM y distribuía los fondos adscritos a los mismos.
252
Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
socio-cultural quedaron así progresivamente arrinconadas en el proceso de toma de
decisiones y en el acceso a la financiación, por lo que la confianza de muchas de ellas
respecto de la utilidad del GAL acabará por quebrarse, provocando su distanciamiento
en los años posteriores.
En este sentido, aunque los datos ofrecidos por Galsinma señalan que en 2012 había
62 entidades civiles (tercera edad, jóvenes, mujeres, culturales y ambientales)
participando dentro del grupo, tras realizar un rápido muestreo sobre 45 de estas
entidades, se obtuvo como resultado que 9 de ellas seguían siendo socias; 17 habían
dejado de serlo entre los 5 a 10 últimos años; 12 ya no existían; y con 7 no se pudo
contactar.
Cabe destacar, por otro lado, que en este proceso de captura de la red por parte de la
administración local y de ciertos sectores económicos de la comarca ha colaborado la
gerencia técnica, cuyo liderazgo dentro del GAL se fundamenta en la longevidad en el
cargo del gerente y de algunos técnicos, que en algún caso se remonta hasta los
orígenes del grupo. De ese modo, han podido acumular conocimientos e información
abundante sobre el funcionamiento del grupo, sobre los programas gestionados y
sobre el territorio, lo que resulta de gran utilidad para los alcaldes y las asociaciones
productivas que han asumido históricamente los principales cargos directivos de
Galsinma.
En resumen, la formación de una alianza entre la administración local, ciertos sectores
económicos de la comarca y la gerencia técnica ha dado forma a un modelo de
gestión de la gobernanza de tipo empresarial/gerencial en Galsinma, que ha
privilegiado un enfoque economicista en lo que se refiere a la misión que el grupo
debe cumplir en el desarrollo comarcal.
Este enfoque limita las capacidades del GAL para actuar como intermediario en los
conflictos sociales que están teniendo lugar en la SNM, sencillamente porque la
construcción de redes de cooperación entre actores diversos no se concibe como un
objetivo del grupo. Las dimensiones social y territorial quedan así enterradas bajo un
modelo que privilegia exclusivamente el desarrollo económico de la comarca a partir
del fomento de la actividad empresarial, asociada fundamentalmente a la promoción
de la actividad turística.
253
Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
5. REFLEXIÓN Y DISCUSIÓN FINAL.
El éxito o el fracaso de Leader como herramienta para implantar un modelo de
desarrollo territorial sostenible e integrado en los espacios rurales y periurbanos
europeos, se ha medido habitualmente a partir de variables cuantitativas tales como la
cantidad de fondos públicos y privados invertidos o como el número de proyectos
implementados. Sin embargo, a partir de la investigación realizada, se considera
oportuno tomar en cuenta también otro tipo de factores de carácter más cualitativo,
que permitan evaluar los logros obtenidos por los GAL en la dinamización de las
comarcas sobre las que han actuado. Lo que al final determina la consecución o no del
modelo de desarrollo territorial deseado es la capacidad de estas entidades para
generar redes de cooperación territorial en sus comarcas de intervención, que estén
participadas por los principales agentes políticos, económicos y civiles presentes en
las mismas.
Figura 3. Características generales de los partenariados de gestión y animación
Fuente: adaptado de Observatorio Europeo Leader, 1997
En este sentido, el presente artículo pone el acento en el quién hace y en el cómo
hace del método Leader, frente a la cuestión del cuánto predominante hasta la fecha; y
es ahí donde adquiere importancia la cuestión de la gobernanza y de los diferentes
modelos en los que ésta se manifiesta, para analizar el éxito o el fracaso en la gestión
de Leader como instrumento dirigido a la implantación de un modelo de desarrollo
territorial sostenible para los espacios de expansión periurbanos en Europa.
254
Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
Por la complejidad de las dinámicas económicas, sociales y funcionales de estos
nuevos territorios de borde, creemos que los GAL que operan en ellos deben aplicar
un modelo de gobernanza de tipo territorial, frente al modelo empresarial que ha
predominado en las dos comarcas presentadas en el texto.
La aplicación de un modelo de gobernanza empresarial por parte de Aracove y de
Galsinma fue impulsado por los gobiernos regionales que, desde mediados de los
años noventa, han contemplado a este tipo de entidades como agencias de desarrollo
económico, tal y como confirman las palabras de uno de los ingenieros responsables
de su diseño: "... la conducción de un proyecto de desarrollo territorial presenta
muchas analogías con la conducción de un proyecto en la empresa. Por esta razón,
los métodos que se utilizan en el mundo empresarial pueden ser útiles a los
responsables de los Grupos de Acción Local” (Alier et al., 2005).
Por este motivo, las gerencias técnica de los GAL madrileños no se diseñan para
dinamizar y movilizar los territorios a partir de la realización de una intensa labor
pedagógica entre la población y los actores económicos y políticos locales, sino como
organismos externos, pero dependientes, de la administración regional, para informar
sobre las ayudas públicas y gestionar técnicamente los procesos inherentes a su
tramitación (figura 3).
Sin embargo, y tras casi veinte años aplicando este enfoque empresarial, la labor
llevada a cabo por Aracove y Galsinma demuestra que una correcta gestión técnica de
los fondos asociados a la iniciativa Leader, o a cualquier otro programa similar, no
garantiza per se los necesarios procesos de cohesión territorial interna y regional que
reclaman este tipo de espacios.
Esto es así porque bajo los modelos empresariales de la gobernanza se considera un
fin en sí mismo la adecuada administración financiera de los programas
implementados, en la convicción de que esto generará el crecimiento de la actividad
económica y, a partir de ese crecimiento, el desarrollo. Sin embargo, como se ha
observado en los casos de las comarcas de Las Vegas y de la SNM, bajo el modelo
gerencial aplicado el dinero público ha acabado diseminándose por el territorio en
pequeñas inversiones de carácter material (casas rurales; maquinaria para empresas;
rehabilitación de edificios y espacios públicos…), pero con escasa capacidad para
modificar las dinámicas generales que afectan a ambos territorios.
255
Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
Por el contrario, apenas se han hecho esfuerzos en ambas comarcas por construir un
tejido social potente que, bien incorporado activamente en las estructuras de Aracove
y Galsinma, bien situándose en sus proximidades, podrían haber participado en la
gestión del mismo, al tiempo que se habría fortalecido el sentimiento de pertenencia a
unas comarcas que, carentes de raíz histórica, han sido diseñadas desde los
despachos de la administración regional para implementar un conjunto de programas
de desarrollo.
Sin embargo, tanto en Las Vegas como sobre todo en la SNM se detecta en los
últimos años la formación de este tipo de redes comarcales, impulsadas por actores
diversos, pero siempre al margen de Aracove y de Galsinma. Su existencia demuestra
por un lado la necesidad de la población residente de este tipo de recursos
relacionales, como por otro lado el fracaso de ambos GAL en la construcción social de
sus respectivas terriotiros. La llegada de la crisis económica, y con ella la escasez de
recursos financieros asociados a los programas públicos, resaltan aún más la
necesidad de ambos GAL de contar con redes de inteligencia territorial potentes, que
suplan la falta de presupuesto con ideas y proyectos vinculados al conocimiento real
de ambas comarcas.
La puesta en marcha de estas redes auto-organizadas al margen de Aracove y de
Galsinma se explica por la percepción que tiene los actores impulsores de las mismas
respecto a ambos grupos. Estos actores observan a Aracove y Galsinma como
estructuras creadas
para perpetuar las redes clientelares pre-existentes en el
territorio, y no como estructuras de gobernanza inclusiva a través de la cual poder
compartir su visión de la comarca.
Efectivamente, la aplicación de un modelo gerencial ha propiciado un proceso de
captura de la red de cooperación, que es lo que en teoría deberían ser Aracove y
Galsinma como GAL, por parte de los actores políticos y económicos con mayor
poder, influencia e información de ambas comarcas, quienes han buscado así
posicionarse convenientemente para acceder en condiciones más ventajosas a la
financiación pública asociada a los distintos programas gestionados.
Finalmente, el ejemplo de Aracove y de Galsinma pone también de manifiesto la
ineficacia del modelo empresarial en gestión de la gobernanza multiescalar. Las
relaciones entre los GAL, como estructuras de gobernanza local, y la administración
autonómica, como estructura de gobierno regional, se han llevado a cabo bajo los
principios de jerarquía y autoridad y no bajo principios de cooperación. De esta
manera, tanto Aracove como Galsinma han acabado por comportarse como agencias
256
Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
cuya actuación está subordinada a las directrices que emanan del gobierno regional, y
no como su socio, como su partenaire, para, mediante un proceso de diálogo,
determinar el mejor encaje del modelo territorial comarcal en las dinámicas territoriales
de la región urbana madrileña.
257
Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE
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