Acuña, C. y Vacchieri, A. La incidencia política de la sociedad

La importancia de la sociedad civil en la tarea de fortalecer las políticas
públicas y la calidad de las instituciones democráticas es algo que suele
darse por sentado. Lo que no resulta tan claro, sin embargo, es la definición misma de sociedad civil: ¿cuál es su función en relación con el
Estado y con las agrupaciones políticas?, ¿qué rasgos presentan las
denominadas "organizaciones de la sociedad civil" y en qué se diferencian, por ejemplo, de las fundaciones o de cualquier otra asociación?
¿Cuáles son sus recursos y cómo difunden sus actividades? Y, acaso lo
más relevante, ¿de qué modo estas organizaciones pueden incidir en las
.
políticas públicas?
Como punto de partida, este libro asume que las nociones de sociedad
civil y de incidencia son complejas y potencialmente equívocas, y que es
hora de superar las visiones simplistas que presuponen una polaridad
infranqueable entre Estado y sociedad civil y que, por esta razón, ofrecen
análisis forzosamente limitados de un polo o del otro.
Lejos de idealizar a la sociedad civil concibiéndola como una suma de
virtudes, opuesta por naturaleza a las reglas del ámbito político, este texto
sostiene que ambos integran un campo de tensiones y cruces, cuyo análisis pone en evidencia las fortalezas y debilidades de la incidencia
social. Para dar cuenta de esta complejidad, los autores han optado por
una perspectiva crítica y un enfoque plural: la primera parte del libro
expone el debate teórico y el marco conceptual sobre el tema, la segunda
incluye el relato de experiencias de incidencia política en torno a la
pobreza, los derechos humanos, el medio ambiente y la salud sexual y
reproductiva, y la tercera pasa revista a los claroscuros de la incidencia
política de la sociedad civil.
Si bien este libro reúne experiencias y reflexiones surgidas del Programa
INICIATIVAS para el fortalecimiento democrático y social, todos los textos
aspiran a abrir interrogantes y a impulsar un debate más amplio sobre
un tema sin duda controvertido.
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ISBN: 978-987-619-018-0
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FLACSO
ARGENTIN.
SallAndrés.
p.,.,.-...dmfentodemardtko y sodat
siglo veintiuno
editores
Índice
siglo veintiuno editores argentina s.s.
Tucumán 1621 7° N (cro5oAA0), Buenos Aires, Argentina
siglo veintiuno editores, s.a. de c.v.
Cerro del agua 248, Delegación Coyoacán (04310), D.F., México
siglo veintiuno de espafia editores, s.a
c/Menéndez Pidal, 3 Ars (28006) Madrid, España
Introducción,
gp
por Carlos H. Acuña y Arianyz Vacchieri
PRIMERA PARTE. LA INCIDENCIA DE LAS
ORGANIZACIONES' DE LA SOCIEDAD CIVIL
015
EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. UN MARCO
CONCEPTUAL Y LA EXPERIENCIA DE INICIATIVAS
•
La incidencia política de la sociedad civil / compilado por Ariana
Vacchieri y Carlos H. Acuña
- la ed. - Buenos Aires : Siglo XXI Editores Argentina, 2007.
224p. ; 21x14 cm. (Sociología y politica)
ISBN 978-987-629-018-0
1. Sociología Política. I. Vacchieri, Ariana, comp. II. Acuña,
Carlos H., comp.
CDD 306.2
1. La incidencia de las organizaciones de la
sociedad civil en las politicas públicas.
Definiciones, explicaciones y evaluaciones de la
literatura especializada local e internacional,
por Marcelo Leiras
2. Observaciones para el análisis y la práctica „-----,
de la incidencia, por Marcelo Leiras
Portada de Peter Tjebbes
S. Experiencias de fortalecimiento democrático
©2007, Siglo XXI Editores Argentinas. A.
y social,
por Equipo de
87
INICIATIVAS
•
ISBN: 978-987-629-018-o
Impreso en Crafinor
Lamadrid 1576, Villa Ballester
en el mes de diciembre de 2007.
SEGUNDA PARTE. LA INCIDENCIA DE LAS
Hecho el depósito que marca la ley 11.723
Impreso en Argentina — Made in Argentina
EXPERIENCIAS EN LA ARGENTINA ACTUAL
ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS. DEBATIENDO OTRAS
147
N11
4. Sociedad civil y políticas de salud y derechos
sexuales y reproductivos, por Silvina Ramos
149
5. Sociedad civil y políticas de defensa
del medio ambiente, por Jorge Daneri
161
6. Algunas reflexiones sobre la incidencia
en políticas públicas en materia de
derechos humanos, por Andrea Pochale
169
()Sociedad civil y políticas de combate
a la pobreza, por Luis Fara
CONCLUSIONES
189
Repensando los claroscuros de la incidencia
política de la sociedad civil: obstáculos y
debilidades, por Carlos H. Acuña
191
,0tv-f
Introducción
Este volumen presenta una parte del trabajo realizado
por el Programa INICIATIVAS para el fortalecimiento democrático
y social, en torno a la reflexión y análisis sobre las estrategias de
incidencia social en las políticas públicas y las condiciones que
favorecen o amplían su impacto.
INICIATIVAS es el resultado del encuentro de tres instituciones,
el Centro de Estudios Legales y Sociales (cas), la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLAcso) y la Universidad de
San Andrés (UdeSA), que, con el apoyo de la Fundación Ford,
emprendieron un análisis de los problemas sociales y políticos
argentinos que se manifestaron dramáticamente en la crisis desatada hacia finales de 2001. Este análisis permitió reconocer que
la Argentina enfrenta un desafio de simultaneidad. En otras palabras, el patrón de funcionamiento de sus instituciones democráticas no asegura per se la inclusión social y política, ni el fortalecimiento y la profundización de los derechos humanos y sociales.
El ejercicio efectivo de la ciudadanía demanda tanto la construcción de canales institucionales de participación y representación
más eficaces y eficientes, como la generación de condiciones que
aseguren suficientes capacidades y autonomía en la propia sociedad civil como para utilizar esos canales. Lo "social" y lo "político", el Estado y la sociedad civil, se encuentran ineludiblemente
articulados y demandan una acción simultánea de fortalecimiento, tanto en su especificidad como en su vínculo.
Fue éste el contexto en que las tres instituciones integraron
sus capacidades y crearon un Fondo de Acción Social y Desarro-
1. Lá incidencia de las
organizaciones de la sociedad civil
en las políticas públicas.
Definiciones, explicaciones y
evaluaciones de la literatura
especializada local e internacional
MARCELO LEIRAS *
INTRODUCCIÓN'
Este texto reseña y discute la literatura disponible a propósito de la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil
(OSC) en las políticas públicas. El argumento se organiza del
siguiente modo: la sección 1 expone y analiza las denominaciones y definiciones más frecuentes, señalando sus ventajas y desventajas para el análisis de la intervención política de dichas organizaciones. La sección 2 presenta, en primer lugar, una serie de
argumentos explicativos para situar el incremento de la actividad
política de las OSC en el marco de transformaciones sociopolíticas más amplias y expone, en una segunda instancia, las valoraciones ideológicas positivas y negativas de este incremento. La sección 3 discute algunos de los desafíos teóricos y metodológicos
que plantea el estudio del fenómeno y evalúa distintas tradiciones de estudio en relación con sus respuestas a esos desafíos. Cie-
Director de las orientaciones en Ciencia Política y en Relaciones
Internacionales de la Universidad de San Andrés y responsable del
seguimiento de proyectos político-institucionales del equipo de INICIATIVAS.
1
Fernando Cafferata, Julieta Lenarduzzi, Ignacio Salgueiro, Ignacio
Sófia y Guadalupe Tuñón colaboraron con la recolección de información para la elaboración del presente estudio.
18 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
rra la exposición una descripción de los mecanismos más habitualmente citados en la literatura para interpretar las experiencias de intervención exitosa de las OSC en los procesos de políticas públicas.
I. LA SOCIEDAD CIVIL EN PERSPECTIVA POLÍTICA: DEFINICIONES
La sociedad civil abarca un conjunto amplio de organizaciones
con historias, propósitos y formatos muy diversos. Un estudio
exhaustivo sobre este sector en la Argentina (Roitter y González
Bomba!, 2000) ilustra la amplitud y diversidad de este conjunto,
y propone una tipologít que distingue seis tipos básicos de organizaciones; tres puros (asociaciones civiles, fundaciones y mutuales) y tres híbridos (cooperativas, obras sociales y sindicatos). Dentro de cada tipo hay subtipos que, en conjunto, suman más de
veinte categorías. Esta complejidad corresponde solamente a un
caso nacional; se puede inferir que, si fuera posible una clasificación general de alcance comparativo incluiría seguramente
muchas más categorías.
Dada esta diversidad en el fenómeno, no es sorprendente que
exista también diversidad en las nociones propuestas para designarlo y en las interpretaciones de esas nociones, comenzando por
el concepto mismo de sociedad
dad de
de—
significados distintos desde el tratamiento seminal de
A-dam Ferguson en su History of Civil Society (Hodgkinson y Foley,
2003, vii-xxlv). Por el mismo motivo, porque dentro del concepto de sociedad civil caben muchas cosas y muy distintas, tampoco
es sorprendente que muchas de las nociones usadas para nombrarla sean muy abstractas, ni que algunas de las más usuales
refieran a las OSC destacando lo que no son antes que lo que son.
Tales, por ejemplo, los casos de las muy frecuentes denominaciones "organizaciones no gubernamentales" y "organizaciones sin
fines de lucro". Otras denominaciones destacan algún aspecto de
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 19
las metas fundamentales de estas organizaciones o sus miembros,
como cuando se habla de "organizaciones de bien público", "de
interés público" o "de voluntarios", 2 pero tampoco pueden evitar
- la abstracción y cierta vaguedad.
Aunque no son muy precisas, para la mayoría de los usos
corrientes y aun en ciertos usos analíticos estas denominaciones
son suficientemente informativas. Se entiende que refieren a
organizaciones con objetivos que interesan o deberían interesar
a alguna otra gente además de a sus miembros; en ese sentido
pueden considerarse públicas. Se comprende también que en
esas organizaciones se ingresa y se sale voluntariamente y que son
autogobernadas; en ese sentido no son organizaciones estatales
y se parecen a otras organizaciones privadas. Los usos negativos,
que son los más comunes, subrayan dos distinciones necesarias:
hay un espacio público más allá del Estado y lo que queda fuera \
del espacio estatal no se agota en el mundo privado de las familias y las empresas. Pero para analizar la incidencia de las OSC en
las políticas públicas es necesario ir más allá de esta distinción
básica y de los otros genéricos usuales.
Las definiciones negativas no establecen distinciones categóricas: tampoco las empresas son organizaciones gubernamentales
y el Estado no tiene fines de lucro. Los otros genéricos usuales
pueden dar lugar a equívocos sobre la contribución política
potencial de estas organizaciones. Entre estos equívocos, la referencia al bien público es el más significativo.
Un ejemplo de este equívoco puede encontrarse en la introducción a un volumen que reúne estudios de caso de incidencia
de OSC sobre las políticas públicas en América Latina (Villar,
2003). El texto expone inquietudes y puntos de vista semejantes
a los que se presentan aquí, pero define las OSC como "organi-
2
Para una lista más exhaustiva véase Campetella, González Bombal et
al, 2000.
20 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
zaciones privadas que producen bienes públicos" (p. 15). De
acuerdo con la clasificación frecuente en economía, los bienes
públicos son bienes de cuyo consumo no puede excluirse a nadie.
y que no se agotan con cada consumo individual; por ejemplo, la
seguridad pública o la legalidad. Son pocas las OSC que producen este tipo de bienes. En muchos casos, producen bienes que
no se agotan con cada consum . 1 a *vidual ( en ese sentido • ueden considerarse colectivos), pero cuvo disfrute se concentra_en_
de alguna cate.goría_social,_en los habitantes de
deJa_organización_(por eso,n_p_spn_públicos). Otro gran conjunto de organizaciones demanda la producción de algún bien público (por ejemplo, el cuidado del medio ambiente) o la extensión
de algún bien que se - considera público pero del que algún sector de la población está excluido (equidad de género, acceso a la
justicia para sectores desprotegidos): lo demanda, no lo produce. De modo que las OSC no pueden definirse en general a partir del carácter público de los bienes que generan.
Es posible que el equívoco derive de la ambigüedad misma de
la noción de bien público. Que un objeto, una actividad o un estado de cosas sea un "bien público" en el sentido económico no
implica que lo sea en el sentido político: que nadie pueda ser
excluido del consumo de un bien y que ese bien no se agote con
cada consumo individual no implica que todo el mundo lo valore del mismo modo. Un bien público no es un beneficio general
y el bien público, asumiendo que sea identificable, no es reductible a las metas de ninguna organización particular ni de ningún
tipo de organización: pública, privada, estatal o no estatal.
Aclarando este equívoco puede avanzarse hacia una definición
más adecuada a la variedad de propósitos de las OSC y también formarse expectativas más prudentes acerca de su incidencia en las
políticas públicas. Algunas OSC, bajo ciertas circunstancias, pueden contribuir a la producción de bienes públicos. Pero, en general, debe esperarse que esos bienes sean valorados de distinto
modo por distintos sectores de la población, incluyendo, por
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 21
supuesto, la posibilidad de que algunos sectores no los consideren
bienes sino males y entonces resistan activamente su producción.
Un estudio internacional comparativo (Salamon y Anheier,
1996; Salamon, Anheier et al., 1999) propone una definición
muy influyente en la literatura; especialmente en la derivada de
los casos nacionales latinoamericanos incluidos en ese estudio
(Campetella, González Bombal et al., 2000; Roitter, 2001; Roitter y González Bombal, 2000; Roitter, Rippetoe et al., 1999;
Thompson, 1994). Esta definición destaca atributos de la estructura y las funciones de las OSC. 3 De acuerdo con ella, estas organizaciones son: formalmente organizadas, privadas (instituciono
tes d
ue
entre
-
generar beneficios derivados de la venta de bienes o servicios) y
voluntarias. Esta definición tiene la ventaja de especificar los
atributos positivos q - • • g• en a as e otro tipo
nizaciones. En este sentido, constituye un punto de partida útil.
Sin embargo, el conjunto de entidades que reúnen todos estos
atributos es todavía demasiado amplio y los componentes de la
definición traslucen los objetivos del estudio para el que fue producida, que trató fundamentalmente de estimar el peso de este
sector en el producto nacional y-la demanda de empleo así como
de identificar los determinantes de su crecimiento (Roitter,
2001; Salamon, Sokolowski et al., 2000).
A ríosotros nos interesa, en cambio, determinar bajo qué condiciones, con qué motivaciones y con
OS a - • I
os aumen•
•.
as olíticas
eillp
taron notablemente tanto la visibilidad pública (González Bombal,
1996) como la participación más o menos activa e institucionaliza-
Aunque el genérico que se usa en el estudio es "organizaciones sin
fines de lucro".
4 Thompson (1994) agrega también que se trata de organizaciones
"no partidarias". Este agregado es necesario para elaborar una definición exhaustiva.
3
22 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
da de este tipo de organizaciones en espacios de decisión política
nacionales e internacionales (Bryce, 2006; Raustiala, 1997; Robert,
Mc
M
Ada —).(75Tg'-áriy
et ai
Anheier, 1996; Salamon, Anheier
et al., 1999; Steinberg, 1993). No obstante, las asociaciones que
desarrollan regularmente actividades de carácter político son un
subgrupo (de tamaño variable de acuerdo con el momento, el
lugar y la perspectiva de análisis que se adopte) del total de organizaciones. Son estas instituciones las que nos interesan especialmente y, por lo tanto, necesitamos una definición que las describa
más específicamente.
Adaptando la definición de organizaciones de advocacy que
proponen Andrews y Edwards (2004, p. 7) definimos como
organizaciones políticas de la sociedad civil a las "organizaciones que desarrollan. estrategias respaldadas en argumentos de
interés público para promover o resistir cambios sociales que,
si se implementaran, entrarían en conflicto con los intereses o
valores sociales, culturales, políticos o económicos de otros grupos u organizaciones". Las organizaciones políticas de la sociedad civil, así entendidas, satisfacen todos los requisitos de la definición de Salamon y Anheier. A estos requisitos agregan dos
rasgos funcionales: la búsqueda de un cambio social o resistencia
al mismo,5 y la apelación a algún argumento de interés público.
Desde el punto de vista de los objetivos de este trabajo, la definición propuesta presenta una serie de ventajas: distingue este
subconjunto de organizaciones por la persecución de algún objetivo político; admite que ese objetivo consista tanto en la promoción como en la resistencia a un cambio y reconoce que, aunque
las intervenciones se lleven adelante en nombre del interés público, el alcance de los objetivos de la organización puede contra-
5
Entendido, de modo genérico y amplio, como cualquier cambio en
las relaciones, las instituciones, las organizaciones, las estructuras o
los resultados sociales y no en el sentido restringido habitual de
cambio de las estructuras sociales.
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 23
riar los intereses o los valores de otros grupos u otras organizaciones. Este reconocimiento es particularmente importante para
articular una perspectiva sensible al carácter conflictivo de los
procesos y las decisiones políticas.
La definición se ajusta más estrechamente a las organizaciones
que desarrollan actividades de advocacy pero puede incluir otro
tipo de estrategias, incluyendo el lobby, la movilización, la participación en espacios de consulta para el diseño de las políticas
públicas y la colaboración en la implementación y en la evaluación de políticas públicas.
Tal como señalan Andrews y Edwards, la definición sintetiza
una serie de concepciones usuales en distintas tradiciones de
estudio. Esto permite articular las tesis de los estudios multidisciplinarios sobre las organizaciones sin fines de lucro y no gubernamentales con las de los estudios sobre grupos de interés en
ciencia política y las de los estudios sobre movimientos sociales
en sociología y antropología. Esta articulación facilita el uso de
las herramientas teóricas desarrolladas en los estudios tradicionales para el análisis del fenómeno relativamente novedoso de la
intervención política de las OSC.
Ocasionalmente las definiciones desarrolladas en los estudios
sobre movimientos sociales se aplican al análisis del papel político de las OSC. Estas definiciones son informativas y válidas para
ciertos propósitos, pero introducen restricciones innecesarias,
para los nuestros. Por ejemplo, Jenkins (citado en González Bombal, 2003) acentúa la capacidad de las OSC para representar a
grupos que carecen de representación en otros espacios políticoinstitucionales. Este acento coincide con el de otra parte de la
literatura sobre las organizaciones de los movimientos sociales,
que se concentra en las entidades que desafían las reglas de inclusión y decisión habituales en los procesos de elaboración de políticas. Algunas organizaciones políticas de la sociedad civil pueden, efectivamente, canalizar la participación o la influencia de
grupos que de otro modo quedarían marginados de la toma de
decisiones. En algunos casos esa participación desafía las reglas
24 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
de juego establecidas. Pero no todas las OSC tienen estas características, no existe ningún motivo teórico fuerte para esperar que
las OSC estén en mejores condiciones que cualquier otro tipo de
organización para representar a esos grupos y, fundamentalmente, no es necesario que las OSC traigan una "nueva voz" al proceso político o a la deliberación pública para que sus intervenciones sean políticamente relevantes. Frente a estas definiciones,
sigue siendo preferible la propuesta líneas arriba.
Sin embargo, pueden anticiparse dos objeciones a esta definición. En primer lugar, que hace demasiado énfasis en la persecución deliberada de objetivos políticos. En segundo lugar, que presenta el desarrollo de actividades políticas como el atributo
distintivo de un subconjunto cuando en realidad debería concebirse como una dimensión de las actividades de todas las OSC.
Restringir la definición a las organizaciones que persiguen deliberadamente objetivos políticos es inevitable si se quiere contar
con un lenguaje que retenga un mínimo de capacidad distintiva.
Es cierto que en un sentido muy abstracto y remoto todas las actividades de todas las OSC tienen alguna consecuencia políticamente relevante. Ahora bien, las organizaciones cuyo objetivo
fundamental depende de la sanción de una ley en el Congreso
Nacional enfrentan desafíos muy distintos de los que enfrenta,
por ejemplo, un club de barrio cuyo objetivo fundamental es
ofrecer oportunidades de desarrollo fisico y cultural a sus socios.
No todas las OSC son políticas en el sentido propuesto. Por
supuesto, tampoco todas lo son centralmente ni todo el tiempo.
La persecución de objetivos políticos es, efectivamente, una
dimensión que puede ser más o menos relevante para describir
a cualquier organización de la sociedad civil. En este sentido, la
definición propuesta no distingue un subconjunto sino que explicita un punto de vista. Esto equivale a decir que las OSC interesan a nuestro análisis en tanto que y en la medida en que, en
nombre del bien público, persigan o resistan cambios que pueden contradecir los intereses o valores de otros grupos.
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 25
DE. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL PROCESO DE
LA POLÍTICA PÚBLICA: EXPLICACIONES TEÓRICAS Y
VALORACIONES IDEOLÓGICAS
Una de las observaciones más frecuentes en la literatura es que a \
partir de las últimas décadas del siglo xx la actividad y el peso
político de las OSC aumentaron significativamente. Por supuesto, la actividad política nunca fue patrimonio exclusivo de los
gobiernos, los partidos y las corporaciones, pero, al menos en los
retratos habituales, los regímenes de la inmediata posguerra
(tanto los democráticos como los totalitarios y los autoritarios)
aparecían como un terreno dominado por las grandes organizaciones. El ingreso de las OSC en este terreno apareció entonces
-do-res lo etiquetaron como r Muchos observa
como una-71-67-p—Eii.
"•Yd~e+ reernerP"cia:--rerraettniento o reconstrucción de
( hen y Arato, 1994, p. ' 9). Algunos analistas
la~ad
iación de la arena polirec azan estas etiqu - tas-Paraellas
.
•
tica no es una reedición de patrones conocidos previamente sino
un fenómeno en el que predominan los rasgos novedosos. Independientemente de la relevancia de los aspectos precedentes, es
indudable que la activación política de la sociedad civil estimuló
tanto la actividad teórica de distintas disciplinas sociales como
una reelaboración de argumentos ideológicos para evaluarla. En
mentos ideoesta sección reseñamos las explicaciones y los argumentos
lógicos más influyentes.
EXPLICACIONES ACERCA DE LA CRECIENTE ACTIVIDAD POLÍTICA
DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
Las explicaciones más relevantes están asociadas con cambios en
los regímenes políticos, en la regulación estatal de las actividades
económicas, en la extensión de las funciones administrativas del
Estado y en la escala territorial de los procesos políticos y económicos (globalización). Es probable que existan relaciones de
mutua influencia entre cada una de estas dinámicas. Puesto que
26 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
la literatura no ofrece explicaciones claras sobre posibles interacciones, aquí las consideramos en forma separada.
Democratización
Una de las interpremcionesings frecuentes presenta la activación
política de _la sociedad-civil_en_estrecha asociación con los próce :_.
_
sos de democratización de la llamada "tercera ola" (Huntington,
__—_19DZI La asociación adopta diversas -formas en distintos argumentos y aparece con mayor o menor importancia en la discusión de los procesos democratizadores de acuerdo con los casos
nacionales y la región.
De acuerdo con un primer argumento la activación política de
la sociedad civil debilita a los gobiernos autoritarios y, en ese sentido, promueve la democratización. D ker
. entes versiones e este
argumento atribuyen distinta potencia a la sociedad civil como
elemento democratizador. En algunas versiones, la activacion de
la sociedad civil es la Piina;ITCá-usa
—aér
iuiOismos Estas versiones Se inspiran fun a- Menta-6-e';
te en
la reie-v-an
- cia-de las OSC en los movimientos democratizadores
del este de Europa, especialmente en Polonia y Checoslovaquia
(Cohen y Arato, 1994, cap. 1). En las versiones más„débiles....la,
relevancia política de la sociedad civil acelera el debilitayniento
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 27
la facción liberalizadora del régimen. Limitar la participación se
vuelve más difícil porque la movilización aumenta el costo político de la represión.
En otro tipo de argumentos la activación • olítica de la socied avi es más •ten un resu tado antes que una causa de la
democratización. Esta asociación puede explicarse recurriendo
al _wáje
ki
de los estudios sobre movimientos sociales. En términos de este lenguaje, la democratización ofFEEEZ -indiciones más
favorables para la movilización de los recursos de las OSC (Jenkins, 1983; Tarrow, 1988) y oportunidades políticas más propicias
para su intervención (Meyer,"
rilc-o-ff,--275U0 45:11
levantamiento de las restricciones legales a la acción política que
acompaña la democratización reduce los costos de la acción
colectiva. La institucionalización de la competencia política y la
apertura de la esfera pública valorizan las capacidades de movilización, producción de información y argumentación de las OSC
(Goldstone, 2004). Esto estimularía a emprendedores políticos y
a sponsors tanto públicos como privados a realizar las inversiones
necesarias para solucionar los problemas de acción colectiva que
implica la constitución y el mantenimiento de las OSC.
Lin tercer tipo de argumentos sostiene que~pacia
OSC cultiva en los individuos las disposiciones necesarias para parde las decisiones políticas
de-Tis-re' ImeneiputqvitArips que gqmienza . cón la dificultad
de
Jos aUt.9-ritVistnosparaingittnionalizárse y con las contadipcior_
nes dentro del mismo régimen que
que esta dificul/ad g.enera
( 0-15PnneiTY- Schmitter,"1 186).
.
La inspiración más frecuente de
esta variante deriva de las transiciones de Europa Mediterránea
y América Latina. De acuerdo con estas explica -aOle—
s, Ta- m
—Ovilización Política de la sociedad civil erosiona la dominación autoritaria porque aumenta los costos que debe asumir el régimen
para mantener restringidas la competencia política y la participación. Restringir la competencia se vuelve más costoso porque
algunos de los sectores movilizados de la sociedad civil pueden
convertirse en aliados tanto de la oposición partidaria como de
ce los _costos_de_transacción-que-implican- el-diseño,- la. decisión_y
la im_plemer
_it
ación
lepórdcas_públicas._,Layersión
c
más influyente de_esteárgumentp_es_eLconocido_estudio de Rohert.P.utnain
sobre las diferencias de_carar~ entre loszobiernos regionales italianos (Putnam, 1993). Ellas se explican en función de la
dotación de capital social de cada región y_mi áástiátióhérvotarvtarias son el- componente fundamental de ese capital. Este arguntentenie-ti-e -üriáTéláCióTeTaen-a- Pri nuestro tema, porque
no es necesario que las OSC participen activamente en política
para que el mecanismo causal opere. Sin embargo, razonamientos inspirados en el argumento central de Putnam son citados fre-
28 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
1-111:1
111
111
11[1.1:
r.
1¡:H
•
,. .
cuentemente en discusiones sobre la relación entre estas organizaciones y la política pública (véase por ejemplo Bryce, 2006).
En rigor, solamente el segundo de estos argumentos ofrece una
explicación sobre el origen de la politización de las OSC. En el
primero y en el tercero, la actividad política de estas organizaciones es un factor explicativo, no una incógnita a develar. Sin
embargo, puesto que los efectos de retroalimentación positiva
son sencillos de imaginar (las OSC producen democracia y la
democracia alimenta a las OSC) y, de acuerdo con algunos estadios, verificables en la práctica (Paxton, 2002), la dirección de la
flecha 'causal inicial parece menos relevante que la estrecha asociación qué la mayoría de los estudios encuentran entre la politización de la sociedad civil y la democratización.
•1,.,
Cambios en el babel regulador del Estado en las actividades económicas
El cambio en las funciones reguladoras del Estado en la economía es otro de los factores citados habitualmente para explicar el
incremento de la actividad y la relevancia política de las OSC. Este
cambio se inició en distintos momentos en diferentes regiones,
tuvo profundidad y resultados variables en distintos países y afectó a distintas dimensiones del manejo macroeconómico. Los cambios más relevantes para nuestra discusión son: la persecución del
equilibrio fiscal, la privatización y la desregulación, la descentralización y focalización en la provisión de servicios sociales.
En
áspeapectivas
l
macroeconómicas
tes hasta la segunda mitad de los arios setenta el gasto público era
considerado como—uTfIWEfiránienta cié-estímulo de la demanda
agregallly,_entonces,..~fla palanca del desarrollo económico. Como resultado de esta creencia, los déficits de las cuentas
públicas no eran percibidos como obstáculos estructurales sino
como desajustes coyunturales consistentes con equilibrios macroeconómicos y sociales de más largo plazo. La coincidencia de altos
niveles de inflación y bajos niveles de crecimiento en las economías centrales y la crisis de endeudamiento externo de buena parte
1. *LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 29
de las economías en desarrollo minaron la credibilidad de este
enfoque. El equilibrio de las cuentas públicas se convirtió, entonces, en una meta fundamental de las políticas económicas. Frente a la dificultad de incrementar los ingresos públicos, la persecución del equilibrio implicó en la mayoría de los casos una
reducción del gasto público. Puesto que la provisión de servicios
sociales universales típicamente tiene una incidencia muy alta en
el gasto público, el esfuerzo de ajuste implicó, en algunos casos,
una retracción en la cobertura de los servicios sociales 6 y, más frecuentemente, cambios en las modalidades de implementación de
las politicas sociales para incrementar la eficiencia del gasto.
Los cambios en el manejo de las cuentas públicas tuvieron consecuencias relevantes para el desarrollo de las OSC. En primer
lugar, produjeron dislocaciones sociales de distinta naturaleza.
Los sistemas universales de provisión de servicios alimentaron
expectativas de protección social. Puesto que esas expectativas no
se redujeron, la retracción en la cobertura de los servicios derivó
en demandas sociales insatisfechas. Esa insatisfacción alimentó
tanto la protesta social como la generación de fuentes alternativas de provisión de servicios, que fueron frecuentemente canalizadas a través de OSC. En segundo lugar, con el objetivo de
-151-itó,16-s-Estados-delegáFon
aumentar la eficiencia en ertrák-15"pu
distintas funciones asociadas con la implementación de las politicas sociales en oreanizacionelde la sociedad civil (Acuña, Jelin
)07; González Bombal, Garay et al.,
y Lipsky, 1993).
El diagnóstico sobre los problemas macroeconómicos de la
segunda mitad de los arios setenta no se detuvo en la política fiscal sino que implicó una redefinición global en las concepciones
dominantes sobre el papel del Estado en la economía. Su peso
6
Esa retracción ha sido también atribuida a dinámicas demográficas y
políticas de más largo plazo que no tienen que ver con las metas de
la política económica. Véase, ppr ejemplo, Turner (2001).
.42-"L" V
30 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
económico, considerado como demandante de dinero, agente de
gasto y ente regulador comenzó a ser percibido como un lastre
que restringía las oportunidades de financiamiento y la capacidad de acción de los agentes privados. Versiones de este diagnóstico ocupaban un lugar importante en la economía, la filosofía
política y la teoría social desde la posguerra. Las condiciones económicas y financieras de principios de los arios ochenta les dieron verosimilitud. La difusión de estas visiones inspiró una serie
de medidas para aligerar el peso económico del Estado, tanto en
su calidad de productor de bienes y servicios como en su calidad
de agente regulador. Estas medidas fueron tomadas, con distinto alcance y variados resultados, en los países capitalistas centrales, en los países capitalistas en desarrollo yen los países que hasta
inicios de 1990 formaban parte de la esfera de influencia de la
Unión Soviética en Europa central y oriental. Empresas de propiedad pública fueron vendidas a propietarios privados y se procuró reducir la capacidad de intervención de los gobiernos en la
determinación de los precios de bienes clave como el dinero (a
partir de la llamada autonomización de las autoridades monetarias nacionales), el trabajo (mediante la eliminación de las regulaciones salariales que fueran más allá del establecimiento de salarios mínimos) y en el comercio exterior (con la reducción de
barreras arancelarias y no arancelarias y la suscripción de acuerdos bilaterales y multilaterales).
i la desregulación crearon cond~ra
ivatizációk_y
LaH
___:1,
el desarrollo de las OSC a trav • - • • • - anisms2kE~0s
casos, estas tomaron a su cargoya prestación de servicios púbTi-(diin
—tóló¿ habitualmente considerados soCialéi
. edufán
„._.,- o la
c-61-,'—
_
cación, en Chile, o servicios de salud, en los Estados Unidos)
c6iii6 servicios de infraestructura (es el casode
la distribución
, _ de
_
energía electnca y la provisión de servicios telefónicos en algunas- comunidades pequeñas). En otros casos, las OSC fueron
incorporadas a regímenes de regulación de servicios públicos
_
prestados por empresas, Estos regímenes suelen estar formalizados en leyes y reconocen la participación & OSC en espacios ins-
'
titucionalladps_de-consulta. Tal es, por ejemplo, el caso de los
entes reguladores de servicios públicos en la Argentina. En
ambos casos, al constituirse en actores centrales en áreas políticamente sensibles, estas organizaciones adquirieron un relieve
político del que carecían anteriormente.
La descentralización Etszlizaciiin de la asistencia social también contribuyeron a dar visibilidad y relevancia al trabajo de las
0-§C. En algunos casos, como se comenta más arriba, estas medilás-fueron -adoptadasfundamenialmente_para aliviar las finanzas
públicas.En_otras ocasiones testuvieron asociadas con procesos
de aesCentralización .política que, en algunos países, a-compañaron la democratización. Independientemente del motivo inicial,
la deiaritariación fl
l ion imp icaron definir a lo s
eneficia
í a social de acuerdo con criterios
as
aí:raigo local y el acceso a comunidades específicas del que ¿lisfrutan algunas OSC se convirtieron, a los ojos de numerosos analistas y diseñadores de políticas, en herramientas valiosas para la
intervención focalizada. De allí que muchas de estas organizaciones hayan asumido, con resultados dispares (González Bombal,
Garay et al., 2003; Rathgeb Smith y Lipsky, 1993), responsabilidades de implementación y adquirido alguna influencia sobre el
diseño de las políticas sociales.
Extensión en las funciones administrativas del Estado
Eicrecimiento de la influencia olítica de las OSC ha sido asociar.
do con otra trans ormación en las funciones de los Estados: la
ampliación del conjunto &AD:u
n ssiu_e_sexonvierten-eanbjem
lapfiicaa Esta ampliación es un fenómeno conocido y
analizado desde muy diversos puntos de vista. Ha sido especialmente relevante en los estudios sobre las políticas públicas en los
Estados Unidos, en particular en las discusiones sobre el papel de
los grupos de interés en el sistema político norteamericano
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
33
32 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
(McFarland, 2007). En relación con estas discusión_esy_eligis-£ 41--ua modelos lunlistas clásicos, Hugh
,--p_
texts)
(issue
Heclo (1978) desarrolló el conceredes de asuntos
Las redes de asuntos s2nespácios de rekciarlesalLe se_
networks).
1 eneral, informal, entre
eLz__..
forman en la interacció
funcionarios públicos y personas, grupos y organizaciones inteones
redes dan lugar a relaci---iairáf.-ris--resados en un tema part
r
más bien cooperativas -entré activistas y funcionarios y, de acuerdo con algunas lecturas, borran los límites entre la burocracia
pública y las organizaciones sociales (Nyland, 1995). Esta noción
se expandió rápidamente en el terreno de los estudios sobre políticas públicas en el ámbito internacional (Gormley, 1986; Keck y
Sikkink, 1998; Kira:, Meister et al., 1984; Sikkink, 1993). La
influencia de las redes de asuntos
en la construcción de la sen----_---promoción
de
decisiones
de
pollticayública puede interda-flá¿cien. bién como consecuen -cia de la cr•
---y- t-am
p`i-e-tlise-C6ifiii-ausa
relevancia política de las organizaciones de la sociedad civil.
te—
De acuerdo con el argumento de Heclo, las redes e asun os
,."--se forman cuando el Estado adopta nuevas responsabilidades
) administrativas. Según la interpretación más frecuente, la expansión temática de estas responsabilidades reduce la probabilidad
l",
\j de que los funcionarios públicos (electos o designados) dispongan de información en cantidad y calidad suficientes para tratarde
_, abre la.1
1 los. Ese déficit, deinformción
ind~organizacioneique tienen los incentwos,ppltticos o
.
__..
Algunas OSC adquiela competencia profesional para_p
---política en la medida en que pueden incorporarren relevaa
_ _
se a estas redes de asuntos. En' este sentido, la expansión de las
e ciifii-6-su
responsabilidades administrativas
del Estado aparé -c—
_ ,
.
causa.
Yendo un paso más atrás en el proceso, también podernos
encontrar a organizaciones de la sociedad civil. Es frecuente que
los Estados asuman nuevas responsabilidades administrativas por\ que algunos movimientos u organizaciones sociales consiguen
incluir un tema en la agenda pública, argumentar que merece
I/
una intervención estatal e institucionalizar el tratamiento de
este tema como responsabilidad de largo plazo (Hula y JacksonElmoore, 2001; Lowry, 1995; Rutheford, 2000; Steinberg, 1993).
Las OSC también han sido retratadas como canales en los procesos de emulación internacional en lo que hace a la adopción
de políticas o la formación de instituciones, ambos procesos asociados con la complejización de las burocracias públicas. Estos
enfoques postulan que el desarrollo organizacional del Estado no
siempre obedece a causas y presiones domésticas. En algunos
casos resulta de la adopción de modelos internacionales y la difusión de aprendizajes institucionales. De acuerdo con algunos
estudios de caso, las OSC pueden funcionar como promotores y
vehículos de esa difusión (Bennett, 1997). 7
Globalización
El término "globalización" es usado para referir una enorme
variedad de procesos de muy diversa naturaleza. Muchos de esos
procesos están ocurriendo simultáneamente. El hecho de que
coincidan en el tiempo sugiere que están asociados, aunque los
términos de esa asociación son difíciles de entender con las teorías y evidencias empíricas de las que disponemos. Aquí proponemos un uso distinto de esta denominación con el, proposito de
ca que presumamos que_esosfenómenos-están.asociados_de algún
modo particular. Los fenómenos son do_s: elslesarrollo de or_g_á-__
-e-s--Y >regímenes internacionales, y la reducción en los cosruládo-n
d internacional de la inforyng_ción.yjas, persa
tc
-5-1-dé
c
iosiiecuentemente
citados en relación con la globaOo-áP lización, como la reducción en las restricciones a la movilidad
7
Estos fenómenos forman parte de la incidencia de "segunda generación" que Carlos H. Acuña discute en el capítulo de conclusiones
incluido en este volumen.
34
LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
internacional del capital y el aumento del comercio internacional, quedan fuera del foco de nuestro comentario.
Los regímenes internacionales son "principios, normas, reglas
y procedimientos para la toma de decisiones alrededor de las cuales convergen las expectativas de los actores en una determinada
área de asuntos" (Krasner, 1982, p. 185). Aunque el concepto
puede extenderse a cualquier actor que intervenga en la arena
internacional, los actores de los que habla la definición son, fundamentalmente, Estados nacionales. Los Estados pueden encontrar necesario o conveniente estabilizar sus expectativas respecto
del comportamiento de otros Estados por una variedad de motivos. En la mayoría de los casos, los regímenes internacionales se
desarrollan y se mantienen para resolver problemas de coordinación; es decir, problemas que surgen no porque las preferencias
de los Estados sean absolutamente conflictivas (aunque pueden
serlo parcialmente) sino porque la ausencia de acción concertada lleva a resultados indeseables para todas las partes. Muchos de
estos problemas de coordinación surgen en relación con el manejo de fenómenos que atraviesan las barreras territoriales. Dos
ejemplos clásicos son el tratamiento de los temas ambientales y
la regulación de las telecomunicaciones. También surgen regímenes internacionales para la resolución de problemas de cooperación, problemas que no están relacionados con la acción
concertada, sino con el cumplimiento de compromisos. Un ejemplo de estos problemas son los regímenes internacionales de
comercio, muchos de los cuales dan lugar a la formación de organizaciones internacionales, entidades encargadas de supervisar
el cumplimiento de las reglas y canalizar la toma de decisiones.
Los regímenes y las organizaciones internacionales facilitan la
participación política de las OSC por dos razones. En primer
lugar, ofrecen una arena internacional de intervención y, en ese
sentido, multiplican las oportunidades políticas de esas organizaciones. La naturaleza del tema de interés de muchas organizaciones demanda la acción internacional. Tales son los casos, por
ejemplo, de un sector de las organizaciones ambientales, de las
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
35
organizaciones que reclaman la remoción de las minas anti-personas luego de los conflictos bélicos o de las organizaciones que
combaten la participación de niños en enfrentamientos armados.
En segundo lugar, los regímenes y las organizaciones internacionales pueden servir como recurso político para magnificar la incidencia de las OSC en la escala nacional. La presión internacional puede aumentar los costos de reprimir o demorar la adopción
de reformas, y así promover el alcance de los objetivos de algunas OSC. La influencia internacional favoreció la posición doméstica de, por ejemplo, las organizaciones de derechos humanos y
aquellas que encuentran obstáculos políticos y culturales para la
adopción de políticas de salud reproductiva (Keck y Sikkink,
1998; Misra, 2006). La suscripción de tratados internacionales y
el funcionamiento de las cortes internacionales de justicia permiten sostener la influencia doméstica de este vector internacional a lo largo del tiempo. En este sentido, también puede esperarse que multipliquen las oportunidades de intervención
política de las OSC, lo cual no quiere decir que esas oportunidades vayan a aprovecharse siempre de modo eficaz.
La reducción en el costo de la movilidad internacional de la
información y las personas facilita la acción colectiva a escala
internacional y, en ese sentido, fortalece la posición de las OSC,
tanto en la arena política y en las organizaciones multilaterales
como en los espacios domésticos. Este factor tiene un efecto
independiente r otro indirecto, puesto que también ha estimulado el desarrollo de los regímenes y organizaciones internacionales que comentamos en los párrafos anteriores. Estos cambios
ofrecen a las OSC facilidades para obtener información y difundirla y nuevas oportunidades para obtener recursos y establecer
alianzas.
Aunque esta reseña no es exhaustiva, permite poner en un contexto histórico el tópico de la politización de las OSC, llamar la
atención sobre la multiplicidad de fuentes que puede tener este
fenómeno y subrayar que sólo puede entenderse en relación con
procesos más amplios y que afectan a otros actores.
36 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
El crecimiento en la significación política de estas organizaciones ha sido objeto de distintas valoraciones. Algunas de ellas son
positivas y otras no. Esas valoraciones adoptan ciertas formas típicas. A continuación reseñamos las más frecuentes.
LOS ARGUMENTOS DE LA SOCIEDAD CIVIL
En 1991, Michael Walzer publicó un ensayo que expone una valoración particularmente persuasiva y prudente del significado
político de la sociedad civil. Originalmente publicado como The
Idea of Civil Society (1991), trascendió con un título distinto en dos
reediciones posteriores: The Civil Society Argument (1992; 1995),
el argumento de la sociedad civil. Ajuicio de Walzer, el argumento de la sociedad civil es un correctivo frente a cuatro argumentos comunes en e,
político moderno y que celebran otras
tantas formas de vida como modelos de coexistencia. Los primeros dos argumentos forman parte de la tradición de izquierda: el
de la buena vida asociada con la participación activa en la política y el de la buena vida como comunidad autónoma y autorregulada de productores libres. Los otros dos argumentos son representativos de los discursos de derecha: el de la buena vida
dedicada a la producción y el intercambio en el mercado y el de
la buena vida como lealtad a la nación. El problema de estos cuatro argumentos es su singularidad, su insensibilidad a la complejidad de los asuntos humanos y a los inevitables conflictos de lealtades asociados con ella (1995, p. 162). El argumento de la
sociedad civil, en cambio, celebra la sociabilidad, el vincularse
con otros, independientemente de la motivación o el propósito.
Incorpora los otros argumentos, puesto que acepta todos los
impulsos asociativos: la producción, el consumo, la participación.
política, la nacionalidad; pero también niega los otros argumentos, porque requiere preservar la posibilidad de mantener múltiples afiliaciones y múltiples lealtades. La socied_ad_ci~espretada, precisamente porque no tiene ningún propósito
_
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
37
determilládo, es el reinosle,la.pluralidad. El argumento de la pluralidad, en la expresión magistral de Walzer, es probablemente
el más persuasivo de los argumentos de la sociedad civil. Pero no
el único ni el más influyente.
Es posible aducir un segundo argumento asociado con el pluralismo. En éste, la multiplicación de asociaciones con vocación
de intervenir en el proceso de políticas contribuye a la desconcentración del poder y, en ese sentido, hace posible el gobierno
democrático en sociedades complejas. En él aparece la sociedad r
civil concebida como promotora y resguardo del pluralismo poli- I
tico. La multiplicación de intereses privados ha sido una de las
preocupaciones clásicas de la reflexión política moderna. Hasta
finales del siglo )01ilt, fue presentada casi siempre como una amenaza para la realización del interés público. Tal es el sentido que
adopta la consideración de las organizaciones representantes de
intereses particulares en los escritos del Iluminismo escocés, particularmente en el clásico de Adam Ferguson citado más arriba.
• De acuerdo con las interpretaciones habituales, esta preocupación adquirió un nuevo sentido a partir del trabajo de james
Madison. Los artículos de El Federalista que se le atribuyen presentan la multiplicación de intereses particulares y su intervención en la arena política como mecanismos de neutralización
recíproca. Según él, este mecanismo garantiza tanto la autonomía de las repúblicas frente al poder faccional como las autonomías de los poderes locales y los individuos frente al poder central. Esta imagen de la democracia moderna, como sistema con
múltiples centros de poder, ha sido y continúa siendo una rica
fuente de inspiración ideológica (McFarland, 2007). Las demandas de inclusión política de las OSC encuentran un robusto respaldo en esta fuente.
De acuerdo con un tercer argumento, la intervención y la
adopción de responsabilidades políticas por parte de las OSC son
valoradas como complemento o alternativa de la representación
política canalizada a través de las elecciones. Este argumento
juzga el voto como un mecanismo de expresión muy inadecuado
38 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
con respecto a la complejidad de las decisiones de gobierno y de \
las burocracias públicas modernas. El voto y los partidos políticos
no tienen ni pueden tener sensibilidad suficiente frente ala multiplicidad de demandas e intereses existentes. La constitución de
OSC y su inclusión en los procesos de toma de decisiones ofrecen, entonces, una posibilidad de representación a grupos y
demandas para las que los canales y procedimientos establecidos
no tienen lugar. Presentan de este modo un complemento a los
mecanismos electorales de rendición de cuentas. Otra versión de
pede las OSC productoras
eitedtt
argumento
de bienes colectivos que pueden complementar o reemplazar los
provistos por el Estado. Dados su tamaño, su localización y sus
incentivos, estas organizaciones disponen de mejor información
y motivación más adecuada para satisfacer los intereses de las
poblaciones a las que sirven (Bryce, 2006; Steinberg, 1993). Así,
es más probable que los mecanismos de rendición de cuentas,
aun los informales, funcionen eficazmente. Esta noción de la
sqciedad civil como refuerzo de representación esgrime razones
val—ora desde un punto de vista distinto. En el caso anterior, la desmismo. En este caso,
es un medio para producir mecanismos de representación más
sensibles a las demandas y preferencias ciudadanas.
Es posible articular una defensa de la sociedad civil a partir de
un cuarto punto de vista: la eficiencia. Desde esta perspectiva las
l
í asociaciones de la sociedad civil, junto con otrass asociaciones
alternativa
las empresas, ofrecen
voluntarias
in esquemas estatales de provisión de bienes colectivos, típicamente centralizados y rígidos. La asociación voluntaria funciona en
este caso como serial de valoración de un bien y, entonces, como
serial de disposición a contribuir, con tiempo o dinero, a su pro-L ,
ducción (Casella y Frey, 1992). Las OSC funcionan aquí como
vehículos de eficiencia económica por motivos semejantes a los
que se ofrecen para presentarlas como vehículos eficaces de
representación política: tienen motivos más fuertes y condiciones
1
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
39
más propicias que el Estado para satisfacer las demandas de sus
públicos.
El argumento de la sociedad civil no es uno. Considerando sólo
los más frecuentes, hay por lo menos cuatro. Aunque destacan
valores distintos y su combinación puede dar lugar a inconsistencias, son compatibles y aparecen muchas veces mezclados en las
discusiones acerca de la contribución política de las OSC. El
retrato de esas discusiones sería incompleto si no consideramos
algunos contra-argumentos, que aparecen con frecuencia similar
y ofrecen razones de poder persuasivo equivalente.
CONTRA-ARGUMENTOS
La participación política y el interés por los asuntos públicos no
condensan todas las virtudes humanas ni reflejan siempre las
superiores. Éste es el primer argumento fuerte del texto deWalzeij los motivos que ofrece para respaldarlo son convincentes.
ero, como él mismo advierte: "[...] no hay forma de escapar al
poder y la coerción ni posibilidad de elegir, como los viejos anarquistas, sólo la sociedad civil" (1995, p. 167). La sociedad civil
no se sostiene ni se basta a sí misma
_ el Estado no es meramente una_entre_Arariaslormas d_e_As9g1APilrl P9.111,m_ELKIta_.do, él
mismo una asociación, es condición de posibilidad de todas las
otras asociaciones y, lo que es particularmente importante para
_
nuestros propósitos, es condición de la civilidad_ Vra:Piii ráida•21-de la sociedad civil. Sin un marco de reglas comunes (que implica la obediencia a la autoridad común que vigila el cumplimiento de esas reglas) la civilidad de la sociedad civil "se disuelve en
multiplicidad de lealtades a un archipiélago de organizaciones.
Ésta es una de las enseñanzas de los filósofos contractualistas clásicos y continúa siendo relevante para leer la situación contemporánea. Sin un marco de reglas comunes, la pluralidad de la
sociedad civil no es pluralidad sino multiplicación de singularidades.
40 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
Buena parte del interés por explorar las condiciones de incidencia de las OSC en las políticas públicas implica un reconocimiento tácito de la centralidad del Estado. La voluntad de pasar de la
acción expresiva y el trabajo de advocacy sugiere que aunque algunos movimientos han abandonado la aspiración de conquistar el
Estado, éste continúa siendo una herramienta de acción politica
ineludible (Acuña, Jelin et al., 2007; González Bomba', 2003; Villar,
2003). No obstante, en algunos casos, la vocación de participación
política puede traducir una intención de neutralizar o reemplazar
el Estado. En estos casos, la vocación antiautoritaria de los movimientos sociales en los que muchas OSC reconocen su antecedente, se transforma en vocación antiestatal y, entonces, antipolitica.
IRepitiendo a Walzer, no hay motivos para elegir sólo la política,
Wit pero no se puede prescindir de ella. La acción política no se agota
en el Estado, pero no puede eludirlo. Del poder y la coerción no
se escapa, éstos pueden ser herramienta de profundización democrática en la medida en que se proteja al Estado como bien público y recurso común de acción política.
Motivos semejantes inspiran la impugnación del argumento de
la sociedad civil como pluralismo político desde un punto de vista
democrático. De acuerdo con esta impugnación, la multiplicación
de intereses particulares políticamente organizados no implica
ninguna garantía de neutralización recíproca sino que aumenta
el peligro de captura y colonización del aparato estatal. Esta
impugnación ha sido un tema frecuente de los críticos del funcionamiento de la democracia norteamericana (Wright Mills, 1956)
y es retomada por críticos contemporáneos de la globalización
(Cerny, 1999). Desde el punto de vista de estos críticos, la soberanía estatal es condición del gobierno democrático. La activación
política de las organizaciones de la sociedad civil, en la medida en
que contribuye a la superposición e intersección entre estructuras de gobierno, debilita la soberanía estatal y erosiona, entonces,
el instrumento de las decisiones democráticas de gobierno.
Un tercer contra-ar: mento cu - •• • . • ue la participación en
ntaria generevalores y ac
cualquier organización
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 41
orrkiro Esta objeción es frecuenrno
patillescznelgóllis_____dero
te en las críticas del trabajo de Robert Putnam citado más arriba
y ha sido expuesta de modo particularmente convincente por
Theiss-Morse y Hibbing (2005). A partir de la evaluación de una
amplia literatura, los autores encuentran que no todas las organizaciones voluntarias promueven valores democráticos (ésta es
la más común de las críticas a Putnam), que las asociaciones
voluntarias reúnen a gente parecida entre sí (lo cual no favorece
el cultivo de actitudes pluralistas) y que la participación en asociaciones voluntarias, más que volcarlos hacia la política, desinteresa a sus miembros respecto de ella. 8
Considerando estos contra-argumentos, la incidencia de las
OSC en la política pública presenta desafios particulares. Las
objeciones están inspiradas por un denominador común: la política es una forma de acción pública sui generis. Incidir en las políticas públicas requiere reconocer, afirmar y resguardar esa singularidad. Para participar eficazmente y de modo productivo en la
política pública es necesario internalizar el punto de vista del
Estado, y hacerlo implica reconocer la inevitabilidad de la coerción y la necesidad de un marco de reglas y un espacio de acción
comunes. El argumento de la sociedad civil, en cualquiera de sus
variantes, no la asume como una versión superior de lo público.
Por el contrario, supone, tal como lo enfatiza Walzer, el reconocimiento de que no existe tal versión superior. Si compartimos
este reconocimiento y, al mismo tiempo, aceptamos la inevitabilidad de la coerción, la afirmación de la política y la estatalidad
aparecen como corolarios del argumento de la sociedad civil
como pluralidad. Esta afirmación no es una síntesis del cotejo
os y contra-argumentos, sino una advertencia inientre argumen\
cial para evitar 1 s errores más comunes al considerar la contribución potencial de las OSC a las políticas públicas.
8 Estos hallazgos confirman los de los estudios y ensayos compilados
anteriormente por Skocpol y Fiorina (1999).
•
42 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
HL INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS:
DESAFÍOS ANALÍTICOS Y HALLAZGOS •
En la primera parte de la sección anterior hemos relevado argumentos que nos permiten entender bajo qué condiciones contextuales puede esperarse que las OSC desarrollen la motivación y
encuentren el espacio para participar de procesos de elaboración
de políticas públicas. En esta sección reseñaremos algunos análisis sobre las condiciones bajo las cuales esa incidencia puede ser
eficaz. Dada la variedad de organizaciones en la sociedad civil, la
complejidad del Estado como organización y la particularidad de
las experiencias nacionales y transnacionales, dar cuenta de esas
condiciones implica resolver gran cantidad de desafios teóricos y
metodológicos. Comenzamos nuestra indagación señalando brevemente qué grado de exactitud y generalidad podemos esperar
dado el conocimiento disponible y la experiencia acumulada. A
continuación discutimos las dificultades asociadas con la verificación de experiencias de incidencia. Fs2s dificultades tienen dimensiones teóricas (¿qué cuenta como incidencia?) y metodológicas
(cómo asignar atributos de las políticas públicas a la incidencia
de las OSC?). Exponemos más adelante la variedad de espacios en
los que puede verificarse la incidencia tomando en cuenta la
estructura de los Estados y la de los procesos de configuración de
políticas públicas. Comentamos luego cuál es la magnitud de incidencia esperable tomando en cuenta que las OSC participan de
arenas políticas en las que también intervienen otros actores. Terminamos describiendo algunos mecanismos de incidencia a partir de la síntesis de la experiencia nacional e internacional y las lecciones aprendidas en la implementación de INICIATIVAS.
¿ARGUMENTOS GENERALES?
La cantidad y la variedad de estudios sobre la participación de las
OSC en las políticas públicas son abrumadoras. Si incluimos en
la revisión la literatura sobre movimientos sociales y grupos de
.
43
interés, el universo se amplía aún más. Para dar una idea de la
"- magnitud de la producción relevante para el tema, un estudio de
Burstein y Linton (2002) sobre el impacto relativo de las organizaciones de los movimientos sociales, los partidos políticos y la
opinión pública sobre la politica pública incluyó 53 artículos, con' iando solamente los publicados entre 1990 y 2000 en las revistas
académicas más influyentes en ciencia política y sociología de los
Estados Unidos. Esos 53 artículos presentan 230 medidas de
impacto sobre la política pública (Burstein y Linton, 2002, p.
390). A pesar de la intensidad del esfuerzo intelectual invertido
en esta empresa, los progresos en términos de acumulación de
conocimientos han sido limitados.
Algunos autores atribuyen las dificultades en la elaboración
de argumentos generales a variaciones en la conceptualización
de los fenómenos de interés y en la teorización sobre los efectos causales (Meyer, 2004; Meyer y Minkoff, 2004). Otros atribuyen este lento avance a la falta de articulación explícita entre
disciplinas o tradiciones de estudio (Andrews y Edwards, 2004;
Roitter, 2001). Estas consideraciones coinciden con las conclusiones de la revisión que realizamos para este estudio. Pero es
posible que la dificultad para progresar en el conocimiento
reconozca motivos más profundos. Como señaláramos al comienzo de la segunda sección, sociedad civil es un término demasigdo
ari-ip•ro—(a
_ eliberadamente amplia)_comapam-contener el míni-,_
mo de homogeneidad indispensable_para quecualquierzenera_
lizáa-sYn tenga algún valor informativo. Parece_entómás,pitt_
dente dEWT6Ilar un vocabular
_i_o_que_permita.slistinguir~
dé la soaéaáa-CiV—
il a—las orgrizáciones_quomparten_atributos
modultrgitiiárT-e evantes y elaborar hipótesis testeables en relación
cein esos tipos más acotados de organizaciones. Aunque existen
en la literatura varias tipologías de organizaciones, ninguna goza
de la aceptación general necesaria para estructurar un programa
común de investigación.
En función de lo señalado anteriormente, una exploración
más convincente de las capacidades políticas de las OSC nece-
44
LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
sita: a) acuerdos terminológicos más amplios; b) argumentos
descriptivos más exhaustivos y c) teorías acotadas por tipos de
organización. Sorteando estas dificultades conceptuales y las
barreras disciplinarias, pueden de todos modos encontrarse
algunos mecanismos causales repetidos(Elster, 1998; Hedstróm
y Swedberg, 1998). No podemos hacer afirmaciones fuertes
sobre la validez general de estos mecanismos, pero ellos señalan en qué dirección vale la pena continuar explorando. Describimos algunos de ellos en el apartado final de esta sección.
¿QUÉ CUENTA COMO INCIDENCIA?: LEGISLACIÓN,
IMPLEMENTACIÓN, MEDIACIONES Y MEDICIONES
Una de las dificultades más importantes entre las señaladas anteriormente consiste en determinar qué cuenta como incidencia.
Esta dificultad tiene dos aspectos. El primero de ellos es teórico.
Casi todos los estudios que hemos relevado procuran resolver este
aspecto del problema considerando por separado cada una de las
etapas de la política pública: determinación de la agenda, identificación de las opciones de decisión, elaboración de la decisión,
implementación, monitoreo y evaluación. 9
Es relativamente sencillo aceptar señales típicas de algunas
de estas etapas como instancias de incidencia. Por ejemplo, la
inclusión de un tema en la agenda pública, en la medida en
que pueda atribuirse de modo convincente a alguna intervención de OSC, podría entenderse de este modo. Lo mismo
podría afirmarse respecto de la formulación de una, ley, un
cambio en la reglamentación o el diseño de un programa. Esto
es así, aunque dentro de cada una de esas etapas pueden identificarse dimensiones particulares que hacen más complejo el
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
45
análisis. 10 En otras etapas es más dificil determinar si la intervención de las OSC constituye un caso de incidencia. Este problema se presenta particularmente en lo referido a la etapa de
implementación. En algunos casos, las OSC desarrollan activida- \
des, autónomamente o en coordinación con autoridades estatales, que complementan y en ese sentido inciden sobre los resultados de la implementación (INICIATIVAS para el fortalecimiento
democrático y social 2005 ofrece ejemplos de este tipo). En otros
casos, las OSC sirven simplemente como canales de distribución
de bienes o servicios generados desde el Estado y de acuerdo con
un diseño decidido desde allí (González Bombal, Garay el al., 2003
cita ejemplos que confirman esta apreciación en relación con la
implementación de políticas sociales focalizadas en la Argentina
durante los años noventa). Es conveniente considerar esos casos
como instancias de participación y reservar el uso de "incidencia"
para intervenciones en las que las OSC tienen algún impacto relevante sobre la política en cuestión.
Un tratamiento más completo del problema de la incidencia
requiere complementar el esquema de etapas de la política pública en dos sentidos. En primer lugar, como se señala en la segunda
sección de este estudio, la actividad política de las OSC incluye
tanto la promoción de cambios como la resistencia a los cambios.
La resistencia eficaz puede manifestarse en la adopción de decisiones o en no decisiones. Las no decisiones puedén resultar de la
exclusión de un tema de la agenda pública o del mantenimiento
del statu quo aunque el problema haya ingresado. El registro de las
no decisiones puede ser dificil desde el punto de vista metodológico, pero debe contemplarse esa posibilidad teórica.
19 Por ejemplo, Rutheford (2000, p. 80) distingue, en cuanto a la agenda
9 Distintos estudios proponen distintas enumeraciones y denominacio-
nes para las etapas, pero las diferencias son pequeñas.
de políticas públicas, dimensiones cognitivas (temas de agenda como
unidades de información) y normativas (temas de agenda como
objeto de juicios éticos). Las eficacia de las intervenciones de las OSC
puede variar respecto de cada una de estas dimensiones.
46 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
En segundo lugar, es necesario considerar que la incidencia de
las OSC puede ser mediada por otros grupos o actores. Por ejemplo, las acciones de advocacy de las OSC pueden persuadir a segmentos de la opinión pública y a los funcionarios públicos a adoptar cambios que estos segmentos juzgan favorables por motivos
electorales y no por la intervención directa de las OSC. Una descripción adecuada de las condiciones de incidencia requiere un
inventario exhaustivo de las posibilidades de mediación, en particular de la relación entre las OSC, los partidos políticos y la opinión pública (Burstein y Linton, 2002; Costain y Majstorovic,
1994).
La atribución de propiedades de las políticas públicas a la intervención de estas organizaciones plantea desafíos metodológicos
complicados, entre otras cosas porque la incidencia de las OSC
frecuentemente está mediada por, o coexiste con, los intentos de
influencia de otras organizaciones. Los estudios de caso, que
constituyen el diseño más usado, son especialmente vulnerables
a esta dificultad. Aun cuando el control estadístico sea difícil o
inadecuado a la naturaleza de los datos disponibles, otras técnicas frecuentes en los estudios comparativos sobre otros temas,
como el contraste de contextos (Skocpol, 1994) o de desarrollo
más reciente, como el análisis de conjuntos (Ragin, 2006), pueden ayudar a sopesar la validez de los hallazgos de los estudios de
caso. Estas técnicas están prácticamente ausentes de los estudios
relevados.
Otro rasgo frecuente en los estudios es la concentración en
casos "exitosos" de incidencia. Esta concentración puede llevar a
sobreestimar la relevancia de algunos atributos de las organizaciones que efectivamente consiguen incidir porque no permite
identificar si son esos atributos u otros los que las distinguen de
aquellas organizaciones que tratan de incidir pero no pueden.
Por ejemplo Rees (1999) estudia las 12 organizaciones sin fines
de lucro más influyentes sobre la actividad legislativa en el Congreso de los Estados Unidos y atribuye la eficacia de estas organizaciones simplemente a los factores mencionados más frecuente-
LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
47
mente en entrevistas con los líderes de estas organizaciones. Sin
el contraste con casos negativos de incidencia (lo que no necesariamente demanda el empleo de métodos estadísticos) es dificil
confirmar la relevancia de los factores mencionados.
La recurrencia de los estudios de caso ha conspirado también
contra el desarrollo sistemático de indicadores de incidencia. Las
descripciones e interpretaciones propuestas suelen ser muy
dependientes de las peculiaridades de las organizaciones, la naturaleza de las políticas y los países analizados. Considerando las
dificultades señaladas anteriormente es deseable y, a partir de la
enorme riqueza de estudios producidos, posible, avanzar en la
producción de indicadores de relevancia independientes de la
especificidad de los contextos.
VARIEDADES DE LA INCIDENCIA: ETAPAS, SECTORES, PODERES Y
NIVELES DE GOBIERNO
Como se ha señalado, una de las coincidencias generales en la
literatura es la distinción de las
aaerdo con la etapa de la política de que se trate. Puesto que
caetaptt-ply
inámicas distintas, requiere entonces diferentes capacidades y distintas estrategias de las OSC (Burstein,
1991; Soule y King, 2006). Otra distinción frecuente corresponde con las diferencias sectoriales entre las políticascuña, Jelin
et al., 2007; Casey, 2002; González Bombal y Villar, 1003; Kirst,
Meister et al., 1984). La naturaleza de los problemas y la estructura de la burocracia estatal
ñali
va
significativamente
—
entre sec.:
L_ denominarse_s_pec:_
el a
to" _
administrativo
delproblema.
....
Otras dimensiones político-institucionales relevantes están
prácticamente ausentes en los estudios relevados. Las arenas políticas más frecuentemente estudiadas son las agencias de los ejecutivos, el poder legislativo (con casi absoluto predominio de los
48 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
estudios sobre el Congreso de los Estados Unidos) y las organizaciones internacionales (en las que también predominan los agentes del Ejecutivo). La intervención sobre las legislaturas de otros
países y la rica experiencia práctica de estrategias de incidencia
judicial (acerca de la cual el movimiento de derechos humanos
y el movimiento ambiental en la Argentina ofrecen numerosos
ejemplos) no han tenido hasta el momento un impacto significativo en la elaboración teórica.
En términos de niveles de gobierno, las dinámicas nacionales
on las más frecuentemente analizadas, aunque una porción
importante de la literatura más reciente da cuenta de las dinámicas locales (Acuña, Jelin el al., 2007; Hula y Jackson-Elmoore,
2001; Sampson, McAdam et al., 2005). El primer nivel subnacional (provincial o estadual) es tratado por pocos estudios (por
ejemplo, los referidos a los procesos de descentralización en América Latina) y no hemos encontrado contrastes explícitos entre
las condiciones para la incidencia de las OSC en distintos niveles
de gobierno.
La debilidad del tratamiento de los factorespónico-institucio:
nales no administrativos es consistente con la concentración de
de incluir esos otros factores en el análisis se haría más
evidente tan pronto como se prestara atención a las motivaciones
de los funcionarios públicos. Elanálisis de estás_ótiac
m iiones
demanda, en prirner.Lagar, el recon,achniento_delaszegla&-constituci-oe_estructuran la intraacción_entre_las ejecntivos,
iásm
° ayorías legislativas v los funcionarios_kulicialessemindo
discusión de la influencia
las organizaciones
11
Los motivos de los funcionarios públicos, electos o no electos, sólo
aparecen tratados explícitamente en un estudio que documenta la
cooptación de esas organizaciones como instrumento de supervivencia política de un régimen autoritario (Wiktorowicz, 2000).
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
49
interacción entre los funcionarios electos y los ciudadanos media-
'
•
dapórel ré IteiA.p1.Mral. La literatura de raíz institucionalista disponible en el área de la ciencia política ofrece una serie de
argumentos para estimar el efecto individual y algunas de las interacciones entre estos factores (Carey, 2000). Ellos permitirían
complementar los aportes de los estudios sobre OSC, grupos de
interés y movimientos sociales.
Hasta el momento los estudios han explorado una parte pequeña del mapa social e institucional de la incidencia y lo han hecho
de modo incompleto. Hay áreas importantes de la experiencia de
las OSC que aún aguardan un tratamiento sistemático y hay actores dentro de las áreas ya exploradas cuyas motivaciones pueden
elucidarse con herramientas teóricas probadas en el análisis de
otras cuestiones. Esto señala una dirección posible para las investigaciones futuras.
LOS LÍMITES DE LA INCIDENCIA: OSC, OPINIÓN PÚBLICA,
PARTIDOS Y GOBIERNOS
Para evaluar cuánto inciden las OSC es indispensable formarse
alguna expectativa respecto de cuánto podrían incidir. Esa
expectativa debería estar apoyada en argumentos teóricos que
permitan evitar optimismos desmedidos o subestimaciones sin
fundamento. Al respecto, los argumentos más desarrollados se
encuentran en la literatura sociológica sobre los movimientos
sociales. Como se comenta brevemente líneas arriba, en esta literatura predominan dos enfoques: el de la movilización de recursos y el de las estructuras de oportunidades políticas (Goldstone, 2004; Jenkins, 1983; Jenkins, Jacobs et al., 2003; Meyer, 2004;
Meyer y Staggenborg, 1996; Tarrow, 1988). Ambos son relevantes para estimar el alcance potencial de la incidencia de las OSC,
pero el enfoque de oportunidades políticas lo es más directamente.
El enfoque de movilización de recursos resultó de una serie de
esfuerzos para determinar bajo qué condiciones los movimientos
50 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
sociales consiguen superar los problemas de acción colectiva. El
tratamiento original de Olson (1965) proponía el tamaño pequeño, la homogeneidad y la capacidad de los grupos para distribuir
beneficios selectivos entre sus miembros como soluciones básicas. Los estudios que desarrollaron el enfoque de movilización
de recursos identificaron sucedáneos de estas soluciones básicas,
particularmente la influencia de emprendedores sociales individuales y la de grupos que actúan como sponsors. Las conclusiones
de estos estudios pueden leerse de dos modos y ambos son útiles
para nuestros propósitos. De acuerdo con la primera lectura estos
estudios permiten identificar qué grupos tienen más probabilidades de constituir OSC y qué OSC tienen más probabilidades
de resolver eficazmente á lo largo del tiempo sus problemas de
acción colectiva. Los grupos con mayor probabilidad de organizarse son los pequeños y homogéneos, que tienen la capacidad
de "cerrarse" al exterior y distribuir beneficios exclusivamente
entre sus miembros. Las OSC que tienen mayor probabilidad de
resolver sus problemas de acción colectiva son las que cuentan
con la participación de emprendedores altamente motivados o
con el respaldo de sponsors consecuentes. La segunda lectura (que
no implica una refutación de la anterior) es que los grupos y las
organizaciones que satisfacen estos requisitos son muy pocos.
Burstein y Sausner concluyen (2005) que las condiciones de resolución de los problemas de acción colectiva son muy exigentes y
en consecuencia debería sorprendernos que algunas organizaciones estén en condiciones de intervenir eficazmente en la
arena pública. Algunos estudios agregan que es probable que una
mayoría de esas pocas organizaciones representen a los sectores
sociales de más altos ingresos y nivel de instrucción.
Pero el esfuerzo necesario para movilizar recursos no puede
considerarse de modo independiente de las oportunidades de
acción política que ofrece el contexto social e institucional. La
perspectiva de acción colectiva del enfoque anterior puede
entonces vincularse con los argumentos de estructura de oportunidades. Esas estructuras son tanto más propicias cuanto mayor
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 51
sea la apertura de los espacios institucionales para la inclusión de
nuevos actores, mayor la disponibilidad de opciones de alianza
con los actores ya incluidos y mayores las capacidades políticas
del Estado. Los estudios que utilizan este enfoque no llegan a
conclusiones comunes. Jenkins y sus coautores (2003) encuentran que efectivamente la percepción de un incremento en las
oportunidades de influencia política estimuló la acción colectiva
de protesta en las comunidades representantes de la población
afroamericana en los Estados Unidos. Por su parte, Goldstone
(2004) sostiene que la democratización alimenta la acción colectiva; pero esta acción no proviene de sectores excluidos del sistema político sino que es una herramienta dentro del menú al que
recurren los actores políticos establecidos para alcanzar sus objetivos. En ambos casos se espera el mismo resultado, mayor acción
colectiva, aunque las motivaciones y los mecanismos son distintos. Sin embargo, entender bajo qué condiciones puede ocurrir
un intento de influencia es distinto de entender bajo qué condiciones éste puede ser eficaz.
Burstein y Linton (2002) presentan una evaluación más sobria
del argumento de oportunidades políticas (similar a la de •Giugni, 1998). En su modelo, las decisiones gubernamentales pueden
obedecer a tres fuentes de influencia: la presión de las organizaciones de los movimientos sociales, la de los partidos políticos y
las demandas difusas y no organizadas de la opinión pública. Los
resultados revelan que si bien las decisiones gubernamentales frecuentemente coinciden con las preferencias de las organizaciones
de los movimientos sociales y las de los partidos, rara vez lo hacen
sin la mediación de la opinión pública o en contradicción con los
objetivos de supervivencia electoral de los funcionarios. Los autores interpretan estos resultados como prueba de que los intereses
organizados, tanto en forma de partidos políticos como de organizaciones autónomas de la sociedad civil, rara vez tienen peso
político propio suficiente como para orientar la política pública
en contra de las intenciones de los funcionarios y las preferencias
de los votantes no organizados. Burstein y Sausner (2005) com-
III
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1 ,•...
• I
53
52 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
plementan esa interpretación, agregando que la debilidad de las
organizaciones de los movimientos sociales puede atribuirse a la
.relativa infrecuencia de la acción colectiva autónoma.
Si bien la mayoría de los estudios citados analiza procesos políticos en los Estados Unidos y puede entonces reflejar características particulares de esa sociedad y ese sistema político, la estructura teórica del argumento es persuasiva y puede adaptarse a
otros contextos nacionales. Las conclusiones para el análisis de
la incidencia de las OSC sobre las políticas públicas son relativamente simples pero importantes:
• Primero, la organización para la incidencia política demanda la
resolución de problemas de acción colectiva exigentes que presentan desafios de distinta intensidad para diferentes grupos.
• Segundo, el nivel típico de esfuerzos de incidencia debería ser
bajo y tanto más bajo cuanto más cerrado se perciba el sistema
político. La "cerrazón" del sistema político puede manifestarse como violación de las garantías formales de participación y
competencia política o como imposición de barreras institucionales a la formación de nuevos grupos políticos, incluyendo nuevos partidos.I 2
• Tercero, el éxito de los esfuerzos de incidencia "desde afuera"
que efectivamente se realizan depende de la adaptación a los
incentivos y metas políticos de los actores "de adentro". Aún
más, si el argumento de Goldstone es correcto (como también
sugiere González Bomba!, 2003), lo que puede parecer acción
política "desde afuera" en algunos casos es estrategia política
impulsada "desde adentro".
12
Un argumento como éste permitiría explicar la diferencia en los
niveles de actividad política de las OSC que desempeñan actividades
en distintas provincias argentinas, así como la concentración de la
acción en el nivel nacional, que presenta oportunidades de acción
más propicias aunque no necesariamente promesas de impacto más
alto.
Un desarrollo más sistemático del argumento de oportunidades políticas demanda, nuevamente, un análisis detallado de los
incentivos, las trayectorias y las aspiraciones de los funcionarios \
electos, los designados y las organizaciones partidarias de las que \
ellos participan.
MECANISMOS DE INCIDENCIA: HALLAZGOS COMUNES DE LOS
ESTUDIOS Y LA EXPERIENCIA DE INICIATIVAS
Como se señala más arriba, no es posible elaborar una teoría
general sobre las condiciones de incidencia de las OSC en las
políticas públicas. Sin embargo, a partir de las enseñanzas de los
casos exitosos (incluyendo las de los proyectos acompañados
desde DilaAlivAs) puede identificarse una colección ilustrativa de
mecanismos a través de los cuales esa incidencia tiene lugar. El
documento Experiencias.., ofrece un análisis preliminar de dichos
mecanismos. Aquí se reseñan algunos de esos argumentos y se los
compara con los hallazgos de los estudios internacionales.
Como es costumbre en la literatura sobre este tema, el análisis
se divide de acuerdo con las etapas de la política pública. Para
cada etapa se indica el mecanismo de incidencia y la "ventaja comparativa" de las OSC con el que está asociado. Por "ventaja comparativa" entendemos los atributos que las OSC están en mejores
condiciones de desarrollar respecto de otro tipo de organizaciones. Esto no implica que sean atributos exclusivos de este tipo de
organizaciones ni que todas las OSC los desarrollen en la misma
magnitud o con la misma facilidad. La evidencia sugiere (aunque
no demuestra categóricamente) que estos atributos están asocia- \
dos con las experiencias de intervención política exitosa.
Entla etapa de constitución de la agenda pública, las OSC intervienen a través de dos mecanismos fundamentales: la producción
r■ p•rtirm•rste y fiable V la difusión onor'tUna de esa
El primero de estos mecanismos resuelve asimetrías de información entre funcionarios y ciudadanos, entre legisladores y funcio-
54
1 \.
1
LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
1.. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
55
narios del Poder Ejecutivo o entre miembros de distinto nivel de
los partidos políticos. Las partes "desposeídas" de información
sufren esa desposesión como resultado de problemas de acción
colectiva asociados con su producción. Típicamente, la producción
e interpretación de esa información requiere de inversiones importantes de recursos financieros y humanos. La motivación, la formación profesional y el acceso a fuentes de financiamiento permite a
las OSC resolver esos problemas más fácilmente que otro tipo de
organizaciones. Adicionalmente, algunas OSC pueden ser voceras
más creíbles de este tipo de información puesto que típicamente
no se las percibe como actores motivados electorahnente y las motivaciones políticas no electorales son más dificiles de interpretar.
La difusión oportuna de información (igualmente pertinente
y fiable) puede imponer "costos de reputación" (Peruzzotti y
Smulovitz, 2002) que comprometan las oportunidades de supervivencia electoral de los funcionarios electos.
Los mecanismos descriptos coinciden con los hallazgos de
diversos trabajos de la literatura especializada (Braun, Chudnovsky et al., 2007; Chinnok y Salamon, 2002; Raustiala, 1997;
El facilitamiento de negociaciones intragubernamentales con- 1
siste en la formulación de las opciones de decisión en términos
aceptables y creíbles para las partes y en el monitoreo sobre el
cumplimiento de los términos de los acuerdos. Funcionando
como mecanismo de "compromiso", las OSC pueden facilitar la
negociación reduciendo la incertidumbre de los directamente
involucrados. El papel facilitador no implica necesariamente la
adopción de una posición "amistosa" respecto de los negociadores. Por el contrario, la credibilidad de las OSC, como la de todo
mediador, descansa en última instancia en la amenaza potencial
de imposición de castigos. En este caso el castigo puede consistir
en la difusión pública de información sobre las negociaciones o
el cumplimiento de los acuerdos. Dependiendo de las circunstancias, esta difusión puede implicar costos de reputación y constituir entonces un disuasivo electoral poderoso. Estas observaciones coinciden con los hallazgos de Raustiala (1997) acerca del
papel de las OSC en las negociaciones internacionales.
En_la etapa de implementación las OSC pueden intervenir a
través del conocido mecanismo de distribución de bienes -y servi-
Villar, 2003).
En la etapa de decisión, las OSC pueden intervenir a través de
dos mecanismos fundamentales: difundiendo ejemplos de innovación en el diseño de políticas públicas y monitoreando las negociaciones intragubernamentales. La difusión de ejemplos de
innovación está asociada con las ventajas de localización, tamaño
y flexibilidad de las OSC. La localización facilita la recolección de
información sobre las necesidades, demandas y capacidades . de
de segmentos de 1,1„pobladki,~
_ las poblaciones. El tamaño y la flexibilidad reducen el costo de
reversión en el caso en que las innovaciones no alcancen los resultados esperados. Por "flexibilidad" entendemos la relativa simplicidad organizacional, la fluidez de las estructuras de división de,
-- —...„----tareas, autoridad y regimenes de remuneración (incluyendo la
posibilidad de contar con trabajo voluntario). Villar (2003) coincide con este hallazgo, aunque sitúa la innovación en otra etapa
del proceso de conformación de políticas.
el Estado. En los primeros dos casos, operan las ventajas de tamaño, localización y flexibilidad que ya hemos comentado. En el tercero, las capacidades de advocacy y movilización descriptas abundantemente en la literatura especializada (Andrews y Edwards,
2004; Nicholson-Crotty, 2007) y las capacidades de resolución de
problemas de acción colectiva resultantes de estrategias exitosas
de movilización de recursos de acuerdo con la lógica descripta
más arriba.
Finalmente, en el monitoreo y,,esluación delaspólíticáspúblius_naecanismes-y -las'ráp-árrdátlrrd-e-pro—
casse_pone
ducción de información analizados en relación con la etáRlde
56 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
constitución de la agenda. Esta coincidencia no es sorprendente, ya que la intervención en la conformación de la agenda pública puede ser juzgada como resultado de un juicio sobre las políticas implementadas anteriormente.
Para facilitar el análisis de la correspondencia entre etapas,
mecanismos y ventajas, la tabla 1 sintetiza lo expuesto en esta
sección.
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Mecanismos de incidencia y ventajas comparativas de
las OSC
Etapa de la
política pública
Constitución
de la
agenda pública
Mecanismo de
incidencia
¡
qué pueden ser perseguidos2 resistidos_Raptrc)s^ grupósza_
iras
orgáliz—a-Ciófié"áa,áiár—
eamd—elas OSC muchas veces se lleva adelante -eirfirónbTe del bien público y la adopción misma del rótulo
"organización de la sociedad civil" es el resultado de una elección
estratégica que tiene motivaciones y consecuencias políticas. El
primer paso en la tarea analítica es adoptar definiciones que sean
sensibles al carácter político de las intervenciones de este conjunto de organizaciones y que reconozcan que las referencias al interés público, al bien público o a la sociedad civil forman parte de
retóricas políticamente motivadas y políticamente connotadas.
En este sentido, la creciente visibilidad e incidencia que registran los estudios sobre estas organizaciones parece resultar de
Decisión
Producción de
información
pertinente y fiable.
Difusión oportuna de
información.
• Imponen costos
electorales.
Facilitamiento
de
negociaciones
intragubernamen tales.
• Resuelven problemas de
compromiso y
credibilidad.
• Imponen costos electorales.
Innovación y difusión
de ejemplos.
Distribución de bienes
y servicios.
Implementación
Monitore°
y
evaluación
Ventaja comparativa
de las OSC
• Resuelven asimetrías de
información y problemas
de acción colectiva en
la producción de
información.
• Resuelven problemas de
credibilidad y conflictos
de intereses.
IV. CONCLUSIONES
Es probable que para nombrar a las OSC la multiplicidad de significados y las denominaciones negativas sean inevitables. En
efecto, el espacio de la sociedad civil no es estatal ni mercantil; es
un ámbito en el que se desarrollan asociaciones voluntarias con
características, historias, capacidades y propósitos muy diversos.
Aunque inevitables, la multiplicidad de significados y las denominaciones negativas hacen más difícil el análisis de la incidencia de estas organizaciones sobre las políticas públicas, y para
comenzar a superar estas dificultades es necesario adoptar una
perspectiva política. Desde este punto de vista, lo distintivo no
es el carácter voluntaririla ausencia de fines de lucro de dichas
57
• Explotan ventajas de
escala, localización y
flexibilidad.
Refuerzo de impacto de
políticas públicas.
Remoción de obstáculos
para el acceso a
servicios
públicos.
• Desarrollan estrategias
de advocacy y movilización.
• Resuelven problemas
de acción colectiva.
Producción de
información pertinente
y fiable.
• Resuelven asimetrías de
información y problemas
de acción colectiva en la
producción de
información.
• Imponen costos
electorales.
• Resuelven problemas de
compromiso y credibilidad.
114
58 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
cambios en las estructuras de oportunidades políticas que, por
un lado, hacen más probable y más relevante la intervención de
asociaciones voluntarias y, por otro, hacen más potente la referencia a "la sociedad civil" como argumento político. En otras
palabras: la creciente incidencia política de las OSC es, en parte,
un fenómeno nuevo y en parte un nuevo modo de presentarse
adoptado por actores más conocidos. La nueva estructura de
oportunidades está asociada con la democratización, la ampliación temática y la redefinición económica del Estado, así como
con algunos aspectos de la llamada globalización. Estas grandes
tendencias hacen más probable la intervención política desde la
sociedad civil o en nombre suyo pero, para evaluarlas adecuadamente, deben tenerse en cuenta dos cosas. Primero, que no son
tendencias unidireccio-nales ni irreversibles; destacan, simplemente, dinámicas predominantes durante las últimas décadas,
pero que pueden estancarse o revertirse. En segundo lugar, no
afectan a todas las OSC por igual sino que ofrecen oportunidades de intervención eficaz que, de acuerdo con el contexto institucional y social, y las características de las propias organizacioes, pueden aprovecharse en distinta medida.
En general, el hecho de que los órdenes políticos estén más
abiertos a la participación de las asociaciones voluntarias es evaluado positivamente y presentado como un avance democrático.
La justificación democrática más fuerte de esta evaluación está
fundada en un argumento de pluralidad. Pero ésta no es la única
justificación posible ni la más frecuente. También se valora a las
OSC como promotoras del pluralismo político, como complemento de la representación partidaria y electoral, y como fuentes de eficiencia en la asignación de recursos. En el discurso
corriente, estas valoraciones pueden aparecer combinadas de distintas formas. La combinación no elimina su independencia conceptual y no siempre resulta en argumentos lógicamente consistentes. Y lo que es más importante para nuestros propósitos, no
todas las justificaciones de la intervención política de las OSC son
compatibles con los valores democráticos. Para que sean compa-
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
59
tibles, deben reconocer que el carácter civil de las asociaciones
voluntarias depende de la existencia de una autoridad pública
común y eficaz y que el ejercicio democrático de esta autoridad
común no puede prescindir de los canales de representación partidarios y electorales. Una defensa democrática de la sociedad
civil no puede ser antiestatal ni antipartidaria.
Es fácil advertir que en las últimas décadas las OSC se han vuelto actores políticos más relevantes. Dados la teoría y los datos disponibles, es más dificil especificar en qué consiste y de dónde
surge esa relevancia. En primer lugar, elaborar una teoría general de la eficacia política de las OSC es una tarea tan sencilla y
potencialmente fructífera como elaborar una teoría general
sobre el comportamiento de los animales. Hay tantos tipos de
organizaciones, con formas, propósitos y capacidades tan diversos, que cualquier enunciado general resultaría, por fuerza, excesivamente abstracto y de dudosa utilidad explicativa. Si queremos
saber qué es lo que un determinado ente social es capaz de hacer
cuando interviene en los procesos de política pública, necesitamos saber cuáles son los atributos relevantes de ese ente. Los estudios aún no han producido una tipología concluyente con aceptación más o menos amplia. Tampoco existen explicaciones
convincentes sobre la fuente de influencia política de las asociaciones voluntarias. Estas insuficiencias obedecen a dificultades
teóricas y metodológicas.
En primer lugar, se tiende concebir cualquier intervención de
las OSC en la política pública como si se tratara de una instancia de "incidencia". Esta tendencia es problemática porque,
siguiendo el uso común, parece conveniente reservar el término "incidencia" para las intervenciones que cambian el contenido o alteran el curso de la política pública en algún sentido. No
todas las intervenciones de las OSC satisfacen este requisito. En
segundo lugar, la incidencia, aun concibiéndola en sentido
estricto, puede adoptar muy diversas formas. Esa diversidad
corresponde con las etapas de las políticas públicas, la variación
entre los sectores, la interacción entre los poderes de gobierno
6o
e flá
LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
y la arquitectura de niveles de gobierno. Hasta el momento, los
estudios han cubierto un área muy pequeña de este amplio
territorio de posibilidades de incidencia y algunas experiencias
de incidencia relevantes aguardan un tratamiento teórico adecuado . En tercer lugar, carecemos de razones teóricas fuertes
para fundar una expectativa sobre la incidencia de las OSC. No
sabemos estimar cuánto son capaces de incidir, con lo cual nos
resulta difícil evaluar cuánto y cómo inciden. Algunas de estas
dificultades teóricas derivan de, o se combinan con carencias
metodológicas. Abundan los estudios de casos exitosos y escasean los estudios comparativos (con o sin técnicas estadísticas), de
modo que el conocimiento progresa a partir de inducciones inspiradas en la observación de pocos casos cuya relevancia gene,.
ral es difícil de precisar.
A pesar de estas dificultades, durante la implementación de INTCIATIVAS hemos sido testigos de distintas experiencias de incidencia que, según estimamos y de acuerdo con el título del programa, han contribuido al fortalecimiento democrático y social.
Hemos documentado estos procesos y analizado los mecanismos
que los alimentan. Las conclusiones de nuestros análisis coinciden con las de buena parte de la literatura internacional. En un
sentido, la coincidencia es alentadora: indica que hemos elegido
bien los proyectos a acompañar y que hemos evaluado su implementación de acuerdo con criterios aceptables para otros observadores del fenómeno. En otro sentido, la coincidencia sugiere
que quienes estamos interesados en entender las capacidades
políticas de las OSC debemos ampliar nuestra imaginación teórica, enriquecer nuestras fuentes de información y renovar nuesti-os métodos. Con este texto y el resto de los publicados en este
volumen, esperamos contribuir a esa tarea.
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 61
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