nota técnica 2 red de seguridad financiera

Este documento no ha sido traducido por el Fondo Monetario Internacional y puede
que no refleje totalmente el análisis y las recomendaciones contenidas en la versión
en inglés de estos documentos.
Los documentos relacionados al programa de evaluación del sector financiero para la
república de argentina fueron finalizados en 2013. los informes fueron preparados por un
ARGENTINA
equipo del FMI en la primavera de 2013 y se discutieron y fueron finalizaron por el directorio
ejecutivo del FMI el 12 de julio de 2013. la evaluación y recomendaciones incluidas en este
documento reflejan los puntos de vista de los funcionarios del FMI en ese momento y no se
PROGRAMA
DE EVALUACIÓN DEL SECTOR FINANCIERO
Junio del 2013
aplican a los acontecimientos ocurridos con posterioridad.
NOTA TÉCNICA
RED DE SEGURIDAD FINANCIERA
ARGENTINA
ÍNDICE
Glosario __________________________________________________________________________________________ 3
RESUMEN EJECUTIVO ___________________________________________________________________________ 4
INTRODUCCIÓN _________________________________________________________________________________ 7
MARCO DE GESTIÓN DE CRISIS ________________________________________________________________ 9
A. Asistencia de Liquidez de Emergencia _________________________________________________________ 9
B. Marco de Resolución Bancaria ________________________________________________________________ 12
MARCO DE PREPARACIÓN PARA ENFRENTAR UNA CRISIS _________________________________ 15
A. Marco Jurídico y de Acciones Correctivas _____________________________________________________ 15
B. Fondo de Garantía de Depósitos ______________________________________________________________ 17
C. Acuerdos de Coordinación ____________________________________________________________________ 19
PROTECCIÓN JURÍDICA ________________________________________________________________________ 21
RECUADROS
1. Caso de Resolución de Crédit Agricole ________________________________________________________ 13
2. Ejemplo de Disparadores de Intervención Temprana__________________________________________ 16
3. Grupo de Gestión de Crisis ____________________________________________________________________ 21
2
ARGENTINA
Glosario
BCRA
CNV
ELA
CEF
FGD
GGC
IADI
LEF
LMC
MECON
MOU
PRR
P&A
PESF
SEDESA
SEFyC
SSN
Banco Central de la República de Argentina
Comisión Nacional de Valores
Asistencia de Liquidez de Emergencia
Consejo de Estabilidad Financiera
Fondo de Garantía de Depósitos
Grupo de Gestión de Crisis
Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos
Ley de Entidades Financieras
Ley de Mercado de Capitales
Minsterio de Economía y Finanzas Públicas
Memorándum de Entendimiento
Planes de recuperación y resolución
Transferencia de Activos y Pasivos
Programa de Evaluación del Sector Financiero
Seguros de Depósito Sociedad Anónima
Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias
Superintendencia de Seguros de la Nación
3
ARGENTINA
RESUMEN EJECUTIVO
Argentina cuenta con una red de seguridad financiera bien desarrollada, que ofreció apoyo
oportuno a instituciones en dificultades, pero el sistema podría fortalecerse aún más. Aunque
los mecanismos de Asistencia de Liquidez de Emergencia (ELA, por sus siglas en inglés) para los
bancos son exhaustivos, el Banco Central de la República Argentina (BCRA) debería trabajar con
otros entes supervisores para realizar un seguimiento de los potenciales riesgos de liquidez que no
forman parte de su perímetro regulatorio. El BCRA podría fortalecer el nivel de preparación para la
gestión de crisis desarrollando planes de contingencia para aplicar en momentos de crisis
sistémicas. Los planes abordarían opciones para: garantizar el financiamiento de respaldo de
emergencia para el sistema de garantía de depósitos, dejar en claro las medidas extraordinarias que
podrían aplicarse para resolver rápidamente las instituciones en caso de una crisis sistémica, y
abordar las necesidades de liquidez que escapan al alcance actual del BCRA. Una comisión de
seguimiento del riesgo sistémico de alto nivel, con participación de todas las instituciones
pertinentes, facilitaría el proceso de planificación para contingencias.
Los mecanismos del BCRA no han sido puestos a prueba, pero están bien diseñados para
gestionar una crisis de liquidez bancaria significativa. Con estos mecanismos, similares al marco
vigente durante la crisis de 2001–02, el BCRA tiene la posibilidad de ofrecer préstamos en pesos
para respaldar a instituciones financieras en dificultades en un amplio espectro de circunstancias. En
particular, los bancos que tengan déficits de liquidez pueden solicitar asistencia (redescuentos o
préstamos) utilizando activos del sector público o privado como garantía—un espectro más amplio
que el que se aceptaría en el contexto de mecanismos de liquidez normales. Los activos, como
hipotecas, préstamos para compra de automotores, préstamos para consumo, cheques posfechados
y títulos de emisión pública, podrían ser “precalificados” antes de la posible necesidad de usarlos
como garantía para un préstamo. Si bien este marco funcionó en la crisis anterior, no fue puesto a
prueba en el contexto actual, en el que los bancos poseen una menor cantidad de títulos públicos
que en 2001–02, y en el cual podrían enfrentar mayores recortes en el valor de las garantías que en
la crisis anterior.
El BCRA debe trabajar con otros entes supervisores para someter a seguimiento los posibles
riesgos fuera de su perímetro regulatorio. En particular, el BCRA debe evaluar la información
sobre el balance de los corredores bursátiles, que estará disponible una vez que entre en vigencia la
nueva Ley de Mercado de Capitales (LMC), y debe supervisar las actividades de los fondos mutuos
del mercado monetario. En circunstancias extremas, es posible que los bancos centrales y los
gobiernos se vean obligados a compensar los déficits de liquidez en esas instituciones, aunque no
se hayan comprometido a hacerlo ni hayan ejercido una supervisión regulatoria de ellas. Si se
concluye que existen riesgos de liquidez sistémicos fuera del sistema bancario, el BCRA debe
analizar cómo gestionarlos y, en particular, si las entidades en cuestión deben estar sometidas a
algún tipo de reglamentación de liquidez, y si es preciso desarrollar mecanismos para ofrecerles ELA.
4
ARGENTINA
El enfoque del BCRA para la supervisión está basado en el riesgo y se concentra en acciones
de supervisión tempranas para resolver deficiencias, pero el marco de corrección temprana
podría mejorarse. Las acciones de supervisión temprana pueden activarse a partir de la calificación
de riesgo del banco, pero podrían agregarse otros marcos de referencias de acciones de supervisión
para mejorar la práctica actual. La red de seguridad financiera de Argentina depende de una
supervisión bancaria que enfatiza las acciones preventivas a través de un seguimiento estrecho del
sistema bancario. No abordar las debilidades, en circunstancias extremas, podría exigir la aplicación
de poderes de resolución. El BCRA podría contemplar la creación de medidas prudenciales
preventivas adicionales, que se aplicarían de manera automática cuando se violan los umbrales de
capital o de liquidez de referencia; de manera similar a los disparadores vinculados a la calificación
CAMELBIG. Esto ayudaría a reducir el riesgo de demoras regulatorias y ofrecería incentivos
adicionales para que los gerentes y los accionistas solucionen los problemas. Ese marco también
mejora la transparencia, ya que los bancos saben qué esperar cuando se alcanzan determinados
umbrales.
Es preciso que el BCRA y el Ministerio de Economía y Hacienda (MECON) definan un plan de
financiamiento de contingencia para el fondo de garantía de depósitos durante crisis
sistémicas. El Fondo de Garantía de los Depósitos (FGD) es un fondo de seguros de depósito del
tipo “caja de pagos”. La institución llamada Seguro de Depósitos Sociedad Anónima (SEDESA) ejerce
la supervisión fiduciaria del FGD. Sin embargo, SEDESA no cuenta con un acceso adecuado a
financiamiento de respaldo para el FGD que podría necesitar si una crisis sistémica agota sus
reservas. Si no cuenta con fondos suficientes, SEDESA puede emitir bonos para depositantes como
pago de la garantía del depósito, pero es poco probable que los bonos restauren la confianza de los
ahorristas durante una crisis. El BCRA podría exigir que las instituciones financieras adelanten primas
por montos equivalentes a dos años de la prima regulatoria mínima, y aumentar la prima de la
garantía de depósitos, pero en una crisis severa, esas acciones podrían ejercer un nivel de tensión
desmedido sobre los bancos. Por esta razón, sería importante que SEDESA cuente con acceso a una
línea de crédito del MECON para utilizar en crisis sistémicas.
Para el BCRA también sería útil, en relación con la planificación para contingencias en caso de
crisis sistémica, analizar y actualizar el marco de resolución de bancos, los procesos, y las
normas referidos a opciones de instrumentos. Desde 1995, el BCRA participó en 36 resoluciones
de bancos, de las cuales solo una redundó en un pago a los depositantes. En 34 de esas
resoluciones, se empleó satisfactoriamente el proceso de transferencia de activos y pasivos (P&A,
por sus siglas en inglés), con absorción del 98,6 por ciento de los depósitos. En 2002, se utilizó un
proceso de banco puente. Hubo un caso de asistencia bancaria abierta a un banco con importancia
sistémica y el pago de todos los depósitos con garantía de una cooperativa de ahorro y crédito en
1996. Una evaluación prospectiva de los instrumentos disponibles y un análisis del posible
crecimiento del mercado y la diversificación de los servicios e instrumentos financieros ofrecidos
ayudaría al BCRA a mantener instrumentos de resolución adecuados durante las crisis. Sería
importante definir principios claros para las situaciones sistémicas, a fin de proteger el uso de
fondos públicos. Además, una evaluación de los acuerdos de liquidación con los entes supervisores
5
ARGENTINA
del país de origen, que incluiría información sobre los grupos de gestión de crisis (GGC), ayudaría al
BCRA a planificar cómo enfrentar las contingencias.
Una comisión de alto nivel de seguimiento del riesgo sistémico, con participación de todas las
instituciones pertinentes, ofrecería salvaguardias más sólidas. Las funciones de la comisión,
formada por el BCRA, el MECON, la Comisión Nacional de Valores (CNV), la Superintendencia de
Seguros de la Nación (SSN), y el FGD, podrían incluir el desarrollo de planes de contingencia para la
gestión de crisis, la realización de reuniones frecuentes para resaltar riesgos sistémicos, la
eliminación de todos los posibles obstáculos jurídicos para tomar medidas durante una crisis y una
definición de procedimientos para aplicar instrumentos de resolución y recuperación bien definida.
Según se recomienda en la evaluación de 2011 del cumplimiento con los Principios Básicos de
Basilea, debe mejorarse la protección del personal del BCRA contra litigios. La ley del BCRA y la
Ley de Entidades Financieras (LEF) indican que el BCRA no puede ser sujeto a litigios por daños y
perjuicios en caso de acciones de suspensión y resolución. Esas leyes no incluyen al personal del
BCRA.
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ARGENTINA
Table 1. Argentina: Recomendaciones Clave
Recomendaciones y autoridad responsable de la ejecución
Cronograma
1
Asistencia de liquidez de emergencia
Mantener supervisión de actividades de empresas financieras no bancarias para detectar
Corto plazo
aparición de riesgos de liquidez sistémicos (BRCA, en conjunto CNV).
Marcos de resolución de bancos
Aclarar en las normas el marco de resolución en caso de crisis sistémica,
formalizando la figura del banco puente y las regulaciones y manuales necesarios
Mediano plazo
(BCRA).
Fijar condiciones estrictas para el uso de la asistencia abierta a los bancos (BCRA).
Mediano plazo
Marco de acciones correctivas
Mejorar el sistema de acciones correctivas tempranas (BCRA).
Mediano plazo
Sistema de garantía de depósitos
Definir un mecanismo de financiamiento de contingencias para el FGD (MECON,
FGD).
Mediano plazo
Acuerdos de coordinación
Crear un comité sistémico de alto nivel con todas las instituciones de la red de
seguridad para supervisar y planificar la coordinación para crisis (BCRA, MECON,
Mediano plazo
CNV, SSN, FGD)
Evaluar el marco de liquidación y formación de grupos de gestión de crisis en
jurisdicciones importantes (BCRA).
Mediano plazo
Protección jurídica
Elevar el umbral de litigios por negligencia severa (BCRA).
Mediano plazo
Ampliar la protección jurídica para cubrir a SEDESA (BCRA).
Mediano plazo
“I-Immediato” es en el plazo de un año; “CP-corto plazo” es 1 a 3 años; “MP-mediano plazo” es 3 a 5 años.
INTRODUCCIÓN1
1.
La incertidumbre, junto con el legado de la crisis de 2001, ha mantenido el sistema
financiero de Argentina relativamente pequeño (con activos equivalentes a poco menos del
50 por ciento del PIB). El sector bancario representa dos tercios del sistema financiero, y
aproximadamente un 43 por ciento de los activos bancarios son del Estado. El sector bancario tiene
una concentración moderada: los tres bancos más grandes representan aproximadamente el 40 por
ciento de los activos bancarios. Los activos del sector de seguros representan menos del 7 por
ciento, y los activos de los fondos mutuos, menos del 4 por ciento del sistema financiero. El
mercado de acciones es pequeño: aproximadamente un 10 por ciento del PIB, con 99 empresas que
cotizaban en bolsa a fines de 2011.
1
Elaborado por José Tuya (consultor del FMI), con contribuciones de William Allen (consultor del FMI) en la sección
sobre ELA.
7
ARGENTINA
2.
Los bancos se protegen contra los riesgos con “colchones” de capital y de liquidez
sólidos y estrategias de financiamiento conservadoras. En junio de 2012, el coeficiente de
suficiencia de capital alcanzaba el 16,6 por ciento, con un coeficiente de apalancamiento del 11 por
ciento. En octubre de 2012, los activos líquidos (dinero en efectivo o tenencias de títulos de banco
central) representaban el 25 por ciento de los depósitos. Los bancos financian sus activos casi
exclusivamente a través de los depósitos. En octubre de 2012, los depósitos del sector público y el
sector privado representaban casi el 80 por ciento del financiamiento total, y patrimonio neto un 11
por ciento adicional; menos del 3 por ciento del financiamiento provenía de deuda subordinada y
líneas de crédito extranjeras.
3.
El sistema bancario es regulado y supervisado por el BCRA. La supervisión está a cargo
de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias (SEFyC), que forma parte del BCRA. La
supervisión se realiza a través de una combinación de actividades in situ y extra- situ, y los recursos
se asignan en función del riesgo. Las instituciones bancarias son calificadas por la SEFyC según ocho
categorías de riesgo: capital, activos, mercado, rentabilidad, liquidez, negocio, controles internos y
gerencia. Argentina está en proceso de aplicar las normas de Basilea II y III.
4.
Argentina cuenta con una red de seguridad financiera bien desarrollada, que ha
ofrecido apoyo oportuno a instituciones en dificultades. Los organismos relacionados con la red
de seguridad financiera son: i) el BCRA, que ofrece ELA, gestiona el proceso de resolución de
bancos, toma medidas preventivas, determina la opción de costo más bajo por emplear y cuenta
con convenios de intercambio de información con entes supervisores transfronterizos; ii) SEDESA,
que funciona como apoderado del FGD; y iii) el MECON. El sistema funcionó durante las crisis más
recientes, y las autoridades demostraron flexibilidad y capacidad de innovación para ajustar las
prácticas a fin de reflejar las complejidades de casos de resolución específicos.
5.
La evaluación realizada durante la misión se concentró en revisar las prácticas actuales
y en los ajustes que podrían necesitarse a medida que el sistema financiero argentino
evolucione y se complejice. Las opciones de mejora descritas a continuación apuntan a abordar las
brechas que podrían desarrollarse con la evolución del sistema financiero, y las recomendaciones se
basan en las mejores prácticas emergentes a nivel internacional.
•
Riesgos de liquidez sistémicos fuera del sistema bancario. La experiencia de Estados Unidos
durante la crisis financiera reciente muestra que pueden surgir crisis de liquidez fuera del
perímetro regulatorio. El BCRA debe analizar cómo gestionarlas y, en particular, si las entidades
implicadas deben estar sujetas a algún tipo de reglamentación de liquidez, y si deben
desarrollarse mecanismos para suministrarles ELA.
•
Marco institucional y acuerdos de coordinación. El BCRA es el pilar central del marco
institucional y los acuerdos de coordinación, que funcionaron bien durante crisis recientes. Sin
embargo, a medida que el sistema financiero se complejiza y las estructuras de organización de
los bancos se tornan más complejas, es posible que surjan riesgos en otros sectores
supervisados por otros entes reguladores. Actualmente, el Consejo de Coordinación de Política
Monetaria, Financiera y Cambiaria está formado por funcionarios del BCRA y el MECON. Se
8
ARGENTINA
recomienda crear un comité de riesgo sistémico, que incorpore todos los entes reguladores del
sistema financieros, y también al MECON y a cualquier otra entidad gubernamental con un rol
en la preparación para la gestión de crisis.
•
Acciones correctivas tempranas. El BCRA cuenta con un programa de acciones correctivas
tempranas, que exige que los bancos respondan con acciones específicas cuando se violan
ciertos umbrales. El BCRA podría contemplar la posibilidad de definir disparadores adicionales,
relacionados con el capital o la liquidez, y medidas específicas adicionales a exigir a los bancos.
Esas medidas se aplicarían automáticamente cuando se violan ciertos umbrales, con excepciones
a la aplicación que deben estar totalmente documentadas y deben ser aprobadas por el
Directorio del BCRA. Esos disparadores de aplicación automática ayudarían a reducir las
demoras en las acciones correctivas y ofrecerían incentivos adicionales para que los gerentes y
accionistas corrijan los problemas. El marco también mejora la transparencia, ya que los bancos
saben qué esperar cuando se violan ciertos umbrales.
•
Apoyo de liquidez del FGD. Debe garantizarse un financiamiento adecuado para el FGD en
caso de crisis/riesgos sistémicos. El financiamiento debe ofrecerse como línea de crédito del
gobierno.
•
Poderes de resolución. Una evaluación prospectiva de los instrumentos existentes y un análisis
del posible crecimiento del mercado y la posible diversificación de servicios e instrumentos
financieros ofrecidos ayudaría al BCRA a mantener instrumentos de resolución actualizados.
Además, si bien la autoridad para utilizar los procesos de banco puente y de asistencia abierta a
un banco para mantener sus funciones se deriva en gran medida de la legislación existente, el
uso de esos instrumentos debe formalizarse en la regulación, a fin de abordar específicamente
las condiciones para su uso.
•
Acuerdos bilaterales transfronterizos. Una evaluación de los acuerdos con los entes
supervisores de los países de origen de los bancos y los fondos de garantía de depósitos, para
determinar la idoneidad de los acuerdos de intercambio de información al momento de
desarrollar un marco de resolución y liquidación transfronterizo eficaz.
•
Protección jurídica. Enmendar la legislación o la regulación para resolver la protección jurídica
del personal del BCRA, dado que actualmente trata únicamente la responsabilidad del BCRA. A
fin de limitar las denuncias y los litigios sin fundamentos, el umbral debe exigir cargos por
negligencia grave en relación con la responsabilidad civil de los empleados del BCRA.
MARCO DE GESTIÓN DE CRISIS
A. Asistencia de Liquidez de Emergencia
6.
La carta orgánica del BCRA contempla mecanismos de liquidez de emergencia para
gestionar una gran crisis de liquidez bancaria. A través de estos mecanismos, el BCRA puede
ofrecer préstamos en pesos para colaborar con instituciones financieras en dificultades en un amplio
9
ARGENTINA
espectro de circunstancias. En particular, los bancos con déficits de liquidez pueden solicitar
asistencia (redescuentos o préstamos) usando activos del sector público o privado como garantía-un espectro más amplio que el que se acepta en el contexto de mecanismos de liquidez normales. El
límite a la asistencia total equivale al capital y las reservas del prestatario, aunque el Directorio del
BCRA puede optar por obviar ese límite en épocas de tensión sistémica.
7.
La regulación sobre ELA se corrigió en 2003, a fin de incluir un sistema más explícito
con el mismo marco legal, incluido en los artículos 17 b y c de la carta orgánica del BCRA. El
sistema se diseñó a fin de tener en cuenta las enseñanzas de la crisis de 2001–02 e incluyó algunos
temas nuevos, como la introducción del coeficiente de liquidez (para acceder a la ELA y su
reembolso), más límites en términos del monto máximo disponible, y un mecanismo automático
para devolver la asistencia de liquidez, entre otros. El marco actual se describe en detalle en la
comunicación A5304, del 10 de mayo de 2012.
8.
Las principales características del marco son las siguientes:
•
La ELA está disponible para las entidades financieras que, por haber agotado sus demás
oportunidades para tomar préstamos del BCRA, tienen un coeficiente de liquidez de menos del
20 por ciento.
•
El monto máximo del préstamo es el menor de los siguientes:
a. El monto solicitado por el prestatario potencial;
b. El monto necesario para que el coeficiente de liquidez del prestatario llegue al 30 por ciento;
c.
El tamaño de las fuentes de financiamiento que perdió el prestatario;
d. El monto coherente con la política monetaria del BCRA.
•
Así, el préstamo total que cualquier banco puede solicitar al BCRA se limita a su base de capital,
y ese límite se especifica en la carta orgánica del BCRA (artículo 17 b y c). No obstante, según se
indica en la carta: “Cuando sea necesario dotar de adecuada liquidez al sistema financiero, o
cuando circunstancias generales y extraordinarias lo hicieran aconsejable a juicio de la mayoría
absoluta del Directorio”, podrán excederse los límites.
•
El plazo inicial es de 180 días, pero los préstamos pueden prorrogarse por períodos adicionales
de 180 días. Los intereses son pagaderos cada 30 días.
•
Los préstamos deben repagarse si el coeficiente de liquidez del prestatario supera el 30 por
ciento por un monto que depende del exceso.
•
La tasa de interés equivale a 1,35 veces la tasa mayorista (BADLAR) en los primeros 180 días, y a
1,70 veces a partir de entonces.
10
ARGENTINA
•
Es posible elegir como garantía un amplio espectro de activos del sector privado. El margen de
superávit exigido varía entre 25 por ciento y 75 por ciento, según el carácter de la garantía.
•
Los activos, como hipotecas, préstamos para compra de automotores, préstamos para consumo,
cheques posfechados y títulos ofrecidos públicamente, podrían ser “precalificados” como
garantía por 90 días antes de la posibilidad de tener que usarlos como garantía de un préstamo.
9.
Los prestatarios están sujetos a restricciones sobre sus actividades, que se vuelven más
estrictas e invasivas a medida que aumenta el coeficiente entre el monto prestado y la base de
capital del banco (por ejemplo, si la base de capital disminuye a causa de las pérdidas).
Cuando se supera el límite definido en la carta orgánica del BCRA (artículo 17 b y c), los prestatarios
también deben aceptar la posible aplicación del artículo 35 bis de la Ley de entidades financieras.
De acuerdo con ese artículo, el BCRA puede reestructurar al prestatario en defensa de los
depositantes, en tanto no se revoque su licencia.
•
Los préstamos deben garantizarse con márgenes de superávit de entre un 25 a un 75 por ciento,
según el carácter de la garantía, y las solicitudes de préstamos deben complementarse con un
informe de auditoría independiente que certifique el valor de la garantía ofrecida. Esto protege
al BCRA contra pérdidas. También significa que los propietarios de un banco insolvente que
quieren fondos para mantener el negocio en marcha mientras “saquean” los activos deben
entregar más valor en concepto de garantía que el que reciben en efectivo, si utilizan el
mecanismo de ELA.
•
Los prestatarios deben cumplir con restricciones sobre sus actividades de negocios, que se
agravan a medida que aumenta el monto prestado respecto de la base de capital del banco.
Ningún prestatario puede pagar dividendos, hacer préstamos o pagar tarifas a partes
relacionadas. Si el préstamo supera el 50 por ciento de la base de capital del prestatario, este
debe presentar un plan de racionalización, que revelaría casos de insolvencia, o casos en los que
puede esperarse que el banco se mantenga solvente solo en caso de que se cumplan supuestos
inviablemente optimistas sobre el valor de sus activos.
10.
Los mecanismos del BCRA no fueron puestos a prueba desde la creación de la nueva
reglamentación de ELA, en 2003. Si bien este marco funcionó bien en la crisis anterior, no se puso
a prueba en el contexto actual, en el que los bancos tienen muchos menos títulos públicos que en
2001-02 y en el que pueden enfrentar recortes de garantías mucho más marcados que en la crisis
anterior.
11.
Si bien los mecanismos para los bancos son integrales, el BCRA debe trabajar con otros
entes supervisores para someter a seguimiento los posibles riesgos que escapan a su
perímetro regulatorio. En particular, el BCRA debe evaluar la información sobre el balance de los
corredores bursátiles, que estará disponible una vez que entre en vigencia la nueva Ley de Mercado
de Capitales, y debe supervisar las actividades de los fondos mutuos del mercado monetario. La
experiencia de los Estados Unidos durante la crisis financiera reciente muestra que pueden surgir
crisis de liquidez fuera del perímetro regulatorio. En circunstancias extremas, es posible que los
11
ARGENTINA
bancos centrales y los gobiernos se vean obligados a compensar los déficits de liquidez en esas
instituciones, aunque no se hayan comprometido a hacerlo ni hayan ejercido una supervisión
regulatoria de ellas. Si se concluye que existen riesgos de liquidez sistémicos fuera del sistema
bancario, el BCRA debe analizar cómo gestionarlos y, en particular, si las entidades implicadas deben
estar sujetas a algún tipo de reglamentación de liquidez, y si deben desarrollarse mecanismos para
suministrarles ELA.
B. Marco de Resolución Bancaria
12.
El marco de resolución bancaria se basa principalmente en el modelo de exclusión de
activos y pasivos. El proceso de exclusión de activos y pasivos se aplica con apoyo del FGD según
un criterio de búsqueda del menor costo. Los depósitos y los activos con valor económico del banco
quebrado se transfieren para crear una nueva unidad de negocios (banco apto). Los activos pueden
transferirse luego directamente al banco que adquiere o a un fideicomiso que emite en última
instancia certificados de la participación al banco que adquiere. El proceso de resolución bancaria de
transferir activos y depósitos de la institución quebrada: i) no exige el consentimiento de deudores y
acreedores, ii) no puede impugnarse en un tribunal y iii) transmite efectivamente obligaciones y
derechos. Además, las acciones del Superintendente de Bancos y el Directorio del BCRA, en
conexión con la transferencia de activos y pasivos privilegiados en el contexto de un proceso de
resolución, no exige ninguna autorización judicial. Además, el proceso de resolución no puede ser
detenido ni objeto de apelaciones judiciales.
13.
Desde 1995, el BCRA participó de 36 resoluciones bancarias, de las cuales solo una
redundó en un pago a los depositantes. En 34 de los casos, se empleó satisfactoriamente el
proceso de exclusión de activos y pasivos, con una asunción del 98,6 por ciento de los depósitos. En
2002, se desarrolló un proceso de banco puente (recuadro 1). Hubo un caso de asistencia a un
banco con importancia sistémica y el pago de una cooperativa de ahorro y crédito de todos los
depósitos con garantía, en 1996. La asistencia disponible a través del FGD se complementó con
asistencia de una contribución del gobierno, a través del Fondo Fiduciario de Capitalización
Bancaria, que se usó por última vez en 2002. Sin embargo, desde entonces, el FGD ha sido
autosuficiente y no ha necesitado apoyo adicional o un aumento de la prima.
12
ARGENTINA
Recuadro 1. Caso de Resolución de Crédit Agricole
En 2002, se publicó el Decreto Ejecutivo 838/2002 para licenciar los bancos Nuevo Banco Bisel S.A., Nuevo
Banco Suquía y Nuevo Banco Entre Ríos. Los tres bancos funcionarían como bancos puente para disolver
Banco Bisel S.A., Banco Entre Ríos y Banco Suquía. La resolución respondió a la decisión de Crédit Agricole,
la casa matriz de los tres bancos, de salir de Argentina, y fue la primera vez que las autoridades utilizaron el
modelo de banco puente para una resolución. El proceso demuestra la flexibilidad del marco regulatorio y la
colaboración entre las autoridades en caso de crisis.
El artículo 35 bis de la Ley de Entidades Financieras no aborda el licenciamiento de un banco puente entre
los instrumentos de resolución. Por ende, se consiguió un Decreto Ejecutivo para licenciar los bancos puente
que serían capitalizados por el Banco de la Nación Argentina. Los bancos puente asumieron los depósitos,
mientras los activos se colocaban en un fideicomiso (uno para cada banco). Los fideicomisos, luego,
emitieron certificados “A” y “B” sobre cada resolución, que representaban los activos. Los certificados A
(activos buenos) se transfirieron luego a los bancos puente. Los certificados B y los acreedores no
asegurados se mantuvieron en los bancos en proceso de resolución, como valor residual por liquidar en un
tribunal de quiebras.
Los bancos puente, luego, fueron vendidos a través de convocatorias a los demás bancos. El Suquía se
vendió en 2004, el Entre Ríos en 2005 (el FGD compró ARS 190 millones en acciones preferenciales) y el Bisel
en 2006 (el FGD compró ARS 132 millones en acciones preferenciales).
14.
Actualmente existen tres bancos en programas de recuperación, y ninguno está
recibiendo asistencia del FGD. Los procesos de recuperación y resolución son administrados por el
BCRA. Una vez que la SEFyC exige que un banco desarrolle un plan de recuperación para corregir
deficiencias, en el contexto del artículo 34 de la LEF, o activa un plan de resolución (decidido por el
Directorio del BCRA) en el contexto del artículo 35 bis de la LEF, el FGD recibe información de toda
contribución que pueda necesitarse. La SEFyC también prepara los cálculos de menor costo para
respaldar el pago de liquidaciones u otras opciones de resolución/recuperación. Las liquidaciones se
dan únicamente si el BCRA revocó la licencia de la institución financiera y están bajo la órbita del
tribunal de quiebras. No se registran disoluciones desde 2005. Las tres instituciones que
actualmente están bajo supervisión especial en el contexto de planes de recuperación están
cumpliendo los requisitos impuestos por la SEFyC y recuperaron la rentabilidad.
15.
En función de la LEF, el BCRA tiene la autoridad de adoptar a discreción medidas
correctivas o de resolución, según corresponda, en relación con una entidad financiera que
enfrente problemas de solvencia o de liquidez. Si las deficiencias de liquidez y/o solvencia de una
entidad financiera son tan serias que, a juicio del BCRA, la situación no puede normalizarse con un
plan de regularización y estabilización, el BCRA puede optar entre ordenar una reestructuración de
una entidad financiera para proteger a sus depositantes o revocar su licencia (LEF, artículos 35 bis y
44).
13
ARGENTINA
16.
A fin de ejecutar la reestructuración de una entidad financiera, el BCRA puede adoptar
una o más de las medidas contempladas en el artículo 35 bis. Las medidas puede incluir el
registro de pérdidas contra provisiones parciales o totales en relación con activos dudosos, la
capitalización por parte de los accionistas, el retiro de la aprobación del BCRA de la totalidad o parte
de los accionistas como tales y la subsiguiente transferencia de las acciones antes de un plazo
determinado, la venta de la entidad financiera o el derecho de suscribir aumentos de capital y la
exclusión de activos y pasivos seleccionados por el BCRA.
17.
El BCRA tienen poderes amplios, pero las liquidaciones se resuelven a través del
sistema judicial. El artículo 34 de la LEF otorga al BCRA la autoridad de exigir que los bancos
desarrollen planes para abordar deficiencias relacionadas con la solvencia/liquidez, las reservas
mínimas, el incumplimiento de los límites prudenciales y el incumplimiento de los mínimos de
capital obligatorios. El hecho de no presentar un plan a los 30 días autoriza al BCRA a revocar la
licencia del banco. El artículo 44 dispone la autoridad del BCRA para disolver un banco si no logró
presentar su plan para abordar deficiencias o no puede cumplirlo, o si las deficiencias de
solvencia/liquidez escapan a la capacidad del banco para corregirlas. Una vez que el BCRA retira la
licencia, el tribunal de quiebras pertinente asume la responsabilidad de la liquidación y designa a un
encargado para tal fin.
18.
El BCRA tiene diversas opciones de recuperación para proteger el valor de los activos y
reestructurar o vender el banco. Según el artículo 49 de la carta orgánica del BCRA, el
Superintendente puede suspender las operaciones del banco por un período de 30 días (que puede
ampliarse a 90 días), durante el cual puede tomarse una decisión respecto de la posibilidad de
recuperar el banco.
19.
Aunque el BCRA empleó satisfactoriamente la asistencia bancaria y un modelo de
banco puente en la crisis de 2001, se recomienda que el proceso se aborde más integralmente
en la regulación. Durante la crisis de 2001-02, el BCRA recurrió a la asistencia bancaria y un proceso
de banco puente, que no se definen específicamente en la LEF. La LEF puede enmendarse para
incluir esos instrumentos, y el BCRA debe evaluar las directrices internas para garantizar que
capturen correctamente y aborden los riesgos relacionados con esas operaciones. Por ejemplo, es
importante limitar la duración de la licencia de un banco puente, a fin de que sea posible definir un
cronograma de resolución, definir actividades que debe realizar el banco, definir situaciones
adecuadas para un banco puente (bancos grandes y/o complejos) e identificar la autoridad de
licenciamiento (el banco anterior fue licenciado por decreto ejecutivo). La asistencia bancaria es
controversial por diversas razones: i) una institución débil sigue abierta y compite con instituciones
sólidas; ii) los accionistas y los acreedores pierden partes sustanciales de sus inversiones, pero no la
totalidad; y iii) refuerza el riesgo moral de los bancos “demasiado grandes para quebrar”, porque
este procedimiento se suele usar para instituciones grandes.
20.
La evaluación y la actualización del marco, los procesos y las normas de las opciones
de instrumentos de resolución en caso de crisis sistémica ayudaría al BCRA en la planificación
para las contingencias. Una evaluación prospectiva de los instrumentos existentes, que tenga en
cuenta el posible crecimiento del mercado y la diversificación de servicios e instrumentos financieros
14
ARGENTINA
ofrecidos ayudaría al BCRA a mantener instrumentos de resolución adecuados en épocas de crisis.
Los manuales y los proyectos de regulaciones que enumeren todos los pasos y posibles
instrumentos por utilizar en caso de crisis sistémica habilitarían un proceso rápido a futuro. Sería
importante definir principios claros para las situaciones sistémicas, a fin de proteger el uso de
fondos públicos.
21.
En relación con la asistencia bancaria abierta, sería importante definir condiciones
estrictas, a fin de minimizar el riesgo moral. Según se recomienda en los Atributos Esenciales de
los Regímenes de Resolución Eficaces de Instituciones Financieras, publicados por el Consejo de
Estabilidad Financiera, CEF (octubre de 2011), las condiciones deben incluir: i) una determinación de
que la entrega de financiamiento temporal es necesaria para promover la estabilidad financiera y
que permitirá aplicar una opción de resolución idónea para cumplir con los objetivos de una
resolución ordenada; y ii) una asignación de pérdidas a los accionistas y de costos residuales, según
corresponda, a los acreedores no asegurados. De manera similar, la Corporación Federal de Seguro
de Depósitos de Estados Unidos (FDIC) indica, en su Manual de Resolución, que la oferta de
asistencia bancaria abierta debe ser la opción menos costosa para el fondo de seguro. En casos de
“un efecto negativo grave sobre las condiciones económicas o la estabilidad financiera” o de “riesgo
sistémico para el sistema bancario”, la FDIC puede obviar ese requisito relacionado con el menor
costo.
MARCO DE PREPARACIÓN PARA ENFRENTAR UNA
CRISIS
A. Marco Jurídico y de Acciones Correctivas
22.
El enfoque de la supervisión de la SEFyC se basa en el riesgo y brinda al BCRA
información puntual acerca de la solidez del sistema bancario. La SEFyC asigna a un inspector a
cargo para supervisar un banco o un grupo de bancos en el caso de las instituciones más pequeñas
y de riesgo más bajo. El supervisor a cargo de la institución se encarga de consolidar la supervisión
in situ y a distancia, lo que permite llevar a cabo el seguimiento sin fisuras. El inspector es
responsable de supervisar el banco de manera continua y de controlar todo el conjunto de
actividades de supervisión: la planificación, las actividades in situ y a distancia, el seguimiento y la
comunicación frecuente con las autoridades bancarias. Cada año, al final del proceso in situ, el
banco recibe una calificación en una escala del 1 al 5 que se establece mediante el sistema
CAMELBIG. De acuerdo con esa calificación, se formula un plan de supervisión centrado en las áreas
consideradas de mayor riesgo. Además, se diseña un plan de seguimiento para resolver cualquier
deficiencia importante con medidas correctivas calibradas según la gravedad del problema.
23.
Algunas restricciones normativas y multas están directamente relacionadas con la
calificación del banco. Por ejemplo, los bancos con calificación 4 tienen prohibido otorgar
préstamos a partes relacionadas o ampliarse por medio de la apertura de sucursales o
adquisiciones. Los que tienen calificación 3 o superior pagan primas más altas de seguro de
depósitos. La SEFyC también puede imponer multas, suspender gerentes, directores o auditores y
15
ARGENTINA
accionistas, y revocar la licencia del banco. Las calificaciones también determinan la prima que
pagan los bancos por la cobertura de seguro de sus depósitos.
24.
Si bien el BCRA ha instaurado disparadores que ponen en marcha acciones correctivas
de acuerdo con las calificaciones de CAMELBIG, también pueden tenerse en cuenta otros
mecanismos cuantitativos. Por ejemplo, el BCRA podría plantearse establecer medidas
prudenciales preventivas que se ejecuten ante el incumplimiento de los parámetros de referencia de
capital o umbrales liquidez. O bien podría exigir que los bancos se ubicaran en un régimen especial
si los mínimos de capital o liquidez caen por debajo de un umbral determinado (recuadro 2).
Recuadro 2. Ejemplo de Disparadores de Intervención Temprana
Las facultades de intervención del BCRA se basan en la calificación CAMELBIG de los bancos. Por
ejemplo, los bancos con calificación 4 tienen prohibido otorgar préstamos a partes relacionadas o
ampliarse por medio de la apertura de sucursales o adquisiciones. Los bancos con calificación 3 o
más pagan primas más altas de seguro de depósitos. También podrían instaurarse otros
mecanismos relacionados con el capital. De acuerdo con la comunicación A5398, del 13 de
febrero de 2013, que instauró el Pilar 2, los bancos deben operar por encima de los mínimos
normativos establecidos de capital. Lo que se expone a continuación es solo a efecto ilustrativo y
no está calibrado ni vinculado con requisitos específicos del BCRA.
Nivel de Capital
75 por ciento de reserva o nivel superior al
mínimo normativo
80 por ciento del capital mínimo
30 por ciento del capital mínimo
Medida de Supervisión
Plan de recapitalización obligatorio.
Se prohíbe el incremento de los activos a
menos que lo autorice el BCRA.
Las medidas anteriores y además:
No se aumentan los salarios del personal
superior.
Se restringen o eliminan los dividendos.
Se emiten acciones o se vende el banco.
Se restringe al promedio del mercado el interés
que puede pagar el banco para atraer depósitos.
Se reemplazan los miembros del Directorio.
Se reemplaza el personal superior.
Se venden subsidiarias, activos.
Se designa un administrador.
No se reembolsa la deuda subordinada.
25.
En las situaciones más graves, de no resolverse las deficiencias, podrían ejecutarse
facultades de resolución. El proceso de supervisión hace hincapié en las medidas preventivas que
se encuentra en el marco reglamentario, la cual otorga al BCRA amplias facultades de resolución
bancaria. De acuerdo con el artículo 34 de la LEF, el BCRA puede exigir a los bancos que establezcan
planes con plazos para corregir sus deficiencias. En caso de el plan de recuperación no corrigiera
16
ARGENTINA
deficiencias que pudieran amenazar la solvencia o la liquidez de los bancos, se ejecutarían las
facultades de resolución contempladas en el artículo 35 bis de la LEF. Además, de acuerdo con el
artículo 49 de la Carta Orgánica del BCRA, la SEFyC está autorizada a suspender las transacciones
del banco por 30 días (que pueden extenderse hasta 90 días con autorización del Directorio del
BCRA) hasta que se atienda una amenaza grave a corto plazo. Esas facultades han sido activamente
utilizadas en tiempos de crisis.
26.
Cuando un banco no corrige sus deficiencias, la supervisión pasa a manos de la
Gerencia de Supervisión Especializada. La Gerencia de Supervisión Especializada realiza un
seguimiento del proceso de reestructuración y coordina la participación de SEDESA. Además, la
Gerencia gestiona la venta de los activos y pasivos del banco.
27.
Si bien el sistema ha demostrado ser eficaz, el BCRA podría mejorar su marco de toma
de medidas correctivas rápidas. El BCRA podría evaluar la posibilidad de establecer medidas
prudenciales preventivas que se instaurarán automáticamente en caso de incumplimiento de los
parámetros de referencia de capital o umbrales de liquidez, similares a los mecanismos vigentes
vinculados a la calificación CAMELBIG. Esas medidas podrían reducir el riesgo de tolerancia
normativa y proporcionar más incentivos para que las autoridades y los accionistas resuelvan los
problemas. Además, un marco de esas características incrementaría la transparencia, puesto que los
bancos sabrían a qué atenerse en caso de alcanzar determinados umbrales.
B. Fondo de Garantía de Depósitos
28.
El FGD es un fondo de seguro de depósitos al estilo de una “caja de pagos”. Se
estableció en 1995 mediante el decreto 540/95, que implementaba la ley 24.485, como un
mecanismo prefinanciado con primas pagadas por las entidades cubiertas. El BCRA establece la
prima anual ajustada por riesgo dentro del rango especificado en la legislación del FGD entre el
0,015 y el 0,06 por ciento (actualmente el 0,015 por ciento). Las primas ajustadas por riesgo se basan
en la calificación de solidez asignada a cada banco por la SEFyC y en otros indicadores de calidad
que establece la normativa del BCRA. En la actualidad, las reservas del FGD equivalen al 1,3 por
ciento del conjunto total de depósitos y al 4 por ciento de los depósitos cubiertos. Los niveles
actuales de reserva son bastante más altos que los de otros países, como reveló el Thematic Review
on Deposit Insurance Systems publicado por el CEF en febrero de 2012. Esas reservas están
invertidas en bonos del Tesoro de Estados Unidos (65 por ciento) y en instrumentos del BCRA
(LEBAC) (35 por ciento).
29.
SEDESA ejecuta la supervisión fiduciaria del FGD. El decreto 540/95 estableció que
SEDESA realice las funciones de supervisión fiduciaria del FGD asignadas por el BCRA. SEDESA se
rige por un Directorio Ejecutivo compuesto por tres miembros cuyo mandato dura tres años y
pueden ser reelectos. Los accionistas de la institución eligen a los miembros del Directorio de
acuerdo con el procedimiento establecido para ese fin. El Comité Directivo del FGD se creó por
medio del artículo 10 bis del decreto 540/95 y sus enmiendas. Se trata de un órgano que se reúne
únicamente cuando lo convoca el Banco Central. Lo preside un representante del BCRA sin poder de
voto pero con la facultad de vetar las decisiones del Comité, de acuerdo con lo estipulado en el
17
ARGENTINA
artículo 5 del Acuerdo de Fideicomiso firmado el 7 de marzo de 1997 entre el Banco Central y
SEDESA. Los miembros del Comité Directivo del FGD también pueden pertenecer al Directorio
Ejecutivo de SEDESA.
30.
El BCRA lleva a cabo la mayor parte de las funciones principales previstas en los
principios de la Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos (IADI, por sus siglas
en inglés). El sistema argentino de seguros de depósitos integra el FGD, como fondo de seguro de
depósitos al estilo de una caja de pagos, y el BCRA como autoridad ejecutora. El BCRA establece la
prima ajustada por riesgo dentro de un rango autorizado, supervisa el estado del sistema bancario,
gestiona el proceso de resolución y recuperación, declara insolvencias, determina las alternativas
menos costosas y mantiene acuerdos de intercambio de información con supervisores
transfronterizos; es decir, lleva a cabo la mayor parte de las funciones principales previstas en los
principios de la IADI.
31.
El Comité Directivo del FGD debe optar por el pago del seguro de depósitos a menos
que las alternativas de capitalizar o proporcionar liquidez a la entidad sean menos costosas.
No obstante, si la revocación de la licencia de una entidad financiera en dificultades amenaza la
estabilidad de otras entidades financieras o del sistema en su conjunto, esas alternativas pueden
adoptarse a modo de excepción, aun cuando conlleven un costo más alto para el FGD. Sin embargo,
el uso de esas alternativas en ningún caso puede implicar un monto superior al de los depósitos
asegurados de la entidad financiera en cuestión (decreto 540/95, sección 10 bis).
32.
El BCRA y el MECON deben definir un plan de contingencia para épocas de crisis
sistémica. SEDESA no tiene acceso adecuado a los fondos de respaldo que necesitaría para el FGD
en caso de que una crisis sistémica agotara sus reservas. De no contar con los fondos suficientes,
SEDESA podría emitir bonos para los depositantes como pago de la garantía del depósito (artículo
13 bis del decreto 540/95). Sin embargo, en una situación de crisis, es poco probable que los bonos
restauren la confianza de los depositantes. El BCRA puede exigir que las instituciones financieras
adelanten primas hasta montos equivalentes a dos años de la prima reglamentaria mínima (artículo
9) e incrementar las primas hasta el máximo reglamentario del 0,06 por ciento (artículo 6) pero, en
caso de una crisis severa, eso puede imponer a los bancos un esfuerzo excesivo. En el momento en
que se estableció el FGD, el marco regulatorio (la Ley de Convertibilidad y la ex Carta Orgánica del
BCRA) impedía al BCRA emitir moneda y actuar como prestamista de último recurso, lo que
profundizó la escasez de liquidez de los bancos y dio como resultado una serie de quiebras. Hoy,
esas limitaciones ya no existen, y el BCRA puede agregar una reserva para el FGD ofreciendo a los
bancos solventes una fuente de liquidez que puede impedir la insolvencia. No obstante, en una
crisis sistémica, las opciones comentadas previamente se ven limitadas y el FGD puede verse
obligado a recurrir a financiamiento alternativo. Por ese motivo, sería importante que el MECON le
ofreciera a SEDESA acceso a una línea de crédito en caso de una crisis sistémica.
18
ARGENTINA
C. Acuerdos de Coordinación
33.
El BCRA tiene el mandato de la estabilidad financiera y la política macroprudencial. El
artículo 3 de su Carta Orgánica menciona la promoción de la estabilidad financiera. Por
consiguiente, el BCRA debe tomar en cuenta ese objetivo al llevar adelante sus tareas de regulación
y supervisión del sistema financiero (Carta Orgánica del BCRA, artículo 4(a); LEF, artículo 4) y del
sistema cambiario (Carta Orgánica del BCRA, artículo 29). Esas facultades se aplican también a los
sistemas de pago, las cámaras liquidadoras y compensadoras, las remesadoras de fondos y las
empresas transportadoras de caudales, así como toda otra actividad que guarde relación con la
actividad financiera y cambiaria (Carta Orgánica del BCRA, artículo 4(g)).
34.
No obstante, el BCRA comparte con el MECON la responsabilidad por el uso de
instrumentos macroprudenciales específicos para controlar el riesgo sistémico. El BCRA y el
MECON son ambos responsables por el conjunto de instrumentos macroprudenciales de los que
disponen para controlar el riesgo sistémico, la detección de cualquier aumento dicho riesgo, y las
decisiones relativas a la adopción, la ejecución y el cumplimiento de políticas macroprudenciales.
35.
También existen otros organismos gubernamentales encargados de tomar decisiones
oficiales sobre el uso de instrumentos macroprudenciales. El BCRA ejecuta la regulación y
supervisión macro y microprudencial de las entidades financieras, cambiarias y demás, como las
cajas de ahorro; mientras que la CNV lo hace con los mercados de capitales, y la Superintendencia
de Seguros de la Nación (SSN), con el mercado de seguros.
36.
El BCRA y el MECON pertenecen al Consejo de Coordinación de Política Monetaria,
Financiera y Cambiaria. Ese organismo está presidido por el Ministro e integrado por el Secretario
de Política Económica y el Secretario de Finanzas, además del Presidente, el Vicepresidente y un
Director del BCRA. El Ministro de Economía, o un representante, participa (sin voto) en las reuniones
del Directorio del BCRA (artículo 12 de la Carta Orgánica del BCRA).
37.
La normativa actual y los acuerdos de cooperación vigentes entre el BCRA y otros
organismos gubernamentales permiten a los reguladores del sistema financiero intercambiar
información pertinente. El decreto 1759/72 establece el deber general de los departamentos y
organismos de la administración pública nacional de cooperar entre sí. Argentina sigue la norma
internacional en lo que hace a la confidencialidad bancaria y, como regla general, toda información
obtenida por el BCRA en ejercicio de sus funciones (LEF, artículo 40) y por la SEFyC en el transcurso
de las inspecciones (Carta Orgánica del BCRA, sección 53) es confidencial. La CNV y la SSN deben
guardar una confidencialidad similar (Ley de Mercados de Capitales, secciones 25, 26 y 27; Ley de
Compañías de Seguros, sección 74). Además, la sección 27 de la Ley de Mercados de Capitales
estipula que no se aplica al BCRA, la CNV, la SSN, ni a sus funcionarios ni empleados ninguna
restricción ni límite relacionados con la confidencialidad si la máxima autoridad solicita formalmente
información. La misma excepción rige cuando la información es solicitada por la Unidad de
Información Financiera en el marco de la Ley 25,246, que tipifica el encubrimiento y lavado de
activos (Ley de Mercados de Capitales, sección 27).
19
ARGENTINA
38.
El BCRA, por medio de la SEFyC, ha firmado acuerdos de cooperación e intercambio de
información con la CNV y la SSN. El BCRA acordó recientemente con la CNV (a partir de la nueva
Ley de Mercados de Capitales) y con la SSN cooperar e intercambiar información, en observancia de
las restricciones jurídicas que correspondan en cada caso. Los acuerdos apuntan al mejor
cumplimiento de sus respectivas tareas y a la promoción de un funcionamiento adecuado y sólido
de las instituciones financieras y de los mercados de capitales y seguros. En ellos, se establece que
toda solicitud de información debe efectuarse por escrito y estar firmada por los funcionarios
designados por el organismo solicitante como el contacto de los funcionarios designados para tal
fin por el organismo al que se envía la solicitud, excepto cuando se trate de asuntos urgentes, en
cuyo caso ese requisito puede cumplirse más tarde. Las partes se comprometen a dar un
tratamiento confidencial a toda información que obtengan en el marco de estos acuerdos y a
utilizarla únicamente en ejercicio de las facultades de supervisión y control del organismo
solicitante. Cuando el BCRA y la SEFyC proporcionan información confidencial a otros organismos,
estos están sujetos a la misma obligación de confidencialidad que les corresponda a los primeros.
Los tribunales tienen la facultad de ordenar que se levante el secreto bancario.
39.
El BCRA también ha concluido una serie de memorandos de entendimiento con
supervisores de muchos otros países. Por ejemplo, se firmaron memorandos con Alemania, las
Bahamas, Brasil, Chile, España, Estados Unidos, Islas Caimán, Italia, México, Paraguay, Reino Unido,
Sudáfrica y Uruguay. Estos acuerdos se adecuan a las mejores prácticas internacionales.
40.
La planificación de contingencia del BCRA se vería beneficiada si se revisaran las
disposiciones relativas a la liquidación con los supervisores de los países receptores con
información sobre los grupos de gestión de crisis. El BCRA tiene memorandos de entendimiento
con supervisores de países de origen y destino relevantes para el mercado bancario argentino. Sin
embargo, esos memorandos no suelen ocuparse de asuntos relacionados con la resolución bancaria.
En algunas jurisdicciones, el fondo de garantía de los depósitos u otro organismo pueden ser
responsables de la resolución bancaria, lo que exige tener acuerdos bilaterales con esas entidades.
Puesto que la comunidad internacional está evaluando maneras de fortalecer el marco
transfronterizo de resolución bancaria, sería importante revisar los procedimientos de liquidación
transfronteriza con los países de origen de los bancos extranjeros que operan en Argentina
(recuadro 3). La firma de acuerdos bilaterales apropiados entre aseguradoras de depósitos facilita la
resolución en caso de quiebra de la casa matriz.
41.
Un comité de alto nivel dedicado a monitorear el riesgo sistémico en todas las
instituciones pertinentes ofrecería una mayor protección. Si bien se han instaurado mecanismos
internos de intercambio de información, no hay un comité sistémico de alto nivel que nuclee a
todos los actores de la red de seguridad en la supervisión y la planificación de la coordinación en
caso de crisis. Las funciones del comité, que estaría conformado por el BCRA, el MECON, la CNV, la
SSN y el FGD, podrían incluir la formulación de planes de contingencia para la gestión de crisis,
reuniones periódicas para detectar riesgos sistémicos, y garantizar la eliminación todo obstáculo
jurídico para tomar medidas en caso de crisis y de que se definan con claridad los procedimientos
para hacer uso de instrumentos de resolución y recuperación.
20
ARGENTINA
Recuadro 3. Grupo de Gestión de Crisis
El BCRA ha firmado memorandos de entendimiento con diversas jurisdicciones acerca de la supervisión
permanente de los bancos transfronterizos. No obstante, el BCRA como autoridad de resolución también
debería establecer acuerdos de intercambio de información con las autoridades de resolución de las
jurisdicciones de origen de los bancos extranjeros que operan en Argentina. Pueden surgir problemas
vinculados al intercambio de información, puesto que los marcos regulatorios de algunos países no
permiten que se intercambie información entre un supervisor bancario y el MECON o la aseguradora de
depósitos de otro país. Es importante mantener conversaciones con las autoridades del país de origen a fin
de determinar cómo procesarían una resolución, cuáles son las prioridades de pago y qué tratamiento se da
a las sucursales o subsidiarias extranjeras.
Como resultado de los Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions publicados
por el CEF en octubre de 2011, los países del G-20 están estableciendo grupos de gestión de crisis, cuyo
objetivo es facilitar la recuperación y resolución de bancos extranjeros. Los grupos de gestión de crisis
abarcan a las autoridades de supervisión, los bancos centrales, las autoridades de resolución, los ministerios
de finanzas y las autoridades públicas responsables de los sistemas de garantía de depósitos.
Para las instituciones financieras de importancia sistémica mundial, los países están formulando planes de
resolución y recuperación específicos para cada banco, en los que se estipulan objetivos de cooperación por
medio de grupos de gestión de crisis, se definen los participantes del plan, se establecen procesos de
intercambio de información en caso de crisis, y se establecen los mecanismos para informar e incluir a los
supervisores de los países receptores, no solo de los grupos de gestión de crisis participantes, sino también
de los países receptores menos destacados.
Es importante para el BCRA participar como miembro o mantenerse informado de los grupos de gestión de
crisis que crean los supervisores de los países de origen y establecer contacto con ellos. Cuando no hay
grupos de gestión de crisis, el BCRA debe conocer a las autoridades de resolución y recuperación del país de
origen y establecer los contactos y disposiciones jurídicas apropiados para estar en condiciones de actuar
con celeridad en caso de resolución de un banco.
PROTECCIÓN JURÍDICA
42.
Los empleados de organismos de supervisión y autoridades de resolución no deben
verse inhibidos por la amenaza de demandas en su contra cuando se desempeñen haciendo
uso de su criterio profesional y tomando las medidas necesarias. En el contexto de la gestión de
crisis, puede haber responsabilidad cuando i) la autoridad de supervisión no toma ninguna medida
aun sabiendo que existen problemas graves en el banco, ii) las medidas son inadecuadas para los
problemas en cuestión o iii) un accionista de un banco cuestiona el nombramiento de un interventor
u otra medida similar. Por lo tanto, es importante que se genere responsabilidad únicamente en
caso de negligencia manifiesta o de mala conducta deliberada del organismo de supervisión, la
agencia de resolución o sus empleados. Sería conveniente dejar en claro de antemano que las
demandas no tienen ninguna posibilidad de prosperar a menos que se basen en actividad delictiva,
21
ARGENTINA
negligencia manifiesta o mala fe. Además, en caso de que un empleado enfrente demandas
personales y deba proceder a la defensa, deben proporcionársele recursos para hacerlo, entre otras
cosas, compensando los costos que ello implique.
43.
El artículo 35 de la LEF establece que las medidas que tome el BCRA o la SEFyC en
ejercicio de sus competencias y deberes solo están sujetas a revisión judicial en caso de que
sean arbitrarias o manifiestamente irrazonables, y que depende del tribunal en cuestión
determinar si el caso tiene mérito. Los estatutos que rigen el trabajo del personal del BCRA
establecen que, en caso de accionar delictivo por hechos derivados del ejercicio de sus funciones, el
BCRA puede proporcionar sumas para cubrir total o parcialmente las costas judiciales. Los artículos
49 de la Carta Orgánica del BCRA y 35 bis de la LEF establecen que las medidas de suspensión y
resolución que tome el BCRA no pueden estar sujetas a demandas por daños y perjuicios contra él
ni contra el Estado Nacional por parte de la institución financiera en cuestión, sus acreedores,
accionistas ni gerentes.
44.
El marco de protección jurídica de los empleados del BCRA y de las personas
nombradas por él bajo el régimen de resoluciones podría mejorarse. Se recomiendan las
siguientes medidas: i) evaluar la responsabilidad del personal del BCRA en la normativa que, por el
momento, solo describe la responsabilidad institucional del BCRA; ii) exigir la negligencia grave
como umbral para la responsabilidad civil de los empleados del BCRA y para toda persona
nombrada por él, como los interventores; y iii) considerar la posibilidad de extender la protección
jurídica al personal de SEDESA.
22