Alcances y desafios de las misiones de paz

Alcances y desafios de las misiones de paz
Seminario sobre las operaciones de paz de la ONU
Mariano Aguirre/Amélie Gauthier
13-03-2008
Recientemente se realizó en el salón principal del Ministerio de Asuntos
Exteriores de Chile un seminario internacional dedicado al tema de misiones de
paz. Este evento estuvo dirigido a analizar los alcances y los grandes desafíos
que deben enfrentar las operaciones de paz de las Naciones Unidas.
Particular relevancia tuvo en el evento
el caso de Haití, cuya misión de paz
está integrada por soldados de varios
países latinoamericanos, como Chile,
Argentina
y
Brasil.
El
siguiente
documento, elaborado por FRIDE, ha
servido como preámbulo para esta
reunión. El encuentro de Chile ha sido
organizado
conjuntamente
por
la
fundación FRIDE, de Madrid, y los
ministerios del Exterior y de Defensa
del país andino.
Seminario del Peacekeeping al
Peacebuilding. La participación y
desafíos en las operaciones de paz.
Santiago de Chile. 10 y 11 de Marzo
de 2008. Documento de reflexión
elaborado por Amélie Gauthier y
Mariano Aguirre.
Pierre Schori, director general de FRIDE
y altos representantes del Gobierno
de Chile
Evolución de Misiones de paz
Desde el final de la Guerra Fría las misiones de paz han pasado a ser una
herramienta crecientemente utilizada con múltiples formas y mandatos no
solamente en situaciones e violaciones masivas de Derechos Humanos sino, muy
especialmente, en diversos tipos de situaciones relacionadas con la fragilidad del
Estado y el derrumbe institucional. La comunidad internacional recurre a ellas cada
vez con más frecuencia para implementar resolución de conflictos complejos en un
sentido amplio. En tanto que los conflictos se han vuelto más difíciles, con múltiples
actores estatales y no estatales, el Consejo de Seguridad ha ido adoptando
mandatos más amplios y diversos, que implican además un compromiso temporal
más prolongado.
Ante esta realidad de conflictos complejos y mandatos en cambios, Naciones Unidas
esta revisando el marco y los principios de las actuales misiones de paz
estableciendo las líneas estratégicas de intervención y orientándose a:
·
Crear un entorno seguro y estable al mismo tiempo que intentar
fortalecer la capacidad de instituciones nacionales con el fin de mantener el
estado de derecho y proteger y promover los derechos humanos.
·
Facilitar el proceso político promoviendo el diálogo y apoyando el
establecimiento de instituciones de gobernanza legitimas y efectivas.
·
Servir de marco para asegurar que todos los cuerpos de la ONU y otros
actores internacionales en el país desempeñen sus actividades de manera
coherente y coordenada.(1)
Estas nuevas líneas estratégicas del Departamento de Operaciones de Paz de
Naciones Unidas, actualmente en discusión, demuestran el papel creciente en la
consolidación de la paz. El objetivo central de esta consolidación, que implica varias
medidas, es, por un lado, reducir el riesgo del retorno al conflicto fortaleciendo
capacidades nacionales a todos los niveles para la gestión de conflicto. Por otro,
establecer las base para una paz duradera.
Cuando se cumplen estos objetivos, el país se estabiliza, disminuye la violencia y se
celebran elecciones, las misiones de la ONU se enfrentan a un período en el que su
identidad y sus funciones en el nivel operativo de facilitar las bases de la paz,
asistir el gobierno e instituciones, y coordinar actores, deben ajustarse y
reformularse.
El conjunto de la misión, es decir tanto los militares como los civiles de Naciones
Unidas, tienen que reorientar sus esfuerzos. En ese sentido, MINUSTAH se
encuentra en la encrucijada al haber estabilizado la situación y haber facilitado que
se celebrasen elecciones justas y libres.
El nuevo gobierno de Haití, por ejemplo, tiene dificultades en asumir sus
responsabilidades de seguridad pública dado la debilidad de los ministerios e
instituciones del Estado. Frente a esta situación MINUSTAH ha empezando a
transformarse con la reducción del número de militares y el aumento del
componente policial.(2)
Otros ejemplos recientes reflejados en la Resolución 1702 es la autorización de un
componente de agentes del sistema carcelario. Igualmente, en la Resolución 1780
se le reconoce la necesidad de que la Misión establezca patrullas para vigilar las
fronteras marítimas y terrestres.
Por otro lado, las resoluciones hacen hincapié en el papel de países vecinos contra
problemas transnacionales que representan amenazas a la estabilidad de Haiti,
como pueden ser el crimen organizado y el narcotráfico.
Este tipo de ajustes en las tareas tiene, a la vez, riesgos. Si bien las misiones de
paz deben desempeñar un papel de asistencia a los actores nacionales para que
desarrollen su propia visión de la reforma, su propia agenda, planes y proyectos(3),
a la vez se han vuelto, en cierto modo, más intervencionistas en la medida que
inciden sobre un número cada vez más elevado de sectores. El objetivo final es
asegurar que el Estado sea un estado viable, una democracia liberal weberiano.
Una permanencia conflictiva
La consolidación de la paz ha evolucionado desde el final de la Guerra Fría, dejando
de ser una etapa temporal en la transición de la guerra a la paz. En otras palabras,
ha dejado de ser una secuencia entre la ayuda de emergencia y el desarrollo,
integrando varias políticas que afectan los niveles políticos,
desarrollo, económicos y de seguridad.(4)
humanitarios, de
La diferencia entre la consolidación de la paz y la ayuda al desarrollo, es que la
primera se trata de un proyecto altamente político, que implica la creación de una
autoridad política legítima que puede evitar el retorno de la violencia. Varios
autores definen la consolidación de la paz como el proceso que genera las
condiciones para una paz duradera - a través de la rehabilitación de las sociedades,
la reforma de las instituciones y el mantenimiento de una fuerte presencia
internacional.(5)
La consolidación de la paz implica muchas dimensiones, en el tiempo,
geográficamente y por sector. O sea que se deben tener en cuenta estrategias a
corto, medio y largo plazo, acciones locales, nacionales e internacionales, en la
creación de capacidades en el sector publico, social económico. Frente a ese
complejo esquema, es normal que la coherencia y la coordinación entre las
múltiples organizaciones, agencias y ONG sea uno de los mayores problemas. (Ver
anexo 1)
En definitiva, es la construcción del Estado lo que se encuentra en el centro de las
estrategias de la consolidación de la paz como la base para la transición de la
guerra a la paz, y para generar las condiciones para el desarrollo. (7)
Un interrogante que surge ante algunas misiones de paz, es si Naciones Unidas,
pese a la profunda experiencia que tiene en consolidación de la paz, quizá "congela"
a los Estados en crisis y, en cierta forma, evita que el gobierno local se fortalezca y
ejerza los principios de buena gobernanza. En el caso de Bosnia-Herzegovina y
Kosovo, las misiones se han mantenido durante una década y han sostenido un
situación de seguridad que a veces se califica de relativamente "artificial", en el
sentido que su salida supondría un regreso a la violencia. Aquí, a la vez, puede
plantearse si el problema no es la artificialidad de la situación sino que el tiempo de
la presencia extranjera debe ser mucho mayor de lo previsto y orientado hacia
campos concretos, especialmente si la raíz del conflicto no ha sido solucionada sino
tan sólo congelada. Existe una creciente percepción que se necesitan décadas de
compromiso en los terrenos político, social y de desarrollo económico para eliminar
las causas de los conflictos.
La retirada de las tropas es el momento, progresivo pero decisivo, para que el país
asuma las responsabilidad de ser un Estado con capacidad propia de gestión, en el
sentido de proveer seguridad personal, tener el monopolio legítimo del uso de la
fuerza, garantizar derechos y obligaciones legales, facilitar el empleo y el acceso a
bienes, garantizar la inversión de capitales. Esta retirada es, a la vez, la prueba
más decisiva sobre si el Estado se encuentra capacitado para la autogestión. Pero
una retirada apresurada, como ha ocurrido en Timor Oriental, puede facilitar el
regreso a la violencia y poner en peligro todo lo que se haya consolidado.
El proceso entre la estabilización y la retirada de las tropas es un momento que
sirve para que se arraiguen las autoridades locales, se apropien de los progresos y
haya suyos los avances realizados por la misión de asistencia al gobierno. Varios
sectores son claves e interrelacionados para que haya una base e incentivos para
seguir en el camino de estado de democracia y que se establezca el estado de
derecho. Una condición necesaria en este proceso es que los partidos en el conflicto
deben sentirse identificados y que sus intereses sean representados.(8)
Según el ex Secretario General de la ONU, Kofi Annan, "Ninguna reforma del
Estado de derecho, reconstrucción del justicia impuesto desde fuera puede esperar
tener éxito o ser sostenible. Las operaciones de paz deben asistir mejor a los
actores para desarrollen su propias visión de reforma. Tenemos que aprender
mejor como respetar y apoyar la apropiación local, el liderazgo local, y el apoyo
local para la reforma, mientras al mismo tiempo permaneciendo fieles a las normas
y estándares de Naciones Unidas." (9) La apropiación es el reto fundamental para
la comunidad internacional para que se sostenga los avances. La responsabilidad
debe ser de ambas partes, la población local debe ver progresos y mejoras. Caso
contrario considerará a las acciones como intervención extranjera. (10)
La apropiación, a la vez, implica identificar a contrapartes que puedan asumir un
cierto grado de responsabilidad. En el caso de Haití, los donantes tiene mucha
dificultad en decidir quién exactamente tiene que apropiarse de las reformas.
Una paradoja de la ayuda es que la gran oferta de la ayuda al principio puede tener
el efecto perverso de minar la posibilidad de una transferencia significativa del
poder(11). Ya es un lugar común indicar que la capacidad de absorción de una
economía posconflicto aumenta justamente cuando el interés internacional decrece.
Por otra parte, dado que la evolución de la capacidad de absorción del país, el
orden secuencial de acciones a corto, medio y largo plazo es necesario.
Actores Internacionales
Desde Naciones Unidas existe un
énfasis en las primeras fases de una
misión en la planificación, despliegue,
negociación
sobre
el
mandato,
número de tropas, número de policías
con el objetivo de estabilizar y facilitar
un proceso político. El Departamento
de Operaciones de Paz, por su
naturaleza militar tiene ese enfoque
de uso de la fuerza y un mando
vertical.
La creación del IMPP (Integrated
Mission Planning Process o Proceso de
Planificación Integrado de la Misión) contribuye a que otras agencias participen en
un proceso de planificación no solamente de necesidades militares pero políticas,
humanitario, social, y de desarrollo y que tenga un enfoque más horizontal. La
creación de Task Forces, y clusters, fondos fiduciarios y el Transitional Appeal son
todos mecanismos relativamente nuevos que facilitan los esfuerzos en la
consolidación de la paz.
Más allá de Naciones Unidas y su doctrina "deliver as one" de proveer asistencia a
un país de forma coherente y coordenada, existe una falta de reflexión sobre la
transición de una operación cuya dirección es principalmente militar a un
reconfiguración con un nivel político sostenido y menor presencia y mando militar.
Como se puede retirar las tropas y que de forma paralela se mantiene una palanca
política (political leverage), que por ejemplo el PNUD no tiene.
En este sentido, existe un espacio mayor para el Departamento de Asuntos Politicos
de la ONU, la Comisión para la Consolidación de la Paz y sobre todo, para que se
incremente el papel de las organizaciones regionales. La OAE y CARICOM pueden
ejercer, además de Naciones Unidas acompañamiento política para la consolidar el
estado democrático.
Es importante resaltar la estrategia que han adoptados algunos paises como
Canadá o Holanda whole of government approach que vincula seguridad,
diplomacia y cooperación, tres campos claves para la reconstrucción. A pesar de los
diez años de experiencia de los gobiernos comprometidos con la consolidación de la
paz, todavía no tienen políticas claras, consistentes y bien articuladas para ello. En
vez, tienen "coherencia de políticas", "whole of government approaches", que en
opinión de Tschirgi no son doctrinas estratégicas ni marcos para la consolidación de
la paz.(12)
Esta perspectiva es un paso importante y una forma avanzada de afrentar
problemas de varios sectores como los antes mencionados. A la vez, podría servir
de modelo para ampliar el mecanismo exitoso e innovador de 2X9 pasar a un
mecanismo de 3X9, que incluya a países que se pueden involucrar con cooperación
o ayuda, como es el caso de Chile, Brasil y Argentina.
Por otro lado, esta estrategia sería mucho más eficaz si involucrara el sector
comercial, un sector clave para el futuro de un país como Haití. La ayuda se queda
sin estrategia si no nos interrogamos sobre cómo se insertan estos Estados frágiles
en la economía global, dado que tiene pocos recursos y gran parte de la economía
es ilegal y no está regulada. En un tiempo, Haití fue productor de productos
primarios, luego sirvió de mano de obra barata para las maquiladoras. Ahora vive
de la ayuda internacional y formas elementales de supervivencia.
Sin un proyecto estratégico de creación de empleo, auto abastecimiento de algunos
productos básicos que vayan sustituyendo la ayuda alimentaria, y un plan sobre la
integración en el comercio global, todo el proceso de construcción de la paz queda
cuestionado. Un ejemplo interesante es que la Unión Europa es la única
organización que tiene un conjunto de herramientas que pueden ser de utilidad,
incluyendo políticas comerciales con son los antiguos acuerdos de Cotonu.
ANEXO 1
Medidas de Construcción del Estado
Funciones de Seguridad:
Reforma del sector de seguridad
•
•
•
•
•
•
Programa de desarme, desmovilización, y reintegración
Crear y reformar la Policía y las Fuerzas Armadas
Combatir el crimen organizado y la violencia de actores non estatales
Asegurar los fronteras
Monitorear armas pequeñas
Apoyar el proceso de paz
Funciones de Bienestar:
Ayuda financiera y crédito
•
•
•
•
•
Crear e implementar impuestos, y administración de aduanas
Incrementar la inversión publica en educación y salud
Construir o reconstruir infraestructuras
Promover la pequeña y mediana empresa, fortalecer el mercado local y
regional
Mejorar la provisión de oferta de productos basicos a la población
•
Crear un sistema de seguridad social
Funciones de garantizar legitimidad y estado de derecho:
Reforma constitucional
•
•
•
•
•
•
Democratización de la ayuda, apoyo de un sistema multipartidario
Combatir la corrupción
Crear y reformar el sistema judicial y las administraciones publicas
Promover los derechos humanos, protección de las minoridades y la libertad
de expresión
Implementar medidas para la descentralización y fortalecer las estructuras
municipales
Fortalecer y integrar grupos civiles y organizaciones
1- United Nations Peacekeeping Operations Principles and Guidelines, Draft 4, November 20, 2007
2- UNSCR (2007) United Nations Council 1780, S/RES/1780, 15 October.
3 UN (2004) The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies, Report of
the Secretary General, UN Doc S/2004/616, 23 August, p. 7
4- Neclâ Tschirgi, Post-Conflict Peacebuilding Revisited: Achievements, Limitations, Challenges, Prepared
for the WSP International/ IPA Peacebuilding Forum Conference, New York, 7 October 2004.
5- Charles-Philippe David, La Guerra y la paz, Editorial Icaria, Barcelona, 2007.
6- Tschirgi, Roland Paris & Timothy D. Sick, Managing Contradictions: The Inherent Dilemmas of Postwar
Statebuilding, International Peace Academy, New York, November 2007. UN (2004) The Rule of Law and
Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies, Report of the Secretary General, UN Doc
S/2004/616, 23 August, p. 7
7-See, for example Roland Paris, At War's Ends: Building Peace after Civil Conflict, Cambridge,
Cambridge Univerity Press, 2004; Francis Fukuyama, State-Building: Governance and World Order in
the 21st Century, Ithaca, N.Y., Cornell University Press, 2004; and Simon Chesterman, You,The
People:The United Nations,Transitional Administration, and State-Building, Oxford University Press,
Oxford, 2004.
8-Simon Chesterman, Ownership in theory and in Practice: Transfer of Authority in Statebuilding
Operations, Journal of intervention and statebuilding, Volume 1 Number 1 March 2007, p. 9
9-UN (2004) The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies, Report of
the Secretary General, UN Doc S/2004/616, 23 August, p. 7
10-Ver el discurso de Hedi Annabi 10 de enero de 2008.
http://www.reliefweb.int/rw/RWFiles2008.nsf/FilesByRWDocUnidFilename/EGUA-7ANS96rapport_complet.pdf/$File/rapport_complet.pdf
11-Chesterman, p. 19
12-Neclâ Tschirgi, Post-Conflict Peacebuilding Revisited: Achievements, Limitations, Challenges,
Prepared for the WSP International/ IPA Peacebuilding Forum Conference, New York, 7 October 2004.
13-Ulrich Schneckener, International Statebuilding, Dilemmas, Strategies and challenges for German
Foreign Policy, German Institute for International and Security Affairs, Berlin, October 2007.