acreditación y gratuidad: análisis del actual sistema

ANÁLISIS DE LA AGENCIA ACREDITACCIÓN
PROYECTO DE REFORMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR
CAPÍTULO: ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
El proyecto de reforma de educación superior modifica totalmente el sistema de acreditación.
Desafortunadamente, lo modifica para mal.
CONSEJO PARA LA CALIDAD
La Comisión Nacional de Acreditación, CNA, desaparece y en su reemplazo se crea un Consejo para
la Calidad. A este organismo se le entregan atribuciones propias de una superintendencia o de un
organismo contralor, lo que resulta llamativo o extraño, considerando que en paralelo se crean
otras estructuras del tipo ya señalado. El presidente de dicho Consejo se transformará en un
personaje extremadamente poderoso. Entre sus muchas atribuciones, destacan las siguientes:
a. Proponer los criterios y estándares de acreditación.
b. Proponer la forma, condiciones y requisitos para llevar adelante los procesos de
acreditación.
c. Definir las carreras a evaluar durante la acreditación integrada.
d. Resolver la incorporación de los pares evaluadores.
e. Nombrar y remover al personal del Consejo.
f. Solicitar informes a las instituciones.
g. Disponer la realización de visitas de seguimiento a instituciones.
h. Adelantar la acreditación de una institución.
i. Seleccionar los pares evaluadores que visitar una institución para su acreditación integrada.
El Consejo en su conjunto tendrá además la responsabilidad de autorizar la apertura de nuevos
programas, carreras o sedes de instituciones acreditadas en los niveles distintos al A (nivel A es el
máximo de acreditación al que únicamente pueden aspirar, al menos en la etapa inicial de este
nuevo sistema, la U. de Chile y la PUC).
A nuestro juicio es inadecuado e ineficiente concentrar tal nivel de funciones, atribuciones y poder
en una sola persona (y en un sólo organismo). Adicionalmente, constituye un gran riesgo esta
concentración de poder, tanto a nivel institucional como personal. Dependiendo de lo que decida el
Consejo y en particular su presidente, las instituciones de educación superior autónomas serán
acreditadas en distintos niveles, lo que a su vez condicionará la entrega de grandes cantidades de
recursos financieros (gratuidad, CAE y otros aportes económicos) y, más importante aún, la
continuidad o eventual cierre de estas instituciones.
En el proyecto de reforma los incentivos para sobornar al presidente del Consejo son aún más
poderosos que los que existieron en el marco de las llamadas acreditaciones fraudulentas de la CNA,
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pues ya no se tratará exclusivamente de asegurar ingresos vía CAE, sino que de asegurar ingresos vía
gratuidad, cualquier tipo de aporte estatal y hasta la supervivencia misma de la institución.
Cabe hacer presente, además, que el proyecto no establece que el presidente del Consejo deba ser
un académico y considerando que será el jefe de servicio, designado por el presidente o presidenta
de la república, lo más probable es que quien ocupe el cargo será un político, tal como ocurre en el
resto de la administración pública. ¿Qué garantía hay de que la presidencia del Consejo no termine
siendo un premio de consuelo para candidaturas fallidas de todo tipo u operadores políticos?
Dado lo establecido en el proyecto, a nuestro entender es evidente que se generará un escenario
propicio para la corrupción del presidente del Consejo y de sus otros integrantes y funcionarios, o
para la utilización del Consejo con fines político-partidista.
Por otro lado y un tema no menor tiene que ver con el tamaño que deberá tener el Consejo para
poder desarrollar todas las funciones que se le encargan y su costo asociado: ¿cuánto le costará al
país este nuevo Consejo? Para dimensionarlo, hay que compararlo con la actual CNA.
La CNA es un organismo bastante grande con 65 funcionarios de planta, además de 14 consejeros
permanentes y otras 165 personas aproximadamente, asociadas a los comités consultivos y de áreas
(lo anterior, además de los pares evaluadores). ¿Cuántos funcionarios deberá tener el Consejo para
la Calidad si sus funciones y atribuciones exceden con mucho las de la CNA? No se sabe, pero por
cierto que muchos más que la CNA. Esta última recibe un aporte del Estado de más de 1.690
millones de pesos anuales (además de los aranceles que les cobra a las instituciones). El nuevo
Consejo le costará al país bastante más que esto: 3.116 millones de pesos anuales según lo que
señala el proyecto. Nosotros creemos que ese monto se queda corto a la luz de las funciones que
se le asignan y al tamaño que deberá tener.
Lo anterior no considera la puesta en marcha del nuevo sistema, estimado en 5.500 millones de
pesos y de ello un tercio aproximadamente corresponde a este Consejo.
El nuevo Consejo tendrá que hacerse cargo de la acreditación de las carreras de pregrado (las
agencias desaparecen), de los doctorados, de las instituciones, aprobar apertura de sedes, aprobar
apertura de carreras, y un largo etc. Para que funcione tendrá que ser un monstruo de organismo
(con centenares o quizás miles de funcionarios), burocratizado al máximo y, como tal, su capacidad
y velocidad de respuesta será muy lenta, con tiempos de espera eternos y un costo millonario para
el país. ¿De dónde saldrán los 3.116 millones de pesos anuales si ni siquiera hay recursos para
cumplir con la promesa de gratuidad? ¿Es eficiente este modelo propuesto? ¿No sería más
razonable destinar esos dineros a los estudiantes con más necesidades o a las universidades que
más lo requieren y mantener la CNA actual y las agencias, perfeccionando el sistema?
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ACREDITACIÓN INTEGRADA
El proyecto de acreditación presentado durante la administración de Sebastián Piñera establecía la
acreditación integrada. Fue retirado por la presidenta Bachelet a los pocos días de asumir, porque se
consideraba un mal proyecto.
En efecto, los expertos sobre la materia (léase CNA, agencias, consejeros, evaluadores y otros
organismos y académicos) han señalado que la acreditación integrada es una pésima idea. Incluso el
ex ministro de Educación de Piñera, Harald Beyer, impulsor de la acreditación integrada durante su
paso por ese ministerio, ahora reconoce que es un error, según señaló recientemente (24 de julio de
2016, diario La Tercera): “No existe en ninguna parte una acreditación institucional que al mismo
tiempo certifique tantas carreras. Esto le pone una tensión burocrática tremenda a la universidad.
Después está la idea de que la acreditación es integral. En estricto rigor, si una carrera falla, no
debería acreditarse la institución…”
Esto que señala ahora Beyer, lo dijimos como agencia hace un año, el 17 de agosto de 2015, en un
estudio que publicamos en nuestra web y distribuimos a todo el sistema (“Acreditación y Gratuidad:
análisis del actual sistema de acreditación y sus posibles cambios”).
El nuevo sistema de acreditación integrado establece que junto con la acreditación de la
universidad, se debe evaluar el 30% de la oferta de pregrado, incluyendo las carreras de Pedagogía y
la carrera de Medicina.
Para tener una idea más concreta de lo que se habla, acá un ejemplo: Si una universidad ofrece 74
carreras de pregrado, deberán ser evaluadas al menos 22 carreras, además de la institución. De la
lectura del proyecto no queda claro si los doctorados serán evaluados al mismo tiempo, o en una
oportunidad diferente. Del mismo modo, el proyecto nada dice de los programas de magíster, por lo
que se desconoce si quedan fuera del sistema de acreditación o no (¿vacío intencional o casual?). 22
carreras visitadas implican 66 pares evaluadores, además de otros 4 para la acreditación
institucional. Se trata entonces de 70 pares evaluadores para esta visita integrada. El proyecto dice
que se deben visitar todas las sedes y entonces si la institución tiene más de una sede (existen
instituciones con hasta 25 sedes actualmente) es posible que sea necesario aumentar aún más el
número de pares evaluadores, para tratar así de disminuir los días de visita (en este caso serán
semanas o quizás meses).
Lo anterior es simplemente una locura. Tal como señala Harald Beyer, no existe en el mundo un
sistema que contemple visitas de este tipo. No existe institución que pueda resistir el estrés de este
tipo de evaluaciones y visitas (70 pares evaluadores recorriendo la universidad de punta a cabo,
durante semanas). De hecho, ni siquiera existen suficientes evaluadores para poder implementar
esto. Operativamente hablando, es un imposible o en el mejor de los casos muy complejo de
realizar, como ya lo señalara la CNA en junio de 2015: “… la Comisión estima de difícil
implementación la idea de hacer ambos procesos simultáneamente: las visitas se harían muy
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extensas, los comités de pares muy numerosos y de complicada coordinación. Además, sería
tensionante en extremo para las IES…”
¿Cuánto tendría que pagar la institución del ejemplo por una acreditación integrada de este tipo? Si
lo hace con los aranceles de la CNA hoy, le costaría mínimo 203 millones de pesos. Eso cubre
solamente acreditación institucional en las dos áreas obligatorias. Si la institución quiere acreditarse
en todas las áreas (la idea del gobierno es esa) y además tiene sedes y sus 22 carreras también
tienen sedes, el arancel final será bastante más de lo señalado. El problema mayor de este costo no
es el arancel final, sino la oportunidad del pago: todo de una vez. Recordemos que se trata de un
sólo proceso, simultáneo e integrado.
Si la solución pasa por disminuir sustancialmente la cantidad de pares evaluadores para poder
hacerlo viable (bajar a dos o a un par evaluador por cada carrera), habría que preguntarse si eso
afecta la calidad de la evaluación externa. Si la respuesta es que no se afecta la calidad, entonces
¿por qué no lo ha implementado a la fecha la CNA, de tal modo de disminuir los costos de estos
procesos y superar así el actual déficit de pares evaluadores que tiene comprometido en gran
medida al sistema?
La acreditación integrada atenta contra el aseguramiento de la calidad porque el proyecto deja
fuera del sistema de acreditación a la gran mayoría de las carreras de pregrado (además de los
programas de magíster), dado que únicamente contempla acreditar el 30% de ellas. Esto contradice
la opinión de expertos y la tendencia nacional y global, que apunta justamente a lograr mayor
cobertura de acreditación de carreras. Está demostrado que los verdaderos cambios o mejoras se
producen a partir de la acreditación de carreras, mucho más que de las instituciones, tal como lo
señaló María José Lemaitre, una de las personas que ha asesorado al gobierno en estas materias, en
el Informe de Educación Superior de Iberoamérica de CINDA el año 2012: “no puede ignorarse que
es en el nivel de evaluación de carreras que se producen efectos importantes (mejoras) que podrían
perderse si se abandona en función de la acreditación institucional” .
Adicionalmente, el proyecto señala que las instituciones serán avisadas con anticipación (ocho
meses antes) sobre aquellas carreras que pasarán por la acreditación integrada. En este punto no
hay que ser experto ni adivino para anticipar lo que ocurrirá: las instituciones concentrarán todos
sus recursos económicos y humanos en estas carreras, en desmedro del resto de su oferta, para
asegurar su acreditación integrada. Esto es de la mayor gravedad, pues supuestamente
aseguraremos la calidad del 30% de la oferta, pero el restante 70% quedará sin evaluación y muy
posiblemente en una situación precaria, cuando no crítica en algunos casos.
Comentario aparte requiere la nueva escala de acreditación propuesta, la que es mucho más
compleja e inentendible que la actual. Una de las principales críticas al actual sistema es la escala de
años (2 a 7). La reforma establece de nuevo años diferenciados, pero adicionalmente una
nomenclatura de letras (A-B-C). Además, pueden existir instituciones acreditadas de diferente tipo
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en el nivel C de acreditación: acreditadas y acreditadas de forma condicional. Y también existirán las
no acreditadas (en la práctica un cuarto y quinto nivel). La escala propuesta además de compleja,
tiene mucho de ranking (algo que hoy se critica).
La escala está pensada para limitar fuertemente la autonomía de las instituciones, ya que
dependiendo del nivel asignado, la institución perderá atribuciones básicas que hoy le son propias,
como definir sus vacantes, oferta de carreras, sedes y otros asuntos.
En los países con tradición en esta materia (EE.UU., por ejemplo), existen dos estados: acreditado o
no acreditado, punto. La acreditación es como el embarazo, o se está embarazada o no se está, pero
no se puede estar un poco embarazada o embarazada más o menos. La analogía puede parecer
extrema o coloquial, pero sirve para ilustrar el siguiente punto: Se cumple con los criterios o
estándares de acreditación o no se cumple. Y respecto de los años, la primera acreditación
institucional en EE.UU. es siempre por cinco año y a partir de la segunda, por diez.
El sistema de acreditación propuesto se orienta entonces al control y no al aseguramiento de la
calidad. Entrega herramientas a este Consejo (al Estado) para controlar la admisión, la oferta de
carreras, la apertura de sedes, el cierre de instituciones, etc. Todo esto, que puede parecer
razonable, es ajeno a los sistemas de aseguramiento de la calidad o de acreditación y son propios de
otro tipo de organismos, como ya se señaló.
LAS AGENCIAS
Las agencias especializadas o privadas que existen en Chile han ayudado a construir el sistema y le
han ahorrado al Estado millones de dólares. Sin estas agencias habría sido imposible avanzar en
estos procesos de acreditación los últimos ocho años (las agencias han desarrollado más de 2000
procesos de acreditación).
En la actualidad los cuestionamientos principales que se hacen respecto de las agencias son tres: La
existencia de supuestos conflictos de interés; su carácter de organismo privado; y el trato directo
entre instituciones (cliente) y agencia (proveedor de servicio).
Respecto de lo primero, es importante recordar que el escándalo que puso en tela de juicio el actual
sistema se produjo en la CNA, no en las agencias. Los conflictos de interés siempre pueden existir,
sea cual sea la naturaleza jurídica del organismo. Lo importante es que estén bien regulados. El
público se espanta porque son los propios académicos los que se encargan de evaluar su sistema
(evaluación por pares), pero así funciona esto en todo el mundo. ¿Cómo podría un no académico ir
a evaluar una carrera o un doctorado?
Respecto de su carácter privado, la crítica es simplemente ideológica. Las agencias operan con los
mismos criterios y procedimientos que la CNA, incluso utilizan los mismos pares evaluadores (que
de hecho hoy son autorizados por la CNA y registrados en una base nacional única), pero a costo
cero para el Estado (no reciben subsidio ni aportes de ninguna especie).
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La crítica ideológica incluso alcanza para señalar que no se debería cobrar y lucrar por estos
procesos, porque se trata de educación. Si no se cobrara por estos procesos no se podrían realizar,
así de simple. Los pares evaluadores cobran por sus servicios, lo mismo hacen los consejeros y el
personal de apoyo o técnico también merece un sueldo por sus servicios. Además, hay que pagar
hoteles, líneas aéreas, y un largo etc. para poder realizar estas evaluaciones externas. Y respecto del
lucro, habría que preguntarse si la constructora que levantó tal o cual edificio de la universidad X era
un organismo sin fines de lucro; o si el proveedor de internet de la institución Z es una fundación sin
fines de lucro. Y así podríamos enumerar cientos de servicios o insumos que las instituciones
compran porque son fundamentales para prestar la docencia, hacer investigación, vinculación con el
medio o simplemente funcionar adecuadamente (luz, agua, seguridad, alimentación, libros,
computadores, auditorías contables, vehículos, etc.). Nadie se extraña de que estos servicios sean
provistos por privados y se cobre y lucre por ellos: la acreditación es un servicio más, es una
auditoría externa a la gestión académica de una carrera o institución.
En estos ocho años de funcionamiento de las agencias nunca se ha detectado la ocurrencia de un
acto ilegal o de corrupción, como el que sucedió en el organismo estatal (CNA). Por el contrario,
existen al menos dos auditorías desarrolladas por la CNA, que dan cuenta del buen funcionamiento
de las agencias. Y si alguna vez se detectó un acto irregular o éticamente cuestionable en una
agencia determinada, la CNA operó oportunamente, fiscalizando y sancionando dicho organismo, lo
que da cuenta de que el sistema de supervisión y fiscalización funciona.
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Las agencias son organismos fuertemente supervisados y fiscalizados por el Estado, lo que da
garantía de que no se produzcan situaciones anómalas y de producirse, como dijimos, asegura las
sanciones correspondientes. ¿Qué garantía tendrán las instituciones de que en el nuevo Consejo no
se generen situaciones ilegales, irregulares o al menos arbitrarias hacia las universidades o carreras?
¿Quién o qué fiscalizará a este Consejo? En el proyecto desaparece la posibilidad de interponer un
recurso de apelación respecto de las resoluciones del nuevo Consejo, como sí ocurre hoy con la
CNA o con las agencias. Es decir, las instituciones y carreras pierden derechos con el proyecto.
Sacar a las agencias del sistema responde únicamente a prejuicios ideológicos. La propia CNA
destacó (junio de 2015) la necesidad de continuar con el sistema de agencias, dado el aporte que
han realizado y la falta de capacidad del Estado para desarrollar estos procesos por sí solo: “la
Comisión estima que se debería mantener el mecanismo actual de agencias…”
Y en cuanto al trato directo entre instituciones y agencias, esto opera igual en la CNA: las
instituciones contratan los servicios de la CNA de forma directa y le pagan un arancel por su servicio.
A nadie le parece malo aquello tratándose de un organismo estatal. Y esto ocurrirá igual con el
nuevo Consejo. Las agencias operan de forma más transparente, ya que además de ser fiscalizadas y
supervisadas, una buena cantidad de sus procesos son contratados vía licitación pública, al menos
con las universidades del Estado. Hemos dicho, desde hace tiempo que se podría hacer extensivo
este mecanismo hacia las instituciones privadas.
CONCLUSIÓN
De todas las reformas propuestas por este gobierno, este proyecto es claramente el que enfrenta
mayor rechazo y con razón. Desde el mundo político, ha sido rechazado por la oposición y gran
parte del oficialismo (incluyendo a diputados, senadores e importantes dirigentes de la Nueva
Mayoría).
La Confech lo rechazó tajantemente. Rectores de instituciones estatales y privadas lo han criticado y
descartado. Ex ministros de educación han hecho lo propio. Expertos y referentes en Educación
tampoco lo apoyan. Si hasta la ministra de Educación ha señalado que el proyecto debe ser
corregido en el Congreso (¿asumiendo tácitamente que es un mal proyecto?).
Recientemente la editorial de uno de los principales medios de comunicación escrito llamó a retirar
el proyecto desde el Ejecutivo (24 de julio 2016, El Mercurio), dado su rechazo transversal.
NUESTRA PROPUESTA SOBRE EL CAPÍTULO DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
Se debe mantener a la CNA, pero estableciendo una fiscalización y supervisión de su accionar vía
un organismo superior (podría ser a través del CNED). Hoy la CNA no le rinde cuentas a nadie y eso,
a nuestro entender, debe corregirse para evitar posibles irregularidades o arbitrariedades de parte
de ese organismo.
Se debe mantener por separado la acreditación institucional de la de carreras. Las carreras deben
ser acreditadas por organismos especializados (agencias).
Se debe mantener el sistema de agencias, regulado como hoy (la fiscalización que hace la CNA es
permanente y muy rigurosa).
Se puede establecer un sistema de licitación de los procesos, para que no existan dudas o
cuestionamientos por el trato directo entre proveedor (agencia) y contratante (institución). En todo
caso, cabe señalar que esto ya opera con las universidades estatales.
La escala de años debiera asociarse al proceso formativo. Hemos propuesto que las carreras que
van por primera vez a proceso se acrediten por 3 años (si es que acreditan). Un elemento
fundamental en estos procesos es la capacidad de autorregulación y aquello se puede verificar, a lo
menos externamente, recién en el segundo proceso. Aquellas que van por segunda o más veces, se
acreditan por 5 años (coincide con un ciclo académico).
La gratuidad debe asociarse a la calidad (acreditación). No se puede entregar gratuidad para que
un estudiante curse una carrera no acreditada. Eso es un escándalo (y está ocurriendo hoy). La
gratuidad debe estar condicionada a la calidad, tal como lo propuso la presidenta Bachelet en junio
de 2014: “Queremos que haya gratuidad, pero que, además, haya calidad, porque gratis y malo no
lo necesita nadie”. La gratuidad debe estar asociada a la acreditación de las carreras y de la
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institución, en forma copulativa. Es un piso mínimo para asegurar que los miles de millones de
dólares que esto le costará al país sean bien invertidos. Realmente es inexplicable que hoy existan
jóvenes estudiando gratis en carreras de mala calidad o derechamente no acreditadas.
JOSÉ MIGUEL RODRÍGUEZ
DIRECTOR Y REPRESENTANTE LEGAL
AGENCIA ACREDITACCIÓN
Santiago, 25 de julio.
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