Construyendo Autonomía Nro. 2

Tenemos el grato placer de presentar el segundo volumen de la serie “Construyendo Autonomía”,
que incluye importantes documentos de autores intelectuales ampliamente reconocidos. Nos
referimos a los doctores Jorge Asbún Rojas, Alejandra Barbery Zanutti, Mario Serrate Ruíz y Juan
Carlos Urenda Díaz, como también a la historiadora Paula Peña Hasbún. A todos ellos nuestro
profundo agradecimiento y gratitud.
Esperamos que la difusión de la presente publicación coadyuve al conocimiento y debate
democrático de temas tan actuales referidos a la Reforma Constitucional y Autonomía, al igual que
la Asamblea Constituyente. En este sentido, nuestro propósito es apoyar a la construcción de un
Estado social y democrático, que sea más solidario, más equitativo y respetuoso de los designios de
los pueblos, como el mandato del referéndum autonómico del 2 de julio pasado.
De este modo, estamos persuadidos que cumplimos el firme propósito de hacer “autonomía al
andar”, que es el símbolo de la gestión prefectural del señor Agr. Rubén Costas Aguilera.
Santa Cruz, 1 de diciembre de 2006
Dr. Carlos Dabdoub Arrien
SECRETARIO DEPARTAMENTAL
AUTONOMÍA, DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO DEMOCRÁTICO
INDICE
LA AUTONOMÍA DESDE SANTA CRUZ……………………………………….……5
Paula Peña Hasbún
SIETE PREJUICIOS QUE SUFREN LAS
AUTONOMÍAS DEPARTAMENTALES………………………………………………11
Juan Carlos Urenda Díaz
DERECHO A LA LIBRE DETERMINACIÓN Y
REFERÉNDUM VINCULANTE POR LA AUTONOMÍA…………………………...15
Carlos Dabdoub Arrien
MEMORIA DE LA LEY ESPECIAL DE
CONVOCATORIA A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE…………………….......20
Alejandra Barbery Zanutti
EL REFERÉNDUM AUTONÓMICO Y LA
ASAMBLEA CONSTITUYENTE……………………………………………................31
Juan Carlos Urenda Díaz
REFERÉNDUM POR AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL:
ALCANCES E IMPLICACIONES…………………………………………………......34
Jorge Asbún Rojas
AUTONOMÍA, UN MANDATO DE CUATRO
DEPARTAMENTOS DE BOLIVIA…………………………………………………....48
Mario Serrate Ruíz
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LA AUTONOMÍA DESDE SANTA CRUZ
INTRODUCCIÓN
Para quienes conocen la historia de Santa Cruz no resulta raro que una propuesta de autonomía haya
surgido desde este departamento. Y no es precisamente, por lo que se manifiesta en la prensa
nacional o internacional: “Santa Cruz quiere autonomía, por que hoy es la primera economía del
país y sus elites buscan además del poder económico, dividir el país”, la lucha por la autonomía
forma parte del desarrollo histórico del departamento.
El movimiento cruceño de los últimos meses ha sido tildado, con mismos epítetos, que fueron
tildados los movimientos cruceños en el pasado. Por ello considero importante, una breve revisión
de los momentos más importantes de la historia cruceña en relación a las demandas de autonomía o
descentralización que han sido propuestas desde esta parte de Bolivia.
EL FEDERALISMO
Desde el inicio, las sociedades independientes en América Latina, tuvieron como ideología
predominante la de las Repúblicas liberales y dentro de ese marco estuvo presente el antagonismo
entre los centralistas y federales.
El modelo español, de las últimas décadas coloniales había sido de un centralismo absoluto, lo que
hizo que muchos de los revolucionarios identifiquen la independencia con una república federal.
Tanto que el federalismo se impone en algunas de las nuevas naciones.
El federalismo latinoamericano, tiene su origen en el sentimiento autonómico colonial, producto de
una práctica también autonómica, como fueron los cabildos coloniales. Este sentimiento autonómico
se desarrolló con mayor o menor intensidad de acuerdo a las diferentes realidades históricas y
geográficas de cada una de la regiones, además de la rivalidad existente entre las provincias y la
capital de cada uno de los países.
En la recién formada Bolivia, hubo demandas federalistas, aunque fueron minoritarias. La
Constitución de 1826, opto por un régimen “Unitario, concentrado, general y uno”. A partir de
1826, las otras diez constituciones del siglo XIX, recalcaban el carácter unitario de la República
boliviana.
Los estudios sobre el federalismo en el siglo XIX, son escasos, tanto en el ámbito histórico como en
el jurídico. En la Asamblea Constituyente de 1871, se debatió el tema y en la votación los unitarios
obtuvieron 32 votos y los federales 20. Fue Cochabamba el departamento que lideró la lucha federal
en esa Asamblea, frente al unitarismo liderado por el departamento de La Paz. Algunos autores
como José Luis
Roca, sostienen, que el triunfo del federalismo hubiese sido el debilitamiento de La Paz, en su papel
hegemónico. (2001, 125)
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En Santa Cruz, las ideas federales se debatían desde la década del sesenta del siglo XIX. Tristán
Roca, uno de los cruceños más prominentes, introdujo la temática en Santa Cruz y tuvo algunos
discípulos entre ellos Andrés Ibáñez. La derrota del federalismo en 1871 y el decreto de librecambio
de 1872 -que afectaba directamente a economía cruceña, que no tenía posibilidades de competir con
los productos chilenos y peruanos- fueron las causas inmediatas para que se desarrolle un fuerte
movimiento federalista en Santa Cruz, liderado por Andrés Ibáñez y su Club Igualitario.
Entre 1875 y 1876, Andrés Ibáñez se enfrentó al gobierno central, en varias ocasiones y después de
estar preso y liberado por un motín entre los soldados, fue nombrado prefecto el 2 de octubre de
1876, por el pueblo. Más de 725 personas firmaron ese nombramiento y documento se conoce como
Acta del Pueblo. Ibáñez, consideraba que, la pobreza de Santa Cruz se debía a “la tiránica forma de
gobierno unitario”. En diciembre de ese mismo año, Ibáñez proclamó una Junta de Gobierno
Federal y esto provocó que el presidente Daza envíe al Ejército Nacional, en mayo de 1877,
fusilaron a Ibáñez y sus seguidores en la frontera con el Brasil.
En 1891, se dio en Santa Cruz otro movimiento federal, conocido como la revolución de Los
Domingos. Este movimiento, también estuvo enmarcado dentro de una grave crisis económica que
vivía Santa Cruz, por la pérdida del mercado andino y por migración miles de hombres hacia el
Noreste para la explotación de la goma elástica. El levantamiento de Los Domingos creó una Junta
de gobierno Federal, tenía un pequeño ejército y logró imprimir su propia moneda. Este movimiento
fue reprimido por el Ejército Nacional enviado por el presidente Arce, y sus principales líderes
fueron al exilio y a prisión.
La llamada Guerra Federal de 1898, encontró en Santa Cruz adeptos a la causa federal, quienes se
desencantaron tan pronto los paceños ,que habían proclamado el Estado Federal de La Paz y a su
gobernador, decidieron en la Asamblea, votar por el unitarismo y desechar cualquier idea federal.
Los federales, que solo eran liberales, gobernaron el país desde ese momento no dudaron en cambiar
territorio por dinero para modernizar el país (Tratado de Petrópolis, 1903 y Tratado con Chile 1904).
La modernización significó la construcción de una red ferrocarrilera que vinculaba a las principales
ciudades del occidente entre ellas y con los puertos del Océano Pacífico.
LA DESCENTRALIZACIÓN
La construcción de una vía férrea que una el Oriente con el Occidente, era un anhelo manifiesto de
los cruceños. No solo de la intelectualidad sino de las grandes mayorías. Las dos primeras décadas
del siglo pasado estuvieron marcadas por la lucha por el ferrocarril. Un ejemplo, es el célebre
Memorándum al Congreso y la Nación enviado por la Sociedad de Estudios Geográficos e
Históricos, en 1904.
A partir de los años veinte, se crearon dos partidos políticos cruceños, el Orientalista y el
Regionalista. Ambos planteaban en sus programas la necesidad de una descentralización
administrativa y financiera para los departamentos de Bolivia. Fueron estos partidos que realizaron
varios levantamientos en pos de sus demandas.
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En 1924, un levantamiento propiciado por ambos partidos y denominado Ferrocarril o Nada, exigía
la construcción del ferrocarril y la descentralización, fue acusado de separatismo y nuevamente el
Ejército Nacional, dirigido por el alemán Hans Kundt reprimió a los revolucionarios, expatriándolos
y declarándolos traidores a la Patria.
El movimiento descentralizador quedó paralizado con el estallido de la Guerra del Chaco. Durante la
misma, el separatismo cruceño fue utilizado como propaganda por el gobierno nacional. Al finalizar
la Guerra, Germán Busch y Froilán Calleja Castro, dos leyendas de la Guerra, demostraron al país,
la entrega cruceña por la causa nacional.
En1936, el Coronel Froilán Calleja Castro, realizó un levantamiento, apoyado por la Legión de ex
Combatientes (LEC), exigiendo al gobierno central, la descentralización política y administrativa. El
levantamiento fue reprimido, pero permitió que nuevamente surjan propuestas de descentralización,
que se organizaran en diferentes frentes y partidos para participar de la Asamblea Constituyente de
1938. Santa Cruz y el bloque Oriente apoyo la descentralización en el debate, pero nuevamente en la
votación triunfó el centralismo con 44 votos, frente a los 35 de los descentralizadores.
En las Constituciones del 45 y del 61, no se tocó el tema de la descentralización, y en la de 1967 se
incluye en el texto constitucional el término “Gobierno departamental”, a propuesta de la bancada de
Santa Cruz.
1. El Comité Pro Santa Cruz:
El CPSC, fundado en 1950, con el objetivo de defender los intereses cruceños, tuvo fuertes
enfrentamientos con el gobierno en los años 1957 al 1959, conocidos como luchas cívicas, que
buscaban el pago de la regalías petroleras. En 1959, el Comité fue forzado a cerrar sus puertas y en
1965, pudo volver a reestructurarse. A partir de ese momento se convirtió un ente que aglutina a la
institucionalidad en su conjunto, desde empresarios, universitarios, vecinos, obreros, estudiantes,
campesinos e indígenas.
Entre 1965 a 1982, las posibilidades de acción del Comité Cívico estaban limitadas por los
regímenes dictatoriales, aunque se produjo un paro cívico en 1981, contra la decisión del gobierno
de García Meza de crear el ingenio de San Buenaventura. Con la vuelta a ala democracia en 1982, se
reinició el debate sobre la necesidad de descentralizar el país. Y toda la década de los ochenta está
marcada por una seguidilla de seminarios departamentales y nacionales que trataban éste tema y las
necesidades de reformar la constitución a favor de la descentralización.
En 1986, Juan Carlos Urenda publicó su libro, Autonomías Departamentales, aunque no logró
introducir en el debate descentralizador, la temática de las autonomías. Carlos Dabdoub, publicó
Descentralización Ya! y Carlos Hugo Molina, plantea la necesidad de la descentralización a partir de
la municipalización de la administración.
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Desde 1882 hasta 1995, el CPSC, organizó al menos un Paro cívico anula exigiendo la
descentralización administrativa y política del país. Finalmente, en 1995 se dicta la ley de
Descentralización, que según los especialistas es una descentralización ineficiente y un retroceso en
la temática de los gobiernos departamentales, ya que en la reforma a la Constitución de 1994, se
elimina del texto constitucional el término: gobierno departamental y las posibilidades de crear los
gobiernos intermedios.
LA AUTONOMÍA
En febrero de 2001, salió a la luz pública el Memorando del Movimiento Autonomista Nación
Camba. En este documento, el MACN, planteaba la necesidad de convertir a Santa Cruz en una
región autónoma y de crear un nuevo Pacto con el Estado boliviano, en el que se reconozca el
derecho de autodeterminación de los pueblos. La autonomía planteada por la Nación Camba, hacía
referencia al respeto de la diversidad cultural boliviana y la creación de regiones autónomas.
Las respuestas a la petición de autonomía de la MANC, fueron variadas desde el apoyo, hasta el
rechazo total por considerarlas racistas. El CPSC, no responde al MANC, seguía con un discurso
relativo a profundizar la descentralización y dejó el tema de autonomía de lado.
En febrero de 2003, cuando Rubén Costas se convierte en el nuevo presidente del CPSC, asume la
bandera de la Autonomía como propia y su gestión se orienta a la consecución de la misma. Entre
junio y octubre de 2003, más de veinte instituciones cruceñas: universidad publicas y privadas,
CPSC, organizaciones productivas, empresarios, obreros, fabriles, CAINCO, pequeños industriales,
colegios de profesionales, vecinos, defensores del medio ambiente y otras, debaten la situación del
país y del departamento y, el 1º de octubre publicaron un manifiesto en el que se pretendía
orientalizar Bolivia, implementar el modelo cruceño productivo en todo el país. Para ello la
refundación del país era una condición necesaria.
Con esta publicación se inicia la crisis de octubre de 2003, que finaliza con la salida del presidente
Sánchez de Lozada, el día 17 y la asunción de Carlos Mesa como nuevo presidente de Bolivia.
Durante octubre, la dirigencia cruceña cambió de posición y decidió liderar los cambios en el país,
cuestionando el poder de la elite paceña, que ha gobernado el país en los últimos 180 años. A partir
de ese momento la propuesta autonómica cobró más importancia y se instaló en el debate diario.
En febrero del 2004 el CPSC creó una comisión para desarrollar una propuesta autonómica para el
país y contrata a un consultor, Mario Galindo, que junto con Juan Carlos Urenda comenzaron a
trabajar los escenarios de la autonomía. En mayo y junio de el mismo años, se difundió el proyecto
entre los otros comités cívicos nacionales, teniendo gran apoyo. En junio de 2004, el gobierno y en
especial Ricardo Paz Ballivián inició una campaña de desprestigio de la propuesta cruceña. El 22 de
junio se lleva a cabo un Cabildo que congrega a más de cien mil ciudadanos, que exigen Autonomía
y la necesidad de llamar a un Referéndum Autonómico vinculante departamental para definir el
tema de las autonomías, ante la negativa del gobierno central.
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1. Firmas pro Referéndum
En julio de 2004, el CPSC y la institucionalidad cruceña, plantean la necesidad de realizar un
Referéndum, a través de la iniciativa legislativa ciudadana, prevista en la constitución, desde su
reforma en febrero de 2004. En septiembre se inicia la recolección de firmas, en libros con la
siguiente pregunta:
¿Está de acuerdo en que se convoque un referéndum nacional vinculante departamentalmente y que
defina y establezca la constitución en el país de las autonomías departamentales con transferencia
efectiva de competencias y atribuciones, las mismas que tendrán por objeto, en sus jurisdicción
territorial, disponer libremente de sus recursos, elegir a sus autoridades y darse su propia
administración con el fin d mejorar la calidad de vida de los habitantes de cada departamento y del
país, en conformidad a las atribuciones que otorga la pueblo el artículo 4 de la Constitución
Política del Estado?
El 11 de noviembre se realizó un paro cívico de 24 horas exigiendo al gobierno un referéndum
autonómico como condición previa para la Asamblea Constituyente.
2. Consejo Pre Autonómico
Ante el silencio del gobierno, el CPSC decidió formar un Consejo Pre - Autonómico, conformado
por expertos, de cada sector, en el tema de autonomías, para desarrollar la propuesta autonómica del
CPSC. El 16 de diciembre de 2004, el Consejo Pre Autonómico, comienza a trabajar, tanto en la
propuesta autonómica como en el seguimiento a las firmas pro referéndum y la difusión de las ideas
autonómicas en el departamento.
3. La crisis de enero de 2005
El 30 de diciembre de 2004, el gobierno central, dicta un decreto subiendo el precio de los
combustibles, 10% a la gasolina y 23% a diesel, provoca la reacción de los cruceños, que consideran
que el decreto que afecta especialmente la economía cruceña, basada en el diesel como combustible.
El año 2005, se inició con un paro de transporte y la subida del precio del pasaje. A este paro se le
sumó, una huelga de vecinos que exigía a la Superintendencia de Transporte que no avale el precio
del pasaje en 2 y 1 bolivianos.
El CPSC y las instituciones deciden apoyar las marchas contra el decreto. Una marcha del 05 de
enero fue reprimida por el prefecto del Departamento.El 07 de enero, el Consejo Departamental
decide apoyar al movimiento ciudadano, dejando solo al Prefecto del departamento. El 09 de enero,
en su discurso el presidente de la República, acusa que el movimiento cruceño “quiere preservar no
solo el orden liberal sino sus intereses particulares” esta afirmación estuvo vista como un intento
de enfrentar a Santa Cruz con el resto del país y a los sectores internamente.
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Lejos de lograr el enfrentamiento interno, los sectores se cohesionaron más. El 11 y 12 de enero
hubo un paro cívico de 48 horas. Al final del paro se exigió Autonomía, y se advirtió que se tomaría
las instituciones públicas en Santa Cruz.
Las huelgas de los vecinos se masificaron, se unieron los universitarios y el 17 de enero entran en
huelga, los cívicos, los empresarios, los campesinos, los indígenas y las autoridades de la
universidad pública.
A partir del 18 de enero se tomaron las instituciones del gobierno central: Impuestos Internos,
Senasir, Dirección Departamental del Trabajo, Palacio Prefectural, Aduana, Grandes Contribuyente.
Se abrieron piquetes de huelga en todas las instituciones: en la Alcaldía los concejales, en la
Prefectura los consejeros. Se realizaban marchas diarias, las Subprefecturas en las Provincias fueron
también tomadas, y los Comités Cívicos Provinciales ingresaron en huelga.
El 21 de enero una gran marcha, plantea la necesidad de llamar a un gran cabildo, de elegir
gobernador y de proclamar la autonomía. Esa misma tarde los la FUL toma la Prefectura y el
Prefecto debe abandonar su despacho y trabajar en el Servicio Nacional de Caminos, institución que
no había tomada.
El 24 de enero se levantó la huelga en el CPSC y el 25 de enero se anuncia que el Gral. Soruco de la
Policía Nacional, sería enjuiciado por haber visitado a sus amigos cívicos durante la huelga, lo que
provoca la indignación general. El 26 de enero el Prefecto renuncia, y el 27 de enero el gobierno
anuncia: que bajará el precio del diesel, que llamará a elección de prefectos y promete un
referéndum autonómico. Ese mismo día, los colonizadores de San Julián y Yapacaní deciden
bloquear apoyando al gobierno con el objetivo de que no lleguen de las provincias al cabildo.
A pesar del ofrecimiento del gobierno, se lleva a cabo el Cabildo con 300.000 personas, que hicieron
una fiesta de la autonomía. El Cabildo aprueba la creación se una Asamblea Provisional
Autonómica, formada por 23 consejeros departamentales, 22 diputados, 3 senadores, 56 presidentes
de concejos municipales y 4 representantes étnicos. Esta Asamblea debería negociar la transferencia
de las competencias a los gobiernos departamentales. El Cabildo dio plazo hasta el 10 de abril para
llamar Referéndum y a la elección de prefectos.
El 18 de febrero, el CPSC, entregó oficialmente las firmas recolectadas a la Corte Nacional
Electoral. Se recolectaron 498. 039 firmas, se observaron en Santa Cruz 43.804 y se entregaron a la
CNE 454.635 firmas. La Corte dio su visto bueno y pasó la Congreso Nacional, que debió
inmediatamente aprobar la iniciativa legislativa ciudadana y llamar un Referéndum, se lo hizo un
año después.
Lo demás es bien conocido, nos queda ahora, votar por el SI.
Paula Peña Hasbún
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SIETE PREJUICIOS QUE SUFREN LAS AUTONOMÍAS DEPARTAMENTALES
El debate sobre las autonomías no ha llegado, lamentablemente, al nivel del análisis de propuestas,
salvo en espacios muy restringidos, limitados a los intelectuales que han efectuado propuestas sobre
el tema. Por lo general, especialmente en el occidente boliviano, los detractores de las autonomías se
basan en los prejuicios callejeros existentes sobre esta forma de Estado. Este artículo encara esos
prejuicios en el entendido que prejuicio es la acción de juzgar sin tener cabal conocimiento de las
cosas y ello conduce solo a desencuentros. He aquí los más comunes.
1. Los autonomistas son separatistas
Este es probablemente el prejuicio más común y pernicioso por cuanto pretende revelar que bajo el
barniz de las autonomías se esconde un plan perverso para desmembrar la República.
La propuesta de las autonomías no difiere conceptualmente de los modelos implantados en Italia,
España, Francia, Reino Unido, Colombia, Uruguay, Paraguay y Perú. Ninguno de esos países se ha
“desmembrado” o “balcanizado”.
La única propuesta relativa a la independencia de Santa Cruz es la publicada por el Dr. Carlos
Valverde Barbery denominada “La Nación de la Llanura”. Al margen de esa propuesta, no existe en
el Norte, Oriente y Sur de Bolivia otra propuesta seria de esa naturaleza. Ni siquiera la propuesta de
la Nación Camba tiene una formulación independentista.
En mi calidad de responsable de la Comisión de Reforma Constitucional del Consejo Pre
Autonómico de Santa Cruz que recientemente elaboró la propuesta de reforma constitucional del
capítulo referido al Estado Autonómico (publicada in extensa en el Juguete Rabioso 10-23 julio
2005)) tuve la posibilidad de trabajar con decenas de personas interesadas en la temática y nunca
escuché una propuesta o sugerencia seria relativa a la independencia de Santa Cruz.
La idea de la independencia empieza a cobrar interés en la medida que aumenta la frustración en la
implementación legal, constitucional y legítima de las autonomías departamentales. La propuesta
cruceña se ha enmarcado estrictamente en los cánones constitucionales (la autoconvocatoria a
referéndum fue una respuesta legítima a la negativa del Congreso a cumplir su obligación
constitucional). En la medida que Bolivia y sus poderes públicos persistan tozudamente en desoir el
clamor popular relativo a las autonomías, en esa misma proporción –por la vía de la frustración, no
de la propuesta- crecerán las voces simplificadoras de la separación de regiones.
2. La autonomía es una propuesta de la oligarquía cruceña
Al margen de que quien conoce bien Santa Cruz sabe que ahí no existen oligarquías en el sentido
cabal del término, este prejuicio es un absurdo total por cuanto la propuesta autonómica encarna una
profundización sin precedentes de la democracia, lo que resulta antioligárquico por antonomasia, ya
que implica elección directa de asambleístas y del gobernador del departamento. Pero al margen de
ese aspecto formal del diseño de representación, las manifestaciones de voluntad popular favorables
9
a las autonomías están reflejadas en las cerca de 500.000 firmas obtenidas para convocar a
referéndum nacional (de acuerdo a ley bastaban como 280.000) que corresponden a un poco más del
80% de la totalidad del padrón electoral del Departamento de Santa Cruz que tiene 600.000
registrados. Por otra parte, las cerca de 350.000 personas que concurrieron al Cristo en enero de este
año (sin el apoyo de los transportistas o cerca de 5000 micros que pudieran haber ayudado a unas
100.000 personas a hacerse presentes) constituye la concentración popular más importante de la
historia de Bolivia.
Asimismo, el camino para llegar a las autonomías responde a una estrategia de ingeniería
constitucional en base a los institutos constitucionales de deliberación soberana, como son la
iniciativa legislativa ciudadana, el referéndum y la asamblea constituyente.
Pero los prejuiciosos quieren ver firmas compradas y cabildos con personas acarreadas por la
oligarquía cruceña. Entonces, si la oligarquía cruceña controla semejante manifestación de voluntad,
así como los sufragios –en los que se basa la autonomía-, resultaría que la oligarquía controla las
manifestaciones democráticas y, por lo tanto, el debate debiera circunscribirse a considerar la
viabilidad del sistema democrático en si.
La propuesta de autonomía nace de las elites intelectuales -como todas las propuestas, sean estas de
izquierda o derecha- pero no persigue generar privilegios para un determinado sector. En síntesis,
las autonomías departamentales son una propuesta que intenta profundizar la democracia y mejorar
la administración pública del país, lo que, por su propia naturaleza, es contrario a perseguir la
concesión de privilegios de clase u otros. Confiamos en que las autonomías sabrán hacer respetar el
estado de derecho contra todos aquellos que, en su territorio, lo infrinjan, sean estos campesinos,
obreros, empresarios, intelectuales o políticos, es decir, sin discriminación de ninguna clase.
3. El referéndum pretende anular la asamblea constituyente.
Este prejuicio ignora completamente la normativa constitucional. El Referéndum por las autonomías
departamentales nace en el cumplimiento del artículo cuarto de la Constitución, instituido en la
reforma constitucional de febrero del 2004, que transformó la democracia boliviana de
representativa en participativa, que establece que el pueblo delibera y gobierna a través de tres
institutos: la iniciativa legislativa ciudadana (las 500.000 firmas), el referéndum (convocado
mediante Resolución Camaral para el 14 de Julio) y la Asamblea Constituyente (convocada por Ley
para la misma fecha).
El referéndum autonómico no tiene sentido sin una reforma constitucional de la magnitud que
pretende la asamblea constituyente. Dicho referéndum per se no puede instituir un régimen
autonómico. Más bien, en su calidad de formador del poder constituyente y de vehículo de
deliberación y gobierno del pueblo de conformidad al artículo cuarto de la Constitución, pretende
darle a la asamblea constituyente una línea de manifestación de la voluntad popular de los
departamentos, a efecto de que dicha asamblea no distorsione esa voluntad popular expresada en
firmas y cabildos. El referéndum no puede imponer un determinado texto constitucional a la
asamblea constituyente. Simplemente pretende asegurar que la voluntad de los departamentos sea
respetada. Por ello, la vinculatoriedad departamental constituye un aspecto esencial de la propuesta.
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Oponerse al referéndum vinculante es oponerse al precepto constitucional que establece las
condiciones de la democracia participativa boliviana. Los contrarios a las autonomías debieran
limitarse a hacer campaña por el NO en el desarrollo de dicho referéndum, de manera que si en su
departamento gana el NO su departamento se queda como está.
4. Santa Cruz quiere apropiarse de sus recursos naturales.
La propuesta de autonomías departamentales ( “Separando la paja del trigo” Juan Carlos Urenda,
30.000 ejemplares en La Razón y El Nuevo Día, auspiciado por ILDIS, FULIDED, y la arriba
referida propuesta de reforma constitucional del Consejo Preautonómico de Santa Cruz) coinciden
en establecer que la legislación básica sobre los recursos naturales será una competencia exclusiva
del gobierno central. Ese es el texto de la propuesta y los demás son manoseos callejeros burdos.
La propuesta jamás ha considerado darle propiedad de los recursos hidrocarburiferos al
departamento donde se encuentran los pozos. De ahí que la propuesta del décimo departamento del
Chaco es inconsistente con un diseño autonómico de interés nacional porque privilegia –
conceptualmente- a aquellos territorios que tienen pozos y/o reservas hidrocarburíferas y, en esa
línea, solo saldría beneficiado el departamento de Tarija, poseedor de aproximadamente el 80% de
las reservas hidrocarburíferas del país.
La constante referencia a que las 500.000 firmas se refieren a “…disponer libremente sus
recursos…” y que ello equivaldría a manejar soberanamente todos los recursos ubicados dentro del
departamento, está interpretada fuera de contexto, pues esos “recursos” son los que, en la propuesta,
están listados como competencias exclusivas del departamento, donde no figuran los recursos
naturales.
5. Santa Cruz le debe su desarrollo a la minería, por lo tanto es injusta su pretensión
autonomista.
Claro, una vez que la minería de Oruro y Potosí hicieron rico a Santa Cruz, ahora los ingratos se
quieren ir. Falso, ni Santa Cruz debe su desarrollo a la minería ni se está yendo a ninguna parte.
Más bien, de acuerdo a un reciente estudio CEBEC/CAINCO Santa Cruz es el departamento que
más contribuye a Bolivia. Recauda (en millones de dólares), 617 en impuestos nacionales, aranceles
aduaneros y regalías (las regalías totalizan solo el 3.8% de ese monto) y recibe a cambio del Estado
solo 168, ó sea el 26.6% de lo que recauda, es decir que hace una contribución neta al país de 458
millones de dólares. Asimismo, el aporte cruceño al PIB es del 30.63%; genera el 62% de las divisas
del país; exporta el 50.7% del total exportado y recibe el 47.6% de la inversión extranjera en
Bolivia. La ecuación es, entonces, más bien a la inversa: desde hace ya bastante tiempo, Santa Cruz
sostiene en gran medida la administración pública boliviana.
11
Pero asumamos que fuera cierto que debemos nuestro desarrollo a la minería: ¿sería ese acaso un
argumento suficiente para oponerse a las autonomías departamentales?.
6. Si las autonomías municipal y universitaria no funcionan, tampoco la autonomía
departamental servirá.
Quienes sostienen este prejuicio confunden el diseño del modelo con la gestión. Las autonomías
universitarias o municipales no son malas per se. Los que son ineficientes son sus funcionarios, y no
hay que olvidar que, lamentablemente, esos funcionarios ineptos están ahí gracias a nuestro voto.
Es probable que si los gobernantes elegidos para los gobiernos autónomos son malos, las
autonomías tampoco funcionarán. Pero no será una consecuencia del sistema autonómico en sí.
7. Las autonomías departamentales marginarán a los municipios.
Eso
no
sucederá,
porque
proponemos
la
aplicación
del
concepto
de
subsidiariedad para la adjudicación de competencias. Esto significa que habrá que darle a los
municipios la mayor cantidad de atribuciones posibles, porque el municipio es la autoridad
gubernamental que está más cerca del pueblo. Sólo aquello que no pueda manejar el gobierno
municipal será transferido al gobierno departamental. Proponemos la profundización de la Ley de
Participación Popular, a la que consideramos buena y básica. Ningún municipio va a recibir un
centavo menos de lo que recibe ahora.
Juan Carlos Urenda Díaz1
1
Es Master en Derecho por Harvard University, Master en Comercio y Banca Internacional por The American Univiersity
y abogado por la UAGRM. Desde hace quince años es Director del estudio jurídico Urenda Abogados Sociedad Civil.
Miembro de la Asociación Internacional de Abogados (IBA) y de la Asociación de Abogados de Nueva York (NYBA) y del
Colegio de Abogados de Santa Cruz. Es Presidente de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales y miembro
del Consejo Preautonómico de Santa Cruz y responsable de la Comisión de Reforma Constitucional y Estatuto de
Gobierno Departamental de dicho Consejo. Es árbitro del Colegio de Abogados de Santa Cruz y de CAINCO y miembro
de la Academia Cruceña de Letras. Ha sido recientemente designado como miembro del Consejo Nacional
Preconstituyente y Preautonómico.
Ha sido abogado asociado del Estudio Jurídico Sullivan & Cromwell de Nueva York, profesor de Derecho Corporativo de
la Universidad Católica Boliviana, conferencista en la Maestría de Derecho Constitucional de la Universidad Andina
Simón Bolívar y Miembro del Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional 2001-2002.
Es autor de los libros Separando la paja del trigo 2005; Autonomías Departamentales, 1ra edición 1987, 2da edición,
2003; A contrapelo, 2003; Descentralización Administrativa, conceptos fundamentales y análisis, 1991; La
descentralización deficiente, 1996.
12
DERECHO A LA LIBRE DETERMINACIÓN
Y REFERÉNDUM VINCULANTE POR LA AUTONOMÍA
El derecho a la libre determinación es, en sí misma, un derecho humano y un requisito previo para el
pleno disfrute de otros derechos humanos, que aparece plasmado de forma destacada en el Artículo I
de la Carta de las Naciones Unidas y reconocido también en otros acuerdos universales y regionales
(Acta Final de Helsinki de 1975; Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos y Pacto
Internacional sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales, que entraron en vigor en 1976,
etc.). También ha sido ratificado por la Corte Internacional de Justicia en el caso Namibia, Sahara
Occidental y Timol Oriental. En consecuencia, la libre determinación no es sólo parte integral de la
legislación de los Derechos Humanos, sino que también es una condición fundamental para disfrutar
de otros derechos humanos y libertades fundamentales, sean civiles, políticas, económicas, sociales o
culturales.
Aunque el derecho de los individuos a la libre determinación ya no se cuestiona, el de los pueblos
provoca polémica, sobre todo cuando se cree que puede amenazar la integridad territorial de los
estados. Sin embargo, en la reunión de Budapest en 1991, convocada por la UNESCO, “los expertos
coincidieron que este derecho no está limitado a los pueblos sometidos al yugo colonial en el
pasado” y “que el respeto hacia los derechos de los pueblos es una condición indispensable para
disfrutar de todos los derechos humanos...”.
¿Quiénes son los titulares de la libre determinación?. Genéricamente son “todos los pueblos”. Si bien
pueblo puede precisarse de varias maneras, en 1989 la UNESCO elaboró una definición más
detallada con el propósito de identificar a los titulares del derecho a la libre determinación, usando
los conceptos de Michael Kirby, quien define a pueblo como “un grupo de seres humanos
individuales que tienen en común todos o algunos de los siguientes elementos: a) tradición histórica
común; b) identidad racial o étnica; c) homogeneidad cultural; d) unidad lingüística; e) afinidad
religiosa o ideológica; f) conexión territorial; g) vida económica común”. Los expertos de la
UNESCO afirmaron, además que “el grupo como un todo debe tener la voluntad de que le
identifiquen como un pueblo o la conciencia de ser un pueblo”.
Por otro lado, en foros internacionales, como los de la UNESCO, hay quienes diferencian entre
derecho a la libre determinación externa e interna. La primera (que algunos describen como libre
determinación ‘plena’) es “el derecho de un pueblo a decidir su estatus político y su posición en la
comunidad internacional con respecto a otros estados, incluyendo el derecho a separarse del estado
existente del que forma parte el grupo en cuestión, y a crear un nuevo estado independiente”.
En cambio, se entiende por libre determinación interna “la democracia participativa: es el derecho
que tiene toda la población de un estado a decidir la forma de gobierno y la identidad de los
gobernantes y el derecho de un grupo de población dentro del estado a participar en la toma de
decisiones en el ámbito estatal. La libre determinación interna puede implicar también el derecho a
ejercer la autonomía cultural, lingüística, religiosa o (territorial) o política dentro de las fronteras del
estado existente”. En consecuencia, “es importante destacar que reivindicar la libre determinación no
13
implica necesariamente reivindicaciones de secesión; de hecho, generalmente se limitan a demandas
de derechos que se han de ejercitar dentro de las fronteras de los estados existentes”.
Expertos del derecho internacional “tienden, cada vez más, a interpretar la libre determinación de
forma que incluya formas de gobierno, autonomía, y otras soluciones dentro del marco estatal.
Muchas de las soluciones de autogobierno y autonomía aplicadas dentro de los estados, tales como la
relativas a Groenlandia, los Innuit (Canadá), los Kuna Yala (Panamá) y otros casos [...], son prueba
de una práctica estatal en evolución que incluye estas formas dentro de la libre determinación”.
La Conferencia Internacional realizada en Barcelona (21-27 de noviembre de 1998) sobre el derecho
a la libre determinación, tuvo como objetivo “explorar nuevas formas de aplicar el derecho a la libre
determinación de manera que contribuya a la prevención de conflictos”. En el mensaje de Federico
Mayor, Director General de la UNESCO, organizadora de este cónclave, dejó en claro los siguientes
conceptos:
1.- Existe el deseo universal de los individuos y comunidades de una mayor participación política.
2.- Se debe garantizar un desarrollo sin obstáculos de las identidades de las comunidades dentro del
contexto de una economía y una red de comunicación global. El derecho a la libre determinación
debe incluir derechos culturales, lingüísticos y comunicativos, así como sociales, económicos y
políticos.
3.- El derecho a la libre determinación es una contribución específica a una mayor cultura de la paz.
Si queremos que la estabilidad política y la paz estén presentes en todos los rincones del mundo,
debemos progresar en nuestro respeto por las identidades culturales y políticas de los pueblos.
En este sentido, esta Conferencia expresó que “gran parte de los conflictos armados que han hecho
estragos en todo el mundo a lo largo de este siglo, así como la gran mayoría de los que surgieron
desde el final de la Guerra Fría y continúan hoy, se centra en la búsqueda de la libre determinación
por parte de los pueblos, sea o no de forma explícita”. Según uno de los participantes de la
conferencia, “50 de los conflictos que existen en el mundo hoy en día están relacionados con el
antagonismo entre reivindicaciones de libre determinación y soberanía estatal”, concluyendo
mayoritariamente que “en la mayoría de los casos, no es la afirmación de las reivindicaciones por
parte de las comunidades oprimidas, sino la denegación de la libre determinación por parte de las
autoridades estatales lo que provoca conflictos armados”.
Sin embargo, la conferencia de Barcelona dejó bien en claro que “en todas las regiones del mundo,
los conflictos se convierten en violentos por el deseo de los gobiernos estatales de un control total,
por un lado, y por las reivindicaciones de libre determinación (en sentido amplio) de los pueblos,
minorías u otras comunidades, por otro lado. Cuando los gobiernos reconocen y respetan el derecho
a la libre determinación, los pueblos pueden ejercerlo de un modo pacífico. Cuando los gobiernos
optan por hacer uso de la fuerza para aplastar o prevenir este movimiento, o cuando pretenden
imponer políticas de asimilación, contra el deseo del pueblo, las demandas se polarizan y,
normalmente, surge el conflicto armado. Los Tamil, por ejemplo, no buscaban la independencia y no
14
utilizaron la violencia durante los años 70, pero la negativa del gobierno a aceptar la expresión
igualitaria de su identidad distintiva llevó a una confrontación armada y a una guerra de secesión”.
La declaración de Viena (1993) apoya también la libre determinación de los pueblos, sin que ello
pretenda “quebrantar o menoscabar total o parcialmente la integridad territorial o la unidad política
de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la
igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos...”. La misma declaración expresa:
“Esto significa que un estado que oprime, destruye o explota deliberadamente a un pueblo o
comunidad en lugar de protegerlo o representar sus intereses no tiene derecho legítimo a invocar el
principio de integridad territorial contra ese pueblo o comunidad. Un estado que viola gravemente
sus obligaciones fundamentales con sus ciudadanos pierde la legitimidad de gobernarlos. Esto
también es aplicable en relación con la obligaciones del estado respecto a un pueblo o comunidad
distinta situada dentro de sus fronteras”.
Las conclusiones del encuentro de Barcelona fueron las siguientes:
1.- “El principio y derecho fundamental a la libre determinación de todos los pueblos está
sólidamente establecido en el derecho internacional, incluyendo la ley de derechos humanos, y debe
ser aplicado equitativa y universalmente”.
2.- “La aplicación pacífica del derecho a la libre determinación en su sentido más amplio es una
contribución clave a la prevención y resolución de conflictos, especialmente de los que implican
intereses opuestos de estados y pueblos existentes, incluyendo pueblos indígenas y comunidades
minoritarias. En este punto, es importante entender la libre determinación como un proceso
continuado de elección para garantizar la seguridad humana y satisfacer las necesidades humanas
con un amplio espectro de posibles resultados y expresiones adaptadas a las diversas situaciones en
particular. Éstas pueden ser, entre otras, garantías de seguridad cultural, formas de autogobierno y
autonomía, autogestión económica, participación efectiva a nivel internacional, derechos sobre la
tierra y capacidad de proteger el medio natural [...]”.
3.- “La libre determinación se alcanza mediante procesos completamente participativos y
democráticos en los que tomen parte las personas que buscan el ejercicio de la libre determinación,
incluyendo el referéndum cuando sea necesario. La prevención efectiva del conflicto debe ser
‘proactiva’ y requiere la acción inmediata y comprometida. Esto es esencial para evitar que cualquier
actor relevante, ya sea los gobiernos, organizaciones internacionales y otras, individuos y
corporaciones, lleven a cabo acciones que impidan el ejercicio de derecho a la libre determinación,
tales como la agresión y manipulación demográficas, la asimilación cultural y la destrucción del
medio natural importante para la supervivencia de los pueblos”.
4.- “El desarrollo de un sentimiento universal de respeto por la diversidad cultural y nacional, así
como una mayor comprensión de la libre determinación, son esenciales para el impulso de la paz en
todos los lugares del mundo. Para fomentar esta cultura de la libre determinación, debe prestarse
especial atención al papel, potencialmente positivo, de los medios de comunicación y al desarrollo
15
de una educación de la libre determinación y su inclusión en la educación para los derechos
humanos”.
Además, aquí se estableció que “el ejercicio de la libre determinación requiere, por su propia
naturaleza, la expresión de la voluntad del pueblo”. “La celebración de un referéndum para
determinar la voluntad del pueblo en relación con un cambio de estatus y otras cuestiones es un acto
propio de la libre determinación aceptado”.
Los participantes de la Conferencia “creían realmente que una mayor aceptación de la libre
determinación en su sentido más amplio, como un derecho que se puede ejercer por medios
democráticos y a través del diálogo y que no requiere la desmembración del estado en la mayoría de
los casos, podría contribuir significativamente a la prevención y resolución de conflictos”. “Esto
precisa el desarrollo de una cultura de la libre determinación, siendo considerada ésta como un
proceso necesario y positivo de la emancipación humana y un corolario de la democracia, en que la
gente tiene una mayor responsabilidad respecto a la comunidad. Asimismo, la noción tradicional de
nación-estado necesita una transformación. La soberanía ya no puede ser entendida como una
prerrogativa exclusiva de las autoridades centrales de un estado, sino, más bien, como un conjunto
de funciones que se pueden ejercer de la mejor manera en los diferentes niveles de la sociedad,
según la naturaleza de las decisiones que han de adoptarse y el modo más apropiado de ejecutarlas”.
Si a los fundamentos jurídicos y acuerdos internacionales mencionados anteriormente –de los
cuales es signataria Bolivia–, sumamos el recuerdo histórico sobre la postergación de las
aspiraciones para cambiar el modelo estatal centralista, tales como la falsa guerra federal de finales
del siglo XIX, donde al final de cuentas sólo se buscaba trasladar el poder de Sucre a La Paz; el
referéndum de 1931, cuando el pueblo votó a favor de la descentralización, pero que el veto del
presidente Salamanca la negó; el retroceso del proceso descentralizador al modificar el texto de la
Constitución de 1967 en su régimen interior por la nueva Carta Magna de 1994, y además se plantea
el ejercicio del poder constituyente mediante la participación directa del pueblo como efectivo titular
de la soberanía, tal es el caso del referéndum contemplado en la actual Constitución, añadido a una
posible mayoría de constituyentes que votaría por una autonomía departamental muy limitada,
entonces nada más justo un referéndum departamental vinculante sobre autonomía, previo al inicio
de labores de la próxima Asamblea Constituyente. De este modo, cada departamento en uso del
derecho de determinación a través del voto democrático decidió su futuro. Ahora sólo falta acatar la
voluntad popular.
V. PALABRAS FINALES
Santa Cruz hace más de 400 años votó para afirmar la lucha por la autonomía histórica de nuestros
pueblos, porque entiende que no se puede conseguir armonía en las diferentes partes de un todo, sino
se funda el orden en cada una de ellas. Además, este derecho será el punto de arranque que dará
valor y entereza a Bolivia. Bien sé que no bastará un decreto o la sanción de una ley, para crear la
libertad autonomista de un día para otro, porque toda libertad es obra del tiempo, el resto es
concientización. Por eso, quisiéramos que la vida social y civilizada saliese de la capital de todos los
departamentos para desparramarse por todo el país, tomase asiento en las ciudades menores y las
16
descentralizar el poder, para entregárselo a su legítimo dueño: ¡el pueblo!. Esto pide Santa Cruz para
toda Bolivia, siendo paradójico que todavía algunos llamen a esto separatismo, fascismo o
chauvismo, o cuando menos regionalismo.
Y si por defender la Autonomía departamental, municipal o universitaria se nos acusara de
románticos, contestaríamos con Dostoiesvki que “El corazón es lo importante”. Si se nos dijera que
afirmamos un mito, aún así responderíamos que somos creencia. Si se nos reiterara que la autonomía
es una bandera de lucha, afirmaríamos parafraseando a Ortega y Gasset, que “somos héroes,
combatimos siempre por algo lejano...”. Y si la objeción fuera que estamos detrás de un sueño,
expresaríamos que “el hombre es un mendigo cuando piensa y un rey cuando sueña”. Y si se
insistiera en esto último, pensaríamos tal vez que puede ser un sueño... pero de hombres libres”2
Carlos Dabdoub Arrien**
Santa Cruz de la Sierra, 28 de julio de 2005.
OC T U B R E , 2 0 0 6 .
2
Carlos Dabdoub Arrien. Discurso en el acto de posesión como Presidente del Comité pro Santa Cruz. 26 de febrero de 1986.
** Médico y Doctor en Medicina en la Universidad Nacional de La Plata (Argentina), con especialidad en Neurocirugía. Diplomado
en Altos Estudios Nacionales; Educación Superior; Gerencia en Salud. Ejerció los cargos de: Secretario General y Vicepresidente del
Colegio Médico de Santa Cruz. Vicepresidente y Presidente del Comité pro Santa Cruz. Diputado Nacional por Santa Cruz.
Presidente de la Comisión de Desarrollo regional y Descentralización de la H. Cámara de Diputados. Concejal electo del Municipio
de Santa Cruz. Ministro de Salud. Presidente de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social. Director del Hospital
Universitario Japonés. Presidente de la Sociedad Boliviana de Neurocirujanos. Presidente del Capítulo de Neurocirugía Pediátrica de
la Federación Latinoamericana de Neurocirugía (FLANC). Oficial Mayor de Desarrollo Humano del Gobierno Municipal de Santa
Cruz de la Sierra. Presidente del Directorio Local de Salud (DILOS) del Municipio de Santa Cruz. Docente Titular de la Universidad
Católica Boliviana. Miembro del Equipo de Análisis de la Pastoral Social de la Iglesia Católica (PASOC). Miembro fundador del
Movimiento Autonomista “Nación Camba”. Miembro del Consejo Preautonómico elegido por el Comité pro Santa Cruz.
Actualmente, es Secretario Departamental de Autonomía, Descentralización y Desarrollo Democrático del Gobierno Prefectural de
Santa Cruz.
17
El Consenso Nacional
MEMORIA DE LA LEY ESPECIAL DE CONVOCATORIA
A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE*
Día 1. Miércoles
Fue un día clave. Demarcó el nacimiento de un proyecto, de ley, llamado a ser la matriz que
materializaría una aspiración nacional: la realización de la Asamblea Constituyente.
El debate y el tratamiento de un “documento base”, y, la convergencia y aceptación de la diversidad,
en un sentido amplio…fue el primer reto de los gobernantes (de quién ganó oficialmente las
elecciones nacionales y del opositor en la contienda electoral, que no es mayoría, empero, también
gobierna).
Los legisladores bolivianos fueron llamados a sesionar en forma extraordinaria, ese miércoles. El
anuncio fue hecho público 48 horas antes y el encuentro tendría lugar a las tres de la tarde.
El objetivo, el gran desafío para el nuevo gobierno, era lograr consensuar el “proyecto de ley”,
redactado por la Comisión de Constitución a la cabeza del senador del MAS, Antonio Peredo
Leigue.
Peredo entregó en un acto simbólico el documento base para el tratamiento de la Ley Especial de
Convocatoria a la Asamblea Constituyente, en manos del vicepresidente Álvaro García Linera,
diciéndole:
“Señor Presidente3 en manos de usted y del plenario del Congreso Nacional está la aprobación de
esta norma”.4
Los ojos del pueblo boliviano estaban puestos en el Congreso, en el desafío que éste debía encarar;
tanto el oficialismo como la oposición, en el gran objetivo nacional, hacer realidad la Constituyente.
“El Congreso Nacional dio una primera señal positiva a los cambios estructurales, porque la
Asamblea Constituyente no es una agenda en particular, sino una agenda de todo el pueblo
OC T U B R E , 2 0 0 6 .
3
4
Álvaro García Linera fungía como presidente interino de Bolivia
Remítase a las Fuentes citadas al final del documento
18
boliviano. Inicialmente mucho se cuestionó el proyecto del Poder Ejecutivo, sin embargo, se
procesaron más de 25 proyectos de ley, tanto de las regiones, como de los comités cívicos,
organizaciones sindicales e indígenas y a estas alturas ya se cuenta con el informe que presentó la
Comisión Mixta de Constitución5”, sostenía el presidente del Senado, Santos Ramírez, aquél día.
Santos Ramírez, al igual que varios de sus partidarios, celebraba la prueba de fuego que con buen
pie parecían haber iniciado los representantes nacionales en el Congreso. Todo parecía indicar que el
proyecto de ley gozaba de un consenso común en su mayor parte.
La aceptación del proyecto de la ley especial, tenía también, la anuencia de las organizaciones
sociales, organizaciones cívicas e institucionales; la percepción general era de una real presencia de
todas las regiones de Bolivia.
El Poder Legislativo, en un momento de trascendencia, debía legislar la adopción de un mecanismo
democrático, constituido en una asamblea deliberante con prerrogativa constituyente. El poder
Legislativo, entregaría a través de la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente,
una de sus funciones naturales: “la función constituyente”, a dicha convención.
A partir de ese momento, y mientras dure la deliberación de la Asamblea Constituyente.
El Poder Legislativo estaba haciendo historia, al dar nacimiento a través de una ley especial a la
Constituyente; ejercía una función fundamental en la vida constitucional y política del Estado, “la
función pre-constituyente”.
Día 2. Jueves
El escenario del debate y análisis del proyecto de ley, estaba en manos de congresistas del
Movimiento al Socialismo (MAS), Poder Democrático Social (Podemos), Unidad Nacional (UN) y
el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR).
Un punto de acuerdo común, era “lograr el consenso” de todas las partes, la aceptación global, que
garantizara, que la medida legal que se pretendía adoptar, tuviera fuerza y validez legítima, nacida
con la esperanza – léase, aspiración social – de hacer Bien Común.
El Presidente de la Cámara de Senadores, Santos Ramírez Valverde, afirmaba categóricamente:
“el Movimiento al Socialismo (MAS) está empeñado en conseguir los 2/3 de votos para la
aprobación del Proyecto de Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, basados en
OC T U B R E , 2 0 0 6 .
5
Idem.
19
el consenso ya obtenido en 24 de los 28 artículos propuestos por la Comisión Mixta de
Constitución…”6.
Aún no existía una convergencia de visiones en el Poder Legislativo, es decir, de demandas
y necesidades de todas las regiones, reflejadas en una única agenda nacional.
El Poder Legislativo, es el llamado a crear las leyes en el Estado y que, aquéllas sean creadas
respetando los principios:
‘la acción del Estado debe ser el reflejo de la voluntad general’, y
‘la norma jurídica debe ser el reflejo de la realidad social, debe surgir de las necesidades y
demandas sociales’.
Entre los temas sobre los que no se lograba un consenso total, estaba el sistema de representación y
participación para la aprobación de las resoluciones aplicadas por la Asamblea Constituyente.
Un hecho que sucedía afuera, tras las puertas del Congreso nacional, era el apostamiento progresivo
de personas. ¿Quiénes eran?
Representantes del denominado Estado Mayor del Pueblo, compuestos por organizaciones sociales,
campesinas e indígenas, que protagonizaron en la Plaza Murillo, en La Paz, un mitin exigiendo al
Congreso Nacional celeridad para una pronta aprobación de la Ley Especial de Convocatoria a la
Asamblea Constituyente.
El ex - senador suplente del MAS, dirigente campesino, Román Loayza encabezó aquella
movilización y proclamó, un plazo de 48 horas para la aprobación y puesta en vigencia de la norma
jurídica. De lo contrario comenzarían las acciones de protesta.
El dirigente advertía que las organizaciones sociales se encontraban ‘alerta’ para identificar a los
parlamentarios que se opusieran a la realización de la Constituyente; “con quienes – el Estado
Mayor - saldaría cuentas en sus circunscripciones”7.
En el occidente del país, en un porcentaje interesante, se ubican organizaciones y sectores sociales,
afines y en muchos de los casos, aliadas al partido de gobierno.
OC T U B R E , 2 0 0 6 .
6
7
Idem.
Idem
20
El denominado Estado Mayor, ‘había sido conformado para iniciar la vigilia por la Constituyente’,
decía el partidario del MAS, Hugo Moldiz.
Existía cierta atmósfera de tensión que se ponía en evidencia, en las declaraciones de unos y otros,
de los que formaban parte del proceso. Además de las presiones externas. ¿Sobre qué?
Sobre la tarea delicada que ocupaban las deliberaciones en el Congreso Nacional.
Una de ellas:
El presidente Evo Morales, había señalado públicamente la fecha del 06 de agosto de 2006, como el
día en que la Asamblea Constituyente sería instalada e iniciaría sus funciones; es decir, la redacción,
sea con reforma parcial o reforma total, de una nueva Constitución para el país.
El presidente Morales, había asumido un compromiso con los bolivianos.
Si bien el proyecto de ley gozaba de aceptación en su gran mayoría, aún no se llegaba a acuerdos
sobre determinados puntos; lo cual motivó la realización de una reunión de jefes de las distintas
fuerzas políticas8 que gozaban de representación parlamentaria, junto a los presidentes de las
brigadas departamentales.
La reunión tuvo lugar en las oficinas de la Vicepresidencia, puesto que Álvaro García Linera tenía
un liderazgo cuasi-natural en lograr el desafío histórico que afrontaba el Poder Legislativo. El
vicepresidente fue reconocido por los medios de comunicación, analistas y ciudadanía en general,
como el artífice y autor del gran consenso nacional, que lograría días más tarde.
García Linera se convirtió en el gobernante que acogía las distintas propuestas y visiones de los
representantes de todas las regiones del país, manifiestas en el Congreso Nacional; facilitando el
diálogo entre todas las partes.
En relación a ello, el presidente Evo Morales decía que “apostaba a que la reunión de jefes de
bancada, de representantes de las brigadas parlamentarias con el vicepresidente Álvaro García y
los presidentes de Senadores, Santos Ramírez, y de Diputados, Edmundo Novillo, conseguirían
allanar problemas y garantizaría avances en ese desafío9”.
OC T U B R E , 2 0 0 6 .
8
Entre las fuerzas políticas con representación parlamentaria estaban, además del partido de gobierno MAS, PODEMOS (Poder
Democrático Social), UN (Unidad Nacional), MNR (Movimiento Nacional Revolucionario), junto a sus jefes nacionales, por el
MAS, el vicepresidente Álvaro García Linera. Por PODEMOS, Jorge Quiroga Ramírez. Por UN, Samuel Doria Medina.
9
Idem.
21
Al finalizar aquella reunión, al salir, los comentarios de quienes acaban de integrar el encuentro eran
alentadores.
El diputado Ivan Canelas, declaraba “todos están de acuerdo, todos estamos hablando de manera
muy positiva, cordial, en ese camino vamos a encontrar todas las soluciones a todas las diferencias
que pudieran existir”10.
Igualmente, el Senador de Poder Democrático Social (Podemos), Oscar Ortiz Antelo, miembro de la
primera fuerza política de oposición, manifestaba que existía “toda la disposición para realizar la
Asamblea Constituyente, también los acuerdos debían incluir el Referéndum Autonómico, sin
embargo, destacaba que regía un buen ambiente de discusión para superar los puntos más
difíciles”11.
El senador de Unidad Nacional, José Villavicencio manifestaba, en relación al escenario óptimo de
discusión: “este ambiente ha dado mucha confianza a los parlamentarios que se pusieron de
acuerdo en varios puntos, lo que muestra que los problemas regionales se están superando”12.
El consenso general del proyecto de ley, brindaba confianza, porque representaba un marco
de seguridad común para todos, aseguraba la participación de las minorías, sin imposiciones
de mayorías circunstanciales. Se buscaba conseguir un escenario de concertación suficiente
entre todos los actores13.
Mario Cossío Cortez14, Prefecto de Tarija, sostenía: “después de la Asamblea Constituyente tiene
que garantizarse que Bolivia seguirá siendo una sola, que sus riquezas beneficiarán a los
bolivianos y que las conquistas regionales, en términos de regalías, se preserven a favor de los
departamentos productores”. “Es fundamental lograr un consenso en el Congreso Nacional y así
llegar a la Asamblea Constituyente fortalecidos y no divididos”.
Las organizaciones cívicas de Santa Cruz y Tarija, junto a sus brigadas parlamentarias fueron
concluyentes al plantear la demanda de sus regiones, la más importante: ‘la implementación de un
régimen autonómico’ en los Departamentos que así lo decidan a través de un Referéndum.
Al pregón de tratarse de aspiraciones legítimas, irrenunciables y no negociables.
La preocupación de parte de las organizaciones cívicas de Tarija que las demandas fueran
desconocidas por el gobernante; fue expresada en una carta enviada al segundo mandatario.
OC T U B R E , 2 0 0 6 .
10
Idem.
Idem.
12
Idem.
11
13
Mario Cossío Cortez. Prefecto de Tarija
14
Mario Cossío Cortez. Prefecto de Tarija
22
Le pedían al vicepresidente Álvaro García Linera y al MAS15, emprender un proceso en el cual se
viabilicen los acuerdos necesarios para aprobar la nueva ley fundamental.
La carta también hacía referencia a temas de la agenda nacional, sobre los cuales también
manifestaban intranquilidad, como el respeto al territorio, al patrimonio, la vigencia – cierta - de las
autonomías departamentales a través de un referéndum
vinculante, el respeto de las regalías petroleras.
Los dos procesos – la realización de la Asamblea Constituyente y el Referéndum vinculante para la
Autonomía de los Departamentos -, eran parte central de la agenda política del Gobierno, y una de
las promesas en las que Morales centró su campaña política durante el sufragio nacional en el 2005,
a través del cual accedió a la presidencia.
Horas antes del inicio de la sesión del Congreso, el presidente de la República, Evo Morales,
declaraba y aseguraba que él y su gobierno, estaban abiertos al diálogo, en el tema del proyecto de
ley de la Constituyente, así también en la realización de la consulta popular autonómica.
Fue el vicepresidente García Linera, el que dio el mensaje que los bolivianos esperaban: existían
puntos de encuentro para el consenso nacional.
En conferencia de prensa, dio a conocer que se había acordado concertar que, la Constituyente no
interferiría en el funcionamiento de los poderes constituidos, que debería aprobar por dos tercios
de sus votos sus resoluciones y que se convocaría a un referéndum para aprobar la nueva
Constitución Política del Estado16.
Entre los acuerdos asumidos por representantes de los dos poderes del Estado (Ejecutivo y
legislativo); estaba el de incrementar el número de miembros de la Asamblea Constituyente a 255,
su distribución sería de 3 por circunscripciones (3x70=210) y 5 por cada departamento (5x9=45),
haciendo un total de 255 miembros para la Asamblea Constituyente.
En aquél entonces el vicepresidente expresó su confianza en cerrar el debate sobre ese punto e
iniciar de forma inmediata el debate y análisis del Referéndum Autonómico. “En este tema,
como en la Asamblea Constituyente existe la plena disposición del Poder Ejecutivo en concretar
acuerdos, pues está firmemente convencido de la importancia de este proceso democrático”17,
sostuvo García.
OC T U B R E , 2 0 0 6 .
15
El MAS es el partido de gobierno y mantiene sobre él, una presencia activa.
Idem.
17
Idem.
16
23
"Tiene que haber referéndum autonómico, y que las preguntas incluyan: lo vinculante o no, (…).
Las características de la pregunta tienen que ser punto del diálogo que vamos a iniciar con las
brigadas parlamentarias y con los representantes sociales"18, sostenía a los bolivianos a través de
los medios de prensa. El vicepresidente de la República, aseguraba que sólo faltaban “detalles”
para llegar a un consenso final.
Día 4. Sábado
Después de los acuerdos definidos, quedaba en discusión, el carácter "vinculante" del Referéndum
Autonómico.
Para el Gobierno, ésta propuesta podía crear división en el país, mientras que para los Comité Cívico
de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, debía realizarse y respetar el derecho a la autonomía a la que
aspiraban y demandaban los departamentos.
Pedían se respete que el Referéndum Autonómico sea vinculante a nivel departamental.
El vicepresidente de la República, Álvaro García Linera, informó que la pregunta de Santa Cruz
sobre la consulta autonómica era línea de partida del debate, pero consideraba que junto a otras
iniciativas se debía forjar una propuesta común.
Sostenía que el tipo de autonomía estaría en manos de la Asamblea Constituyente.
Una vez operada la construcción del consenso nacional para la aprobación de lo que significaban 2
proyectos de leyes que darían inicio a la edificación de un nuevo modelo de país; los miembros del
congreso, en unanimidad procedieron a la corrección del texto, tanto de la Ley Especial de
Convocatoria a la Asamblea Constituyente y del Referéndum hacia las Autonomías
departamentales.
El consenso nacional al cual se había llegado, garantizaba la realización de ambos.
“Se espera que este sábado todos los parlamentarios acudan al plenario del Congreso con la
disposición de aprobar tanto la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente y el
Referéndum Autonómico, tal como demandan los departamentos. Se debe dejar en claro que con
la propuesta de Santa Cruz el debate se ha enriquecido y se espera que esta flexibilidad sea una
buena señal para el resto de los sectores del país”, aseguraba el vicepresidente.
OC T U B R E , 2 0 0 6 .
La demanda de autonomía19 departamental era un pedido que apuntaló el departamento de Santa
Cruz, respaldada por 500 mil firmas de bolivianos, además contaba con el apoyo de los
18
Idem.
24
departamentos de Tarija, Beni y Pando. Gozaba de simpatía la propuesta autonómica en una
significativa cuota de la población boliviana, en el resto del país.
El principal partido de oposición, Poder Democrático Social (Podemos), requirió al gobierno de
Morales y a su tienda política el Movimiento al Socialismo (MAS), tomar en cuenta el pedido de
‘autonomía’.
Aquél no podía ser excluido de la nueva Constitución Política del Estado, pues era parte
fundamental de la configuración y diseño de un nuevo modelo de Estado, conforme a las realidades
nacionales.
El sábado 04 de marzo, el Congreso Nacional sancionó por unanimidad la Ley Especial. En una
sesión calificada de “histórica”, el Parlamento nacional aprobó los 31 artículos de la Ley Especial de
Convocatoria a la Asamblea Constituyente20, así como los 8 artículos del proyecto de Ley de
Convocatoria al Referéndum Nacional Vinculante21.
Entre las modificaciones que se realizaron al proyecto de ley, estaba el determinar en la Ley
Especial, que “La Asamblea Constituyente aplicaría de manera progresiva la puesta en vigencia de
la nueva Constitución Política del Estado”22.
OC T U B R E , 2 0 0 6 .
Los resultados del consenso nacional logrado en el Congreso de la República fueron traducidos en la
Ley marco de la Constituyente y del referéndum por las Autonomías departamentales:
19
La Corte Nacional Electoral certificó al Congreso Nacional, el 05 de abril de 2005, que los cívicos cruceños cumplieron con los
requisitos establecidos en la Ley del Referéndum para convocar a una consulta popular sobre autonomías regionales y solicitó a ese
poder del Estado que proceda a autorizar este mecanismo constitucional.
El artículo 5 de la Ley Marco del Referéndum instruía que la consulta popular podrá realizarse a iniciativa del Poder Ejecutivo, el
Congreso Nacional, con la aprobación de las dos terceras partes de sus miembros presentes, y por Iniciativa Popular. En el caso del
Referéndum sobre autonomías correspondía a una Iniciativa Popular.
Por disposición de la Ley Marco del Referéndum, promulgada el 16 de junio de 2004, compete al Congreso la aprobación por dos
tercios de votos de sus miembros presentes la iniciativa institucional para la convocatoria a una consulta popular.
Tanto el Ejecutivo como el Legislativo pueden recurrir a esa prerrogativa sólo una vez en un periodo constitucional de cinco años.
En cuanto a su frecuencia, la ley establece que “en Circunscripción Nacional se podrá realizar un Referéndum por cada una de las
iniciativas en cada periodo constitucional”.
En Circunscripciones Departamentales y Municipales se podrá realizar un Referéndum por Periodo Constitucional y no podrá
realizarse ninguna modalidad de consulta popular, durante los 120 días anteriores y posteriores a las elecciones Nacional o
Municipales, respectivamente.
20
Ley de la República de Bolivia - No. 3364.
21
Ley de la República de Bolivia - No. 3365.
22
Artículo 29, Ley 3364.
25
•
Las elecciones de constituyentes y el referéndum autonómico se llevarían a efecto
simultáneamente en la fecha señalada: el 2 de julio del presente año.
•
La sede de la Asamblea sería Sucre.
•
Los asambleístas electos serían posesionados el 6 de agosto de 2006.
•
El trabajo de la Asamblea Constituyente no interfería el funcionamiento de los Poderes del
Estado y tendría un año de funcionamiento como máximo.
•
La Asamblea debería aprobar por dos tercios de votos sus resoluciones y
se convocaría a un referéndum popular para aprobar la nueva Constitución23.
•
Podrían postularse para ser electos como constituyentes, todos los jóvenes de 18 años edad,
cumplidos hasta el 2 de julio del presente del 2006.
•
No habría suplentes, sólo titulares y ante la falta de uno por razones de muerte u otras, será
sustituido por el siguiente más votado.
“En el curso de pocos días, se dio curso a la aprobación de dos leyes de particular significado
histórico para el país”24, decía el presidente del Senado, Santos Ramírez.
Además de la pregunta, dicha ley establece, en su artículo 1, que el ‘referéndum’, "como
manifestación directa de la soberanía y voluntad popular, tendrá mandato vinculante para los
miembros de la Asamblea Constituyente, aquellos departamentos qué, a través del presente
referéndum, lo aprobaran por simple mayoría de votos accederían al régimen de autonomías
departamentales inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución Política del
Estado", mantenía el vicepresidente Álvaro garcía Linera.
La población nacional, aceptaba y celebraba, junto a la oposición, las organizaciones sociales,
institucionales y cívicas; el papel que había desempeñado el vicepresidente.
OC T U B R E , 2 0 0 6 .
El senador Oscar Ortiz Antelo del frente político de oposición, destacó la labor y la flexibilidad que
había existido – haciendo referencia al rol de García Linera - de aceptar el cambio de varios
23
Joaquín V. González, citado por Adolfo Gabino Ziulu. Derecho Constitucional. Tomo II. ‘El Poder y las Garantías
Constitucionales’. “Según es el progreso de las instituciones políticas de las instituciones políticas, así son los sistemas ideados para
sancionar las reformas constitucionales.
El más perfecto, como más próximo a la verdad democrática, es el llamado ‘del referéndum’, que consiste en reservarse el pueblo el
derecho de aprobar o iniciar las layes leyes que discutan y voten las asambleas deliberantes”.
24
Idem.
26
artículos en los proyectos de ley, no solamente en cuanto al número de constituyentes, sino en una
serie de aspectos que permitieron encontrar consenso.
Lo mismo el senador Fernando Messmer, de PODEMOS, quien decía que “la eliminación de las
desconfianzas y la superación de las dudas permitió la aprobación de las leyes en un tiempo récord
para el Congreso Nacional”.
Tras la conclusión positiva, después de más de 96 horas de discusiones, que culminó en una gran
celebración nacional, presidida por el primer mandatario y que daba cuenta a los bolivianos del
consenso nacional.
García Linera, declaraba:
“Una vez más prevaleció el espíritu de Patria, de Nación por encima de las filiaciones partidarias
las que fueron subordinadas a los intereses del conjunto de los bolivianos”.
“Creo que Bolivia se siente orgullosa con un Congreso que con dificultades va comenzando a
responder las exigencias de su pueblo”, afirmaba el vicepresidente.
Álvaro García Linera manifestaba que esas dos nuevas leyes, cambiarían la Constitución, y también
el rumbo de los 9 departamentos de Bolivia.
“Cumplimos con parte de nuestro programa gubernamental”25, decía el presidente Evo Morales, al
asegurar que esa acción (“el consenso”), era el inicio para el proceso de cambio que pidieron los
bolivianos.
El diputado cruceño, Antonio Franco, jefe de la Brigada departamental, sobre la Constituyente y sus
integrantes, decía: “es importante que la Asamblea Constituyente tenga amplios poderes, pero que
ello no significa necesariamente que los poderes sean ilimitados, sino el objetivo es que los
asambleístas trabajen en el diseño de un nuevo país, donde se compatibilicen ideas y criterios que
contribuyan a este proceso”.
Día 05.
Lunes 06 de marzo.
Esa fue la fecha con la cuál se selló la sanción y promulgación de las leyes que daban respuesta a
aspiraciones nacionales. Medidas jurídicas que surgieron de un amplio consenso democrático. El
OC T U B R E , 2 0 0 6 .
cierre de un capítulo positivo en los anaqueles de la historia política de Bolivia, no sólo por el logro
de un gran acuerdo nacional, sino también que el hecho daba cuenta del reto que había superado el
25
Idem.
27
Poder Legislativo, convirtiéndose en un legislador pre-constituyente, al habilitar los cimientos para
edificar un nuevo modelo de Estado, al amparo, desde su gesta a la luz del espíritu democrático.
El presidente Morales, expresaba en su discurso:
“Una nueva satisfacción, una nueva alegría para el pueblo boliviano, y sobre todo reconozco,
reconoceré, respeto y respetaré esa vocación democrática del pueblo boliviano expresada el día 18
de diciembre del año pasado. Gracias a esa vocación democrática estamos cambiando nuestra
historia, nuestra Bolivia”26.
Fuente Principal:
El Diario. De la ciudad de La Paz. Hemeroteca. http://www.eldiario.net
Fuentes Complementarias:
Algunas reflexiones acerca de la institucionalidad democrática y el diseño institucional de 1999. Venezuela.
Argenis S. Urdaneta G. Centro de Estudios Políticos y Administrativos, Universidad de Carabobo. PROVINCIA. Número Especial
2005.
pp. 249-281
Libro, titulado "Asamblea Constituyente en Bolivia, Simulación". Andrés Tórrez. Preparó un simulacro de Asamblea con el objetivo
de ver
si es posible que los bolivianos se entiendan entre sí.
La Época. http://www.la-epoca.com/.
http://www.lafogata.org/06latino/latino3/bol_10-1.htm
Diario: Los Tiempos. www.lostiempos.com
María Alejandra Barbery Zanutti*
*Abogada. Especialidad en Derecho Constitucional, Universidad Complutense de Madrid. Diplomado en Integración
Económica y Comercio Internacional, UTEPSA y Universidad La Sapienza de Roma. Diplomado en Integración,
Procesos de Descentralización del Estado y Autonomías, UTEPSA – Universidad La Sapienza de Roma – Ilustre
Colegio de Abogados de Santa Cruz. Miembro de la Federación Internacional de Abogados – FIA. Catedrática de
Derecho Constitucional y Ciencia Política. UTEPSA. Directora Académica del Ilustre Colegio de Abogados de Santa
Cruz.
26
DISCURSO DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, EVO MORALES AYMA, EN LA PROMULGACION
DE LA
LEY DE CONVOCATORIA A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE Y REFERENDUM AUTONOMICO. La Paz, 06 de
marzo de 2006. Fuente: ABI.
28
EL REFERENDUM AUTONOMICO Y LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE
La ingeniería constitucional del referéndum autonómico consistió en la utilización de los institutos
que transformaron en participativa (y ya no meramente representativa) la democracia boliviana:
iniciativa legislativa ciudadana, referéndum y asamblea constituyente, incorporados en el artículo 4
de la reforma constitucional de 2004 con el siguiente texto:
El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la
Asamblea Constituyente, la iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referéndum,
establecidos por la Constitución y normados por Ley.
El proceso se inició con la utilización directa del instituto constitucional de la iniciativa legislativa
ciudadana, que obtuvo el apoyo de aproximadamente 500.000 firmas. El texto, con firmas
certificadas en número suficiente por la Corte Nacional Electoral, fue el siguiente:
“…comparecieron los ciudadanos…………….para solicitar la apertura del presente libro de
recolección de firmas con el objeto de que a través de la iniciativa legislativa ciudadana se
pida al Congreso Nacional se convoque a un REFERENDUM NACIONAL VINCULANTE
DEPARTAMENTALMENTE Y QUE DEFINA Y ESTABLEZCA LA CONSTITUCION EN EL
PAIS DE AUTONOMIAS DEPARTAMENTALES con transferencia efectiva de competencias
y atribuciones, las mismas que tendrán por objeto, en su jurisdicción territorial, disponer
libremente de sus recursos, elegir a sus autoridades y darse su propia administración, con el
fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes de cada departamento y del país, todo de
conformidad con las atribuciones que otorga al pueblo el articulo cuarto de la Constitución
Política del Estado.
Se establece que la firma de los ciudadanos en este libro de consulta constituye su expresión
de voluntad, deseo, aspiración y aceptación para la constitución e implementación de los
gobiernos departamentales autónomos en Bolivia”.
Como se observa, lo que se perseguía con la iniciativa legislativa ciudadana era la utilización del
instituto del referéndum de manera que el resultado tenga un doble carácter vinculante: uno, hacia la
asamblea constituyente, en el sentido de darle un mandato emanado de la soberanía popular
expresada en las urnas del referéndum, que consideramos de una cualidad democrática superior a la
que detenta asamblea constituyente por tratarse de una democracia directa de un hombre un voto,
versus la representación delegada de la asamblea constituyente.
El segundo carácter vinculante de las firmas consistió en que los resultados del referéndum fueran
tabulados y aplicados por departamento una vez sancionada la nueva Constitución, de manera que
los departamentos que voten favorablemente en forma mayoritaria en el referéndum, accedan en
forma inmediata al sistema autonómico 29
implantado en la nueva constitución-, y los que voten en contra, se quedan unitarios centralizados
hasta lograr su acceso al estatus autonómico mediante nuevos referéndums. Así se aplican los
principios de voluntariedad y de asimetría o Estado Asimétrico.
El 7 de marzo de 2006, el presidente promulgó la Ley No. 3365 denominada “Ley de convocatoria
a referéndum nacional vinculante a la asamblea constituyente para las autonomías
departamentales” cuyas características principales están establecidas en los siguientes artículos:
ARTICULO 1. Objeto.
En aplicación del Art. 4º de la Constitución Política del Estado, la presente ley tiene como
objeto convocar al referéndum nacional vinculante a la asamblea constituyente para las
autonomías departamentales, en cumplimiento a los requisitos y condiciones establecidos
por ley.
ARTICULO 2. Carácter vinculante.
El presente referéndum, como manifestación directa de la soberanía y voluntad popular,
tendrá mandato vinculante para los miembros de la asamblea constituyente. Aquellos
departamentos que, a través del presente referéndum, lo aprobaran por simple mayoría de
votos, accederán al régimen de autonomías departamentales inmediatamente después de la
promulgación de la nueva Constitución Política del Estado.
Articulo 4. Pregunta.
La pregunta a realizar en el referéndum nacional vinculante a la asamblea constituyente,
será la siguiente:
“¿Esta usted de acuerdo, en el marco de la unidad nacional, en dar a la asamblea
constituyente el mandato vinculante para establecer un régimen de autonomía
departamental, aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva
Constitución Política del Estado en los departamentos donde este referéndum tenga
mayoría, de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y
reciban del estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas
administrativas y los recursos económico-financieros que les asigne la nueva Constitución
Política del Estado y las leyes?”.
Articulo 5. Resultado del referéndum.
Los resultados del referéndum nacional vinculante a la asamblea constituyente, serán
adoptados por simple mayoría de votos validos. Los departamentos que así lo aprueben
accederán a las autonomías departamentales, una vez promulgada la nueva Constitución
Política del Estado.
Las características principales del mandato de este referéndum hacia la Asamblea Constituyente son
las siguientes:
30
a. Es un referéndum constitucional, no legal, es decir, dirigido a cambiar la Constitución y no
una ley. Por lo tanto, la Ley del Referéndum, diseñada para el referéndum legal, no aplicaba
al caso en su aspecto conceptual.
b. Tiene doble carácter vinculante, de conformidad con la iniciativa legislativa ciudadana -del
referéndum hacia la asamblea y, de la nueva Constitución sancionada por la asamblea hacia
los departamentos- y se cumple en los artículos dos y cinco arriba transcritos.
c. Permite que los departamentos que aprueben el referéndum por simple mayoría, accedan al
régimen de autonomías departamentales inmediatamente después de la promulgación de la
Constitución Política del Estado. Por lo tanto, en caso que el referéndum nacional resulte
negativo a nivel nacional y positivo en uno o más departamentos, la asamblea deberá
establecer un régimen autonómico para aquellos departamentos que hubieran votado
favorablemente, dejando un procedimiento expreso para aquellos departamentos que, en el
futuro, quisieran acceder también al estatus de departamento autónomo.
d. No le impone un texto determinado a la asamblea constituyente. Sin embargo, le da un
mandato conceptual -de soberano a soberano- con relación a los elementos básicos mínimos
que deberá contener el Estado Autonómico. La pregunta establece el piso mínimo, no el
techo máximo, al que deberá sujetarse la asamblea, ya que, si fuera este último, los
asambleístas no tendrían la libertad de redactar un texto de la amplitud necesaria para
transformar el Estado boliviano en uno autonómico, que implica un tratamiento que es
transversal a toda la Constitución.
e. Establece los elementos básicos que deberá tener el Estado Autonómico, a saber: 1. Deberá
efectuarse una transferencia efectiva de competencias. Esto es, deberá elaborarse un catálogo
de competencias para cada nivel de gobierno: nacional, departamental y municipal. 2.
Deberá transferirse a favor de los departamentos recursos económico – financieros. 3.
Deberán transferirse, asimismo, a favor de los departamentos autónomos, competencias
ejecutivas, administrativas y normativas, es decir, los elementos esenciales que componen un
Estado Autonómico.
f. Establece transferencias de competencias legislativas a favor de los departamentos,
contrariamente a lo que sugiere la maliciosa o equívoca afirmación de que las autonomías
departamentales no podrían ser implementadas por cuanto el texto del referéndum no se
refiere específicamente a las competencias “legislativas”. Es necesario aclarar que el
concepto “autonomías” viene de dos vocablos griegos: “auto” que significa “propio” y
“nomos” que significa “ley”, lo que quiere decir “ley propia”, de manera que el concepto de
“régimen autonomías departamentales” inserto en la pregunta, es mas que suficiente para
establecer que los departamentos tendrán la facultad de dictar sus propias normas. “Norma”
es el concepto genérico que, por supuesto, incluye ley o legislación.
Juan Carlos Urenda Díaz
31
REFERÉNDUM POR AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL: ALCANCES E
IMPLICACIONES
El proceso de participación que implica un referéndum puede ser abordado desde distintas
perspectivas: política, sociológica, electoral y otras, la presente aproximación busca precisar los
alcances e implicaciones normativas del mismo.
I.
Antecedentes del referéndum por autonomías.-
La demanda por autonomía departamental en Bolivia data de muchos años atrás, sin embargo los
cabildos abiertos realizados el 22 de junio del 2004 y el 28 de enero del 2005 en el Departamento de
Santa Cruz, en los que participaron alrededor de ciento cincuenta mil y trescientas cincuenta mil
personas respectivamente, constituyen dos momentos históricos muy importantes en la evolución de
la misma, pues en ellos, la demanda por autonomía se manifestó vivamente en las calles,
masificándose y generando una conciencia ciudadana más amplia sobre el tema. Se estructuraron
instancias para que elaboren y propongan un proyecto de reforma constitucional para crear las
autonomías departamentales y a su vez promueva en todo el país el conocimiento y difusión de las
mismas, además se logró establecer las bases para llevar adelante la iniciativa sobre el referéndum
por autonomías departamentales.
En el marco de las once tareas –en alusión al 11% de las regalías- decididas en el Cabildo del 22 de
junio del 2004, la convocatoria a un referéndum por autonomías departamentales tuvo una
importancia capital, porque inició el proceso de socialización y formalización de esta demanda,
además en el marco de lo decidido en esa oportunidad, el Presidente del Comité Pro Santa Cruz, el
17 de diciembre del 2004, designó un Consejo Preautonómico compuesto por veinticuatro
ciudadanos, instancia técnica cuyo objeto fue elaborar una propuesta de reforma constitucional para
crear los gobiernos departamentales autónomos.
En el Cabildo del 28 de enero del 2005, el Comité ratificó la necesidad de realizar todos los
esfuerzos para que se efectúe un referéndum por autonomías departamentales a la brevedad posible
y además, creó la Asamblea Provisional Autonómica integrada por autoridades que surgieron del
voto popular: todos los legisladores del Departamento de Santa Cruz, así como alcaldes y concejales
de los municipios que integran el mismo. Entre las funciones asignadas a este nuevo ente, pueden
citarse: la difusión del modelo de autonomía que se propone para todos los departamentos de
Bolivia; seguimiento al proceso de convocatoria del referéndum nacional vinculante por
departamento sobre autonomías, a fin de asegurar su realización; recopilación de los diferentes
proyectos y trabajos sobre autonomía, con la finalidad de contar con los insumos necesarios para la
elaboración del proyecto de Estatuto Autonómico del Departamento de Santa Cruz y otros.
Los cabildos antes referidos, constituyeron –según expresión de los medios de comunicación- la
manifestación ciudadana más numerosa realizada desde la fundación de la República; jurídicamente
se puede afirmar que los mismos constituyen manifestaciones ciudadanas surgidas en ejercicio de
los derechos de reunión y expresión contenidos en el artículo 7 incisos b) y c) de la Constitución
32
Política del Estado, y como tales representan demandas o expresiones de los ciudadanos para
orientar a los funcionarios públicos, pero carecen de fuerza vinculante hacia los mismos y hacia la
Asamblea Constituyente. Es decir, son indicadores de una demanda compartida, pero requieren
materializarse en una decisión jurídica a través de alguno de los mecanismos de participación
ciudadana contemplados en el ordenamiento.
En ese contexto, hay que recordar que a través de la reforma constitucional de 13 de abril de 2004
realizada mediante la Ley No. 2650, el artículo 4 de la Constitución Política del Estado fue
modificado sustancialmente, dado que se sustituyó el contenido que disponía: “El pueblo no
delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por ley…” por el
siguiente: “El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea
Constituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum….”, es decir, se eliminó la
prohibición de deliberación directa del pueblo, al retirarse el término “no” y se incorporó la
iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum entre otros institutos de participación directa de la
ciudadanía.
El alcance y sentido de esta reforma fue explicada por el Tribunal Constitucional, al resolver la
demanda planteada contra el decreto supremo que convocaba al referéndum del gas; en la sentencia
constitucional No. 69/2004 de 14 de julio del 2004, expresó que luego de la reforma de 2004 el
orden constitucional boliviano tuvo un cambio profundo en lo concerniente al régimen democrático,
ya que a partir de esa fecha la participación ciudadana no se agotaba en el derecho al voto, sino que
otros institutos como el referéndum y la iniciativa popular que constituyen mecanismos de una
democracia participativa fueron incorporados al orden jurídico nacional, constituyendo entonces la
participación política un derecho político fundamental y por tanto de aplicación directa, esto es, no
requiere la existencia de una ley para ser ejercido.
Asimismo, hay que recordar que las demandas por profundizar el orden democrático en el nivel
departamental, tuvieron un nuevo hito con la decisión del Presidente Carlos D. Mesa Gisbert, de
aprobar el decreto supremo No. 27988 de 28 de enero del 2005, a través del cual expresó que en uso
de la potestad constitucional reconocida por el artículo 109 de la Constitución Política del Estado, de
nombrar a los Prefectos de los Departamentos, determinó que dicha designación recaería en la
persona que obtenga más votos en una elección departamental, por lo que convocó a “…elección
para la selección de prefectos.” Norma que fue impugnada ante el Tribunal Constitucional, habiendo
declarado esta instancia jurisdiccional constitucional el mismo, a través de la sentencia
constitucional No. 0075/2005 de13 de octubre del 2005.
La elección popular de prefectos, si bien implica una mayor profundización de la democracia -dado
que permite que los ciudadanos se expresen decidiendo quién debe ser el Prefecto en su
departamento- tuvo y aún tiene el grave inconveniente de que la estructura jurídica de competencias
del Prefecto y del Consejo Departamental no se modificó y continua respondiendo a una fórmula
centralizada, en consecuencia, existe incongruencia entre una autoridad cuya legitimidad tiene
origen en el voto popular y por el otro existe una ausencia total de un marco de competencias
propias.
En la evolución por obtener una decisión directa de la ciudadanía en relación a la necesidad
incorporar las autonomías departamentales en la Constitución Política del Estado, sería capital la
gestión del Comité Pro Santa Cruz, el cual a través de su –entonces- Vicepresidente Dr. Germán
Antelo, al realizar la apertura de libros para recabar firmas con el objeto de exigir al Legislativo que
33
convoque a un referéndum sobre autonomías departamentales. Los libros con los cuales se solicitó la
adhesión llevaban consignado el siguiente contenido:
… con el objeto de que a través de la iniciativa legislativa ciudadana se pida al Congreso Nacional
se convoque a un referéndum nacional vinculante departamentalmente y que defina y establezca la
constitución en el país de autonomías departamentales con transferencia efectiva de competencias y
atribuciones, las mismas que tendrán por objeto, en su jurisdicción territorial, disponer libremente
de sus recursos, elegir a sus autoridades y darse su propia administración, con el fin de mejorar la
calidad de vida de los habitantes de cada departamento y del país, todo de conformidad con las
atribuciones que otorga al pueblo el articulo cuarto de la Constitución Política del Estado.
Se establece que la firma de los ciudadanos en este libro de consulta constituye su expresión de
voluntad, deseo, aspiración y aceptación para la
constitución e implementación de los gobiernos departamentales autónomos en Bolivia.
Luego de obtenerse el respaldo de más de cuatrocientas mil adhesiones y para que las mismas sean
verificadas conforme a ley, se remitieron los libros conteniendo la iniciativa y las firmas a la Corte
Nacional Electoral. Esta instancia pública, una vez realizó el respectivo proceso de verificación la
remitió al Presidente del Honorable Congreso Nacional el 4 de abril del 2005, expresando que la
misma había cumplido las exigencias correspondientes, por lo que el Congreso debía elaborar la
convocatoria al referéndum por autonomías departamentales.
El Legislativo no logró consenso para emitir la convocatoria, por lo que frente a los reclamos y
medidas de presión de quienes llevaron adelante dicha iniciativa, el Presidente de la República a
través del decreto supremo No. 28195 de 02 de junio del 2005, dispuso:
Artículo 2.- Referéndum autonómico.
I.
Convocar a la ciudadanía a Referéndum Nacional vinculante sobre el régimen de
autonomías
el día domingo 16 de octubre del 2005, en las condiciones que establezca el Congreso
Nacional, sobre la base de la iniciativa popular realizada en Santa Cruz.
II.
El resultado del Referéndum Nacional sobre el régimen de autonomías es vinculante para la
Asamblea Constituyente.
Como se observa, el decreto únicamente fijaba la fecha para la realización del referéndum,
intentando así “motivar” al Legislativo para que “…establezca las condiciones del mismo, en base a
la iniciativa popular de Santa Cruz.” Naturalmente, ello implicaba que mientras el Legislativo no
estableciera la modalidad y condiciones en las que se realizaría dicho referéndum, la fecha fijada
carecía de sentido. El Legislativo Nacional, el 05 de julio del 2005 emitió la resolución congresal
No. 26/2004-2005 que en su artículo único expresaba: “Fijar como fecha de realización del
34
referéndum autonómico, el primer domingo del mes de julio del 2006, debiendo sujetarse su
convocatoria al procedimiento establecido por la Ley Marco del Referéndum”. Estableciendo así
una fecha posterior, a la fijada en el decreto antes referido y además encuadraba el referéndum por
autonomías departamentales dentro de la Ley Marco del Referéndum.
Un día después o sea el 6 de julio del 2005, se aprobó la Ley 3089 de reforma constitucional, a
través de la cual se determinó que en los casos de sucesión presidencial, cuando dicho cargo sea
asumido por el Presidente de la Corte Suprema, éste deberá convocar a una elección general, esto es,
tanto para Presidente de la República, como para Senadores y Diputados y no solamente de
Presidente y Vicepresidente como establecía la Constitución Política del Estado antes de la reforma;
en aplicación de dicho contenido normativo se formalizó la convocatoria a nuevas elecciones
generales.
Luego de una postergación generada por la necesidad de cumplir con el artículo 60 de la
Constitución Política del Estado, relativo a la redistribución de diputados por departamento
conforme al último censo, el 18 de diciembre del 2005 se efectuó la elección, oportunidad en la que
el Movimiento al Socialismo (MAS) obtuvo más del cincuenta por ciento de la votación y por tanto,
su candidato Evo Morales fue investido Presidente para el período 2005-2010.
En los primeros meses del nuevo gobierno, el legislativo aprobó la Ley 3365 de 06 de marzo del
2006 o Ley del referéndum por autonomías departamentales y fijó el 02 de julio del 2006 como
fecha de realización del mismo.
II.
La pregunta contenida en la Ley del referéndum por autonomías.-
La Ley 3365 de 06 de marzo del 2006 o Ley del referéndum por autonomías departamentales,
constituye la norma jurídica expresamente dictada para normar dicho proceso, su contenido puede
sintetizarse así:
En el artículo 1, denominado objetivo se establece el marco normativo en el cual se enmarca la
misma, haciéndose referencia al artículo 4 de la Constitución Política del Estado; el artículo 2 señala
que la consulta tendrá carácter vinculante para los departamentos que así lo aprueben “por simple
mayoría de voto”, y también será vinculante para la Asamblea Constituyente, expresando
además que la entrada en vigencia de las autonomías “…se realizará cuando se apruebe la reforma a
la Constitución Política del Estado”; el artículo 3 fija la fecha en la cual se realizaría el referéndum:
el 2 de julio del 2006; el artículo 4 de la misma contiene la pregunta sobre la cual los ciudadanos
debían expresarse, señalando textualmente:
¿Está Ud. de acuerdo en el marco de la unidad nacional en dar a la Asamblea Constituyente el
mandato vinculante para establecer un régimen de autonomías departamentales, aplicable
inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado, en los
departamentos donde este referéndum tenga mayoría, de manera que sus autoridades sean elegidas
directamente por los ciudadanos y reciban del Estado competencias ejecutivas, atribuciones
normativas, administrativas y los recursos económicos financieros que les asigne la nueva
Constitución Política del Estado y las leyes.?
35
El artículo 5 de la norma reitera que la decisión para la implementación de las autonomías será por
departamento, requerirá simple mayoría de voto y será vinculante a la Asamblea Constituyente; el
artículo 6 encarga la administración de referéndum a la Corte Nacional Electoral; el artículo 7
determina que aquella instancia emita los resultados nacionales y departamentales y que el Poder
Ejecutivo asigne los recursos correspondientes; finalmente el artículo 8 habilita a la Corte Nacional
Electoral a regular la propaganda.
Entrando al análisis de la Ley del referéndum por autonomías departamentales, hay que destacar el
valor jurídicamente superior del artículo 4 o con mayor precisión de la pregunta allí establecida,
frente al resto del articulado o contenido de aquella, dado que por un lado la pregunta constituye el
objeto de la ley y por ello la ciudadanía se expresará aprobándola o rechazándola, ello le otorga una
jerarquía jurídica diferenciada, pues será una decisión aprobada en forma directa por el titular de la
soberanía, esto es, por el pueblo. Este es un aspecto jurídico muy relevante para comprender luego el
alcance y sentido del resto del contenido de la Ley. Entre los aspectos más importantes de la
pregunta antes citada, pueden detallarse los siguientes:
II. 1. La Decisión Nacional:
El artículo 1 de la Constitución Política del Estado expresa en su inciso primero que Bolivia es una
“República Unitaria”, a partir de dicho contenido normativo no es posible que un departamento, dos
o más puedan efectuar un referéndum sobre autonomías sin contar primero con una decisión
nacional que -como expresión del carácter “unitario” del Estado determine el alcance y sentido del
mismo-. Este aspecto de primer orden, fue absuelto por el Legislativo Nacional, que luego de
evaluar las manifestaciones y reclamos de diferentes sectores e instituciones y considerando que el
país debía avanzar hacia una decisión formal de la ciudadanía sobre la pertinencia o no de
incorporar las autonomías departamentales en la Constitución Política del Estado, dictó la Ley 3365
de 06 de marzo del 2006 o Ley del referéndum por autonomías departamentales, que es una norma
nacional o -si se quiere la decisión nacional- que materializa la voluntad de todo el país de realizar
una consulta sobre la incorporación o no de las autonomías departamentales.
La Ley 3365 de 06 de marzo del 2006 es una norma general emitida por los representantes de todos
los bolivianos, tiene la virtud de reconocer la necesidad de construir un Estado de autonomías,
constituye entonces el instrumento normativo que expresa la visión nacional y que determina que los
sujetos para adoptar o rechazar esa decisión son los ciudadanos.
II. 2. Espacio territorial de las autonomías: el departamento.
En lo que respecta el ámbito o espacio territorial en que deberán aplicarse las autonomías, en la
pregunta se expresa textualmente: “…para establecer un régimen de autonomías departamentales…”
y en otra parte de la misma se afirma: “… en los departamentos donde este referéndum tenga
mayoría…”. estos dos contenidos tienen el alcance jurídico de precisar que el ámbito territorial en el
que se aplicarán las autonomías será el departamento; ello implica que el espacio territorial de las
mismas son los departamentos al día de la consulta el 02 de julio del 2006; por lo que es evidente
que en los departamentos que ganó el sí, inexcusablemente debe implementarse un régimen
autonómico respetando los límites geográficos que ese departamento poseía a esa fecha. Ese
contenido implica también que no es posible crear con posteridad al 02 de julio del 2006, otro u
36
otros departamentos, por lo menos allí donde ganó el sí, dado que ello significaría violentar la
voluntad popular expresada en el referéndum en sentido de que el departamento en su integridad –y
no otro, ni parte de él- debía ser autónomo.
En otro orden, la elección del modelo de autonomías departamentales implica también que ésta se ha
impuesto sobre otras modalidades de distribución del gobierno que se encontraban en el debate y
que no fueron consultadas a la ciudadanía, como pueden ser las regionales, indígenas, etc. o
cualquier otra que puede diseñarse en el futuro que como las anteriores -por no haberse consultado a
la ciudadanía- se encuentran en un rango absolutamente inferior de legitimidad que las autonomías
departamentales. Esto no quiere decir, que no es posible incorporar otras formas de autonomías;
pero debe hacerse en el marco y bajo el abrigo de las autonomías departamentales, salvo
naturalmente las autonomías municipales y las universitarias, las cuales deben ser respetadas porque
constituían parte del orden constitucional y sobre ellas no se realizó ninguna consulta ciudadana.
En consecuencia, la pregunta delimita el territorio donde pretende que se reconozca un gobierno
autónomo: el departamento, por lo que en lo espacial, la misma fija el límite actual de cada uno de
los departamentos como el espacio físico dentro del cual debe reconocerse la autonomía.
II. 3. El ámbito de la decisión y sus implicaciones.
La pregunta contemplada en la Ley expresamente señala “…el régimen de autonomías
departamentales será aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva
Constitución Política del Estado, en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría,…” es
decir, si se considera como se ha señalado precedentemente que la pregunta contenida en la Ley
constituye el objeto de la misma y es sobre ella que se expresa la ciudadanía, es evidente que ésta es
categórica al afirmar que se otorgará autonomía una vez promulgada la nueva Constitución Política
del Estado a “…los departamentos donde éste referéndum tenga mayoría.”
En el artículo 2 de la misma norma que lleva por título “carácter vinculante”, se expresa: “….
aquellos departamentos que, a través del presente referéndum, aprobarán por simple mayoría de
votos, accederán al régimen de autonomías departamentales inmediatamente después de la
promulgación de la nueva Constitución Política del Estado.”
El artículo 5 que titula “Resultado” y que por tanto fija el modo en que deberán computarse los
resultados del referéndum, expresamente dispone: “Los resultados del referéndum nacional
vinculante a la Asamblea Constituyente serán adoptados por simple mayoría de votos válidos. Los
departamentos que así lo aprueben accederán a las autonomías departamentales una vez
promulgada la nueva Constitución Política del Estado.” Es evidente de lo transcrito, que la Ley
del Referéndum dispone en forma expresa que la decisión de cada uno de los departamentos que
votaron mayoritariamente por el sí, obtendrán un régimen de autonomía departamental, contenido
que se encuentra reiterado varias veces en la misma norma y la única condición adicional es de
carácter temporal, ya que ello se producirá cuando se apruebe la nueva Constitución Política del
Estado.
37
La Ley del referéndum por autonomía departamentales, utiliza la expresión “unidad nacional” en los
siguientes contenidos: al inicio de la pregunta del referéndum aparece dentro del siguiente contexto:
“¿Esta usted de acuerdo en el marco de la unidad nacional, en dar a la Asamblea
Constituyente….” Aquí, la referencia a la unidad nacional no está relacionada con los efectos de la
decisión del referéndum en cada uno de los departamentos, sino a la necesidad de que todo el
proceso de autonomías departamentales se desarrolle sin fragmentar ni dividir el país, situación que
es absolutamente respetada en un proceso autonómico, porque quien reclama autonomía reconoce
que es parte de una entidad superior -en este caso Bolivia- y naturalmente es dentro de ella que
busca obtener autonomía.
La expresión “referéndum nacional” aparece en el artículo 3 titulado “fecha de realización” y
textualmente señala: “El referéndum nacional se realizará el 02 de julio del 2006, simultáneamente
a la elección de los miembros de la Asamblea Constituyente.” Este artículo fija únicamente la fecha
de realización del referéndum y alude a lo nacional en sentido de que el mismo se realizará en toda
Bolivia, como efectivamente aconteció, al haberse efectuado el mismo en los nueve departamentos,
pero nada dice ni expresa sobre el cómputo y los efectos de la consulta.
También en el artículo 5 de la misma norma se hace alusión al referéndum nacional, al determinarse:
“Los resultados del referéndum nacional vinculante a la Asamblea Constituyente serán adoptados
por simple mayoría de votos válidos. Los departamentos que así lo aprueben accederán a las
autonomías departamentales una vez promulgada la nueva Constitución Política del Estado.” Es
evidente que la Ley del referéndum por autonomías departamentales precisa que el referéndum debe
realizarse en todo Bolivia, esto es, en los nueve departamentos, pero como señala el mismo artículo
5 en la segunda parte: “Los departamentos que así lo aprueben accederán a las autonomías
departamentales una vez promulgada la nueva Constitución Política del Estado.” Es evidente que
esta norma distingue entre un acto que debe efectuarse en los nueve departamentos, esto es, a nivel
nacional y el modo en que se computarán los resultados del mismo: por departamento.
En el artículo 6, que lleva por título Administración, expresa: “La Corte Nacional Electoral, tendrá
a su cargo la organización y ejecución del referéndum y escrutará y declarará los resultados del
mismo a nivel nacional y departamental conforme a lo dispuesto por el Código Electoral.” El
primer aspecto a resaltar aquí es que el artículo en cuestión se refiere a la administración del
proceso, el cual conforme a las Constitución y las leyes específicas como el Código Electoral,
corresponde a la Corte Nacional Electoral; en lo que respecta a la expresión que dicha instancia “…
declarará los resultados (…) a nivel nacional y departamental,” conviene precisar que el objeto de
esa frase no es definir la modalidad de cómputo de los resultados, sino regular un aspecto operativo
del referéndum: la administración. El artículo 6 también afirma que la Corte Nacional Electoral “…
debe actuar conforme al Código Electoral”, obligándose así a relacionar el contenido antes referido
de la Ley del Referéndum con el Código Electoral. Esta norma en su artículo 1 que lleva por título:
Alcance legal, expresa: “El presente código norma el procedimiento, desarrollo, vigilancia y
control del proceso electoral para la formación del Poder Legislativo, elección del Presidente y
Vicepresidente de la República, de los Gobiernos Municipales y la realización del referéndum”,
estableciendo así en forma expresa los alcances de dicho cuerpo legal que no es otro que regular el
“procedimiento”, “desarrollo”, “vigilancia” y “control”, términos éstos que están referidos al
38
proceso electoral. Hay que destacar, que esta norma no regula el cómputo de resultado, ni atribuye a
ningún órgano atribuciones para definir efectos o alcances de ninguno de esos procesos electorales o
de participación ciudadana. En el contexto normativo antes referido, es evidente que el sentido del
término nacional, contenido en el artículo 6 de la Ley por el referéndum autonómico, está referido al
hecho de que el referéndum se realizó en todo Bolivia y en consecuencia existe
tácticamente un resultado nacional; hay que precisar que al mismo no se le reconoce ni otorga
ningún efecto jurídico, como en cambio sí acontece con el resultado departamental.
La pregunta que constituye el objeto del referéndum y que como se ha observado expresamente
reconoce que la decisión de cada departamento definirá el status autónomo o no del mismo, está
además expresamente ratificada en la misma norma a través de los artículos 2 y 5. Unido a ello, se
observa que la Ley del referéndum por autonomías departamentales en ninguna parte, ni siquiera
implícitamente, señala que la decisión de los departamentos que voten por el sí para acceder a la
autonomía, requiere una aprobación mayoritaria del mismo en toda Bolivia, de allí que una
interpretación que pretenda el cumplimiento de una exigencia no solo no prevista en la ley, sino
además contraria al contenido expreso e inequívoco de los artículos 2, 4 y 5, que disponen que el
departamento en el que el sí obtenga mayoría, accederá a la autonomía una vez sea aprobada la
nueva Constitución Política del Estado, no tiene asidero alguno.
Hay que destacar que el entendimiento de que cada departamento decida voluntariamente por el sí o
no en el referéndum, sin relación con el resultado nacional, guarda además plena armonía con la
precisión realizada al analizar el sentido y alcances de la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006, ya que
la misma como tal constituye la decisión nacional que consideró necesario que el país avance en
dirección de las autonomías departamentales y a partir de allí ya no es necesario nuevamente la
voluntad nacional, pues ésta decidió habilitar a cada uno de los departamentos para que adopte la
decisión que convenga a los intereses del mismo.
II. 4. El contenido mínimo de la autonomía.
La pregunta contemplada en el artículo 4 de la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006, utiliza la
expresión “autonomía” para referirse al objeto de la consulta y posteriormente describe
mínimamente el alcance de dicho término, al afirmar:
….. de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del
Estado competencias ejecutivas, atribuciones normativas, administrativas y los recursos económicos
financieros que les asigne la nueva Constitución Política del Estado y las leyes.
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española expresa que autonomía es: “…la
potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para
regirse mediante normas y órganos de gobierno propios.” Y el Diccionario Enciclopédico de
Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, expresa que es el “...estado del pueblo o territorio que, sin
gozar de libertad absoluta, disfruta del derecho de dirigir sus asuntos, según leyes propias.” En
consecuencia, cuando se utiliza el término autonomía necesariamente se alude: al reconocimiento a
39
un espacio territorial determinado de la capacidad para tener su propio gobierno, con competencias
propias y por tanto con capacidad para realizar la gestión conforme a sus determinaciones.
Si se analiza el contenido de la pregunta, se tiene que la expresión “…y reciban del Estado
competencias”, permite constatar que a partir del reconocimiento del carácter unitario del Estado
boliviano y la concentración de las competencias públicas en el nivel nacional de gobierno que ello
conlleva, la incorporación de las autonomías departamentales significará la transferencia efectiva de
competencias y atribuciones a favor del nuevo nivel de gobierno; naturalmente debe entenderse que
las competencias y atribuciones que se transfieren deben responder al ámbito y naturaleza del
carácter departamental del gobierno autónomo.
La expresión “…y reciban del Estado competencias...” además de lo expuesto, implica que en la
Constitución Política del Estado se deben detallar las competencias asignadas al gobierno
departamental autónomo, esto es, requiere que las mismas sean definidas en forma expresa en la
Constitución Política del Estado; se podría afirmar entonces que busca que la distribución de
competencias entre el gobierno nacional, departamental y municipal se halle consignada en dicha
norma.
Ello se explica tanto por las exigencias propias de una distribución funcional de las competencias,
cuyo núcleo o competencias básicas debe consignarse en la Constitución Política del Estado, como
por el hecho de que la creación de instituciones sin un contenido constitucional expreso, suele dar
lugar que a través de leyes las mismas queden disminuidas sustancialmente y lo que es más grave, a
veces vacías. Así ha sucedido por ejemplo en los últimos años con el nivel municipal de gobierno,
que si bien está reconocido en la Constitución Política del Estado, como entidad autónoma, la misma
norma establece en el artículo 205: “La Ley determina la organización y atribuciones del Gobierno
Municipal”, habilitándose entonces a ésta norma jurídica, para determinar las atribuciones del
Gobierno Municipal, permisión constitucional que ha llevado a que las competencias más
importantes del municipio, como por ejemplo la referida a la regulación del transporte urbano dentro
de su jurisdicción, sea asignada a un ente nacional, como es la Superintendencia Nacional de
Transporte.
La pregunta en análisis identifica la naturaleza de las competencias que le serán asignadas al
gobierno departamental autónomo a través de los términos: ejecutivas, normativas y administrativas
al referirse “….reciban del Estado competencias ejecutivas, atribuciones normativas,
administrativas.” En lo que concierne a la función ejecutiva y administrativa, significa que el nuevo
Ejecutivo departamental tendrá plena potestad para dirigir la gestión política del gobierno
departamental autónomo, materializar las decisiones del Consejo o Asamblea Departamental y
definir y dirigir a todos los funcionarios bajo su cargo. En lo que concierne al término
“normativas”, no han faltado quienes expresan que el mismo desnaturaliza una verdadera
autonomía; entre otros, el estudioso Franz Barrios Zúbelza aborda así el tema en su obra “Propuesta
autonómica de Santa Cruz. Balance de fortaleza y debilidades.” Alegando que “normar” implica una
simple competencia de carácter reglamentario de modo tal que el Consejo o Asamblea
departamental carecería de una potestad legislativa. Esta interpretación parte de una lectura
restrictiva del término normativo, además de excluirla del contexto en el que se encuentra, dado que
si la pregunta del referéndum busca definir la instauración de régimen de autonomías
departamentales y el termino autonomía -como se ha precisado precedentemente- contiene en sí
40
mismo la función legislativa, no puede luego ignorarse este alcance porque significaría negarla. Es
decir, no es posible instaurar una autonomía sin competencias legislativas, entonces restringir el
término “normar” a un sentido reglamentario, resulta una interpretación que cercena el alcance
natural de dicho término y además la excluye del contexto en el que se plantea la pregunta,
“normar” en el contexto en que se encuentra, implica que el Consejo o Asamblea Departamental
tiene funciones legislativas en el ámbito de las competencias, porque justamente este es un elemento
inexcusable de un régimen autonómico.
Otro aspecto muy importante de la creación de los gobiernos departamentales autónomos, lo otorga
la expresión: “…elegir a sus autoridades…”, que implica que tanto el Prefecto o Gobernador, como
los Consejeros o Asambleístas Departamentales, deberán ser electos por voto popular, es decir que
en aplicación del principio democrático que informa la Constitución Política vigente, serán todos y
cada uno de los ciudadanos quienes mediante su voto, elijan a las autoridades, profundizándose así
la participación política ciudadana y por tanto el sistema democrático en su conjunto, este aspecto
que hoy se ha materializado a través de la “elección para la selección de prefectos”, permite
observar que quienes alegan que la autonomía serviría para imponer la voluntad de ciertos grupos,
desconocen absolutamente los supuestos elementales en los que se asienta la misma y su carácter
sustancialmente democrático.
La pregunta del referéndum contiene también una referencia expresa a que en la
normativa que
regule dicho nivel de gobierno deben contemplarse “…los recursos económicos financieros” esto
es, el Gobierno Departamental contará con ingresos económicos propios, incluyéndose entre otros,
la cooparticipación que posea o pueda poseer en impuestos nacionales, regalías, tributos
departamentales y en suma, todos aquellos ingresos propios que le permitan contar con los recursos
para cumplir sus atribuciones, recursos que en aplicación del concepto de autonomía deben
disponerse y administrarse exclusivamente por el gobierno autónomo, conforme a las necesidades y
prioridades de sus órganos de gobierno.
Efectivamente, la pregunta no contiene el detalle de cada una de las atribuciones que debiera
asignarse al Gobierno Departamental autónomo, este aspecto responde a diversas razones, cuyo
análisis no corresponde a éste trabajo, sin embargo cabe señalar que el Consejo Preautonómico del
Comité Pro Santa Cruz presentó el 14 de junio del 2005 una propuesta expresa y detallada de las
reformas constitucionales necesarias para instaurar el régimen autonómico departamental, la misma
que fue ampliamente difundida en todo el país; también se publicó una separata en el semanario “El
Juguete rabioso”, de 10 de julio del 2005 y Franz Xavier Barrios Suvelza realizó en diciembre del
mismo año, un interesante y profundo análisis de la misma, en su obra: “Propuesta autonómica de
Santa Cruz. Balance de fortaleza y debilidades.” publicado por el ILDIS y Plural.
II.5.
Jerarquía normativa del referéndum por autonomía.
El incluir las autonomías departamentales al orden jurídico boliviano requiere necesariamente de la
modificación de la Constitución Política del Estado y ello está reconocido en la propia pregunta
contenida en la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006, dado que allí se afirma “….un régimen de
autonomías departamentales, aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva
Constitución Política del Estado”; expresando así aspectos muy relevantes en relación a la jerarquía
del referéndum por autonomías departamentales.
41
El artículo 4 inciso I) de la Constitución Política del Estado vigente, textualmente expresa:
El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea
Constituyente, la iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referéndum, establecidos por la Constitución
y normados por ley.
El artículo antes citado reconoce el instituto del referéndum sin restricción alguna, esto es, a través
del mismo pueden consultarse normas de jerarquía constituyente (cuando se refieren a la aprobación
de una constitución), constitucional (si se atiende a la revisión o reforma de la constitución) o
legislativa (si concierne a leyes). Entonces, dada la jerarquía normativa de la Constitución, ésta era
la única norma que eventualmente podía establecer un límite al nivel de las normas que
eventualmente podrían consultarse a través del referéndum y no lo hizo. Es justamente atendiendo a
ello, que el artículo 1 de la Ley del referéndum sobre autonomías departamentales, expresa que la
misma surge en “…aplicación del artículo 4 de la Constitución Política del Estado.”
Lo expuesto precedentemente encuentra justificación también en el derecho comparado, la
Constitución de Portugal en el inciso 3) del artículo 118 reconoce el referéndum constitucional, pero
excluye su uso sobre determinados contenidos de la Constitución Política del Estado, al expresar:
“Están excluidas del ámbito del referéndum, especialmente las modificaciones a la Constitución,
las materias previstas en los artículos 164 y 167…”. La Constitución de Colombia en su artículo
170 reconoce únicamente el referéndum de rango legislativo.
Volviendo al análisis, lo expuesto permite explicar por qué la resolución congresal No.
26/2004-2005 de 05 de julio del 2005 que en su artículo único expresó: “Fijar como fecha de
realización del referéndum autonómico, el primer domingo del mes de julio del 2006, debiendo
sujetarse su convocatoria al procedimiento establecido por la Ley Marco del Referéndum”, si bien
no precisaba exactamente la modalidad del cómputo de los resultados y se refería básicamente al
procedimiento de ejecución contenido en la Ley Marco del Referéndum, generó una confusión
grave, dado que llevó a la conclusión de que el referéndum sobre autonomías departamentales debía
realizarse cumpliendo la Ley Marco del Referéndum o Ley 2769 de 06 de julio del 2004, cuando en
realidad esta norma únicamente regula los referéndum de carácter legal, pues no otra cosa implica
que en el artículo 9 de dicha ley, se asigne al Tribunal Constitucional competencia para verificar si
la iniciativa es constitucional o no, lo que significa que dicha norma regula los referéndum de
contenido infraconstitucional, por lo que pretender luego que los efectos que esta norma prevé
alcancen al referéndum del 02 de julio del 2006, es desconocer el rango normativo de la pregunta
sobre autonomías e ignorar que por esa razón, dicha consulta ha sido reglado por una norma propia
como es la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006 o Ley del referéndum por autonomías
departamentales.
Absueltos esos aspectos, conviene ahora precisar la fuerza vinculante que tiene la decisión del
referéndum sobre autonomías departamentales respecto de la Asamblea Constituyente, pero con
carácter previo a ello, es necesario identificar la naturaleza de esta, pues es muy frecuente la
afirmación de que la misma es soberana, plenipotenciaria y por tanto no esta sujeta a ninguna norma
o decisión que no emerge de ella misma. La Asamblea Constituyente establecida en el artículo 232
de la Constitución Política del Estado tiene asignada la potestad de reforma total de la Constitución
Política del Estado; a pesar que el término reforma según el Diccionario de la Real Academia de la
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Lengua Española implica “…aquello que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora
de algo…” y en el ámbito jurídico reformar es sinónimo de modificar, cambiar, reparar y reponer,
por lo que literalmente podría concluirse que la Asamblea Constituyente tiene potestad para
actualizar toda la Constitución en oposición a la reforma parcial, esto es, de una parte de la
Constitución que se tiene asignada al Órgano Reformador.
Esta conclusión que se basa en los “espacios físicos o espaciales” que ocuparían los cambios, es
decir cambio “total” o cambio “parcial”, resulta insostenible desde una perspectiva jurídica, ya que
una reforma parcial también puede abordar todo el texto, en tanto y cuanto no sustituya o cambie los
supuestos ideológicos en que una Constitución Política se asiente; a través de la reforma parcial se
puede actualizar o modificar formalmente “toda” la Constitución, mientras que el sólo hecho de
sustituir, esto es de eliminar los derechos y garantías pregonados por un Estado determinado, como
por ejemplo: la dignidad, igualdad, libertades, pluralismo, propiedad privada, etc. supone una
reforma total de la Constitución Política del Estado, ya que ello supondría nuevos o diferentes
derechos para los ciudadanos.
A partir de esas diferencias, es evidente que la Asamblea Constituyente estatuida en el artículo 232
de la Constitución Política actual tiene potestad para redactar una nueva Constitución Política del
Estado. Lo expuesto permite también absolver el complejo tema de calificación como “originaria”
de la Asamblea Constituyente Boliviana, y es que la aparente distinción entre originaria o derivada
no tiene sustento alguno -a pesar de su frecuente uso en la doctrina- porque quienes hacen esa
clasificación no analizan las competencias asignadas a la Asamblea Constituyente, sino que se
refieren a un hecho anterior a la misma, esto es, si se dicta por primera vez una Constitución o surge
luego de una revolución, alegan que será “originaria” y si se halla inserta en una norma expresan
que será “derivada”. En verdad, estos aspectos no hacen ni conciernen a la potestad de la Asamblea
Constituyente y menos puede afirmarse “racionalmente” que es necesaria una revolución es decir
una ruptura violenta del orden establecido, para asignar potestad de redactar una nueva Constitución
a una Asamblea, las mismas que tampoco tienen por mandato fundar países, su función es redactar
una constitución, esto es, establecer los derechos fundamentales, principios y valores de convivencia
de una sociedad y la estructura de gobierno. Entonces el elemento clave es identificar si la Asamblea
Constituyente, tiene competencia para crear una nueva Constitución Política del Estado, resultando
indiferente que provenga de una revolución o de una norma jurídica; es más, no existe Asamblea
Constituyente que no esté regulada por una norma jurídica, sea un decreto, resolución, ley o como
quiera llamarse a la norma que le da origen, dado que la Asamblea Constituyente requiere para
formalizarse de un acto de convocatoria previo y ello necesariamente debe estar contenido en una
norma, la misma que establecerá mínimamente los siguientes aspectos: las requisitos de elegibilidad
de los candidatos, el sistema electoral, el órgano que administrará la elección, el lugar de la cesión y
naturalmente, la competencia que se le asigna a la misma. Así por ejemplo al fundarse la República
de Bolivia para constituir la Asamblea Constituyente que aprobaría la nueva Constitución fue
necesario regular su conformación a través de los decretos del 9 de febrero y de 26 de noviembre de
1825, dictados por el Mariscal Antonio José de Sucre y Simón Bolívar, respectivamente.
Sin embargo y este es otro elemento importante, el que se reconozca a la Asamblea Constituyente de
Bolivia una capacidad para crear una nueva Constitución, no puede llevar a interpretaciones
arbitrarias como aquellas expresadas por el propio Presidente de la República, en el diario La Prensa
del día martes 30 de mayo del 2006 (pagina 2a), en sentido de que la Asamblea Constituyente en
ejercicio de esa potestad superior que se le reconoce, puede destituir a las autoridades judiciales,
43
legislativas o ejecutivas e incluso administrar el país. Como se tiene explicado, a la Asamblea
Constituyente le está asignado la redacción de un nuevo texto constitucional y la misma norma le
asigna esa atribución, esto es la Constitución Política del Estado, también atribuye la función de
administración al Ejecutivo, de Legislar al Parlamento y de Juzgar a los Jueces, entonces asignar a la
Asamblea Constituyente otras tareas ajenas a la redacción del nuevo texto constitucional,
significaría no solo ignorar la función regular de una Asamblea Constituyente, sino desconocer la
norma que la creó y bajo esa premisa, entonces se niega la existencia misma de la propia Asamblea
Constituyente, dado que negada la norma, se niegan los entes creados por ella.
Aclarado esos aspectos, corresponde precisar que la Asamblea Constituyente es, como su nombre lo
indica, un conjunto de representantes o sea una asamblea (en el caso actual 255 miembros), los
cuales tienen por delegación del soberano, del pueblo o del Poder Constituyente la función de
redactar una nueva Constitución Política del Estado, siendo por tanto la Asamblea un ente
representativo del Poder Constituyente, está y estará siempre sujeto a la decisión del mismo y ello
explica por ejemplo que en la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente se haya establecido
en el artículo 26 que la Constitución Política que apruebe la Asamblea Constituyente, podrá ser
aprobada o rechazada por un referéndum ciudadano. Es decir, el trabajo de la Asamblea
Constituyente es realizado por mandato del pueblo, por lo que eventualmente éste puede rechazarlo.
La diferencia esencial entre el titular de la soberanía y sus representantes (asambleístas) antes
explicada, es la que permitió que la Ley del referéndum por autonomías establezca el deber jurídico
o la vinculación de los representantes de la Asamblea Constituyente de cumplir con la voluntad de
cada uno de los departamentos que votaron por el si en el referéndum del 02 de julio del 2006 o sea
de los departamentos de Beni, Pando, Tarija y Santa Cruz, conforme a los resultados oficiales
emitidos por la Corte Nacional Electoral:
Respuesta por
departamento
SI
NO
Validos
Blancos
Nulos
Emitidos
Chuquisaca
59,557
37.768%
98,135
62.232%
157,692
100%
9,951
8,391
176,034
La Paz
256,664
26.556%
709,848
73.444%
966,512
100%
33,205
32,108
1,031,825
Cochabamba
194,461
36.965%
331,600
63.035%
526,061
100%
19,957
21,791
567,809
39,486
24.518%
121,564
75.482%
161,050
100%
7,796
6,013
174,859
Potosí
51,886
26.88%
141,141
73.12%
193,027
100%
15,694
12,002
220,723
Tarija
82,972
60.799%
53,498
39.201%
136,470
100%
6,999
5,077
148,546
Santa Cruz
466,826
71.114%
189,622
28.886%
656,448
100%
19,957
15,782
692,187
Oruro
44
Beni
74,059
73.833%
26,247
26.167%
100,306
100%
3,369
2,107
105,782
Pando
11,401
57.689%
8,362
42.311%
19,763
100%
440
356
20,559
III. Conclusión.
La decisión ciudadana expresada en el referéndum por autonomías departamentales ha sido regida
por una ley de la República, los alcances y contenido de la misma se han explicado precedentemente
y ahora al haberse efectuado el mismo ha precluido cualquier posibilitad de impugnarlo. Como se
ha referido precedentemente, una decisión ciudadana realizada a través del referéndum implica la
expresión del titular de la soberanía o del Poder Constituyente, por lo que dicha decisión tiene un
valor jurídico superior a las leyes y a las decisiones de una Asamblea Constituyente que no es otra
cosa que un ente representativo y por tanto no es titular de la soberanía. En ese contexto resulta,
extremadamente delicado que en un país como Bolivia, muy proclive en calificar como
manifestación del pueblo y generosamente dotar de legitimidad a toda marcha, bloqueo y cuanta
manifestación espontánea ocurra, más allá de que las mismas se efectúen incluso fuera del marco
jurídico vigente y de que quienes las realicen no representen ninguna mayoría ni departamental ni
nacional legalmente comprobada, se pretenda luego –como esta sucediendo con algunos
asambleístas- desconocer la voluntad popular expresada en el estricto marco del orden jurídico
vigente, con las formas y contenidos propios de un Estado de Derecho.
Jorge Asbuni
45
AUTONOMIA, UN MANDATO DE CUATRO DEPARTAMENTOS DE BOLIVIA
1º CONSIDERACIONES NECESARIAS
Fue un planteamiento del MAS y otras agrupaciones de esa tendencia, las que propusieron con
mayor fuerza la necesidad de una ASAMBLEA CONSTITUYENTE, según ellos, para refundar
Bolivia. La agenda básica propuesta, fue la nacionalización de los hidrocarburos, nacionalización
de las tierras o un nuevo reparto, la inclusión social, Estado laico y las autonomías indígenas.
Santa Cruz propone a través del Comité pro Santa Cruz un planteamiento central y único, el de las
AUTONOMÍAS DEPARTAMENTALES.
Santa Cruz, jamás se opuso ni se opone al planteamiento del MAS, simplemente postula a que estos
se traten dentro de las autonomías departamentales o por lo menos tomándolas en cuenta como
referencia legal.
Dentro de los cálculos elementales de éxito de su planteamiento, el Comité Cruceño se da perfecta
cuenta que la Asamblea Constituyente, por la composición geográfica del voto en Bolivia no le
brinda seguridades de éxito, esta es la razón por la que se lanza a la lucha en busca de la realización
de un REFERENDUM NACIONAL VINCULANTE DEPARTAMENTALMENTE, como camino
expedito
previo
y
legal,
para
lograr
su
planteamiento
autonomista.
El tiempo fue el encargado en demostrar, que el planteamiento autonomista del MAS, Morales y
García, en su campaña presidencial, era falso, ya que cuando tocó votar en el referéndum, hicieron
campaña masiva POR EL NO, en contra del
SI
PARA
LAS AUTONOMÍAS
DEPARTAMENTALES.
2º QUÉ HACER PARA CONSOLIDAR E INCLUIR EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN LAS
AUTONOMÍAS DEPARTAMENTALES
2.1.- LOS RESULTADOS
Pasadas las elecciones del 2 de julio del año 2006, los resultados son categóricos, el SI
AUTONÓMICO ganó en Santa Cruz 71.2%, Tarija 61%, Beni 73.9% y Pando 57.7%.; el NO
CENTRALISTA, gano en Chuquisaca con el 62.2, en La Paz con el 73.4%, en Cochabamba con el
63%, en Potosí con el 73.1% y en Oruro con el 75.5%. Debe quedar claro que en el Referéndum no
se votó a escala nacional por una Bolivia con Departamentos Autonómicos, sino que se dio la
potestad a cada Departamento por separado, de votar y definir se querían ser, o no ser Autónomos.
Si el país se manejara dentro de un Estado de Derecho o auto capacidad de dictar leyes y hacerlas
cumplir, el plebiscito pasado bastaría para que las autonomías departamentales donde gano el sí,
sean introducidas en la Constitución Política del Estado, pero todos sabemos que el actual gobierno
hará todo lo que este a su alcance, o por negarnos a fardo cerrado las autonomías departamentales
46
( la tesis de la negación ), o lo peor y lo mas probable, aceptar autonomías de nombre sin contenido
autónomo ( la tesis de la simulación y el engaño).
2.2.- EL CONFLICTO
Este se presenta, cuando el gobierno y la cúpula del MAS, han declarado y han definido posición
públicamente, en sentido que el resultado del referéndum será sometido al criterio de la Asamblea
Constituyente, para que defina QUE CLASE DE AUTONOMIA QUEREMOS. Semejante
estupidez y arbitrariedad, significa nada más y nada menos que el desconocimiento y atropello al
referéndum y a la C.P.E.
2.3. EL REFERÉNDUM TIENE PRIORIDAD Y DERECHO PREFERENTE SOBRE LA
CONSTITUYENTE PORQUE SU MANDATO ES SIN INTERMEDIARIOS, IMPERATIVO
E IRREVOCALBE
Indica el Art. 3º de la Ley No 3364 de 6/03/06 llamada Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea
Constituyente: “Se denomina Asamblea Constituyente, a la reunión de representantes
constituyentes
elegidos
mediante
el
voto
universal,
directo
y
secreto”.
“Es independiente y ejerce la soberanía del pueblo. No depende ni esta sometida a los poderes
constituidos y tiene como única finalidad la reforma total de la Constitución Política del Estado”.
La Ley No 3365 de fecha 6/03/06 de Convocatoria a Referéndum Nacional Vinculante a la
Asamblea Constituyente para las Autonomías Departamentales, dispone en su Art. 2º.- (Carácter
Vinculante). El presente Referéndum, como manifestación directa de la soberanía y voluntad
popular, tendrá Mandato Vinculante para los miembros de la Asamblea Constituyente. Aquellos
Departamentos que, a través del presente Referéndum, lo aprobaran por simple mayoría de votos,
accederán al régimen de las Autonomías Departamentales inmediatamente después de la
promulgación de la nueva Constitución Política del Estado”.
En concordancia con lo expuesto, el Art. 4º de la Constitución, indica que el pueblo delibera y
gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la Iniciativa
Legislativa y el Referéndum establecidos por esta Constitución y normados por ley.
La Ley de convocatoria al Referéndum ya analizada, no fue un regalo ni concesión del Presidente
Morales, fue el cumplimiento de una obligación legal ineludible, toda vez que el Comité Cívico
Cruceño en cumplimiento del Art. 6 (1) de la LEY DEL REFERÉNDUM dictada en fecha 6 de
julio del 2004 por el Presidente Don Carlos Meza, abrió Libros Notariales con la descripción del
contenido u objeto del Referéndum, y cumplió con demasía con el requisito de recolección de
firmas mucho más allá del mínimo exigido por la ley, del 6% de los Inscritos en el Padrón
Electoral. (Junto 500.000 firmas).
El Referéndum pasado fue un acto y un hecho jurídico, por medio del cual se puso en
consideración del pueblo soberano, para su aprobación o rechazo a través del voto popular, la
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síntesis y la esencia del contenido de las futuras Autonomías Departamentales.
La abrumadora aprobación en 4 departamentos del contenido del Referéndum, significa para los
Constituyentes un mandato inexcusable, obligatorio e imperativo, con carácter definido e
inmodificable, para que inserten en la Constitución las Autonomías Departamentales, de acuerdo al
texto de la pregunta aprobada por los Departamentos beneficiarios con la Autonomía.
El Poder Constituyente es el pueblo mismo, quien a través del ejercicio democrático, por la vía del
plebiscito en el caso Boliviano, definió de una parte vía referéndum las autonomías en cuatro
departamentos y el (no) en cinco, lo que significa que cuatro departamentos deben ser autónomos y
cinco no, los delegados constituyentes tienen la obligación de cumplir este mandato.
Lo aprobado en el referéndum no puede ser revisado, negado ni alterado por los constituyentes,
pues los mandatarios (delegados constituyentes), No tienen capacidad de modificar lo mandado
DIRECTAMENTE
por
su
mandante
(el
pueblo
soberano)
La Asamblea Constituyente, tiene poderes suficientes para reformar en parte o cambiar en todo a la
Constitución, pero NO ES SOBERANA, PUES EL UNICO SOBERANO ES EL PUEBLO. La
Revolución Americana, en su declaratoria de independencia de 4 de julio de 1776 y en la
Constitución Americana de 1787, dejan sentado que el poder emana del pueblo soberano y no del
soberano Rey o de un parlamento extranjero, a quienes han desconocido. Su artículo 2, dispone:
“Cada estado conservará su soberanía, libertad e independencia, así como todo poder, jurisdicción y
derecho que esta Confederación no haya delegado expresamente en los estados reunidos en
Congreso”. Igualmente ocurre en la Revolución Francesa de 1789 y la Declaración Universal de los
Derechos del Hombre, que indica en su Art. 3º. “El principio de toda soberanía reside esencialmente
en la nación. Ningún cuerpo, ningún individuo puede ejercer autoridad que no emane expresamente
de ella”. Sieyés, plantea: “La nación existe ante todo y es el origen de todo .Su voluntad es siempre
legal; es la ley misma. Antes de ella, por encima de ella, no hay mas que el derecho natural”. Todos
estos
principios
fueron
recogidos
en
la
Constitución
Francesa
de
1791.
Juan Jacobo Rousseau, en su tratado El Contrato Social pág. 32 indica: “Digo, pues, que no siendo
la soberanía más que el ejercicio de la voluntad general, jamás puede enajenarse, y que el soberano,
que no es más que un ser colectivo, no puede ser representado más que por sí mismo; el poder puede
muy bien trasmitirse, pero no la voluntad”.
Dentro de estos conceptos, el pueblo ha dado poder a los constituyentes, para que respetando su
voluntad expresada por un acto de democracia directa sin intermediarios (EL REFERÉNDUM), SE
OTORGUE AUTONOMÍA A LOS DEPARTAMENTOS QUE VOTARÓN POR EL SÍ.
Al respecto Marcelo Varnoux Gary, en una publicación de la Asociación Boliviana de Ciencias
Políticas, titulada “Asamblea Constituyente y Referéndum: Visiones y Percepciones del Poder
Soberano”, en la pág. 25 refiriéndose al Referéndum vinculante, indica: “que supone que el
convocante (o sea el gobierno) está obligado a respetar la decisión mayoritaria de los convocados”.
Y añade: “Una de las particularidades del Referéndum es que genera ganadores absolutos y
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perdedores absolutos, sin posibilidad de términos medios.
Esta realidad del acatamiento al dueño del poder o sea el pueblo, esta ratificada en el Art. 2º de la
Constitución Política del Estado, que señala: “La soberanía reside en el pueblo; es inalienable e
imprescriptible.”
El planteamiento de las autonomías, cambiara radicalmente las estructuras obsoletas y arcaicas del
Estado Boliviano, por que modificará las relaciones entre el pueblo, el territorio y la soberanía, por
su contenido y profundidad afectara a la forma del Estado Boliviano, mientras que lo propuesto por
el gobierno y el MAS, como ya lo tenemos indicado solo se refieren a la formación de los órganos
del Estado, sus poderes y relaciones, régimen interno, manteniendo sus estructura centralista y
unitaria, afectará solo la forma de gobierno. El planteamiento de las autonomías es innovador,
moderno y revolucionario, el del gobierno es tradicionalista y reaccionario, como el de la
descristianización de Bolivia y la vuelta a las creencias ancestrales aimaras y cósmicas.
3.-
DE
CÓMO
HACER
EFECTIVO
EL
REFERÉNDUM
VINCULANTE
El Referéndum es la voluntad soberana del pueblo expresada en el voto, por Sí quería o No
quería Autonomía para el Departamento donde sufrago, lo que significa que es el imperio
jurisdiccional que tiene el pueblo, de mandar que se ejecuten las Autonomías en los departamentos
en que gano el SÍ, dado el caso que no existe ningún orden jurídico que limite la voluntad real y
soberana de los pueblos.
3.1.- DE CÓMO CUMPLIR EL MANDATO AUTONÓMICO
Y VINCULANTE
El objeto del Referéndum Nacional Vinculante Departamentalmente, como dicen los Libros de las
quinientas mil firmas, es conseguir para los departamentos donde gano el SÏ, autonomías
departamentales, textual: “Con transferencia efectiva de competencias y atribuciones, las mismas
que tendrán por objeto, en su jurisdicción territorial, disponer libremente de sus recursos, elegir a
sus autoridades y darse su propia administración, con el fin de mejorar la calidad del vida de los
habitantes de cada departamento y del país”.
Esta pregunta que de conformidad al Art. 1287 del Cód. Civil, a la Ley del Notariado y la Ley de
Organización Judicial, tiene valor de de documento público, por haber sido notariada y luego
procesada junto a las firmas de solicitud de Referéndum, ante las autoridades llamadas por Ley, por
lo que debió ser la pregunta obligada de la Ley de Convocatoria al Referéndum, el parlamento ni
nadie tenia facultad para cambiarla, sin embargo en un acto de falsificación y suplantación material
e ideológica penada por ley fue cambiada en la Ley de Convocatoria al Referéndum. Esta fue la
pregunta del Referéndum: “¿ Esta usted de acuerdo en el marco de la unidad nacional, en dar a la
Asamblea Constituyente el mandato vinculante, para establecer un régimen de Autonomía
Departamental, aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución
Política de Estado en los departamentos donde este Referéndum tenga mayoría, de manera que sus
autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado Nacional
competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos económico-
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financieros que les asigne la nueva Constitución Política del Estado y las Leyes?”.
Los puntos de coincidencia entre el objeto del referéndum de los libros de las quinientas mil firmas
y el objeto estampado en la pregunta de la Ley del Referéndum, mandan autonomías
departamentales, con el siguiente contenido mínimo:
1. PRESERVAR EL TERRITORIO DEPARTAMENTAL. (Los cambios están en letras
cursivas)
Las Autonomías se deben desarrollar dentro del ámbito del Departamento (Jurisdicción
Departamental) por tanto se tiene que preservar su integridad territorial, donde se
desarrollaran las nuevas competencias o atribuciones del Gobierno Departamental.
Cambios propuestos en la nueva Constitución.
Articulo 59º. Son atribuciones del poder legislativo:
(Se modifica el numeral 18 quedando redactado de la siguiente forma)
18ª (Nuevo numeral) El poder legislativo, la constituyente, el congreso o alguna de las
cámaras, ni ninguna autoridad, podrá constituir nuevos departamentos, ningún nuevo
departamento podrá formarse, dentro de los limites o territorio de otro departamento, ni un
departamento constituirse mediante la reunión de dos o mas departamentos o partes de
estos, sin el expreso consentimiento unánime del consejo o asamblea departamental al que
pertenece.
Las nuevas provincias, cantones, secciones y municipios, serán creados por los gobiernos
departamentales autonómicos de conformidad a lo dispuesto en sus correspondientes
estatutos.
2. LA NUEVA DISTRIBUCIÓN DEL PODER. (Los cambios están realizados con letras
cursivas).
2.1) Construir una Bolivia moderna solidariamente unida como Nación y Políticamente
descentralizada como Estado, donde el gobierno se distribuya en forma democrática y
autónoma en los 9 departamentos, provincias, Secciones y Cantones, .con atribuciones y
competencias: “Para disponer libremente de sus recursos propios y asignados, elegir a sus
autoridades y darse su propia administración”
Cambios propuestos en la nueva Constitución.
Articulo 1º. (Se modifica el inc. 1º y se agrega el numeral 3º)
I. Bolivia, libre, independiente, soberana, multiétnica y pluricultural constituida en
Republica Unitaria (se cambia la palabra unitaria, por “descentralizada”), adopta
para su gobierno la forma democrática representativa y participativa, fundada en la
unión y la solidaridad de todos los bolivianos.
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II. Es un Estado Social y Democrático de Derecho que sostiene como valores superiores
de su ordenamiento jurídico, la libertad, la igualdad y la justicia.
III. Bolivia se constituye en un estado descentralizado, con autonomías: políticas,
administrativas, económicas y solidarias, en los departamentos que así lo decidan.
Articulo 85º. (Se le agrega lo siguiente con letras cursivas)
El poder ejecutivo se ejerce por el Presidente de la Republica conjuntamente con los
Ministros de Estado, “Los prefectos de l0s departamentos y demás autoridades establecidas
por ley”.
Articulo 96º.
Son atribuciones del Presidente de la República:
Se suprime el numeral 24ª. quedando en su lugar el numeral 25ª.
24ª (este numeral queda suprimido ocupando su lugar el numeral 25)
25ª (Nuevo numeral 24) interponer el recurso abstracto y remedial, hacer las impugnaciones
y formular las consultas ante el Tribunal Constitucional previstas en las atribuciones 1ª, 3ª y
8ª del artículo 120º de esta Constitución.
Articulo 108º. (Nuevo Art.)
El territorio de la república se divide políticamente, en departamentos, provincias secciones
de provincias y cantones.
Los departamentos, que así lo resuelvan mediante referéndum vinculante, en su territorio,
gozaran de autonomías: “para disponer libremente de sus recursos, elegir a sus autoridades
y darse su propia administración”
Las autonomías departamentales, desarrollaran sus actividades bajo el principio de
solidaridad, a fin de establecer un equilibrio económico entre los diferentes departamentos,
provincias secciones de provincias y cantones del país.
Articulo 109º. (Nuevo Art. 109)
I. En lo político administrativo, el gobierno departamental, estará a cargo de los
prefectos y viceprefectos, quienes serán elegidos por un periodo de 5 años, por
mayoría absoluta de votos de los ciudadanos que vivan en el departamento. en caso
de que ninguna de las formulas llegue a la mayoría absoluta, se aplicara una
segunda vuelta electoral, igual que a la elección del presidente y vicepresidente de
la República.
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II. El poder legislativo departamental, estará constituido por una asamblea, compuesta
por los senadores y diputados nacionales elegidos en el departamento, los mismos
que seccionaran y desarrollaran sus atribuciones legislativas y de fiscalización en
los periodos de receso o descanso del poder legislativo nacional.
Articulo 110º (Nuevo Art. 110)
Los Gobiernos Departamentales autónomos, desarrollarán sus actividades de acuerdo a los
dispuesto
en
la
constitución
y
sus
estatutos
correspondientes.
El estatuto autonómico departamental será elaborado y aprobado en primera instancia por
el poder legislativo departamental, después será elevado al poder legislativo nacional, para
su tramitación y aprobación como ley de la republica.
El estatuto se constituye en la norma fundamental de cada departamento autónomo, y
contendrá como mínimo:
1. La estructura y organización de su gobierno departamental.
2. El funcionamiento institucional del autogobierno.
3. Sus atribuciones y competencias en materia de tecnología, educación,
cultura, deportes, salud, sanidad, higiene y turismo.
4. Sus atribuciones y competencia en materia de seguridad ciudadana y régimen
interno y carcelario.
5. Sus atribuciones y competencias en la preservación de las riquezas naturales
renovables y no renovables del departamento.
6. Sus atribuciones en la conservación del medio ambiente.
7. Sus competencias y atribuciones en materia, de tenencia de la tierra y en las
actividades agrícolas, ganaderas, piscícolas y forestales departamentales.
8. Sus competencias y atribuciones, en el aprovechamiento, manejo, control,
fiscalización y uso de los recursos hídricos del departamento.
9. Sus competencias y atribuciones en materias de carretera troncales y
secundarias, ferrocarriles, transporte, puertos, aeropuertos y comunicaciones
del departamento.
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10. Sus competencias y atribuciones en materia de infraestructura y obras
públicas.
11. Sus competencias y atribuciones en materia de industria, artesanías, finanzas,
banca o intermediación financiera y comercio.
12. Sus competencias y atribuciones en materia de la autonomía fiscal, regalías,
impuestos, tasas y tributos en general, que correspondan al departamento.
13. Sus competencias y atribuciones en materia de generación
fomento y crecimiento económico del departamento.
de empleo,
Articulo 165º. (Nuevo Art.)
Las tierras son del dominio originario de la nación y corresponde al estado a través, de las
autoridades competentes de cada departamento autonómico, su preservación productiva y
sostenible, su distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria,
conforme a las necesidades económico-sociales y de desarrollo rural.
Articulo 216º. (Se modifica el Art. 216)
Las fuerzas de la Policía Nacional dependen del presidente de la Republica por intermedio
del Ministerio de Gobierno.
(La nueva redacción). las fuerzas de la policía, en lo nacional dependen del presidente de la
República y en lo departamental de los prefectos de departamento.
3. NUEVA DISTRIBUCION DE RECURSOS ECONOMICOS. (Los cambios están
realizados con letras cursivas).
3.1) Los Impuestos Nacionales recaudados por los Departamentos serán distribuidos de la
siguiente manera: “Gobierno Nacional (33%), Gobierno Departamental (32%), Gobiernos
municipales (20%), Universidades Publicas (5%) y Fondo de Compensación (Principio de
Solidaridad) (10%). Con esta nueva propuesta los ingresos para los Departamentos se
incrementaran en más del doble.
Cambios propuestos en la nueva Constitución.
Articulo 146º. (Se agrega al numeral Iº, lo siguiente)
1. Las rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales y municipales, y se
invertirán independientemente por sus tesoros conforme a sus respectivos
presupuestos, y en relación con el plan general de desarrollo económico y social del
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país.
2. (Parte que se agrega) Los impuestos nacionales recaudados en cada departamento,
serán distribuidos de la siguiente forma. 33% con destino al nivel nacional, 32%
nivel departamental, 20% nivel municipal, 5% nivel universitario y 10% fondo de
compensación departamental (focad) (a favor de los departamentos de menores
ingresos). las alcaldías dispondrán de estos recursos en cada departamento, en
forma proporcional a la población de cada sección municipal. los estatutos
departamentales establecerán la proporción y manejos de estos recursos, en
conformidad con este artículo.
3. La Ley clasificara los ingresos nacionales, departamentales y municipales.
4. Los recursos departamentales, municipales, judiciales y universitarios, recaudados
por oficinas dependientes del Tesoro Nacional, no serán centralizados en dicho
Tesoro.
5. El Poder Ejecutivo determinara las normas destinadas ala elaboración y
presentación de los proyectos de presupuestos de todo el sector público.
4. NUEVA DISTRIBUCION DE OPORTUNIDADES QUE MEJOREN LA CALIDAD
DE VIDA DE LOS HABITANTES.
(Los cambios están realizados con letras cursivas).
4.1) Será obligación del Estado crear las condiciones económicas que hagan viables a los
desocupados y trabajadores, acceder a la propiedad privada de los medios de producción.
4.2) Todas las conquistas sociales de las etnias, campesinos, trabajadores y pueblo, serán
garantizadas.
Cambios propuestos en la nueva Constitución.
Articulo 135º. (Se agrega al Art. 135 lo siguiente)
Todas las empresas establecidas para explotación, aprovechamiento o negocios en el país, se
consideran nacionales y estarán sometidas a la soberanía, a las leyes y a las autoridades de la
Republica.
(Parte que se agrega) El patrimonio de la Noción en forma independiente de sus
propietarios, esta constituido, por todos los bienes que en ella existen.
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Se reconoce la propiedad privada, cooperativa, mixta, estatal y publica, siendo obligación
del estado, crear las condiciones económicas que hagan viable a los desocupados y
trabajadores, acceder a la propiedad de los medios de producción.
Es obligación del estado impulsar: la modernización, competitividad, productividad,
consumo y exportación de la producción nacional.
Mario Serrate Ruiz27
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Cruceño. Abogado en ejercicio con especialidad en Derecho Público Político
ExMinistro, en las carteras de Educación y de Justicia
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Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid-España; Master en Derecho Comparado por el Instituto de Derecho
Comparado de Madrid y Licenciado en Ciencias Jurídicas por la Universidad Gabriel René Moreno de Santa Cruz-Bolivia.
Actualmente es Presidente de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales, Vicepresidente del Consejo Técnico del Centro de
Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Industria, Comercio y Servicios de Santa Cruz (CAINCO, Miembro del Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional y Miembro del Consejo Asesor del Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional del
Centro de Estudios Constitucionales de Madrid.
Ha sido miembro del Consejo Nacional Preconstituyente y Preautonómico 2006 y miembro del Consejo Ciudadano para la Reforma
Constitucional de 2001.
Es autor entre obras de: Asamblea constituyente y Reforma Constitucional en Bolivia. ABEC, Santa Cruz, 2005, Las constituciones de
Bolivia. Actualización de la obra de Ciro Felix Trigo. La Paz, Presidencia del Congreso Nacional, 2004, El recurso directo de nulidad en
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Santa Cruz, ABEC, 2003, Control Constitucional en Bolivia: Evolución y Perspectivas.
Santa Cruz, UPSA/El País, 1999; Derecho Constitucional General. Santa Cruz, UPSA/EL País, 1996