Informe - Pontificia Universidad Javeriana

1
¿HACIA DÓNDE VA EUROPA?
EL FUTURO JURÍDICO-POLÍTICO DE LA UNIÓN EUROPEA
CÉSAR JOSÉ BARRERO BERARDINELLI
JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI
Trabajo de grado para optar al título de
Abogado
Director
RODRIGO NOGUERA CALDERÓN
Abogado
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO
BOGOTÁ, D.C.
2002
2
CONTENIDO
pág
INTRODUCCIÓN
0
1. LA CONSTITUCIÓN EUROPEA
1
1.1 EL PODER CONSTITUYENTE EUROPEO
5
1.2 EL PUEBLO EUROPEO
8
1.3 LOS PROYECTOS PARLAMENTARIOS DE CONSTITUCIÓN EUROPEA
14
1.3.1 Relato del Proyecto de Constitución
16
1.3.1.1 Estructura
16
1.3.1.1.1 Parte dogmática
17
1.3.1.1.1.1 Ciudadanía Europea
18
1.3.1.1.1.2 Competencias
18
1.3.1.1.1.3 Fuentes del derecho
19
1.3.1.1.2 Parte orgánica
20
1.3.2 Texto de las Directrices
21
2. ¿PUEDEN ORGANIZACIONES DISTINTAS AL ESTADO TENER POR
24
INSTRUMENTO FUNDACIONAL UNA CONSTITUCIÓN?
3. NATURALEZA Y PERSONALIDAD JURÍDICA DE LA UNIÓN EUROPEA
29
3.1 LAS DELIBERACIONES DE LA CONVENCIÓN
36
3.2 LA UNIÓN EUROPEA ES JURÍDICA Y POLÍTICAMENTE UNA
42
ORGANIZACIÓN SUI GENERIS
3
4. UN TRATADO CONSTITUCIONAL PARA EUROPA
51
5. ESTADO ACTUAL DE LA POLÍTICA EN LA UNIÓN EUROPEA
58
5.1 EL ACUERDO DE NIZA DE 2000
58
5.2 LA DECLARACIÓN DE Laeken
59
5.3 LA CONVENCIÓN SOBRE EL FUTURO DE EUROPA;
62
POSIBLE CARÁCTER CONSTITUCIONAL
5.4 EL FUTURO DE EUROPA SEGÚN LOS ESTADOS. SÍNTESIS
76
6. ¿HACIA DÓNDE VA EUROPA? EL FUTURO JURÍDICO-POLÍTICO
83
DE LA UNIÓN EUROPEA
BIBLIOGRAFÍA
91
ANEXO A
93
4
1. LA CONSTITUCIÓN EUROPEA
Afirmar o negar la existencia de una Constitución Europea supone un análisis entre los
rasgos propios de una constitución y los instrumentos que podrían estar llamados a
integrarla, a fin de determinar si estos poseen sus notas. En tal sentido resulta de
primer orden enumerar los instrumentos jurídico-políticos que habrían de formar la
Constitución Europea, respecto de lo cual parece haber consenso generalizado, pues
se ha establecido que la misma estaría formada por el Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea, el Tratado de la Unión Europea1 y el Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales2. Esto, por
cuanto del convenio y tratados referidos surge la Unión Europea como entidad política
organizada y en ellos se plasma, entre otras cosas, el catálogo de derechos
fundamentales que por tradición tiende a formar parte de todo texto constitucional.
1
El enunciado es un recuento simplificado que resulta de la evolución de la Unión Europea a través de
los tratados sucesivos que le dieron origen. A continuación se hace una enumeración cronológica de los
mismos: 1951: Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) firmado en
París; 1957:Tratados Constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad
Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM) y el Tratado relativo a Instituciones Comunes a la
Comunidades Europeas, firmados en Roma; 1992: Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht;
1997: Tratado de Ámsterdam por el cual se refuerzan las políticas y poderes de la Unión; 2000: Tratado
de Niza que establece las bases de la ampliación de la UE.
2
Esto se afirma por cuanto en virtud de lo establecido por el numeral 2 del artículo 6 del Tratado de la
Unión Europea, según versión consolidada DOCE C 340, de 10 de noviembre de 1997, la Unión habrá de
respetar “los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de
noviembre de 1950...”. Es decir, otorga efectividad a sus disposiciones. Es de anotar además, que por
virtud del citado artículo, las disposiciones y tradiciones constitucionales de los estados miembros en
materia de derechos fundamentales, también se establecen como principios de derecho comunitario
europeo.
5
Estos instrumentos, con sus reformas sucesivas, protocolos anexos, actas y tratados de
adhesión, conforman un acervo de derecho comunitario de carácter originario, que da
lugar a un ordenamiento jurídico propio, superpuesto al de los Estados Miembros en
virtud de seguidas cesiones de soberanía, y cuyas normas a más de tener efecto
directo3, ordinaria y no excepcionalmente, restringen la aplicación de las disposiciones
contrarias de los ordenamientos internos.
Como se ha establecido, las normas comunitarias originarias priman sobre las
disposiciones de derecho interno, primacía derivada de los tratados constitutivos
mismos que las han integrado a los múltiples ordenamientos estatales. Este es asunto
que niega de plano que el fundamento de su superioridad normativa sea una expresión
de monismo de corte internacionalista en que la inoponibilidad de las normas de
derecho interno deviene de la superioridad jerárquica del ordenamiento jurídico
internacional. Se afirma más bien el carácter auténtico del derecho comunitario cuya
sobre-posición aparente no es tal, puesto que por vía de remisión normativa o por vía
de integración, éste debe entenderse parte de los ordenamientos jurídicos de los
estados miembros.
Todo ello resulta tanto de los tratados constitutivos, como de
disposiciones constitucionales de las cartas fundamentales de los estados miembros4.
3
Al tener efecto directo, las normas de derecho comunitario europeo pueden ser invocadas directamente
por los particulares. Es pertinente la aclaración por cuanto aún siendo normas de derecho internacional
público, pueden aplicarse ordinariamente a los particulares. Las normas de derecho internacional en
principio lo son solamente a modo excepcional como en el caso de las normas self executing (auto
ejecutables). A este respecto se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas en afirmación de la invocabilidad de las mismas por parte de la ciudadanía
europea.
4
Arts. 23, 24 y 88.2de la Constitución Alemana, art. 93 de la Constitución Española, art. 11 de la
Constitución Italiana, art. 82 de la Constitución de los Países Bajos, art. 7.6 de la Constitución
Portuguesa, entre otros.
6
Varios son los atributos con que debe contar un conjunto de normas para que de éste
sea predicable un carácter constitucional. Cabe citar por ejemplo, la superioridad
jerárquica frente a las demás normas del ordenamiento, la invocabilidad de las mismas
por parte de los ciudadanos y la existencia de complejos procedimientos de reforma5,
entre otros, rasgos todos estos propios de las normas de derecho comunitario originario
europeo. No bastan empero estas coincidencias para afirmar el carácter constitucional
de los tratados constitutivos de la Unión Europea, verdaderos instrumentos de derecho
internacional regidos por las Convenciones de Viena I y II6 sobre derecho de los
tratados. Ello aún a pesar de lo que haya sostenido el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas (T.J.C.E.) en sentencia de 1991 al declarar que los Tratados de
Roma7, aun cuando “celebrados en forma de un Convenio internacional, no por ello
dejan de ser la carta constitucional de una Comunidad de derecho, cuyos rasgos
esenciales del ordenamiento jurídico comunitario así creado son, en primer lugar, su
primacía respecto a los Derechos de los Estados miembros, así como el efecto directo
de toda una serie de disposiciones aplicables a sus nacionales y a ellos mismos”8. No
puede ser de recibo tal aserto (en tanto pretenda imprimir un carácter constitucional a
los tratados), puesto que es propio del poder constituyente primario, del que surgen las
constituciones modernas, que su ejercicio se lleve a cabo con total ausencia de
restricciones, que el mismo se desarrolla en un ámbito pre-jurídico o meta-jurídico si se
5
Artículo 236 del Tratado De Roma
Convención de Viena Sobre Derecho de los Tratados de 22 de mayo de 1969 y Convención de Viena
Sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre
Organizaciones Internacionales, hecha en Viena el 21de marzo de 1986.
7
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Órgano jurisdiccional de la Unión Europea.
8
Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 23 de abril de 1986, asunto Los
Verdes C. 294/83; y Dictamen 1/91 de 14 de diciembre de 1991, Espacio Económico Europeo.
6
7
quiere en el que no rige derecho alguno y del que deviene una norma fundamental que
no se somete a poder jurídico alguno en su formación y por tanto se proclama superior.
Como es evidente, aun cuando el planteamiento sea expresión de la más pura
ortodoxia constitucional, este solo hecho del sometimiento de los tratados constitutivos
de la Unión Europea a las Convenciones de Viena niega la constitucionalidad defendida
y contribuye a fundamentar la tesis anticipada en la introducción.
Esto es, que
asistimos a un momento capital en las ciencias del derecho público en que surgirán
nuevas categorías jurídicas para delimitar a partir de géneros próximos y diferencias
específicas de nueva concepción el fenómeno jurídico-político que es y en que se
convertirá, la Unión Europea.
Ahora bien, el argumento anterior no se esgrime como el único ni como el más
contundente en negar la existencia de una constitución europea pues es claro que
merece mayor tratamiento como se hará en capítulo posterior. Además, es menester
aclarar que nos resulta que el carácter constitucional de los tratados, en los términos de
la sentencia referida, si puede ser tal, pero únicamente a partir de consideraciones de
orden material.
Esto para precisar el alcance de la afirmación del Tribunal que podría
llevar a concluir que no hay nada qué debatir a este respecto y que las preguntas de si
Europa constituida en Unión, tiene, necesita, y/o quiere una constitución, y si la misma
es posible jurídica y/o políticamente, están más que respondidas. Ello no corresponde
a la realidad, pues incontables son los trabajos que han tenido por objeto el tema, varios
8
los proyectos parlamentarios de Constitución9, además de haber sido expresamente
revivida la discusión por el Acuerdo de Niza y por la recientemente instaurada
Convención Europea de Laeken, preparatoria de la Conferencia Intergubernamental de
2004 (CIG 2004)10.
1.1 EL PODER CONSTITUYENTE EUROPEO
La ausencia de un poder constituyente europeo, esto es, de un constituyente primario
en sentido democrático niega toda posibilidad de existencia formal a una Constitución
Europea. Carece por tanto de constitucionalidad formal cualquier instrumento
constitutivo de la Unión puesto que los cauces de su elaboración y aprobación se
surtieron a modo convencional, es decir, por vía de Tratado. Surge entonces el ya
expuesto cuestionamiento respecto de la materialidad de estos instrumentos
constitutivos y si la misma ha de ser desconocida como connotante suficiente de un
documento constitucional. Esto es, si la naturaleza del fenómeno jurídico Constitución
deviene de su forma de creación y no de su esencia, cuestión que más parece ser
preocupación de carácter filosófico que jurídico, no obstante su trascendencia en el
tema tratado.
9
Proyectos de Constitución Europea surgidos de iniciativa del Parlamento Europeo. Proyectos: Spinelli,
Luster, Colombo y Herman (1984-1994).
10
Los principales temas a desarrollarse en la CIG 2004 serán: la delimitación precisa de las
competencias entre la Unión Europea y los Estados Miembros; el estatuto de la Carta de los Derechos
Fundamentales proclamado en Niza (Acuerdo de, dic. 2000); la simplificación de los Tratados y la
función de los parlamentos nacionales en el ámbito europeo.
9
Así pues, aun cuando los documentos constitutivos pudieren presentar los elementos
propios de una Constitución en sentido material, la existencia de una Constitución
Europea debe ser descartada. Ello por cuanto conforme a la teoría democrática, el
proceso de creación de los instrumentos constitutivos de la Unión Europea carece de
sus rasgos más esenciales, como la participación de un sujeto constituyente. Esta es
situación que resulta insubsanable, aún por vía de sostener una supuesta legitimidad
democrática indirecta del procedimiento, pues no puede alegarse válidamente que los
tantas veces referidos instrumentos gozan de legitimidad (democrática) suficiente
derivada del carácter democrático propio de la elección de los gobiernos de los Estados
Miembros que participaron y participan, en el proceso de construcción europea. La
inmediatez del sujeto constituyente en relación con el desarrollo de cualquier proceso
de esta naturaleza es presupuesto básico según los esquemas constitucionales
vigentes.
Cosa distinta y diametralmente opuesta por demás, resultaría de afirmar la existencia
de un poder constituyente europeo basado en la ratificación que por referéndum interno
se llevó a cabo en algunos de los estados miembros para ingreso a la Unión Europea.
Valga citar como ejemplos los casos de Dinamarca11, Austria12, Finlandia13, Suecia14,
entre otros, lo cual de todas formas no merece mayor discusión, pues aun cuando
pudiere parecer que éstos suplen el tan necesario requisito democrático, no cabe
predicar sin embargo que la voluntad constituyente pueda inferirse de manifestaciones
11
Aun cuando el primer referéndum para ratificación del TUE fue rechazado el 2 de junio de 1992,
posteriormente, el 18 de mayo de 1993 se aprobó por referéndum la adhesión danesa al TUE.
12
Referéndum aprobatorio de 12 de julio de 1994.
13
Referéndum aprobatorio para incorporación a la Comunidad de 16 de octubre de 1994.
14
Referéndum aprobatorio para ingreso a la Comunidad del 13 de noviembre de 1994.
10
tácitas o presuntas.
Los procesos de referendo aludidos buscaban la aceptación
popular respecto a la adhesión a los tratados de la Unión, su objeto no era la afirmación
o negación de un proceso constituyente. Debe reconocerse con todo, que los mismos
han contribuido en legitimar importantes etapas del proceso de integración y que
gracias a estos, en parte, se está creando un conciencia europeísta que sirve
indudablemente a la unificación continental.
Múltiples son pues los argumentos para negar que el fundamento unificador de la Unión
Europea sea de carácter constitucional. De una parte, está más que claro que los
tratados fundantes surgieron del consenso entre sujetos internacionales y por tanto
tienen naturaleza jurídica de tratado internacional, así sus efectos y disposiciones
presenten elementos cuya interpretación pueda hacer pensar que están dotados de un
carácter materialmente constitucional. De otra parte, los instrumentos constitutivos
carecen de requisitos esenciales de elaboración, como la expresión democrática a
través de un proceso constituyente primario. Esto se afirma tanto por la sujeción de sus
procedimientos de elaboración (aun cuando solo formalmente), así como por el
sometimiento de los documentos resultantes mismos a las convenciones sobre derecho
de los tratados. Todo lo anterior desvirtúa el escenario constituyente, teóricamente libre
de condicionamiento alguno.
Con todo, nos asiste otra razón de mayor importancia en validar lo expuesto respecto a
la inexistencia de un constituyente europeo y que hasta el momento ha sido tan solo
tangencialmente abordado.
El hecho de haber existido poderes jurídico-normativos
obrantes sobre el desarrollo y resultado de los instrumentos constitutivos de la Unión
11
Europea merece la validez otorgada. Sin embargo, la razón de importancia capital, que
entre otras cosas hace accesorias las expuestas hasta ahora, está dada por la absoluta
inactividad subjetiva del caso. Esto es, la real negación de cualquier posibilidad de la
constituyente europea y por tanto de la constitución que de la misma devendría, está
dada por la inexistencia de un sujeto activo participante en la misma, o que habiendo
existido (lo cual se descarta), al mismo no es atribuible la idoneidad para haber
producido el resultado Constitución.
El sujeto activo referido no puede ser otro que un pueblo soberano, que en tal virtud y
mediante expresión de una voluntad política concreta (de ahí la idoneidad), se hubiere
constituido. Así, según un principio democrático ampliamente aceptado, los procesos
constituyentes tienen un sujeto activo calificado, que de no serle predicables los
ingredientes calificadores de titularidad y voluntad, no puede ser considerado agente del
resultado Constitución. Simplificando lo expuesto, si no es pueblo con voluntad
expresamente orientada al fin Constitución, no se puede constituir.
1.2 EL PUEBLO EUROPEO
La existencia de un pueblo europeo es como se ha anunciado una de las circunstancias
socio-políticas necesarias para que tenga curso una constituyente (europea).
Recuérdese que en los términos de lo que se ha venido sosteniendo el mismo aparece
como agente irremplazable del citado proceso.
12
No se lea en esta afirmación sin embargo, que el pueblo haya sido establecido como
requisito apriorístico de la organización a surgir, como tampoco lo es, en opinión de
muchos, del estado.
De hecho hay quienes afirman que pueblo y estado nacen
simultáneamente15. No aclaran sin embargo si con ello se refieren a una simultaneidad
cronológica en que ninguno de los elementos precede al otro temporalmente, o si
aluden a un carácter ontológico. Ello es difícil de determinar y no interesa pues lo que
importa es lo dicho, que debe existir un actor soberano con voluntad de constituirse en
algún tipo de organización política, independientemente de cuándo tenga nacimiento.
La premisa de partida es pues la de la inexistencia de un pueblo europeo en el sentido
de colectivo político congregado sobre una base voluntarista. Pueblo no es el colectivo
pre-político que resulta de una comunidad fortuita de origen, lengua e historia.
Confundir al pueblo con ese colectivo implicaría desconocer la importancia de los
procesos democráticos de que éste educe, verdaderos motores de su conformación.
Además, ello negaría de plano cualquier probabilidad real de surgimiento futuro del
mismo entre la población europea, cuyas diferencias étnicas, religiosas, y culturales,
entre otras muchas, están más que anotadas16. Debe por tanto considerarse debate
superado el que se pretenda plantear sobre la identidad cultural como único factor de
cohesión del colectivo “pueblo europeo”, pues no obstante el efecto facilitador que ésta
(identidad) pudiere prestar al proceso de formación de una conciencia popular, la misma
no es requisito previo, ni único elemento de relevancia según lo establecido.
15
www.euraction.com
Esta afirmación constituye una síntesis traducida al español de planteamientos expuestos por Jurgen
Habermas en So, Why Does Europe Need a Constitution?. Detalles bibliográficos completos en la ficha
Bibliográfica del presente trabajo.
16
13
Se repite pues que lo que ha de resaltarse es el carácter voluntarista de la comunidad
política, dado por la convergencia en torno a ciertos presupuestos y finalidades políticas
y sociales. De todo ello es prueba la identidad lograda en el estado nacional, que por
vía de la nacionalidad, vínculo artificial (jurídico) entre un individuo y el estado, y
mediante el ejercicio de los derechos políticos que la misma comporta a través de toda
suerte de mecanismos de participación democrática (activa), ha estimulado y
proyectado unas formas de integración social y de convergencia política que han
legitimado cada vez más la institucionalización del poder que se da en el estado17.
Así, desde similar perspectiva se hace difícil suponer que tal mecánica (el proceso de
formación de una conciencia popular) tenga límites lógicos en el estado nacional pues
ello descartaría de antemano su posibilidad respecto organizaciones supranacionales
de integración como la Unión Europea. Además, la realidad denota por su parte una
situación harto distinta, pues el reorientado proceso de construcción europea busca
precisamente, sin haberlo logrado aún y con importantes trabas de todo orden18, su
consolidación en foros de mayor democracia y transparencia19.
17
Sentencia C 501/01, Corte Constitucional Colombia sobre ciudadanía para ejercicio de derechos
políticos.
18
La política exterior común no parece conseguirse en el mediano plazo. Hay mucha divergencia (Francia
y Alemania) respecto el manejo de la política entre Reino Unido, Medio Oriente e Irak . Asimismo
mientras algunos estados propugnan por el mantenimiento de la política agrícola como competencia
comunitaria, otros reclaman que la misma sea devuelta a los estados miembros. Ello se verá más
adelante.
19
En tal sentido la Comisión Europea ha dispuesto que los trabajos de las Convenciones Europeas
puedan seguirse por los ciudadanos interesados a través de foros en internet, e incluso los mismos
podrán aportar propuestas al desarrollo de los temas objeto de estudio por el mismo conducto. Fuente:
Documentos Convención Europea de Laeken/Bruselas, Oct. De 2002.
14
La finalidad sería pues la de un escenario en el que el factor inicial de unidad esté dado
por la ya existente ciudadanía común europea20 a partir de la cual se forje una cultura
política común en que multiplicidad de actores, en permanente concurso con los
medios, cumplan innumerables funciones en la formación de una conciencia política,
que en cuanto relevante, trascienda la órbita de lo estatal21. En tal sentido los asuntos
serían elevados de plano, gran parte de la política (sobre la base de criterios de eficacia
únicamente)22 sería des-territorializada y la atención del ciudadano común europeo se
dirigiría a Estrasburgo23 y a Bruselas24.
Lo mismo habrían de hacer los partidos
políticos europeos, los sindicatos, los grupos de cabildeo, y en general toda colectividad
cuyos intereses particulares prestaren mérito suficiente a tales propósitos.
A este contexto en potencia faltan sin embargo impulsos decisivos, pues ni siquiera las
altas esferas políticas europeas concuerdan respecto el nuevo reparto de competencias
ni sobre la reordenación institucional proyectada para la Unión25. Por su parte, y en
términos generales, el ciudadano común europeo permanece ajeno a un debate que por
su complejidad no acaba de comprender. Mal podría pensarse por tanto en acercar el
debate a la ciudadanía mediante su sometimiento a referéndum como algunos
20
La ciudadanía europea existe en función de la ciudadanía de los estados miembros de conformidad
con lo establecido por el Tratado de Maastricht de 1992. En la actualidad, de ser aprobado el texto del
Anteproyecto de Tratado Constitucional presentado por la Convención de Laeken,
21
De momento el planteamiento no busca afirmar que ello implique la solución de los estados miembros.
Ello será objeto de la parte conclusiva del presente trabajo. Por otra parte las divergencias entre los
estados miembros respecto el reparto de competencias es aún muy marcada.
22
Mandato comunitario de detención y arresto (euroorden), proyecto de espacio aéreo común europeo,
moneda común (Euro), etc.
23
Sede del Parlamento Europeo.
24
Sede de la Comisión y Consejo Europeo.
25
De esto se hará una síntesis en capítulos posteriores.
15
proponen26 pues en escenarios pre-constituyentes27 como el europeo actual, no caben
los fundamentos legales-racionales28 sino los de orden sociológico y de convergencia
política, lo que presupone el conocimiento y ojalá entendimiento generalizado de los
temas objeto de referéndum por parte del sujeto a cuya consulta se somete.
De tal manera que la Europa de Maastricht y de Niza está muy lejos de contar con un
pueblo (en sentido político). No ha surgido la necesaria conciencia colectiva en torno a
finalidades políticas concretas y por tanto una opinión pública europea, entendida como
“opinión de voluntad política en forma racional”29 no existe al momento. La misma
cuando más, presenta un estado embrionario, inidóneo a los fines de una verdadera
constitución.
El gran paso a seguir entonces en el largo camino de la integración será sin duda la
implementación de políticas de toda índole que faciliten el acercamiento de la Europa
unida a los ciudadanos. Es menester reconocer que grandes esfuerzos se han venido
realizando en tal sentido, ejemplos concretos están dados por los centros de estudio y
documentación europea, por el establecimiento de foros de participación ciudadana
ante las convenciones (europeas), etc. Sin duda también la prensa y la doctrina han
jugado papeles preponderantes en ello, pero es mucho lo que falta para que el colectivo
pueblo pueda surgir. No es un hecho cierto que el proceso de construcción europea
continúe sin parar, como tampoco lo es que a futuro algunos miembros no contemplen
26
Aunque hipotéticamente, Habermas lo hace en So, Why does Europe Need a Constitution?.
Recordemos que todas las soluciones parten de una hipótesis.
27
Si acaso puede sostenerse que el Acuerdo de Niza haya situado a los quince en tal estado político.
28
Estos fundamentos son más propios del poder constituyente derivado. Yepes, Hernando, Ámbito
Jurídico, mayo de 2002
29
Heller, ob. Cit. p
16
la posibilidad de retirarse de la Unión/Comunidad30. Todo dependerá de la lógica por la
cual se conduzca la corriente integracionista. Este será en últimas, el factor en atención
al cual se determine la futura arquitectura política de la Unión.
Ahora bien, sin desconocer el peso de los planteamientos precedentes cuya validez
damos por sentada, y en la medida en que el presente trabajo constituye un ejercicio
académico, se impone una reflexión de orden lógico en relación con el improbable
surgimiento de un pueblo europeo según se expone a continuación.
La cuestión se suscita en torno al pueblo como sujeto activo e irremplazable de un
proceso de creación política, pues nada le impide conformar organizaciones distintas al
estado mediante la expresión de una cierta voluntad (soberana), concretada en el
ejercicio constitutivo mismo. La inquietud asoma en torno a la manera como esta nueva
entidad participaría de la nota de soberanía que le sería propia en aplicación del
conocido principio operari sequitur esse31, y el interrogante consecuente será entonces
en qué consistirían las características esenciales que harían de esta nueva entidad una
organización de carácter político sí, pero distinta del estado. Expuesto de otra manera
lo que se impone establecer es el tipo político y naturaleza jurídica de la entidad
resultante del potencial proceso creador. Ello se determinará según que la nueva Unión
Europea base su unión en el derecho constitucional, en el convencional o en ambos.
Lo anterior plantea a su vez otra cuestión más propia de la filosofía del derecho que del
derecho público y es si un mismo fenómeno jurídico puede pertenecer simultáneamente
30
31
¿Se Divide Europa?, José María Ridao, (10/08/2001). www.elpaís.es/temas/ue/menub2.html
La operación sigue la naturaleza o esencia del ser que la produce.
17
a más de una categoría jurídica, especialmente si su pertenencia a una de éstas niega
o desnaturaliza los atributos esenciales que la(s) otra(s) le otorgan. Esta pregunta ha de
ser valorada en toda su complejidad puesto que pone de manifiesto que las líneas y
principios que separan al derecho internacional del constitucional tienden a borrarse
respecto de entidades políticas como la Unión Europea como se verá más adelante.
Habiéndose pues más que desvirtuado la existencia de una actual constitución europea
conforme a los esquemas vigentes del derecho constitucional según expuesto en los
capítulos precedentes, y en particular por la inexistencia de un pueblo constituyente
europeo, corresponde inquirir, entre otras cosas, por su posibilidad jurídico-política para
la Unión, cuestión que se hará en apartes posteriores, previo recuento de las iniciativas
de Constitución Europea surgidas del Parlamento.
1.3 LOS PROYECTOS PARLAMENTARIOS DE CONSTITUCIÓN EUROPEA
La idea de una constitución europea no es tan reciente como pudiera pensarse. Ya
durante la segunda legislatura europea (en el año 1984) y con ocasión de la aprobación
del Acta Única, surgió la primera iniciativa para dotar a la entonces Comunidad Europea
de un documento constitucional. Esta iniciativa, denominada Proyecto Spinelli, llevaba
el nombre del europarlamentario que la presentó. Las dudas que rodeaban tal iniciativa
son las mismas que se tratan de absolver por medio del presente trabajo, como la
naturaleza jurídica de la tal constitución, entre otras muchas.
presenta de manera sucinta el curso que tomó el proyecto referido.
A continuación se
18
En septiembre de 1989 la propuesta, bajo la nueva denominación Proyecto Luster, fue
remitida a la Comisión de Asuntos Institucionales del Parlamento Europeo.
Subsiguientemente (noviembre de 1989) y como consecuencia de la remisión referida,
el Parlamento (Europeo) aprobó una resolución para iniciar la elaboración de las bases
constitucionales de la Comunidad, respetando los elementos fundamentales del
proyecto de Tratado de Acta Única Europea aprobado en 1984, en particular los
principios de eficacia, subsidiariedad y democracia y teniendo en cuenta además que
ello habría de regir ante una eventual incorporación de nuevos miembros. En enero de
1990, la Comisión de Asuntos Institucionales pidió autorización para elaborar un
Informe sobre las orientaciones del Parlamento Europeo relativas a un proyecto de
Constitución para la Comunidad Europea. A este informe se le conoció como el Primer
Informe Colombo, en razón del apellido del parlamentario ponente.
Sometido a
votación, el proyecto logró una aceptación casi unánime por lo cual se plasmaron las
reflexiones relativas en un documento que versaba sobre la viabilidad de un proyecto
constitucional para la Comunidad, recibiendo el apelativo de Segundo Informe Colombo.
Como resultado final de las sesiones del año 1990, se aprobó en diciembre y en su
totalidad otro informe sobre los fundamentos constitucionales de la Comunidad.
Tras el período del italiano Colombo (1990-1992) se hizo cargo de la ponencia el señor
Oreja Aguirre, a quien se debe la redacción final del documento. No obstante, en 1993
este conocido político español dimitió del cargo, nombrándose en su lugar al señor
Fernand Herman.
19
Finalmente, fue este último parlamentario quien se encargó de someter el proyecto de
Constitución a votación ante el pleno de la Comisión de Asuntos Institucionales, órgano
que aprobó el contenido del mismo dándole el nombre de Segundo Informe Herman,
con cuyo examen se dio por terminada la legislatura de 1994.
Como se ve el iter de una posible constitucionalización de la actual UE ha sido bastante
escalonado. La resolución aprobatoria del Segundo Informe Herman de 10 de febrero
de 1994 solicitó al Parlamento se prosiguiesen los trabajos tendientes a la
profundización de los debates relativos a la Constitución. En consecuencia, durante la
legislatura
transcurrida
entre
1994
y
1999
se
aprobaron
unas
directrices
procedimentales para llegar a la misma. Éstas no hicieron referencia al contenido de la
futura carta fundamental sino que se centraron en cómo podría llegarse a su
elaboración.
A continuación se presenta un resumen de las referidas directrices, previo un relato
breve del contenido del Proyecto de Constitución32.
1.3.1 Relato del Proyecto de Constitución
1.3.1.1 Estructura. El Proyecto del Parlamento Europeo de 1994 sobre Constitución de
la UE consta de un preámbulo y cuarenta y siete artículos, divididos en siete títulos que
tratan
32
respectivamente
sobre:
Principios, Competencias de la Unión, Marco
Texto elaborado por el europarlamentario Oreja Aguirre durante la legislatura de 1992.
20
Institucional, Funciones de la Unión, Relaciones Exteriores, Adhesión a la Unión, y
Disposiciones Finales. Contiene además un último capítulo sobre derechos humanos.
1.3.1.1.1 Parte dogmática. El Proyecto mantuvo la indeterminación en relación con el
asunto de la soberanía, pues el mismo se presentó como si hubiese sido aprobado por
los Estados Miembros y por el Parlamento Europeo pero en nombre de los pueblos
europeos, con lo cual no se desvincula del principio de estatalidad de las convenciones
internacionales. Por ello se hizo copartícipe al Parlamento Europeo en uso de una
especie de representación política de los antedichos pueblos. No obstante, en sus
primeros artículos el proyecto afirma que los poderes de la Unión emanan de sus
ciudadanos.
Por otra parte, el texto estableció como guías rectoras de la construcción europea los
siguientes valores: democracia, derechos humanos, solidaridad entre los pueblos,
respeto a la diversidad y el principio de subsidiariedad33.
El Título Primero atribuye personalidad jurídica a la Unión Europea afirmando su
identidad en el plano internacional al paso que reconoce la primacía del derecho
europeo sobre el de los estados miembros, sin perjuicio de las estructuras
constitucionales de los mismos.
33
1. El principio de subsidiariedad tiene por primera formulación codificada las Encíclicas Rerum
Novarum y Quadrigesimo Anno. Según el principio toda decisión debe tomarse en el nivel más próximo al
ciudadano. Por el contrario, solamente se decide a nivel superior cuando los niveles bajos no puedan
tomar la decisión respectiva o en casos de estricta necesidad. Por ello el Tratado de Maastricht
establece que solamente se atribuyen a la Unión las competencias que resultan ejercidas más
eficazmente a nivel comunitario que a nivel de los Estados Miembros conjunta o aisladamente. El artículo
3b del Tratado de la Comunidad Europea consagra el citado principio.
2. Todo esto forma parte del preámbulo del Proyecto de Constitución de la Unión Europea (P.C.U.E.).
21
1.3.1.1.1.1 Ciudadanía Europea. Recogiendo los postulados del Tratado de la Unión
Europea (T.U.E. o Tratado de Maastricht de 1992), el P.C.U.E. liga la ciudadanía
comunitaria a la ciudadanía de los estados miembros enunciando los principales
derechos que devienen de la condición de ciudadano de la Unión. Estos son: derecho
al sufragio, a la participación, a la protección diplomática, libertad de circulación, y
reconocimiento de los derechos humanos de conformidad con el Convenio Europeo,
demás instrumentos internacionales sobre la materia y los principios constitucionales
comunes a los Estados Miembros34.
1.3.1.1.1.2
Competencias.
El P.C.U.E. recoge el principio de atribución positiva
contenido en el T.U.E., en virtud del cual la unión solamente ejercerá competencias
establecidas por el acervo de derecho comunitario (europeo). El principio impone un
deber general de abstención de todo
aquello que pueda comprometer la
responsabilidad de la Unión, asegurando la supremacía de la futura C.U.E. mediante la
consagración de procedimientos complejos de revisión normativa. En tal sentido, y para
evitar conflictos de competencias, surge la denominada ley orgánica comunitaria que
atribuye a la Unión poderes de acción.
Por último, en desarrollo del principio de
subsidiariedad el texto del proyecto dispone que tanto la ejecución como la aplicación
judicial de la legislación comunitaria, competerá a los órganos respectivos de los
Estados Miembros.
34
Además de lo anterior, el P.C.U.E. en su Título Octavo incorpora una serie de derechos humanos
garantizados por la UE:
22
1.3.1.1.1.3 Fuentes del derecho. En relación con este tema, el proyecto es innovador
en tanto intentó disminuir las varias categorías de normas existentes organizándolas en
una estructura propia como sigue:
-
Leyes Constitucionales: Modifican o complementan la Constitución. Requieren para
su aprobación un procedimiento mediante el cual el Parlamento decide por mayoría
de dos tercios y el Consejo por mayoría súper cualificada de unanimidad durante los
primeros cinco años de vigencia de la carta35.
-
Tratados: Se discuten en la Comisión y se aprueban en Parlamento por mayoría
absoluta, además de requerir mayoría cualificada del Consejo, salvo por el caso de
Tratados de aprobación simplificada, que se convierten en una Ley Orgánica. En
relación con estos acuerdos simplificados de existir incompatibilidad entre los
mismos y la Constitución según dictamen del Tribunal, se requerirá aprobación
mediante Ley Constitucional.36
-
Leyes Orgánicas: Concebidas para regular las principales instituciones comunitarias.
Para su aprobación exigen mayoría absoluta en el Parlamento y mayoría cualificada
en el Consejo. Además, durante los primeros cinco años de vigencia las mayorías
exigidas serán súper cualificadas.
-
Leyes Ordinarias: Se adoptan por mayoría simple tanto en Parlamento como en el
Consejo.
-
Leyes Marco: Clase especial de Ley Ordinaria que sustituye las Directivas
Comunitarias.
De igual manera el P.C.U.E. contempla a inferior escala en la
estructura normativa las Leyes Delegadas, los Reglamentos de Ejecución y las
35
36
Artículo 31 del P.C.U.E..
Artículo 44 del P.C.U.E..
23
Decisiones Individuales. Estas últimas, no obstante ser adoptadas por las
instituciones comunitarias son de obligatorio cumplimiento por parte de los
destinatarios, cuestión que permite asimilarlas a los Actos Administrativos.
1.3.1.1.2 Parte orgánica. El texto del P.C.U.E. organiza las instituciones siguiendo el
modelo establecido por el T.U.E., sobre la base del esquema de contención de poderes:
-
Parlamento: Es el órgano legislativo37 elegido mediante sufragio universal directo
para un período de cinco años.38
-
El Consejo Europeo: Compuesto por los jefes de estado o de gobierno de los
estados miembros, por el Presidente de la Comisión encargado de la impulsión
política de los proyectos comunitarios.39
-
El Consejo (de ministros): Órgano compuesto por los ministros competentes de cada
Estado Miembro, Junto con el Parlamento se les atribuye la función legislativa40.
-
La Comisión: Compuesta por veinte Comisarios nombrados para un periodo de
cinco años con el acuerdo del Parlamento.
-
El Tribunal: El proyecto se remite a una Ley Orgánica para su regulación. Recoge
con todo, lo dispuesto por el T.U.E., esto es, que es el órgano encargado de velar
por el respeto del derecho comunitario en la aplicación e interpretación de los
tratados.
37
Es el juez supremo de la Unión.
Está compuesto por quince jueces
La función legislativa del Parlamento comprende la discusión y aprobación de las leyes, la aprobación
de los tratados internacionales, la aprobación del presupuesto comunitario además de ejercer el control
político de la Unión pues elige al Presidente de la Comisión y decide la cuestión de confianza. (Artículo 15
del P.C.U.E.).
38
Artículo 14 del P.C.U.E..
39
Artículo 16 del P.C.U.E..
40
Artículo 18 y 19 del P.C.U.E..
24
nombrados de común acuerdo por los Estados Miembros y por nueve abogados
generales.
Tiene sede en Luxemburgo. También se atribuye competencia al
Tribunal para declarar la violación de derechos fundamentales por parte de la
Unión.41
-
Otras Instituciones: En consonancia con el T.U.E. aparecen el Comité de las
Regiones y el Banco Central Europeo42 además de existir la previsión de crear
nuevas instituciones dotadas de personalidad jurídica mediante Ley Orgánica.
Hasta aquí pues una presentación somera del Proyecto de Constitución de 1994. A
continuación, según anunciado se presentan las directrices impartidas a través de la
resolución aprobatoria de 10 de febrero de 1994 para prosecución parlamentaria del
debate constitucional bajo examen. Se repite que las mismas presentan un carácter
procedimental con miras a la conclusión de un texto constitucional.
1.3.2 Texto de las directrices:
“1º Difundir lo más ampliamente posible el texto de Proyecto de Constitución
Europea de 1994 ( que antecede) , con objeto de tener en cuenta las aportaciones
tanto del Consejo y la Comisión, como de los Estados Miembros, de sus Gobiernos
y de los parlamentos Nacionales, así como de la opinión pública, tanto de los
países miembros como de los candidatos a la adhesión.
41
Artículos 25 y ss. Del P.C.U.E..
Con sede en Frankfurt (Alemania) tiene a su cargo la política monetaria de la zona del Euro, esto es la
de los estados miembros que optaron por la moneda única.
42
25
2º Designar por el Consejo Europeo un comité de expertos, o un grupo de
personalidades independientes que se encarguen de examinar el Proyecto de
Constitución de 1994 para discutirlo con el Parlamento Europeo y proponerlo a la
Conferencia Intergubernamental de 1996.
3º
Celebrar
una
Convención
Europea
que,
antes
de
la
Conferencia
Intergubernamental prevista para 1996, congregue a los miembros del Parlamento
Europeo y de los Parlamentos de los Estados Miembros con el fin de adoptar la
líneas maestras de la Constitución que deberá elaborar el Parlamento Europeo.
4º Convocar por el Consejo y la Comisión una Conferencia Interinstitucional sobre
el tema previa a la intergubernamental de 1996.”43
Tanto las directrices como el proyecto estudiado resultan bastante claros.
Cabe
plantear con todo algunas consideraciones críticas que contribuyen a enriquecer un
debate que aún dista mucho de ser concluido.
Primero, se impone reconocer que como se verá en capítulos posteriores la
metodología propuesta por las directrices ha sido seguida parcialmente por la actual
Convención Europea, aun cuando con cierto retraso en relación con las fechas
inicialmente establecidas.
Segundo, y en relación con un aspecto menos adjetivo, el P.C.U.E., por haberse
propuesto como carta fundamental de la UE. constituyó en sí un intento de
43
GRANADO HIJELMO, IGNACIO. Sumario Jurídico de La Rioja: Anales del Convenio Universidad de la
Rioja, Diputación General de La Rioja; 1995, páginas 152 y ss.(“Europa En Un Momento Constituyente:
El Proyecto De Constitución Para La Unión Europea”).
26
simplificación y clarificación de los instrumentos constitutivos de la organización, así
como un ejercicio igualmente tentado de reorganizar sistemáticamente la gran cantidad
de normas de carácter comunitario.
Lo anterior es indudablemente un aspecto
sumamente positivo, pues visto desde una perspectiva histórica denota que la UE
reconoce desde hace cierto tiempo el deber de reordenación institucional para
consecución de sus objetivos principales.
Por último, el Proyecto también es merecedor de serias críticas, pues aun cuando se
denominó Constitución, no optó de manera resuelta por establecer una pauta hacia un
proceso de realización federativa.
Ello resulta contradictorio pues no habiendo
considerado expresamente los aspectos formales y materiales que la constitución
presenta, el P.C.U.E. parte de la premisa no demostrada de su posibilidad de
adecuación a organizaciones internacionales de integración. La prudencia científica
aconsejaría que junto al proyecto se hubiese presentado un concepto explicativo de
Constitución en relación con la UE. Ello tal vez hubiera evitado esta crítica. El capítulo
que sigue aborda de manera más detallada el punto.
Hasta aquí pues el estudio del P.C.U.E.. El aparte siguiente aborda un interrogante de
obligado análisis que guarda relación propia con todos los temas objeto del presente
trabajo. La respuesta, como tantas de las formulaciones que nos permitimos presentar,
sabemos constituye apenas un diagnóstico inicial de difícil comprobación, no obstante
el esfuerzo en fundamentarlas.
27
2. ¿PUEDEN ORGANIZACIONES DISTINTAS AL ESTADO TENER POR
INSTRUMENTO FUNDACIONAL UNA CONSTITUCIÓN?
Se impone pues esta otra reflexión, que por su complejidad bien podría ser objeto de
trabajo autónomo y es si las constituciones, según su actual concepción, son propias de
los Estados exclusivamente o si también pueden serlo de otras organizaciones. El
hecho de haber existido proyectos comunitarios de constitución podría sugerir que la
posibilidad de aplicación de una Constitución a entidades distintas del Estado es
cuestión dada, no merecedora de discusión. Sin embargo ello no es así, pues deben
examinarse otras cuestiones según planteadas a continuación.
Quienes sostienen que la constitución como instrumento jurídico-político es exclusiva
del Estado están asistidos sin duda por razones históricas de peso, pues basta con
estudiar los supuestos (históricos) del estado moderno y los cauces de su conformación
para llenarse de argumentos en tal sentido. Sin embargo, la pregunta de fondo busca
develar la existencia de razones que sustenten esta presunta exclusividad, jurídica y/o
políticamente. Ello no resulta tan fácil pues el experimento habría de interrelacionar
complejos conceptos como soberanía, constitución y estado, los cuales a más de ser
expresión indirecta de términos subyacentes o conexos como nación y pueblo
(conceptos que por el presente trabajo no se equiparan), no necesariamente revisten
calidades esencialmente jurídicas, sino que participan (incluidos los que subyacen), de
28
notas que los hacen objeto formal de otras ciencias como la sociología. Luego un
análisis juicioso del asunto habría de desarrollarse en atención a esta circunstancia
también, cosa ajena a nuestro cometido. Al respecto la doctrina ha afirmado que la
Constitución se inspira en premisas “sociales que por ella misma no puede
garantizar”44, no obstante que “para la función que cumple no exista en la actualidad
ningún equivalente”45.
Debe entonces aclararse la premisa de que se parte, infirmando que la única cuestión
sometida a examen es si las organizaciones internacionales y en particular la Unión
Europea, pueden o deben tener un documento fundacional en que se expresen una
serie de valores, en que se establece orgánicamente una estructura institucional y unas
reglas relativas a ejercicio de poderes y atribuciones y en que se plasme un catálogo de
derechos de los miembros o asociados entre otras muchas cosas, pues de hecho casi
todas lo tienen. Esta no es por tanto una alusión limitada al concepto de constitución en
el sentido de fisonomía de un ente, sino el desglose en elementos de la reflexión que se
anunció.
Todo instrumento jurídico-político está llamado a cumplir unas finalidades específicas.
La Constitución por ejemplo, a más de determinar la fisonomía de una entidad, da lugar
a un ordenamiento jurídico originario y fundamental, haciendo simultáneamente las
veces de estatuto de poder. Esta triple finalidad, expresión de una elaborada forma de
legitimación instrumental de la política ha sido característica de la Constitución del
44
GRIMM DIETER. ¿Necesita Europa una Constitución?; Revista Debats No. 55; Marzo 1996; Edicions
Alfons el Magnànim; Valencia; página 8.
45
Ídem.
29
Estado y aunque ello de por sí no baste para afirmar que la constitución como cuerpo
normativo, esto es, como expresión de un deber ser determinado por un pueblo (en
sentido hipotético no categórico) no pueda prestar iguales beneficios ni cumplir
similares finalidades en otras organizaciones distintas del estado nacional, sí existen
empero consideraciones lógicas que lo impiden como se verá.
Las corrientes posmodernistas del derecho público y en particular del derecho
constitucional hacen referencia al carácter dúctil de la Constitución como instrumento
jurídico-político46. No basta sin embargo esa gran virtud acomodaticia para hacerla
encajar como instrumento fundacional de una organización internacional. La razón está
dada por una circunstancia de orden lógico que atiende a su esencia, pues las
constituciones crean y constituyen por sí mismas una entidad que desde una
perspectiva de derecho internacional puede decirse originaria.
Ello por cuanto el
ordenamiento internacional ha tenido como artífice indiscutible al Estado, que bien
podría decirse le precede47. Permítasenos por tanto una abstracción que en la misma
línea tiende a explicar el planteamiento.
La construcción de la Europa unida de hoy se ha venido realizando internacionalmente.
Ha tenido por artífice colectivo a los Estados miembros como unidades políticas básicas
u originarias del sistema creado. De ahí que la Unión Europea no pueda poseer el
mismo carácter, pues por su proceso de creación aparece indiscutiblemente y conforme
46
El Derecho Dúctil, Gustavo Zagrebelski.
El planteamiento en modo alguno debe ser tomado como apologético de un monismo con primacía del
derecho interno. Simplemente se hace como ejercicio de abstracción conducente a reafirmar que ha sido
el estado el que ha construido no solo el ordenamiento jurídico internacional
47
30
este enfoque como una entidad derivada o derivativa, que no se basa a sí misma, sino
que es producto de la interrelación de otros actores.
Es pues lo anterior lo que se opone a que la Constitución se utilice para conformar
organizaciones internacionales, que muy al contrario del estado derivan su existencia
de la acción política de éste a la manera de las variables dependientes, que existen en
función de otra u otras.
Podrá decirse que el anterior ejercicio padece de excesivo racionalismo.
Esto se
acepta, pero no por ello deja de reconocer una situación fáctica que en el orden de lo
práctico desaconseja cambiar drásticamente la dinámica internacional imperante en la
construcción de una Europa unida por una constitucional no probada ni apta, según
hemos expuesto con precedencia.
Es claro que en el marco de las organizaciones internacionales de integración y en
particular en aquéllas que adquieren una connotación supranacional como la Unión
Europea se constatan necesidades similares a las del estado. Sin embargo, habida
cuenta del razonamiento anterior, y en atención a los múltiples rasgos formales que
distinguen al estado de las organizaciones internacionales, se impone el mayor rigor
científico al abordar la cuestión constitucional.
Conceptuar sobre la Unión Europea se presenta indudablemente como una tarea de
dificultad suma pues los esquemas del derecho público vigente resultan insuficientes
para proveer explicaciones satisfactorias de su fenomenología. De ahí que al tomarla
31
como objeto formal de razonamientos tendientes a tal fin se opere en el ámbito de la
más completa atipicidad.
Esa circunstancia comporta a la vez efectos positivos y
negativos pues lo indeterminado del asunto puede conducir tanto a la más audaz
creatividad jurídico-política, como hacer del error una cuestión recurrente.
La pregunta inicial se responde pues de manera negativa, descartando toda posibilidad
de uso de la Constitución como instrumento fundacional de una organización
internacional.
Hasta el momento se han abordado importantes temas relativos al objeto que nos
ocupa desde aproximaciones principalmente teóricas.
Ello es por supuesto lo que
permite delinear el marco conceptual en que la discusión se encierra. Sin abandonar
sin embargo el rigor que hasta este punto se ha pretendido dar al trabajo presente, y
previa caracterización (tentada) de la naturaleza jurídica y tipología política de la Unión
Europea, resulta necesario plantear a modo de recuento el estado actual de cosas en la
Unión. El recuento implicará la exposición de un sin numero de conceptos y opiniones
políticas en torno al futuro de la Unión y que a modo de conclusión trataremos de
condensar para tomar partido por las que resultan más probables.
32
3. NATURALEZA Y PERSONALIDAD JURÍDICA DE LA UNIÓN EUROPEA
La connotación jurídica de la Unión Europea ofrece dificultades intrínsecas. Ello en
atención a varias circunstancias tales como, la multiplicidad de instrumentos que le han
dado nacimiento, la novedad de los mecanismos de actuación de la organización
creada, la división de competencias en los denominados pilares comunitarios y la
existencia de un acervo de derecho comunitario que tiene por creador a la entidad
misma a partir de un método intergubernamental, ejercido conforme al principio de
subsidiariedad48, entre otras muchas razones.
Pareciera más apropiado intentar
realizar la clasificación por vía de descarte, negando la pertenencia de la organización a
ciertas categorías jurídicas, pues aun cuando algunos de sus atributos pudieren
determinarla en apariencia, la especificidad orgánica que la entidad presenta hace que
se desdibuje toda posibilidad de clasificación estricta desde perspectivas actuales de
derecho internacional o constitucional.
La aparición de rasgos distintivos entre un concepto y otro no solo justifica, sino que
obliga a ofrecer una definición del mismo. Ello como es sabido, ha de hacerse a partir
del género próximo y de una(s) diferencia(s) específica(s).
48
En consonancia con lo
Es un principio de atribución positiva consistente en que las competencias de la Unión se limitan a
aquellas expresamente otorgadas por los estados miembros. En tal sentido, el Tratado de Maastricht
establece que solo serán transferidas a la Unión las competencias que puedan ser ejercidas más
eficazmente a nivel comunitario que a nivel de los estados miembros, conjunta o aisladamente. Al amparo
de este principio (subsidiariedad) se determina que la decisiones de los poderes públicos deben tomarse
en el nivel más próximo al ciudadano.
33
anterior, se hace necesario determinar como primera cuestión a qué género de
organizaciones pertenece la Unión Europea.
A primera vista se advierte fácilmente, pues a más de muchas otras razones, siendo
clara la naturaleza convencional-internacional del vínculo y fundamento unificador, se
descarta que la Unión Europea sea un Estado o “super-estado de Estados” según
exponen algunos a manera coloquial, pues le faltan sus elementos49. Por otra parte,
debe recordarse el iter de conformación de la Unión Europea a través de los tratados
sucesivos que le dieron curso. Por ello conviene hacer una precisión terminológica
consistente en aclarar que a partir de la celebración del tratado de Maastricht o TUE
(Tratado de la Unión Europea) como también se le llama, y en virtud de su artículo 8,
antiguo artículo G, la denominación Unión Europea congloba el conjunto formado por
49
Lo que distingue al Estado de cualquier otra forma de organización son sus elementos, bien que estos
se denominen constitutivos, previos, determinantes, sociales, particulares, esferas de validez,
condiciones de (unidad estatal o de existencia) o presupuestos, etc. Cabe por tanto una breve
enumeración genérica de los mismos, previa la siguiente aclaración.
Para evitar se nos acuse de habernos matriculado con la definición de Estado de uno o varios tratadistas
y buscando no ser objeto de críticas que otros ilustres autores pudiesen esgrimir en torno a tales
definiciones, preferimos presentar una descripción del Estado a partir de sus notas o rasgos constitutivos,
los cuales resultan de aceptación generalizada. Estos son:
a. El Territorio (elemento físico) formado por:
- el dominio terrestre (suelo y subsuelo)
- el dominio marítimo (mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, plataforma
continental e islas) y
- el dominio aéreo ( órbita sincrónica geoestacionaria, espectro electromagnético)
b. El Elemento Humano formado por:
- la población
- el pueblo y
- la nación
c.
El Poder Público.
Por último, sin querernos inmiscuir en los complejísimos procesos intelectuales que llevaron a Haouriou,
Gropalli, Porrúa Pérez y Vladimiro Naranjo a denunciar un cuarto elemento por su parte, optamos por
afirmar simplemente que el mismo parece existir pero que cada uno de los citados autores lo considera
de modo distinto, por lo cual remitimos a la obra del Profesor Naranjo Mesa, titulada Teoría Constitucional
e Instituciones Políticas, Editorial Temis S.A., Santa Fe de Bogotá, 1997. Pág. 88 y ss.
34
las Comunidades Europeas. Éstas a su vez están formadas por la Comunidad surgida
del tratado de Roma de 1957, por la CECA (Comunidad Económica del Carbón y del
Acero) y por la EURATOM o CEEA (Comunidad Europea de la Energía Atómica). Lo
anterior es por supuesto indiscutible pues se constata objetivamente a la luz del tratado
en mención.
Lo que no resulta claro sin embargo, guarda relación con el tipo de
organización surgida pues sobre ello existen variadas teorías, incluso una que sostiene
que la Unión Europea no es organización en si misma, sino denominación pura o rótulo
formal de un conjunto de organizaciones preexistentes.
35
En tal sentido se argumenta que el TUE (tratado de Maastricht) no constituyó
organización internacional alguna al ser apenas una modificación de los Tratados de
Paris50 y Roma51 que en nada afectó la existencia de la CECA, la EURATOM y la CE,
aún plenamente vigentes de conformidad con los artículos 8, 9 y 10 del Tratado de
Maastricht52. Este enfoque niega de plano la existencia de la Unión Europea como
entidad jurídica autónoma, luego cualquier intento de determinación de su naturaleza
jurídica desde esta perspectiva debe tener como objeto formal a las Comunidades
Europeas que la conforman y no a la Unión Europea. De ello se seguiría que el tipo
político de la entidad sería el de las comunidades que la componen, las cuales sin duda,
son organizaciones internacionales de integración.
Así, la Unión Europea vendría
siendo una asociación de las tres sin conformar entidad jurídico-política alguna.
Hay por otra parte quienes afirman que el TUE sí constituye una nueva organización
supranacional que subsume las otras tres Comunidades. Así, siguiendo la naturaleza
jurídico-política de las organizaciones “subsumidas”, la Unión Europea aparecería como
una organización internacional de integración53, de múltiple objeto54, formada a partir de
unas organizaciones internacionales preexistentes. Esta es tesis que resulta de una
lectura razonada del articulado del tratado constitutivo, a partir de un criterio de
50
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea Del Carbón y del Acero (CECA), firmado en Paris en
abril de 1951.
51
Tratados Constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE), de la Comunidad Europea de la
Energía Atómica (CEEA o EURATOM) y el Tratado Relativo a las instituciones comunes a las
Comunidades Europeas.
52
Según numeración vigente, tablas de equivalencia dadas por el artículo 12 del tratado de Ámsterdam
de 1997.
53
En esta hipótesis los objetos de las antiguas Comunidades Europeas quedan absorbidos por la Unión
Europea.
54
El objeto está constituido por el de las comunidades y el propio del tratado de Maastricht con sus
sucesivas reformas.
36
interpretación efectiva55, pues en el mismo se hace alusión reiterada a la Unión. Si la
voluntad de las partes contratantes no hubiese sido la de crear una nueva organización,
¿qué razón tendrían las constantes referencias a la misma?
Por último, se sostiene también que el fenómeno verificado con ocasión de la
celebración del Tratado de Maastricht fue uno de sucesión de sujetos internacionales,
con todos sus efectos.
Esto es, que las Comunidades Europeas (CE, CECA y
EURATOM) transmitieron a la Unión Europea todas sus características y lo que es más
importante, sus atributos jurídicos. No es tesis que se comparta porque implicaría la
desaparición de las Comunidades mismas, cuestión que no se constata y que nada
aporta en determinar la naturaleza jurídica de la Unión Europea.
Ahora bien, otro de los aspectos de relevancia y cuyo análisis no puede ser omitido está
dado por la cuestión de la personalidad jurídica internacional de la Unión, atributo
jurídico en estrecha relación con su tipología política y su naturaleza jurídica. También
aquí habrá múltiples posibilidades que se derivan de las tesis apenas expuestas, y
valga adelantar desde ya que la situación no tiene respuesta unívoca todavía. Todo lo
contrario, el asunto es objeto de debate como tema de la Convención Sobre el Futuro
de Europa56.
Como se ha dicho, la personalidad jurídica de la Unión guarda estrecha relación con lo
expuesto anteriormente. Así, aceptando que el TUE no constituyó organización política
55
Según el mismo las normas han de ser interpretadas en el sentido de producir algún efecto.
CONVENCIÓN EUROPEA, SECRETARÍA, Bruselas, 21 de octubre de 2002, Documentos, CONV
305/02 y CONV 331/02.
56
37
alguna y que la Unión Europea carece por tanto de carácter jurídico autónomo, difícil
será predicarle atributo jurídico alguno y en tal sentido carecería por completo de
personalidad jurídica. Las titulares de la misma seguirían siendo necesariamente las
Comunidades, y como es lógico su capacidad de obrar en el concierto internacional se
limitaría únicamente por las disposiciones de sus respectivos tratados constitutivos y
por el derecho internacional.
Si por otra parte se acepta la tesis de la sucesión de sujetos internacionales, la
consecuente transmisión de atributos dotaría por pura lógica a la Unión Europea de
personalidad jurídica internacional. Esta es pues la misma tesis cuya imposibilidad
sostuvimos por su falta de correspondencia con la realidad. Recuérdese que no
habiendo
desaparecido
las
Comunidades
Europeas
como
organizaciones
internacionales, difícil, o mejor, imposible será, que la “nueva” organización, la Unión
Europea, resulte legataria de atributos jurídicos esenciales no deferidos.
Por último, admitiendo que el fenómeno ha sido el de la absorción sin solución de las
Comunidades y que de conformidad con el criterio de interpretación efectiva expuesto la
Unión Europea cuenta con carácter jurídico autónomo y por tanto tiene personalidad
jurídica propia (pues según se estableció en apartes anteriores el TUE es constitutivo
de una nueva organización internacional, la Unión Europea), surge sin embargo la duda
acerca de si la situación no configura más bien un caso de múltiple titularidad del
atributo bajo examen. Esto es, se acepta la existencia orgánica-institucional de la Unión
Europea y por tanto su personalidad jurídica, no obstante subsistir las Comunidades.
Esta
circunstancia
conduce
inevitablemente
a
afirmar
que
sus
respectivas
38
personalidades jurídicas (las de las Comunidades) subsisten igualmente. Ello nos lleva
a otro cuestionamiento y es ¿qué función cumple tal yuxtaposición de personalidades
jurídicas? O mejor expuesto, ¿que razón de ser tiene la personalidad jurídica de la
Unión, si es inobjetable la subsistencia del mismo atributo en las Comunidades? La
respuesta deriva forzosamente del objeto, cometidos y finalidades propias del Tratado
de Maastricht (TUE) que no se limita a una presunta y equivocada agrupación del
conjunto de Comunidades Europeas, sino que propugna por mucho más. De tal suerte,
su existencia jurídica autónoma como organización internacional de integración, su tipo
político propio de carácter supranacional y el atributo de la personalidad jurídica
internacional están más que justificados, así no haya claridad teórica ni respuesta única
al interrogante inicialmente planteado. Asoma con todo otra inquietud en relación con
este aspecto. Si los amplios objetivos de la Unión Europea justifican su autonomía
orgánica, ¿por qué no convenir en el tratado mismo (TUE) que la Unión Europea
ostentase la personalidad jurídica internacional de las Comunidades Europeas, así
fuere a título de representación únicamente?
Como es evidente y como ha sido más que afirmado, el tema dista mucho de presentar
la claridad que tan importante caracterización jurídico-política exige y que tan esencial
atributo requiere. Es claro que gran parte del asunto está dado por la falta de
reconocimiento explícito (en el TUE) de la personalidad jurídica de la Unión,
circunstancia que indudablemente anima el debate expuesto. Por tanto, más que
proveer respuestas definitivas a los cuestionamientos objeto de este capítulo, se
intentará reordenar el debate suscitado comentando las determinaciones que al
39
respecto se han tomado en desarrollo de la Convención Europea57, escenario en que
gran número de conocidos “euro-especialistas” estudian el tema con profundidad
debida.
3.1 Las deliberaciones de la Convención
En tal sentido, según el Informe Resumido de la sesión plenaria de la Convención
Europea, celebrada en Bruselas los días 3 y 4 de octubre de 200258, la cuestión de la
personalidad jurídica de la Unión fue abordada de manera expresa. Tal como resulta
de la nota aludida, el Grupo (III) tuvo por función estudiar:
-
“ las consecuencias de un reconocimiento explícito de la personalidad jurídica de la
Unión
-
las consecuencias de la fusión de esa personalidad jurídica única con la de la
Comunidad
-
57
las incidencias sobre la simplificación de los tratados.”59
La Convención, instaurada en Laeken (Bruselas) en marzo de 2002 sesionará hasta marzo de 2003. La
preside el expresidente francés Giscard D´estaing. Las finalidades de la Convención están contenidas en
la Declaración de Laeken, anexa al presente trabajo. La convención se ha dividido la tarea de
reordenación de los tratados en un total de diez Grupos de Trabajo por temas, a saber: Grupo De Trabajo
I SUBSIDIARIEDAD, Grupo De Trabajo II CARTA, Grupo De Trabajo III PERSONALIDAD JURÍDICA,
Grupo De Trabajo IV, PARLAMENTOS NACIONALES, Grupo De Trabajo V COMPETENCIAS
COMPLEMENTARIAS, Grupo De Trabajo VI GOBERNANZA ECONÓMICA, Grupo De Trabajo VII
ACCIÓN EXTERIOR, Grupo De Trabajo VIII DEFENSA, Grupo De Trabajo IX SIMPLIFICACIÓN, Grupo
De Trabajo X, LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA.
58
Debate sobre el informe presentado por el Grupo III, presidido por Giuliano Amato. Documentos CONV
331/02 y CONV 305/02
59
CONVENCIÓN EUROPEA, SECRETARÍA, Bruselas, 11 de octubre de 2002. Documento CONV
331/02
40
De conformidad con el mandato dado a los convencionales, respecto la consagración
explícita de la personalidad jurídica de la Unión, materia en que por demás se convino,
éstos sostuvieron60 y posteriormente concluyeron61, que en relación con el proceso de
reorganización europea este reconocimiento implicaría varias cosas a saber:
-
la fusión de la personalidades jurídicas de las Comunidades y de la Unión en una
sola, cuestión que a su vez conduciría a
-
la fusión de los tratados constitutivos en un texto único, incluyendo el tratado
EURATOM por razones de conveniencia;
-
y que tal integración de los tratados implicaría la simplificación de los instrumentos
constitutivos.
Por otra parte, y en relación con la división en los denominados “pilares comunitarios”
se afirmó:
-
que su mantenimiento resultaría equivocado, aun cuando ello no derivase
lógicamente de las fusiones de las personalidades jurídicas y de los tratados y
-
que con todo, la supresión de los pilares permitiría una reorganización más
sistemática de los mismos.
Por último, en relación con el reparto de competencias la convención estableció que:
-
el reconocimiento explicito de la personalidad jurídica de la Unión Europea con sus
consabidas implicaciones, no supondría de por sí, cambios en el reparto de
competencias, y
60
61
CONVENCIÓN EUROPEA, Secretaría, informe final , documento CONV 305/02.
CONVENCIÓN EUROPEA, Secretaría, informe final, documento CONV 331/02.
41
-
que por ello habrían de subsistir los acuerdos de naturaleza mixta62, así como la
metodología intergubernamental de la PESC (Política Exterior y de Seguridad
Común).
Lo anotado merece varios comentarios. En cuanto a la consagración explícita de la
personalidad jurídica de la Unión Europea está más que claro que la misma era debida
y que por supuesto ello dirimirá cualquier duda respecto la representación internacional
de la entidad. En tal sentido es de aclarar que una vez fusionadas las personalidades
jurídicas actualmente yuxtapuestas, y surtiéndose la integración de los tratados de las
Comunidades, se presentará ahí sí, un caso de sucesión en la subjetividad internacional
de las entidades objeto del proceso.
Ello implicará que los compromisos
internacionales adquiridos por las Comunidades con otros sujetos internacionales sean
transferidos a la Unión Europea, tanto activa como pasivamente. Tal vez sea esta una
de las razones por las cuales la Convención declaró que “ el hecho de que la Unión
dispusiera de una personalidad jurídica única debería traducirse en una mayor eficacia
exterior”63.
Ahora bien, que el reconocimiento explícito de la personalidad jurídica de la Unión
Europea implique necesariamente la fusión de los tratados es afirmación que admite
examen.
Aun cuando este proceso se presenta como absolutamente conveniente,
especialmente para simplificar la profusión de instrumentos por los cuales habrá de
regirse la reorganizada Unión Europea, la razón sin embargo no obedece a postulados
62
Son Acuerdos o Tratados en que deben concurrir los Estados miembros y la Comunidad por versar
sobre asuntos de competencia compartida.
63
CONVENCIÓN EUROPEA, Secretaría, documento CONV 331/02 página 3.
42
lógicos. Nada obstaría, (no que este planteamiento se constituya en proposición de tal
opción) a que una modificación del Tratado de Maastricht dispusiera la integración,
esta vez definitiva, de los textos de los demás acuerdos en el articulado del TUE. Más
regido por la lógica parece ser un caso inverso en que de la fusión de los tratados como
paso inicial, se siguiera la reducción a una sola personalidad jurídica.
Ésta es pues apenas una de las formas por las que se podría obtener el mismo
resultado, lo cual se plantea únicamente para demostrar que las modalidades bajo las
cuales se puede reestructurar la Unión Europea son ilimitadas, aun cuando unas sean
más expeditas que otras.
No se lea por tanto en estas afirmaciones una crítica al
proceder de la Convención, que por su conocimiento de causa seguramente habrá
tenido válidos motivos para presentar las propuestas en esta particular forma. Todo lo
contrario, se pretende únicamente enriquecer el debate.
En síntesis, lo afirmado es que no queda duda de que la Convención ha hilado ciertos
pasos de la transformación europea con la intención de poderlos conducir más
armónicamente, pero ello de por sí no hace que las varias implicaciones que la misma
ha planteado se deduzcan forzosamente, como parece resultar del tenor de las
conclusiones expuestas.
43
Por otra parte, la cuestión del mantenimiento o supresión de los “pilares” denota el
empeño de la Convención en aprovechar al máximo su foro para proponer las reformas
que se imponen. Conviene recordar a este respecto qué son los “pilares”.
-
El primero o Pilar Comunitario, está formado por las Comunidades Europeas y
gobernado por sus instituciones, Comisión, Parlamento, Consejo y Tribunal de
Justicia.
-
El Segundo Pilar supone un sistema de carácter intergubernamental y está dado por
la Política Exterior Y De Seguridad Común (PESC).
-
El Tercer Pilar guarda relación con la Cooperación en Materia de Justicia e Interior y
sigue un método intergubernamental para asuntos relativos al control de fronteras
exteriores, política de asilo e inmigración, cooperación judicial y lucha contra el
narcotráfico.
Así pues, en relación con este aspecto también hemos de manifestar nuestro
desacuerdo parcial con la tesis de la Convención, según la cual de la fusión de los
tratados constitutivos de las Comunidades y el TUE no se sigue lógicamente la
supresión de los pilares. A nuestro parecer respecto el primer pilar o Comunitario es
inevitable que se siga, pues la integración de los textos, valga decir de los instrumentos
constitutivos de las organizaciones existentes, suprime necesariamente el Pilar
Comunitario (o Primer Pilar), pues las Comunidades, así como sus instituciones,
quedarían subsumidas por la reformada Unión Europea.
44
Con todo, es menester aclarar que la discrepancia revelada con los autorizadísimos
conceptos de la Convención se funda por supuesto en un enfoque particular, ya
expuesto, según el cual el primer paso ha de ser la fusión de los tratados y no la fusión
de las personalidades jurídicas. Habida cuenta de esta anotación, queda entonces
claro que la Convención es absolutamente coherente en desarrollar su planteamiento al
manifestar que luego de una reestructuración de los Tratados, mantener los pilares no
resulta inconsecuente (como sostenemos), sino “anacrónico”64.
Por cuanto respecta a los pilares segundo y tercero ha de tenerse en cuenta que los
mismos tienen por finalidad la delimitación de competencias a partir de una división
temática, lo cual también es consecuencia de la infinidad de instrumentos constitutivos y
de disposiciones de derecho comunitario de carácter originario y derivado que rigen las
materias respectivas. En la medida en que los tratados se integren en un documento
único lo más probable es que los temas objeto de estos pilares se trasladen al mismo
de manera organizada pero sin alterar su sustancia.
Esto es, permanecerá la
intangibilidad de las políticas en cada una de las materias pues este, como se verá, es
uno de lo asuntos generadores de mayor controversia entre los gobiernos de los
estados miembros.
Así, aun cuando se supriman los pilares (segundo y tercero),
subsistirá la división referida para garantizar una ordenación sistemática65.
64
CONVENCIÓN EUROPEA, Secretaría, documento, CONV 331 página 3.
Es de anotar sin embargo, que en la medida en que tiendan a acercarse las legislaciones internas de
los estados miembros entre sí, estos asuntos dejarán de merecer la atención preponderante que al
momento reciben.
65
45
Por último, la Convención no hace cosa distinta a acatar su mandato al afirmar que la
fusión de la personalidad jurídica (con las implicaciones que le atribuye) no ha de
traducirse en modificaciones al reparto de competencias. Ello refuerza los cometidos
de la Convención que debe limitarse a estudiar y proponer los lineamientos básicos de
la futura arquitectura institucional de la Unión. Ha sido pues rotundamente oportuna en
subrayar esta circunstancia lo cual ha complementado anotando que por ello habrían de
subsistir
los
acuerdos
de
naturaleza
mixta66,
así
como
la
metodología
intergubernamental de la PESC (Política Exterior y de Seguridad Común).
Concluyendo
este
breve
análisis
sobre
las
determinaciones,
o
más
bien
recomendaciones de la Convención en relación con el último tema tratado, cabe
agregar que tal como se verá en los capítulos subsiguientes, este reconocimiento niega
el carácter constitucional que algunos han querido atribuir al resultado de la
Convención. Debe recordarse que un proceso constituyente carente de materialidad
política no puede ser considerado tal.
3.2 LA UNIÓN EUROPEA ES JURÍDICA Y POLÍTICAMENTE UNA ORGANIZACIÓN
SUI GENERIS
Vueltos pues al punto de partida en que nos propusimos dar respuesta “tentada” a los
temas objeto del presente capítulo, lo único que se nos antoja posible es ofrecer una
66
Son Acuerdos o Tratados en que deben concurrir los estados miembros y la Comunidad por versar
sobre materias de competencia compartida.
46
definición de la Unión Europea a partir de la enumeración, ya parcialmente efectuada,
de los múltiples rasgos que la hacen una organización sui generis.
Así, en lo jurídico es claro que a falta de otros modelos deba ser calificada como
organización internacional, titular de todos los atributos que tal naturaleza le comporta y
por demás comunidad de derecho en todo sentido67. En lo político, aún a pesar de
subsistir grandes desacuerdos sobre materias específicas entre los estados miembros,
la Unión Europea se consolida cada vez más como una organización de carácter
supranacional, regida en sus relaciones internas por una acervo de derecho común. De
ahí el calificativo comunitario,
que a más de otras cosas, es expresión jurídico-
normativa del modo de ser de un colectivo supranacional68. Esta supranacionalidad es
producto intermedio del carácter específico de integración que los forjadores
imprimieron a las Comunidades (CECA, EURATOM y CE) y a la Unión Europea. Por
ello previeron que al momento de suscribir los respectivos tratados de asociación así
como sus modificaciones, los estados parte de la organización, bien como fundadores,
bien como adherentes, expresaran una voluntad inequívoca de acercamiento progresivo
de sus políticas en lo que respecta a los asuntos objeto de los tratados fundacionales.
Es este el principio que condujo a que las relaciones intra-miembros revistieran cada
vez menos un carácter estrictamente internacional, pues el avecinamiento gradual de
sus políticas dio origen al surgimiento de una esfera de intereses comunes.
67
Se afirma por la existencia de un ordenamiento jurídico comunitario.
Desde esta perspectiva el derecho comunitario será propio únicamente de las organizaciones
supranacionales. Este enfoque (nuestro) desconoce el carácter comunitario del denominado derecho
comunitario andino por falta de presupuestos sociológicos básicos que no se verifican en la Comunidad
Andina. De ahí que le neguemos su naturaleza de verdadero ente supranacional, aún en potencia.
68
47
Por cuanto respecta las relaciones de la UE con terceros sujetos de derecho
internacional, es más que claro que estas se rigen por el derecho de gentes, con la
excepción impropia de las relaciones con los estados candidatos a adhesión69 a la
Unión, con quienes se suscriben una serie de acuerdos que bajo la denominación de
procedimientos de adhesión70, van estableciendo las bases de la integración política
eventual, a través de unas fases transitorias.
Las diferencias específicas que hacen de la Unión Europea una nueva forma de
organización internacional están más que anotadas. La doctrina tiende a clasificar las
organizaciones internacionales en aquellas de cooperación internacional, como la
Organización de Naciones Unidas y las de integración, como las Comunidades
Europeas.
Cuando la integración entre estados partes de una misma organización
internacional es tal que de ésta tienden a predicarse atributos de otras formas políticas,
bien porque se ha cedido tal cantidad de competencias a la organización que se piensa
69
Los Estados candidatos a adhesión a los tratados de la UE son: Polonia, Rumania, República Checa,
Hungría, Bulgaria, Eslovaquia, Lituania, Letonia, Eslovenia, Estonia y Malta. Turquía, no obstante
haberlo solicitado reiteradamente aún no ha suscrito los Acuerdos Europeos que dan paso a la adhesión
por no haber cumplido aún ciertas exigencias de la Unión. Según determinaciones de la Conferencia
Intergubernamental de Copenhague concluida el viernes 13 de diciembre de 2002 en el año 2004 podrán
iniciarse las negociaciones con Turquía. La suerte de Chipre en relación con una futura adhesión sigue
indeterminada pues el conflicto entre greco-chipriotas y turco-chipriotas no ha permitido concluir las
negociaciones. En ello sigue mediando la ONU a través de su representante Álvaro de Soto.
70
El procedimiento de adhesión es el siguiente: 1. El estado candidato solicita su adhesión al Consejo
Europeo. 2. El parlamento Europeo y la Comisión emiten dictamen de conformidad. Atendidos esos
dictámenes el Consejo permite la incorporación y da inicio a las negociaciones de adhesión. 3. Se
suscribe el Tratado de Adhesión respectivo. 4. Ratificación del tratado de adhesión por parte de la
totalidad de los miembros de la UE. 5. Inicia a decorrer el período transitorio establecido en el Acta de
Adhesión adjunta al Tratado. 6. El nuevo Estado se convierte en miembro de pleno derecho de la UE.
Ahora bien, previo a este procedimiento se surte una etapa denominada de preadhesión. La misma es la
más demorada y compleja pues deben cumplirse ciertos criterios de orden político, económico y jurídico.
El estado actual de negociación con los candidatos de Europa Central y Oriental se encuentra en esta
fase. En desarrollo de esta etapa se suscriben los acuerdos europeos, en virtud de los cuales se
establece el marco de relación entre la UE y los países candidatos. Los mismos versan sobre comercio,
diálogo político, armonización legal, industria, medio ambiente, transporte y fronteras, entre otros
importantes temas.
48
que la misma ha mudado de forma para constituir por la vía acumulativa un estado, bien
porque la organización misma o los estados miembros se plantean de modo expreso el
interrogante sobre su status jurídico-político como ha sucedido en la actualidad71, o bien
cuando se sostiene que su objeto se ha agotado pues el fin de la integración se ha
logrado, se suscita la denominada “doctrina del punto crítico de inflexión de las
organizaciones internacionales de integración.”72
Es en tal momento que según Granado Hijelmo, haciendo eco de ideas de Pescatore y
Virally73, “se experimenta una inadaptación de los esquemas clásicos tanto del Derecho
Internacional Público como de las distintas ramas del Derecho Público interno,
principalmente, los Derechos Constitucional y Administrativo, así como la Teoría
Política, para explicar satisfactoriamente los complejos fenómenos que se plantean.” Es
precisamente ello lo que a nuestro parecer ha conducido a que se exponga la cuestión
constitucional.
Resulta verdaderamente interesante el hecho de que las ideas referidas se expusieron
con ocasión de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, hace más de diez años.
El contenido de las mismas empero, parece escrito para la situación política europea
actual. Describe con precisión el quid iuris y político que a diario se discute en la
Convención que terminará de sesionar en marzo de 2003.
71
Pues no otro puede ser el significado político de la Declaración de Laeken, de las discusiones llevadas
a cabo en el seno de la Convención Sobre El Futuro de Europa y de los múltiples pronunciamientos de
los líderes europeos.
72
GRANADO HIJELMO, IGNACIO. Sumario Jurídico de La Rioja: Anales del Convenio Universidad de la
Rioja, Diputación General de La Rioja; 1995, página 147 (“Europa En Un Momento Constituyente: El
Proyecto De Constitución Para La Unión Europea”).
73
PESCATORE, P. Le droit de l´integranon, Leiden. Sijthoff, 1972. VIRALLY, M, La notion de fonction
dans la théorie de l´organisation internanonale. Melanges Rousseau, Pédone, 1974.
49
Pudiera decirse que nos hemos valido de conclusiones ajenas para fundamentar la tesis
del presente trabajo. No es así. Ha sido el estudio juicioso de los asuntos objeto de
examen lo que por la vía empírica, y a partir de un método inductivo, nos ha llevado a
constatar la validez de la tesis del celebre tratadista español, y que por rectitud
académica referimos en el presente capítulo. Además, la articulación lograda por el
citado autor como explicación del complejísimo fenómeno se ajusta perfectamente a los
fines de este aparte. Es a partir de la aceptación de la tesis expuesta que se valida lo
que a modo de conclusión general afirmaremos en palabras similares, que el Tratado
Constitucional propuesto por Giscard D´Estaing no ha podido ser más genial como
fórmula de solución jurídico-política de un debate europeo, que de haber sido mal
conducido, hubiese amenazado seriamente el futuro del proceso de construcción de un
continente integrado.
Por último, referimos las opiniones de otros doctrinantes, quienes optan por fórmulas
distintas que aun cuando pudieren parecer más audaces desde una perspectiva
jurídico-política, carecen de precisión conceptual por razones que se nos ocurre
constituyen una voluntad forzada de valerse de modelos actuales para definir
fenómenos de nuevo surgimiento.
Es el caso de tratadistas como Javier Ruipérez74, quien siguiendo a Antonio La Pergola,
reconduce el proceso de integración europea al establecimiento de una confederación,
no ya en sentido arcaico, en que la misma es paso previo a la constitución de un estado
74
RUIPÉREZ, JAVIER. La “Constitución Europea” y La Teoría Del Poder Constituyente. Algunas
reflexiones críticas desde el Derecho Político; Págs. 139-172. Editorial Biblioteca Nueva, S.L.; 2000,
Madrid.
50
federal, ni tampoco como estado de cosas transitorio que consiente la segregación
ordenada de una federación en secesión, sino como punto de arribo de un verdadero
estado de cosas definitivo.
La idea es bastante sugestiva, especialmente porque afirman que la UE está destinada
a nunca convertirse en un Estado, cuestión en que concordamos plenamente. Sin
embargo, surgen algunas dudas en relación con tales planteamientos pues no resulta
claro qué naturaleza jurídica atribuir a las confederaciones en los términos de lo que
sostienen. Argumenta Ruipérez que el elemento distintivo de una confederación radica
en su constitución por vía de tratado, valga decir, que no tiene por fundamento una
Constitución. Rousseau, en texto bastante más antiguo, niega importancia al modo de
creación de la confederación, que surge en realidad con la verificación de sus
elementos esenciales, pero en particular con el infaltable pacto confederal expreso. Es
este pacto el que no encontramos en los documentos de la Unión Europea y por tanto la
tal confederación al momento no existe.
Sostiene además Ruipérez que la UE, como confederación, presenta un estado de
centralización mucho mayor al de cualquiera de las manifestaciones históricas del
confederalismo, pues las normas emanadas de la organización no tienen como único
destinatario a los sujetos partes, sino también a los ciudadanos. Con ello pretende
justificar que la tal Confederación Europea no ha de sustentarse en el mismo tipo de
norma fundamental que ha soportado otras confederaciones como la norteamericana, la
suiza o la alemana, argumentando que el régimen jurídico de la UE no debe venir
establecido por tratados sino por normas de naturaleza constitucional.
51
En realidad hemos de distanciarnos de los razonamientos del tratadista, pues la
precariedad de que acusa a los instrumentos constitutivos de las confederaciones
tradicionales no es predicable de los instrumentos fundacionales de la UE. Además, el
derecho internacional está bastante más desarrollado, o por lo menos es bastante más
respetado en la actualidad que en épocas remotas, previas incluso a las dos guerras
mundiales.
Por si fuera poco, no entendemos cómo el insigne tratadista inadvierte los
planteamientos de Rousseau quien a nuestro modo de ver zanja toda discusión al
respecto al decir que “ no conviene exagerar, como hacía la doctrina clásica, la
oposición entre los procedimientos técnicos de creación de la Confederación y los del
Estado federal. Lo único que puede afirmarse con certeza es que si la Confederación
se establece mediante un pacto entre los futuros confederados, este pacto en la
práctica, afecta (reviste) tanto la forma de un tratado internacional como la de una
constitución interna... , En verdad todo pacto confederal es un instrumento contractual
respecto de los sujetos de derecho entre los que se formaliza y un estatuto institucional
en relación con la comunidad política que organiza, por lo que resulta difícil, incluso
desde el punto de vista formal, disociar completamente este doble aspecto que
presenta un mismo acto jurídico.”75
Desde nuestra perspectiva el fenómeno europeo actual no constituye lo sostenido por
Ruipérez, como tampoco un acercamiento progresivo hacia el modelo confederal.
75
ROUSSEAU, CHARLES. Derecho Internacional Público, Ediciones Ariel; 1966; Barcelona. Pág. 117.
52
Infortunadamente, se ha visto que la confederación ha sido un estado político
transitorio, bien para la secesión, bien para la federalización, y aunque teóricamente
cabría establecerla como punto de llegada de un proceso de convergencia, difícil resulta
la aceptación en el plano de la realidad política material por su falta de neutralidad. Es
por ello que se nos antoja más aceptable una propuesta nueva, no connotada ni
marcada históricamente.
Lo que ha de establecerse como se dijo en algún aparte precedente es la dinámica
imperante en la UE. Esto es, la determinación del principio que rige el proceso de
integración europea entre uno político basado en la teoría democrática, uno económico
basado en el proceso de globalización que reconoce la interdependencia, o uno mixto,
pero con prevalencia de alguno de los enunciados.
Es en ello en que debe concentrase todo esfuerzo, en plantearse los fenómenos
propios de la organización actual para explicar lo que está sucediendo a la UE y no
optando inmediatamente por fórmulas magistrales que explican la situación desde
perspectivas propias de otras formas de organización política.
Tal vez asista razón a Ruipérez y La Pergola en referirse a una confederación como
predicción del resultado final, esto no se descarta, pero como se ha insistido, la opinión
de los ilustres tratadistas no provee explicación suficientemente a la luz de los
particularísimos rasgos del fenómeno europeo actual.
53
El ejercicio debe consistir en suministrar explicaciones basadas en los méritos propios
del asunto bajo examen, no en ofrecer conclusiones que tengan por base
extrapolaciones de carácter absoluto.
Así, lo buscado es la explicación de la
fenomenología propia de la UE que se haya en su punto crítico de inflexión, pues como
habíamos anotado, tanto la organización, como los estados miembros, han reconocido
la inminencia de su transformación para atender sus necesidades actuales y futuras.
Advertida la falta de adecuación de la situación a los modelos tradicionales, se opta por
una tesis novedosa, no en lo científico sino por su materialidad jurídica. Como se dijo
en la introducción se presencia una ruptura epistemológica. Esto es, se cuestiona la
validez del conocimiento en torno a los modelos jurídico-políticos actuales. Por tanto, en
atención a sus múltiples notas individualizantes, deja de ser pues válido clasificar a la
UE en las categorías existentes y se impone el deber de conceptuar sobre el fenómeno,
dando justa definición.
En la medida en que los modelos políticos no constituyen descubrimiento científico
alguno sino más bien creaciones del talento, se nos ocurrió crear una nueva categoría
que define no ya el estado actual, sino el futuro de una Europa Unida, surtida la
transformación que se avecina.
Con base pues en el recuento que se hará en los apartes siguientes y validando las
afirmaciones con los razonamientos hasta ahora presentados, dejaremos para el final
del trabajo y como conclusión general la exposición de la Europa que imaginamos.
54
4. UN TRATADO CONSTITUCIONAL PARA EUROPA
El futuro jurídico-político de la Unión Europea parece estar signado por lo que se ha
denominado un Tratado Constitucional.
Laeken.
Esto al menos para los convencionales de
El término propuesto, bastante sugestivo por demás, contiene los conceptos
de Constitución y Tratado que de conformidad con los esquemas vigentes resultan
antagónicos. El primero como acto de poder político exterior fundado en el consenso,
proyección inequívoca del principio de autodeterminación de los pueblos. El segundo
en cambio, es por su resultado un acto de derecho público interno, no basado en el
acuerdo entre sujetos determinados, sino producto de un proceso de convergencia
política de un titular colectivo denominado sujeto constituyente y por tanto soberano por
excelencia. La evidente contraposición terminológica que hace irreconciliables las ideas
que el título presentado entraña es cuestión del pasado, como se verá.
El concepto de Tratado Constitucional surge de la propuesta del Presidente de la
Convención Europea, Valery Giscard D´Estaing, quien plantea que el documento
fundacional de la Unión Europea reformada debe tener tal naturaleza. El mismo se
presenta como el instrumento en virtud del cual habrá de regirse la futura UE, valga
decir, se propone como la nueva carta de navegación del más avanzado proceso de
integración continental de todos los tiempos.
55
Los cuestionamientos a plantearse son muchos. El primero, relativo a si ello realmente
entraña y describe completamente los conceptos tradicionales y técnicos de
Constitución y Tratado, o si por el contrario representa la aparición de una nueva
categoría jurídica.
Habida cuenta del antagonismo revelado, otorgando merecida validez a lo que al
respecto habían advertido tanto la Comisión Europea como el ELDR76 según
establecido en capítulos siguientes, y de conformidad con lo que ha sido nuestra tesis
reiterada a lo largo del trabajo, queda claro que el concepto de Constitución en cuanto
atañe a la UE no es el tradicional. Muy por el contrario, el conjunto terminológico
representa la aparición de una nueva categoría jurídico-política, dada precisamente por
el enlace de los conceptos mismos. De ahí que el ejercicio de reconciliación de los
términos Tratado y Constitución resulte estéril o cuando menos dispendiosamente inútil.
Esta conclusión constituye el punto de partida del análisis a desarrollarse a
continuación.
Debe aclararse con todo que la explicación del concepto Tratado Constitucional como
intento de avance en las ciencias del derecho público no deja de tener un carácter
puramente especulativo,
aun cuando su fundamentación se realice a través de
métodos propios de la ciencias jurídicas.
Abordando entonces el ejercicio anunciado desde la múltiple perspectiva que la
cuestión exige, iniciamos el análisis en el orden de lo material, recordando que ello
76
Partido Europeo de Liberales Demócratas.
56
impone que se deba atender el contenido mismo del documento. Al momento esto solo
puede realizarse parcialmente, toda vez que no habiéndose adoptado un texto
definitivo, el examen deberá tener por objeto lo que la Convención ha presentado a
modo de Anteproyecto de Tratado Constitucional y cuyo contenido se adjunta al
presente trabajo como anexo. De su estudio se extraen varias conclusiones, a saber:
De una parte que el anteproyecto ha sido dividido en atención al tipo de normas en que
se expresan sus varias partes, apareciendo la siguiente división temática general77:
-
Arquitectura Constitucional
-
Política y Acciones de la Unión; y
-
Disposiciones Generales Finales
En la medida en que la pretensión de analizar el contenido completo desde su
dimensión material nos resulta irrealizable en tan breve trabajo y en atención a que
varios de los temas atinentes a las partes denominadas Política y Acciones de la Unión
y Disposiciones Generales han sido abordados en apartes precedentes, (como lo
relativo a modificación de los procedimientos de ratificación y enmienda, mantenimiento
o supresión de los pilares, competencias, subsidiariedad, etc.), hemos de centrarnos
únicamente en lo relativo a la arquitectura constitucional, tal como resulta del artículo
primero.
En tal sentido el concepto arquitectura constitucional parece querer transmitir una idea,
inequívoca esta vez, sobre la fisonomía a ser adoptada por la organización. Ello por
77
www.elpais.es/articulo.html?xref=20021028elpepunit_10&print=1&anchor=elpepuin
57
supuesto en el entendimiento de la novedad conceptual que el fenómeno mismo
constituye, pues de no ser así, lejos de cumplirse los cometidos de la Convención de
aclarar y simplificar los instrumentos, se malograrían los mismos.
Todo se nos antoja novedoso, especialmente los términos en que el nuevo documento
constitutivo se expresa, aunque se valga de modelos nominales tradicionales para
describir una organización de nuevo surgimiento. Así, el artículo primero del texto
propuesto presenta la organización sugiriendo los varios nombres que podría adoptar.
“La Unión se llamará Comunidad Europea, Unión Europea, Estados Unidos de
Europa o Europa Unida.”
A lo que sigue una definición según la cual,
“se trata de una Unión de Estados europeos que, conservando su identidad
nacional, coordinan estrechamente sus políticas a nivel europeo y gestionan
determinadas competencias comunes sobre un modelo federal.”
Como se ve, la fisonomía propuesta es la de una Unión de Estados que desde una
perspectiva funcional ejecuta sus políticas y competencias siguiendo un modelo federal.
Es de aclarar por tanto, que aun cuando se alude al apelativo federal, no se debe
confundir el fenómeno en el sentido de afirmar que lo que se está forjando es un estado
de este tipo.
Ello en realidad solo busca describir el modo en que la entidad se
organizaría desde un enfoque funcional.
De ninguna manera parece describir un
proceso de realización federativa, que al momento en no se constata en la UE.
58
Por cuanto respecta al real modelo de organización que a futuro podría asumir la UE de
ser adoptadas total o parcialmente las recomendaciones de la Convención,
nos
permitimos remitir a los capítulos siguientes y a la conclusión general en que tal tema
será abordado en detalle.
Ahora bien, como se había dicho el análisis ha de efectuarse desde una perspectiva
múltiple en que además de los aspectos material y funcional ya parcialmente
examinados, se tomen en cuenta las circunstancias formales que la cuestión presenta.
De ahí que cobren vigencia consideraciones de orden semántico y muy en particular lo
que el binomio Tratado Constitucional busca expresar.
Lo propuesto es un documento novedoso, que no obstante ello y en atención a su forma
de conclusión, parece compartir la naturaleza jurídica de cualquier Tratado de derecho
internacional público. Sin embargo sus efectos, tal como ocurre en la actualidad con las
disposiciones de los Tratados constitutivos de las Comunidades y de la UE,
se
proyectan no solo respecto los estados parte, sino respecto de la ciudadanía europea
directamente. Así, recordando un tema ya abordado, los ciudadanos pueden invocar
algunas de sus normas, en cuanto aplicables.
Lo que parece advertirse entonces es un avance de doble proyección. En cuanto a
derecho internacional se refiere téngase en cuenta lo que se acaba de anotar en el
párrafo precedente pues la aplicabilidad directa a la ciudadanía de normas de Derecho
Internacional Público está signada aún por la excepcionalidad.
En relación con el
derecho constitucional en cambio, se verifica un caso en que normas de carácter
59
formalmente convencional pero materialmente constitucional, alcanzan igual jerarquía y
efectos que normas de derecho interno cuya adopción era solo posible a través de un
proceso constituyente. Como hemos afirmado con anterioridad todo ello deviene del
carácter auténtico y absolutamente original de los ordenamientos jurídicos comunitarios.
Se preguntará pues cuál es el logro que anunciamos o cual la novedad del momento.
Ello se responde afirmando que el desarrollo está dado por el hecho de que las
organizaciones supranacionales como la UE y no ya cualquier organización de
integración, podrán basar de ahora en adelante y de manera expresa su unión en un
vínculo de doble carácter no excluyente.
Convencional-internacional en lo formal,
constitucional en lo material. Así se obtiene una fórmula jurídico-política nueva que
permite a los Estados integrantes conservar toda la autonomía que dimana de su
calidad de tales (Estados), al paso que crean un ordenamiento jurídico superior
conformando una real entidad política supranacional. Esta es pues la única manera en
que se supera un antagonismo terminológico intrínseco sin violar el principio de no
contradicción.78
En términos menos filosóficos, lo que se afirma es que los grandes avances del proceso
de integración europea, bien podrían encapsularse, condensarse y reordenarse a partir
del concepto Tratado Constitucional como documento fundante de una nueva UE.
Por último, es de anotar que según se ha venido sosteniendo insistentemente, esto es,
que habida cuenta de la novedad que el concepto entraña como instrumento jurídico78
Una cosa no puede ser y no ser a un mismo tiempo y bajo un mismo aspecto.
60
político, sus potencialidades no se alcanzan a advertir. Ello a futuro bien podría dar
lugar a inimaginables formas de agregación política, como también constituir la base de
un proceso de realización federativa, aun cuando lo desconozcamos en la actualidad.
Como se ha dicho, nada hay que impida avanzar de manera decidida en la integración,
salvo por la real voluntad asociativa de los estados partes.
61
5. ESTADO ACTUAL DE LA POLÍTICA EN LA UNIÓN EUROPEA
Como se había anunciado, corresponde examinar el estado actual de la política en la
Unión Europea. Nos centraremos en lo relativo al proceso de ampliación de la Unión
Europea, tal como se estableció en el Acuerdo de Niza y posteriormente en los
contenidos de la Declaración de Laeken y la Convención Sobre El Futuro De Europa, ya
parcialmente discutida (en cuanto respecta la personalidad jurídica de la Unión Europea
y al Tratado Constitucional).
5.1 EL ACUERDO DE NIZA DE 2000
El acuerdo de Niza de 2000 establece las bases para la ampliación de la Unión Europea
hacia centro y oriente.
A partir de 2004, y como se había dicho en anterior capítulo, la UE experimentará la
mayor ampliación desde el surgimiento de las Comunidades. Aproximadamente doce
países de Europa central y oriental adherirán a los tratados de la Unión para empezar a
formar parte del grupo.
62
Las condiciones, participación en las instituciones comunitarias y fisonomía final de la
UE una vez ampliada no tienen precedente histórico alguno como resultará fácil de
advertir79.
5.2 LA DECLARACIÓN DE LAEKEN
La Declaración de Laeken80 de diciembre de 2001 tuvo por causa una disposición de la
Declaración número 23, integrada al Acuerdo de Niza de diciembre de 2000, relativa al
futuro de la Unión81. La norma aludida establece como uno de los objetivos principales
79
El reparto de poder en la UE ampliada quedará como se expresa en tabla anexa.
Acuerdo de Niza de 2000, Declaración Número 23, Numeral 4to “el Consejo Europeo aprobará, en su
reunión de Laeken/Bruselas en diciembre de 2001, una declaración que incluya iniciativas adecuadas
para la continuación de este proceso”.
81
Tomado del texto del Acuerdo de Niza de 2000: “23. DECLARACIÓN RELATIVA AL FUTURO DE LA
UNIÓN 1. En Niza se han decidido importantes reformas. La Conferencia se congratula por la
culminación con éxito de la Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros e insta a los Estados miembros a que ratifiquen rápidamente el Tratado de Niza.
2. La Conferencia conviene en que la conclusión de la Conferencia de los Representantes de los
Gobiernos de los Estados miembros abre paso a la ampliación de la Unión Europea y subraya que, con
la ratificación del Tratado de Niza, la Unión Europea habrá completado los cambios institucionales
necesarios para la adhesión de nuevos Estados miembros.
3. Una vez abierto el camino a la ampliación, la Conferencia apela a un debate más amplio y profundo
sobre el futuro de la Unión Europea. En 2001, las Presidencias sueca y belga, en colaboración con la
Comisión y con la participación del Parlamento Europeo, favorecerán un amplio debate con todas las
partes interesadas: los representantes de los Parlamentos nacionales y del conjunto de la opinión
pública, tales como los círculos políticos, económicos y universitarios, los representantes de la sociedad
civil, etc. Se asociará a este proceso a los Estados candidatos según modalidades por definir.
4. Tras un informe que se presentará en Gotemburgo en junio de 2001, el Consejo Europeo aprobará,
en su reunión de Laeken/Bruselas en diciembre de 2001, una declaración que incluya iniciativas
adecuadas para la continuación de este proceso.
5. Este proceso deberá abordar, en particular, las siguientes cuestiones:
— la forma de establecer y supervisar una delimitación más precisa de las competencias entre la Unión
Europea y los Estados miembros, que respete el principio de subsidiariedad;
— el estatuto de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza, de
conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Colonia;
— la simplificación de los Tratados con el fin de clarificarlos y facilitar su comprensión, sin cambiar su
significado;
— la función de los Parlamentos nacionales en la arquitectura europea.
80
63
la tarea de “... simplificación de los Tratados con el fin de clarificarlos y facilitar su
comprensión”. El alcance de esta finalidad se pone de manifiesto en el texto mismo de
la Declaración de Laeken, pronunciada por los gobiernos de los estados miembros con
ocasión de la instauración de la Convención Sobre El Futuro de Europa, en que se
consignan, a modo de interrogantes, las posibles implicaciones del anunciado proceso
de simplificación de los tratados. En este contexto se establecen cuatro grupos de
preguntas que abordan los aspectos políticos de mayor relevancia y de cuya selección
podría depender la naturaleza y forma del futuro sistema político de la Unión.
Se formulan preguntas relativas a si debe revisarse la distinción entre la Unión y las
comunidades, y sobre cuáles son las perspectivas para la división de los tratados en
tres pilares82.
En segundo lugar, la Declaración alude a la posibilidad de distinguir entre un tratado
fundamental y demás disposiciones de los tratados. Como resultado surgen dos
6. La Conferencia, al seleccionar estos temas de reflexión, reconoce la necesidad de mejorar y
supervisar permanentemente la legitimidad democrática y la transparencia de la Unión y de sus
instituciones, con el fin de aproximar éstas a los ciudadanos de los Estados miembros.
7. La Conferencia acuerda que, una vez terminado este trabajo preparatorio, se convoque una nueva
Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en 2004, para tratar las
cuestiones antes mencionadas con miras a introducir las correspondientes modificaciones en los
Tratados.
8. La Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros no constituirá en
ningún caso un obstáculo o una condición previa al proceso de ampliación. Por otra parte, se invitará a
participar en la Conferencia a aquellos Estados candidatos que hayan concluido las negociaciones de
adhesión con la Unión y se invitará en calidad de observadores a aquellos candidatos que no las hayan
concluido”.
82
La entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (TUE) transformó la Comunidad Europea en
Unión Europea, basada en los denominados tres pilares a saber: 1. El Pilar Comunitario, formado por las
comunidades europeas y gobernado por sus instituciones, Comisión, Parlamento, Consejo y Tribunal de
Justicia. 2. El Segundo Pilar supone un sistema de carácter intergubernamental y está dado por la política
exterior y de seguridad común (PESC). 3. El Tercer Pilar alude a la cooperación en materia de justicia e
interior y sigue asimismo un método intergubernamental para asuntos relativos al control de fronteras
exteriores, política de asilo e inmigración, cooperación judicial y lucha contra el narcotráfico. Es en
desarrollo de este Tercer Pilar es que surge la Euroorden (mandato europeo de detención y arresto).
64
interrogantes expresos a saber: De una parte, si ello conduce a una separación de los
textos y de otra, si ello amerita el consecuente establecimiento de procedimientos de
enmienda y ratificación diferenciados entre las disposiciones del Tratado Fundamental y
las demás disposiciones del Tratado.
En tercer lugar, se cuestiona si la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea debe ser incluida en el Tratado Fundamental y se aborda la posibilidad de que
la Unión adhiera al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y
de las Libertades Fundamentales.
Por último, la Declaración pretende un alcance tal, que pregunta incluso “si la
simplificación y reorganización no conduciría a largo plazo a la adopción de un texto
constitucional para la Unión”. Si así fuere, “¿cuáles serían las características de tal
Constitución?”83.
La anterior es pues una síntesis del contenido de la Declaración. Sin embargo, una
exposición juiciosa del asunto central impone que el acercamiento al mismo se realice
teniendo presentes las principales posturas de los actores involucrados en el debate.
Esto es, atendiendo las opiniones que sobre la cuestión han expresado los dirigentes y
fuerzas políticas europeas, en el entendido de que los mismos, más allá del alto nivel de
representatividad que revisten, se formulan con conciencia plena de la responsabilidad
política e institucional que asumen sus expositores al presentarlas. Ello además por
cuanto el carácter eminentemente político del proceso es manifiesto, aun cuando a
83
Ver texto de la Declaración de Laeken anexa al presente trabajo.
65
futuro pudiera adquirir connotación jurídica.
De ahí que se justifique la presente
proposición.
Por otra parte, el contenido de la Declaración deja ver que los Estados miembros
reconocen la necesidad e inevitabilidad de una reorganización de la Unión Europea. El
desenlace del futuro proceso de reordenación se desconoce, pues no solo depende del
rumbo pretendido por la Declaración, sino de las conclusiones de la Convención Sobre
el Futuro de Europa y finalmente, de las determinaciones que se tomen en la próxima
Conferencia Intergubernamental (CIG) a celebrarse en diciembre de 2002 en
Copenhague, así como de lo que a su vez resuelva el CIG de 2004 en Colonia. Por ello
es imprescindible dar la validez merecida a las opiniones que al respecto se formulan a
nivel político europeo.
5.3 LA CONVENCIÓN SOBRE EL FUTURO DE EUROPA; POSIBLE CARÁCTER
CONSTITUCIONAL
Como había sido anotado, la Declaración de Laeken, pronunciada con ocasión de la
instauración de la Convención Sobre el Futuro de Europa, hace referencia expresa a
una Constitución.
En tal sentido, varios fueron los pronunciamientos apoyando la
elaboración de un texto constitucional.
66
Siguiendo a Joschka Fischer84, varios líderes, instituciones, y funcionarios europeos,
entre ellos Jacques Chirac, Guy Verhofstadt85, Gerhard Schroeder, Giuliano Amato,
Johannes Rau, Lionel Jospin, Costas Simitis, el Parlamento Europeo (a través de la
resolución Méndez de Vigo – Seguro), y los tres principales partidos políticos europeos,
el EPP (Partido Popular Europeo), el PSE (Partido Socialista Europeo) y el ELDR
(Partido Europeo de Demócratas Liberales), coincidieron en la idea de promover una
Constitución. La promoción de la misma en el supuesto de convenir a la ciudadanía
europea, que no tiene claras la estructura actual ni futura de la Unión, como tampoco su
funcionamiento institucional. De tal suerte, la Constitución Europea estaría llamada a
difundir los planos estructurales de la Unión Europea.
Sobre el particular hemos de anotar que esta pretendida constituyente, que no lo es tal
conforme a los argumentos presentados en los capítulos iniciales, no ha de ser
instrumentalizada como medio para hacer conocer la organización. Se acepta que
similar ejercicio podría contribuir potencialmente a legitimar el desarrollo del proceso de
construcción europea desde la perspectiva de la integración política. Sin embargo,
como se ha sostenido insistentemente a lo largo del trabajo, el apoyo ciudadano al
mismo presupone el conocimiento cabal del punto de partida, de los objetivos y de la
estructuración final, si acaso pudiere advertirse, cuestión que no se constata.
Por otra parte, en relación con el concepto de Constitución, es claro que el mismo arroja
distintos modelos y proyectos de integración europea. Por ejemplo el Presidente alemán
84
85
Ministro de Relaciones Exteriores de Alemania.
Primer Ministro de Bélgica y ex presidente de la Unión Europea durante el turno belga.
67
Johannes Rau ve en el texto constitucional el fundamento de la integración política y no
el producto final del proceso.
Lo que quiere decir que el dirigente alemán parece
propender por una unión de carácter constitucional como medio de llevar a cabo la
integración política europea. Siendo así, inferencia forzosa es que para este dirigente la
lógica que rige el proceso de integración es preponderantemente política, por oposición
a un fundamento de corte puramente económico, más propio del proceso de
globalización.
En diciembre de 2001 el EPP se comprometió a presentar un documento explicativo del
concepto de Constitución Europea, ello, permítasenos anotar, implica que el partido
reconoce que el concepto de constitución, en el contexto de la Unión Europea, no es el
tradicional, sino que presenta rasgos específicos propios que hacen del mismo uno
distinto, cuya explicación es más que necesaria.
La Comisión Europea por su parte fue más cauta al referirse al proceso de
constitucionalización. Manifestó que el ejercicio de simplificación de los Tratados no
debe suponer de por si la promoción de alternativas políticas que inspiren la
organización de los mismos. Valga decir, que separa categóricamente el proceso de
reordenación de la constitucionalización de los tratados. Así, la aclaración y
simplificación de sus textos más parece presentarse como presupuesto del proceso de
constitucionalización. Ello no podría ser de otra manera pues los finalidades que está
llamada a cumplir una constitución en sentido técnico mal podrían reducirse a una
reordenación de varias piezas jurídico-políticas de naturaleza convencional. Además,
la reordenación misma cumple propósitos aclarativos y de reestructuración institucional,
68
no finalidades de carácter esencialmente político como la constitucionalización de la
organización.
Sin embargo, la falta de acuerdo al interior de la Comisión ha sido notable. Durante el
año 2001 al menos tres Comisarios (europeos) expresaron opiniones divergentes
respecto una Constitución en sentido estricto para la Unión. Mientras que Pascal Lamy
fue claro en establecer que en el contexto de una reforma, la Constitución no es un fin
en sí mismo, David Byrne prefirió un fraseo ambiguo sosteniendo la necesidad de un
“texto fundamental que forme la base constitucional de la Unión”. Por su parte, Michel
Barnier86 afirmó que aun cuando el proceso de constitucionalización se está gestando,
sería prematuro definir un resultado final. Todo lo cual denota que uno de los
Comisarios,
Pascal
Lamy,
desconoce
abiertamente
el
presunto
proceso
de
constitucionalización de la Unión Europea, mientras que los otros dos referidos lo
reconocen. Uno a modo cuasi escéptico en vía de formación, el otro en cambio, dando
por sentado su carácter constitucional.
Hay también otros actores que se muestran abiertamente proclives a una
constitucionalización de la Unión Europea y no vacilan en afirmarlo constantemente,
aun cuando de modo distinto, pues con ocasión del lanzamiento de la Cumbre de
Laeken, varios líderes enfatizaron la naturaleza constitucional del desenlace de la
Convención instaurada. En tal sentido Romano Prodi87 afirmó: “tenemos que darnos
86
87
Comisario Europeo, a cargo de la Política Regional y la Reforma de las instituciones.
Presidente de la Comisión Europea.
69
una Constitución”, mientras Valery Giscard D´Estaing88 declaró que “en aras a evitar
desacuerdos de orden semántico”, el texto final de la Convención debe ser “un Tratado
Constitucional para Europa”. Giuliano Amato89 por su parte, expresó que la limitación
de “droit constant” había sido superada.
El pronunciamiento de Romano Prodi no merece mayor discusión, sobre el
planteamiento de Giscard D´Estaing sin embargo, habremos de detenernos en la parte
conclusiva del presente trabajo.
El europeísmo en modo alguno se proclama uniforme en grado. De lado opuesto del
debate se sitúan los gobiernos nacionales y líderes que inicialmente guardaron silencio
sobre el asunto, o que asumieron una actitud negativa. En tal sentido Goran Persson90
abogó únicamente por un tratado fundamental, mientras que Tony Blair91 no hizo
referencia a las consecuencias de la simplificación de los tratados durante sus
intervenciones92. En verano de 2001 el gobierno Danés negó el carácter constitucional
del Tratado Fundamental que resultará del proceso de simplificación, afirmando que
éste compartirá la naturaleza jurídica de los tratados actuales. Esto es, que será un
instrumento de derecho internacional. Más recientemente, Jack Straw93 alegó que ha de
primar la sustancia de los textos sobre las denominaciones formales. En tal sentido se
mostró proclive a un Tratado Fundamental que defina claramente los cometidos y
88
Ex presidente de Francia y actual Presidente de la Convención sobre el futuro de Europa (Convención
de Laeken).
89
Anterior Primer Ministro Italiano. Uno de los actuales miembros de la Convención de Laeken.
90
Primer Ministro de Suecia y Presidente del Consejo de Europa.
91
Primer Ministro Británico.
92
Intervenciones durante la Declaración de Laeken, pues posteriormente directa e indirectamente se
ofrecieron detalles acerca de la posición del Reino Unido. Ello se verá más adelante.
93
Secretario de Estado del Reino Unido.
70
funciones de la Unión. Sin embargo, alertó que denominar Constitución tal Tratado,
generaría serias reservas. Similar fue la opinión de Jean-Luc Dehaene94 en intervención
acerca del lanzamiento de la Convención.
Al momento es claro que no obstante las diferencias anotadas respecto la naturaleza
constitucional del desenlace de la Convención, todos los actores concuerdan en la
necesidad de simplificación de los tratados vigentes y en la conveniencia de separarlos
en un Tratado Fundamental y otros que contengan las demás disposiciones. También
parece haber acuerdo en relación con la necesidad de que este Tratado Fundamental
contenga una parte dogmática, relativa a los valores, derechos y deberes de la
ciudadanía europea frente a las instituciones de la Unión y una demarcación clara de
competencias entre las instituciones comunitarias y los gobiernos europeos de nivel
nacional.
En relación con este último punto varios dirigentes y partidos políticos alemanes, entre
estos: Joscha Fischer, Gerhard Schroeder, Johannes Rau, Edmund Stoiber95, el SPD96
y el CDU97 se muestran particularmente interesados en que en el texto del Tratado
Fundamental se establezcan claramente las competencias comunitarias. Ello con la
finalidad de evitar un incremento de poderes a nivel comunitario europeo por una parte,
y para acentuar su responsabilidad en relación con algunas competencias que le son
propias bajo el principio de subsidiariedad y sobre las cuales a los Estados Miembros
94
Ex Primer Ministro Belga y uno de los actuales Vicepresidentes de la Convención de Laeken.
Candidato alemán a Primer Ministro y representante del CDU.
96
Partido Socialista Alemán.
97
Partido Democristiano Alemán.
95
71
no les está dado proveer. (Por ejemplo en temas como la protección de las fronteras
exteriores y la defensa común).
Por otra parte aunque Tony Blair y el gobierno Danés desconozcan el carácter
vinculante de la Carta de Derechos Fundamentales proclamada solemnemente en Niza
el 7 de diciembre de 200098, existe consenso en que la misma ha de formar parte del
Tratado Fundamental. Para Goran Persson la terminología de esta Carta no es
suficientemente precisa como para ser incluida en el Tratado Fundamental. Además, el
Gobierno del Reino Unido ha sido enfático en afirmar que su aceptación de integrar la
misma al Tratado Fundamental depende de que se garantice que sus disposiciones no
serán exigibles ante los tribunales del Reino Unido. Este es planteamiento que
evidencia la falta de voluntad política del Reino Unido en comprometerse con las
disposiciones de la Carta.
Como ya se ha advertido, la simplificación y división de los tratados es tema central de
la Convención. En torno a éste, surge el asunto de los procedimientos de enmienda y
ratificación de las disposiciones de los tratados. Aun cuando sobre la cuestión no haya
referencia en el Acuerdo de Niza, la Declaración de Laeken la agregó a la agenda de la
Convención. En este sentido la mayoría de los intervinientes en el debate tiene
intenciones de crear procedimientos diferenciados de enmienda y reforma según se
trate de disposiciones del Tratado Fundamental u otras. Entre estos proponentes se
98
Se alude a la Decisión del Consejo Europeo de Colonia de junio de 2000, relativa a la elaboración de
una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea la cual fue proclamada en diciembre de
2000 en Niza. Conviene precisar en el carácter de la misma, que al momento no pasa de ser una
declaración política de la Unión Europea consistente en un acuerdo interinstitucional de las tres
instituciones políticas básicas.
72
cuentan los países del Benelux99, los gobiernos francés y alemán según sus
declaraciones conjuntas de Nantes, el Parlamento Europeo y la Comisión.
En el marco de la anterior discusión fue notable la afirmación de Michel Barnier
cuestionando la necesidad actual de ratificación nacional unánime para que las
enmiendas de los tratados cobren vigencia. Alain Lamassoure también recalcó este
tema al declarar que la futura Constitución ha de entrar en vigor cuando un número
determinado de estados miembros la haya ratificado, caso en el cual las disposiciones
de la misma sólo serían aplicables a quienes hubieren surtido el trámite.
Lo anterior da muestra del rumbo que algunos políticos buscan dar a una Unión
Europea reformada en que se aceleren los procedimientos de toma de decisiones. Sin
embargo, es de recordar que la ratificación unánime a las modificaciones de los
tratados constitutivos es propia de la arquitectura institucional concebida en Maastricht,
en que de alguna manera buscó afirmarse la igualdad de los estados parte de la
organización en cuanto a los temas sustanciales.
Por último, algunos participantes del debate, incluyendo a Guy Verhofstadt y el ELDR
han insistido en que deben desaparecer tanto la distinción entre Unión y Comunidad
como la estructura de los tres pilares para mejorar la comprensión pública de la Unión y
lograr la producción consistente de políticas coherentes. Este fue tema abordado con
detenimiento en apartes precedentes.
99
Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo
73
En querer transmitir un mensaje claro respecto las implicaciones de la convención
analizada y lo que los personajes políticos europeos de mayor relevancia han tenido
que anotar sobre los temas de obligada reflexión, se hace necesario profundizar sobre
su verdadero carácter vinculante.
Tal como se había expuesto, la Convención es
preparatoria de la próxima Conferencia Intergubernamental (de los Estados de la Unión
Europea) convocada para el año 2004100.
Es en el ámbito de tal conferencia que
podrán adoptarse los cambios o modificaciones que la Convención proponga. Por tanto,
las determinaciones de la Convención en curso no pasan de tener un carácter
meramente consultivo. No se pretende con esta afirmación cosa distinta a la ubicación
de esta realidad política europea en contexto. No se trata de desconocer la importancia
de la gestión que la Convención realiza, ni mucho menos de restarle el valor político
que la misma entraña. Sobre este particular hubo también ocasión de detenernos con
anterioridad.
Por último, de conformidad con las disposiciones del Acuerdo de Niza, a partir del año
2004 tomará curso el proceso de ampliación de la Unión Europea, previo cumplimiento
de los respectivos procedimientos de adhesión101 por parte de cada estado
candidato102.
Este proceso de ampliación estuvo seriamente amenazado, pues el
sistema actual de aprobación de tratados modificatorios de la Unión Europea impone la
adopción de decisiones por unanimidad.
Irlanda como se recordará, sometió a
referéndum interno la aprobación del Acuerdo de Niza en junio de 2001, la cual fue
100
Los principales temas a desarrollarse en la CIG 2004 serán: la delimitación precisa de las
competencias entre la Unión Europea y los Estados Miembros; el estatuto de la Carta de los Derechos
Fundamentales proclamado en Niza (Acuerdo de, dic. 2000); la simplificación de los Tratados y la
función de los parlamentos nacionales en el ámbito europeo.
101
Procedimiento explicado en nota número 74, supra.
102
Lista de países candidatos aportada en nota número 73, supra.
74
negada, impidiéndose temporalmente el proceso de ampliación. El 19 de octubre de
2002 sin embargo, volvió a someterse a consulta popular la aprobación del Acuerdo en
Irlanda con un resultado exitoso en que sesenta y tres por ciento (63%) de la población
se manifestó a favor de la ampliación de la Unión Europea. Ello abrió las puertas de la
Unión a varios estados de Europa Central y Oriental.
Habida cuenta de la variedad de opiniones en relación con los asuntos objeto de este
capítulo, y en aras a una presentación más resumida que permita al lector una reflexión
guiada de los mismos, a continuación se listan las cuestiones principales en torno a las
cuales se centró la discusión:
-
La simplificación de los tratados;
-
Su posible constitucionalización;
-
El reparto de competencias;
-
Los procedimientos de ratificación y enmienda diferenciados entre disposiciones
fundamentales y demás prescripciones, y
-
La Carta de Derechos Fundamentales.
La simplificación de los tratados es cuestión que no se discute. Tal como se abordó en
lo relativo a la personalidad jurídica internacional de la Unión, según debate de la
Convención, está por determinarse a qué conducirá la simplificación. No nos resulta tan
claro como a algunos de los políticos cuyas opiniones hemos presentado que
el
ejercicio de simplificación conduzca necesariamente a una constitucionalización de los
tratados.
El intento de aclararlos obedece a necesidades de reorganización
75
institucional, lo cual no debe ser confundido con una voluntad política convergente,
encaminada a producir una constitución.
Por cuanto respecta a la redefinición de competencias, ha de anotarse como primera
cuestión que la misma tampoco entraña la selección de opciones políticas conducentes
a una constituyente, pues se trata más bien de reafirmar que toda competencia no
expresamente atribuida a la Unión Europea corresponderá a los Estados miembros en
desarrollo de una mejor aplicación del ya existente principio de subsidiariedad.
El particular ha sido objeto de amplio debate en el seno de la Convención103, en que se
concluyó que era evidente que en el contexto de una Unión Europea reformada, el
principio de subsidiariedad habría de ser tenido más en cuenta. Ello denota que la idea
de una actual y presunta acumulación indebida de competencias por parte de la Unión
es bastante difundida.
De
la
discusión
de
tan
espinoso
tema
han
de
rescatarse
los
siguientes
planteamientos104:
-
Que sin ánimo de “prolongar, retrasar ni bloquear” el procedimiento legislativo,
habrían de introducirse mejoras tanto a la aplicación como al control del principio (de
subsidiariedad).
103
CONV 331/02
Tomado de la Nota resumida de la Sesión Plenaria de la Convención, documentos CONV 305/02 y
331/02.
104
76
-
Que para lograr tales cometidos, las instituciones participantes en el proceso
legislativo habrían de proveer mejores motivaciones a las propuestas legislativas,
elaborando detalladas fichas informativas relativas a la subsidiariedad en la materia,
a los efectos financieros, y en la medida en que fuere procedente, a las
repercusiones en las legislaciones internas.
-
Que en lo relativo al control del principio (de subsidiariedad) el mismo habría de ser
de carácter político preferentemente, sin descartar sin embargo la posibilidad de
control jurisdiccional, una vez finalizado el procedimiento.
-
Que habida cuenta de las competencias adyacentes de los Parlamentos Nacionales,
el control político ha de competer a éstos primeramente, mediante el ejercicio de un
derecho de “alerta precoz”, en que se avisa sobre la presunta violación del principio.
Es de destacar que durante la Convención, su Presidente anotó que la propuesta
implica una innovación que vinculará a los Parlamentos Nacionales con las
instituciones de la Unión, sin traducirse en un debilitamiento de estas últimas.
También aclaró que la medida no implica la atribución de funciones de colegislador
a los Parlamentos Nacionales, pues la única obligación de la Comisión sería la de
volver a estudiar su propuesta.
-
Por último, y en relación con los aspectos técnicos del mecanismo propuesto, el
Presidente anotó que dadas las múltiples opiniones al respecto, el asunto habría de
ser profundizado teniendo en cuenta las siguientes cuestiones:
o A qué órgano legislativo (en los casos de parlamentos bicamerales) sería
atribuido el derecho de alerta precoz (en virtud del cual se notifica a la Unión
Europea sobre posible violación del principio de subsidiariedad).
77
o La fijación de un “umbral de número” de órganos legislativos nacionales para
determinar un nuevo estudio de las propuestas respectivas por parte de la
Comisión.
o Por último, el examen sobre la conveniencia de establecer el ejercicio del
derecho de alerta precoz como requisito de procedibilidad para acudir ante la
vía jurisdiccional (Tribunal).
Son pues muchos los aspectos que en relación con el reparto de competencias penden
por definirse.
Es de recordar además que el actual sistema de los pilares guarda
relación estrecha con el principio de subsidiariedad, luego las modificaciones de uno u
otro sistema inevitablemente repercutirán en el otro. Lo importante es que en el caso
de una eventual redefinición de competencias se tenga en cuenta esta circunstancia,
pues lo que debe ser principio y finalidad del proceso de reordenación, es la atribución
de competencias sobre la base de criterios de efectividad. No ha de propenderse por
una Europa Unida sí, pero a la vez innecesariamente centralizada y burocratizada. Si
algo ha inspirado el actual debate es precisamente la voluntad y reconocimiento de que
el futuro de Europa depende del éxito del proceso que se está gestando. Muchos
sostienen que la necesidad de reforma está dada por cuanto los principios rectores e
instituciones fueron concebidos para una Comunidad de seis miembros105. Este es
pues el momento preciso para llevarlas a cabo, recuérdese que a partir del año 2004 la
Unión Europea contará con veinticinco miembros.
105
Los miembros fundantes, Alemania, Francia, Italia y el Benelux.
78
Como ha sido expuesto, otro de los aspectos del debate está dado por la separación de
las disposiciones de los tratados en unas de tipo fundamental y otras que no ostenten
ese carácter. Por supuesto lo que se busca es jerarquizar las normas rectoras de la
organización a fin de destrabar los complejísimos procedimientos de modificación de
unas normas que carecen por completo de importancia fundamental.
Sobre su
conveniencia no hay mayor discusión, pues dada la reorganización propuesta para
Europa, una medida del tipo no puede presentarse como más oportuna y consonante
con la transformación buscada.
Por último, ha de anotarse que en relación con la Carta de Derechos Fundamentales se
suscita bastante polémica. Este es asunto que algunos106 ligan de modo inescindible a
la adopción de un texto de carácter constitucional. No nos resulta empero que exista
ligamen ontológico alguno entre la consagración de los derechos fundamentales y una
constitución en sentido técnico. Teniendo lo anterior en cuenta, no deja de parecernos
superflua la discusión acerca de la inclusión de un catálogo de derechos fundamentales
o de libertades civiles en el texto constitucional propuesto, pues además de todo, las
tradiciones constitucionales de los estados miembros lo contienen y no desaparecerán,
como tampoco lo harán de la vida jurídica internacional los estados miembros de la UE.
La preocupación de fondo es relativa a la efectividad de los derechos fundamentales,
pero ello como se ha expuesto puede suplirse de modos varios.
106
RUIPÉREZ, JAVIER. La “Constitución Europea” y La Teoría Del Poder Constituyente. Algunas
reflexiones críticas desde el Derecho Político; Pág. 157. Editorial Biblioteca Nueva, S.L.; 2000, Madrid.
79
Así pues, a partir del análisis de los contenidos del Acuerdo de Niza, la Declaración de
Laeken y la Convención Sobre el Futuro de Europa, y sin seguir un estricto orden
cronológico, hemos abordado varias cuestiones de particular interés, relativas al actual
proceso de reestructuración de la Unión Europea. No obstante, el ejercicio dista mucho
de agotar el estudio de tan complejo objeto. Este es apenas uno de los escalones
intermedios, pues se impone asimismo la presentación de diversas formas de
arquitectura futura de la Unión Europea, según la vislumbran los Estados miembros.
5.4 EL FUTURO DE EUROPA SEGÚN LOS ESTADOS. SÍNTESIS
El funcionamiento actual de la Unión Europea, sus planos estructurales, son el punto
focal desde el cual los intervinientes en el debate trazan los lineamientos de la Europa
Unida que imaginan y por cuya concreción propugnan.
Francia propone una Federación de Estados Nación, en el marco de una organización
en que los ámbitos competenciales entre los Estados miembros y la Unión queden
claramente definidos. Ello denota su preocupación en relación con la falta de claridad
de los sucesivos instrumentos constitutivos.
De ahí que tanto Jaques Chirac,
Presidente, como el Primer Ministro Jospin, propendan por una Constitución Europea
con la finalidad manifiesta de simplificación de los tratados. Asimismo, proponen la
creación de un Consejo de Ministros de carácter permanente y buscan otorgar mayor
relevancia política a la Comisión, cuyo presidente habría de ser elegido por el
Parlamento (Europeo), debiendo pertenecer a la fuerza política de mayor votación.
80
Por otra parte, la ratificación de tratados dejaría de ser competencia de los Parlamentos
Nacionales trasladándose así al Parlamento Europeo, cuya disolución podría
promoverse por el Consejo (de ministros) o por los Estados miembros de presentarse
bloqueos o crisis graves. Todo lo anterior en cuanto a la arquitectura de la Unión
Europea y a su estructura institucional.
En relación con temas particulares, los dirigentes franceses han manifestado
reiteradamente que la soberanía sobre la política agrícola debe residir en la Unión, que
las políticas de solidaridad y cohesión social han de ser reforzadas y que se debe
profundizar en el carácter común de la política exterior y de defensa.
Alemania, por voz del Canciller Schroeder y su Ministro de Relaciones Exteriores
Joscha Fischer, propone una federalización de la Unión Europea.
No aclaran sin
embargo si por algún procedimiento de nueva concepción, o si se hará siguiendo los
pasos tradicionales para alcanzar tal estado político.
La federación tendría por fundamento funcional un Parlamento Europeo bicameral con
verdadero poder legislativo107. Una de las cámaras estaría integrada por los
parlamentarios nacionales y la otra por representantes elegidos directamente por los
ciudadanos.
Este parlamento tendría competencia absoluta sobre el presupuesto
comunitario.
107
Por oposición a las competencias actuales del Parlamento Europeo.
81
El fundamento funcional y la competencia parlamentaria exclusiva en los términos de la
propuesta alemana, valga decir la representación directa en materia de determinación
presupuestaria, llama la atención como coincidencia histórica con el origen del
parlamentarismo británico, en que se planteó también que no habría impuestos sin
representación. Esto pues, desde la perspectiva de las coincidencias históricas.
En relación con competencias específicas proponen que la Federación las tenga
determinadas exclusivamente, la competencia residual sería de los estados miembros.
Muy al contrario de Francia, los estados miembros conservarían la política agrícola.
El Reino Unido, según declaraciones del primer ministro Tony Blair, se niega a la
adopción de una Constitución Europea108. Proponen la elección del presidente de la
Comisión por vía democrática directa. La postura británica coincide con Alemania en la
necesidad de una segunda cámara en el Parlamento Europeo, a ser integrada por los
parlamentarios de los estados miembros. Busca una definición entre las competencias
de la Unión Europea y de los estados.
Los integrantes del Benelux, estos son, los Reinos de Bélgica y de los Países Bajos y el
Principado de Luxemburgo, asumen una postura en bloque apoyando la idea de una
Constitución Europea. Coinciden con los británicos en torno a la democratización de la
organización mediante la elección del presidente de la Comisión por parte de los
108
La postura Británica ha sido actualizada pues el señor Peter Hain, representante ante la Convención
Europea de Laeken y actual Secretario De Estado de Gales, afirmó en entrevista de 23 de octubre de
2002 que el Reino Unido no se niega a la elaboración de un texto fundamental, así se llame Constitución
en sentido impropio, siempre que se respete el hecho de que la UE está constituida por Estados
Nacionales. Fuente: www.pm.gov.uk
82
ciudadanos. Buscan que la misma prevea la posibilidad de disolución del parlamento.
Proponen que las decisiones a nivel comunitario se sigan adoptando mediante mayoría
cualificada y consenso. Ello por supuesto pone de manifiesto la preocupación de los
Estados pequeños por su peso político en una Unión Europea ampliada y reorganizada.
El caso italiano es particular. Mientras el anterior gobierno se mostraba favorable a
una Constitución, implantando un gobierno “económico europeo” con poder efectivo, el
actual gobierno encabezado por el Primer Ministro Silvio Berlusconi, ha sido objeto de
críticas internas e internacionales respecto su presunto “euro-escepticismo”. Ello en
relación con las más variadas cuestiones de la agenda europea y en especial respecto
la euroorden, mecanismo de cooperación judicial consistente en un mandato judicial de
detención y arresto proferido por cualquier juez europeo, ejecutable automáticamente
en todo el territorio de la Unión. Las motivaciones respecto la renuencia inicial del
gobierno Berlusconi no parecen deslegitimar la vocación europeísta italiana. Denotan,
eso sí, una voluntad clara en torno a temas particulares que se pretende permanezcan
o retornen al ámbito estatal de competencias. Así, Italia es más afín a Alemania en
temas como la política agrícola, reclamando que la misma vuelva a ser competencia de
los estados miembros, como muchos otros temas. La voluntad de reducir competencias
comunitarias como garantía de mayor efectividad en la ejecución de la mismas es clara.
Portugal se muestra favorable a una constitución, no empero a una Federación
Europea, ni a un gobierno económico europeo.
Buscan legitimar el Consejo y el
Parlamento que proponen sería bicameral, a la vez que propugnan por una ampliación
de las competencias de la Unión.
83
Suecia sostiene que una Constitución Europea no es imprescindible, opinión que
compartimos plenamente. Afirman que lo que se necesita es mayor definición en las
competencias comunitarias, así como una política medioambiental y de desarrollo
sostenible de mayor profundidad.
España no parece estar de acuerdo con la opción federalista alemana ni con la
federación de estados naciones de Francia. Sí se muestra favorable a un gobierno
económico europeo y al reforzamiento de las instituciones comunitarias.
Así pues, las propuestas sobre el futuro de Europa expresan la voluntad de los
gobiernos de turno. Ello no descalifica sin embargo su real representatividad, pues
éstos a su vez condensan las opiniones de las más importantes fuerzas políticas
europeas. También ha de tenerse en cuenta que la anterior síntesis se realizó con base
en argumentos presentados en diversos foros, a propósito de lo cual se debe destacar
que gran parte de los gobiernos europeos tiene alguna visión más o menos concreta de
lo que ha de ser el futuro de la Unión. Ello es importante en la medida en que serán los
Estados quienes decidirán el rumbo político europeo.
Hay además una serie de planteamientos que merecen comentarse. Pues llaman la
atención la posturas diametralmente opuestas de Francia y Alemania en relación con la
política agrícola. Mientras Alemania e Italia reclaman que la misma sea competencia
exclusiva de los estados, Francia sostiene que la misma ha de recaer en la Unión. Lo
único cierto es que la política agrícola, de actual competencia comunitaria y no podrá
ser modificada por ahora.
84
Por otra parte, y aún a pesar de la PESC (Política Exterior y de Seguridad Común),
asistimos a un momento en que ha sido absolutamente evidente el carácter bilateral de
la relaciones exteriores de algunos estados de la Unión en relación con los Estados
Unidos. Así por ejemplo, en materia de conflictos internacionales y en concreto en
cuanto su política con Irak, el Reino Unido está mucho más cerca de los planes de
Estados Unidos que cualquiera de los miembros de la UE. Especialmente contrarias
resultan las posiciones francesa y alemana respecto una intervención unilateral armada
en Irak. En relación con la postura alemana hay que recordar que la no intervención
armada unilateral fue uno de los planteamientos de la plataforma política de Schroeder
durante el último debate electoral, cuestión que sin duda contribuyó al distanciamiento
que se produjo entre los gobiernos de los Estados Unidos y de Alemania y que apenas
parece estarse superando dada la reciente visita del Ministro de Relaciones Exteriores
alemán Joschka Fischer a Washington D.C..
Lo anterior se constituye pues en uno de los muchos ejemplos que ponen de manifiesto
la carencia de una real voluntad de asociación en que se transfiera a la Unión la
soberanía internacionalmente proyectada de cada Estado miembro.
No otra cosa
puede inferirse del manejo autónomo que a su política exterior dan los estados parte.
Es precisamente este, uno de los muchos factores que fundamentan nuestra negación
de que Europa se esté constituyendo en alguno de los modelos de estado que
proponen los gobiernos de turno, salva la excepción del “gobierno económico”
propuesto por Italia. Lo presentado en apartes precedentes en que pudiere haberse
85
transmitido la idea equivocada de una realización federativa europea a corto plazo,
debe ser desestimado.
Ahora bien, sin desconocer que los planteamientos expuestos en el presente capítulo
entrañan opciones de tipo político que merecen mayor discusión, como la Federación
Europea propuesta por Alemania, la Federación de Estados Nacionales que concibe
Francia o el establecimiento de un Gobierno Económico Europeo que plantea Italia,
hemos de finalizar este aparte destacando los varios puntos de acuerdo, para retomar
el complejo tema a modo de conclusión general del presente trabajo.
En relación pues con lo que ha sido objeto de consenso generalizado, y para finalizar
este capítulo, es de aplaudir la ampliamente defendida mayor democratización de la
Unión Europea, aclarando sin embargo que la misma no necesariamente conduce a
una constitucionalización de la organización. Por otra parte es de destacar la sensatez
política de los gobiernos y fuerzas políticas europeas que han reconocido el inaplazable
deber de reordenación de la organización, concordando casi todos en que la política de
seguridad (interior), la defensa, y la inmigración, deben ser comunes.
Ha llegado pues el momento de pasar a la parte final, en que se mostrarán las
enseñanzas obtenidas a partir de las investigaciones propias del presente trabajo y en
que se expondrá de manera sucinta una conclusión que condense los planteamientos
igualmente conclusivos por su parte, expuestos en el capitulado precedente.
86
6. ¿HACIA DÓNDE VA EUROPA? EL FUTURO JURÍDICO-POLÍTICO DE LA UNIÓN
EUROPEA
La UE está a las puertas de su más grande proceso de ampliación. A partir del año
2004 ingresarán aproximadamente doce nuevos miembros. De ahí la oportunidad de la
transformación propuesta y la importancia del ejercicio de reordenación institucional que
la organización ha iniciado en las cumbres que hemos analizado someramente.
La pregunta es la planteada. ¿Hacia dónde va Europa? O mejor fraseado, ¿hacia
dónde crememos se dirige?
Atendidas las múltiples opiniones que importantes fuerzas europeas tienen respecto el
futuro jurídico-político de la Unión, corresponde sin embargo y según anunciado,
proveer una visión personal del asunto.
Como se había dicho en anterior capítulo, creemos firmemente que el futuro de la
Unión depende del principio que rige el ambicioso proyecto de construcción continental.
Es inobjetable que la Europa Unida del siglo XXI será una Europa que continuará
basando cualquier intento de unificación en un principio democrático. Ello empero, no
hace que los móviles naturales del proceso sean puramente políticos. Es más, el
carácter político se nos antoja preponderantemente instrumental, al servicio de las
87
verdaderas finalidades económicas y comerciales que siempre se ha buscado concretar
a partir de los primeros acuerdos constitutivos de las Comunidades Europeas.
Nada de lo que se afirma sin embargo debe ser interpretado como planteamiento que
desconozca los grandes avances que la unificación ha supuesto.
Una ciudadanía
común europea, la libre movilidad de personas, bienes y capitales, la libre circulación de
los trabajadores, la política comercial y monetaria común, así como la comunidad de
intereses en materia de agricultura, pesca y transporte, constituyen apenas algunos de
los importantísimos logros.
Todo ello, descansando necesariamente sobre un
postulado de integración supranacional, que parece haber rebatido para siempre la
intangibilidad de la soberanía absoluta de los estados.
Así,
los sueños de paz
continental y espacios de tolerancia cultural y religiosa que tuvieron Schuman, Monet y
los demás forjadores de la Europa Unida de hoy, a más de haber sido materializados,
podrán perdurar.
Ahora bien, la posible constitucionalización de la UE y la presunta y consecuente desinternacionalización de las relaciones entre sus miembros es cuestión ampliamente
defendida, pero que por admitir examen, debe ser dividida y estudiada por separado.
Los verdaderos fines del proceso de construcción europea y las necesidades llamadas
a ser resueltas por una Europa Unida de los estados son incontables. Sin embargo,
debe recordarse que todas ellas están orientadas por una lógica económica basada en
modelos de progresismo y desarrollismo, cuyo alcance positivo busca ser traducido en
88
el continuo mejoramiento del nivel de vida de la población europea y en la consolidación
de la región como sujeto de importancia en el concierto económico y político mundial.
Así, el intento de constitucionalización de un fenómeno que por su naturaleza no lo
admite y el forzar una unión política estrecha en que se pierda el carácter autónomo con
que cada miembro de la UE maneja sus relaciones de poder con terceros, lejos de
aportar beneficios, tiende a entorpecer el normal y fluido desarrollo de los objetivos
comunes.
Recuérdese que todo el aparato comunitario, que toda competencia y
consecuente actuación de la organización debe obedecer a principios de eficacia.
Luego la des-internacionalización de las relaciones entre estados miembros es
consecuencia de la aplicación de este principio de atribución positiva, de la
comunitarización de ciertas políticas y no de una futura, improbable e inoportuna
constitucionalización de la entidad.
Los grandes avances de la unificación europea se proyectan en todos los campos y han
sido el fruto de la implementación del método intergubernamental. Las fronteras que
otrora marcaron la división artificial de gran parte del continente
desaparecieron,
creando la mayor zona abierta entre estados del mundo. Todo esto, sin atentar contra
la unidad estatal de los países que decidieron abrirse recíprocamente las puertas. El
territorio sigue siendo elemento constitutivo del estado, la manera de protegerlo en
cambio ha mudado drásticamente, dando lugar a espacios de libertad sin precedentes
en que los ciudadanos pueden desplazarse tranquilamente ostentando una ciudadanía
común que los hace tan ciudadanos de su país como del que recorren. Siguiendo la
89
misma lógica, recientemente se presentó un proyecto comunitario para la creación de
un único espacio aéreo entre los miembros de la UE.
El énfasis dado a estas grandes zonas de movilidad se traduce indudablemente en
ventajas de todo orden, especialmente económicas pues incrementan la competitividad
de Europa.
Pero ¿qué causa remota las funda? ¿de dónde surgen estos estímulos
artificiales al movimiento irrestricto? Permítasenos una abstracción que nos aleja de las
ciencias del derecho, pero que explica desde una perspectiva igualmente científica la
razón de estas figuraciones.
Sostiene nuestro más connotado neurocirujano, el Profesor Rodolfo Llinás109, que la
capacidad cerebral es propia de las especies que tienen necesidad de movimiento.
Ponía como ejemplo el ilustre científico el caso de una primitiva criatura marina, que
poseyendo una especie de órgano cefálico monofuncional, agota toda su capacidad
cerebral y pierde el órgano referido en un lapso muy breve de tiempo, comprendido
entre el momento en que nace y el momento en que habiéndose desplazado una
distancia milimétrica, se ancla de cabeza en el lecho marino para siempre. La
demostración del profesor no puede ser más descriptiva.
Así, los europeos en ejercicio contrario y reconociendo la necesidad de extender sus
confines, han eliminado las limitaciones artificiales de un continente cuyo destino no
debe ser otro que el de integrarse.
109
En entrevista televisiva transmitida en abril de 2002 por Canal 5 de España.
90
En lo económico también los avances causan asombro. La adopción definitiva del Euro
en enero de 2002 constituye un logro sin precedentes que marcó un hito en la historia
de la integración europea. La sustitución de las monedas nacionales por una moneda
única hará que los ciudadanos de los doce países de la denominada “Eurozona”
perciban en su quehacer cotidiano el efecto de una decisión colegiada, adoptada
directamente desde Bruselas.
El estado de integración pues merece bastante elogio, debiendo ser recordado que la
Europa Unida ha sido construida internacionalmente. Que todos los avances han sido
la culminación de un método intergubernamental que ha de ser reconocido como su
causa eficiente, y que por tanto nada debe animar a cambiar abruptamente el probado
método de edificación continental por uno constitucional, pues no se verifican los
presupuestos
que
lo
justifican.
Repetimos,
Europa
ha
sido
construida
internacionalmente y como tal ha de proseguirse hasta tanto no se constate la
existencia de los presupuestos socio-políticos que ameriten tal giro.
¿Cuál es pues el futuro de la Unión? ¿Cual la senda integracionista a seguir?
Sin la existencia de un pueblo europeo la cuestión constitucional no debe ser planteada.
Además el surgimiento de la necesaria conciencia popular europea parece haberse
acentuado en dificultad a raíz del proceso de ampliación. Así, lo único que advertimos a
futuro es la tantas veces referida reordenación institucional proyectada por la
Convención de Laeken, y por supuesto la adopción del Tratado Constitucional analizado
como instrumento conducente a una mayor comunitarización de la política europea.
91
Será a partir del Tratado Constitucional que tendrá surgimiento la Europa Unida que
imaginamos. Una Europa110 formada por veinticinco, treinta o más estados miembros
con una arquitectura política propia, claramente definida, más eficaz pero que no
implique solución de los Estados que la integren.
Esta configuración jurídico-política deberá resultar de la síntesis entre los móviles
económicos de la integración y los anhelos políticos correlativos, teniendo por punto de
arribo una Europa Unida con vocación de perdurar.
Ello supondrá sin duda la articulación prudencial de políticas de toda índole.
Los
actores del proyecto de construcción europea deberán entonces reconocer sus
imperativos, haciendo distinción entre los mismos.
establecimiento de una meta claramente definida.
Lo categórico será el
Los imperativos hipotéticos en
cambio, surgirán de la conjugación apropiada de las variables jurídico-políticas que
entrarán en relación durante el proceso. Así, todo conducirá a la culminación de una
obra estable que podrá decirse permanecerá.
Los modelos jurídico-políticos deben responder al contexto histórico en que se
enmarcan. Lo propio de estos tiempos es la globalización de las economías por su
consabido carácter interdependiente. Así la UE deberá afrontar el reto de su
transformación basando su proceder en criterios de actuación política efectiva que
110
Se alude a la actual UE.
92
tomen en cuenta tanto el contexto en que se inserta como el carácter
preponderantemente económico que conduce su integración.
Europa conformará entonces lo que denominaremos una Asociación Supranacional De
Estados basada en una unión formalmente convencional, con alcance constitucional en
lo material y a cuyo centro de poder político se encontrará una gobernanza
económica111. La solución se propone como un replanteamiento de los objetivos y
finalidades de las Comunidades Europeas que respeta los avances de orden político
que la proceso ha supuesto, a la vez que resalta su carácter instrumental en relación
con las aspectos de orden económico que constituyeron el objetivo primario de la
integración.
Muchas son pues las lecciones de política que resultan de observar el fenómeno
europeo. Europa se construyó a pasos, tratado por tratado, asociando organizaciones
preexistentes como el Benelux con otros sujetos y posteriormente mediante adhesiones
sucesivas, modificaciones necesarias, adecuaciones que el caso fuere requiriendo. No
todos los intentos fueron fructíferos, el EFTA112 no tuvo el desarrollo que se pensaba.
111
El gobierno económico europeo basaría su ejercicio en el manejo de la política monetaria, a nivel
comunitario y las políticas económicas de manera coordinada entre los estados. En relación con la
política monetaria en la zona del euro, la misma se ejerce en la actualidad por el Banco Central Europeo,
en virtud de competencias conferidas por los tratados vigentes. La política económica incumbe a los
estados miembros. Sin embargo en la medida en que ésta se considera cuestión de interés común en
virtud del artículo 99 del T.C.E., habría de mejorarse en su coordinación efectiva. Por otra parte, el
gobierno económico europeo no puede ser entendido si un Pacto de Estabilidad y Crecimiento (ya
existente) reflejo de una coordinación presupuestaria y financiera entre los miembros. La misma deberá
enfatizarse para garantizar tanto la estabilidad monetaria como el crecimiento económico sólido, temas
de máximo interés común.
112
European Free Trade Association.
93
Sin embargo las concreciones de un proceso de construcción de más de cincuenta
años se vislumbran claramente.
A la revolución norteamericana corresponde el mérito de haber plasmado por vez
primera y de manera definitiva los frutos de la Ilustración en un documento
constitucional, abriendo el camino al constitucionalismo moderno de corte positivista. A
la UE, justo será reconocerle el mérito de haber concebido, implantado y puesto en
marcha inercial las nobles ideas de un mundo integrado en que la interdependencia se
reconoce como una realidad que obedece a la alteridad de las relaciones humanas, a
esa innegable afectación positiva producto de la actuación entre varios sujetos. Las
móviles de una Europa en paz dieron lugar a un continente unido, multiforme,
pluricultural en que la paz es presupuesto y no fin y en que las ventajas de tal
transposición conducen cada vez más a una Europa que puede aspirar con tranquilidad
a los más altos niveles de desarrollo y a los mejores escenarios de convivencia
humana. Así, los forjadores Monet, Schuman y hoy en día Prodi, Amato, y D´estaing,
podrán presenciar el transito decidido de una Europa Unida De Los Estados a Una
Europa Unida De Los Ciudadanos.
94
BIBLIOGRAFÍA
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Convenio Universidad de la Rioja, Diputación General de La Rioja; 1995, páginas
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Derecho Comunitario Europeo y su Aplicación Judicial.; Editorial Civitas; España,
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Marzo 1996; Edicions Alfons el Magnànim; Valencia; páginas 4 a 20.
9. HABERMAS, JÜRGEN. Observaciones A “¿Necesita Europa una Constitución?”;
Revista Debats No. 55; Marzo 1996; Edicions Alfons el Magnànim; Valencia;
páginas 21 a 24.
10. MACCORMICK, NEIL. La sentencia de Maastricht: Soberanía Ahora; Revista
Debats No. 55; Marzo 1996; Edicions Alfons el Magnànim; Valencia; páginas 25
a 30.
11. GRIMM, DIETER. La Cour Européenne De Justice Et Les Juridictions Nationales,
vues sous l´angle du droit constitutionnel allemand; internet; Situation après la
“Decisión Maastricht” de la Cour Constituionnelle Fedérale de Allemagne.
95
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13. D´ESTAING GISCARD. Discorso introduttivo del Presidente V. Giscard
D´Estaing alla convenzione sul futuro dell´Europa. Febrero 26, 2002.
14. LLOPIS CARRASCO, RICARDO MIGUEL. Constitución Europea: un concepto
prematuro. Análisis de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas sobre el concepto de carta constitucional básica;
Editorial Tirant lo blanch; Valencia; 2000.
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18. DE SIERVO, HUGO. La dificile costituzione Europea, Ricerca dell´Istituto Luigi
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19. WEILER J.H.H.. The constitution of Europe. “Do the new clothes have an
emperor?”. And other essays of European Integration; Editorial Cambridge
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Europea, Conferencia dictada en la Universidad de Sevilla, 30 de julio de 1992.
21. ROUSSEAU, CHARLES. Derecho Internacional Público, Ediciones Ariel; 1966;
Barcelona.
96
ANEXO A
DECLARACIÓN DE LAEKEN - EL FUTURO DE LA UNIÓN EUROPEA
15/12/2001
I. EUROPA EN UNA ENCRUCIJADA
Los pueblos y Estados han intentado durante siglos conseguir el control del continente
europeo mediante la guerra y las armas. Maltrecha por dos sangrientas guerras y por el
debilitamiento de su posición en el mundo, se abrió paso la idea de que el sueño de una
Europa fuerte y unida sólo podría realizarse en la paz y mediante la concertación. Para
derrotar definitivamente a los demonios del pasado, se comenzó por instaurar una
comunidad del carbón y del acero. Más adelante se añadieron otras actividades
económicas, como la agricultura. Finalmente, se puso en marcha un auténtico mercado
único de mercancías, personas, servicios y capitales al que se añadió en 1999 una
moneda única. El 1 de enero de 2002, el euro se convertirá en una realidad cotidiana
para 300 millones de ciudadanos europeos.
Así pues, la Unión Europea se ha realizado de forma progresiva. Al principio se trataba
ante todo de una cooperación económica y técnica. Hace veinte años se reforzó
considerablemente la legitimidad democrática, que hasta la fecha había residido
exclusivamente en el Consejo, mediante la primera elección directa del Parlamento
Europeo. Durante los últimos diez años se ha construido el armazón de una unión
política y se ha establecido una cooperación en el ámbito de la política social, el
empleo, el asilo, la migración, la policía, la justicia y la política exterior, así como una
política común de seguridad y defensa.
La Unión Europea es un éxito. Europa vive en paz desde hace más de medio siglo.
Junto con América del Norte y el Japón, la Unión es una de las tres regiones más
prósperas de nuestro planeta. Y mediante la solidaridad entre sus miembros y un justo
reparto de los frutos del desarrollo económico, ha aumentado enormemente el nivel de
vida en las regiones más débiles de la Unión, que han superado gran parte de su
atraso.
97
Cincuenta años después de su nacimiento, la Unión se encuentra en una encrucijada,
en un punto de inflexión de su existencia. Es inminente la unificación de Europa. La
Unión está a punto de ampliarse con más de diez nuevos Estados miembros,
principalmente de Europa central y oriental, cerrando así definitivamente uno de los
capítulos más negros de la historia europea: la Segunda Guerra Mundial y la posterior
división artificial de Europa. Por fin, Europa está en camino de convertirse, sin
derramamiento de sangre, en una gran familia. Una auténtica mutación que por
supuesto exige un enfoque diferente del que, hace cincuenta años, adoptaron los seis
Estados miembros que iniciaron el proceso.
El reto democrático europeo
La Unión debe afrontar simultáneamente un doble reto, uno dentro y otro fuera de sus
fronteras.
Dentro de la Unión, es preciso aproximar las Instituciones europeas al ciudadano. Sin
duda alguna, los ciudadanos siguen respaldando los grandes objetivos de la Unión,
pero no siempre perciben la relación entre dichos objetivos y la actuación cotidiana de
la Unión. Desean unas Instituciones europeas menos lentas y rígidas y, sobre todo, más
eficientes y transparentes. Muchos piensan también que la Unión debería prestar mayor
atención a sus preocupaciones concretas en lugar de intervenir en los más mínimos
detalles en asuntos que, por su propia naturaleza, sería mejor poner en manos de los
representantes electos de los Estados miembros y de las regiones. Algunos
experimentan incluso esta situación como una amenaza a su identidad. Pero tal vez
esto sea aún más importante: los ciudadanos consideran que todo se trama muy a
menudo por encima de sus cabezas y desean un mayor control democrático.
El nuevo papel de Europa en un entorno mundializado
Fuera de las fronteras, la Unión Europea se encuentra ante un entorno en rápida
evolución y mundializado. Tras la caída del Muro de Berlín, por un momento pareció
que nos adentrábamos en una prolongada situación de orden mundial estable, sin
conflictos, basada en los derechos humanos. Pero apenas unos años más tarde
desapareció esa seguridad. El 11 de septiembre nos ha abierto brutalmente los ojos.
Las fuerzas contrarias no han desaparecido. El fanatismo religioso, el nacionalismo
étnico, el racismo y el terrorismo se intensifican, alimentados por los conflictos
regionales, la pobreza y el subdesarrollo.
¿Cuál es el papel de Europa en este mundo transformado? ¿No debería Europa, por fin
unificada, desempeñar una función de líder en un nuevo orden planetario, el de una
potencia a la vez capaz de desempeñar una función estabilizadora a nivel mundial y de
guiar a numerosos países y pueblos? Europa como el continente de los valores
humanistas, la Carta Magna, la Bill of Rights, la Revolución francesa, la caída del Muro
de Berlín; el continente de la libertad, de la solidaridad y, sobre todo, de la diversidad, lo
que implica el respeto de las lenguas, culturas y tradiciones de los demás. La única
frontera que establece la Unión Europea es la de la democracia y los derechos
98
humanos. La Unión sólo está abierta a países que respetan valores fundamentales tales
como las elecciones libres, el respeto de las minorías y el Estado de Derecho.
Ahora que ha terminado la guerra fría y que vivimos en un mundo a la vez mundializado
y atomizado, Europa debe asumir su responsabilidad en la gestión de la globalización.
El papel que debe desempeñar es el de una potencia que lucha decididamente contra
toda violencia, terror y fanatismo, pero que tampoco cierra los ojos ante las injusticias
flagrantes que existen en el mundo. En resumen, una potencia que quiere hacer
evolucionar las relaciones en el mundo de manera que no sólo beneficien a los países
ricos sino también a los más pobres. Una potencia que quiere enmarcar éticamente la
mundialización, es decir, ponerla en un entorno de solidaridad y desarrollo sostenible.
Las expectativas del ciudadano europeo
La imagen de una Europa democrática y comprometida mundialmente concuerda
perfectamente con lo que desea el ciudadano, que muchas veces ha dado a entender
que desea un papel más importante de la Unión en asuntos de justicia y seguridad, de
lucha contra la delincuencia transfronteriza, control de las corrientes migratorias,
acogida a los solicitantes de asilo y a los refugiados de zonas de conflicto periféricas.
También pide resultados en el ámbito del empleo y la lucha contra la pobreza y la
exclusión social, así como en el ámbito de la cohesión económica y social. Exige un
enfoque común con respecto a la contaminación, el cambio climático y la seguridad de
la alimentación. En resumen, un conjunto de asuntos transfronterizos para los que, de
modo instintivo, siente que sólo pueden superarse mediante la cooperación. Del mismo
modo, también desea más Europa en los asuntos exteriores, de seguridad y de
defensa; con otras palabras, más acción y mejor coordinada a la hora de luchar contra
los focos de conflicto en Europa, a su alrededor y en el resto del mundo.
Simultáneamente, ese mismo ciudadano considera que la Unión actúa de modo
demasiado burocrático en otros muchos ámbitos. A la hora de coordinar el entorno
económico, financiero o fiscal, la piedra angular habrá de ser siempre el correcto
funcionamiento del mercado interior y de la moneda única, sin poner en peligro las
especificidades de los Estados miembros. Las diferencias nacionales y regionales a
menudo son fruto de la historia o de la tradición, y pueden resultar enriquecedoras. Con
otras palabras, lo que el ciudadano entiende por la "buena gestión de los asuntos
públicos" es la creación de nuevas oportunidades, no nuevas rigideces. Lo que se
espera es más resultados, mejores respuestas a preguntas concretas y no un
superestado europeo o unas instituciones europeas que se ocupen de todo lo
imaginable.
En resumen, el ciudadano pide un enfoque comunitario claro, transparente, eficaz y
conducido democráticamente, con el que Europa pueda dar una orientación al futuro del
mundo. Un enfoque que consiga resultados concretos en términos de más empleo,
mayor calidad de vida, menos delincuencia, una educación de calidad y mejores
servicios sanitarios. Para ello, Europa debe indudablemente buscar renovadas fuentes
99
de inspiración y reformarse.
II. LOS RETOS Y REFORMAS EN UNA UNIÓN RENOVADA
La Unión debe llegar a ser más democrática, transparente y eficaz. Debe también
encontrar respuesta a tres desafíos fundamentales: ¿cómo volver a acercar a los
ciudadanos y, en primer lugar, a los jóvenes al proyecto europeo y a las Instituciones
europeas? ¿Cómo estructurar la vida política y el espacio político europeo en una Unión
ampliada? ¿Cómo hacer que la Unión se convierta en un factor de estabilidad y en un
modelo en un nuevo mundo multipolar? Para poder dar una respuesta se deben
formular una serie de preguntas específicas.
Un mejor reparto y definición de las competencias en la Unión Europea
El ciudadano alberga a menudo esperanzas con respecto a la Unión Europea a las que
ésta no siempre da respuesta; y, en sentido inverso, el ciudadano tiene a veces la
impresión de que la Unión toma demasiadas iniciativas en ámbitos en los que su
intervención no es siempre indispensable. Por consiguiente, conviene aclarar el reparto
de competencias entre la Unión y los Estados miembros, simplificarlo y ajustarlo a la
vista de los nuevos desafíos ante los que se encuentra la Unión. Ello puede suponer la
devolución de cometidos a los Estados miembros, la asignación de más funciones a la
Unión o la ampliación de competencias existentes, sin perder nunca de vista la igualdad
de los Estados miembros y su solidaridad mutua.
Una primera serie de preguntas que debe plantearse se refiere al modo de hacer más
transparente el reparto de competencias. +¿Podríamos a tal fin hacer una distinción
más clara entre tres tipos de competencias: las competencias exclusivas de la Unión,
las competencias de los Estados miembros y las competencias compartidas de la Unión
y los Estados miembros? ¿A qué nivel se ejercitan las competencias de la manera más
eficaz? ¿Cómo aplicar aquí el principio de subsidiariedad? ¿No debería precisarse que
toda competencia que no esté atribuida por los Tratados a la Unión, corresponde a la
competencia exclusiva de los Estados miembros? ¿Cuáles son las consecuencias de
ello?
La siguiente serie de preguntas tiene por objeto, dentro de este marco renovado y
respetando el acervo comunitario, determinar si no interesa proceder a un reajuste en el
reparto de competencias. ¿De qué manera pueden tomarse como guía las esperanzas
del ciudadano? ¿Qué misiones podrían derivarse de ello para la Unión? y, a la inversa,
¿qué tareas sería preferible confiar a los Estados miembros? ¿Qué modificaciones a las
distintas políticas es necesario introducir en el Tratado? Por ejemplo, ¿cómo formular
una política exterior común y una política de defensa más coherentes? ¿Hay que
reactualizar las tareas de Petersberg? ¿Deseamos adoptar un enfoque más integrado
en lo que se refiere a la cooperación policial y en materia penal? ¿Cómo reforzar la
coordinación de las políticas económicas? ¿Cómo podemos intensificar la cooperación
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en los ámbitos de la inserción social, el medio ambiente, la salud y la seguridad de la
alimentación? Por el contrario, ¿no debe confiarse la gestión cotidiana y la aplicación de
la política de la Unión de modo más explícito a los Estados miembros y, allí donde su
Constitución lo prevea, a las regiones? ¿No deben obtener garantías de que no se
atentará contra sus competencias?
Por último, surge la pregunta de cómo garantizar que en el reparto renovado de
competencias no se produce una sigilosa ampliación de las competencias de la Unión o
un asalto a las competencias exclusivas de los Estados miembros y, en su caso, de las
regiones. ¿Cómo garantizar al mismo tiempo que no se debilite la dinámica europea?
En efecto, también en el futuro la Unión deberá poder reaccionar ante nuevos desafíos
y evoluciones y deberá poder abordar nuevos ámbitos de actuación. ¿Deben revisarse
a tal fin los artículos 95 y 308 del Tratado a la luz del acervo de la jurisprudencia?
La simplificación de los instrumentos de la Unión
No sólo es importante la cuestión de qué hace cada uno; también importa determinar
cómo actúa la Unión y cuáles son los instrumentos que utiliza. Las modificaciones
sucesivas de los Tratados siempre han conducido a una proliferación de instrumentos.
Y las directivas han ido evolucionando progresivamente para convertirse en actos
legislativos cada vez más detallados. Resulta, pues, esencial preguntarse si no deben
delimitarse mejor los distintos instrumentos de la Unión y si no hay que reducir su
número.
Con otras palabras, ¿debe introducirse una distinción entre medidas legislativas y
medidas de aplicación? ¿Debe reducirse el número de instrumentos legislativos:
normas directas, legislación marco e instrumentos no vinculantes (dictámenes,
recomendaciones, coordinación abierta) ? ¿Es o no deseable recurrir más a menudo a
la legislación marco, que deja más margen a los Estados miembros para realizar los
objetivos políticos? ¿Para qué competencias son la coordinación abierta y el
reconocimiento mutuo los instrumentos más adecuados? ¿Sigue siendo el principio
básico de proporcionalidad?
Más democracia, transparencia y eficiencia en la Unión Europea
La Unión Europea extrae su legitimidad de los valores democráticos que vehicula, los
objetivos que persigue y las competencias e instrumentos de que dispone. Pero el
proyecto europeo extrae también su legitimidad de instituciones democráticas,
transparentes y eficaces. Los parlamentos nacionales también contribuyen a legitimar el
proyecto europeo. La declaración relativa al futuro de la Unión, aneja al Tratado de
Niza, subrayó la necesidad de estudiar el papel de los parlamentos nacionales en la
construcción europea. Más en general, cabe preguntarse por las iniciativas que
podemos tomar para crear un espacio público europeo.
La primera pregunta que hay que plantearse es la de cómo podemos aumentar la
legitimidad democrática y la transparencia de las instituciones actuales, una pregunta
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que se aplica a las tres Instituciones.
¿Cómo pueden reforzarse la autoridad y la eficacia de la Comisión Europea? ¿Cómo
debe designarse al Presidente de la Comisión: por el Consejo Europeo, por el
Parlamento Europeo o mediante elección directa por los ciudadanos? ¿Debe reforzarse
la función del Parlamento Europeo? ¿Debemos o no ampliar el derecho de codecisión?
¿Debe replantearse el modo en que se eligen los diputados del Parlamento Europeo?
¿Es conveniente crear una circunscripción electoral europea, o mantener unas
circunscripciones electorales establecidas a nivel nacional? ¿Pueden combinarse
ambos sistemas? ¿Es preciso reforzar el papel del Consejo? ¿Debe el Consejo
intervenir del mismo modo cuando actúa como legislador y en el marco de sus
competencias de ejecución? Para conseguir una mayor transparencia ¿deben ser
públicas las sesiones del Consejo, al menos cuando el Consejo actúa en su calidad de
legislador? ¿Debe el ciudadano tener mayor acceso a los documentos del Consejo? Por
último, ¿cómo garantizar el equilibrio y el control mutuo entre las Instituciones?
Una segunda pregunta, relacionada también con la legitimidad democrática, se refiere a
la función de los parlamentos nacionales. ¿Deben estar representados en una nueva
institución, junto al Consejo y el Parlamento Europeo? ¿Deben desempeñar una función
en los ámbitos de acción europea en los que no es competente el Parlamento Europeo?
¿Deben centrarse en el reparto de competencias entre la Unión y los Estados
miembros, por ejemplo, mediante un control previo del respeto del principio de
subsidiariedad?
La tercera pregunta se refiere a los medios de mejorar la eficacia del proceso de toma
de decisiones y el funcionamiento de las Instituciones en una Unión de unos treinta
Estados miembros. ¿Cómo podría fijar mejor la Unión sus objetivos y sus prioridades y
garantizar que se ejecuten más adecuadamente? ¿Es preciso que se adopten más
decisiones por mayoría cualificada? ¿Cómo simplificar y acelerar el procedimiento de
codecisión entre el Consejo y el Parlamento Europeo? ¿Se puede mantener la rotación
semestral de la Presidencia de la Unión? ¿Cuál será la función futura del Parlamento
Europeo? ¿Qué ocurrirá en el futuro con la función y la estructura de las distintas
formaciones del Consejo? ¿Cómo aumentar, por otra parte, la coherencia de la política
exterior europea? ¿Cómo reforzar la sinergia entre el Alto Representante y el Comisario
competente en estas cuestiones? ¿Debemos seguir reforzando la representación de la
Unión en los foros internacionales?
El camino hacia una Constitución para los ciudadanos europeos
En el momento actual, la Unión Europea funciona con cuatro tratados. Los objetivos,
competencias e instrumentos políticos de la Unión se encuentran diseminados en el
conjunto de esos tratados. Para conseguir mayor transparencia es indispensable una
simplificación.
Cabe formular a este respecto cuatro series de preguntas. La primera serie se refiere a
la simplificación de los actuales tratados sin cambiar su contenido. ¿Hay que revisar la
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distinción entre la Unión y las Comunidades? ¿Qué hacer con la división en tres
pilares?
Es preciso reflexionar a continuación en una posible reorganización de los tratados.
¿Debe hacerse una distinción entre un tratado básico y las demás disposiciones de los
tratados? ¿Debe concretarse esta distinción mediante una separación de los textos?
¿Puede esto conducir a hacer una distinción entre los procedimientos de modificación y
de ratificación del tratado básico y las demás disposiciones de los tratados?
Hay que preguntarse además si la Carta de Derechos Fundamentales debe integrarse
en el tratado básico y plantearse el tema de la adhesión de la Comunidad Europea al
Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos.
Por último, se plantea la cuestión de si esta simplificación y redistribución no deberían
conducir a plazo a la adopción de un texto constitucional. ¿Cuáles deberían ser los
elementos básicos de esa Constitución, cuáles los valores que la Unión profesa, cuáles
los derechos fundamentales y los deberes de los ciudadanos, cuáles las relaciones de
los Estados miembros dentro de la Unión?
III. LA CONVOCATORIA DE UNA CONVENCIÓN SOBRE EL FUTURO DE EUROPA
Para garantizar una preparación tan amplia y transparente como sea posible de la
próxima Conferencia Intergubernamental, el Consejo Europeo ha decidido convocar una
Convención que reúna a los principales participantes en el debate sobre el futuro de la
Unión. A la vista de lo que precede, dicha Convención tendrá el cometido de examinar
las cuestiones esenciales que plantea el futuro desarrollo de la Unión e investigar las
distintas respuestas posibles.
El Consejo Europeo ha nombrado a D. V. Giscard d’Estaing Presidente de la
Convención, y a los Sres. G. Amato y J.L. Dehaene Vicepresidentes.
Composición
Además del Presidente y de los dos Vicepresidentes, la Convención constará de 15
representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros (uno por
cada Estado miembro), de 30 miembros de los Parlamentos nacionales (dos por Estado
miembro), de 16 miembros del Parlamento Europeo y de dos representantes de la
Comisión. Los países candidatos a la adhesión participarán plenamente en los trabajos
de la Convención. Estarán representados en las mismas condiciones que los Estados
miembros actuales (un representante del Gobierno y dos miembros del Parlamento
Nacional) y participarán en las deliberaciones, si bien no podrán impedir el consenso
que pueda alcanzarse entre los Estados miembros.
Los miembros de la Convención sólo podrán ser sustituidos por sus suplentes en caso
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de ausencia. Los suplentes serán nombrados de la misma forma que los miembros
efectivos.
El Praesidium de la Convención estará integrado por el Presidente, los dos
Vicepresidentes de la Convención y nueve miembros de la misma (los representantes
de todos los gobiernos que durante la Convención ostenten la Presidencia del Consejo,
dos representantes de los Parlamentos nacionales, dos representantes de los diputados
del Parlamento Europeo y dos representantes de la Comisión).
Se invitará en calidad de observadores a tres representantes del Comité Económico y
Social y a tres representantes de los interlocutores sociales europeos; a los que se
añadirán, en nombre del Comité de las Regiones, seis representantes (que el Comité de
las Regiones designará de entre las regiones, las ciudades y las regiones con
competencia legislativa), así como el Defensor del Pueblo Europeo. Por invitación del
Praesidium podrán tomar la palabra ante la Convención el Presidente del Tribunal de
Justicia y el Presidente del Tribunal de Cuentas.
Duración de los trabajos
La Convención celebrará su sesión inaugural e1 1 de marzo de 2002. En dicha ocasión
nombrará a su Praesidium y definirá sus métodos de trabajo. Los trabajos concluirán un
año después, con antelación suficiente para que el Presidente de la Convención pueda
presentar sus resultados al Consejo Europeo.
Métodos de trabajo
El Presidente preparará el inicio de los trabajos de la Convención sacando las
conclusiones del debate público. El Praesidium desempeñará la función de impulsor y
aportará una primera base de trabajo para la Convención.
El Praesidium podrá consultar a los servicios de la Comisión y a los expertos que
designe sobre
cualquier cuestión técnica en la que considere útil profundizar, y podrá crear grupos de
trabajo ad hoc.
El Consejo se mantendrá al corriente de la marcha de los trabajos de la Convención. El
Presidente de la Convención presentará un informe oral en cada Consejo Europeo
sobre la marcha de los trabajos, lo que permitirá al mismo tiempo recabar la opinión de
los Jefes de Estado o de Gobierno.
La Convención se reunirá en Bruselas. Los debates de la Convención y todos los
documentos oficiales serán públicos. La Convención desarrollará su actividad en las
once lenguas de trabajo de la Unión.
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Documento final
La Convención estudiará diferentes cuestiones y establecerá un documento final que
podrá comprender bien diferentes opciones, precisando el apoyo que hubieren recibido,
bien recomendaciones en caso de consenso.
Junto con el resultado de los debates nacionales sobre el futuro de la Unión, el
documento final servirá de punto de partida para los debates de la Conferencia
Intergubernamental, que adoptará las decisiones definitivas.
Foro
Para ampliar el debate y asociar al mismo a todos los ciudadanos, se constituirá un foro
abierto a las organizaciones que representen a la sociedad civil (interlocutores sociales,
medios económicos, organizaciones no gubernamentales, círculos académicos, etc.).
Se tratará de una red estructurada de organizaciones que serán informadas con
regularidad de los trabajos de la Convención. Sus aportaciones se incluirán en el
debate. Según las modalidades que deberá definir el Praesidium, podrán ser oídas o
consultadas sobre cuestiones específicas.
Secretaría
El Praesidium contará con la asistencia de una secretaría de la Convención, que será
asumida por la Secretaría General del Consejo. Podrán incluirse en ella expertos de la
Comisión y del Parlamento Europeo.