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Recurso 394/2013
Sentencia 150/2015
AUDIENCIA NACIONAL
Sala de lo Contencioso-administrativo
Ponente: Ana Isabel Resa Gómez
Sentencia de 9 de diciembre de 2015,
IIma. Sra. Presidente:
Dª. Berta Santillan Pedrosa
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS
Dª. ANA ISABEL RESA GÓMEZ
D. RAMÓN CASTILLO BADAL
Madrid, a nueve de diciembre de dos mil quince.
Visto el recurso contencioso administrativo nº 394/13 que ante la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido AMPA MIGUEL
DELIBES DE PADRES DE ALUMNOS DEL COLEGIO ESPAÑOL DE RABAT
(MARRUECOS), y en su nombre y representación el Procurador Sr. D. Manuel
Álvarez Buylla, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el
Sr. Abogado del Estado, sobre Ordenes de 22 de mayo de 2013 del Ministerio de
Educación, Cultura y Deporte, siendo la cuantía del presente recurso indeterminada.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª ANA ISABEL RESA GÓMEZ, Magistrada de la
Sección.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- : Se interpone recurso contencioso administrativo promovido por la
representación procesal de AMPA MIGUEL DELIBES DE PADRES DE ALUMNOS
DEL COLEGIO ESPAÑOL DE RABAT (MARRUECOS), contra la Orden
ECD/1003/2013, de 22 de mayo que fija las cuotas por servicios y enseñanzas y
actividades de carácter complementario en los centros docentes españoles en
Francia, Italia, Marruecos, Portugal, Reino Unido y Colombia durante el curso
2013/2014 y contra la Orden ECD/1004/2013 de 22 de mayo que fija los precios
públicos por la prestación del servicio de enseñanza en los centros docentes
españoles en Francia, Italia, Marruecos, Portugal, Reino Unido y Colombia durante
el curso 2013/2014.
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SEGUNDO.- : Reclamado y recibido el expediente administrativo, se confirió traslado
del mismo a la parte recurrente para que en plazo legal formulase escrito de
demanda, haciéndolo en tiempo y forma, alegando los hechos y fundamentos de
derecho que estimó oportunos, y suplicando lo que en el escrito de demanda consta
literalmente.
Dentro de plazo legal la Administración demandada formuló a su vez escrito de
contestación a la demanda, oponiéndose a la pretensión de la actora y alegando lo
que a tal fin estimó oportuno.
TERCERO.- : Solicitado y recibido el pleito a prueba fue practicada la que propuesta
se declaró pertinente con el resultado obrante en autos y tras evacuar las partes el
trámite de conclusiones quedaron los autos conclusos y pendientes de señalamiento
para votación y fallo, lo que tuvo lugar el día 25 de noviembre de 2015.
CUARTO: En la tramitación de la presente causa se han observado las
prescripciones legales previstas en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, y en las demás Disposiciones concordantes y supletorias de la
misma.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
PRIMERO.- : Es objeto de impugnación en autos la Orden ECD/1003/2013, de 22 de
mayo que fija las cuotas por servicios y enseñanzas y actividades de carácter
complementario en los centros docentes españoles en Francia, Italia, Marruecos,
Portugal, Reino Unido y Colombia durante el curso 2013/2014 y contra la Orden
ECD/1004/2013 de 22 de mayo que fija los precios públicos por la prestación del
servicio de enseñanza en los centros docentes españoles en Francia, Italia,
Marruecos, Portugal, Reino Unido y Colombia durante el curso 2013/2014.
SEGUNDO.- : Alega la parte actora que con la aprobación de las citadas órdenes se
ha producido un incremento del 25% en los precios públicos a abonar por los
alumnos que no son de nacionalidad española, habiéndose suprimido la bonificación
o ayuda que se realizaba a las familias que tenían más de un hijo estudiando en el
centro y la correspondiente al personal que trabaja para la Administración española,
sin que estén suficientemente motivados los cambios, vulnerándose con ello los
tratados y acuerdos firmados entre los Reinos de España y Marruecos y el principio
de la protección de la confianza legítima recogido en el art. 3 de la Ley 30/92 .
El Abogado del Estado se opone a dicha pretensión argumentando que los tratados
y acuerdos entre los Reinos de España y Marruecos establecen una serie de
principios como la apertura de centros culturales en los respectivos territorios, que
en nada se ven afectados por las ordenes recurridas; que no se infringe el principio
de igualdad por el hecho de que no se dé el mismo tratamiento, en lo relativo a la
gratuidad de la enseñanza, a los españoles que a los ciudadanos extranjeros; que el
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incremento de precios y la supresión de ayudas y bonificaciones, se encuentra
suficientemente motivada a la vista del contenido del informe de la Consejería de
Educación de la Embajada de España en Marruecos y que no cabe invocar el
principio de confianza legítima para pretender que las cuotas de los centros públicos
no suban o suban hasta determinada cuantía o se prolonguen en el tiempo.
Con carácter previo, alega que siendo la parte recurrente una persona jurídica no
consta que se haya dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el art. 45.2.d) de
la LRJCA. Esta última alegación, sin embargo, debe ser rechazada ya que con el
escrito de interposición, se acompañó como documento nº 3, copia del Acta de la
Asamblea de fecha 19 de junio de 2013, en la cual se acordó el ejercicio de acciones
judiciales.
TERCERO: Para resolver adecuadamente el presente contencioso es necesario
tomar en consideración los siguientes antecedentes legislativos:
La LO 8/85, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación establece en su
artículo 12 que
"1. Los centros docentes españoles en el extranjero tendrán una estructura y un
régimen singularizados a fin de acomodarlos a las exigencias del medio y a lo
que, en su caso, dispongan los convenios internacionales.
2. Sin perjuicio de lo establecido en los convenios internacionales o, en su
defecto, del principio de reciprocidad, los centros extranjeros en España se
ajustarán a lo que el Gobierno determine reglamentariamente. "
A su vez el RD 1027/1993, de 25 de junio, por el que se regula la acción educativa
en el exterior, en su artículo 18 dispone que: 1. Los alumnos españoles tendrán el
mismo tratamiento que los alumnos de los centros públicos en España en lo
relativo a la gratuidad de la enseñanza.
2. Los alumnos no incluidos en el apartado anterior deberán abonar una cuota en
concepto de enseñanza, que será autorizada anualmente por el Ministerio de
Educación y Ciencia.
3. Los alumnos, tanto españoles como extranjeros, abonarán por servicios,
enseñanzas y actividades de carácter complementario cuotas que serán
determinadas por el Ministerio de Educación y Ciencia. "
La Orden de 23 de septiembre de 1999 por el que se desarrolla el RD 2723/98, de
18 de diciembre por el que se regula la autonomía en la gestión económica de los
centros docentes públicos no universitarios, en su apartado duodécimo, punto 3.a)
dispone: " Para los Centros en el exterior, la Secretaría General Técnica dictará
las normas sobre su gestión y administración. Anualmente, de acuerdo con lo
establecido en elartículo 18 del Real Decreto 1027/1993, de 25 de junio , por el
que se regula la acción educativa en el exterior, previa propuesta de las
respectivas Consejerías de Educación y Ciencia, se procederá a la autorización
por Orden de los precios públicos en concepto de enseñanza y las cuotas por
servicios y actividades complementarias."
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La Ley 8/89, de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos, en su artículo 25 señala
que 1. Los precios públicos se determinarán a un nivel que cubra, como mínimo,
los costes económicos originados por la realización de las actividades o la
prestación de los servicios o a un nivel que resulte equivalente a la utilidad
derivada de los mismos.
2. Cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que
así lo aconsejen, podrán señalarse precios públicos que resulten inferiores a los
parámetros previstos en el apartado anterior, previa adopción de las previsiones
presupuestarias oportunas para la cobertura de la parte del precio
subvencionada."
CUARTO: Son las órdenes ahora impugnadas las que proceden a fijar las cuotas por
la prestación de servicios, enseñanzas y actividades de carácter complementario en
los centros españoles en Francia, Italia, Marruecos, Portugal, Reino Unido y
Colombia, correspondientes al curso 2013-2014 y los precios públicos por la
prestación del servicio de enseñanza en los centros docentes españoles en Francia,
Italia, Marruecos, Portugal, Reino Unido y Colombia durante el curso 2013/2014
cuotas cuyo incremento, tal y como figura en el informe de la Consejería de
Educación sobre la propuesta de cuotas 2013/2014 en los Centros Docentes
Españoles en Marruecos, obrante en los folios 20 y 21 del documento 4 del
expediente, responde a que el coste de la enseñanza de los centros españoles es
manifiestamente más bajo que el de los centros de titularidad de otros países,
resultando aconsejable proceder a una actualización de cuotas aumentándolas en
un 25% de manera que se vayan acercando progresivamente al coste real del
servicio. El informe realiza una comparación con el coste de los centros educativos
de otros países en Marruecos que resulta muy significativo por ser estos mucho más
altos, incluso, dice el informe, las cantidades que se abonan en los centros
españoles en Marruecos son inferiores a las que se pagan en los centros privados
marroquíes.
El Documento 7 del expediente, dice en su página 12 que el análisis del coste por
puesto escolar en cada uno de los centros en el exterior, permitió comprobar la
necesidad de fijar un aumento progresivo en las cuotas de enseñanza, ya que no
cubren ni el 50% del coste por puesto escolar, incumpliendo la Ley 8/89, de Tasas y
Precios Públicos y en cuanto al análisis realizado del régimen específico de ayudas,
se pudo observar la enorme disparidad existente entre países e incluso entre centros
de un mismo país, por lo que se ha considerado oportuno establecer la
homogeneización de las exenciones y reducciones en todos los centros en el
exterior, independientemente del país en el que se ubiquen . Para concluir cuáles
eran las ayudas que se debían mantener y cuáles se debían eliminar, se realizó una
comparación con las reducciones previstas por otros centros extranjeros ubicados
en los distintos países, teniéndose además en cuenta el nivel socio-económico alto o
medio-alto del alumnado, por lo que se ha establecido como única causa
determinante de la concesión de reducciones o exenciones, la existencia de
necesidades económicas sobrevenidas durante el año escolar en curso, de modo
que no se perjudique a los alumnos.
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A la vista de lo expuesto y dado que el incremento de cuotas acordado aparece
justificado, siendo por otra parte conforme con la normativa aplicable anteriormente
expuesta, procede desestimar el presente argumento.
QUINTO: Tampoco puede prosperar el argumento de que las ordenes impugnadas
vulneren los tratados y acuerdos existentes entre los Reinos de España y
Marruecos, por la sencilla razón de que éstos en nada se ven afectados por
aquéllas.
Efectivamente el Convenio de Asociación Estratégica en materia de desarrollo y de
cooperación cultural, educativa y Deportiva entre el Reino de España y el Reino de
Marruecos dispone en su artículo 11
"1. Cada Parte reconoce la importancia de la presencia en su territorio de centros
escolares y de formación profesional de la otra Parte, en los cuales se impartirá
la enseñanza conforme a su sistema educativo.
2. Cada Parte permitirá acceder a sus institutos, centros de enseñanza primaria,
secundaria y universitaria y de formación profesional, a los hijos de los
nacionales de la otra Parte residentes en su territorio, en las mismas condiciones
que sus propios nacionales. En cuanto a los centros de enseñanza superior, las
universidades podrán contemplar el acceso de nacionales de la otra Parte en las
condiciones legales más favorables en vigor, de conformidad con sus
legislaciones y competencias respectivas.
3. Sin perjuicio de los centros públicos de enseñanza primaria, secundaria y de
formación profesional ya existentes, que figuran en el anexo 1 del presente
Convenio, -entre los que se encuentra el Colegio Español de Rabat- toda
creación posterior de un centro similar será objeto de un acuerdo previo en
forma de canje de cartas por conducto diplomático.
4. Dichos centros serán gestionados e inspeccionados por las autoridades de su
país de origen. (...)"
Por tanto la determinación o fijación de cuotas, facultad claramente de gestión,
corresponde a la autoridad española, que como ya hemos señalado ha ajustado su
actuación a la normativa aplicable.
SEXTO: Finamente y en cuanto a la vulneración del principio de confianza legítima
el Tribunal Supremo en sentencia de 21 de febrero de 2006 reproducida en la de 15
de diciembre de 2007 ha expuesto el significado y alcance de dicho principio en los
siguientes términos:
« El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el
Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal
Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde
las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y
13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho
Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal
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Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de
la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 Az 3979, recuerda "la doctrina
sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más
tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en
las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según
la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la
jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar
medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable
estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los
particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos,
la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o
norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la
alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para
que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés
público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las
circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de
mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la
perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco
de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para
imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general ".
Por otra parte, en la STS de 1-2-99 Az 1633, se recuerda que " este principio no
puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho
público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto
precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma
jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta
discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos
derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho
en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación
que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de
Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método
ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las
que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad;
principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la
Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se
ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta.
Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera
de los cauces de revisión establecidos en la Ley (arts. 109 y 110 de la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley
30/1992 modificada por Ley 4/1999, y otra el respeto a la confianza legítima
generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito
de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o
exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede
prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O,
en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se
deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa ".
Se trata en definitiva de un principio de origen jurisprudencial, que debe examinarse
desde el casuismo de cada decisión, y que se concibe como una reacción del Juez
frente a actuaciones irregulares tanto del Poder Legislativo, como de la
Administración, caracterizadas por sorprender la confianza del destinatario, en
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materias tan dispares como cambios normativos sorpresivos en supuestos de
intervención económica, especialmente en el ámbito de la Política Agraria Común
(STJCE 16-12- 1999), o en procesos de selección en la función pública ( STJCE 174-1997 ). En definitiva, como señala la STJCE de 12-5-1998 , para anular un acto
irregular recaído en el seno del derecho nacional de un Estado, el Juez deberá
ponderar los intereses en conflicto en cada caso, y resolver dando primacía, bien
al principio de legalidad, revocando el acto, lo que demanda el interés general,
bien dando protección a la confianza legítima, en defensa del interés individual ."
Por ello, en el supuesto enjuiciado, resulta inadecuada la apelación de la Sala de
instancia al principio de confianza legítima para justificar el mantenimiento de
determinadas ayudas o para impedir que las cuotas de los centros públicos en el
extranjero se mantengan en una determinada cuantía, máxime cuando la propia
normativa establece que dichas ayudas se determinaran anualmente que es lo que
ha acontecido en el presente supuesto.
SEXTO: Los anteriores razonamientos nos llevan a desestimar el presente recurso y
por lo que se refiere a las costas procede imponer las mismas a la parte actora a
tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa 29/1998.
VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, por el
poder que nos otorga la Constitución:
FALLAMOS
Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso
administrativo interpuesto por la representación procesal de AMPA MIGUEL
DELIBES DE PADRES DE ALUMNOS DEL COLEGIO ESPAÑOL DE RABAT
(MARRUECOS), contra las Órdenes impugnadas a las que la demanda se contrae
que confirmamos por su adecuación a derecho. Se imponen las costas a la parte
actora.
Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que contra la
misma cabe recurso de casación, siguiendo las indicaciones prescritas en el artículo
248 de la Ley Orgánica 6/1985, y testimonio de la cual será remitido en su momento
a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo
pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN .- Una vez firmada y publicada la anterior resolución entregada en
esta Secretaría para su no tificación, a las partes, expidiéndose certificación literal de
la misma para su unión a las actuaciones.
En Madrid, a 14-12-2015 doy fe.
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