CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Bogotá

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Bogotá, D.C. 24 noviembre del 2004
Concepto: 47520
Doctora
MARÍA JIMENA GALEANO DE GIRALDO
Gerente Liquidadora Incora en Liquidación
Avenida El Dorado CAN, edificio Incoder, Of. 307
Bogotá, D.C.
Asunto: Bienes Inmuebles de entidades públicas. Valor mínimo por el cual se podrán vender.
Apreciada doctora María Jimena:
1. ANTECEDENTE
Lo constituye su Oficio 06969 de 23 de septiembre de 2004, por medio del cual manifiesta que el Incora en liquidación
tiene un lote de su propiedad ubicado en el Municipio El Paujil, Caquetá, avaluado comercialmente en el año 2003 por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi en la suma de $88.600.000.00 y cuyo avalúo catastral es de $31.423.000.00.
Agrega que, en Acta 004 de 6 de noviembre de 2003 la Junta Liquidadora del Incora autorizó al Gerente Liquidador para
venderlo por el monto del avalúo comercial y que el Incoder, Entidad que asumió las funciones de desarrollo rural que se
encontraban a cargo del Incora, no lo requiere para el desarrollo de su objeto social, y, por lo tanto, forma parte de su
masa de liquidación.
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Dentro de este contexto, plantea Usted las siguientes preguntas:
"Puede la Junta Liquidadora nuevamente autorizar a su Gerente Liquidador a negociar directamente el precio de la venta
del inmueble, aún por debajo del avalúo comercial practicado por el IGAC?
Es procedente tomar corno base para una negociación el avalúo catastral del inmueble, o esta negociación debe partir
necesariamente del monto del avalúo comercial?
No incurre la Junta Liquidadora en un detrimento patrimonial al autorizar la venta de un predio por debajo de lo
establecido en el avalúo comercial?"
2. CONSIDERACIONES JURÍDICAS
La Resolución Orgánica 5544 de 2003, "Por la cual se reglamenta la rendición de cuenta, su revisión y se unifica la
información que se presenta a la Contraloría General de la República", ordena en su Capítulo V, artículos 36 al 38, que el
liquidador del sujeto de control que se encuentre en proceso de liquidación debe presentar a la Contraloría General de la
República una cuenta final, un informe intermedio y un informe de culminación de la liquidación.
Por otra parte, la Resolución Orgánica 5600 de 2004, "Por la cual se establece la Sectorización de los Sujetos de Control
Fiscal", consagra en su artículo 1° que, a la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario, Subsector Fomento y
Desarrollo Agropecuario, le corresponde ejercer el control fiscal del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA,
en liquidación.
De las citadas disposiciones deviene sin lugar a dudas, que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, en
liquidación, es sujeto de control fiscal y que, la Contraloría General de la República, a través de su Delegada para el
Sector Agropecuario, se encuentra legitimada para vigilar su gestión fiscal, acudiendo para ello a cualquiera de los
sistemas y procedimientos establecidos en la ley.
Así las cosas, esta Oficina no es la llamada a responder puntualmente sus cuestionamientos, pues ello implicaría
sugerirle, o, quizás aún más, imponerle la adopción de una decisión que es de carácter eminentemente administrativo, y,
a la Contraloría General de la República le está expresamente prohibido, en el inciso 4° del artículo 267 de la
Constitución Política, ejercer funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización. Con mucha
más razón, cuando ellas corresponden a las entidades que controla.
Para nosotros es claro entonces, que la Contraloría General de la República no puede intervenir en asuntos de carácter
administrativo de los sujetos que fiscaliza, pues de hacerlo, se estaría arrogando una función que de está proscrita y de
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paso, comprometería su independencia e imparcialidad en el ejercicio del control fiscal. Precisamente así lo ha entendido
la Corte Constitucional en los siguientes términos:
"...la tarea de entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos de la Administración cual si
fuera parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propia
independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen
los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados desde la
perspectiva del control. De lo contrarío, él no podría ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes
controladores resultaran involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio, y en la toma de
decisiones, perderían toda legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su función". (Sentencia C-113 de 1999,
Magistrado Ponente JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO).
Sin embargo, habida cuenta de la colaboración armónica que debe imperar entre las diferentes entidades y órganos del
Estado, (artículos 113 y 209 de la Constitución Política), haremos la cita y análisis de las normas que consideramos
responden a sus inquietudes. Veamos:
El Decreto 855 de 1994, "Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993 en materia de contratación directa",
prescribe en sus artículos 14, 15 y 16:
"Art. 14 - Las entidades estatales previstas en el artículo 2° de la Ley 80 de 1993, podrán dar en venta bienes de su
propiedad que no requieran para su servicio, a través del sistema de martillo en los eventos en que la ley prevea
la venta por martillo o remate; en los demás casos la venta de bienes de las entidades estatales se sujetarán a los
procedimientos de selección previstos en el articulo 24 de la Ley 80 de 1993 y en este artículo.
(…)
Parágrafo.- Para efectos de determinar el procedimiento de selección que debe seguirse para la venta de bienes
de propiedad de las entidades estatales, el respectivo representante legal o su delegado deberá ordenar y
obtener un avalúo comercial de los mismos, que permita establecer su valor unitario o monto total para venta de lotes,
según mejor convenga a los intereses de la entidad. Con base en dicho avalúo se establecerá el valor mínimo por el cual
se podrán vender los bienes". (Resalta la Oficina).
"Art. 15 - Para efectos de la venta o adquisición de inmuebles, las entidades estatales solicitarán un avalúo, que
servirá como base de la negociación. Dicho avalúo será efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, previa
solicitud de la entidad". (Resalta la Oficina).
"Art. 16 - Para la celebración de los contratos de que trata este decreto, y siempre que exista igualdad de condiciones, las
entidades estatales podrán seleccionar preferentemente a las cooperativas, microempresas, fundaciones, juntas de
acción comunal, y en general, a entidades de naturaleza similar del lugar donde deba ejecutarse el contrato".
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Y en relación con el tema de los avalúos, vale la pena agregar que, el artículo 27 del Decreto 2150 de 1995, "Por el cual
se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública",
pregona:
"Los avalúos de bienes inmuebles que deban realizar las entidades públicas o que se realicen en actuaciones
administrativas, podrán ser adelantados por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o por cualquier persona natural o
jurídica de carácter privado, que se encuentre registrada y autorizada por la lonja de propiedad raíz del lugar donde esté
ubicado el bien para adelantar dichos avalúos.
Parágrafo. Si la entidad pública escoge la opción privada, corresponderá a la Lonja determinar, en cada caso, la persona
natural o jurídica que adelante el avalúo de bienes inmuebles".
De otra parte, el Decreto 254 de 2000, "Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del
orden nacional", en el parágrafo de su artículo 28 precisa que, "En todo caso el valor por el cual deberá enajenar el
liquidador los activos será su valor en el mercado" y más adelante, en sus artículos 30 y 31 previene que:
"ART. 30.- Enajenación de activos a otras entidades públicas. Copia del inventario y avalúo de los bienes de la
entidad en liquidación deberá remitirse a las entidades de la rama ejecutiva del poder público, con el fin de que en el
plazo máximo de treinta (30) días, informen si se encuentran interesados en adquirir cualquiera de dichos elementos...".
"ART. 31.- Bienes objeto de enajenación. Los activos que no sean adquiridos por otras entidades públicas se
enajenarán con criterio estrictamente comercial, con sujeción a las normas legales que regían a la entidad para
efectos de contratación y podrán también enajenarse a través de los martillos autorizados conforme a las normas que
regulan estos últimos". (Resalta la Oficina).
Finalmente, la Ley 848 de 2003, "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004", en su artículo 32 determina que,
"Cuando los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación posean bienes muebles o inmuebles que en la
actualidad no estén utilizando o que no sean necesarios para el desarrollo normal de sus funciones, deberán desarrollar
todas las actividades tendientes a enajenarlos o arrendarlos, ofreciéndolos prioritariamente a los municipios y
departamentos".
Lo primero que se observa de la lectura de los preceptos transcritos, es que entre ellos no existe unanimidad acerca de
quienes deben ser los destinatarios preferidos de los bienes objeto de enajenación por parte de las entidades y
organismos públicos. Mientras que el Decreto 855 de 1994 beneficia a las cooperativas, microempresas, fundaciones,
juntas de acción comunal, y en general, a entidades de naturaleza similar del lugar donde deba ejecutarse el contrato, el
Decreto 254 de 2000 le da prelación a las entidades de la rama ejecutiva del poder público y la Ley 848 de 2003 a los
municipios y departamentos.
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Conviene entonces determinar aquí, cuál de las anteriores disposiciones prevalece; el Decreto 855 de 1994, el Decreto
254 de 2000 o la Ley 848 de 2003, o si se complementan unas con otras. Para tal fin, es preciso tener en cuenta en
primer lugar, la ubicación jerárquica de las mismas, y luego, lo establecido sobre la materia por la Ley 153 de 1887. En
efecto, el Decreto 855 de 1994 fue expedido por el Presidente de la República de Colombia en uso de su potestad
reglamentaria, la Ley 848 de 2003 fue expedida por el Congreso de la República en cumplimiento de su función de hacer
las leyes y el Decreto 254 de 2000, fue expedido por el Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió el numeral 7° del artículo 1° de la Ley 573 de 2000 en los siguientes términos:
"ART. 1°- Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el
término de quince (15) días contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para:
(….)
7. Dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional". (Resalta la Oficina).
Así las cosas, estamos ante un Decreto Extraordinario, o lo que es lo mismo, un Decreto-Ley que, como tal, equivale a
una ley ordinaria de la cual posee su fuerza legal. Esto significa que, el Decreto 254 de 2000 y la Ley 848 de 2003 tienen
un mismo rango dentro del orden jerárquico de nuestro sistema jurídico. En cambio, el Decreto 855 de 1994 posee una
categoría inferior, ya que por medio de él se reglamentó parcialmente la Ley 80 de 1993, y en esta medida se sujetó a
ella, esto es, no la contrarió, no la modificó ni la extralimitó.
Por lo tanto, la disyuntiva está entre el Decreto 254 de 2000 y la Ley 848 de 2003 y para determinar a cuál debemos
acudir, basta aplicar lo previsto en el artículo 2° de la Ley 153 de 1887, en cuanto precisa que, "La ley posterior
prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al
hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior".
Por otra parte, lo que si aparece claro a nuestro modo de ver en el Decreto 855 de 1994 y además en el Decreto 254 de
2000, es que la venta de los bienes debe hacerse por el valor del avalúo comercial. En el Decreto 855 por ejemplo, se
dice que el mismo constituye la base para establecer el valor mínimo de la negociación, es decir, que por una suma
inferior a la del avalúo comercial no es viable la transacción.
El Decreto 254 en cambio, no es tan explícito, pero si partimos del hecho de que en su articulo 28 ordena al liquidador
realizar el avalúo de los bienes de propiedad de la entidad que, para el caso de los inmuebles se regirá por la Ley 80 de
1993 y los Decretos 855 de 1994 y 2150 de 1995 y de que más adelante, en su artículo 30 señala que para efectos de la
enajenación de activos a otras entidades públicas, deberá remitírseles copia del inventario y del avalúo de los bienes de
la entidad en liquidación, podemos concluir que el precio de la negociación ha de ser el determinado en el avalúo
comercial.
Además, y para el caso concreto del predio de El Paujil, en su escrito consta que la Junta Liquidadora del Incora ya
autorizó al Gerente su venta por el monto del avalúo comercial, y dicho acto, en nuestra opinión conserva plena validez,
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no sólo porque goza de la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos, sino también porque no ha sido
objeto de revocación. Lo que sí es posible que no esté vigente, es el avalúo que del citado inmueble practicó el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi en el año 2003, pues dadas las fluctuaciones que sufre el mercado de estos bienes, es
probable que su valor haya aumentado o disminuido.
Y si dado el caso, la Junta Liquidadora autoriza al Gerente Liquidador para enajenar el predio por un valor inferior al del
avalúo comercial, establecer si tal hecho genera detrimento patrimonial y la consecuente responsabilidad fiscal a cargo
de quienes intervengan en la operación, no es precisamente una labor que pueda reducirse a un concepto, si no que es
el resultado de toda una serie de actuaciones que inician con la aplicación de alguno de los sistemas de control
establecidos en la ley y continúan con el adelantamiento de un proceso de responsabilidad fiscal, si fuere del caso.
Finalmente queremos insistir, en que el presente estudio no constituye una directriz que deba ser adoptada ni por la
Junta Liquidadora ni por el Gerente Liquidador del Incora, pues a la verdad, en cumplimiento del mandato contenido en el
articulo 113 de la Constitución Política, sólo hemos señalado los preceptos que regulan el tema consultado y la
interpretación que con sujeción a las reglas contenidas en los artículos 26 a 31 del Código Civil, les ha dado esta Oficina.
El presente concepto se emite de conformidad con el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, y, por lo tanto,
no compromete nuestra responsabilidad ni será de obligatorio cumplimiento o ejecución.
Cordialmente,
IVAN DARIO GOMEZ LEE
DIRECTOR OFICINA JURIDICA
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