UNIVERSIDAD VERACRUZANA

UNIVERSIDAD VERACRUZANA
FACULTAD DE DERECHO
"OBSOLECENCIA DE LA SUPLENCIA DE LA QUEJA
EN EL JUICIO DE AMPARO EN MATERIA AGRARIA
CON LA EXPEDICION DE LA NUEVA LEY AGRARIA
COMENTARIOS Y PROPUESTA DE REFORMAS A
LA LEY DE AMPARO"
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE:
LICENCIADO EN DERECHO
P r e s e n t
a:
GODOFREDO VAZQUEZ JUAREZ
Director de Tesis:
LIC. JULIO B. ENRIQUEZ USCANGA
X a l a p a - E q u e z . , Ver.
1996
I N D I C E
INTRODUCCION
....
C A P I T U L O
}
I
EVOLUCION DEL DERECHO AGRARIO EN MEXICO.
1.1.- ETAPA PREHISPANICA........
2
1.2.- ETAPA DURANTE LA COLONIA.
.....;...
5
1.3.- EN LA INDEPENDENCE DE MEXICO.
7
1.4.- DURANTE Y DESPUES DE LA REVOLUCION MEXICANA;
8
C A P I T U L O
II
DESARROLLO HISTORICO DE LA LEGISLACION AGRARIA
EN MEXICO.
II.1.- LEYES Y REGLAMENTOS EN' MATERIA AGRARIA DE 1915 A 1929
II.1.1.- LEY AGRARIA DEL 6 DE ENERO 'DE 1915
11.2.- LEY DE E j I DOS DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1920...:
11.3.- REGLAMENTO AGRARIO DEL 10 DE ABRIL DE 1922
13
13
18
21
11.4.- LEY REGLAMENTARIA SOBRE REPARTICION DE TIERRAS EJI DALES Y CONSTITUCION DEL PATRIMONIO PARCELARIO EJIDAL DEL 19 DE DICIEMBRE DE
1925
•
26
11.5.- LEY DE DOTACIONES Y RESTITUCIONES DE TIERRAS Y AGUAS DEL 23 DE —
ABRIL DE 1927
11.6.- LEY DEL PA IRIM0N10 EJIDAL DEL 25 DE AGOSTO DE 1927
30
36
11.7.- LEY DE RESTITUCIONES Y DOTACIONES DE TIERRA Y AGUAS DEL 21 DE - MARZO DE 1929
38
II.2.- LtYES Y CUDIGOS AGRARIUS DE -1934 A 1992..
40
11.2.1.- COD I GO AGRARIO DEL 22 DE MAR70 DE 1934
40
11.2.2.- CUDIGO AGRAKIO DEL 23 DE bEPTIEMBRE DE 194G
46
11.2.3.- CODIGO AGRARIO DEL 31 DE UICIEMBRE DE 1942
50
11.2.4.- DECRETO QUE REFORMO EL ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL
DEL 30 DE UICIEMBRE DE 1346...
51
11.2.b.- LEY FEDERAL DE REFORM \ AGRARIA DEL lb DE MARZO DE 1971....
54
II.2.6.- LEY AGRARIA DE 1992
64
C A P I T U L O
III
ESTUDIO ANALITICO DEL JUICIO DE AMPARO EN
MATERIA AGRARIA.
III.l.- GENERALIUADLS EN EL JUICIO DE AMPARCl
65
111.2.- ANALISIS DEL ARTICULO 103 DE LA CON -TITUCION POLITiCA DE LOS ESTADOS
UN I DOS MEXICANOS
7 1
111.3.- ANALISIS DEL ARTICULO J07 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS
UN I DOS MEXICANOS
74
111.4.- PARTES EN EL JUICIO DE AMPARO
84
111.5.- EL JUICIO DE AMPARO EN MATERIA AGRARIA
92
:il.6.- LA SUPLENCIA DE LA QUEJA EN EL JUICIO DE AMPARO
98
C A P I T U L O
IV
NECESIDAD DE REFORMAR EL ARTICULO 227 DE LA LEY DE
AMPARO EN MATERIA AGRARIA.
Pag.
IV. 1.- COMENTARIOS SOBRE EL TITULO DECIMO DE LA LEY AGRARIA EXPEDIDA EN 1992
REFERENTE A LA JUSTICIA AGRARIA
102
IV.2.- OBSOLECENCIA DEL ARTICULO 227 DE LA LEY DE AMPARO VIGENTE
108
IV.3.- PROPUESTA DE REFORMAS A LA LEY DE AMPARO EN MATERIA AGRARIA
109
*
CONCLUSIONES
Ill
BIBLIOGRAFIA
114
A HIS PADRES:
A QUIENES TODO DEBO.
A MI DIRLCTOR DE TESIS:
LIC. JULIO B. ENRIQUEZ USCANGA,
COMO UN SINCERO TESTIMONIO DE GRATITUD.
I N T R O D U C C
I.
ON
El presente tratxajo de Investigation tiene como finalidad comentar
la obsolecencia de la suplencia de la queja en el Juicio de Amparo en materiaAgraria.
La suplencia de la queja en el Juicio de Amparo Agrario conforme al articulo 227 de la Ley de Amparo ha quedado obsoleto con la nueva expedi--cion de la Ley Agraria de 1992, por lo que .se hacen comentarios y criticas a asta nueva Ley Agraria en relacion a la Justicia Agraria que contempla dicho—
jrdenamiento en su titulo decimo.
El desarrollo del presente, se inicia con la evolucion del Derecho
\grario en Mexico, siguiendo con la trayectoria legislativa en materia Agraria
in nuestro pais, para comentar y analizar finalmente a la Ley Agraria de 1992n relacion a la Justicia Agraria, consideraciones al Juicio de Amparo en mate
ia Agraria y propuesta de reformas a la Ley de Amparo vigente en el aspecto—
e reformar su articulo 227, toda vez que la suplencia de la queja ha quedadobsoleta con motivo de la expedicion de la Ley Agraria de 1992, es por ello -ue la Ley de Amparo en el capitulode materia Agraria debera adecuarse a las uevas disposiciones de la Ley Agraria, que es un ordenamiento derivado de las
formas constitucionales del articulo 27 constitucional del 6 de enero del -io de 1992.
i
C A P I I I L 0
I.
EVOLUCION DEL DERECHO AGRARIO EN MEXICO.
I.I.- ETAPA PREHISPANICA.
Los antecedentes historicos, sociologicos y politicos, en Mexico, le
han dado a su Derecho Agrario una importancia progresiva que se desarrolla para_
lelamente con su devenir socfal. Con cuanta razon afimia el agrarista interna—
cional Bernardino C. H o m e que "la tierra es el punto de partida". Su distribucion, la forma en que se divide y explota, repercute sobre la economia y o.rgani_
zacion de cada pais. A ellos se vincula la produccion, las industrias, el equilibrio entre la ciudad y el campo, la prosperidad o el bienestar de los habitan
tes y hasta su sistema politico. La idea a traves de los siglos, esta cavando la historia. La tierra es la base principal de la produccion que da vida a lospueblos. "De ahi que su regimen se vincule a las luchas sociales de todas las naciones, en distintas epocas". ( 1
).
En Mexico nuestros problemas agricolas y agrarios, no constituyen-la cuspide angulosa de una situacion cuya gravedad fue repentina; por lo contra
rio, el problema agrario se desenvuelve lenta, pero estrechamente ligado a
la-
inquieta trayectoria historica de Mexico.
En la etapa prehispanica alborea el problema con las conquistas az;ecas y la aprobacion territorial, cuya extension variaba con las castas; los 1) Bernardino C. H o m e . "Reformas Agrarias en America y Europa", Editorial
Claridad, Buenos Aires, 1938,.- Pag. 12.
—
tres siglos de coloniaje desarrollan el males.tar; la cadena de luchas del Mexi
co independiente hacen.que, al ignoj-arsele, continue su.crecimiento impone sucrisis
a principios de nuestro siglo y su Reforma
innovaciones
Agraria provoca y explica-
jurfdicas verdaderamente interesantes, que aun
ocupan
la aten-
cion de los teoricos del Derecho Agrario.
Brevemente recordaremos que entre los pueblos
del
Anahuac la dis
tribucion territorial riistica era sensiblemente desproporcionada, pues los se—
nores y guerreros detentaban las mejores tierras en cuanto a calidad y cantidad.
La gente
del pueblo rara vez
posefa tierras en grandes
extensio
nes, pues el Calpulli era una parcela pequena y pertenecia al Calputlalli comocomunidad. El consejo del Calputlalli distribuia las tierras entre los solicitantes del mismo barrio para su explotacion y uso personal, mas nc se otorga-ban en propiedad sin condiciones. ( 2 )
A la simple comparacion salta el marcado contrasts
que las pro--
jiedades presentaban a consecuencia de las diferencias sociales que muchos - listoriadores
10, al
equivocadamente compararon con el
feudalismo europeo; sin emba£
encontrar en el ejido actual formas del Calpulli precortesiano,
nos ve
IOS precisados a preguntarnos: ila sensibilidad que los pueblos precolombinos enfan por su
Montealban,
"yo social" evidenciado en el trazo de ciudades como Teotihuacan
el ancnimato
de sus
pintores, arquitectos
y escultores
fren-
.) Paul Westheim. "Arte Antiguo de Mexico". Capitulo de Arte Colectivo.Edicion
Fondo de Cultura Economica. Mexico, 1963, pagina 42.
te a "las demandas de lg colecttytdgd, tiene. que ye/- con que sea en M e x i c o —
donde formalmentenazca eV.nueyo Derecho Social, con SJJS. s.uhramas;, cuando este pais se encuentra a s v m i s m o tras una revolucion politico-social y se encuentra en el fondo de su yo social la antfgua sensibilidad aborigen?.
Cuando los conquistadores arrib.aron al continente americano y lo
sometieron el contraste de razas y culturas motivaron polemicas condenando o
defendiendo a los indTgenas. Entraron en luchas los conceptos y el formalismo religioso de la epoca y asi, se trato de destruir la idolatria aborigen,de determinar su situacion de hombres o bestias y en el ultimo caso, se trataba de hombres libres o esclavos.
De esta manera, si en la etapa precortesiana alboreo el problema
agrario entre los indigenas, durante el coloniaje este problema encontro mul_
tiples razones para perfilarse definitivamente; nuevamente observamos que otro de los tres tipos de propiedad agraria actual, la comuni.dad agraria, nace en esta epoca como producto del mestizaje de dos razas; por esto en Mexico, no puede prescindirse del estudio historico del problema y del Derecho-—Agrario, pues es menester encontrar en el pasado la raiz de instituciones
"ldicas actuales.
I.2.- ETAPA DURANTE LA COLONIA.
Es probable que con la llegada de los espanoles, la primera propiedad indfgena que paso a sus manos fue la particular y sobre todo, aquellaque correspondio a los senores, los guerreros y la casta sacerdotal. El teo-tlalpan, el milchimalle, el tlatocalli y el pillali, deben de haber sido laspropiedades que por su significado desaparecieron casi violentamente.
Recien realizada la conquista era logico que los espanoles se vi£
ran obligados a vivir en los pueblos y ciudades aborigenes y que en recompensa
a sus hazanas e inversiones personales exigieran las peonias, caballerfas, me£
cedes, tierras de comun repartimiento, propios y dehesas, que necesitaban tomando las tierras de los pueblos conquistados. Consideremos que la conquista no
se realizo poblando al mismo tiempo como lo estipulaban las Bui as Alejandrinas.
En la Nueva Espana existfan enormes zonas inexplorables en las cuales el horn—
bre europeo no se aventuro de inmediato. Por otra parte y de acuerdo con los principios de la epoca y del Derecho de Conquista vigente en aquella etapa, de
— h e c h o ninguna regla de propiedad indigena fue respetada.
El altepetlalli y el calpulli fueron las propiedades comunales que
;e respetaron mas tiempo debido a su caracter social, pero parece que con el :iempo confundieron sus caracterfsticas con el ejido, la dehesa y el propic.
se agravc por sus contrastes desproporcionados, sino que la e-xplotacion agricola tambien se realizo' mediante soluciones de hecho, opuestas a los mandgtos
de las Leyes Indias. La gravedad de estos hechos debe calcularse en un pueblo
teorica y practicmente considerado durante siglos como eminentemente agricola.
Sin embargo, a pesar de que el problema de la esclavitud indigena
se resolvio, Espafia necesitaba de hombres que realizaran la explotacion agric£
la. Asi resulto que para coordinar la libertad de los naturales con las necesi^
dades agricolas coloniales sin que la conciencia religiosa se enfrentara a pro
blemas, los indigenas fueron reducidos a encomiendas con intenciones piadosas,
culturales y provisionales.
Las ordenes legislatives indianas positivas eran justas; pero en
la realidad se acataban pero no se cumplian. La encomienda no fue provisional
y con el tiempo se ccncedieron hasta por cinco vidas.
Nuevamente la crisis moral, religiosa y legalista aparecio; pero
a pesar de los alegatos en favor de los abori'genes y de las Leyes de Indias,la
encomienda siguio en pie hasta fines del siglo XVIII.
En cuanto a la propiedad colectiva indigena, baste decir que la ex
^-tension de una parcela apenas era equiparable a la de una peonia. Por otra par;e, tambien aqui las disposiciones vigentes no se observaban y las enajenacio—
les de bienes comunales o indigenas se efectuaron algunas veces, burlando la t£
ela fiscal o las Realies Audiencia.
Cuando las ideas independientistas. aparecieron, la Corona Espano
la intento resolver rapidaraente la situacion reinante tan contrastada; pero a
pesar de sus Bandos, la poblacion indigena rural ingreso a las filas independentistas. (3)
1.3.- EN LA INDEPENDENCE DE MEXICO.
El gobierno del Mexico independiente encontro problemas agrariosya definidos, pero.todas la soluciones que legislo se fundaron en planteamientos incompletos y erroneos de funestas consecuencias, pues remitieron la solucion a colonizaciones agricolas en terrenos baldios no propios para cultivo.
A1 analizar cada una de esta leyes, evidencian su absurdo divorcio
con la realidad y no podemos menos que calificarlas como una serie de fracasos
legislatives. En efecto, los latifundios continuaron subsistiendo y las leyesse enfocaron hacia la colonizacion en vez de disolver, 0 por lo menos fraccionar, las grandes concentraciones territoriales. En pocas palabras, la coloniza^
cion se utilizo ingenuamente como medio unico e indirecto de contrarrestar ellatifundio creciente. Toda la legislacion parte del falso supuesto de que la —sola distribucion poblatoria resolveria la mala distribucion territorial.
3) Chavez Padron Martha.- El Derecho Agrario en Mexico.- Edit. Porrua., Pag.23
Tras cuatro siglos de tanteos desor.dena.dos, las Ad.tciones al Plan
de Guadalupe hecfias en yeracruz el 12 de diciembre de 1 4 1 4 , la Ley de 6 de ene
ro de 1915, y la Constitucion Federal del 5 de Febrero de 1 9 1 7 , inTciaron unanueva era pai*a el Derecho Social y un derrotero autonomo para el Derecho Agrario Mexicano. (4 )
I.4.- DURANTE Y DESPUES DE LA REVOLUCION MEXICANA.
Las ideas agraristas de la Revolucion se plasmaron principalmenteen el Plan de San Luis, Plan de Ayala, Plan de Pascual Orozco, Plan de San Pablo Oxtotepec, Plan de Veracruz, Ley Agraria del Villismo.
PLAN DE SAN LUIS
El Plan de San Luis de 5 de octubre de 1910, formulado por Francis^
co I. Madero, en su articulo 3° expone:
Abusando de la ley de terrenos baldios, numerosos pequenos propietarios, en su m a y o n a indigenas, han sido despojados de sus terrenos por acuer
do de la Secretaria de Fomento 0 por fallas de los tribunales de la Republica;
siendo de toda justicia restituir a sus antiguos poseedores los terrenos de que
se les despojo;)de un modo tan arbitrario, se declaran sujetas a revision tales
disposiciones y fallos.
(. 4 ) Idem.- Pag. 26.
A todo lo resenado se sumo el problema.de la propiedad eclesiasti
ca y el estancamiento de propiedades y capitales que provoco. Legislativamente
la crisis pretendio resolverse mediante la Ley del 25 de junio de 1856. Durante esta epoca se nota que el legislador tenia en cuenta mas las razones politi_
cas que el planteamiento sistematico de su objeto a normar. Por e s t o , no es ex
trano que tanto la Ley de Desamortizacion, como el Decreto del 9 de octubre -del mismo ano y la Ley de Nacionalizacion de 1859, se vieran tergiversados. Iji
terpretaciones polfticas de supuesta legalidad desvirtuaron civilmente sus pro
positos y perjudicaron a las comunidades indfgenas que quedaban.
Sin embargo, la experiencia obtenida no fue sistematizada para —
provecho de futuras soluciones de hecho o legislativas; por lo contrario, se dictaron mas decretos sobre colonizacion, pero los de 1875 y 1883 autorizarona companies p a r t i c u l a r s para que realizaran los deslindes territoriales. In-terpretaciones administrativas cambiaron el concepto legislativo de tftulos originales favoreciendo de esta manera intereses personales y al latifundismo en grado de superlativo.
La reaccion social de descontento fue general y el 5 de octubre de 19.10 se elabor5 el Plan de San Luis, al que siguio el Plan Zapatista de Aya
la del 28 de noviembre de .1911, cuyo contenido es aun mas importante para nos£
tros y propicia una verdadera revolucion social.
Cuando el embate re.vo1ucionari,o de 1910 triunfo en Mexico, era -ya una clara Doctrina Agraria que en s.u mSs ..pura esenci.a conjugab.a los dere-chos individuales con una necesidad de justicia social. Asi. se llego a los ar
ticulos 27 y 123 constituci'onales el 5 de Febrero de 1417. Las tendencias sociales, los anhelos populares se transformaron en formas juridicas fundament^
les, pero esto no sucedio en Mexico a la manera tradicional, sino que se crea
ron innovaciones de fondo con las garantias sociales. En materia agraria
se-
llego mas alia dandole a la garantTa social un contenido dinamico que correspondiera a la naturaleza del problema que le engendro y que la hiciera eficaz
al ritmo evolutivo de la Nacion.
La simple lectura del texto original del Articulo 27 Constitucional nos hace captar un nuevo concepto dinamico de propiedad con funcion social
que recoge una Doctrina Agraria formada durante los siglos anteriores y formas
legales para aplicar dicho concepto en forma evolutiva. Aun cuando la Constitu
cion de 1917 continuo garantizando los derechos individuales, en el articulo 27 la propiedad privada se sujeto a "las modalidades que dicte el interes pu-blico" y la Nacion se reservo el derecho de "regular el aprovechamiento de los
elementos materiales susceptibles de aprobacion, para hacer una distribucion equitativa de la riqueza publica". En esta forma, podria decirse que equilibra
da y actualizante, un mismo precepto vino a regular la propiedad urbana y rustica, la autentica pequena propiedad, la comunidad agraria y el ejido; este —
ductil precepto aun explica muchas modalidades contemporaneas en la forma
ejercer el derecho de propiedad rustica en Mexico.
de-
PLAN
DE
AYALA
El Plan de Ayala de noviembre de 1911, formulado por Emiliano Zapata y Otilio Montano, ordena que los pueblos entren en posesion inmeaiata de las tierras que les habian sido usurpadas, por hacendados, cientificos o
«
ciques a la sombra de la justicia venal.
Emiliano Zapata, en desarrollo del Plan de Ayala y de las acci£
nes agraristas de sus ejercitos, publico la Ley Agraria dt; 28 de octubre de -1915 Su medida se perfilaba como las mas radicales.
PLAN DE PASCUAL 0R0ZC0.
Este plan, llamado Plan Chihuahua, fue lanzado en 1912 y por su
:ontenido se ha considerado como el antecedente del. articulo 27 constitucional.
En su articulo 35 senala que la Revolucion garantiza la solu- ion del problema agrario, bajo bases generales entre las que destacan:
La reivindicacion de los terrenos arrebatados por despojo.
Reparticion de todas las tierras baldias y nacionalizadas.
Expropiacion, por causa de uti1idad publica previo ayaluo, de grandes hacien
—as no cultivadas para repartirse y fomentar la agricultura intensiva.
Y la expedicion de una Ley Organica reglamentaria sobre la materia.
PLAN DE SAN PABLO OXTOTEPEC
nos civiles, como el licenciado Antonio Diaz Soto y Gama, el 19 de julio de 1914; en el se ratifica el Plan de Ayala.
PLAN
DE
VERACRUZ.
Este plan fue expedido por Venustiano Carranza, el 12 de Diciem
bre de 1914; en el se establece que: "se pondran en vigor leyes agrarias que fa^
vorezcan la formacion de la pequena propiedad, disolviendo los latigundics y restituyendo a los pueblos las tierras de que fueron injustamente privados".
LEY AGRARIA DEL VILLISMO.
Esta ley fue expedida por Francisco Villa, en Leon Guanajuato,el 24 de mayo de 1915; en ella se declara de utilidad publica el fraccionamieji
—to de las grandes propiedades territoriales en la porcion excedente del limite
iue se fije. (5)
C A P I T U L O
II
DESARROLLO HISTORICO DE LA LEGISLACION AGRARIA.
EN MEXICO.
II.1.- LEYES Y REGLAMENTOS EN MATERIA AGRARIA DE 1915 A 1929.
II.1.1.- LEY AGRARIA DEL 6 DE ENERO DE 1915.
Entre los precursores de la Reforraa Agraria que tuvieron en - ella una influencia directa y decisiva, debe raencionarse al senor licenciado don Luis Cabrera, autor de la Ley de 6 de enero de 1915, ley basica de toda la
nueva construction agraria de Mexico, pues no obstante de que el articulo 27 Constitucional fue reformado en el ano de 1934, precisamente en materia de
—
•tierras, esa misma reforma no es otra cosa que un retorno, en puntos fundamen.ales, a la Ley de 6 de enero de 1915.
El Licenciado Cabrera, segun dijo en su notable discurso pronuii
iado el 3 de diciembre de 1912 en la Camara de Diputados, expuso desde el mes
e abril de 1910, la conveniencia de reconstituir los ejidos de los pueblos co
0 medio de resolver el problema agrario que planteo con toda claridad.
"Para esto, afirmo, es necesario pensar en la reconstitucion de
is ejidos, procurando que estos sean inalientes, tomando las tierras que se ?cesiten para ello de las grandes propiedades circunvecinas, ya sea por medio
indemnizacion, ya por medio de arrendamientos o aparcerias forzosas.
En estas ideas se encuentran
expuestos, como se ve, los puntos
fundamentals de la Ley de 6 de enero de 1915 a su vez, lo son de toda nuestra
legislacion agraria.
Es necesario hacer notar que el licenciado Cabrera tenia un con_
cepto erroneo del ejido. El ejido estaba, segun el, "destinado a la vida comunal: de la poblacion". "Los ejidos, agrega, aseguraban al pueblo su subsisten-cia".
Con estas ideas, formulo un proyecto de ley que constaba de cijn
co articulos. En el articulo Z- se facultaba al Ejecutivo de la Union para exjropiar "los terrenos necesarios para reconstruir los ejidos de los pueblos -—)ue los haya perdido, para dotar de ellos a las poblaciones que los necesita-en o para aumentar la extension de los existentes".
En el articulo 3 £ se dice, entre otras cosas: "La reconstitu-ion de ejidos se hara, hasta donde sea posible, en los terrenos que hubiesen
instituido anteriormente dichos ejidos".
Pero ya se ve que el licenciado Cabrera no queria la reconstitj£
on del antiguo ejido colonial formado generalmente por terrenos pastales o monte, con extension de una legua cuadrada y destinados a los ganados de -; indios "para que no se revuelvan con los de los espanoles", segun se lee la Ley que creo el Ejido en la Nueva Espana y que ya tenemos citada, sino entendia como
ejido,
la tierra
destinada
a
sostener
la
vida
de --
los pueblos. (6)
El proyecto que el licenciado Cabrera soraetio a la considera- cion de la camara de Diputados en 1912, no fue aceptado porque todavfa las - fuerzas conservadoras, cegadas por el egoismo, se opusieron victoriosamente. Victoria aparente como todas las que se obtienen contra la justicia social y que solo sirve para cubrir de sangre y de odio lo que podrfa lograrse pacifica
mente dentro de un sereno entendimiento.
Otra vez en plena revolucion, el licenciado Cabrera tuvo la fo£
tuna de llevar a la practica sus ideas al formular la Ley de 6 de enero de - —1915.
La exposicion de motivos de esta Ley es interesante, porque si>
.etiza la historia del problema agrario de Mexico, senalando entre las causaslel malestar y descontento de las poblaciones agricolas, el despojo de los terenos
de propiedad comunal o de repartimientos que les fueron concedidos por
1 Gobierno colonial como medio de asegurar la existencia de las clases indig£
— a s . Se indican los actos mediante los cuales se llevo a cabo ese despojo a —
— a i z de haber sido individualizada la propiedad comunal con arreglo a las le-— = s de desamortizacion, y se tienen por tales las "concesiones, composicionesventas concertadas con los ministros de Fomento y Hacienda, o a pretexto de)eos y deslindes, para favorecer a los que hacian denuncias de excedencias oimasias y a las llamadas Compafilas Deslindadoras; pues de todas estas maneras
) Mendieta y Nunez Lucio.- El problema Agrario en Mexico.-Edit. Porrua.-Pag.
se invadieron los terrenos que durante largos anos pertenecieron a los pueblos
y en los cuales tenian estos la base de su subsistencia.
Se hace hincapie en el hecho de que el articulo 27 de la Consti_
tucion de 1857 negaba a los pueblos de indios capacidad legal para obtener y administrar bienes raices y que por esa razon carecieron de personalidad juridica para hacer valer sus derechos, pues aun cuando las leyes de baldios die-ron facultad a los sindicos de los ayuntamientos para defender los terrenos de
sus pueblos respectivos, no pudieron hacerlo por falta de interes y por las -circunstancias politicas.
Los puntos esenciales de la ley son los siguientes:
Declarar nulas las enajenaciones de tierras comunales de indios,
si fueron hechos por las autoridades de los Estados en contravencion a lo
di£
puesto en la Ley de 25 de junio de 1856.
Declarar igualmente nulas todas las composiciones, concesiones y
ventas de esas tierras hechas por la autoridad federal, ilegalmente y a partir
del 12 de diciembre de 1870.
Por ultimo, declara la nulidad de las diligencias de apeo y de£
— l i n d e practicadas por compantas deslindadoras o por autoridades locales o fede^
'ales, en el periodo de tiempo antes indicado, sin con ellas se invadieron ile^
lalmente las pertenencias comunales de los pueblos, rancherias, congregaciones
comunidades indigenas.
Para la resolucion de todas las cuestiones agrarias, crea una Cqrai_
sion Nacional Agraria; una Comision Local Agraria por cada Estado o Territori.o
de la Republica y los Comites Particulares Ejecutivos "que en cada Estado nece
citen".
Establece la facultad de aquellos jefes mill tares previaraente auto
rizados al efecto, para dotar o restituir ejidos, provisionalmente, a los pueblos que los soliciten, cinendose a las disposiciones de la ley.
Sobre estas bases, el procedimiento era rauy sencillo:
Para obtener la dotacion o la restitucion de ejidos, el pueblo pr^
tendiente debfa dirigirse, por medio de una solicitud, al gobernador del Estado respectivo, o bien al jefe militar autorizado, en el caso de que, por falta
de comunicaciones o por el estado de guerra, no fuese posible solicitar la intervention de aquel funcionario.
Tratandose de restitucion, era necesario acompanar los documentosque acreditasen el derecho a ella; el jefe militar o los gobernadores de la C£
mision Local Agraria. En caso de que la resolucion fuese favorable, los Comi-tes Particulares Ejecutivos eran los encargados de medir, deslindar y hacer en
trega de los terrenos dotados o restituidos.
El papel de la Comision Nacional Agraria,
dimiento,
era el de tribunal revisor.
dentro de este
proce--
Si esta Comision aprobaba lo ejecutado
oor las autoridades de los Estados o Territorios, el Ejecutivo de la Union expe
dfa los titulos definitivos de propiedad en favor de los pueblos interesados quienes gozaban en comun de los terrenos que se les hubiesen restituido o de los que les hubiesen" dotado, mientras una ley especial establecfa la forma de
hacer el reparto.
Las tierras para estas dotaciones deb-Tan tomarse de las haciendas colindantes con los pueblos que las solicitaban y los propietarios de ellas
quedaban facultados para reclamar ante los tribunales la justicia del procedimiento, dentro del termino de un ano; expirados estos plazos sin que hiciese la reclamacion, los perjudicados quedaban sin derecho alguno. (7)
II.2.r LEY DE EJIDOS DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1920
Como el sistema de expedir Circulares por la Comision Nacional Agraria, resulto un tanto cadtico porque las Circulares eran casuistas, con - frecuencia contradictorias y no respondfan a un sistema interno, se utilizo la
experiencia obtenida a traves de ellas para expedir un ordenamiento legal querespondiera a un plan sistematico juri'dico; asf nacio ;
la primera Ley Aararia-
la ley de Ejidos del 30 de diciembre de 1920, bajo el regimen presidencial del
general Alvaro Obregon, que recapitulo la experiencia adquirida a traves de -— l a s Circulares, pero que adiciono otros lineamientos mas sobre conceptos fuhda_
ien tales.
Hacia atras, solo se tiene las bases generales de la Constitu-ion, las Leyes del 6 de enero de 1915, de la Deuda Agraria del 10 de enero de
variada coleccion de Ctrculares con que s,e hab.ian intentado i.niciar una Refo.rma
Agraria; por otra parte, los, campes.i.nos que hah.ian intentado luchar en la Revolucion de 1910 por conquistar y consagrar un articulo 27 Constitucional, exigie
ron el cumplimiento de este como realidad que los convenciera de que su lucha-habia terminado porque hab.ian triunfado, pero la generosidad del articulo 27 -Constitucional y sus grandes 1ineamientos aun debian de ponerse en juego con la
dinamica social y crearse su legislacion secundaria que, respetando sus grandes
principios, llegara basta los detalles de la Reforma Agraria, en consonancia -con las necesidades nacionales del momento, para que sus acciones, procedimientos e instituciories resultaran eficaces. Hasta este ano, Venustiano Carranza —
logro repartir 132, 639/87-02 hectareas entre 59, 848 beneficiados y Adolfo dela Huerta 33, 695/87-24 entre 17, 355 beneficiados.
Esta ley consto apenas de 42 Articulos y 9 transitorios. Respecto de la capacidad juridica establecio que "tienen derecho a obtener tierras por dotacion o restitucion,
en toda la Republica..." I.- Los pueblos; II.- Las ran^
cherias; III.- Las congregaciones;
cleos de poblacion de que
IV.- Las comunidades, y
V.-
Los demas nu-
trata esta ley; (art. 1°. En otras palabras la capa^
cidad juridica se determine por la categori politica de un nucleo de poblacion(Art. 3°). Respecto de la capacidad individual el articulo 3° menciono a los ve
cinos, jefes de familia". Concepto aplicado por igual a varones y mujeres, pues
la circular numero 48 nota 2 de la Comision Nacional Agraria, en su regla nume
ro 12 dijo que las mujeres. solteras o yiudas que tengan a su cargo familia queatender, serian consideradas tamtnen como "jefes. o cabezas de familia". ( 8)
El artfculo 1 3 establecio que "la tierra dotada a los pueblos se
denominara ejido", explicSndose asf legalmente el cambio de significacion de la
palabra ejido en la etapa contemporanea. Mas adelante el citado precepto explico la extension de los ejidos diciendo que "el minimo de tierras de una dota-cion seria tal, que pudiera producir a cada jefe de familia una utilidad diaria
equivalente el duplo del jornal medio en la localidad", para hacer esta determinacion a toda solicitud deberra'acompafiarse datos varios, sobre salarios, pr£
cios de articulos de consumo, de objetos necesarios para la vida, etc. (art. 7y 342, frac. II, inciso d) ).
Para que procediera la restitucion deberia de probarse y acompanarse los documentos en que se fundara el derecho (art. 22 fracc. I, inciso a)y art. 34, frac. XIV); y para la dotacion, la necesidad o conveniencia de la -misma (art. 22, frac. I inciso b) y 34, frac. IV inciso a) )
En forma provisional, se establecio el disfrute en comunidad delas tierras y la administracion de las mismas por una Junta
de Aprovechamiento
de Ejidos, mientras se expedia la ley que determinara la forma de hacer el re-parto de las tierras (arts. 39 y siguientes).
Las autoridades agrarias continuaron siendo las mismas que establecio la Ley de 6 de enero de .1915, excepto los jefes militares; o sea, la Comision Nacional Agraria, las Comisiones Locales Agrarias y los Comites Particul a r s Ejecutivos (art. 20).
El articulo 34, Fracciones IX y X , establecio la posesi.on definite
va solamente.
La Ley de Ejidos duro vigente solo once meses, pues fue derogada por el Decreto del 22 de noviembre de 19.2.1, y logicamente en tan poco tiempo,sus efectos fueron bien pocos; esta simple observacion resulto muy defectuosaen relacion con la imperiosa necesidad de aquellos anos de llevar a cabo el re
parto agrario; el tramite era dilatado, los terminos se prolongaron mas alia-de lo establecido, pues tan solo para determinar la extension de la parcela, los estudios previos sobre salarios, precios de los articulos de consumo, etc.
eran realmente engorrosos y dilatados, de tal manera, que los expedientes tardaban en llegar a la resolucion final y solo hasta entonces,
ble
en caso f a v o r a -
habia posesion definitiva de tierras para los poblados necesitados, los -
que urgentemente r e q u e n a n las tierras; en consecuencia; la Ley de Ejidos, norespondio a la realidad para la cual se expidio y pronto hubo de derogarse. -Por otra parte se comprendio que la ley solo se preocupara de los ejidos, pues
era la inmensa mayoria del pueblo desposeido de tierras quienes exigian su reparto, por eso no encontramos en dicha ley ninguna preocupacion por la pequefia
propiedad. (9. J
II.3.- REGLAMENTO AGRARIO DEL 10 DE ABRIL DE 1922.
Este reglamento se expidio por Alvaro Obregon, utilizando las fa-cultades senaladas por el articulo 3° del Decreto de las Bases Agrarias del 22
de noviembre de 1921. En relacion con la Ley de Ejidos de 1920, se utilizo suexperiencia, pero asimismo, trato de superarse, introduciendo innovaciones.
( 9 ) Idem.- Pag. 304.
Este Reglamento constfi de yeintiocho artfculos y dos t.ransitorios.Aun cuando se habia yisto que el sistema de deterwinar la capacidad juridica delos poblados por la categoria politica de los mismo, implicaba problemas pues mu_
chos de ellos no tenfan la denominacion senalada por la Ley y si la necesidad de
obtener tierras para labrarlas, el Reglamento continufi con este sistema intentan
do remediar el decreto tan solo con adicionar a las cuatro categorias senaladaspor la Ley de Ejidos de 1920, otras tres categorias mas los coduenazgos, "los njj
cleos de poblacion existentes en las haciendas que hayan sido abandonadas por sus
propietarios y que tuvieran necesidad de cultivar los terrenos de las inmediacio
nes, a fin de poder subsistir; y las ciudades y villas cuya poblacion haya dismi_
nuido considerablemente o hayan perdido la mayor parte de sus fuentes de riqueza
asf como su caracter de centros i n d u s t r i a l s , comerciales o mineros" (art. 1-).En cuanto a la capacidad individual, el articulo 92 senalo al "jefe de familia que inspiro la Legislacion Agraria desde la epoca precolonial.
La extension del ejido se fijo en forma concreta, abandonando elsi sterna empleado por la Ley de Ejidos de 1920. El articulo 92 senalo "de cuatroa seis hectareas en los terrenos de temporal
que aprovecheh una precipitacion -
pluvial anual abundante y regular; y de seis a ocho hectareas en los terrenos de
temporal de otras clases".' De ahi en adelante este sistema de fijar una extension
determinada de hectareas, y medidas de equivalencias, se iran perfeccionando enla Legislacion posterior. (10)
Indirectamente tambien se fijo por primera vez en la Legislacion-
que "quedan exceptuadas, de 13 dot$ci.6n de ejidos las sAguientes., propiedades: I.- Las que tengan una extension no mayor de ciento cincuenta hectareas. en terrenos de riego 0 h.umedad; II.- Las que tengan una extension no mayor de dos-cientas cincuenta hectareas en terrenos de temporal que aprovechen una precipi_
tacion pluvial anual abundante y regular; III.- Las que tengan una extension no mayor de quinientas hectareas en terrenos de temporal de otras clases. IV.Las unidades que por su naturaleza representen una unidad agricola industrialen explotacion; pues en este caso los duenos de la propiedad deberan ceder una
superficie igual a la que les correspondia entregar en terrenos de buena calidad y en el lugar mas inmediato posible". En la misma forma, la legislacion sub
secuente ira perfeccionando este sistema de determinar la pequena propiedad y-los tipos de tierras equivalentes, aunque se eliminara la posibilidad de redu—
cir estas propiedades a la mitad cuando en los alrededores solo existieran tierras de las senaladas en los incisos I, II, y III (Art. 17).
Para corregir el defecto de la Ley de Ejidos, el Reglamento estable
cio las posesiones provisionales (Art. 19).
En cuanto al procedimiento se dispuso que "los expedientes sob.re do
tacion 0 restitucion seran tramitados por las Comisiones Locales Agrarias y resueltos provisionalmente por los Gobernantes, dentro del improrrogable terminode cinco meses. Los comites Particulares Ejecutivos daran las posesiones provisionales correspondientes dentro del mes siguiente a la resolucion que las deter
mine" (Art. 27). En todo expediente se le daria oportunidad a los presuntos afe£
tados para que presentaran las observaciones pertinentes y los escritos y prue-
bas (arts. 22 y 28), iniciando la tendencia de transformer el procedimiento agrs
rio en un verdadero juicio ante autoridades agrarias.
La Ley estaba redactada sin tecnica en cuanto a la ordenacion de
los preceptos. Su contenido siguio ocupandose solo del reparto de tierras"para-constituir ejidos, pero no de los otros aspectos del ejido, ni de la pequeria pro
piedad; el problema agrario seguia pues sin ser atendido en muchas de sus fases.
Por otra parte, la estructuracion defectuosa del procedimiento permit!a que la mayorfa de los presuntos afectados se ampararan utilizando el recurso a que se referia en el articulo 10 de la Ley del 6 de enero de 1915, y muchas veces, cuaii
do el amparo procedia por deficiencias del procedimiento, el recurso de amparo venia a nulificar la Legislacion Agraria, retrasando el reparto de la tierra. Mas
no obstante los defectos del Reglamento Agrario, se registro bajo su vigencia -una mayor actividad en el reparto de tierras y para el 30 de noviembre de 1924,fecha en que Alvaro Obregon efectiiio el ultimo reparto agrario aplicando este Reglamento, habia repartido 971,627/34-62 entre 158,204 beneficiados.
Otro de los efectos notorios de este Reglamento Agrario fue permi^
tirles a los Comites Particulares Administrativos atender a la administracion ymejoramiento de los ejidos; vease la Circular numero 51 del 11 de octubre de - 1922 que, ademas, establecia que se debia procurar la organizacion cooperativa para la explotacion ejidal y orgar.izar en cooperativas a todos los pueblos, congregaciones o rancherias.
Ley de Bassols; pero sera jnodificado y adicjonadp en repeti.das ocasiones, por los siguientes ordenamientos: el Decreto del 12 de julio de 1923 que se refirio
al articulo 27 y a los Comites Particulares Ejecutivos y a los Administrativos;
el Decreto del 28 de julio de 1924 que modifico el articulo l 2 exceptuando de la afectacion las tierras destinadas a la colonizacion; Decreto del 28 de julio
de 1924 que determino la forma en que se tramitara la Ampliacion de Ejidos y -creo en ese ano la tercera accion agraria; Decreto del 23 de Abril de 1925 quemodifico los articulos I 2 y 2- del Reglamento para determinar la forma en que se comprobara la categoria politica de los pueblos, rancherias, congregaciones,
comunidades, haciendas abandonadas, ciudades y villas venidas a menos; Decretodel 23 de abril de 1925 que modifico los articulos 11 y 27 del Reglamento, sena
lando aumento en las hectareas que corresponden a una parcela de regiones ari-das o cerriles y otras instrucciones sobre restitucion y dotacion; Decreto del28 de mayo de 1925 que nuevamente reformo los articulos 1 £ y 2- del Reglamentoy que se refiere a la capacidad j u n d i c a para solicitar restitucion de dotacion;
Decreto del 8 de octubre de 1925 que reformo los articulos 22 y 28 del Reglameji
to Agrario para la formacion y comprobacion de los censos agrarios.
Durante este periodo se expidieron otras leyes agrarias importar^
tes, relacionadas con otros aspectos del problema agrario, como fueron: Ley deBancos Refaccionarios del 29 de septiembre de 1924; Ley de Plagas del 15 de noviembre de 1924; Reglamento de la Ley de Plagas del 19 de febrero de 1925; LeyReglamentaria sobre Reparticion de Tierras Ejidales y Constitucion del Patrimonio ParcelarioEjidal del 19 de diciembre de 1925 de la cual nos ocupamos mas --
adelante; el Reglamento de los Bonos de la Deuda Agraria del 31 de diciembre de
1925; Ley sobre Irrigacifin con aguas federales del 4 de enero de 1926; Ley de Credito Agricola del 10 de febrero de 1926; Reglamento de la Ley sobre Reparticion de Tierras Ejidales y Constitucion del Patrimonio Parcelario Ejidal del 4de marzo de 1926; Reglamento para el Registro Publico del Credito Agricola del8 de marzo de .1926; Ley de Bancos Agricolas Ejidales del 16 de marzo de 1926; Ley de Colonizacion del 5 de Abril de 1926; Ley Forestal del 5 de abril de 1926;
Reglamento de Cooperativas Agricolas del 16 de abril de 1926; Reglamento del Re
gistro del Patrimonio Parcelario Ejidal del 10 de Mayo de 1926; Reglamento de la
Ley de Colonizacion del 6 de enero de 1927. Esta simple resena de leyes agrarias
nos da idea de como se intento legislar sobre los diversos aspectos del problema agrario, para resolverlos y como poco a poco, nuevas fases se tocan, la irrigacion, el credito, la organizacion ejidal, etc. (11)
II.4.- LEV REGLAMENTARIA SOBRE REPARTICION DE TIERRAS EJIDALES Y CONSTITUCION
DEL PATRIMONIO PARCELARIO EJIDAL DEL 19 DE DICIEMBRE DE 1925
La ley de Ejidos de 1920, el Decreto de las Bases de 1921 y el,Reglamento Agrario de 1922, no se habian ocupado en sus contenidos de los asuntos que seran materia de la Ley Reglamentaria en cuestion. Se habia dictado laCircular numero 28 del I s de septiembre de 1921 por la Comision Nacional Agraria,
senalando el regimen interior a que habria de sujetarse el aprovechamiento de ejidos; en esta Circular se di jo que por "pueblo debera entenderse las expresa-
Circular 28 consigno que "de acuerdo con las Leyes Coloni.ales .relatiyas y con el articulo 27 de la Constitucifin Federal el Derecho de Propiedad sohre los. Eji
dos que las agrupaciones de poblacion genericamente llaraadas pueblos vienen te—
niendo desde antes de la Revolucion, y sobre los que les ha sido o les fueren dados en virtud del Derecho general del 6 de enero de 1917 y del citado articulo 27 corresponde fundamentalmente a la Nacion, representada en este caso por el Gobierno Federal; pero el dominio, o sea el ejercicio efectivo del expresado
Derecho de Propiedad sobre los unos y los otros, se considerara di vi di do en dos
partes, que seran, el dominio directo, o sea el Derecho de intervenir en la ena
jenacion, que la Nacion se reserva para evitar que los pueblos los pierdan porcontrato, por prescripcion o por cualquier otro titulo y el dominio util, o sea
el derecho de usar y disfrutar de ellos, que dichas agrupaciones tendran a perpetuidad, conforme a las leyes relativas." Mas adelante se complements esta idea
diciendo que los bienes ejidales no "causaran impuesto alguno de la Federacion,
de los Estados ni de los Municipios, por ser los expresados terrenos bienes del
dominio directo de la Nacion". Como se ve, aun varios anos despues de consagrar
el concepto de propiedad con funcion social del articulo 27 constitucional, seintentaba explicarlo y estructurar sus leyes secundarias a la luz del conceptotradicional de propiedad. (121
La circular numero 52 del 11 de octubre de 1922 faculto a los Co
mites Particulares Administrativos para la mejor administracion de los ejidos.Otro antecedente sera el Decreto del 16 de julio de 1925 sobre la capacidad ju-
ridica de los pueblos que guardan el estado comunal, para disfrutar de las tierras y aguas per medio de los Comites Particulares Admi'nistratiyos,
Esta ley consto de veinticinco articulos y cuatro transitorios;y fue expedida por Plutarco Elias Calles, El articulo 2- de la Ley Reglamenta-ria establecio que "la corporacion de poblacion que obtuvo la restitucion o dotacion, adquiriria la propiedad comunal de los bosques, aguas y tierras comprer^
didos en aquella resolucion" y que "en todo caso sera inalienables los derechos
que adquiera la corporacion de poblacion "; "en consecuencia..., en ningun caso,
ni en forma alguna podran ceder, traspasar, arrendar, hipotecar o enajenar en todo o en parte, derecho alg.uno sobre las tierras ejidales o a su reparticion,siendo nulas, las operaciones, actos o contratos que se pretendan llevar a cabo
en contravencion de este precepto (articulo 11)".
Los bienes ejidales pudieron desde entonces dividirse, para lo cual habr-fa un proyecto de division, en cuyo caso el adjudicatorio "tendra domj_
nio sobre el lote adjudicado" (art. 15) y la copia del acta de reparto "le servira de titulo de la parcela adjudicada" (art. 14), en igual forma la constan-cia del Registro Agrario, a cuyo efecto se creo (art. 21). Estos derechos p o —
dian ser transferidos a las personas que "siendo parientes o no del fallecido,vivian en familia con el y este atendia su subsistencia", pero el heredero adquiriria el caracter de jefe de familia (art. 1 5 , frac. III). Los derechos de dominio del adjudicamiento se perdian por "la falta de cultivo durante mas de un ano (art. 15, frac. V). La naturaleza de la parcela, era la misma de la propiedad comunal, por lo tanto, tampoco podia ser objeto de embargo (art. 16).
Pero. M a n t r a s . U s reparti.ci.9nes,. en parcelas, ejidales.no se.tri.cie~
ran, la propiedad comunal de las. corporactones, "s.e ejecutaran por me.dio.de los.
comisariados ejidales que designe la junta general cada ario" (Art. 4). En gen£
ral, los Comisariados eran mandatarios de los ejidatarios y administradores —
del ejido (Art. 5°).
De las tierras ejidales se separarian: el fondo legal, los montespastos y arbolado; las parcelas ejidales; parcela para cada escuela; y las
de
mas que por concepto de utilidad ptitxlica deber'ian separarse (Art. 12).
Lo importante de este primer intento es que: se estab.lecio la natu
raleza inalienable, imprescriptible, inemb.argab le e inajenab.le de las tierrasejidales, indivisas 0 parceladas; que creo los Comisariados que suhstituiriana los Comites Particulares Administrativos, no solo para que administraran los
ejidos, sino para que los representaran como apoderado legal; senalo los diver^
sos destinos que tendrian los bienes ejidales, y en consecuencia, como se re-partirian las tierras.
Las normas legales complementarias de esta ley que nos ocupa, fueron las siguientes: su Reglamento del Patrimonio Ejidal del 4 de marzo de 1926
que establecio los requisitos para que la Junta General de Ejidatarios funcionara validamente; los requisitos de elegibilidad para su Comisariado Ejidal; los requisitos para el proyecto de division, adjudicacion y administracion delas tierras ejidales; y del adjudicatario y las personas que tienen derecho alos productos de la parcela agraria; este Reglamento consto de 57 articulos y fue
expedido por Plutarco Eli.as. Calles; las i.nstrucci.ones sobre patrimonio ejidal del 6 de mayo de 1926 del Departamento Tecnico de la Comi.ai6n Nacional Agraria;
y el Reglamento del Registro del Patrimonio Parcelario Ejidal del .10. de mayo de
1926 que creo dentro de la Comision Nacional Agraria la seccion del Registro -Agrario. Todas estas normas y experiencias que provocara la ley que estudiamos,
seran utili.zadas por las siguientes- Leyes del Patrimonio Ejidal que el 25 de Agosto de 1927 la derogara; pero lo mas importante, de esta ley del Patrimonio-Ejidal es que posteriormente seran recogidas por los Codigos y Leyes Agrarios,que le consagraran sus preceptos como parte fundamental de los mismos, por ejem
plo, la naturaleza juridica de la propiedad ejidal. (13)
II.5.- LEY DE DOTACIONES Y RESTITUCIONES DE TIERRAS Y AGUAS DEL 23 DE ABRIL DE1927.
La necesidad de distribuir mas justamente la tierra, en manos de mu
chos, y de realizar la Reforma Agraria en sus primeros pasos, como lo es la dis_
tribucion de la tierra, se hizo mas evidente conforme Mexico se desenvolvia y su poblacion aumentaba; por esto la Legislacion Agraria crecia y se perfecciona_
ba a ritmo acelerado, apenas para seguir la creciente dinamica social de nues-tro pueblo. A cinco afios de distancia de la expedicion de Reglamento Agrario, se sentia nuevamente la necesidad de codificar ctros aspectos del problema a g r ^
rio para resolverlos, de armonizar las diversas Leyes, Reglamentos y Circulares
Vigentes, y sobre todo, de estructurar el procedimiento agrario, como un
ver--
dadero juicio ante autoridades agrarias, donde se cumplieran las formalidades-(13) Idem.- Pag. 311.
esenciales del procedimiento consagradas en el articulo 14 constitucional, o -T
sea, de que fuera un verdadero juicio, ante tribjunales competentes y previaraen-r
te establecidos, donde se cumplieran las formas fundamentals del procedimiento,
conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
El juicio de amparo interpuesto con obstaculizadora frecuenciapor los presuntos afectados, nulificaba indirectamente la legislacion agrariaen el rapido efecto que se buscaba, de tal manera, que estructurar un procedimiento inmune al juicio constitucional, era la tarea a la que el legislador se
enfrento.
El licenciado Narciso Basso!s fue el proy.ectista de la Ley de Do
taciones y Restituciones de Tierras y Aguas que se promulgo el 23 de abril de 1927 expedida por Plutarco Elias Calles y que consto de 196 articulos y dos - transitorios. El propio licenciado Bassols escribio una obra explicando esta -ley, en donde dijo, "hasta antes de la ley, es decir, durante doce anos, la Legislacion Agraria, en aquella primera parte que es la relativa a las formas juridicas para dar las tierras a los pueblos, se caracteriza por el desorden en sus preceptos y por la falta de un conjunto armonico de disposiciones que regla
mentan los procedimientos de dotacion y restitucion: las dos grandes formas - constitucionales de proporcionar tierras a los indigenas mexicanos... por que se tuvo a la vista la estadistica de los ultimos yeinticinco amparos agrarios fallados en seis meses mas o menos por la Suprema Corte de Justicia y se vio -que de ellos diecisgis han sido resueltos adyersamente a los campesinos y solo-
nueve (36%)
a su favor. Lo que indica: que para el Gobierno el costo que signi_
fica, para los campes.inos porque en definrtiya se quedan sin tierras y para
--
los propietarios, que despues de cinco anos de pelear las recobran, es muy desventajoso continuar con la tramitacion ajustada a las leyes antiguas, que no -es otra cosa, que el reinado del desorden, el abuso y la arbitrariedad... El agrarismo no puede seguir desarrollandose por los ineptos y los politicos. Necesita entregarse a quienes sean convencidos, pero tambien capaces; energicos, pe
ro no ladrones; decididos, pero no simuladores de falsos radicalismos, que solo
oculta mezquindad de propositos. Tal fue la ideologia del hombre que redacto el
proyecto de la Ley Agraria de 19.27, hecho por el cual, con frecuencia se identj_
fica, como la Ley Bassols.
Esta ley inicio el cambio en la forma de determinar la capacidad j£
rTdica en materia ejidal y abandono para siempre el sistema de remitirla a la c a t e g o n a politica de los poblados. En efecto, el articulo 1° establecio que to_
do poblado que carezca de tierras o de-aguas, o que no tengan ambos elementos—
en cantidad bastante para las necesidades agricolas de su poblacion, tienen derecho a que se le dote de ellos,
expresa esta ley.
ser incluidos
en la cantidad y con
El articulo 78 senalo
en el censo
agrario como:
los requisitos
los requisitos
ser mexicanos;
18 afios, mujeres solteras o viudas que sostengan familia;
solicitante;
individuales
que
—
para —
varones mayores de—
vecinos
del pueblo
ser agricultores, y no tener bienes cuyo valor llegue a mil pesos.
Los poblados debian tener por lo menos veinticinco individuos con derecho a re-
cibir tierras por dotacion (_art, 2° frac, iy).
El articulo 99 senalo
que la parcela ejidal tendria de 2 a 3 -
hectareas en tierras de riego de primera calidad o sus equivalentes, continuan
do con el sistema iniciado por el Reglamento Agrario de 1922, de senalar una
cantidad fija en tierras de primera calidad, y sus equivalentes en tierras deotro ti'po.
Pero en el titulo octavo, articulo 1 0 5 , se cambio el conceptoinicial de pequena propiedad que, por exclusion, habia sustentado el Reglamento Agrario de 1922, pues se exceptuaron de afectacion ejidal por considerarsepequena propiedad las superficies que no excedieran de 150 hectareas, cualquie
ra que fuera la calidad de sus tierras, o sea el equivalente de cincuenta parcelas de dotacion individual, pero senalo el articulo 106 que "si hay tierrasde varias clases, no sera inafectable conforme a la fraccion 4) del articulo anterior, una superficie de cincuenta parcelas de cada clase, sino que la pe-quena propiedad se determinara sumando parcelas de una o varias clases, hasta:ompletar un total de cincuenta".
En cuanto a las autoridades agrarias, establecio claramente que
o serian el Presidente de la Republica, la Comision Nacional Agraria, los Goernadores de los Estados, las Comisiones Locales Agrarias, las delegaciones e la Comision Nacional en los Estados y los Comites particulares ejecutivos -art. 42':).
El procedimiento se presento mas
elab.orado, procurando notificar suficiente--
mente a los presuntos afectados, por medio de pub!icaciones, avisos y un regis
tro especial (veanse los arts, del 30 al 54). Lo interesante es observar el -primer antecedente de la doble via ejidal (que implica el maximo ejemplo:de~eco
n o m a en el proceso social -maxicano) pues el articulo 25 senalo que, "cuando un expediente de restitucion sea dictaminado por la Comision Local Agraria enel sentido de que es improcedente la accion intentada, se convertira la tramitacion en dotatoria, desde luego". (141
Se diferenciaron claramente la primera y la segunda instancia.En los dos procedimientos fundamentals hubo amplio plazo para que los presuntos afectados fueran notificados y riendieran sus pruebas y alegatos (arts. 39
77, 79, 155, y 159). Se establecieron en capitulos diferentes las medidas a se^
guir para la ejecucion de las resoluciones provisionales y las definitivas.
Habiendo sido ya creada la accion de ampliacion por una Circular
dicha institucion fue incorporada. a esta ley en el articulo 1 9 1 , pero senalandole un plazo de diez anos posterior a la fecha de la dotacion o restitucion.
Las leyes subsecuentes continuaran perfeccionando la forma de -determinar los sujetos individuales y colectiyos de Derecho Agrario; en igualforma hara con la accion ampliatcria; y asi mismo con el procedimiento agrario
que se transformara en un verdadero juicio, marcando asi una nueva etapa en la
— ( 1 4 ) Idem.- Pag. 313.
Legislacion Agraria.
Desde luego, esta ley representa un ayance yigorosc en la tecni
ca de la Legislacion Agraria y el afan de normar nuevos aspectos, aunque todavia se esta lejos de comprender todas las bases del problema agrario y de configurar mas acabadamente las instituciones agrarias. A partir de este momentotal como lo expresfi Bassols, empezaran a cesar las improvisaciones en la Legis
lacion Agraria y su estructuracion intentara responder a principios de tecnica
juridica en juego con las necesidades agrarias del pais.
Esta Ley Bassols sera modificada o acondicionada por los sigui^n
tes ordenamientos, Decreto del 19 de mayo de 1927 que reformo los articulos 193
y 194 para que los expedientes y ejecuciones anteriores y pendientes se rigieran por la Ley Bassols de 1927; Ley del 11 de Agosto de 1927 que modifico grain
demente a la Ley Bassols, entre otras cosas, fijo una residencia de seis meses
a los sujetos agrarios solicitantes, redujo
a yeinte individuos el requisito-
de los poblados, subio de 3 a 5 hectareas la unidad individual de dotacion; -Decreto del 17 de enero de 1929 ya expedido por Emilio
Portes Gil, para que-
en ningun caso tuvieran capacidad agraria los peones acasillados. Finalmente,esta Ley de .1927 sera derogada por la nueva Ley de Dotaciones y Restitucionesde Tierras y Aguas de 1929.
En el lapso de vigencia de la Ley Bassols de 1927 y durante elperiodo
presidencial de Plutarco Elias Calles, mas o menos entre el 1 £ de di-
:iembre de 1924 al 30 de noviembre de 1928, se repartieron 3.088,071/57-03 - -
hectareas, entre .302,432 b.eneficiados, lo cual in.dica un aceleramiento en el reparto de la tierra, en relacion con los periodos anteriores, Otras leyes agra
rias importantes que se expidieron durante el lapso de vigencia de la Ley BasSdls fueron: el Reglamento de Policia Sanitaria Agricola del 30 de junio de -1927; Ley del Patrimonio Ejidal del 25 de agosto de 1927; Reglamento para la organizacion de los Servicios Agricolas Federales del 31 de diciembre de 1927Reglamento del Registro Agrario del 24 de abril de 1928; Reglamento para la -inspeccion de insecticidas del 26 de abril de 1928; y el Decreto que declaro de utilidad publica la celebracion de exposiciones agricclas y ganaderas en el
pais, del 23 de agosto de 1928. (15).
II.6.- LEY DEL PATRIMONIO EJIDAL DEL 25 DE AGOSTO DE 1927.
La anterior Ley Reglamentaria sobre Reparticion de Tierras Ejidales y Constitucion del Patrimonio Parcelario Ejidal del 19 de diciembre de 1925, y sus modificaciones y adiciones senaladas en el apartado correspondiente al estudio de esta ley, fueron el antecedente de la Ley del Patrimonio Ejidal del 25 de agosto de 1927. Esta ley consto de 33 articulos y tres transitorios, y fue expedida por Plutarco Elias Calles.
Continuo senalando a quien correspondia la propiedad o sea losbienes ejidales indivisos pertenecian en propiedad comunal a la corporacion de
poblacion; y una vez hecha la reparticion de tierras en parcelas, estas perte(15)Idem.- Pag. 314.
necian en dominio a los yecinos del pueblo (arts, 1 - y 1 8 ) , qui.enes tenian el
disfrute individual de las mismas. En arahos casos, la naturaleza siguio sien^
do inalienable (art. 20), inembargable (art. 21) e intransferible por ninguntipo de contrato (art. 20 ). Dichos bienes pagarian de ahora en adelante sol£
mente el impuesto predial en las Entidades correspondientes (art. 23), hechoque constituye una innoyacion y que tiende a aclarar la calidad de propietario
del ejidatario. Los derechOs, ademas de las rnodalidades propias de la naturaleza, estaban sujetos al cultivo constante de las tierras, de tal manera, que
siguio reiterandose la norma de que su falta de cultivo por mas de un ano implicaba la perdida de los mismos (art. 20, frac. V ). Dichos derechos ejida-les se comprobaban por las actas de ejecucion y reparticion, y la inscripcion
en el Registro Nacional, la administracion de los bienes ejidales mientras per.
tenecieran al regimen comunal se hacia por el Comite Particular Administrative y una vez efectuada la reparticion de tierras en parcelas a traves del Comisariado Ejidal (art. 3^). (.16)
Esta ley, al igual que su antecesora trataba de constituir con
la propia naturaleza de los bienes ejidales, un patrimonio para la familia -campesina, defendido legalmente contra embargos, deudas, negligencia, ingno-rancia, etc., y susceptible de heredarse entre la familia, sin mas condicionque trabajar la tierra; su destino sera ser incorporada en su contenido al -primer Codigo Agrario de los Estados Unidos Mexicanos de 1934.
Esta Ley del Patrimonio Ejidal fue .modificada por el Decreto del 26 de diciembre de 1930 que aclaro que la corporacion de poblacion teniala propiedad comunal, "pero respecto a las tierras, unicamente mientras son repartidas", y que en todo caso los derechos de la corporacion de poblacion eran inalienables y no podian "en ningun caso, ni en forma alguna, cederse, traspasarse, arrendarse, hipotecarse o enajenarse en todo o en parte". Este Decreto fue expedido por Pascual Ortiz Rubio. La Ley del Patrimonio Ejidal -fue derogado por el articulo 7° transitorio del Codigo Agrario de 1934. (17.)
II.7.- LEY DE RESTITUCIONES Y DOTACIONES DE TIERRA Y AGUAS DEL 21 DE MARZO DE
1929.
Esta ley tuvo 139 articulos y un unico transitorio y fue expedida por Emilio Portes Gil; en general, reitero los conceptos consagrados por
la Ley Bassols de .1927 y sus reformas y adiciones resehadas en las paginas -anteriores. Continuo estructurando el procedimiento como un juicio con todaslas formalidades esenciales, ante autoridades agrarias, tan solo redujo y - compendio los terminos, y en algunos casos suprimio los innecesarios o redundantes como los de exceso en las notificaciones. Se siguio utilizando el sistema de determinar los sujetos agrarios colectivos, por el poblado, y los individuales a traves de requisitos; solo es de notarse que en los varones solteros el articulo 15 redujo su edad a la de 16 anos, en tanto que la capaci-dad de la mujer siguifi manteniendose en su fase original, o sea solo tuvo ca(17)Idem.- Pag. 316
pacidad para obtener tierras por las yfas dotatoria y restitutoria, cuando era
jefe de familia, viuda o soltera. La pequena propiedad sufrio un trato anticojis
titucional en su determinacion, pues aOn cuando se exceptuo de las afectacio-nes ejidales una superficie que no excediera de 150 hectareas en terrenos de riego o de humedad, o sus equivalentes (art. 26 ), estas superficies "se reduciran en un tercio cuando dentro del radio de siete kilometros prescrito por el articulo 21 de la ley, no haya ninguna otra propiedad afectable en los-
-
terminos de esta prisma ley" (art. 27 ). Esto significo supeditar la existencia
de la pequena propiedad, a las necesidades ejidales por satisfacer y debemos recordar que la Constitucion de 1917 establecio el respeto tanto para la peque
na propiedad, como para la propiedad ejidal, sin que una quedara condicionadaa la otra.
Esta Ley del 21 de marzo de 1929 fue reformada por el Decreto del 26 de diciembre de 1930 que convirtio en sujetos de Derecho Agrario a lospeones casillados, haciendoles justicia a estos seres que soportaron la carga
del trabajo agricola en las haciendas y cuyos antecesores fueron los indios encomendados; amplio sus instrucciones respecto de obras y cultiyos inafectables y asimismo ratifico la accion agraria de ampliacion de ejidos. Tambien la ley que nos ocupa se vio modificada por el Decreto de 27 de diciembre de 1932, expedido ya por Abelardo Kodriguez, donde se obligo
a dar superficie -
de monte a los ejidos y se inicio la tramitacion oficiosa de la ampliacion.
Durante la yigencia.de esta ley, el licenciado Eroilio Pprtes,
Gil repartio desde el I 2 de diciembre de 1 9 2 8 al 4 de febrero de 1930. la cantj^
dad de 1.173,118/91.40 hectareas entre 155,826 beneficiados. Asimismo, durante
el periodo de su vigencia, aparecieron las sig.uientes leyes agrarias de mas -importancia: Ley de Aguas del 6 de agosto de 1929; Ley de credito agricola del
2 de enero de 193,1; Ley sobre Camaras Agricolas del 19 de agosto de .1932; Ley
de Credito Agricola del 24 de enero de .1934, el Reglamento de la Ley de Asocia
ciones Agricolas del 23 de Tebrero de 1934; ademas de otras leyes de las que nos ocuparemos por separado. Notese en la Legislacion de este periodo, que lapequena propiedad pugna por crecer, defenderse y afianzarse en el medio, al -lado de la propiedad ejidal. (18)
II.2.- LEYES Y C0DIG0S AGRARIOS DE 1934 A 1992.
II.2.1.- CODIGO AGRARIO DEL 22 DE MARZO DE 1934.
A partir de las reformas introducidas en el articulo 27 constitucional, se hacia indispensable renovar la legislacion agraria a fin de poner
la de acuerdo con las orientaciones marcadas en el citado precepto reformado.por otra parte, la multiplicidad de leyes axistentes sobre la misma materia, leyes que eran objeto de cambios frecuentes, venian a sembrar la confusion legislative; asi es que por estos motivos se penso en la conveniencia de reducir
todas las disposiciones relativas a la Reforma Agraria, en un solo ordenamien(18)ldem.- Pag. 317
to que se designo con el nombre de Codigo Agrario,.
El primer "Codigo Agrario de los Estados Unidos Mexicanos", fue expedido el 22 de marzo de 1934. En el se abarcaron los aspectos de la Reforma Agraria que se refieren a la distribucion de la tierra.
En el Codigo mencionado se conservo, en parte, la estructura, el es
pfritu y la tierra de la Ley de Dotaciones y Restituciones de Tierras y Aguas-a la cual derogo y se consideraron los puntos esenciales de las leyes y decre tos que a partir de-la reforma de la Ley de 6 de enero de 1915, modificaron pro
fundamente la legislacion y la polftica agrarias, segun tenemos expuesto. Tarn—
bien reune las materias de otras leyes como la Reglamentacion sobre Reparticion
de Tierras Ejidales y Constitucion del Patrimonio Parcelario Ejidal, la de Nuevos Centros de Poblacion Agricola y la de Responsabilidades de Funcionarios enMateria Agraria.(19)
Es necesario advertir, sin embargo, que el Codigo Agrario a que nos
referimos, no fue una simple refundicion de las disposiciones legales mencionadas, sino que introdujo innoyaciones fundamentales.
Las disposiciones mas importantes del primer Codigo Agrario que senalan nuevas orientaciones en la Reforma Agraria, son las siguientes:
Capacidad de los nucleos de Poblacifin.- Se mantiene el criterio
de
la Ley Bassols en el sentido de suprimir el requisito de la categorfa politicapero se introduce una modificacifin fundamental supeditando el derecho de los nu^
cleos de poblacion a recibir tierras, a la condicion de que la existencia
— p o b l a d o solicitante sea anterior a la fecha de la solicitud correspondiente
(19) Mendieta y Nunez Lucio.- El Problema Agrario en Mexico. Pag. 246
del—
(articulo 21). Este requisito, que perdura en la legislacion yigente, se exigio
en virtud de que alg.unos gobernadores o lideres polfticos llegaron con fines —
malsanos, hasta a organizar cuadrillas vol antes de campesinos que, de la nochea la mafiana, levantaban rancherias en terrenos de las haciendas, construyendo pequenos jjacales, para presentar inmediatamente solicitudes de dotacion de ejidos. En ocasiones, solo trataban de amenazar los intereses de los grandes pro-pietarios en esta forma para obtener dinero a cambio de resolverles el problema
por ellos mismos creado; otras veces lo hacian para apoderarse provisionalmente
de tierras sembradas de maguey a fin de explotarlas impunemente en tanto se resolvia el expediente dotatorio en definitiva, es decir, durante varios anos.
Criticando la disposicion citada, dijimos en la cuarta edicion
de
este libro: "No creemos que el req.uisito exigido por el articulo 21 sea sufi-ciente para evitar estos casos, pues no senala el tiempo de anterioridad, de manera que un poblado que solo tenga como ocho dias de existencia ya tiene capacidad para solicitar tierras por dotacion.
"Es asi como se ve que la categoria politica exigida por el Reglamento Agrario, no era un requisito infundado, pues segun ese ordenamiento solo
podia iniciarse con validez una tramitacion agraria cuando se demostraba que el poblado peticionario formaba, en realidad, parte integrante de una entidadfederativa. Pero si este sistema pecaba por defecto, segun tenemos dicho el de
la Ley Bassols peca por exceso. Creemos que entre los dos sistemas debe busca^
se un termino medio, que se derive de la recta interpretacion del articulo 21.
"onsiderado como antecedente inmediato del articulo 21 del Codigo Agrario, el3 de la Ley de Dotaciones y Restituciones de Tierras y Aguas que a su vez ren t e el precepto respectivo de la Ley Bassols, encontramos en la exposicion de
motivos de esta ultima que solo puede consi.de/-arse como pohlado al g.rupo de se
res humanos que viyen 'de generaciori en generacion en un sitio determinado.,.'
Pero acaso ese tiempo resulte demasiado largo, pues para consecuentes con la -definicion, habria que exigir un arraigo de dos generaciones, cuando menos, para considerar a un nucleo de poblacion con derecho a recibir tierras y aguas en
dotacion, ly
que grupo de gentes puede arraigarse por tanto tiempo si carece de
elementos para asegurar su subsistencia? Creemos que la anterioridad a que se refiere la ley debe ser la suficiente para que se considere al nucleo de poblacion definitivamente establecido, en un lugar determinado, con vida propia e ijx
dependiente. Estas circunstancias deben ser previamente comprobadas por las autoridades agrarias para que prospere un expediente de dotacion, a fin de evita£
se tramites inuti1es y maniobras politicas interesadas, que desvirtuen los procedimientos de la Reforma Agraria."
Ignoramos si estas apreciaciones influirian en el animo del l e g i s t
dor; pero de todos modos, afortunadamente, en el Codigo de 1942 se fijo en seis
meses la existencia anterior de los poblados que soliciten dotaciones de tie -rras o aguas.
La Parcela Ejidal.- Las leyes anteriores, desde el Reglamento Agrario, establecieron un maximo y un minimo para fijar, en cada caso, la extension
de la parcela ejidal.
El Codigo Agrariq que comentamos rompio este sistema injustificadamente serialando la extension invariable de cuatro hectareas en tierras de riego
o su equivalente en tierras de otras clases, como superficie de la citada parce
la. (20)
(20) Idem.- Pag. 247.
En carahto, en el articulo 49. restalxlecio el ye/dadero "ejido de los
pueblos, al ordenar que ademas de las tierras de labor se dotase de gstos con terrenos de agostadero, de monte o de pasto, para uso comunal".
La Pequena Propiedad.- En la cuarta edicion de este libro dijimos a
este respecto:
El Codigo Agrario conservo el sistema de la Ley de Dotaciones y Res^
tituciones de Tierras y Aguas por lo que respecta a la pequena propiedad, sist£
ma que fue estaBlecido por el Reglamento Agrario. Consiste en considerar como—
pequena propiedad inafectable, en casos de dotacion, una superficie de ciento cincuenta hectareas en tierras de riego y de quinientaS en tierras de temporal
(para otra clase de tierras se establece la equivalencia en el articulo 57) y en reducir estas extensiones en una tercera parte, cuando dentro del radio de siete kilometros a que se refiere el articulo 34, no hubiere las tierras sufi —
cientes para dotar a un nucleo de poblacion.
Este sistema, justamente criticado por el licenciado Bassols en su"Nueva Ley Agraria", nos parece contrario a los preceptos terminantes del arti^
culo 27 constitucional, que ordenan el respeto a la pequena propiedad; consti —
tuye una violacion a la garantia que consigna dicho articulo. En efeto, la Con£
titucion manda que se respete la pequena propiedad; pero no la define. Toca entonces a la ley reglamentaria senalarla y desde el momento en que la senala, -debe considerarse intocable aun por la misma ley que la ha creado. Si la ley di_
ce que la pequena propiedad es una extension de ciento cincuenta hectareas en—
-tierras de riego, no puede reducirla en seguida a las dos terceras partes sin lemostrar incongruencia, falta de criterio.
Dejar al capricho del legislador la fijacion .de la pequena propie--dad es absurdo, porque tal cosa equivale a no" respetar la garantia constitucional.
Si hoy el legislador dice que la pequena propiedad es una superficie
de
ciento cincuenta hectareas de tierras de riego y mafiana dice que solamente-
es una superficie de cien, pasado manana que solaraente la forman, cincuenta
el
respeto establecido por la Constitucion en favor de la pequena propiedad, se -desvanece.(21)
Esta desorientacion se debe a falta de criterio sobre la pequena —
propiedad, pues er. cuanto se tiene un criterio sobre el la, su extension surge de
sus mismas cualidades, de los fines que con ella se persiguen, y desde el mome£
to en que es fijada, el mas minimo ataque desvirtua esos fines, lesiona esas —
cualidades, de tal modo que lcgicamente cae dentro de la garantia constitucio-nal y se pone a cubierto deT'simple capricho del legislador o de las exigencias
de los poblados peticionarios de ejidos. De acuerdo con el articulo 27 de la -Constitucion, no son los ejidos los que limitan la pequena propiedad, sino
que
los ejidos encuentran como bar.re.ra infranqueable la pequena propiedad.
En nuestro estudio ya citado "El Sistema Agrario Constitucional", puede encontrar, quien se interese en este punto, una discusion roas amplia s o m b r e la naturaleza juridica y social de la pequena propiedad.
El articulo 59 del Codigo, introduce en materia de pequena propie-—Jad.una novedad interesante, que seria de gran trascendencia si dicho preceptoT
uese interpretado en una forma que viniera a defender los intereses agricolas-
lel pais. Establece que los duehos de predios afectables tienen el derecho de .21). Idem.- Pag. 248.
escoger la localization que debe darse a la pequena propiedad inafectable y senala un procedimiento para ob'tener de las autoridades agrarias la declaracion de inafectabilidad de esa superficie.
La Reforma Agraria es una amenaza constante en contra de la grandey la mediana propiedad del pais; el latifundista y en general el terratenienteno se aventuran en grandes inversiones a g n c o l a s por temor de que una vez ceal.i
zadas se vean privados de parte de sus propiedades, a caso de aquella parte
en
donde pretenden invertir capital. Por esta razon se ha sentido como una necesidad urgente la de que el grande y el mediano propietario sepan a ciencia cierta
cual es la porcion de sus propiedades que sera respetado, a fin de que se dediquen a explotarla con toda confianza y energia.
A nadie puede escaparse la conveniencia de esta medida, que redunda
en beneficio de la agricultura nacional. (22)
2.2.2.-
CODIGO AGRARIO DEL 23 DE SEPTIEMBRE DE 1940
£1 Codigo Agrario de 22 de marzo de 1934 fue reformado por Decreto-
del l°de marzo de 1937 con el proposito unico de proteger la industria ganadera
del pais que, por efecto de la Reforma Agraria se hallaba en franca decadencia,
pues los propietarios de grandes fincas destinadas a la ganaderfa se rehusabana incrementar sus empresas temerosos-de perder el capital invertido en ganado si resultaban afectados por una dotacion de tierras. Ante esta situacion, uno de los Presidentes de la Republica que mas se significaron por su insospechable
agrarismo, el general Lazaro Cardenas, se vio en el caso de dictar el Decreto antes aludido fundandose, entre otras, en las siguientes razones "Que la conser.
vacion y el incremento de la riqueza ganadera, no solo como parte de la riqueza
(22) Idem.- Pag. 249.
publica que por itnperativo consti.tucion.al el Estado deha conservar y distribuir
de modo razonable, sino tambien como fuente de produccion que al ensancharse -permitiran a las clases populares mejorar sus condiciones de vida, debe conside
rarse digna de la atencion y proteccion especial que merece".
"Que por definicion, la ganaderia es al mismo tiempo un derivado yun complemento de la agricultura; la existencia de ganado presupone la seguri —
dad de contar con terrenos pastales suficientes, bien que produzcan espontaneamente los forrajes o que requieran irrigacion y cultivo para reproducirlos".(23)
"Que este es el problema de las negociaciones ganaderas, que necesi
tan seguridad por lo menos en un ciclo de veinticinco afios - que es bastante pa
ra recuperar el capital invertido - que sus pastales han de permanecer formando
arte de la negociacion, puesto que de otro modo resultaria imposible toda explo^
tacion ganadera".
"Que el estimularse el desarrollo de la industria ganadera, ya po-dran aprovecharse en las costas, en las fronteras y otras regiones, las grandes
extensiones del pais que hoy no son aprovechadas ni en la agricultura ni en laganaderia y que se encuentran completamente deshabitadas";
"Que no debe entenderse, sin embargo, que sea licito anteponer la-conservacion de la ganaderia a la satisfaccion de las necesidades agrarias de los nucleos de poblacion, la cual se funda en disposiciones constitucionales ca^
tegoricas y responde a urgencias primordiales del pueblo, las que deberan ser satisfechas, sea con tierras susceptibles de cultivo, bien con terrenos aptos-para el desarrollo de la ganaderia";
£ 3 ) Idem.- Pag. 255.
"Que es preciso coordinar el cumplimiento de las leyes agrarias y—
la conservacion y fomento de la ganaderia, para lo cual precisa adoptar un criterio que permita a la vez proseguir el programa de dotaciones ejidales y fomen
tar la economia pecuaria del pais, y ese criterio no puede ser, conforme al articulo 27 Constitucional y a los postulados revolucionarios, otro que el de
—
otorgarse concesiones de inafectabilidad solo en aquellas zonas en que las nece
sidades agrarias de los pueblos hayan sido totalmente satisfechas".
De acuerdo con la exposicion de motivos cuyos conceptos fundamenta-les acabamos de transcribir, se agrego el Codigo Agrario entonces vigente, el articulo 52 bis, inciso en el . cual se declaran inafectables a peticion de p a r te, las tierras destinadas a la ganaderia, bajo las siguientes condiciones:
—
a) Que la negociacion ganadera tenga un pie no inferior a quinientas cabezas de
ganado mayor si no son lecheras o de trescientas si lo son o su equivalente
en
ganado menor; b) Que el terreno sea propiedad del ganadero; c) Que esten satisfechas las necesidades agrarias de la zona o que en un radio de siete kilome -tros haya tierras disponibles para satisfacerlas; d) Que si no se satisface este requisito, el propietario se comprometa a comprar otros terrenos a favor
de
los ejidatarios, para librar los ganaderos de la afectacion. El rninimo de la ex
tension respetable fue sefialado en trescientas hectareas en las tierras mas
—
eraces y cincuenta mil en las deserticas, por un plazo no mayor de veinticincoanos.
En el mismo decreto se establecio que el propietario de una finca ganadera afectada, tendria derecho a conservar su ganado en la misma, durante tres anos, "a fin de no disminuir la capacidad productiva de la zona y evitar -
el remate de ganado excedente a preci.os. anti.econ6mi.cos."; solo en aquellos ca-sos en que los b.eneficiados: con la dotaci.on ..no pudi,es;en llenar desde luego los
terrenos propios para la ganaderfa y los Bancos de Credito Agricola o Ejidal,estuvieran incapacitados para refaccionarlos. Esta gente gracia se concedio al
propietario, a cambio de un tanto por ciento de las crias que deberia pagar co
mo compensacion a los ejidatarios.
Desde luego se advierte que es a todas luces injusto exigir pago compensatorio en especie a una persona a la que se le cubre el importe de
la-
tierra expropiada en bonos agrarios. Por otra parte, la anticonstitucionalidad
del decreto era evidente.
En la fecha antes indicada fue promulgado un nuevo Codigo Agrarioque conservo en gran parte la letra y las orientaciones del anterior. Incluyoun capitulo especial sobre "Concesiones de inafectabilidad ganadera" en el
—
cual se repitieron las disposicionesdel Decreto de 22 de marzo de 1934, amplian^
dolas y agregando otras que reglamentaron con mayor detalle la importantfsima—
innovacion.
Otro intento plausible del Codigo al que nos referimos, fue el de perfeccion tecnica, pues separo con mas o menos rigor la parte sustantiva de la
parte adjetiva, consiguiendo asi una estructuracion sistematica de su articulado en tres grandes partes fundamentals; 1° Autoridades agrarias y sus atribu-ciones; 2° Derechos Agrarios; 3° Procedimientos para hacer efectivos esos derechos.
siciones nos abstenemos de comentarlas porque el Codigo Agrario de. 1942 conser
v5 la raayoria de ellas 1 i.teralmente; en otras. introdujo modifi.caciones de forma,
en algunas cambio su sentido y alcance, en varias mas, introdujo confusiones la^
mentables; en total solamente agrego veintiocho articulos no todos nuevos sinoresultado del desdoblamiento de preceptos ya existentes en este Codigo que esta
mos comentando pero de todos modos las discrepancies entre uno y otro no ameritan el hacer un estudio particular, porque fuera de la institucion de la llamada inafectabilidad ganadera, no agrega nada al proceso historico del problema agrario de Mexico, objeto principal de este libro. (.24)
2.2.3.- CODIGO AGRARIO DEL 31 DE DICIEMBRE DE 1942.
Para sustituir al Codigo Agrario de 23 de septiembre de 1940 se di£
to un nuevo Ordenamiento el 31 de diciembre de 1942, resuLtado, entonces, de -25 anos de elaboracion juridica sobre la Reforma Agraria. Estuvo vigente la
—
friolera de 29 anos a pesar de que, siendo como era mejor que el anterior, contenia innumerables lagunas, deficiencias y preceptos anticonstitucionales entre
ellos los relativos a las concesiones de inafectabilidad ganadera, institucionesta, si asi puede llamarse, que se conservo a pesar de las criticas que habiasuscitado porque favorecia a un sector poderoso de terratenientes; pero lesiona^
ba los intereses de un campesino ignorante, desvalido, incapaz de destruirla -por medio del Juicio de Garantias.
No obstante sus deficiencias, el Codigo Agrario de 31 de diciembre-
(24) Idem.- Pag. 258.
KBU0TKADEU
W C i ™ K DERECHO
de 1942, signifies una .nueva etapa en el desarrollo j u n d i c o de la Reforma
Agraria y fue claro intento de perfeccronatflia pero no logro del todo sus
obje
tivos y como permanecio intocado durante mas de un cuarto de siglo se hacfa in
dispensable renovarlo de ac.uer.do con las exigencies de la practica los fines constitucionales de la Reforma mencionada y los principios de la justicia so -cial. (25)
2.2.4,-
DECRETO QUE REFORMO EL ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL DEL 30 DE DICIEMBRE
DE 1946.
'
Ya hemos resenado la historia del juicio de amparo en materia agra^
ria en el capitulo donde tratamos la Constitucion de 1917; por ese estudio sabemos que desde 1931 se habia prohibido el juicio de amparo en materia agraria
y que en 1934 asi se hizo constar en el articulo 27 de la Constitucion. Partede las reformas constitucionales que ahora nos ocupan, es precisamente la rein
stauracion del juicio de amparo en determinadas condiciones. El licenciado Miguel Aleman Valdes senalo en la exposicion de motivos que
"de acuerdo con los
datos del censo de 1940, de 1.185,697 predios de pequenos propietarios, 1.062,780, esto es, el 85% del total eran de una superficie inferior a 10 hectareas;el resto, esto es, 182,917 o sea el 15% eran predios con una superficie que
--
fluctuaba entre 10 y 200 hectareas. De todas estas consideraciones y , sobre todo, de la necesidad de incrementar la produccion agricola en forma perceptible
e inmediata, se desprende la justificacion de una reforma constitucional como
la que me permito someter al H. Congreso de la Union para que se restituya a favor de los autenticos pequenos propietarios el derecho de recurrir al juicio
de amparo para dar plena efectividad a la garantia de la pequena propiedad que
( 25) Idem.- Pag. 259.
establece nuestra Carta Magna". Por estas razones la fraccion Xiy del articulo
27 Constitucional fue modificada de la siguiente roanara: "Los duenos o poseedo
res de predios agricolas o ganaderos, en explotacion, a los que se haya exped^
do, o en lo futuro se expida certificado de inafectabilidad, podran promover el
juicio de amparo contra la privacion o afectacion agraria ilegales de sus t i e rras o aguas". La reforma se refirio solamente a los autenticos pequenos propie
tarios; aun cuando parece que al amparo de esta reforma y fundamentalmente de la ley reglamentaria, algunos campesinos no pequenos propietarios han obtenidosu certificado de inafectabilidad bajo informes falsos de la calidad de la tierra; pero estos hechos no responden a una mala estructuracion de la ley, sino a
defectos de elemento humano. (26)
En la fraccion X se fijo la unidad individual de dotacion diciendo
que "no debera ser en lo sucesivo menor de diez hectareas de terrenos de riego
o humedad o , falta de ellos, de sus equivalentes en otras clases de tierras".La exposicion de motivos declaro que se habia aumentado la cantidad de tierras
para unidad individual de dotacion porque "el reparto ejidal debe ser un proce
so dinamico que debe ajustarse a las nuevas necesidades" porque "en la actuali
dad en que las maquinas modernas permiten economizar
trabajo humano en g r a n -
des proporciones, las superficies que pueden ser atendidas por una persona tie
nen que ser proporcionalmente mayores". Otras medidas deben propugnarse por la
Legisl acion secundaria, a fin de equiparar las unidades individuales de d o t a cion o parcelas, pues mientras que las ultimas en el reparto agrario acatan el
minimo constitucional, hay una inmensa mayoria repartidas anteriormente que no
cumplen con ese requisito; por eso es menester pensar en la creacion de nuevas
(26) Chavez Padron Martha.- El Derecho Agrario en Mexico.- Pag. 330.
acciones agrarias como la de reestructuraci.fin de los ejidos parg diyidirlo enparcelas o unidades de dotacion que cumplan ccn el jnandato constitucional y que
le den a sus duenos, la igualdad en la superficie que detenten, con las reperci£
siones economicas del caso.
La fraccion XV del articulo 27 constitucional senalo la pequena pro_
piedad agricola corao "la que no exceda de cien hectareas de riego o de humedadde primera o sus equivalentes en otras clases de tierras en explotacion" y la pequena propiedad ganadera como "la que no exceda de la superficie necesaria p£
ra mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado
menor... de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos". Respecto de es^
ta ultima propiedad, la exposicion de motivos solo dijo que "el desarrollo de la produccion pecuaria que tiene grandes posibilidades por cantidad de tierrascon pastos existentes en el pais, requiere que se crganicen explotaciones con amplios recursos que,ademas de dar una buena atencion tecnica a los ganaderos,esten en posibilidad de construir aguajes suficientes, de los que carecen, gen£
ralmente, nuestros pastilzales". Como se nota, la Constitucion'no hizo la diferencia que establecio la Ley
Reglamentaria, entre pequena propiedad ganadera y
Decretos-Concesion de Inafectabilidad Ganadera; dichos Decretos deben estar sujetos siempre a las necesidades ejidales por satisfacer que existen dentro de-su radio de afectacion, no asi las pequenas propiedades ganaderas. Por lo ante"ior, ya senale en el capitulo donde estudiamos la Constitucion, que las reforlas no rompen con el concepto fundamental del articulo 27, osea con el de pro-n'edad con funcion social, sino las leyes reglamentarias, que yendo mas alia -e la pequena propiedad ganadera consagrada por las reformas de .1946, normaron,a existencia legal de los Decretos-Concesion de Inafectabil idad Ganadera, para
cuya desaparicion, no parece. que sea juenester ninguna.reforma constitucional,.(27)
2.2.5.-
LEY FEDERAL DE "REFORMA AGRARIA DEL 16 DE MARZO DE 1971
Los temas bSsicos de la Ley Federal de Reforma Agraria del 16 de mar
zo de 1971, son siete y coinciden con los libros de que se compone, a saber: autoridades agrarias; el ejido; organizacion economica del ejido; redistribucion de la propiedad agraria; procedimientos agrarios; registro y planeacion agraria;
y responsabilidades. Comentar la Ley en su integridad requeriria todo un curso;por lo tanto, solo nos concretamos a senalar someramente las innovaciones introducidas por esta Ley, en relacion al Codigo Agrario de 1942.
En el primer libro encontramos que la nueya Ley borro la anterior di_
ferencia que se hacia entre autoridades y organos agrarios, para ocuparse sola—
mente de autoridades, las cuales enumero
en el articulo segundo. Como el unico-
cuerpo que permanecio con categoria de organo es el Cuerpo Consultivo Agrario -(articulos .14 y 16), se le trato
en un tenia
aparte. Pero la innovacion funda_
mental de este libro estribo en que las Coraisiones Agrarias Mixtas se convirtieron en organo de primera instancia para asuntos interejidales, con la finalidadde descentralizar la justicia agraria y de que los campesincs dirimieran sus con^
troversias en sus diferentes localidades, sin que requirieran legalmente de su desplazamiento hasta las Oficinas Centrales del antes Departamento Agrario, hoySecretaria de la Reforma Agraria; tales son los procedimientos sobre conflictossobre posesion de las unidades de dotacion y sobre disfrute de los bienes de uso
comun a que se refiere el articulo 438; la suspension provisional de derechos —
agrarios prevista por los articulos 87 y 425; la nulidad de fraccionamientos eji_
(27) Idem. Pag. 331
dales citada por el articulo 395; la nulidad de fraccionamientos de bienes co-munales mencionado por el articulo 393; y la nulidad de actos y documentos quecontravengan las leyes agrarias previstas por los articulos 405 y 511 de la Ley
que nos ocupa.
El articulo 44 de la citada Ley Federal vigorizo la apertura democra
tica cuando introdujo como innovacion que los "miembros del comisariado", por -una sola vez, podran ser electos para el mismo o diferente cargo en el siguiente
periodo, si obtienen la mayoria de las dos terceras partes" y cuando igualmenteinnovo en el articulo 37 en el sentido de que el voto sera secreto.
En el segundo libro, correspondiente al ejido, el articulo 51 transforms el sistema anterior, disponiendo que los nucleos de poblacion ejidal
se—
rian propietarios de las tierras y bienes senalados por Resolucion Presidencialque los constituya, a partir de la fecha de la publicacion de dicha Resolucion—
Presi dencial.
A las mujeres se les reconocio capacidad juridica igual que la del-vardn (ZOO) y por efectos del articulo 78, ya no pierden sus derechos ejidales cuando casan con un ejidatario, porque su matrimonio se entendera celebrado ba—
jo el regimen de separacion de bienes.
El articulo 81 volvio el regimen sucesorio al sistema de considerarla
parcela
de legitima
e hijos en
como patrimonio
parcelario familiar,
forzosa al obligar
caso de
el ejidatario
fallecer intestado,
a
estableciendo
testar en
a considerar
una especie--
favor de su mujer-
como herederos a dicha--
familia propia (articulo 82). Este sistema sirve, entre otras cosas, para evitar
que los ejidatarios yi.olen la defensa familiar a que los obliga la Ley. nombran
do como sucesores a personas ajenas a su faroilia propia encubriendo muchas ve-ces una situacion ilegal, como lo es la venta de la parcela.
Otra innovacion importante fue instituir como nuevo bien del ejido,
la unidad agricola industrial para las mujeres del nucleo agrario, mayores de 16 anos, que no sean ejidatarias (articulos 103 al 105).
Las causas de utilidad publica necesarias para expropiar un ejido fueron cuidadosamente revisadas al redactarse el articulo 112 (el cual ha sidoreformado, fundamentalmente las relaciones con el establecimiento de fraccionamientos urbanos o suburbanos; estas expropiaciones solamente procederan en f a vor del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular, el Banco Nacional de Obras y Servicios Publicos, el Departamento
del Distrito Federal y C.D.R.E.T. (articulo 117), y los ejidatarios recibiran dos lotes tipo urbanizados y el equivalente de dos veces el valor comercial
de
sus tierras agricolas o el 20% de las utilidades netas del fraccionamiento. Entodo caso de expropiacion, se suprimio costumbre de permitir la ocupacion previa
de los bienes ejidales mientras se construia la obra de utilidad publica (articulo 127). (28)
En la accion de ampliacion, la capacidad del nucleo solicitante
se
redujo de 20 individuos capacitados a diez (197).
El libro tercero, de la organizacion economica del ejido, signified
un intento para fortalecer la justicia social en el campo, por cuanto tendio
a
estimular la estructura empresarial del ejido, contemplando una serie de posibi_
lidades para la comercializacion e industrializacion de los productos ejidales(28) Idem.- Pag. 337.
y la diversificacion de las acttvidades producti.vas de los campesinos, A tal efecto, este libro estahlecio innoyadoramente, una serie de preferencias parael ejido que tambien, novedosamente, se hicieron extensivas a las comunidades a
grarias y a'la pequena propiedad de igual extension a la unidad individual
de
dotacion; tal, es el caso de los ;articulos 129 y 148, en el primero de los cuales textualmente se expreso que "las prerrogativas, derechos preferentes, formas de organizacion y garantias econoroicas y sociales que se establecen en ese
libro, se mencionen o no expresamente, se entenderan otorgados por igual a eji
datarios, comuneros y pequenos propietarios de predios equivalentes a la unidad minima de dotacion individual en los ejidos"; el segundo especifico las -prerrogativas, que resulta importante senalar por ser novedades legales, tales
como "la asistencia tecnica a credito suficiente y oportuno, a las tasas de
teres mas bajas y a los plazos mas largos que permita le economia nacional, a-- .
todos 1 os servicios oficiales creados por el Estado para la produccion de los campesinos y el fomento de la produccion rural".
El libro cuarto, de . redistribucion de la propiedad agraria, forta_
lecio las medidas que tienden a terminar con los latifundios simulados. El sistema de que no produce efectos la division y el fraccionamiento de predios
afec_
tables realizados con posterioridad a la fecha de publicacion de la solicitud de restitucion y dotacion, se hizo extensivo al procedimiento de creacion de nii£
vos centros de poblacion, cuando en este se senalan las fincas solicitadas por los campesinos. La fraccion III del articulo 20 resulto
interesante, porque no-
solamente invirtio la carga de la prueba, como se dijo en la Comision Redactorade dicha Ley, al establecer que la simulacion se presume en una serie de casos que enumero, que tal presuncion priva de efectos al fraccionamiento, y que sirve
para iniciar el procedi.mi.ento de nuli.dad j-especti.vo a que se refi.ere el articu
lo 398. (29).
Una de las innovaciones mas importantes que tuvo la Ley Federal de
Reforma Agraria, la constituye sin duda alguna, la contenida en el articulo —
252 que establecio que la propiedad agricola o-ganadera, para conservar su calidad de inafectable, no podra permanecer sin explotacion por mas de dos anosconsecutivos; tal disposicion es tan vigorosa, que aun estando protegida dicha
propiedad por acuerdo de inafectabilidad, resulta afectable por falta de explo
tacion y asi lo establece el articulo 418, fraccion II, creandose para este —
efecto, un nuevo procedimiento de nulidad de acuerdos y certificados de inafec
tabilidad (articulo 419). Este precepto represents un paso mas en la vincula-cion de la pequena propiedad al concepto de propiedad con funciSn social soste
nido por nuestro articulo 27 Constitucional; no se trata, por tanto, de un pro
ceso restrictivo de la pequena propiedad, sino de centrarla
mas en su verdade
ra funciSn revolucionaria; tan es asi, que el articulo 258 introdujo un nuevotipo de certificado de inafectabilidad, el agropecuario, ademas de los ya cono
cidos (agricola y ganadero), el cual se otorga a quienes integren unidades que
combinen la produccion de plantas forrajeras y la ganaderia.
El articulo 259 facultS al Departamento Agrario (hoy Secretaria de
la Reforma Agraria) para senalar los indices de agostadero, tomando como baselos proporcionados por la Secretaria de Agricultura y debe observarse que no se refiriS al indice de aridez, sino a la capacidad forrajera.
El libro quinto de los procedimientos agrarios se adiciono notaria
(29 ) Idem.- Pag. 338.
mente. En terminos generales se introdujeron nueyos plazos para que las autori.
dades agrarias cumplieran con sus functones en los procedimfentos,
Se introdujo la inscripcion preventiva en el Registro Publico de la Propiedad, en relacion a las propiedades presuntas afectables, a fin de evi
tar su venta o fraccionamiento ilegales; asi lo previno el articulo 449, en re
lacion a los casos a que se refieren los articulos 210, 328 y 329.
El articulo 308 modifico substancialmente el sistema de dar por aprobados los expedientes y pianos de ejecucion sin requerir ulterior procedi-miento, pues con fundamento en la Ley se tienen por ejecutadas las resoluciones
al recibir los campesinos las tierras de conformidad.
Como ya indicamos anteriormente, se creo un procedimiento para obte.
ner la nulidad de fraccionamiento de propiedades inafectables (articulos del -398 al 405).
Otros nuevos procedimientos fueron creados, como los de nulidad deactos y documentos que contravengan las leyes agrarias (del articulo 406 al
412) nulidad de contratos y concesiones a que se refiere la fraccion XVIII delparrafo septimo del articulo 27 constitucional (articulos del 413 al 417); la nulidad y cancelacion de certificados de inafectabilidad (articulos 418 y 419);
la suspension temporal de derechos agrarios (articulos del 420 al 425); procedi_
miento de conflictos sobre posesion y goce de las unidades de dotacion y sobreel disfrute de los bienes de uso comun (articulos del 434 al 440); y la reposicion de actuaciones (articulo 44.1).
El libro sexto denominado del registro y planeacion agrarios, es un
libro que
trata de coordinar el Registro Agrario Nacional con los Registros —
Publicos de la Propiedad, con la aspiracion de llevar un ye.rdadero control. -clasificacion y registro de las propiedades rusticas en el pais, Ya senalamosla innovacion de las anotaciones marginales preventivas, o definitivas, respec
to de los bienes sobre los que existen solicitudes agrarias (449) y ahora adicionamos esta accion, con la de anotar una "clausula agraria" en las escritu-ras que se refieran a bienes rusticos que se encuentren en este caso (450); -igualmente es notoria la obligacion que tienen los Notarios y Registros Publicos de avisar al Registro Agrario Nacional de las operaciones que trarriten relacicnadas con la propiedad rural (451). (30)
La planeacion resulto tambien una innovacion que servira para la elaboracion de los diversos planes a que alude la propia ley, como es el casode los articulos 180 que se refiere a los planes regionales y locales para
el
desarrollo industrial del campo; el 248 que menciono los planes regionales para
la creacion de nuevos centros de poblacion ejidal; el 269 para el caso de planes de rehabilitacion agraria de ejidos y comunidades; y el 454 para formularlos programas de organizacion y desarrollo ejidal y comunal.
El libro septimo de las responsabi 1 idades en materia agraria se vj[
gorizo acumulando las responsabi1idades que fijen las leyes de los Estados
—
(458).
El analisis de esta Ley de 1971 nos conduce a su exposicion de motivos donde respecto de la misma se expreso que "en esta forma, la nueva 1 egis^
lacion ha sido elaborada con base en la realidad y consultando previamente a todos los sectores sociales comprometidos con los problemas agrarios vigentes,
observando los criterios sustentados en las ejecutorias que durante los ultimos
(30) Idem.- Pag. 340
anos ha emitido la H. Suprerpa Corte de Justicia de la Nacion, y con base en-el criterio de que por tratarse de una norma de caracter social, esta debe -brindar primordialimpulso y proteccion debida a la clase campesina que fue la
que mediante la lucha armada de 1910-1917, consiguio en el Congreso Constituyente de Queretaro la elevacion a norma fundamental de un estatuto minimo degarantia en los que quedan comprendidos los comuneros, ejidatarios y autenticos pequenos propietarios".
La Ley Federal de Reforma Agraria de 1917 tuvo las siguientes modificaciones:
Por Decreto del 4 de mayo de 1972, publicado en el Diario Oficial
de la Federacion el dia 6 del mismo mes y ano, se modifico el articulo 167 pa
ra hacer mas expedito el funcionamiento del Fondo Nacional de Fomento Ejidal;
en el mismo Decreto se adiciono un articulo 167 bis en donde se reconocio per
sonal idad j u n d i c a y patrimonio propio al citado Fondo, y lo faculto para canalizar sus recursos a la realizacion de programas de fomento economico en ejidos y comunidades para el incremento de la produccion agropecuaria de estos;
esta preferencia se extendio fundamentalmente a plantas industriales, para la
fabricacion de viviendas y para la regularizacion de zonas urbanas.
Por acuerdo del 7 de agosto de 1973, publicado en el Diario O f i cial de la Federacion el 20 del mismo mes y ano, y en relacion con los artfc£
los 8° 10, 112, 117 y 476 de la Ley Federal de Reforma Agraria, se creo el -Comite para la Regularizacion de la Tenencia de la Tierra. Esta Comision se reestructuro por Decreto del 6 de noviembre de 1974, publicado en el Diario Oficial de la Federacion el dfa 8 del mismo mes y ano para darle personalidad
juridica y reconocerle patrimonio propi.o, (.31)
Por Decreto del 21 de diciembre de .1974, publicado en el Diario 0ficial de la Federacion el dia 23 del mismo mes y ano, se reformaron los arti
culos 2° fraccion II, 5? 9° y 458 para quitar de la Ley las menciones que
se-
hacian a los Territorios, en virtud de haberse transformado en Estados.
Por Decreto del 30 de diciembre de 1974, publicado en el Diario -Oficial de la Federacion el dia 31 del citado mes y ano, se reformaron los articulos 117 y 122 para que cuando el objeto de una expropiacion sea la regularizacion de las areas donde existan asentamientos irregulares, dicha expropiacion se efectue en favor de la Comision para la Regularizacion de la Tenenciade la Tierra; y se suprimio la mencion al Instituto Nacional para el Desarro-llo de la Comunidad Rural y al Departamento del Distrito Federal.
Mediante Decreto del 30 de diciembre de 1975, publicado en el Diario Oficial de la Federacion el dia 31 del mismo mes y ano, se reformo la Leyde Secretari as de Estado y la Ley Federal de Reforma Agraria, para transformar
el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacion en Secretaria de la Reforma
Agraria para concordarla con las reformas del Decreto citado anteriormente.
Otro Decreto del 30 de diciembre de 1974, publicado en el Diario Oficial de la Federacion el dia 31 del mismo mes y ano, volvio a reformar losarticulos 117 y 122, a fin de incluir nuevamente, para favorecerlos en casos-de expropiacion, al Instituto Nacional para el Desarrollo a la Comunidad Rural
y al Departamento del Distrito Federal.
Por Decreto del 26 de mayo de 19.76, publicado en el Diario Oficial
(31) Idem.- Pag.- 341
de la Federacion del 29.de j.unio del .raismo ano, se r e f o n w o n los siguientes. artfculos: el 117 relacionado con expropiaci'ones de bienes ejidales y comuna-les (por tercera vez), cuyo objeto sea crear fraccionamientos urbanos o suburbanos para que, efectuadas las deducciones legales, las utilidades queden en favor del Fideicomiso de Apoyo a la Industria Rural; el 126 para que cuando -los bienes expropiados no cumplan su funcion asignada dentro del plazo senalado, pasen al Fideicomiso de Apoyo a la Industria Rural; se senalo ademas, el objeto del citado Fideicomiso y la forma de integrar su Comite Tecnico para la
inversion de fondos; se reformo el articulo 130 para indicar que los ejidos
y
comunidades podran explotarse en forma colectiva e individual, mencionando aho
ra en primer termino la colectiva, pues anteriormente er al reves; el articulo
155 que ahcra se refiere no solo al credito de las instituciones del sistema oficial, sino tambien a las de credito privado; el articulo 166 para que los fondos comunes de los ejidos y comunidades se depositen en el Banco de Mexico,
S.A., a fin de concentrarse en la Financiera Nacional de Industria Rural, S.A.;
se modifico el artfeulo 167 para definir el Fondo Nacional de Fomento Ejidal como un fideicomiso publico; se reformo el articulo 168 para determinar con -que recursos se integrara el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal;
se
modifico el articulo 169 para construir el Comite Tecnico y de Inversion de -••
Fondos para el manejo exclusivo y permanente del Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento Ejidal; y tambien se reformo el articulo 170 para indicar que el Fidei_
comiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal tendra como institucion fiduciaria a la
Financiera Nacional de Industria Rural, S.A. Es importante observar el articulo
l°transitorio de este Decreto de 1976 que dispuso se procediera a "la liquida-cion del patrimonio del organismo descentral izado Fondo Nacional de Fomento Eji_
da 1" y que algunos de sus bienes se aportaran a la Fi.nanciera Nacional de I n dustrie Rural, S.A, (32)
Posteriormente mediante Oficio 102-B-041 del 23 de enero de 1979—
(D.O.F., del dia 29 del mismo mes y ano) se previo que antes de que se proce diera a la liquidacion total de FONAFE, se convocara a todas las personas fisi_
cas y morales que creyeran tener derechos deducibles en contra de aquel orga—
nismo, para que procedieran a presentar en tiempo sus documentos y reclamaciones correspondientes.
El 8 de agosto de 1977 (D.O.F., del dia 12 del mismo mes y ano) se
expidic un Reglamento Interior para la Secretaria de Agricultura v Recursos Hi_
draulicos, cuyo articulo 5? fraccion IX, resulto muy importante, pues facultoa esta Secretaria como coordinadora de todo el sector agropecuario, precepto que vino a legalizar una situacion de hecho, pues ya para entonces se califica_
ba a esta Dependencia como la cabeza del sector.
El 20 de septiembre de 1977 (D.O.F., del dia 22 del mismo mes y ano)
se expidio un Reglamento Interior para la Secretaria de la Reforma Agraria, que
derogo el anterior del 15 de junio de 1960 (D.O.F., del l°de junio de 1960) y—
en el que se observo que todavia conservaba a la Subsecretaria de Organizacion,
la cual luego desaparecio de hecho a mediados de 1978.
El 17 de octubre de 1977 se expidio un Decreto (D.O.F., del dia 21
del mismo mes y ano) por el cpe se aprobo el Convenio Consultivo del Fondo In—
ternacional para el Desarrollo Agricola; e inmediatamente despues se constituyo el Fondo Internacional correspondiente (D.O.F., del 9 de diciembre de
1977).
—
El 29 de diciembre de 1977 (D,0,F., del dig 30 del mismo mes y ano)
se expidio un Decreto que reform6 los artfculos 7° y 10 de la Ley Reglamenta.ri.a
del articulo 27 constitucional en el ramo del petroleo que no modifico el pro-cedimiento de expropiacion de bienes ejidales y comunales. pero que vino a est£
blecer una excepcion en la regla general de no ocupacion provisional de los bie
nes sujetos a expropiacion. (33)
2.2.6.-
LEY AGRARIA DE 1992.
El C. Presidente de la Republica Lie. Carlos Salinas de Gortari en-
vio el 7 de noviembre de 1991 al H. Congreso de la Union la propuesta de decreto para reformar el articulo 27 constitucional, dedicado en nuestra ley funda-mental a establecer las formas de la propiedad agraria y los derechos de los -campesinos.
La reforma al articulo 27 constitucional fue aprobada por las Camaras de Diputados y de Senadores del H. Congreso de la Union y por las treinta y
un honorables legislatures de los estados, y publicada en el Diario Oficial
—
de la Federacion el 6 de enero de 1992.
La reforma al articulo 27 constitucional tendra profundas repercu-siones en la vida nacional y en
la vida de los campesinos; toda vez que modifj_
ca los elementos legales que habian dejado de tener vigencia en la realidad nacional .
Con las reformas al articulo 27 constitucional se derogo la Ley deReforma Agraria del ano de 1971 para dar nacimiento a la Ley Agraria de 1992; misma que se comentara al igual que el analisis de este precepto constitucional
en el siguiente apartado del presente trabajo.
(33) Idem.- Pag. 343.
C A P I T U L O
HI
ESTUDIO ANALITICO DEL JUICIO DE AMPARO EN
MATERIA AGRARIA
111.1. - GENERALIDADES EN EL JUICIO DE AMPARO.
El ideal de un sistema democrat!co-constitucional es mantener inci5
lume el Ordenamiento Supremo, el Derecho Fundamental, mediante el aseguramiento del principio de supremacia con que esta investido respecto de la legisla-cion secundaria. Hemos dicho, en efecto, que es la Constitucion el cuerpo normativo en que, al menos teoricamente, el pueblo, en ejercicio de la potestad soberana de que es titular real, ha cristalizado sus designios. Se dice, pues,
que es la Constitucion la Ley Fundamental del Estado, porque significa e integra la base juridica y politica sobre la que descansa toda la estructura estatal y de la cual derivan todos los poderes y normas. Ademas, la Constitucion-es tambien la Ley Suprema, debido a que sobre ella, como ordenamiento juridico,
no existe ningun cuerpo legal; toda la legislacion secundaria, o sea aquella-que no es constitucional , debe supeditarse a ella, teniendo las autoridades es
tatales, y en especial los jueces, que desplegar su actividad.conforme a sus-mandatos (principios de la supremacia constitucional).
(34)
Pues bien, en un Estado utopico, el respeto al regimen constitucio
nal por los poderes constituido, es decir, creados por el, serfa efectivo
sin
necesidad de un medio juridico que tenga como final idad lograr o conseguir ese
respeto. Pero, desgraciadamente, no solo las situaciones politicas y juridicas
(34) Burgoa Ignacio.- El Juicio de Amparo.- Pag. 228.
y practicas y reales
desmienten tal
nes, dadas historicamente,
cuas
arbitrariedades
vista de
se
a
podido palpar
cometidas contra la
que la experiencia
contrarias
Pian
as.eyeraci.on,
Ley
concebidas
que en rr.uchas ocasi.£
flagrantes violaciones, i.n_i
Suprema.
acusaba resultados y
las anheladas y
si.no
Por esta razon,
consecuencias
en
opuestas
por aquellos que creyeron que
y
la
mera existencia de una legislacion suprema implantaria un efectivo regimen estatal de
legalidad,
mas o menos eficaces,
se
juzgo inaplazable la creacion
tendientes
actividad de las autoridades; en
de medios juridicos--
a hacer prevalecer la Constitucion sobre la
una palabra,
al mero derecho declarado
hu-
bo necesidad de agregar, en el sistema juridico, el derecho de garantia o ga-rantizado.
Fue asi como, en el decurso de la historia del Derecho Publico uni
versal,
en
descubrimos
hacer
intentos mas o menos felices,
respetar un
En un principio,
ese medio de
la libertad personal;
rechos del hombre,
maximo
grado al
sucede
entre
derecho
supremo, bien
posteriormente se fue hacierido
abarcar
estriba-
consuetudinario o bien
proteccion juridica
tales como la propiedad,
cuya teleologia
legal.
se contrajo a garantizarextensivo a
extensividad que
otros
llega
la legalidad como garantia del gobernado,
de-
a su -tal como
nosotros. (35)
El Derecho es un conjunto de normas imperoatributivas
que en
un-
tiempo y en un lugar determinado la autoridad politica las declara obligato -ri as.
Las
Magna
norroas constitucionales. se
en sus pn'meros 29. articulos llarnadas
garantias se clasifican en
2)
de Igualdad;
cuatro
Articulo
tias
respetarse
tienen
bernado
que
123
Garantias
clases a saBer;
3) de Seguridad Juridica;
como que preve el
encuentran
Carta--
Individuales,
es.tas-
1 ) Garantias de
Lib&rtad;
y 4) de Propiedad -garantia social
de la Constitucion.-
por las autoridades
esta en la aptitud de hacerlas
en nues,t.ra
valer
Ahora bien estas garan^
y si no
lo hacen
a traves del juicio
el go-de ampa--
ro. (36J
CONCEPTO.caracteristicas
cion de
las
El Juicio de Amparo es un procedimiento autonomo con-
especificas
propias de su objeto,
prevenciones constitucionales a traves
brada entre el
que es lograr la a c t u a —
de una contienda
gobernante y el gobernado.
El juicio de amparo es el guardian del derecho y de la
cion
tives
Constitu-
y la finalidad del juicio es precisamente ese hacer respetar los imperaconstitucionales en beneficio del gobernado.
Se dice
ordinario
de gran
que el juicio de
importancia,
garantias
es la ultima
validez del acto dictado por la autoridad
trol
equi 1 i_
de derecho y
de este juicio.
de
la
es un procedimiento
extra-
esperanza para obtener la in--
responsable.
Constitucion este derecho
Es un medio de c o n —
ha sido
violado proce-
Estamos ya en
condiciones
de
poder
cion
logica,
nion
de cada uno de los elementos espectficos
al
concepto
el concepto j u n d i c o de accion
general.
cho
publico subjetTvo
do,
victima,
metida
ctu
cualquier
o
Estado,
Ley,
ticas
cales,
en
por
hayan
federales
conducto de
( sujeto
cualquier
sus
un
acto
de amparo es el dere-que incumple
o
local,
por
al gobern^
a alguna garantia individual co--
tanto
o
un acto ( s t H
la Federacion
concreto
activo o actor'),
autoridad,
como cual--
o la expedicion
en
-poli_
en --
las autoridades lo-
( sujeto pasivo o demandado ), y
contraventor
de
entidades
derecho que se ejercita
de la Federacion o
con el
o la anu--
del regimen
conducto de los organos
Deliberadamente
la reu-
adjuntandolos -
restitucion del goce de las garantias violadas
( Objeto ).
en la anterior
la accion
estatal mediante una ley
del acto ( Lato sensu )
federal
de la misma,
su respectiva competencia como
respectivos casos
concreta
petencia
autoridad
infringido
fin de obtener la
lacion
contravencion
en una proposi^
amparo, mediante
generica),
a aquel en cuyo perjuicio
soberanas
contra de
(caractenstica
de cualquier
sensu),
quier
una
por
Consiguientemente,
de
expresar,
de com-
jurisdiccionales-
hemos omitido el elemento " causa "-
formulacion del concepto de accion de amparo,
porque va i m -
plicit© en la idea de titular de la misma, como se puede inferir con facili-dad.
El juicio de amparo tiene su fuente en la Constitucion politica delos Estados Unidos Mexicanos y lo regulan los articulos 103 y 10.7 constituciona_
les de cuyos articulos es reglaroe.ntaria la Ley de Arap^ro,
LA CREACION DEL JQICIO DE AMPARO se fi'izo para frenar los abusos yarbitrariedades y violaciones en que incurriS el goBernante en el desempeno de
sus funciones.
FINALIDAD.- El juicio de amparo fue creado para servir de medio dedefensa del gobernado frente a los actos inconstitucionales del gobernante.
Afiora Bien, como vamos hacer valer esto, a traves de una accion; La
Accion es un derecho subjetivo publico porque tiene como correlative la obligacion del organo estatal al cual se dirige de resolyer afirmativa o negativamente.- Tambien podemos decir que la accion es un derecho subjetivo pflblico que —
tiene por objeto reclamar la prestacion del servicio publico jurisdiccional.
ELEMENTOS DE LA ACCION.- Son: sujeto activo; sujeto pasivo; causa,objeto y la autoridad que conoce del juicio:
SUJETO ACTIVO.- Quien pide (quejoso).
SUJETO PASIVO.- De quien se pide (autoridad responsable).
CAUSA.- Con que derecho se pide (el derecho de pedir).
OBJETO.- Que se pide (lo que se pide).
AUTORIDAD JURISDICCIONAL.- Ante quien se pide (juez de Dtto. o supe
rior de quien cometio la violacion o elTribunal Colegiado de Circuito).
ACTO DE AUTORIDAD
El estado tiene doble personalidad, la de caracter publico y la decaracter privado. Acttia como persona de derecho publico, cuando lo hace con im-
perio en ejefcicio de sus funciones que. le resultan propias dada la ci,rcunstaji
cia de ser deposttario de la soberania de la que el pueblo es. titular, cuandosus actos reunen los requisitos que son tfpicos y caracteristicos del acto autoritario esto es, cuando son untlaterales, fmperativos y coercitivos.
CARACTERISTICAS DEL ACTO DE AUTORIDAD.- Es unilateral porque parasu existencia y eficacia no requiere del concurso o colaboracion del p a r t i c u lar frente al cual se ejercita.- Es imperativo porque supedita la voluntad dedicho particular, porque la voluntad de este le queda sometida.- V es coerciti_
vo porque puede constrenir, forzar al gobernado para hacerse respetar.
Desde luego que el estado como tal, como persona de derecho publico, revestido de imperio, no puede legalmente pedir amparo y ser por lo mismoquejcso en el juicio constitucional, pues serfa absurdo que lo pidiera contrast y ante si mismo, ya que la autoridad-estado, seria el peticionario, autoridad estado el emisor dentro del acto objetado y autoridad.- Estado, el organode control encargado de conocer la contienda.
En cambio, cuando el estado actua como persona de derecho privado,si esta aptitud de promover juicio constitucional, pues, desprovisto de su imp£
rio actua como cualquier particular y se somete a las leyes ordinarias, por e—
jemplo; como cuando vende, compra, da o recibe en arrendamiento. En estas hipotesis cuando una de las partes no cumple, la afectada puede acudir a la potes-tad comun, esto es, puede demandar, contestar demandas ante los tribunales ordi_
narios para hacer valer sus derechos tambien puede interponer recursos o juicio
de garantfas para hacer yaler sus derechos, pero lo hace a traves de un repre—
sentante legal. (37)
(37) Apuntamiento para el curso de Agentes del Ministerio Publico General de—
Justicia del Estado de Veracruz. 1995.
LA AUTORIDAD BESPONSABLE
La autortdad responsable es la parte contra la cual se demanda laproteccifin de la justicia federal; es el organo del estado que forma parte desu gobierno de quien provfene el acto, ley, reglamento, que se reclama en senti_
do estricto.- Que se vmpugna por estimar el quejoso que lesiona las garantfasindividuales o que transgrede en su detrimento el campo de competencias de laCarta Magna delimita a la federacion y a sus estados miembros, esto es, que r ^
Basa las atribuciones que respecto de uno y otros la constitucion ha precisado.
Tambien podemos decir que autoridad es la que tiene facultades dedecision o ejecucion o de amBas de acuerdo con elarticulo 11 de la Ley de Amp£
ro.- Autoridad responsable es aquella que dicta promulga, publica, ordena, eje^
cuta o trata de ejecutar el acto reclamado.- Tambien la conducta omisiva puede
ser reclamada. ( 38)
III.2.- ANAL IS IS DEL ARTICULO 1 0 3 BE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS —
UNIDOS MEXICANOS.
103.- Este articulo nos habla de la procedencia deljuicio de amparo,
los tribunales de la federacion Ctribunales colegiados de circuito y juzgados-de distrito resolveran toda controversiaque se sucite.l
I.- Por leyes o actos de autoridad que violen las garantias individuales.
II.- Por leyes o actos de autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanfa de los estados.
III.- Por leyes o actos de las autoridades de estos que inyadan la-
esfera de la autoridad federal,
En el articulo 103 de la constituciSn federal de 19.17 comprende 2-aspectos.
A).- La proteccion de garantias individuales contra leyes o actos.B].- La tutela indirecta del regimen federal a traves de los d e r e chos fundamentales cuando estos van infringidos por leyes o actos de la autoridad federal que invadan la autonomia de las entidades federativas y a la inversa cuando las leyes o actos de estos ultimos afecten la esfera de competencia—
de la federacion.
En el primer inciso: Proteccion de las garantias individuales sobre
leyes o actos de autoridad. Es el aspecto esencial relativo al juicio de amparo
es decir comprende lograr la tutela de los derechos fundamentales consagrados-en nuestra Carta Magna considerados como la base y el objeto de las instituciones sociales contra leyes o actos de cualquier autoridad.
Primero la Suprema Corte de Justicia de la Nacion pretendio prote-ger todos los preceptos constitucionales que consagraban derechos fundamentales
aun cuando no estuvieran en el primer capitulo de la constitucion federal y enadelante tambien a aquellas otras que cumplieran o estuvieran con los propios-derechos. La procedencia del juicio de amparo contra resoluciones, juicios o -por disposiciones legales ordenadoras que consagran en los parrafos IV y V delarticulo 14 de la constitucion de 19.17.
En la actualidad la fraccion I del articulo 103 de la Constitucionnos dice que el juicio de amparo es admisible contra leyes, es decir disposicio
nes genera les en sentidq amplio, incluyendo las reglamentarias asi como c u a l — .
quier acto de autoridad.que fnfrinjan no.solo los derechos fundamentales, Cga-rantias individuales), sino tambien las establecidas en leyes ordinarias, inclu
yendo a 1 os modernos reglamentos municipales, es decir, todo ordenamiento juridico mexicano, quedan excluidos de la proteccion judicial los relativos a las-autorizaciones a los particulars para establecer instituciones educativas. Laconstitucion lo preve, asi como la prohibicion de impugnar las resoluciones pre
sidenciales dotatorias y restitutorias de tierra o aguas cuando sus titulares-no cuentan con sus certificadcs de inafectabilidad (Art.. 27 Constitucional); -tampoco es admisible el amparo contra la expulsion de extranjeros sin juicio -previo (Art. 60 y 74 Fi) y respecto de las decisiones del congreso de la unionpara la suspension o destitucion de servidores publicos (Art. 1.10 y 111).
El amparo tambien es improcedente contra las decisiones de caracter
politico por considerar que no se violan garantias individuales.
Autoridad es aquella.que dispone de la fuerza publica para imponersus determinaciones y por ello no se considera con este caracter a las organiza
ciones publicas descentralizadas.
Las Fracciones II y III se refieren al amparo contra leyes y actosde autoridades federales o locales, por invasion de esfera de competencia.
Esto se da muy poco en la practica, para que proceda el amparo, elprincipio de legalidad establecido en el articulo 16 de nuestra Carta Magna, no
que todo acto de autoridad debe prevenir, de autoridad competente, de tal suerte que cuando la federacion no el estado invadan su autonomia logico es que esa
autoridad es incompetente ya que infringe garantias y como consecuencia cae de£
tro de la Fraccion I del Articulo que se comenta. (39 )
VIA DIRECTA
0
UNI INSTANCIAL
TRIBUNAL COLEGIADO
DEL CIRCUITO,
VIA INDIRECTA
0
BIINSTANCIAL
a).- Sentencias definitivas
que decidan el juicio
en lo principal,
b
Emitidas solo por Tribunales Judiciales, administrativos o del trabajo (Arts. 44, 46 y 158de la Ley de Amparo.
) _ . Resoluciones que ponen
fin al juicio sin decidir el fondo controvertido,
A).- Contra Tratados Internacionales, leyes Federales o locales, Reglamentos-del Presidente de la Republica (Art. 89 F.I. Const.) o de los Gobernado—
res u otros Decretos o acuerdos de observancia general sean heteroaplicativas u autoaplicativas (Frac, I. 114 de la Ley de Amparo).
JUZGADOS DE DISTRITOS Y TRIBUNA
LES COLEGIADOS.
B),- Contra Leyes o actos por invasion de esferas contempladas en las Fracciones II y III, del Art. 103 Const. (Art. 114 Fracc. VI de la Ley de Amparo.
C),- Contra actos que no provengan de Tribunales Judiciales, Administrativos o
del Trabajo (Aut. propiamente administrativas) si emanan los actos de unprocedimiento seguido en forma de juicio solo se puede pedir amparo c o n tra el fallo definitivo (Arts. 114, Fracc. II de la Ley de Amparo).
D).- Contra actos que no prevengan
de Tribunales Judiciales, Administrativos o del Trabajo—
que no sean las sentencias oresoluciones atacables en lavia directa.
1.- Fuera de jui^
cio o d e s —
pues de concluido.
a) En periodo de e_
jecucion procede solo contraultima resolu-ci or..
2.- En juicios-b) En remates hascuando tengan
ta la resolu--una ejecucion
cion definitive
irreparable-que
los anrueben
en las perso(F.I. Ill, delnas o en lascosas. (F.I.Art. 114 de laLey de Amparo).
Art. 114. L.A.
Dentro o fuera de juicio cuando -afecten a terceros extranos a jui-
III.3.- ANALISIS DEL ARTICULO 1 Q X DE LA CONSTITUCION POLITIC^ DE LOS ESTADOS. UNIDOS MEXICANOS.
El articulo 1Q7 de la ConstituciSn politica regula el procedimiento
a traves del cual dehe tramitarse el juicio de amparo y sus lineamientos basi —
cos, los principios fundaroentales del juicio de garantias, y asi lo tenemos;
1.- PRINCIPIO DE INICIATIVA DE PARTE.- La fraccion I del Articulo—
en mencion nos da este principio y nos dice que solo puede promover por el afe£
tado, aquel a quien perjudique la Ley o acto reclamado -el Articulo 4° de la -Ley de Amparo asi
lo establece de lo que se deduce que no puede ser de oficio.
La Ley acto reclamado, tratado internacional, reglamentos o cualquier otro a c to
que se reclama pudiendo
hacerlo por si mismo, por su representante, por su
defensor si se trata de un acto que corresponde a una causa criminal, por medio
de un pariente, o por persona extrana en los casos que esta ley permite como -cuando se trata de actos que importen peligro de perder la vida, ataques a la—
libertad personal fuera de procedimiento judicial deportacion o destierro o algunos
de
los
el quejoso se
actos prohibidos
por el Art. 22 Constitucional en los cuales —
encuentra imposibilitado para promover el juicio, en estos c a —
sos puede hacerlo cualquier persona incluso un menor de edad (Art. 17 de L.A.J).
2.- AGRAVIO PERSONAL V DIRECTO.- Este acto o ley reclamado tiene —
que afectar de manera inmediata y directa, es decir que no procede si se tratade agravio indirecto o si se reclaman actos futuros o inminentes, pero que debe
entenderse por agravio.
tiyamente,- La afectacion que en su detrimento aduzca el quejoso, debe ser real
y no subjetiyo,
Ademas, el agravto debe recaer en una persona detemrinada no, ser-abstracto ni generico y sea de realizacion pasada, presente o inminente, es decir haberse producido, estandose efectuando en el momento de la accion constitu
cional o ser inminente, no eventual, aleatorio hipotetico no probable.
3.- RELATIVIDAD.- La fraccion II del Art. 107 Constitucional conteni
dos principios basicos se refiere; a los efectos de las sentencias; la suplen-cia, la queja.
El principio de la relatividad de las sentencias de amparo.- El articulo en comento menciona "que la sentencia sera siempre tal que solo se ocupe
de individuos particulares limitandose a ampararlos y protegerlos en el caso es
pecial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaracion general respectode la ley o acto que la motivare". Por su parte el Articulo 76 de la Ley de Amparo establece en su primer parrafo "que las sentencias que se pronuncien en los
juicios de amparo solo se ocuparSn de los indiyiduos particulareso de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubieren solicitado, limitandose a ampararlos y protegerlos, si se procediere en el caso especial sobre el que ver
se la demanda, sin hacer una declaracion general respecto de la Ley o acto quelo motivare.
Con lo anterior se desprende que no puede beneficiarse quien no haya ocurrido al amparo.
Por lo que se refiere a las autoridades responsabies contra cuyo a£
to se concedio la proteccion constitucional estSn obligados a acatarla en sus--
terminos, es decir, tiene la obligaci.cn de obedecerla. Sin.embargo esta no ope
ra. cuando se trata de autoridades ejecutoras estas estan obligadas a acatar -tal sentencia si por virtud de sus funciones tienen que intervenir en la ejecu
cion del acto contra el cual se haya amparado, Ya que seria ilogico y la sen—
tencia careceria de eficacta. Que se otorgara la proteccion de la justicia federal contra la autoridad ordenadora por eso, las autoridades ejecutoras aun-cuando no hayan sido llama.das a juicio,
4.- SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE,- Este principio lo preve elarticulo 76 Bis de la Ley de Amparo asi como la fraccion II del Articulo 107—
que se comenta. En el primero de los citados menciona que las autoridades queconozcan del juicio de amparo deberan suplir la deficiencia de los conceptos—
de violacion de la demanda, lo mismo que de los agravios formulados en los recursos (consagracion de un deber que descansa en la disposicion que al respecto contiene el 10.7 Fraccion segunda] de ahi, que no es optativo sino obligatorio realizar tal suplencia desde luego en los casos que opere:
1.- La suplencia de la queja cabe en cualquier materia cuando e l ecta reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la supremacorte de Justicia.
2.- En materia penal la suplencia opera aun aunque la ausencia deconceptos de violacion o de agravios del reo.- Aqui el juzgador tiene la libe£
tad de apreciacion y es absoluta ni siquiera es constrenida a los casos en que
advierta que ha habido en contra del agravio una violacion manifiesta de la -Ley que le ha dejado sin defensa o que se la haya juzgado por una ley que n o es exactamente aplicable al caso.
3.- En materia agraria, c o n f o r m e d ! articulo 227 de la Ley de Amparo en esta materia la suplencia de la deficiencia de la queja es muy amplia de^
de la demanda, los agravios las disposiciones y comparecencias y alegatos, se—
puede decir que hay suplencia total.
4.- En materia laboral la suplencia solo opera en favor del trabajador.
5.- En favor de los menores de edad o incapacitados.
6.- En otras materias cuando se advierta que ha habido en contra—
del quejoso o del particular recurrente una violacion manifiesta de la Ley quelc haya dejado sin defensa.
5.- PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD.- Las fracciones II D), IV), VI), y
IX) de la constitucion establecen los lineamientos esenciales del juicio de amparo contra sentencias definitivas o resoluciones que ponen fin al juicio o pro
ceso (amparo directo) ya sean estas dictadas por tribunales judiciales, adminis^
trativos y del trabajo, es decir contra aquellos que no cabe recurso alguno por
el cual puedan ser modificados o revocados.
Debe presentarse de forma inmediata ante el tribunal colegiado sin
una instancia ante los jueces de distrito,- pero por conducto de la autoridad—
responsable. (41)
Tambien debe destacarse que este juicio uniinstancia! no solo abar
ca a las resoluciones definitivas sino tambien a aquellas que pongan fin al j u l
cio, y es admisible tanto por violaciones cometidas en el fondo, como -por las—
infracciones efectuadas en la secuela del procedimiento, siempre que estas ulti_
(41) Apuntamiento para el curso de Agentes del Ministerio Publico de la Procura
duria General de Justicia del Estado de Veracruz. 1995.
mas afecten las defensas del promoyente, trascendiendo al resultado del fallo.
EXCEPCIONES DEL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD,- Tratandose de materia
civil a excepcion cuando se trata de menores o afecte la estabilidad de la familia las violaciones procesales cometidas durante el proceso deben prepararse
previamente interponrendo los recursos ordinarios y ftaciendolo valer como egra
vios en apelacion.
Otra excepcion es en materia penal cuando se trata de actos que im
porten peligro de privacion de la vida, ataques a la libertad, deportacion,
—
destierro o algunos de los prohibidos por el articulo 22 constitucional. Tampo
co es necesario agotar recursos cuando se trata de auto de formal prision.
Si el quejoso no es emplazado a juicio -extrano a juicio-. Si el —
quejoso es extrano.al procedimiento; si el acto reclamado carece de fundamentacion. En materia administrativa si el recurso no prevee la suspension o la provee exigiendo mas requisitos de los sefialados en el 124 de la Ley de Amparo ypor ultimo si se reclama una Ley.
La fraccion III B) y C), VII y VIII del 107 constitucional se refie
re al amparo indirecto promovido ante el juez de distrito y es aquel que se interpone contra las resoluciones judiciales que no tiene el caracter de senten-cia definitive ni de desiciones que ponen fin al procedimiento ordinario y quese dictan ya sea en el juicio, fuera de juicio (jurisdiccion voluntaria), o des_
pues de concluido (procedimiento de ejecucion), o que afecte e personas extrafias,
siempre que esas resoluciones tengan efectos decisivos en el proceso correspon-diente y tambien cuando se impugnan en forma directa disposiciones de caracter-legislativo o de ectos de ceracter de administracion y que no puedan combatirse-
ante los tribunales judiciales o administrativos,
El tramite de este juicio se reduce al informe justificado, a fijar
se la audiencia constitucional que debe senalarse en el mismo auto en que se pi
den los informes, y en esta audiencia se reciben y se desahogan las pruebas -to
das a excepcion de la confesional y las contraries al derecho y la moral-, losalegatos y se dicta por ultimo la sentencia, Esta sentencia puede impugnarse por
medio del recurso de revision ante el tribunal colegiado de circuito que corres
ponde.
La FracciSn IX dispone que las resoluciones que en materia de amparo directo o de una sola ihstancia pronuncian los tribunales colegiados de circuito, no admiten recurso alguno salvo en los casos en los cuales decidan sobre
la inconstitucionalidad de una Ley o establezcan la interpretacion directa de un precepto de la constitucion federal, en estos casos se impugna ante la supre
ma corte de justicia de la nacion a traves del recurso de revision.
LA FRACCION VIII.- Del articulo 107 que se comenta establece la com
petencia de la S. Corte de Justicia de la nacion. Para conocer del recurso d e revision interpuesto en juicio de amparo contra leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la Republica,
reglamentos y leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, siem
pre que dicha impugnacion se promueva por estimar el recurrente que dichos ord£
namientos son directamente inconstitucionales y la cuestion subsista con el pr£
pio recurso.. (42 )
Tambien procede contra los fallos de los jueces de distrito cuandose trata de amparos promovidos por p a r t i c u l a r s afectados por leyes 0 actos de-
autoridad federal que invadan la autononna de los estados o la inyersa -inyarsion de esferas-,
Como excepcion a esto la Suprema Corte ha establecido la facultadde atraccion respecto de los juicios de amparo cuyo conocimiento corresponde a
los tribunales colegiados de circuito, facultad que puede ejercer de oficio oa peticion fundada del correspond!"ente tribunal colegiado o del procurador general de la Republica,. cuando considere que los amparos asi lo ameriten p o r —
sus caracteristicas especiales (fraccion V , VII'), es decir, cuando son de im-portancia trascendente para los intereses de la nacion.
LA FRACCION X.- Regula la suspensiSn del acto reclamado, estas fra£
ciones contienen las bases de las providencias precautoras o de cautela del juj_
cio de amparo.- Suspension del acto reclamado que se traduce en la paralizacion
de los actos de autoridad que se reclaman o bien preservar la materia de la cojn
troversia y evitar a las partes perjuicics grayes o irreparables.
Esta suspension de amparo indirecto se tramita ante el juez de distrito en primer grado y en segundo grado ante ;el Tribunal Colegiado de circuito
para decidir sobre la suspension debe de tomar en cuenta la naturaleza de l a —
violacion alegada, la dificultad de la reparacion de los dafios y perjuicios que
puede sufrir el agraviado con su ejecucion o su suspension asi como del interes
publico (Articulo 124 L.A.) esta medida solo surte efectos mediante el otorga-miento de garantia o contragarantia de ac.uerdo al monto de la gravedad de los—
danos.
La suspension de las sentencias definitivas, laudos o resolucionesque ponen fin al juicio (amparo directo) ante el tribunal colegiado de circuito
o suprema corte de justicia.de la Nacion, debe.de solicitarse ante el juez o tri_
bunal que dicto el fallo (autoridad responsablel, esta resolucion puede impugnar
se por medio del recurso de queja ante el tribunal colegiado de circuito que corresponda o la suprema corte.
LA FRACCION XII DEL ARTICULO 108.- Regula los principios esencialesde la participacion de los tribunales y jueces locales en el conocimnento de jui_
cios de amparo.
Primero tenemos la jurisdiccion concurrente la que confiere al que—
joso la alternativa de acudir directamente al juez de distrito o dirigirse al s]j
perior del juzgado a quien se le atribuye la violacion, ambos tramitan y deciden
el juicio en primer grado.- La jurisdiccion auxiliar procede en los casos de urgencias, cuando se ejecute o trate de ejecutar actos violatorios y en lugar no—
reside juez de distrito (Articulos 38, 4 0 , y 144 L.A.) y cuando se reclaman a c tos que pongan en peligro la vida, la libertad fuera de procedimiento judicial,deportacion, destierro y demas prohibidos por el articulo 22 constitucional cuajn
do afecten derechos colectivos agrarios.- Este procedimiento es sencillo, el
—
juez recibe la demanda, ordena la suspension inmediata de los actos reclamados de la autoridad a la cual se atribuye, solicita los informes y envia el expediejn
•fee al juez de Distrito para su continuacion.
Esto se hace con la finalidad de que no se afecten intereses como la
vida, la libertad que se han consumado de modo irreparable. (43)
LA FRACCION XII DEL PRECEPTO EN MENCION.- Nos habla de la contradiccion de tesis entre los diferentes tribunales colegiados de circuito esto se hace a traves de la denuncia que hacen los magistrados 0 ministros de la S. Corte,
el procurador general -de la Republica o las partes del.juicio de amparo, en IOST
que se produzca la contradiccion, ya sea en la sal a respectiya en el supuesto de los tribunales colegiados de circuito o ante el tribunal en pleno en caso de
las salas, la resoluci3n que se dicte es de carScter obligatorio para todos, pe
ro no afectan las sentencias que hayan dictado.
LA FRACCION XIV DEL 107.- Se refiere al sobreseimiento por inactivi_
dad procesal caducidad de la instancia, debido a la falta de interes de las par
tes.
La Ley de Amparo en su Articulo 74 Fraccion V, dispone que los amp^
ros directos e indirectos se sobreseeran los mismos cuando el acto reclamado -sea del orden civil o administrativo si cualquiera que sea su estado del juicio
de amparo no se ha efectuado acto procesal durante el plazo de 300 dias naturales no se ha promovido los actos judiciales.
Tratanddse de juicios de garantias en prevision, la inactividad pro_
cesal por la falta de promocion del quejoso por durante el mismo plazo producela caducidad de la instancia. El tribunal colegiado, declarara que ha quedado-firme la sentencia recurrida.
LA FRACCION XV.- Regula la intervencion del procurador general de la Republica, el agente del ministerio publico federal, como parte en todos los
juicios de amparo aunque puede abstenerse de intervenir en ellos como cuando ca^
rece de interes publico.- Como parte puede interponer recursos y vigilar el cum
plimiento de las ejecutorias de amparo.
LA FRACCION XVI._ Se refiere a la rebeldia de la autoridad contra la cual se otorga el amparo, para cumplir con el fallo protector ya sea que in-.
sista en la repetition del .acto reclamado o trate de eludir la sentencia federal.- En estos casos la autoridad debe de ser separada de su cargo y consignada ante el juez de distrito que corresponda, esta destitucion de la autoridaddebe de decretarla el pleno de la S, Corte para consignarla al juez federal, pero antes de esto, a la autoridad rebelde se le debe de suspender la inmuni-dad o destituirlo al funcionario a traves de su superior a fin de que pueda —
ser consignado.
LA FRACCION XVII.- Menciona que la autoridad responsable que no sus
penda el acto reclamado pudiendo hacerlo, tambien incurre en esta sancion, tambien cuando admite fianza ilusoria o insuficiente, siendo solidarios estos dosultimos casos o la responsabilidad civil de la propia autoridad con el que se—
ofreciere la fianza y el que la prestare.
LA FRACCION XVIII.- Se refiere al propio juicio de amparo, regula—
los derechos del acusado en materia penal -requisitos del auto de formal pri —
sion o de sujecion a proceso y ordena a los alcaldes o carceleros que si no reciben copia autorizada del auto de formal prision de un detenido dentro del pla
zo de 72 horas contados desde que el acusado este a su disposicion de un juez,llamara la atencion a este sobre el particular si no recibe constancia dentro-de las 3 horas siguientes podra poner en libertad al detenido.
Tambien el inclumiento a este mandato se hace acreedor a la sancion
anterior, es decir, sera consignado al juez federal al igual que la autoridad—
que realiza la aprehension. (44)
(44) Apuntamiento para el curso de Agentes del Ministerio Publico dela Procuraduria General de Justicia del Estado de Veracruz. 1995.
III.4,-
PARTES EN EL JUICIO DE AMPARO,
Al intentarse una accton, y una vez que el organo jurisdiccional--
respective ha dictado un acuerdo admitiendola y emplazando al sujeto pasivo de
la misma a contestarla para que se defienda, se excepcione o se allane a ella,
surge automaticamente una relacion juridico-procesal, autonoma e independiente
de la situacion juridica sustantiva, existente entre actor y demandado y que,por el juego de diversas causas, da origen al juicio. La relacion juridico-pro
cesal, que es por esencia adjetiva, consta, como dice Chiovenda, de tres sujetos generalmente, cuyo numero puede aumentarse, segun la indole especial del juicio de que se trate o de la intervencion de terceros que tengan derechos pro
pios y distintos que ejercitar.
Los sujetos de la relacion juridico-procesal, de acuerdo con dichoprocesalista italiano son generalmente: el organo jurisdiccional y las partes,esto es, actor y demandado por lo comun.
El concepto de organo jurisdiccional va intimamente ligado al de -competencia, como presupuesto procesal de toda accion. Ahora bien, como en un-capitulo posterior.nos referimos a esta cuestion particularmente, en la presente ocasion vamos a tratar solo de la idea de "parte" en el juicio general, para
despues abordar su estudio en relacion con el juicio de amparo. (45)
Afirmamos anteriormente que las partes en un juicio por lo generalson dos, a saber, actor y demandado, pero que, como acontece en el juicio de am
paro, segun despues veremos, pueden intervenir como tales personas que no son ii actores ni demandados propiamente dichos, sino sujetos que, dentro del proce
;o, ejercitan un derecho sui generis, distinto de aquel que pretenden hacer pre
(45) Burgoa Ignacio.- El Juicio de Amparo.- Pag.
331.
yalecer aquellos.
Al tratar el tenia relatiyo al estudio de las partes'en juicio, sur
ge una cuestion que logicamente debe presrdirlo, a saber, ique se entiende por
parte? iCual es el concepto de parte? iSon partes en un juicio todas las perso
nas que, con excepcion 'del organo jurisdiccional, intervienen en el mismo desplegado diferente actuacion?
Desde luego, podemos decir que la conceptuacion de "parte" en un juicio es, por lo general, de naturaleza puramente legal, esto es, que es la—
ley adjetiva que lo rige la que atribuye tal caracter a la persona que inter—
viene en un procedimiento. Si bien es verdad que doctrinalmente, con indepen—
dencia de toda consideracion legal positive, se puede formular un concepto mas
o menos exacto de lo que se entiende como parte en un juicio, tambien es cierto
que las bases o indices que para tal efecto se toman en cuenta son suministradas por la legislacion, la que, cuando no los proporcicna, implicitamente ex—
cluye del juicio que rija, el concepto mencionado. En efecto, se ha dicho queparte es aquella persona que, teniendo ingerencia en un juicio, ejercita dentro
de el una accion, una excepcion o cualquier recurso procedente, y que, por ex—
elusion, no sera parte aquel sujeto que no tenga, legalmente, tales facultades.
Por consiguiente, siendo la ley la que declara y crea la procedencia de estas—
en favor de determinadas personas y que intervienen en un juicio y siendo su -existencia el criterio de fundamental on y de distincion del concepto de "parte",
luego en ultimo analisis es la ley la que lo determine. Por este motivo, indica^
mos anteriormente que, a nuestro parecer, el concepto o la idea de "parte" es estrictamente legal, pues es el ordenamiento positivo el que lo establece. Prue
ba de ello es que yarias legislaciones reglamentarias de.amparo (j-efiriendonos
ya en especial a este) no reputaban como partes en el juicio de garantias a per
sonas que ya lo son bajo la actual Ley o que lo eran bajo algunas anteriores a
esta.
Es, pues, el otorgamiento o reconocimisnto que la ley adjetiva hace respect0 : a;ciertas facultades' de las personas que intervienen en un juicio,
lo que constituye el criterio para reputar a estas como "partes", de acuerdo-con el cual, seran tales aquellos sujetos que puedan ejercitar validamente una
accion, una defensa en general o un recurso cualquiera. Por exclusion, careceran de caracter de partes aquellas personas que, interviniendo en un juicio con
determinada personalidad, no tengan a la facultad de desplegar dichos actos pr£
cesales, como sucede, por ejemplo, con el depositario judicial, los peritos, -testigos, etc.
En otras palabras, "parte" es todo sujeto que interviene en un procedimiento y a favor de quien o contra quien se p.ronuncia la diccion del dere-cho en un conflicto juridico, bien sea este de caracter fundamental o principal,
o bien de indole accesoria o incidental. Por exclusion, carecera de dicho cara£
ter toda persona que,a pesar de intervenir en un procedimiento determinado, noes sujeto de la controversia que mediante el se dirima. (46j
Por tanto sin pretender ser exactos y sin hacer alarde de precision
en la formulacion del concepto de "parte" en un juicio, nos aventuramos a exponer la siguiente proposicion: toda persona a quien la ley da facultad para ded£
cir una accion, opone.r una defensa en general o interponer cualquier recurso,o a cuyo favor o contra quien va a operarse la actuacion concreta de la ley, se
(46) Idem.- Pag. 333.
reputa "parte", sea en un juicio pri.nci.pal o hi en en un incidente.
Por .fortuna tratandose del juicio de amparo, no tropezamos con di.fi_
cultad alguna en la antedicha determinacion, pues la Ley de Amparo, en s.u articulo 5°, claramente especi.fica que sujetos son partes en el, repuntando al efe£
to como tales, al quejoso, a la autoridad responsable, al tercero perjudicado-y al Ministerio Publico Federal.
EL QUEJOSO COMO PARTE EN EL JUICIO DE AMPARO.
El concepto de quejoso, titular de la accion de amparo, es complejo
y yariado, segun se tome en cuenta cualquiera de las hipotesis establecidas enel articulo 103 Constitucional. Consiguientemente, pues, no podemcs tener
un--
concepto unico, invariable acerca del quejoso, por mas que nos sea dable apun-tar su caracteristica externa o extrinseca: ser el sujeto de la titularidad
de
la accion constitucional de amparo. Por tal motivo, en nuestra pretension de -formular una idea logica-jundica de quejoso en el juicio de amparo, dejemos re_
ferir nuestras consideraciones, necesariamente, a cada una de las fracciones del
articulo 103 Constitucional que consignan sendas hipotesis de procedencia del -juicio de garantias.
En efecto de acuerdo con la fraccion primera del articulo 103 Consti_
tucional, que dice: "Los Tribunales de la Federacion resolveran toda controver-sia que se suscite por leyes o actos de cualquier autoridad que violen las garaji
tias individuales", el titular de la accion de amparo se revela como aquel gober
nado (elemento personal) contra quien cualquier autoridad estatal (elemento auto
ridad) realiza un acto (lato sensu) violatorio de cualquier garantia indivi
—
dual que la Constitucion otorga a aquel (elemento objetivo legal de la contra —
vencionl, ocasionandole un agrayio • personal y. directo (eleraento cons.ecuente ode consecuencia). Por el contrario, el concepto de quejoso, que podemos dedu—
cir de las fracciones s:egunda y tercera del articulo .103 Constitucional es dis.
tinto, cuando menos en los elementos objeto legal de la contravencion y de atito
ridad, que el que se desprende de la fraccion primera.
En efecto, conforme a la fraccion segunda del mencionado precepto-constitucional, que dice: "Los Tribunales de la Federacion resolveran toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren
o restrinjan la soberania de los Estados", el quejoso es aquel gobernado contra
quien la autoridad federal realiza un acto (lato sensu), invadiendo la esfera—
de competencia de los Estados o de las autoridades locales, y que trae como cor[
secuencia la causacion de un agravio personal y directo. (.47)
DIFERENTES TIPOS DE QUEJ0S0S.
El elemento personal que integra el concepto de "quejoso" esta con£
tituido por cualquier gobernado. La idea de gobernado equivale a la del sujetocuya esfera puede ser materia u objeto de algun acto de autoridad, total o parcialmente;
Ahora bien, como gobernados, es decir, como sujetos cuya esfera pue
de ser afectada total o parcialmente por un acto de autoridad, pueden ostentarse tanto las personas fisicas (individuos) como las personas morales de derecho
privado (sociedades y asociaciones de diferente especie); de derecho social
—
(sindicatos y comunidades agrarias); organismos descentralizados y personas morales de derecho publico, llamadas tambien personas morales oficiales.
de la titularidad que tiene de las. garant\as indiyiduales consagradas en la Ley
Fundamental, y dada su condicion de "gobernado",
La titularidad de la accion de amparo en favor de las personas mora^
les de derecho privado, es decir, su condicion de quejosas en el juicio constitucional, esta consignada expresamente en el articulo 8°de la Ley de Amparo, que
establece que podran solicitar la proteccion federal mediante sus legitimos representantes.
LA ADTORIDAD RESPONSABLE.COMO PARTE EN EL JUICIO DE AMPARO.
En un capitulo anterior hemos dejado expuesto el concepto de autori_
dad en el juicio de amparo, del modo siguiente: autoridad es aquel organo estatal, de facto o de jure, investido con facultades o poderes de decision, cuyo—
ejercicio crea, modifica o extingue situaciones generales o concretas, de hecho
o juridicas, con trascendencia particular y determinada, de una manera imperati_
va.
EL TERCERO PERJUDICADO COMO PARTE EN EL JUICIO DE AMPAP.O.
La Ley de Amparo en su articulo 5°, fraccion III, establece que esparte en el juicio de amparo el tercero o los terceros perjudicados. Ahora bien,
iquienes son o pueden ser terceros perjudicados? Dada la diversidad de sujetosque pueden ostentar este caracter, no se puede formular un concepto unitario de
tercero perjudicado, en atencion a que la disposicion invocada, en sus distintos
incisos, consigna la idea respective en las diversas hipotesis o materias sobre
las cuales puede versar el juicio de amparo, variando la calidad de dicho sujeto procesal en cada una de ellas.
a).- En materia civil , (lato sensu} y del trabajo,
El inciso "a" establece que es tercero perjudicado en el amparo en
que el acto reclamado emane de un procedimiento o juicio que no sea del ordenpenal, la contraparte del agraviado, "o cualquiers de las partes en el mismo-juicio, cuando el amparo sea promovido por persona extrana al procedimiento".Como se ve, esta norma es lo suficientemente clara para pretender dar respecto
de ella una explicacion que, ademas de ociosa, seria superflua. Como facilmente se advierte, la imputacion del caracter de tercero perjudicado sera, bien-su contraparte directa (actor o demandado en su caso), en el inciso mencionado
se indican, se formula tomando en consideracion la personalidad que, en el jui_
cio del cual se derive el acto reclamado, hubiese tenido el quejoso. En efecto,
si este es cualquiera de las partes en un procedimiento judicial o laboral, eltercero perjudicado sera, bien su contraparte directa (actor o demandado en sucaso),.o bien una persona que, sin tener esta categoria procesal, intervenga adicho procedimiento ejercitando un derecho propio y distinto.
b).- En materia penal.
A su vez, el inciso "b" de fe fraccion III del articulo 5° de la Ley
de Amparo establece que se reputa como tercero perjudicado:
"El ofendido o las personas que, conforme a la Ley, tengan derechoa la reparacion del dano o a exigir la responsabilidad civil proveniente de undelito, en su caso, en los juicios de amparo promovidos contra actos judiciales
del orden penal, siempre que estos afecten dicha reparacion o responsabilidad".
Como se v e , esta disposicion, a proposito de la determinacion de -quien es el tercero perjudicado en la hipotesis que preve, solo se contrae a --
los juicios de amparo promovidos. contra actos. judicial es del ordej> penal recai
dos en la materia o en el incidente de reparaci.on del dano o de res.pons.aMli —
dad. A es;te respecto, como se puede advertir, la ley incurre en una grave omision, pues deja de estaElecer quien es el tercero perjudicado en los juicios de
amparo en los que el acto reclamado emane del juicio penal principal, o sea, -cuando no concierne a la materia de reparacion o de responsabilidad en favor —
del ofendido por el delito. En estos casos, cuando el quejoso sea el procesado,
el tercero perjudicado no debe ser otro que el Ministerio Publico, a quien indu^
dablemente la ley deja de reconocer tal caracter.
c).- En materia administrativa.
El inciso "c" alude a quienes son los terceros perjudicados en losamparos que versen sobre materia administrativa, estahleciendo que se repuntantales "la persona o personas que hayan gestionado en su favor el acto contra el
que se pide amparo, cuando se trate de providencias dictadas por autoridades -distintas de la judicial o del trabajo".
Esta disposicion legal esta corroborada por la j.urisprudencia de la
Suprema Corte que dice en su parte relativa: "En los amparos contra las resoluciones dictadas por autoridades distintas de la judicial, la ley solo reconocecomo partes, a las personas que hayan gestionado el acto contra el cual se r e el ama". (48)
EL MINISTERIO PUBLICO FEDERAL COMO PARTE EN EL JUICIO
DE AMPARO.
(fechada el J O de noyiemhre de 19551,. tiene como finalidad general, que desdesus o n g e n e s historicos le Ra correspondido defender los tntereses sociales odel Estado, La intervencion concreta que tiene el Ministerio Publico Federal-en los juicios de amparo se basa precisamente en el fin primordial que d e b e —
perseguir, esto, es velar por la observancia del orden constitucional, y especificamente, vigilar y propugnar el acatamiento de los preceptos constitucion^
les y legales que consagran las garantias individuales y que establecen el regimen de competencia entre la Federacion y los Estados, Por tal motivo, el Ministerio Publico Federal no es, como la autoridad responsable y el tercero pe£
judicado, la contraparte del quejoso en el juicio de amparo, sino una parte equilibradora de las pretensiones de las demas, desde el punto de vista constitucional y legal.
Como parte autonoma en el juicio de amparo, el Ministerio Publico-Federal tiene una propia intervencion procesal, por lo que le competen todos ycada uno de los actos procesales referibles a la actividad de las partes. (49)
III.5.-
EL JUICIO DE AMPARO EN MATERIA AGRARIA.
El juicio de amparo en materia agraria ha sido tradicionalmente una
especie del amparo administrative, cuyas reglas constitucional-,
legales, juri^s
prudenciales y doctrinarias siempre lo rigieron dentro de un sistema normativounitario y articulado. Sin embargo, con motivo de las adiciones que se introdujeron al articulo 107 de la Constitucion Federal y a la Ley de Amparo en lo co£
cerniente a dicha materia, nuestro juicio de garantias ha experimentado tales-(49) idem.- Pag. 845.
alteraciones en su estructura jurxdi.ca, que en relacion .con el la, ha asumido-una fisonomia propia y peculiar al desprenderse del regimen normatiyo dentro—
del que estaba regulado, al punto de conformar una ordenacion autfinoma. Puedeafirmarse, en consecuencia, que el juicio de amparo eh materia agraria implica
ya una institucion sui-generis, dotada de principios y reglas procesales pro-pios y a cuyo estudio esta destinado el presente capitulo, en el que enfocaremos la critica de varios aspectos preceptivos inusitados que ostenta.
No podemos prescindir, en efecto, de comentar, desde un angulo estrictamente jurfdico, las referidas adiciones que, a pesar de haberse inspirado en un loable deseo de asegurar dentro del juicio de amparo los derechos sociales e individuales de distintos grupos o entidades agrarias y de sus miem—
bros competentes, han suscitado innumeras dificultades y problemas i n s u p e r a —
bles en su desarrollo procesal, precisamente por quebrantar algunos principios
basicos de nuestra institucion de control constitucional embarazando su eficacia y frustrando los propositos que las sugirieron.
Creemos fundamentalmente que el anS.lisis de cada una de las disposiciones adicionadas a la Ley de Amparo justificara este pronostico y abriga-mos la esperanza de que en breve se practiaue su revisifin sin demagogia ni pasion politica, a efecto de adecuarlas a los imperativos de la ciencia juridi-co-procesal, que con ellas se ha visto seriamente preterida.
EL ASPECTO SOCIAL DEL JUICIO DE AMPARO.
Por modo reiterado v constante y de diversas maneras, tanto en lacatedra, en la conferencia, en congresos y seminarios, como en la obra escrita,
hemos preconizado la idea de que nuestro juicio de amparo ha dejado de tener--
una toni.ca exclusi.yamente individualista para asumi.r perfi,les de institucion—
social que imparte.su tutela indiscriminadamente a todo sujeto moral o fisico,
de derecho privado, social o publico, en cuyo detrimento cualquier acto de autoridad quebrante el regimen juridico en que se estructura el ser del Estado--Mexicano y en que se organizan y ordenan los multiples y variados aspectos de—
su vida. Hemos sostenido, ademas, y en puntual congruencia con esta concepcion,
que el juicio de amparo, incubado a mediados del siglo pasado dentro de una
ideologia individualista y liberal, ha tenido la virtud indisputable de haber—
amoldado su procedencia y su teleologia a las radicales transformaciones que en
distintos ordenes y aspectos sociales y economicos ha experimentado la perenneevolucion de nuestro pais.
Este fenomeno, positivamente sorprendente, ha sido auspiciado por—
la ductibi1idad natural de nuestro juicio, a cuya tutela se han incorporadc sujetos que han ido surgiendo de la dinamica socio-economica de Mexico y que, por
el solo hecho de aparecer dentro del Estado, automaticamente adquieren la situa^
cion de "gobernados", sometidos al imperio o poder publico o de soberania, convirtiendose en centro de imputacion normativa de todo el sistema juridico c o n forme al cual ese imperio o poder debe desarrol larse para conservar su legitimi_
dad en el regimen de derecho dentro del que nuestro pais siempre ha deseado vivir durante todo el decurso de su historia como nacion independiente.
La condicion de "gobernado" se traduce en la posibilidad, siempre—
latente y abierta, de que cualquier sujeto dentro del Estado y como centro de—
imputacion normativa, reciba en su esfera el impacto de algun acto de autoridad
en que especificamente se revela el poder publico o el imperio estatal; y como-
ese acto, para ser yalido, debe encauzarse dentro de los canones de la legali-dad, es decir, deritro de los variados ordenamientos que deben regirlo, este solo deber entrana la garantia de que, unicamente cumpliendolo, la autoridad u or
gano estatal de que prcceda puede legitimamente afectar al gobernado. Las aarajn
tias de este estriban, por ende, en un conjunto de normas juridicas que sujetan
al poder publico y sin cuya observancia el acto de autoridad en que §ste se e—
jercite, carece de validez. No de otra manera puede concebirse la garantia de—
legalidad que consagran los articulos 14 y 16 constitucionales, pues los bienes
juridicos que resguarda y que son susceptibles de pertenecer a la esfera de diferentes tipos de "gobernados" Cpersona fisica o "individuo", persona moral dederecho privado, de derecho social, organismo descentralizado y persona moral —
oficial), solo pueden afectarse validamente si el acto autoritario de afectacion
se ajusta a la norma que lo preve y regula. De esta consideracion se deduce queel disfrute o goce de tal garantia (para no referirnos sino a ella) es atribui —
ble a cualesquiera de los sujetos enunciados, o sea, que estos son sus titulares
es y que el acto que la viole es impugnable en amparo por los afectados, inde—pendientemente de su indole singular.
La potestad imperativa del Estado puede desplegarse, en efecto, freji
te a todos aquellos sujetos que suelen resentir el acto de autoridad respectivo;
pero este, merced al principio de legalidad que caracteriza y funda a todo regimen de derecho, no debe realizarse arbitrariamente, es decir, solo conforme a la
voluntad del organo estatal de que proviene. (50)
No solo es extrano, sino perfectamente logico y natural, en c o n s e —
cuencia, que nuestro juicio de amparo tutele las garantias sociales por m e d i a —
cion inseparable e indisoluble de la garantia de legalidad que instituyen primo£
(50) Idem.- Pag. 850.
dialroente los articulos 14 y 16 de la Ley Fundamental, Esta tutela la imparte-el amparo sin necesidad de aBolir o elfminar el'calfficativo "individuales"
que emplea, entre otros, el articulo .103, mismo que establece su procedencia -constitucional, pues ya se fia demostrado que no es ese vocablo el que traduce-el substratum juridico cabal de las garantias consignadas en el Codigo Supremo.
Ahora bien, es evidente que la referida tutela se administra en favor de los s ^
jetos de las garantias sociales mediante la preservacion de todas las normas en
que legalmente se comprenden, circunstancia que adscribe al juicio de a m p a r o —
una tonica social indiscutible.
La materia agraria se integra substancialmente con las g a r a n t i a s —
que consagra el articulo 27 constitucional en sus disposiciones conducentes, co
mo bases sobre las que se estructura todo un sistema normativo articulado e n —
diferentes ordenamientos o cuerpos legales. Dentro de ella se ubican sujetos in_
dividuales y entidades colectivas, quienes, a guisa de gobernados, pueden ser £
fectados por actos de autoridad. Atendiendo a la posibilidad de que estos actos
no observen las normas en que tal sistema se manifiesta, es decir, que quebranten las garantias sociales en ellas expresadas, los sujetos lesos pueden acudir
al juicio de,amparo en virtud de que estos fenomenos violatorios involucran simultaneamente la infraccion a la garantia de legalidad.
La procedencia del amparo en materia agraria es, pues, el corolario
logico y natural de la substancia juridica de esta importantisima garantia con^
titucional y que los criterios verbalistas pretenden referir unicamente a la e£
fera del individuo. La vida dinamica de nuestro juicio asi lo comprueba ineluctablemente, ya que nadie puede negar que a el ocurren entidades de derecho so--
cial para proteger.sus. bienes juri'dicos contra cualquier acto de autoridad lesivo que contravenga el regimen normativo en que se organtzan y funcionan, Aun
que gestado en ambiente politico en que los derechos individuales eran los pupilos exclusivos del orden juridico, nuestro amparo nacio bajo el signo lumino
so de su perenidad, gracias a su naturaleza ductil que constantemente lo aco-pla a 1 as transformaciones sociales y economicas que experimenta el pueblo mexicano en su continua evolucion. Por eso ha tenido la virtud de extender su te
leologia preservativa a todos los ordenamientos que han recogido los ideales-del gran movimiento revolucionario de .1910, asegurando su observancia y vigencia plena. En su portentosa finalidad generica, el juicio de amparo conjuga--los derechos individuales y los derechos colectivos, pues a ambos tutela por-igual en aras de un interes social comun, que estriba en el respeto al regimen
juridico total en que Mexico desea vivir. Solo los individualistas ofuscados—
tienen la osadia de hurtarle esta insigne cualidad, exponiendolo a la injustificada y absurda critica de sus enemigos, quienes, con torpe desconocimiento-de su esencia, lo conceptuan como una institucion anacronica que pertenece alpasado y ya superado individualismo. Frente a unos y otros, la mejor defensa-de nuestro amparo consiste en comprenderlo en su implicacion esencial y en
—
exhibir sus virtudes como el mas eficaz escudo contra sus mutiladores petrifies
dos y sus detractores con proclividad dictatorial. (51)
La proyeccion social del juicio de amparo como medio juridico par'aproteger las garantias constitucionales y legales en materia agraria, se perfila claramente en la motivacion de las adiciones introducidas al articulo 107 de
la Ley Suprema por Decreto Congresional de 30 de octubre de 1962, publicado enel Diario Oficial de la Federacion correspondiente al 2 de noviembre siguiente.
(51)Idem.- Pag. 852.
La injciatiya p.residencial que las p,ropuso asi.enta en. su parte considerativa-que "El Ejecutivo Federal considera indispensable, teniendo en cuenta lo's ante
cedentes histSricos de la Reforma Agraria y en constancia con el espiritu delarticulo 27 constitucional, que el juicio de amparo sea un -verdadero instrumeii
to protector de la garantia social que este consagra y para ello se requiere—
distinguirlo del sistema tradicional del amparo de estricto derecho, concebido
para la vida civil y mercantil en que se debaten intereses p a r t i c u l a r s , comoya lo fiace nuestro Codigo Politico en materia penal y por lo que respecta a la
parte obrera en materia de trabajo, disponiendo que podra suplirse la deficieji
cia de la queja".
El aspecto teleologico del amparo como preservador de dichas garari
tias sociales y como mantenedor del regimen de propiedad rural preconizado enel articulo 27 de la Constitucion y estructurado en la legislacion secundariaemanada de el, se reafirmo con ocasion de las adiciones que se propusieron a—
la Ley de Amparo ante el Senado de la Republica, tendientes a ajustar este ordenamiento a las que, a su vez, se agregaron al articulo 107 del Codigo Supremo.
Las comisiones senatoriales que dictaminaron favorablemente la citada iniciativa de adiciones a la Ley de Amparo fueron mas explicitas en l a —
concepcion de nuestro juicio constitucional como institucion juridico-procesal
protectora de las garantias sociales en materia agraria.
III.6.-
LA SUPLENCIA DE LA QUEJA EN EL JUICIO DE AMPARO.
La facultad de suplir las deficiencias de la demanda de amparo
—
cuando se trate de juicios de garantias que versen sobre materia penal o labo--
ral (en este ultimo caso unicaraente en favor del trahajador quejoso). o en.el su
puesto de que los.actos reclamados se funden en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte, se convierte en una obligacion
para los juzgadores federales si el agravfado es un nucleo de poblacion, un ejM
do, un comunero o un ejidatario, Tanto la adicion al articulo 1 0 7 , fraccion II,
de la Constitucion, como la agregada al articulo 2 de la Ley de Amparo que la-reproduce, estan concebidas en terminos imperativos, al ordenar que en favor de
dichos sujetos "debera suplirse la deficiencia de la queja". Este sentido imperative se corrobora por el articulo 76, ya adicionado de la mencionada Ley, aldisponer que en las sentencias de amparo: "DeberS suplirse la deficiencia de la
queja en materia agraria, cuando el quejoso alegue que ha habido en contra delnucleo de poblacion, del ejidatario o comunero una violacion manifiesta de susderechos agrarios sobre tierras y aguas".
La extension de la suplencia en favor de los sujetos quejosos men-cionados es de mayor alcance que la que procede en los otros casos ya s e n a l a —
dos, pues el juzgador de amparo esta constrenido a analizar actos distintos delos reclamados desde el punto de vista de su inconstitucionalidad, cuando s u —
existencia se deduzca de las pruebas aportadas o allegadas en el juicio, segunlo establece el articulo 7 8 , in fine, al disponer que: "La autoridad que conozca del amparo resolvera sobre la inconstitucionalidad de los actos reclamados—
tal y como se hayan probado, aun cuando sean distintos de los invocados (sic)-en la demanda".
(52;
Esta disposicion nos parece aberratiya, pues auspicia situaciones-verdaderamente anti-juridicas que "vulneran principios procesales fundamentales.
(52) Idem.- Pag.- 905.
En efecto, al ponderarse actos.que no fueron impugandos en la demanda de amparo y en relacion con los cuales oBViamente la autoridad responsaBle no pudo--rendir su informe justificadc ni el tercero perjudicado preserver sus derechos,
se coloca a estos sujetos en un estado de indefension, alterandose ademas, lalitis en el juicio de garantias, ya que solo con dotes siBilinas podrian adivji
nar contra que actos, diversos de los reclaroados, se pudiere conceder o negarla proteccion federal. La adicion que comentamos, fruto de la ligereza o el -atolondramiento de sus autores, hace surgir la absurda posiBilidad de que losnucleos de poBlacion, los ejidos, los comuneros o los ejidatarios, comBatan a£
tos de autoridad indeterminados y unicamente determinaBles en la sentencia deamparo, y que, por esta circunstancia, no puedan ser materia de la controver—
sia constitucional y en relacion con los cuales tampoco pueda invocarse ninguna causa de improcedencia, por la sencilla razon de que permanecen ignorados—
durante toda la secuela procesal. A mayor aBundamiento, la obligacion que se-impone al juzgador federal para resolver soBre la inconstitucionalidad de a c tos diferentes de los reclamados, involucra el inusitado caso de que se juzgue
el proceder de organos del Estado que no hayan tenido el caracter de autoridades responsables en el juicio de amparo de que se trate, cuando dichos actos—
no provengan de las que, como tales, se hayan senalado en la demanda.
Es, por tanto, urgentemente imperioso que, para evitar estos omin£
sos fenomenos, se deje de observar, por desquiciante, la disposicion que corner^
tamos, toda vez que su aplicacion traeria como consecuencia la violacion
de—
ineludibles principios del procedimiento entre los que destaca el relativo a—
la igualdad entre las partes. Abrigamos la esperanza de que el respeto a nuestro juicio de amparo prevalezca sobre una disposicion legal pero anti-juridica
en la que se descuh.re el i/npacto de la sieippre peligrosa improvisacion
tiva,
(
) Idem.- Pag.- 906.
legist
C A P I T U L O
IV
NECESIDAD DE REFORMAR EL ARTICULO 227
DE LA LEY DE AMPARO EN MATERIA AGRARIA.
IV.1.- COMENTARIOS SOBRE EL TITULO DECIMO DE LA LEY AGRARIA EXPEDIDA EN 1992—
REFERENTE A LA JUSTICIA AGRARIA.
"Articulo 163.- Son juicios agrarios los que tienen por objeto sus
tanciar, dirinrir y resolver las controversias que se susciten con motivo de la
aplicacion de las disposiciones contenidas en esta ley".
La expresion "juicios agrarios" que aqui se emp'lea, quiza corres-ponda a la de procesos agrarios, que es mas propia que aquella en lenguaje forense, por los motivos que enseguida expresamos: (53)
De Pina y Castillo Larranaga, en su Derecho procesal civil, dicenque el proceso supone una actividad generadora de actos juridicamente reglados,
encarainados todos a obtener una determinada resolucion jurisdiccional.
Menendez Pidal expresa que la palabra proceso viene del derecho ca_
nonico y que se deriva de "procedo", termino equivalente a avanzar, y agrega—
que es la coordinacion de actos juridicos derivados del ejercicio de la accion
procesal". Jaime Guaspo lo define como "la serie 0 sucesion de actos que tienden a la actuacion de una pretension mediante la intervencion de los organos—
del Estado instituidos especialmente para ello". Carnelutti lo define de dive£
sas maneras. Algunas veces dice que el proceso es "el conjunto de todos los a £
tos que se realizan para la solucion de un litigio". Tambien afirma que el - —
(53) Delgado Moya Ruben Dr., Molina Ortega Angelica Ma.- Ley Agraria comentada
y actualizada.- Pag. 331.
"proceso como el procedimiento, indica una serie o una cadena de actos coordina
dos para el logro de una finalidad"; en el proceso "jurisdiccional -concluye-,esta finalidad consiste en la composicion del litigio".
En vista de lo expuesto, consideramos que el legislador al aludir—
a los "juicios agrarios" que se mencionan en este numeral que se comenta, en -realidad a lo que quiso referirse fue al proceso agrario, concepto este que
es
mas amplio y mas apropiado que el de los susodichos juicios agrarios, a u n q u e —
no estamos muy seguros de lo que pretendio al emplear esta termino'logia.
"Articulo 164.- En la resolucion de las controversias que sean pue£
tas bajo su conocimiento, los tribunales se sujetaran siempre al procedimientoprevisto por esta ley y quedara constancia de ella por escrito."
En los juicios en que se involucren tierras de los grupos indigenas
los tribunales deberan considerar las costumbres y usos de cada grupo mientrasno contravengan lo dispuesto por esta ley ni se afecten derechos de tercero. Asimismo, cuando se hga necesario, el tribunal se asegurara de que los indigenas
cuenten con traductores.
Los tribunales supliran la deficiencia de las partes en sus plantea_
mientos de- derecho cuando se trate de nucleos de poblacion ejidales o comunales
asi como ejidatarios y comuneros.
Este articulo se compone de tres parrafos. En los dos primeros se—
haBla indistintamente de "procedimiento" y de "juicios", y en el tercero se al£
de a la suplencia de "la deficiencia de las partes en sus planteamientos de derecho cuando se trate de nucleos de poblacion ejidales o comunales, asi como —
(dej ejidatarios y comuneros". En el segundo paragrafo tambien se hace referen-
cia a la proteccion de grupos indfgenas en la forma y terminos que ahi se a—
si entan.
En efecto, el proceso, ya como relacion o simplemente como circun£
tancia, es un principio juridico directriz, en tanto que el procedimiento es—
la realizacion sucesiva de los actos juridicos del susodicho proceso. El proc£
so es la esencia en el desarrollo de toda actividad jurisdiccional, en tanto-que el procedimiento es la forma del desenvolvimiento de tal proceso. El proc^
so es lo abstracto; en cambio, el procedimiento es lo concreto. En resumen: el
proceso es el continente y el procedimiento es el contenido.
"Articulo 165.- Los tribunales agrarios, ademas, conoceran en la—
via de jurisdiccion voluntaria de los asuntos no litigiosos que les sean planteados, que requieran la intervencibn judicial, y proveeran lo necesario paraproteger los intereses de los solicitantes."
La ley agraria nueva, independientemente de que confunde y no re—
suelve satisfactoriamente los topicos de "juicios agrarios" y de "procedimientos" a que se contrae en los articulos 163 y 164, en el presente articulo
que
se comenta alude a la "via de jurisdiccion voluntaria de los asuntos no litigi£
sos (lo cual en si es una redundanciaj que les sean planteados" a los t r i b u n a les agrarios. Tales juicios de jurisdiccion voluntaria, forzando al maximo el —
criterio juridico y de acuerdo como esta dispuesto en la propia ley, tienen
su
antecedente en los numerales 48 y segunda fraccion del 98 de esta, que hablan—
de la misma. (54 )
Sobre el particular es de decirse que en el resto de la multicitada
la susodicha via de jurisdiccion voluntaria, lo cual equivale a que la mismasea poco operable o totalmente nula en cuanto a su eficacia procedimental. En
este aspecto la ley federal del trabajo es mas efectiva cuando trata de los-procedimientos paraprocesales o de jurisdiccion voluntaria en los numerales-982 a 991.
"Articulo 166.- Los tribunales agrarios proveeran las diligencias
precautorias necesarias para proteger a los in.teresados. Asimismo, podran acor
dar la suspension del acto de autoridad en materia agraria que pudiera afecta^
los en tanto se resuelve en definitiva. La suspension se regular! aplicando en
lo conducente lo dispuesto en el Libro Primero, Titulo Segundo, Capitulo III —
de la Ley de Amparo."
En la aplicacion de las disposiciones de este ordenamiento para efectos de la suspension del acto de autoridad en materia agraria, los tribunales agrarios consideraran las condiciones socioeconomicas de los interesados-para el establecimiento de la garantia inherente a la reparacion del dano e in_
demnizacion que pudiere causarse con la suspension, si la sentencia no fuere—
favorable para el quejoso.
Para efectos de la suspension a que se hace referencia, debera estarse a lo dispuesto sobre el particular en el "Libre Primero, Titu'lo SegundoCapitulo III de la Ley de Amparo". Sin embargo, de acuerdo con lo ordenado enel articulo 167 de la propia ley de la materia, el unico ordenamiento juridico
de aplicacion supletoria de esta, y siempre y "cuando no exista disposicion ex^
presa en esta ley, en lo que fuere indispensable para completar las disposicio^
nes de este Titulo y que no se apongan directa o indirectamente", lo es el co-
digo federal de procedimientos civiles, unicamente. Por tanto, ni aun en el ca
so de suspensi5n a la cual aqui se alude, podra validamente aplicarse con
tal
caracter la ley de amparo que se raenciona, so pena de que se viole lo ordenado
en el articulo 167, en cita, que es muy claro en cuanto a dicha supletoriedadse refiere. Este argumento se refuerza con lo prescrito en el articulo 2° d e la ley agraria, en donde se expresa que en lo no previsto en esta, "se aplicara supletoriamente la legislacion civil federal y , en su caso, mercantil, B e gun la materia de que se trate". Como la multicitada ley de amparo no es ni lie
gislacion "civil federal" ni "mercantil", luego, pues, en conclusion, por mandato expreso de la propia ley agraria, no puede ni podra aplicarse con el su-puesto caracter supletorio que se le da en este articulo que se comenta, aun-que se trate de "la suspension del acto de autoridad en materia agraria" a que
en el se alude. ( 5 5 )
DEL JUICIO AGRARIO.
"Articulo 178.- La copia de la demanda se entregara al demandado 0
a la persona con quien se practique el emplazami'ento respectivo. El demandadocontestara la demanda a mas tardar en la audiencia, pudiendo hacerlo por escri_
to 0 mediante su comparecencia. En este ultimo caso, el tribunal solicitara
a
la Procuraduria Agraria que coadyuve en su forraulacion por escrito en forma -concisa. En su actuacion, dicho organismo se apegara a los principios de objetividad e imparciabilidad debidas."
En la tramitacion del juicio agrario los Tribunales se ajustaran-al principio de oralidad, salvo cuando se requiera de constancia escrita 0 mayor formalidad, 0 asi lo disponga la ley. (55)
(55 ) Idem.- Pag. 337.
(56 ) Idem.- Pag. 364.
Estipulase en el presente precepto juridico que se comenta, la o—
bligacion que tiene el demandado, una vez que fue legalmente emplazado a jui—
cio, de contestar el libelo "a mas tardar en la audiencia, pudiendo h a c e r l o —
por escrito o mediante comparecencia", o sea, verbalmente, aunque es este ulti_
mo caso, el tribunal agrario del conocimiento "solicitara a la Procuraduria Agraria que coadyuve en su formulacion por escrito en forma concisa", y ademasse hace hincapie en que en la actuacion de tal procuraduria, esta se "apegaraa los principios de objetividad e imparcialidad debidas".
Consideramos que esta es una medida de proteccion a la demandada,hasta cierto punto, toda vez que se le prohibe a la referida institucion incurre en parcialidad, lo cual no es correcto en razon de que tanto la procuradu^
ria como cualquier otro mandatario tiene la obligacion de ser parcial, aunqueeso si, probo en su actuacion para con el adversario y para con el tribunal ajn
te el cual se sustancia el multicitado juicio, que no es lo mismo.
En el segundo parrafo estimamos que existe una contradiccion manifiesta con lo expreado en el primero, que acaba de comentarse, ya que en aquel
se ordena t'ehacientemente que la demanda debera contestarse por escrito, biensea por el propio demandado o en su defecto por la procuraduria agraria, y eneste segundo paragrafo se afirma que "En la tramitacion del juicio agrario los
tribunales se ajustaran al principio de oralidad", lo cual en si es un contrasentido, que da margen a la duda en cuanto a que no se sabe con certeza cual—
de estas dos formas es la que prevalece y por lo tanto, hay que atender: la oral o la escrita, que tampoco es lo mismo.
la conclusion de que el proceso agrario, y sus ccrrespondientes procedimien—
tos, deben ser mixtos, esto es, en parte usandose el principio de oralidad aque se alude en el segundo parrafo, y en parte empleandose la escritura, tambien como principio, tal y como esta previsto en el primer paragrafo, pero ad
mitiendose que la contestacion a la demanda tambien sea o pueda hacerse de riva
nera oral y no forzosamente por escrito, aunque de esto quede constancia in—
cluso literal en los autos del expediente relativo. Este numeral se relaciona
con los articulos 164, 170 y 179 de la ley de la materia. (57)
Como se observa, del analisis a la Ley Agraria y en relacion a 1aJusticia Agraria, la suplencia de la queja queda suprimida y las partes deben—
precisar correctamente los hechos de su accion y de sus excepciones al formular
su demanda y la contestacion.
IV.2.- OBSOLECENCIA DEL ARTICULO 227 DE LA LEY DE AMPARO VIGENTE.
"El Articulo 227.de la Ley de Amparo vigente dice.- Debera suplirse la deficiencia de la queja y la de exposiciones, comparecencias y alegatos,en los juicios de amparo en que sean parte como quejosos o como terceros, las—
entidades o individuos que menciona el articulo 212; asi como en los recursos—
que los mismos interpongan con motivo de dichos juicios."
Ahora bien, con motivo de la expedicion de la nueva ley agraria -y en la cual se crean los tribunales agrarios, dichos tribunales conoceran de—
las controversies que se suciten
en los nucleos depoblacion ejidal o comunal y
a los ejidatarios y comuneros cuando se afecten sus derechos agrarios, para locual los interesados deberan ventilar sus demandas ante dichos tribunales, lo (57) Idem.- Pag. 366.
que trae como consecuencia inmediata que juridicamente en cuanto a la suplencia de la queja en materia agraria del juicio de amparo ha quedado obsoleta—
toda vez que es competencia a partir de la expedicion de la nueva ley agraria
del ano de 1992 lo relativo a los juicios agrarios y que como ya se comento—
en el primer punto de este apartado los tribunales agrarios ya no suplen la—
deficiencia de la queja a las partes interesadas, por lo que debera reformarse el articulo 227 de la Ley de Amparo vigente para que no exista controver—
sia entre estos dos ordenamientos aun vigentes en materia agraria.
El espiritu de legislador en la expedicion de la nueva ley a g r a ria considero que a falta de disposiciones contempladas en este ordenamiento,
sea supletorio el Codigo Federal de Procedimientos Civiles, lo que se presume
que los actos juridicos derivados de las controversias en materia agraria son
consideradas actualmente como actos entre particulares, situacion que queda a-_
bolida la proteccion que se le dio en la ley de reforma agraria de 1971 a los
campesinos en la que se suplia la deficiencia de la queja en materia agraria.
IV.3.- PROPUESTA UE RtFORMAS A LA LEY EN MATERIA AGRARIA.
Como ya se ha comentado, la expedicion de la ley agraria de 1992,trajo como consecuencia una nueva vida procesal en lo referente al derecho a—
grario vigente en el cual se crearon una serie de instituciones para atender—
a los problemas agrarios especiaImente en lo que respecta a los tribunales a—
grarios, a la procuraduria agraria y basicamente en cuanto al procedimiento agrario, denominado de la justicia agraria que contempla el Titulo Decimo de e£
te ordenamiento agrario.
Ahora bien, en virtud de To anterior la ley de amparo en materiaagraria que tutela el Libro Segundo, Titulo Unico y que comprende de los arti_
culos 212 al 234 de dicho ordenamiento deberan reformarse en su totalidad para no contravenir lo dispuesto en la ley de materia agraria y por otra partepara adecuarse a estas disposiciones vigentes a partir del ano de 1992 y basi_
camente en lo referente a la suplencia de la deficiencia de la queja, en virtud a que como quejoso o como tercero las entidades o individuos que menciona
el articulo 212 de la Ley de Amparo vigente se suple la deficiencia de la que
ja
a los nucleos de poblacion ejidal o comunal y a los ejidatarios y comune-
ros en sus derechos agrarios, asi como en su pretencion de estos derechos a-quienes pertenezcan a la clase campesina.
Por lo tanto, en razon de las nuevas disposiciones de la ley agraria vigente a partir de 1992 las partes deberan formular correctamente sus pr£
tenciones en su demanda y en su contestacion, eliminandose la suplencia de laqueja, en virtud de que los quejosos contorme a la ley de amparo aun vigente-en esta materia se convirtieron a partir del ano de 1992 en fundamento a la -ley agraria en demandantes, siguiendo todo un procedimiento agrario similar al
procedimiento civil, tan es asi* que el ordenamiento supletorio lo es el Codigo
Federal de Procedimientos Civiles.
En otro orden de ideas, solo en determinados casos en la ley agraria se suple la deficiencia de las partes segun el articulo 164 Tercer Parrafo
cuando se trate de nucleos de poblacion ejidal o comunal, asi como ejidatarios
y comuneros; lo que logicamente es por el rezago agrario y por la transition—
de estos nucleos de poblacion cuando se afecten en sus derechos y que a partir
de 1992 seran asuntos de caracter entre particulares. (58)
(58) Idem.- Pag. 367.
C O N C L U S I O N E S
1.- Del presente trabajo de investigacion, en su capftulo primero se hace un—
estudio de la evolucion -historica del Derecho Agrario en nuestro pais, —
desde la epoca prehispanica, pasando por la colonia, independencia y duraii
te y despues de la Revolucion Mexicana; el objetivo de este analisis es —
dar a conocer el origen y trascendencia de los Derechos Agrarios de una
clase controvertida en este aspecto, como es la campesina, que sin duda ha
sido una de las mas vilipendiadas y afectadas tanto en sus derechos como—
humanitariamente.
2.- Siguiendo con el desarrollo del presente, se hace un estudio de la histo—
ria de los primeros ordenamientos legislatives y reglamentos en materia de
derecho agrario a partir del ano de 1915 hasta el ano de 1992; en el cualse expidieron una serie de legislaciones en materia agraria de manera gen£
ral y otras especificamente sobre giros, sobre reparticion de tierras ejidales, de patrimon io parcelario, de dotaciones, etc.s que "desde nuestro--particular punto de vista, hasta la expedicion de la Ley Federal de la Reforma Agraria de 1971, el legislador consagro su espiritu en favor de
la
clase campesina, apoyando sus derechos, su idiosincracia y su herencia enla transmision generacional de estos derechos, pero que se ve interrumpida
con la expedicion de la nueva ley .agraria de 1992, en el cual esos derechos
generacionales se ven eliminados y dan paso a la adquisicion de sus parcelas como si fueran bienes inmobiliarios en la que surge logicamente actosjuridicos similares al derecho civil.
3.- Igualmente se hace un analisis del juicio de amparo en materia agraria, ini_
ciando con sus generalldades, se analiza el articulo 103 asi como el articu
lo 107 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, se hace
un estudio de las partes en e 1 juicio de amparo y se comenta finalmente
amparo en materi
al
agraria y la suplencia de la queja en esta materia.
El analisis del juicio de amparo nos lleva a la idea de remitirnos a la
—
creacion -de este juicio de parte de Mariano Otero y Cresencio Rejon padres
de este juicio, que ha sido modelG
nivel internacional- por defende
a --
los derechos humanos y que especificamente en nuestra constitucion se establece una defensa por violacion a las garantias individuales que consagra-nuestra ley Suprema en sus primeros 29 articulos y que haya su fundamento en los articulos anteriormente citados; es por ello que aun de que el articulo 27 Constitucional reformado en 1992 y ede la cual se crea la nueva ley
agraria, desde el punto de vista de los derechos humanos debe prevalecer 1*
esencia del juicio de amparo para proteger en est
caso a las innumerables-
violaciones a los derechos agrarios a la nueva vida agraria que dio fin
a-
tantas y tantas generaciones de mexicanos de la clase campesina que vieroncuartados sus derechos sucesorios agrarios con la expedicion de este nuevoordenamiento.
4.- Finalmente se hacen comentarios respecto a la necesidad de reformar el arti^
culo 227 de la ley de amparo en materia agraria, iniciando por hacer comentarios sobre la justicia agraria que tutela el Titulo Decimo de la Ley Agra_
ria respecto a la justicia agraria, asi como se proponen reformas a la leyde
amparo
-en esta materia pero basicamente
a la absolesencia del arti--
culo Til de la ley de amparo en materia agraria y que se refiere a la suplencia de la queja.
5.- La suplencia de la queja en materia de amparo agrario debera ser sujeta
a
reformas en razon de la nueva expedicion de la ley agraria, en virtud a la
creacion de los tribunales agrarios, de la procuraduria agraria y. del procedimiento agrario que debera conocer de los problemas que se susciten
en
virtud y como consecuencia de los problemas agrarios.
6.- En razon de lo anterior, obedece a que como quejosos o como terceros perjiu
dicados los iridividuos o entidades a que hace referencia el articulo 227—
de la ley de amparo vigente aun, son a partir de 1992 demandantes y demandados similar a un procedimiento de caracter civil y en el cual los tribunales no suplen la deficiencia de la queja solo a las partes que se refieren a nucleos de poblacion ejidal y comunal por el momento en virtud del-rezago agrario y por la transicion de estos problemas de derechos agrarios.
7.- Es necesario, por otra parte que se reforme todo el apartado referente a la
ley de amparo en materia agraria para adecuarla a las disposiciones contend
das en la ley agraria de 1992 y por otra parte para no contravenir a este-ordenamiento tambien vigente a partir de 1992.
8.- A nuestro criterio consideramos, que las adecuaciones que sufra la ley de-amparo sobre esta materia agraria deberan ser con el espiritu creador de los
legisladores que dieron origen a este juicio de garantias, con defensa a los
derechos humanos en favor de la clase campesina.
B I B L I 0 G R A F I A
1.- APUNTAMIENTOS PARA EL CURSO DE AGENTES DEL MINISTERIO PUBLICO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE JUSTICIA DEL ESTADO DE VERACRUZ, 199.5.
2.- BERNARDINO C. HORNE. "REFORMAS AGRARIAS EN AMERICA V EUROPA", EDIT. CLAP. I DAD, BUENOS AIRES, 1938.
3.- BURGOA IGNACIO.- EL JUCIO DE AMPARO.
4.- CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, 1995.
5.- CHAVES PADRON MARTHA.- EL DERECHO AGRARIO EN MEXICO.- EDIT. PORRUA.
6.- DELEGADO MOYA RUBEN DR.- MOLINA ORTEGA ANGELICA MA.- LEY AGRARIA COMENTADA
Y ACTUALIZADA.
7.- GARCIA MAYNEZ EDUARDO.- INTRODUCCION AL ESTUDIO DE DERECHO.
8.- LEY AGRARIA DE 1992.
9.- LEY DE AMPARO DE 1995.
10.- MENDIETA Y NUnEZ LUCIO.- EL PROBLEMA AGRARIO EN MEXICO.- EDIT. PORRUA.
11.- PAUL WESTHEIM. "ARTE ANTIGUO DE MEXICO". CAPITULO DE ARTE COLECTIVO. EDICION FONDO DE CULTUP.A ECONOMICA MEXICO, 1963.
12.- PONCE DE LEON ARMENTA LUIS M.- DERECHO PROCESAL AGRARIO.- EDIT. TRILLAS.