La política pública de competitividad desde la mirada de la

XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
La política pública de competitividad desde la mirada de la privatización de los puertos colombianos
Ernesto Cajiao Gómez
Claudia Patricia Mendieta Cardona
“La promoción de la competitividad es una preocupación de largo plazo pero no es una preocupación que podamos dejar al largo plazo”. Política Nacional de Competitividad y Productividad, Documento Conpes 3527 de 23 de Junio de 2008.
ORIGEN Y DESARROLLO DE UNA POLÍTICA NACIONAL PARA LA COMPETITIVIDAD
El final del siglo XX marcó la terminación de período de desarrollo económico latinoamericano de cuatro décadas caracterizado por el crecimiento endógeno de las economías y la aplicación de severos instrumentos de protección a la producción nacional orientado por la CEPAL (Comisión Económica para América Latina). Con el advenimiento acelerado de la Internacionalización de las Economías en el filo del siglo XXI, se indujo la necesaria apertura de los mercados, la reconversión de las industrias y la gradual liberación de las numerosas medidas de protección de la producción en los países al sur del Río Grande, en una carrera desaforada por la captura de nuevos y variados mercados buscando la competitividad en términos de calidad, precio y diferenciación.
Las posiciones de vanguardia en esta carrera por el posicionamiento competitivo regional y global fueron tomadas por aquellos países que habían preparado por anticipado de alguna manera un marco de política de comercio exterior y competitividad, modernización de la infraestructura portuaria, de transporte, del régimen aduanero y cambiario, de la logística, la conectividad y la reconversión de la producción industrial.
La competitividad de un país está definida por la dinámica del comercio, no solo vista como el flujo de personas, información y mercancías, sino por la integridad y generación de valor agregado. De esta manera, la infraestructura, el transporte y la logística, son factores determinantes en el desarrollo del país. Al aumentar la competitividad en los principales mercados se obliga al país a adaptarse y ofrecer al comercio ventajas de costo, rapidez, confiabilidad y flexibilidad en la distribución de las mercancías, situación que se logra por medio de la dotación de una adecuada infraestructura de transporte intermodal.
Según Ramírez (2008), en Colombia la mayoría de las iniciativas de competitividad no han tenido continuidad a lo largo de periodos gubernamentales y han sido generalmente de carácter nacional o sectorial, desconociendo en gran medida la región como determinante fundamental de la competitividad.
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Esta circunstancia encontró a Colombia pobremente preparada para la Apertura Económica como se le llamó en nuestro medio y le correspondió a la administración del Presidente Gaviria tomar las primeras medidas de adecuación de la máquina del Estado, en todos sus niveles, desde la reforma de la Constitución Política, al nuevo esquema de desarrollo económico altamente competitivo propuesto por Porter (1990), conocido autor internacional y líder de la firma consultora Monitor que se contrató para adelantar un estudio sobre la Ventaja Competitiva en Colombia (y posteriormente en otros departamentos entre ellos el Valle del Cauca y Santander).
Durante la administración Gaviria también se puso en marcha el Estatuto de los Puertos Colombianos mediante la Ley 1 de 1,991 que permitió el traspaso de la administración de los puertos de servicio público de Cartagena, Santa Martha, Barranquilla , Buenaventura y Tumaco hasta ese momento en manos de la empresa estatal Colpuertos, a una nueva entidad societaria de régimen privado bajo la figura jurídica de la Concesión denominada Sociedad Portuaria Regional en la que el Estado participó solo con el 30% de la capacidad accionaria.
De igual manera se procedió a transformar la estructura institucional de la Administración de Aduanas delegando en la figura de los Depósitos Habilitados a cargo de las entidades bancarias el manejo, almacenamiento y protección de las mercancías en reemplazo de los Fondos Rotatorios de Aduanas de ingrata recordación.
Por otro lado se consideró necesaria la creación de un nuevo ministerio para darle el nivel e importancia que requería en el momento el impulso al Comercio Exterior Colombiano mediante la Ley 7 de 1.991 que recogió las diferentes entidades y agencias dedicadas a la promoción de las exportaciones del país. En el mismo período presidencial se llevaron a cabo las reformas laboral, financiera y del régimen cambiario. Un análisis detallado de este proceso se registra en el Marco Institucional de la Competitividad en Colombia, primer capítulo (2010) de un trabajo realizado por la Universidad del Rosario y el Consejo Privado de Competitividad con el auspicio de la Corporación Andina de Fomento. Termina este periplo de Gobierno 1990­1994 con la construcción de las bases institucionales para la competitividad nacional, mediante la modernización de las principales agencias del Estado con miras a impulsar el posicionamiento de los productos colombianos en el exterior, las pautas para la reconversión industrial de las empresas y la transferencia de tecnologías (documento Conpes 2652 de 1.993), así como las primeras medidas para la integración del país con los bloques regionales que se comienzan a formar en el escenario americano.
Este documento Conpes 2652 de política estableció la promoción de estímulos transversales a todos los sectores de la economía, por medio de cuatro estrategias básicas: i) fortalecer la concertación entre los sectores público y privado; ii) adecuar el marco legal e institucional para la regulación de actividades empresariales, iii) promover que la actividad empresarial se realice en condiciones de sana competencia, motivando los esfuerzos privados en investigación y desarrollo; y iv) generar la infraestructura básica para el desarrollo científico y tecnológico. Queda en deuda, sí, la reestructuración y modernización de la infraestructura física para favorecer el transporte y la conectividad así como las medidas de facilitación de trámites administrativos y procesos financieros acordes con las tecnologías de la información y las comunicaciones de la época.
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El Gobierno del Presidente Ernesto Samper (1.994­1.998) se destacó por definir una verdadera Estrategia Nacional de Competitividad “Siendo el primer intento de convertir la competitividad en una política de estado” de acuerdo con lo anotado por Langebaek, 2006 (citado en el trabajo de la U del Rosario, pág. 23, 2010). Esta estrategia contempló dos mecanismos articuladores de la actividad pública y privada: El Consejo Nacional de Competitividad como órgano rector destinado a “liderar un movimiento centrado en la calidad, productividad y competitividad con prioridades nacionales” y los Acuerdos Sectoriales de Competitividad que estimularon la organización de mecanismos de “desarrollo colectivo” como las cadenas productivas, los clusters y las cadenas de valor con la participación de agentes del sector público y privado.
Los Acuerdos Sectoriales de Competitividad (ASC) permitieron una valiosa articulación entre las agencias del gobierno y las entidades privadas que participaban en las diferentes etapas del proceso desde la adquisición de los insumos en conjunto para reducir costos, hasta la integración y colaboración de la fase de producción y de transformación, finalizando con la comercialización bajo criterios de cooperación de los diferentes actores en la operación. Infortunadamente esta importante iniciativa perdió vigencia por la falta de compromiso de las entidades del gobierno en una época particularmente difícil del ambiente político y por la falta de cohesión de los particulares ante la ausencia de una visión de largo plazo. (Garay, 2004).
Es justo reconocerle al Consejo Nacional de Competitividad su interés por la promoción de la ciencia y la tecnología, la capacitación y formación de talento humano de alta calidad y la creación de los Centros de Desarrollo Tecnológico (como Cenicaña, Ceniuva, Cenicuero) como instrumentos altamente especializados de investigación tecnológica y de solución de problemas específicos del sector identificados en los ASC. Se le reconoce a esta administración igualmente como iniciativa del CNC la creación del Sistema Nacional de Innovación, el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, el Plan Estratégico Exportador, la estrategia de Infraestructura para la Competitividad y el Centro Nacional de Productividad CNP con sede en Cali y posteriormente, los Centros Regionales de Productividad. En la administración del presidente Andrés Pastrana (1.998­2002) se puso en marcha la Política Nacional de Productividad y Competitividad que se sustentó en tres frentes de acción que atendieran el nivel sectorial ( Convenios de Competitividad Exportadora), el regional (los conocidos y ya eliminados CARCE´s) e institucional (Red Colombia Compite).
La Red Colombia Compite aglutinó delegados del gobierno, la academia y el sector privado con el objeto de identificar y solucionar los obstáculos que limitaran o redujeran la competitividad en aquellos parámetros definidos por el Foro Económico Mundial para determinar el ranking de los países en materia de internacionalización, talento humano, transporte, energía y gas, comunicaciones y TIC´s, Ciencia y Tecnología y Gobierno, entre otros.
Los CARCE´s (Comités asesores regionales de comercio exterior), se encargaron de la concertación en los departamentos del país, con el fin de consolidar una visión de largo plazo del panorama económico regional así como identificar y solucionar hasta donde les fuere posible, los conflictos institucionales, las dificultades de trámite, en los procesos de comercio exterior con el fin de lograr el éxito exportador.
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Los Convenios de Competitividad de Calidad Exportadora de cadenas productivas se erigieron como instrumentos de fortalecimiento de las cadenas productivas identificando trabas y errores y ofreciendo soluciones concretas al desarrollo del comercio exterior. Los expertos coincidieron en comentar que en esta administración el proceso sufrió seria dificultad al perder cierta jerarquía cuando se bajó del nivel presidencial al ministerial el mecanismo de articulación institucional. También se le critica que todos los esfuerzos se dirigieron al estudio de problemas de productividad y competitividad sólo relacionados con el comercio exterior.
En la administración del presidente Uribe (2002­2010) no se mantuvo una política definida de Competitividad sino una serie de etapas y procesos de evolución continua que se iniciaron con los Instrumentos de Desarrollo Empresarial tales como Fomipyme, la activa participación del SENA, PROEXPORT, el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, esfuerzos todos dirigidos a fortalecer el sector privado colombiano, mediante apoyo financiero, reconversión y modernización del aparato productivo, formación y entrenamiento para el trabajo.
El Presidente Uribe, en su primer gobierno, puso en marcha la Agenda Interna con miras a preparar al país para aprovechar al máximo los resultados de los diferentes tratados de integración y, al mismo tiempo, para tener una base sobre las necesidades de reconversión que pudieran requerir algunos sectores productivos.
La Agenda Interna para la Competitividad (AIPC) se define para conocer la situación en las regiones y los sectores, buscando la eficiencia productiva y financiera en la búsqueda de nuevas oportunidades de inversión y negocio. Esta iniciativa termina en una nueva armazón institucional titulada el Sistema Nacional de Competitividad dirigido a establecer una política de transformación productiva destinada a promover las exportaciones de bienes con valor agregado. De esta manera la AIPC “constituye un acuerdo de voluntades entre el Gobierno, las regiones, los actores políticos y el sector privado sobre el conjunto de acciones estratégicas que el país debe realizar en el corto, mediano y largo plazo, para mejorar la productividad y la competitividad de su aparato productivo” (Colombia, DNP, 2005).
Para hacerle seguimiento, profundizar en los temas y canalizar las necesidades de información y estudios que generen propuestas concretas y factibles, el Departamento Nacional de Planeación propone constituir una instancia formal y permanente: el Consejo Nacional de Transporte y Logística –
CNTL­, y así facilitar la toma de decisiones con la información necesaria. En dicho Consejo, en calidad de apoyo técnico, estarán las Universidades.
En el año 2005 se hizo un importante ejercicio prospectivo de planeación: Visión Colombia II Centenario: 2019. Esta propuesta, que se concertó con las regiones y los distintos actores de la sociedad civil, plantea 17 estrategias fundamentales articuladas con las metas establecidas en la Agenda Interna, alrededor de aspectos como crecimiento económico, infraestructura física, capital humano, desarrollo social y territorial, desarrollo marítimo y portuario, entre otros. El objetivo principal de dicha propuesta no sólo era formalizar un foco de referencia para el diseño y ejecución de políticas públicas, sino también establecer líneas de continuidad en la estructura política nacional. 4
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De tal forma, los planes cuatrienales de desarrollo no serían la única herramienta de trabajo, sino que se crearía un mecanismo que iba a definir los vínculos de un plan con el siguiente, generando hilos conductores que imponían una mirada de largo plazo. Ramírez (2009: 8) comenta que en el año 2006 se creó el Sistema Nacional de Competitividad (SNC), con el eje central establecido en la Comisión Nacional de Competitividad (CNC) y la Oficina del Asesor Presidencial para la Competitividad. La CNC actúa como un espacio de encuentro de los actores involucrados en temas de competitividad para diseñar las políticas, definir el curso de acciones a seguir y hacer seguimiento para asegurar su cumplimiento y su permanencia en el tiempo. Por su parte, el SNC coordina las actividades relacionadas con la formulación, ejecución y seguimiento de las políticas necesarias para fortalecer la posición competitiva del país en los mercados interno y externo. En este período se crearon también las Comisiones Regionales de Competitividad para estimular en el nivel regional el análisis de las capacidades y limitaciones que se tienen para la competitividad. Se conformaron con representantes del gobierno y del sector privado, los actores sociales, la academia y los gremios buscando constituir una estrategia regional para la competitividad teniendo en cuenta la gran diversidad de características y capacidades que existen en los 32 departamentos del país a los cuales no le encaja una política general emitida desde la capital. Otro factor de importancia en la concepción de las CRC descansa en el liderazgo del sector privado que permite darle continuidad a las políticas nacionales entre gobierno y gobierno manteniendo sus delegados independientemente de las corrientes políticas que se mantengan en los diferentes órganos territoriales.
Las CRC mantienen su autonomía para construir sus mesas de trabajo permanente de acuerdo con las características socioeconómicas del entorno. No obstante, se ha generalizado la conformación de mesas de trabajo en los campos de la infraestructura, la conectividad y la logística, en la educación la ciencia y la tecnología, en el emprendimiento y la innovación tecnológica y en el impulso a empresas de clase mundial. En la administración Uribe se crea también la Alta Consejería para la Productividad y la Competitividad sobre cinco pilares específicos y 15 planes de acción para el desarrollo de la competitividad: i) desarrollo de clusters de clase mundial; ii) salto en la productividad; iii) formalización empresarial; iv) fomento a la ciencia, la tecnología y la innovación; y v) estrategias transversales de promoción de la competencia y la inversión.
Con el nuevo gobierno del presidente Santos se mantiene básicamente la estructura que viene de la administración Uribe particularmente porque los directivos que han ´diseñado y liderado las políticas, la estructura y los órganos de dirección se han mantenido en sus cargos con ligeras modificaciones. Es el caso del Dr. Hernando José Gómez quien facilitó el empalme entre las dos administraciones y sólo dejó el tema de la competitividad recientemente para encargarse de nuevo de las etapas finales del Tratado de Libre Comercio con EE.UU. No obstante, justo es reconocer la variedad de acciones y compromisos que propone ejecutar la administración Santos y que se pueden apreciar en detalle en el Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para todos” 2010­2014, del cual se extrae a continuación un segmento con los temas prominentes que da una idea de la complejidad y variedad de los compromisos adquiridos para lograr un salto significativo en la Competitividad del país.
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EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010­2014
El gobierno nacional ha formulado como lo establece la Constitución Nacional, el Plan Nacional de Desarrollo para el período reglamentario de 4 años, que fue aprobado por el Congreso de la República. El Plan está construido e impulsado por varias “Locomotoras” para lograr la prosperidad colectiva. El gráfico 1 muestra lo que se ha llamado los “Pilares de la Prosperidad Democrática” que resume la Estrategia global del gobierno del presidente Juan Manuel Santos. Entre los temas macroeconómicos desarrollados en el PND para la Competitividad se destacan solo los principales titulares a continuación debido a la extensión de la materia, lo que da una idea del alcance que se pretende otorgar a este concepto:
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Consolidación de la Estrategia de Gestión del Recurso Humano en Colombia –EGERH–, un tema al que se le da una gran importancia por el nivel de detalle y la extensión de las instrucciones emanadas del PND
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Consolidación del enfoque por competencias para fomentar la articulación entre la oferta de formación y el sector productivo.
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Desarrollo de sistemas de información y capacidad de análisis para establecer el mapa del recurso humano en Colombia y las necesidades del sector empresarial
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Formalización laboral y empresarial
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Herramientas para aumentar la productividad y facilitar la formalización laboral y empresarial
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Sistema Nacional de Intermediación Laboral
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Sistema de Riesgos Profesionales
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Diálogo social para el fomento de la productividad y la formalización laboral
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Infraestructura para la competitividad con el apoyo de las políticas y orientaciones del Plan Nacional Logístico (al cual se hará referencia más adelante).
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Servicios de transporte y logística: Se fortalecerá el marco institucional del sector logístico, creando al interior del Comité Nacional de Logística de Transporte (CNL), la Coordinación Programática de Logística (CPL) y la Unidad Técnica de Ejecución Logística (UTEL). Esta estructura le permitirá al Comité aumentar su operatividad, desarrollar nuevas herramientas de actuación para la implementación de la PNL, y mejorar la coordinación de los sectores público y privado responsables de la política.
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Transporte intermodal, plataformas y logística urbana
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Promoción de Infraestructuras Logísticas Especializadas (ILE)
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Servicios logísticos de valor agregado
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Control y facilitación del comercio exterior
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Gestión y control del tránsito y transporte
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Sostenibilidad ambiental y estrategias de mitigación al cambio climático: el MAVDT, desarrollará una propuesta de transporte sostenible para el Global Environment Facility (GEF). El GEF de transporte sostenible busca asistir al MIT en la estructuración y ejecución de estrategias y acciones que promuevan la sostenibilidad ambiental y contribuyan a mitigar los efectos del cambio climático, a través de la reducción de emisiones contaminantes y de gases efecto invernadero en los diferentes sistemas de transporte.
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Seguridad Vial
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Tecnologías de la información y las comunicaciones – TIC: Desarrollo y Uso Eficiente de Infraestructura: El Ministerio de TIC, fomentará el despliegue y uso eficiente de la infraestructura para la provisión de redes de telecomunicaciones y los servicios que sobre ellas se puedan prestar, y promoverá el óptimo aprovechamiento de los recursos escasos con el ánimo de generar competencia, calidad y eficiencia, en beneficio de los usuarios.
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Apoyos transversales a la competitividad
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Profundización de la bancarización (acceso a servicios financieros) y Crédito
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Educación Económica y Financiera
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Desarrollo del mercado de capitales
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Mejoramiento del entorno de negocios
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Calidad, metrología y derechos del consumidor
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Participación privada en la oferta de bienes públicos: optimizar el uso de los recursos públicos; por lo que resulta esencial desarrollar esquemas de Asociaciones Público Privadas (APP) y explorar mecanismos alternativos para canalizar inversión y gestión privada eficientes en la modernización, construcción, operación y/o mantenimiento de infraestructura pública.
El tema en consecuencia, es considerado por el actual gobierno con altísima prioridad y ello se ha venido reflejando en los desarrollos de la Política de Comercio Exterior con el impulso dado a los Tratados de Libre Comercio­TLC´s, las estrategias para ingresar el país a la exclusiva OECD (Organización Económica para el Comercio y Desarrollo) y al APEC (Asia Pacific Economic Council) por sus iniciales en inglés.
Cabe comentar aquí el concepto del Dr. Pío García Parra, Director General de Asia, África y Oceanía del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia en el documento “APEC como instrumento de la proyección Colombiana en el Pacífico”, (Bogotá, 2008) sobre la importancia del ingreso a tan importante organización:
“El Gobierno Colombiano ha juzgado de interés estratégico el ingreso y la plena participación en APEC, en razón de la necesidad de diversificar y densificar los vínculos externos del país, de llenar de mayor contenido económico la agenda internacional y de desarrollar una inserción integral en la cuenca del Pacífico. APEC debe ser considerado como escenario estratégico donde una potencia subregional como lo es Colombia muestre su capacidad de interactuar en forma eficiente y provechosa. Por su nivel de desarrollo económico y social, la magnitud de su población y territorio, la riqueza natural y la experiencia reciente en el campo multilateral, nuestro país no puede despreciar las oportunidades de extender y profundizar la red de sus nexos internacionales”.
En la gráfica 2 se observa la meta del gobierno al año 2014 cuando culmine el período constitucional, en la forma de nuevos tratados de libre comercio seleccionados de acuerdo con los intereses nacionales. Desde el punto de vista operacional interno el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo pretende tres objetivos:
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1.
Integración de la cadena de comercio exterior dándole prioridad al avance en la integración de los Sistemas de Comercio Exterior (VUCE) y Aduanero (MUISCA) e iniciar la integración de otros eslabones.
2.
Comercio sin papel, Interoperabilidad: Participar en proyectos de cooperación conducentes a generar posibilidades de hacer interoperables los sistemas de comercio exterior con prioridad en los países latinoamericanos.
3.
Certificación de Origen digital: Continuar avanzando con los proyectos en curso en los que se cuenta con el apoyo del Banco Mundial y buscar posibilidades con otros destinos.
Todo esto conduce a mejorar la política de apertura internacional del país, que aún se considera en los medios internacionales como “medianamente abierto” al comercio exterior en contraste con países como Chile calificado como “abierto” por la agresiva política exterior adoptada desde hace más de 30 años, la cual lo ha conducido al sitial en que se encuentra en el contexto internacional. El Plan Estratégico del Comercio Exterior (Tabla 1) presentado por el Dr. Luis Fernando Fuentes Ibarra alto directivo del Ministerio de Comercio, Turismo e Industria en el Foro: “Buenaventura un puerto competitivo y próspero” resume los aspectos más destacables de la política del Gobierno Santos en materia de Comercio Exterior. Cabe destacar que la meta propuesta para las exportaciones del país en el 2014 se cumplan con mucha mayor anticipación teniendo en cuenta el repunte del sector en el año 2011 que arroja cifras que se acercan a los U.S.$ 50.000 millones, lo que invita a suponer que para la fecha prevista del 2014 la cifra será superada sin dificultad.
Un factor nuevo de controversia aparece en los dos últimos años que afecta la marcha normal de las Comisiones Regionales de Competitividad y de la estructura nacional: El trámite de la Ley de Regalías mediante la cual el Gobierno pretende distribuir más equitativamente los cuantiosos recursos que se obtienen por concepto de Regalías generadas por los proyectos de minería y explotación de Hidrocarburos y sus derivados, tradicionalmente concentrados en pocos departamentos que hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley se beneficiaban de ellos. En efecto al verse disminuidos los cuantiosos recursos en los departamentos beneficiados no pocas reacciones se han producido con origen en las regiones afectadas. Una de las razones por las cuales el gobierno central adoptó estas medidas de distribución equitativa de los recursos descansa en el mal manejo que en general le han dado las autoridades departamentales y municipales beneficiadas a los mismos, en términos de obras inconclusas, obras innecesarias y costosas, amén de las numerosas investigaciones que se han generado por aparente desvío de los recursos asignados.
Pero el proceso de redistribución de los recursos no ha sido fácil y prácticamente se ha ido año y medio en intentos de reglamentación de su empleo y de asignación de la estructura organizacional deseable y confiable para la identificación de los proyectos y al menos la elaboración de sus perfiles para enviarlos posteriormente a las agencias del gobierno especializadas en la evaluación y gestión de proyectos como FONADE para su aprobación final, todo ello bajo la mirada cercana del Departamento Nacional de Planeación. Persiste aún la aparente desconfianza del gobierno central por el manejo que las regiones le puedan dar a tan cuantiosos recursos valorados para el presente año en cifras cercanas a 9 billones de pesos. 8
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Todo parece indicar que para la fecha de elaboración de la presente ponencia (julio de 2012) no va a ser posible en el presente año ejecutar una suma tan considerable por las entidades territoriales ante la dificultad de conformar la estructura necesaria para identificar, seleccionar, formular y evaluar adecuadamente los proyectos que van a ser objeto de estas asignaciones.
LA POLÍTICA SECTORIAL DE COMPETITIVIDAD PORTUARIA
“La productividad no lo es todo; pero en el largo plazo, es casi todo”
PAUL KRUGMAN, 1997
Se anotó al inicio de esta ponencia que el sector de infraestructura debió ser transformado y modernizado desde los inicios de la década de los noventa para ponerlo a tono con los retos de la Apertura Económica. Pues bien uno de los campos que se sometió a ese proceso fue el portuario, considerado indispensable para garantizar la competitividad de los productos colombianos en el exterior, teniendo en cuenta el peso de la infraestructura y el transporte en los costos finales de la operación.
Para el efecto, el Gobierno sancionó la Ley 1ª de 1991, también conocida como el Estatuto de Puertos Marítimos, que instauró un nuevo marco regulatorio del subsector bajo la figura de la privatización de la gestión portuaria, definiendo las condiciones para la modernización del sector y su funcionamiento, por medio de las Sociedades Portuarias Regionales y los Operadores Portuarios. Inspirado en los supuestos de eficiencia y eficacia, característicos de la gestión y racionalidad del sector privado, el nuevo modelo de funcionamiento del sector portuario, antes ejercido por el monopolio estatal, se estructuró con la idea de intensificar e incrementar la competitividad en el sector portuario, y con ello contribuir a la reactivación de la economía colombiana, por medio de una eficiente gestión portuaria.
Pero no todos los analistas quedaron satisfechos con la forma en que se procedió a recibir las instalaciones de la empresa estatal Colpuertos para constituir una nueva organización bajo el régimen privado. Valga transcribir la opinión de un investigador del Banco de la República para entender este comportamiento:
“La sociedades portuarias fueron creadas por la ley 1ª de 1991 como sociedades anónimas de derecho privado y en el caso de las sociedades portuarias regionales, la nación les entregó los puertos, con un valor comercial superior varias veces a todo su capital reunido, prescindiendo de los procesos licitatorios utilizados generalmente en todas las economías de mercado frente a la actividad privada. Son empresas privadas con muchos privilegios, que recibieron concesiones por 20 y 30 años sin justificación económica, y sin competencia, que explotan todos los puertos públicos y por consiguiente se constituyen en monopolios privados” esto último quiere decir que extraen grandes recursos del sistema portuario vía dividendos, recursos que el Estado debe compensar”. (Viloria, Joaquín, Banco de la República, 2000).
Pero independientemente de la opinión favorable o desfavorable que tengan los estudiosos en el tema, el tiempo ha demostrado que la eficiencia de las operaciones portuarias ha aumentado significativamente (en un 66% en los primeros años de operación bajo administración de las Sociedades Portuarias Regionales), el tiempo de permanencia de los buques en los puertos se ha reducido notoriamente y los 9
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costos al cliente final de las operaciones de comercio exterior también se han reducido en un 54% como resultado de la optimización de los procesos portuarios, la organización de los diferentes actores en la escena marítimo portuaria, la reducción de las pérdidas y saqueos a las cargas por el mejoramiento de las medidas de seguridad, la reducción de la nómina a cifras estrictamente necesarias y el incremento en los programas de capacitación y entrenamiento del personal de planta y de los afiliados a las empresas operadoras portuarias.
La Ley 1ª de 1991 mencionada anteriormente, crea la Superintendencia General de Puertos como autoridad portuaria nacional, adscrita al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Actualmente, la autoridad portuaria ha cambiado su denominación, para llamarse la Superintendencia de Puertos y Transporte y es definida como un organismo de carácter administrativo y técnico, adscrito al Ministerio de Transporte, que goza de autonomía administrativa y financiera. De forma general, esta Superintendencia ejercerá las funciones de inspección, vigilancia y control que le corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad con la ley.
Valga resaltar, que no obstante ser la Superintendencia de Puertos y Transporte, la Autoridad Portuaria Colombiana, las funciones de control y vigilancia de los puertos y muelles turísticos, deben ser ejercidas sin perjuicio de la facultad entregada a la Dirección General Marítima por el legislador, para otorgar las concesiones y permisos de construcción en zonas de baja mar para el desarrollo de actividades marítimas no consideradas como portuarias (Ley 1ª de 1991, artículo 6°, Parágrafo) De otro lado, la Superintendencia de Puertos y Transporte, cuenta con la Superintendencia Delegada de Puertos, la cual en virtud de la figura de la delegación administrativa, ejerce las funciones que se encuentran descritas en el Decreto 1016 de 2000, artículo 12 (modificado por el artículo 8 del Decreto 2741 de 2001). Algunas de sus funciones son:
1.
Asesorar al Superintendente de Puertos y Transporte en la fijación de las políticas, estrategias, planes y programas en relación con la gestión de inspección, control y vigilancia de los modos de transporte marítimo y fluvial e infraestructura de puertos.
2.
Velar por el cumplimiento de los principios de libre acceso, calidad y seguridad, en la prestación del servicio de transporte e infraestructura marítima, fluvial y portuaria.
3.
Ejecutar la labor de inspección y vigilancia en relación con los contratos de concesión destinados a la construcción, rehabilitación, operación, administración, explotación y/o mantenimiento de la infraestructura marítima, fluvial y portuaria de conformidad con lo previsto en el numeral 5, artículo 4o. de este decreto.
4.
Coordinar, ejecutar y controlar el desarrollo de los planes, programas y órdenes inherentes a la labor de inspección, vigilancia y control, y a la aplicación y cumplimiento de las normas para la prestación del servicio y gestión de infraestructura portuaria, marítima, fluvial. 5.
Inspeccionar y vigilar la administración de los puertos fluviales a cargo de la Nación, en coordinación con la entidad territorial respectiva. 6.
Dirigir y coordinar la actividad de inspección, vigilancia y control sobre el cumplimiento de las normas nacionales e internacionales que regulen los modos de transporte e infraestructura marítima y fluvial y de la infraestructura portuaria.
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Posteriormente se estructuró en el Ministerio de Transporte el Instituto Nacional de Concesiones INCO y el control y seguimiento de las obras públicas quedó en manos del nuevo Instituto Nacional de Vías, INVÏAS. Con el advenimiento de la administración Santos una nueva organización se puso en marcha con la creación del Viceministerio de Infraestructura y la formulación del Plan Nacional de Infraestructura y la creación de la Agencia Nacional de Infraestructura­ANI, para dar a entender la importancia que el gobierno le concede al sector debido a las consecuencias del invierno y a los compromisos internacionales.
Ahora bien, en razón a que el Estatuto de Puertos Marítimos (Ley 1ª de 1991) adoptó la modalidad de la concesión para llevar a cabo la descentralización de la gestión portuaria, con la finalidad esencial de promover la modernización del sector portuario, este Estatuto permitió la creación de las Sociedades Portuarias Regionales, para ser las únicas titulares de la concesión, para construir, mantener y operar puertos, terminales portuarios o muelles; así como para prestar servicios portuarios y servicios marítimos auxiliares.
Mediante la concesión, las Sociedades Portuarias Regionales pueden utilizar en forma temporal y exclusiva, las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias para la construcción y operación de un puerto. Además, las Sociedades Portuarias Regionales tienen la facultad de contratar con terceros la realización de todas o de algunas de las actividades propias de su objeto; o permitir que terceros (operadores portuarios) presten servicios de operación portuaria dentro de sus instalaciones. Dentro de las principales obligaciones contractuales que asumen en virtud del contrato de concesión que celebran con el Estado, están, la realización de las inversiones necesarias en infraestructura y equipo que le permitan aumentar las operaciones y la eficiencia del puerto, las cuales deben corresponder con los planes de expansión aprobados previamente por el Ministerio de Transporte. Como contraprestación, la Sociedad Portuaria reconoce al Estado, a cambio de la autorización tanto para utilizar la infraestructura como las zonas de uso público el pago de una suma previamente pactada en el contrato de Concesión
Las Sociedades Portuarias Regionales, pueden clasificarse en oficiales, cuando el capital pertenece en más del 50% a entidades públicas; en particulares cuando este mismo porcentaje pertenece a personas privadas; ó mixtas cuando los recursos provienen de ambas fuentes. En la Legislación portuaria nacional, sólo a las Sociedades Portuarias se les puede otorgar el carácter de concesionarios para la utilización en forma temporal y exclusiva de las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias para la construcción y operación de un puerto. Son ellas mismas, las que fijan sus tarifas por los servicios de muellaje, uso de instalaciones y almacenamiento de la carga, entre otros servicios bajo los lineamientos y vigilancia de los entes estatales competentes. Se encuentran establecidas en cada puerto principal del país: Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, Santa Marta y Tumaco. LOS PLANES DE EXPANSIÓN PORTUARIA. INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN Y SEGUIMIENTO DE POLÍTICAS El Estatuto de Puertos Marítimos estableció las disposiciones para el sector portuario en cuanto a su reglamentación, organización y condiciones de operación, y en este marco, la responsabilidad de la 11
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Nación se debe concentrar en la construcción, conservación y mantenimiento de los canales de acceso a los puertos. Así mismo, en su artículo 2, establece los temas a los que deben referirse los Planes de Expansión Portuaria, centrándolos en los siguientes puntos:
1.
La conveniencia de hacer inversiones en nuevas instalaciones portuarias, para facilitar el crecimiento del comercio exterior colombiano; para reducir el impacto de los costos portuarios sobre la competitividad de los productos colombianos en los mercados internacionales y sobre los precios al consumidor nacional; para aprovechar los cambios en la tecnología portuaria y de transporte; y para conseguir el mayor uso posible de cada puerto.
2.
Las regiones en que conviene establecer puertos, para reducir el impacto ambiental y turístico de éstos, y para tener en cuenta los usos alternativos de los bienes públicos afectados por las decisiones en materia portuaria. Los planes, sin embargo, no se referirán a localizaciones específicas.
3.
Las inversiones públicas que deben hacerse en actividades portuarias, y las privadas que deben estimularse. Los planes sin embargo, no se referirán, en lo posible a empresas específicas.
4.
Las metodologías que deben aplicarse de modo general al establecer contraprestaciones por las concesiones portuarias.
5.
Las metodologías que deben aplicarse de modo general al autorizar tarifas a las sociedades portuarias; o los criterios que deben tenerse en cuenta antes de liberar el señalamiento de tarifas.
Para los efectos de la presente ponencia se tomarán en cuenta los planes de expansión portuaria elaborados a partir del año 2005 comenzando con el Plan 2005­2006, enmarcado en el Documento Conpes 3342 “Estrategias para la Competitividad del sector portuario” por tratarse del tema central del estudio presente. De este documento se toma un cuadro indicativo de los primeros indicadores de desempeño operativo que muestran la manera como se ha venido mejorando con la nueva estructura portuaria en los indicadores esenciales de productividad en los puertos de servicio público nacional frente a los que prevalecían en la administración de Colpuertos antes de 1.993 (Tabla 2). En este documento, reconociéndolo como punto de partida de la nueva política pública portuaria del país, se presenta la Misión y la Visión del Sistema Portuario Nacional que se transcribe a continuación:
“Alcanzar un desarrollo equilibrado de los puertos colombianos, con la eficiente explotación de la infraestructura pública, la óptima vinculación de capital privado en el desarrollo del sector y la adecuada protección de las zonas de uso público y los recursos ambientales existentes, asegurando la mejora continua de los niveles de eficiencia, así como el aumento de la competitividad del sector facilitando el comercio exterior y generando crecimiento económico para el país”.
Así se interpreta la intención del Gobierno Nacional en la formulación de la Misión de los puertos buscando optimizar el empleo de la infraestructura del Estado puesta a disposición de la inversión privada mediante contratos de Concesión, en un marco amigable con el medio ambiente y persiguiendo la eficiencia continua para asegurar la competitividad del comercio exterior. En la Misión ya se aprecia la importancia que el Gobierno le otorga a “asegurar el aumento de la competitividad del sector facilitando el comercio exterior y generando crecimiento económico”.
En cuanto a la Visión el documento Conpes 3342 la describe así:
12
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“Tener un sistema portuario moderno que articule las cadenas de abastecimiento globales y nacionales con estándares de servicio y precios competitivos frente a los de otras economías regionales, y que aproveche las oportunidades de generar actividades de valor agregado. Igualmente propiciar el desarrollo social en las áreas de influencia portuaria”.
Ahora bien, como Sistema Portuario Nacional el mencionado documento Conpes definió las siguientes Estrategias Generales para el logro de la Misión:
•
•
•
•
Propiciar la prestación de servicios eficientes con alto nivel de calidad.
Aumentar la capacidad instalada de uso público
Fomentar la competencia en los servicios portuarios
Incentivar la inversión social sostenible
Destaca el documento Conpes en otro capítulo que las alternativas de desarrollo portuario que se presentan en las dos costas marítimas colombianas deben ser analizadas con una visión integral técnico­económica soportada en una Evaluación Ambiental Estratégica­EAE del sector portuario con el fin de que el gobierno estimule la inversión privada en los sectores previamente aprobados para desarrollos portuarios futuros. En el capítulo dedicado al tema de la eficiencia portuaria el documento Conpes describe las instrucciones sobre varios puntos cuyos títulos se detallan por ausencia de espacio adicional:

La revisión del esquema contractual de concesiones portuarias.

La reorientación de la metodología para el cálculo de la contraprestación.

La reorganización institucional del sector.

La asignación de los recursos de contraprestación bajo los lineamientos del Documento Conpes 3315 de 2004. 
Los proyectos que se pretende construir con los recursos de contraprestación en cada zona portuaria, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 856 de 2003 y sus decretos reglamentarios.
El Plan de Expansión Portuaria 2005­2006, el séptimo de los elaborados, no siguió los lineamientos de la Ley1/1991 en el sentido que debía elaborarse cada dos años y por lo tanto mantuvo su vigencia hasta la aparición del siguiente documento Conpes 3611 para la vigencia 2009­2011 titulado “Puertos para la Prosperidad y el Desarrollo Sostenible”. En este nuevo documento marco de competitividad la autoridad portuaria extremó sus exigencias a las Sociedades Portuarias Regionales en materia de indicadores de eficiencia y productividad ampliando el análisis de los indicadores a otras operaciones realizadas en sus instalaciones con el fin de mantener un seguimiento cercano en cada etapa del proceso, buscando a la larga el posicionamiento competitivo de los puertos colombianos en el entorno latinoamericano. Contrasta el mencionado documento Conpes 3611 con el anterior en que en el ínterim se produjeron dos instructivos de política de gran importancia para el incremento de la competitividad nacional que quedaron plasmados en los Documentos Conpes 3527 de 2008 “Política Nacional de Productividad y Competitividad” y 3547 de 2008 “Política Nacional Logística” a cuyos logros busca contribuir. 13
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De este importante documento aún vigente a julio de 2012 (su reemplazo se encuentra en revisión en Planeación Nacional y el Ministerio de Transporte) vale la pena destacar, en adición a las funciones normales asignadas en la ley 1/1,991 arriba descritas, los siguientes aspectos:

Con base en el modelo de economía abierta que ha caracterizado los últimos 10 años los planes de desarrollo se han enfocado a privilegiar las inversiones en aquellos sectores que mayor productividad y competitividad agregada le han generado al país.

Con base en las nuevas negociaciones de Tratados de Libre Comercio la estrategia se ha visto reforzada por la necesidad de una logística avanzada en todos los eslabones de la cadena de comercio exterior y mayores inversiones privadas.

En apoyo de lo anterior se destaca que el Plan de Desarrollo vigente impulsa la eficiencia y la calidad de los diferentes modos de transporte y estimula el intermodalismo para lo cual ha destinado grandes sumas del presupuesto de inversión para el desarrollo de la infraestructura.

El documento busca propiciar servicios portuarios eficientes y de alta calidad en cumplimiento de la Misión institucional asignada al sector.

Determinó como uno de los ejes problemáticos los efectos de la actividad portuaria sobre el medio ambiente y el turismo dedicando espacio especial a las medidas estrictas para el manejo, almacenamiento y embarque de carbón por los puertos colombianos.

En lo referente a la suficiencia en la capacidad de la infraestructura portuaria nacional reconoce los avances mundiales en la construcción de buques cada vez mayores en tamaño por la búsqueda de economías de escala que exigen infraestructura especializada y elevada tecnología, aspectos en los que el país se encuentra en niveles inferiores de acuerdo con los indicadores del Reporte de Competitividad Global 2009­2010 del Foro Económico Mundial que ubican a Colombia en la posición 107 según la percepción de los usuarios frente a los servicios portuarios ofrecidos.

En consecuencia, el gobierna considera como “estratégica la promoción de un incremento progresivo de la capacidad instalada actual” tanto de uso privado como público, ya existentes o para construcción en el futuro.

Considera que la metodología para el cálculo de la contraprestación portuaria actualizada en el documento Conpes 3342 de 2005 que ya fue utilizada en la renegociación de los contratos de concesión de las SPR de Santa Martha y Buenaventura se mantenga como apropiada a las condiciones actuales.

Reconoce que los recursos recibidos por concepto de contraprestación se incorporen al presupuesto del INVÏAS como recursos propios para ser usados en la optimización de la infraestructura portuaria incluyendo obras de protección de la zona costera, dragado de mantenimiento y profundización de canales de acceso, construcción, rehabilitación y mantenimiento de vías de acceso fluvial, terrestre, férreo a los puertos.

Define como propósito “unos puertos marítimos articulados y enfocados a la competitividad del país”.

Confirma el diseño de la Visión y la Misión de los puertos colombianos tal como quedaron establecidos en el documento Conpes 3342 de 2005.

Como objetivos específicos los mismos establecidos en la ley 1/1991 en cuanto a la definición de las zonas y regiones en que conviene instalar puertos, la promoción de nuevas inversiones en las instalaciones portuarias y el uso eficiente de cada puerto.
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INDICADORES DE DESEMPEÑO Y EFICIENCIA PORTUARIA
Este tema se extrae de manera especial por su carácter fundamental en la construcción de una estrategia de competitividad de los puertos colombianos en el entorno latinoamericano. Como se anotó atrás, con la nueva negociación de los contratos de concesión se incorporó el compromiso de dar cumplimiento a una serie de indicadores de desempeño de las actividades portuarias principales con el fin de hacerle un seguimiento cercano sobre la evolución de la eficiencia portuaria en los puertos colombianos.
Esos compromisos quedaron registrados en la Tabla 3, tomada directamente del documento Conpes 3611 (2009, p. 37). De manera que con estos indicadores la administración portuaria se amarra el cinturón para inducir mejor resultados, medibles y comparables con sus similares del área latinoamericana, acción promovida por la CEPAL, que ha producido trabajos similares pero con la dificultad de contar con indicadores que se puedan comparar. El documento (elaborado en el 2009) promete que para el siguiente Plan de Expansión Portuaria los puertos nacionales puedan contar con indicadores para el manejo de graneles y operaciones multipropósito que permitan mantener un monitoreo integral en la búsqueda de la eficiencia general de la actividad portuaria.
El Nuevo Plan de Expansión Portuaria. Documento Conpes S/N 2012
El siguiente documento Conpes que no tiene número aún por encontrarse en revisión para correcciones y ajustes, debe entrar en vigencia en pocas semanas y tiene el subtítulo de “Desarrollo Portuario para la Prosperidad”. Del documento que llegó a nuestras manos (aclarando de nuevo que es aún un documento para discusión), se destacan los siguientes apartes en materia de política de competitividad complementaria de la establecida en los dos planes de expansión portuaria anteriores aquí mencionados:

Incorpora algunos aspectos novedosos contemplados en la reciente ley 1450 de 2011 en particular lo relacionado con la práctica de las actividades portuarias 7 días a la semana y 24 horas diarias, las características de las zonas logísticas especializadas y los plazos para que los puertos marítimos y fluviales pongan en ejecución sistemas de cargue directo para el carbón. Asignación de medidas de orden ambiental a las corporaciones regionales en la protección de ecosistemas frágiles y en la operación de carbón. (pág. 14)

Es importante destacar que de las 154 millones de toneladas de comercio exterior movilizadas en el año 2011 en el país, el 80.4% corresponde al manejo de carbón y de hidrocarburos, lo cual exige medidas extremas de protección del medio ambiente marino y costero que se ven justificadas en los dos últimos documentos Conpes, al igual que requieren de novedosos servicios portuarios dotados de alta tecnología para su rápida y segura movilización.

Reconoce el auge minero energético colocando a Colombia en el primer lugar en el medio latinoamericano y en el octavo a nivel mundial con 85.8 millones de toneladas producidas en el 2011 (el 95% de ellas exportada), lo cual muestra la presión que se ejerce sobre la infraestructura actual que se convierte en prioridad nacional, teniendo en cuenta adicionalmente, las tendencias mundiales de la demanda y las implicaciones en el tráfico marítimo regional cuando se abra el nuevo Canal de Panamá.
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
El sector de hidrocarburos merece nota especial teniendo en cuenta que la producción ha pasado de 529.000 barriles diarios en el 2006 a casi un millón en el 2012. Estima el estudio que para el 2014 la producción nacional llegue a 1.25 millones de BPD de los cuales el 66% será destinado a la exportación. Todo ello para indicar las limitaciones en los requerimientos de infraestructura para la movilización de hidrocarburos por tierra desde los yacimientos (por carro tanque) como complemento de los limitados oleoductos existentes y por mar para la exportación de excedentes y la importación de blancos en los que el país acusa aún ciertas limitaciones de producción.

Incluye un nuevo capítulo para el análisis de la capacidad instalada frente a los volúmenes totales de carga movilizada, calificado como de alta importancia para la definición de decisiones de expansión portuaria en función del crecimiento de la demanda de los diferentes tipos de carga. 
El nuevo Plan de Expansión Portuaria tiene como objetivo principal “presentar lineamientos frente a las necesidades de ampliación de la capacidad portuaria con el propósito de avanzar junto con el sector privado un desarrollo ordenado y ambientalmente sostenible que responda de manera eficiente a las exigencias del comercio exterior y a las oportunidades de prestación de servicios portuarios y logísticos a buques de las principales líneas logísticas mundiales”.

Destaca la importancia de la aplicación de la ley 1508 de 2012 que promueve las Asociaciones Público Privadas como esquema de financiación atractivo para los inversionistas.

Contempla la revisión de la Ley 1/1991 exigida en el Plan nacional de Desarrollo para actualizar después de 20 años, el régimen de Concesiones y el esquema de contraprestación, la simplificación de trámites, y la eliminación de los plazos obligatorios para los Planes de Expansión Portuaria. 
Declara la importancia del componente logístico en el proceso portuario dando relieve al Documento Conpes 3547 sobre la Política nacional Logística en aquellos aspectos cercanamente relacionados como son: La promoción de Infraestructuras Logísticas Especializadas­ILE incluyendo su esquema de gestión y financiero público­privado y las medidas de facilitación del Comercio, tales como la VUCE Ventanilla Única de Comercio Exterior y la implantación de medidas de inspección no intrusiva en asocio con la DIAN.
OTROS DOCUMENTOS DE POLÍTICA DE COMPETITIVIDAD
Política Nacional de Competitividad y Productividad. Documento Conpes 3527 de 2008
El documento desarrolla los lineamientos de la Política Nacional de Competitividad aprobados por la Comisión Nacional de Competitividad en el año 2007 sobre cinco pilares para el desarrollo de la competitividad tal como se anotó al comienzo de este trabajo: i) desarrollo de clusters de clase mundial; ii) salto en la productividad; iii) formalización empresarial; iv) fomento a la ciencia, la tecnología y la innovación; y v) estrategias transversales de promoción de la competencia y la inversión.
Se basa en la Agenda Interna que a su vez se constituye en la columna fundamental de la Estrategia de Crecimiento del Plan Nacional de Desarrollo de la Administración Uribe 2006­2010 Estado Comunitario: Desarrollo para todos. La Política Nacional de Competitividad se concibe como un instrumento que permite el crecimiento sostenido en el largo plazo. Para cambiar nuestras posibilidades de Desarrollo dice el Documento Conpes (pág. 15) “es crucial sostener durante largos períodos los niveles de crecimiento que la economía colombiana ha venido mostrando recientemente. 16
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La promoción de la competitividad es una preocupación de largo plazo pero no es una preocupación que podamos dejar al largo plazo”. (Para la época en el 2007, se tuvo un índice del 7% pero luego en el 2009 se presentó la crisis mundial y las cifras se vinieron al suelo). Una de sus características es su capacidad articuladora de iniciativas con origen en las diferentes agencias del Gobierno, pero su aplicación se formuló sobre la base de Planes de Acción a cargo de los diferentes ministerios y entidades responsables.
El marco conceptual actual establece que el objetivo de la política de competitividad está dirigido a lograr la transformación productiva del país. Un país puede aumentar el valor de su producción por tres vías: produciendo más (aumentando la productividad), produciendo mejor (aumentando la calidad) o produciendo nuevos productos (transformación productiva). Ibid, pág. 16)
La Política Nacional de Competitividad descansa en tres pilares tal como se refleja en el Gráfico 3, a saber: El impulso definitivo a los sectores de la producción detectados por las Comisiones Regionales de Competitividad como de “Clase Mundial”, es decir sectores con las condiciones de tecnología, innovación y de la demanda global o al menos regional capaces de competir en el entorno internacional.
El segundo pilar se construye mediante el “salto en la productividad” mejorando sustancialmente en todos los procesos productivos la productividad (número de unidades de producción en las fábricas por unidad de tiempo o unidad laboral o equipo, grúa, tractocamión), y el tercero se logra con la innovación en nuevos productos o en nuevos procesos a medida que se avanza en las estrategias de inteligencia de mercados.
Esos tres pilares a su vez, descansan en dos soportes transversales: La Ciencia, Tecnología y la Innovación por una parte y las Estrategias de eliminación de barreras para la competencia y el crecimiento de la inversión. Todo ello requiere por supuesto de unos cimientos sólidos que corresponden al Fortalecimiento de la infraestructura y la Logística.
La política de Competitividad contiene 15 planes de acción entre los cuales figuran para los intereses del presente trabajo el de “Infraestructura y Transporte”, y el de “Sostenibilidad Ambiental” por sus implicaciones en las actividades portuarias en particular las relacionadas con el manejo de hidrocarburos, carbón y cemento. Entre los diagnósticos realizados por el gobierno central registrados en el documento Conpes 3527 para identificar lo que se ha dado en llamar los ejes problemas que impiden que el país sea más competitivo, se encuentran:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Poca sofisticación y baja agregación de valor en los procesos productivos
Baja productividad y capacidad de generación de empleo en los sectores formales
Baja productividad del sector agropecuario
Altos niveles de informalidad empresarial y laboral
Bajos niveles de innovación y de absorción de tecnologías.
Poca profundidad y sofisticación del mercado financiero
Deficiencias en la infraestructura de transporte y energía
Baja calidad y poca pertinencia de la educación
17
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9.
10.
11.
12.
Estructura tributaria poco amigable a la competitividad
Rezago en penetración de tecnologías de información y en conectividad
Degradación ambiental como limitante de la competitividad
Debilidad de la institucionalidad relacionada con la competitividad.
Los Objetivos Específicos de la Política se han hecho corresponder con los 15 Planes de Acción asignados a entidades específicas de acuerdo con su naturaleza institucional y capacidades y constituyen el desarrollo de los cinco pilares enunciados al comienzo de esta sección. Estos planes son los que se observan en la Tabla 4.
Descripción del Plan IX de Acción de Infraestructura de Logística y Transporte
El documento Conpes bajo análisis fijó cinco estrategias que se observan en el cuadro adjunto que a la fecha de hoy se observa vienen ejecutándose: 1.
En lo referente a financiación privada en infraestructura:

Se destaca la ley que promueve las alianzas público privadas para la realización de proyectos de infraestructura de manera conjunta, así como la creación del Viceministerio de Infraestructura y de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI.

Atraer mayor inversión privada para la financiación de proyectos de infraestructura

Optimizar los aportes estatales teniendo en cuenta la maximización de beneficios económicos, ambientales y sociales en la zona de influencia de cada proyecto

Fortalecer al INCO técnica y financieramente
2.
Regulación del transporte de carga. Promover sistemas eficientes de prestación de servicios de transporte de carga y se continúa haciendo seguimiento al documento Conpes 3489 que contiene la Política Nacional de Transporte Público Automotor.
3.
Fortalecimiento del marco regulatorio de la infraestructura. Elaborar un marco legal y regulatorio claro y preciso que proporcione seguridad jurídica, técnica y financiera a los inversionistas privados y al estado, y proteja y promueva la competencia.
4.
Política Nacional de Logística. Proporcionar lineamientos generales de la política de infraestructura del transporte y logística que garanticen que las acciones relacionadas con los corredores de comercio exterior respondan a una visión de mediano y largo plazo, y a un ejercicio explícito de planeación como parte de una política de Estado más que de gobierno. La tarea se desarrolló mediante documento Conpes 3547 que se mencionará más adelante por su pertinencia en apoyo de la Política Nacional de Competitividad.
5.
Priorización de proyectos estratégicos de infraestructura y logística para la competitividad. Fortalecer la institucionalidad encargada de la logística y la infraestructura del transporte en los corredores de comercio exterior, para que se garantice eficiencia en el proceso. Igualmente, la coordinación entre los agentes y la integralidad de las acciones. 18
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La Política Nacional Logística. Documento Conpes 3547 Plan Logístico Nacional Octubre de 2008
El documento se elaboró bajo las directrices de la Política nacional de Competitividad para entrega a fines del 2008, lo cual se cumplió al pie de la letra. Se identificaron seis ejes problemáticos cuya resolución gradual dará cumplimiento a los objetivos trazados. Ellos son:






Debilidad Institucional
Ausencia o dispersión de la información
Deficiencias en la infraestructura de transporte
Multiplicidad en procesos de comercio exterior
Bajo uso y aprovechamiento de las TIC´s.
Deficiencias en la provisión y uso de servicios logísticos y de transporte
Su propósito principal: Proveer un sistema logístico articulado y enfocado a la competitividad del país.
Los objetivos específicos están dirigidos a satisfacer los seis ejes problemáticos.
Los resultados de la política de Comercio Exterior
El auge exportador de los últimos años ha llevado a que Colombia tenga un nuevo récord de ventas externas en su historia económica: en noviembre de 2011, las exportaciones totales de bienes ascendieron a US$4.882 millones, superiores en 42,5% a las registradas en el mismo mes del año anterior. En el acumulado a noviembre de 2011, el valor exportado alcanzó la suma de US$51.176 millones, 42.3% más que la cifra en el mismo periodo de 2010. Lo anterior se traduce, según el Ministro Díaz­Granados, en una mayor productividad de las empresas y por ende en la generación de una mayor cantidad de puestos de trabajo, lo que ha contribuido a que la tasa de desempleo haya bajado a un dígito, una de las metas del Presidente Juan Manuel Santos. Si bien, el 71% correspondió a exportaciones minero­energéticas y el 29% a exportaciones no­minero energéticas, es de resaltar el incremento del 18.8 % en las segundas, las cuales llegaron a US$14.914 millones en el acumulado enero­noviembre de 2011.
“Este crecimiento es algo muy positivo para el país”, dijo el Ministro, “pues no solo da cuenta del dinamismo de las empresas colombianas en los mercados externos, sino porque nos permite prever que 2012 será un año aún mejor en exportaciones, toda vez que esperamos que los Tratados de Libre Comercio con Europa y Estados Unidos entren en vigencia, lo cual nos abrirá un mercado con 1.000 millones de consumidores”. Estos dos mercados, Estados Unidos y la Unión Europea, son los dos destinos más importantes para las exportaciones colombianas, seguidos por Ecuador, Venezuela y Perú. Estos cinco mercados participaron con el 61.8% de las exportaciones no minero­energéticas en los primeros once meses de 2011. 19
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Con el correr del año 2012 si bien los índices de producción industrial del primer semestre se han reducido el movimiento de comercio exterior se mantiene en sus niveles. El Tratado de Libre Comercio en efecto entró en vigencia el 15 de mayo de 2012 pero sus efectos se consideran aún incipientes. Se espera que el TLC con la Unión Europea se espera suscribir en Octubre del presente año y así mismo vienen adelantándose las gestiones con el Gobierno de Corea del Sur. Se viene en consecuencia, una gran expectativa sobre la demanda de comercio exterior para la cual debemos prepararnos en infraestructura, capacitación y entrenamiento, facilitación y seguridad, física, jurídica y documental para hacer frente con altura y eficiencia a los retos que nos imponen las relaciones internacionales. HIPÓTESIS
Habiendo hecho un recorrido a lo largo de 20 años de existencia de la concepción formal de un modelo de Competitividad para el país como condición indispensable para asegurar el crecimiento de la economía, ¿existe evidencia de su impacto en el rumbo de la nación en el período bajo estudio? El desarrollo portuario bajo la nueva administración de las SPR´s ¿se ha visto afectado por las políticas de competitividad positiva o negativamente? Los indicadores de productividad se pusieron en marcha para los puertos desde el 2005: ¿han generado impacto en los resultados operacionales?
Veamos las conclusiones
CONCLUSIONES
El país ha sido testigo de un proceso de maduración de la Política Nacional de Competitividad que se ha tomado 20 años a partir de la Apertura Económica en los que ha logrado un sólido nivel de institucionalidad en el nivel nacional soportado en una adecuada articulación entre el sector público y el sector privado.
No obstante, los cambios constitucionales de Gobierno impiden darle la continuidad que requiere con lo cual se pierden esfuerzos de concertación que en la nueva administración deben revivirse con nuevos bríos pero generalmente con otro esquema de trabajo y de organización. A lo largo del análisis se observó el nacimiento y declinación de varias instituciones como los Acuerdos Sectoriales de Competitividad ASC, los Comités Asesores Regionales de Comercio Exterior CARCE, la Red Colombia Compite, para mencionar algunas.
Las Comisiones Regionales de Competitividad fueron una buena decisión que permitió un apropiado eslabonamiento institucional e intersectorial pero se mantienen desconectadas del nivel nacional con lo cual han perdido algo de dinamismo que desanima a sus participantes que poco a poco dejan de asistir a las convocatorias . Se requiere un enlace más dinámico y efectivo sobre el papel que van a seguir realizando las CRC. Con la aparición de los recursos de la ley de Regalías el entusiasmo regional revivió pero luego de casi dos años de propuestas de trabajo para identificar, seleccionar y evaluar los proyectos que se beneficiarían de estos recursos, y de varios intentos de estructuración institucional, no hay claridad en el momento presente sobre los procedimientos a seguir y la percepción que se observa es de alejamiento entre los centros de decisión y las CRC.
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Si miramos los indicadores publicados por el Foro Económico Mundial y por el AMD en los últimos años, se observan pocos cambios en la posición de Colombia frente a sus vecinos lo que invita a pensar que las políticas de Competitividad no han calado lo suficiente aún en la sociedad, en las empresas, y en los diferentes estamentos del Estado como para procurar un cambio notorio en el Ranking de países. Se destaca sí, el mejoramiento de la posición de Colombia en el Doing Business como resultado de la estrategia de las cámaras de Comercio para facilitar y agilizar los trámites administrativos a las empresas que fue muy notorio y se observó en el Ranking. El liderazgo presidencial se opacó un poco no obstante las últimas reformas de la organización que coloca el SNC muy cerca de la casa de gobierno, pero se sigue observando más el papel del Consejo Privado de Competitividad en las relaciones con las regiones al menos cuando viene a presentar sus informes.
Se reconoce el éxito en la existencia del Documento de Política Nacional de Competitividad (Doc Conpes 3527) por su organización, precisión e impacto, así como los documentos complementarios de la época del 2008 el Plan Nacional Logístico (Doc Conpes 3347) y el Plan de Expansión Portuaria 2009­2011. Igualmente se acepta la bondad del Sistema de seguimiento a la gestión, a los indicadores y a los impactos que produce la política nacional de Competitividad, lo cual permite verificar los resultados, prever inconsistencias y debilidades y tomar decisiones oportunamente.
Preocupa que aquellos esquemas que se basan en la articulación empresarial para constituir diversos mecanismos de desarrollo colectivo como las cadenas productivas, los clusters, las cadenas de valor, no han cogido la fuerza que se esperaba para optimizar y racionalizar los esfuerzos, las inversiones y los costos con miras a colocar en el mercado los productos con un margen razonable de utilidad, es decir competitivos. El alistamiento de la infraestructura nacional para la competitividad del comercio exterior es la gran deuda con el desarrollo del país. No obstante los esfuerzos del gobierno y sus instituciones, preparar y poner en marcha los macro proyectos de infraestructura que requiere el país para la competitividad ha sido un proceso demasiado lento.
Los puertos como nodos de la cadena logística pagan las consecuencias de los accesos inadecuados por mar y por tierra así como las deficiencias en las actividades intermodales. Mientras en la Unión Europea el 60% de las operaciones de comercio exterior se realizan bajo esquemas que aprovechan el intermodalismo, en Colombia, según la Cámara Colombiana de Infraestructura, sólo el 1.25 de las operaciones utilizan el esquema intermodal. Esto representa una diferencia en la estructura de costos de la operación de entre el 10% y el 30% de los costos.
Los puertos colombianos comenzaron a recibir instrucciones para mejorar los indicadores de productividad a partir del documento Conpes 3311 en el año 2009, razón por la cual se considera prematura reconocer algún impacto de las políticas de competitividad en los puertos. Los datos notorios de mejoramiento operacional y de costos que se presentaron en el Plan de Expansión Portuaria 2005­
2006 corresponden a los primeros años de operación de la Sociedades Portuarias frente a los indicadores de la época de Colpuertos, mucho antes de recibir el influjo de la Política Nacional de Competitividad.
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En resumen se puede concluir que el esfuerzo institucional ha servido, que debe mantenerse, controlarse y mejorarse pero sus resultados se verán en el tiempo, pues se trata de una preocupación de largo plazo, pero que no se puede dejar al largo plazo BIBLIOGRAFÍA
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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
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Universidad Politécnica de Valencia – IIRSA (2003), “Evaluación de los principales puertos de América del Sur. Análisis institucional, técnico y económico., España: Universidad Politécnica de Valencia.
Villa, J. C. (2009), “AAPP Latin American and Caribbean Executive Management Conference. ¿Estamos preparados para competir en un Mercado globalizado?”, Houston, Texas Transportation Institute.
Viloria, Joaquín (2000), Documentos de Trabajo sobre Desarrollo Regional, Buenaventura, Banco de la República.
RESEÑAS BIOGRÁFICAS
Ernesto Cajiao Gómez
Oficial de la Armada retirado con el título de Capitán de Fragata. Oceanógrafo Físico de la Universidad Escuela Naval de Cadetes de Cartagena. Programa de Alta Gerencia para Ejecutivos. Universidad Icesi, Cali. Coordinador de las Especializaciones en Gestión Portuaria y Marítima, y en Economía Ambiental y Desarrollo Sostenible. Coordinador y Docente Diplomado en Logística Portuaria y Comercio Internacional de la Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de San Buenaventura – Cali. Miembro de la Mesa de Infraestructura, Conectividad y Logística de la Comisión Regional de Competitividad del Departamento del Valle. Dirección: La Umbría, vía a Pance (Cali, Colombia). Teléfono: (572) 4882222 Ext. 369 – Celular: 310 5793812. Correos­e: [email protected]
Claudia Patricia Mendieta Cardona
Contadora Pública y Magíster en Políticas Públicas de la Universidad del Valle (Cali, Colombia). Profesora Tiempo Completo de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de San Buenaventura Cali. Dirección: La Umbría, vía a Pance (Cali, Colombia). Teléfono: (572) 4882222 Ext. 369 – Celular: 3104270226. Correos­e: [email protected]; [email protected]
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GRÁFICOS
Gráfico 1. Pilares estratégicos del PND 2010 – 2014
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2010­2014. Pilares de la Prosperidad Democrática. DNP.
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Gráfico 2. Metas del gobierno nacional al año 2014
Fuente: Ministerio de Comercio Exterior Colombia (2011). Presentación realizada por Luis Fernando Fuentes Ibarra en el Foro Buenaventura un puerto competitivo y próspero. Mayo 2011. Cali.
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Gráfico 3. Pilares de la política nacional de competitividad
Fuente: Política Nacional de Competitividad, CONPES N° 3527. Tomado de “Aspectos relevantes del entorno. Presentación al Consejo Directivo. Centro Colombiano de Tecnologías del Transporte­CCTT, Cali, 2011
TABLAS
Tabla 1. Plan Estratégico Sectorial Comercio Exterior
OBJETIVO MISIONAL
ESTRATEGIAS
Aumentar y diversificar el comercio 1.
Negociar acuerdos comerciales bilaterales, exterior de bienes y servicios y los regionales y multilaterales (OMC).
flujos de inversión extranjera directa.
2.
Interpretar y administrar acuerdos comerciales bilaterales, regionales y multilaterales (OMC).
VISIÓN
Promover a Colombia como país proveedor de En el 2014 Colombia alcanzará 3.
exportaciones de bienes y servicios por bienes y servicios en los mercados internacionales.
Negociar, implementar y administrar acuerdos de valor de US$52.600 millones, que 4.
incluye exportaciones no primarias y inversión.
Promover a Colombia como destino de inversión atraerá inversión extranjera directa por 5.
extranjera directa en sectores estratégicos.
US$13.200 millones logrando una Acompañar y apoyar la inversión de colombianos mayor diversificación de destinos y 6.
en el exterior.
productos.
7.
Apoyar el ingreso de Colombia al OCDE.
8.
Fortalecer la participación en APEC, Arco y foros de Asia­Pacífico.
9.
Impulsar las exportaciones de servicios.
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10.
Profundizar la facilitación del comercio.
11.
Fortalecer la institucionalidad para el cumplimiento de acuerdos comerciales, de inversión, propiedad intelectual y los mecanismos de defensa comercial.
12.
Monitoreo de indicadores de referencia de inversión extranjera y exportaciones.
Fuente: Ministerio de Comercio Exterior Colombia (2011). Presentación realizada por Luis Fernando Fuentes Ibarra en el Foro Buenaventura un puerto competitivo y próspero. Mayo 2011. Cali.
Tabla 2. Desempeño operativo
Fuente: DNP, 2005.
Tabla 3. Indicadores de eficiencia operacional y nivel de servicio de la actividad portuaria
Fuente: DNP, 2009.
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Tabla 4. Planes de acción de la política nacional de competitividad
Fuente: Documento Conpes 3527. Política Nacional de Competitividad y Productividad, Bogotá 2008
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