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PROPUESTA 1 (CEESP): PUBLICAR EN WWW.TRANSPARENCIAPRESUPUESTARIA.GOB.MX
LA DOCUMENTACIÓN GEO -REFERENCIADA DE CUALQUIER OBRA PÚBLICA MAYOR A
1,000 MILLONES PARA QUE ÉSTA PUEDA SER AUDITADA DE MANERA ALEATORIA Y EN
TIEMPO REAL POR UN COMITÉ INDEPENDIENTE SIMILAR AL GRUPO M ULTISECTORIAL
DE LA FUNCIÓN PÚBLICA .
AVANCE
PARCIAL
El CEESP reconoce que la SHCP ha realizado un importante esfuerzo por mejorar la transparencia de
la información pública, se tiene presente que la plataforma de Transparencia Presupuestaria ha
avanzado en lo concerniente a geo-referenciar proyectos de inversión pública.
Sin embargo, el CEESP considera que la plataforma no cuenta con información suficiente para
asegurar, identificar, cuantificar y valorar la utilización de los recursos públicos. El CEESP ha
identificado, como una primera apreciación, 1) que no todos los proyectos de inversión (grandes y
pequeños) están geo-referenciados en la plataforma con la información pertinente 1 ; y 2) de los
proyectos seguidos de forma geo-referencial, no todos cuentan con un análisis costo-beneficio
completo y robusto, el cual permita realizar una mínima evaluación económica -social.
En esta lógica se sugiere que todos los proyectos de inversión (grandes o pequeños) estén sujetos a
permanecer en Transparencia Presupuestaria durante el ciclo de vida del proyecto (pre inversión,
inversión y operación), a fin de que se pueda comparar lo programado y lo realizado, y de esta forma
evitar razones de fracaso de un proyecto (errores de diseño, fallas de implementación, factores
externos).2
Conforme lo permitido por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, el CEESP recomienda que:




Todos los proyectos de inversión pública (grandes o pequeños) deberán presentar información
concerniente a su ciclo de vida (pre inversión, inversión y operación).
Sea una obligación de transparencia, que todo proyecto de inversión sujeto a gasto público
manifieste de forma abierta la información de evaluación y ciclo de vida del proyecto:
Diagnóstico, Formulación, Evaluación Ex-ante, Programación, Monitoreo y Evaluación Ex
post.
Como parte del seguimiento a los proyectos de inversión pública, sea obligación de
transparencia la información relativa a licitaciones, reglas de operación para la contratación,
ejecución y control de las obras públicas, los servicios relacionados con las mismas, y contratos.
Sea obligación de transparencia que la información relativa al ciclo de vida de los proyectos se
presente de forma oportuna en la plataforma de Transparencia Presupuestaria.
Con respecto al tema de la auditoría a obra pública en tiempo real, sabemos que se cuenta con órganos
de auditoría a nivel estatal y con la Unidad de Control y Auditoría Pública de la Secretaría de la Función
Pública. Sin embargo, no hay un tiempo de auditoría específico. En otras palabras, se designa a un
auditor encargado que investigue los antecedentes del área, programa o rubro por revisar y es el auditor
quien determina y delimita la administración de los recursos y tiempo asignado a la auditoría.3
Existen casos de éxito. Aunque muy informal, el estado de Chihuahua emplea el sistema de obra
pública geo-referenciada y auditoría en tiempo real por medio de las redes sociales, en un esfuerzo por
transparentar las obras públicas.4 Se pone a disposición de la ciudadanía una herramienta con la cual la
1
Comparación con la cartera de Programas y Proyectos de Inversión de la SHCP.
Ejemplo Línea 12 del metro.
3 Guía General de la Auditoría pública, 2011.
http://www.funcionpublica.gob.mx/pt/obligaciones_transparencia_art_7/sfp/doctos/guia_auditoria.pdf
4 Auditoría Superior del Estado de Chihuahua,
2
2 de 13
ciudadanía puede consultar lo que se está auditando, en el momento en que los auditores se encuentran
revisando las obras y servicios públicos. Esta información se encuentra disponible en redes sociales
como Twitter y Facebook. Además, el sitio contiene imágenes de las obras públicas finalizadas.
PROPUESTA 2 (CEESP): QUE SHCP PRESENTE UN ANÁLISIS DETALLADO SOBRE LA
PROGRESIVIDAD /REGRESIVIDAD DEL IVA
LOGRADA
El CEESP reconoce que la SHCP ha realizado un importante esfuerzo por detallar el impacto del IVA
y su regresividad/progresividad en su reporte Ingreso-gasto presentado de manera bianual al congreso.
Se considera que el siguiente paso es que se utilicen dichos estudios para corregir la gran regresividad de
las exenciones en el IVA. Parecería que con el Pacto Fiscal a que se comprometió el Ejecutivo, seguirá
dándose un gran desperdicio de recursos públicos al otorgarles a los segmentos más ricos de la
población mayores beneficios que a los de menores ingresos.
Urge diseñar un mecanismo que permita ayudar a la población de menores ingresos sin caer en
subsidios generales que ayudan más a quienes menos lo necesitan.
PROPUESTA 3 (CEEY): CREAR UN INVENTARIO DEL TOTAL DE PENSIONES QUE
EXISTEN EN M ÉXICO (A NIVEL FEDERAL , SUB-NACIONAL, ORGANISMOS Y
EMPRESAS PARAESTATALES , Y DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES ) COMO UN
NINGÚN
AVANCE
PRIMER PASO PARA CONSTRUIR UN SISTEMA NACIONAL DE PENSIONES
EQUITATIVO Y QUE PERMITA CONOCER EL TOTAL DE LOS PASIVOS , SU SITUACIÓN
ACTUARIAL Y SU FONDEO .
El tema de las pensiones en México representa un serio problema para las finanzas públicas y
eventualmente para todos los mexicanos. Cálculos conservadores estiman este pasivo contingente, sin
cubrir a toda la población, en más del 110% del PIB (ver cuadro). El flujo anual no se conoce, pero
sólo en este ejercicio presupuestal federal (PEF, 2014), que no incluye a todos los sistemas públicos en
el país, la erogación será de más de 377 mil millones de pesos (Ramo 19), alrededor del 12% del gasto
programable neto (sin inversiones de Pemex). El gasto adicional en este rubro para 2014 comparado
con el año anterior, es de casi 90 mil millones de pesos (sin contar la pensión universal). Ello implica
que alrededor del 70% de los ingresos adicionales generados por la reforma fiscal del año pasado se
destinarán, este año, solamente al pago de pensiones.
Además, el sistema es altamente inequitativo. El costo por pensionado de los trabajadores del IMSS es
tres veces más caro que para los beneficiarios del ISSSTE, y éstos a su vez son casi 8 veces más
costosos que las pensiones de los trabajadores afiliados al IMSS. No tenemos los datos
correspondientes a las otras instituciones.
Dadas las reformas al sistema pensionario del presidente Zedillo y las posteriores al IMSS y al ISSSTE y
a otros sistemas que transformó el sistema de beneficios definidos a un sistema de cuentas individuales,
se aminora fuertemente el problema de finanzas públicas a futuro. Sin embargo, el problema permanece
y de hecho se agrava en los próximos años. Es decir, las cosas van a empeorar antes de que mejoren
(ver gráfica).
Los principales sistemas que afectan directamente a las finanzas públicas federales son los siguientes:
IMSS Asegurador, IMSS Patrón, ISSSTE, Paraestatales (a reserva de cómo quedan las negociaciones
en Pemex y CFE por la reforma energética), ISSFAM y otros. Por otra parte existen sistemas que
podrían indirectamente afectar las finanzas públicas federales (en el momento que quiebren esos
<http://www.auditoriachihuahua.gob.mx/atr/>
3 de 13
sistemas), como son las instituciones estatales de pensiones, las instituciones municipales de pensiones y
los esquemas universitarios de pensiones. Algunos autores consideran que en México existen más de
1000 sistemas de pensiones (Aguirre Farías, F, “Pensiones… ¿y con qué?” Ed. Fineo, 2012, p.20). Cada
uno de estos sistemas tiene características propias y dentro de estos muchas veces se aplican
condiciones distintas para cierto grupo de empleados. Pero la realidad es que no existe un listado
exhaustivo de los sistemas que existen, pues además pueden proliferar en cualquier momento dada la
ausencia de una regulación general en la materia.
Pasivos pensionarios consolidados en 2011 (% PIB)
Institución
IMSS Asegurados (Ley 73)
IMSS RJP
ISSSTE Asegurados (Transición)
Entidades Federativas
Organismos y Empresas
Universidades
TOTAL
Servicios Totales
31
18
31.4
13
16
2
111.4
Costo por 100 mil Beneficiarios
(% del PIB)
0.22
4.51
1.57
n.d.
n.d.
n.d.
Nota: Estos valores están calculados respecto al PIB de 2011, con excepción del ISSSTE que se utiliza el PIB de 2010. Este
último valor se toma de P. Vásquez-Colmenares, Pensiones en México: La próxima crisis, México, Siglo XXI, 2012. El resto de los
valores son estimaciones de F. Aguirre-Farías, Pensiones, ¿y con qué?, México, Fineo Editores, 2012.
Fuente: A. Villagómez-Amezcua y Centro de Estudios Espinosa Yglesias, El México del 2013. Propuesta para una pensión universal,
México, Centro de Estudios Espinosa Yglesias, 2013.
Fuente: F. Aguirre-Farías, Pensiones, ¿y con qué?, México, Fineo Editores, 2012, p.40.
Para ello se propone:
 Hacer un inventario del total de los sistemas de pensiones en México, tanto Federal como a
nivel subnacional y de las universidades estatales.
4 de 13
 Conocer la fuente obligacional del pago de dichas pensiones (Leyes, reglamentos, decretos,
contratos colectivos, etc.) y sus características principales (edad mínima de retiro, años
trabajados para tener el derecho, tasa de reemplazo, etc.)
 Conocer la forma y el grado de fondeo con que actualmente cuentan estas obligaciones.
 Hacer un estudio actuarial de los sistemas de pensiones para determinar el costo de los pasivos
de estas pensiones en el tiempo.
 Transparentar ante la opinión pública la existencia de la totalidad de las obligaciones
pensionarias para generar conciencia del problema y que se tomen las medidas necesarias para
resolver el problema, tanto de parte del gobierno como de los propios trabajadores, en cuanto
al fondeo, aseguramiento del pago en el tiempo, y condiciones para el retiro de los trabajadores.
 Implementar las medidas necesarias para hacer converger los diversos sistemas y evitar su
proliferación y diversidad de condiciones, mediante la creación de un sistema nacional de
pensiones que esté consignado en la Constitución.
PROPUESTA 4 (IMCO Y MÉXICO EVALÚA ): MODIFICAR LA LEY FEDERAL DE
PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA PARA QUE INCLUYA UNA
NINGÚN
AVANCE
OBLIGACIÓN PARA PUBLICAR LAS METODOLOGÍAS USADAS EN LA ELABORACIÓN
DE LOS CRITERIOS GENERALES DE POLÍTICA ECONÓMICA Y DE LAS
PROYECCIONES FISCALES .
Las estimaciones financieras y económicas del Gobierno Federal juegan un papel fundamental en las
expectativas de los agentes económicos ya que con base en ellas se toman decisiones presupuestales y se
definen los techos de deuda.
Como ha puesto en evidencia el estudio de México Evalúa titulado “Descifrando la caja negra del gasto
público” (http://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2014/04/MEX-EVA-CAJANEGRAVF.pdf) en 2013 el poder ejecutivo presentó al Congreso un conjunto de estimaciones para 2014 y 2015
que no ofrecieron información objetiva de la situación económica y fiscal de nuestro país. Por ello, no
sorprende que el crecimiento económico y la inflación observados en este año difieran sustantivamente
de lo que se estimó. La pregunta es si también terminaremos endeudándonos más.
Crecimiento PIB
(% real)
Inflación
(% dic.-dic)
Tipo de cambio
(promedio MXN/USD)
Precio petróleo (canasta
mexicana USD/b)
Balance fiscal con inversión
de Pemex (% del PIB)
Estimación oficial
(Criterios generales de
política económica)
Último dato
disponible
(Sept 2014)
3.9%
2.7%
3.0%
4.1%
12.6
13.1
$81.0
$92.2
-3.5%
-
Observaciones sobre
último dato disponible
Actualización proyección de
crecimiento de SHCP
Inegi
Cifra anualizada a julio 2014
Banxico
Promedio al 27-ago-2014
Pemex
al 27-ago-2014
-
Fuente: IMCO
La elaboración de mejores estimados económicos y fiscales es un tema pendiente en la agenda de
rendición de cuentas. Se deben implementar prácticas que prevengan sesgos y que promuevan mayor
objetividad en las mediciones.
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Numerosos estudios a nivel internacional muestran que las estimaciones fiscales oficiales tienden a ser
demasiado optimistas, en parte porque sus proyecciones de crecimiento también lo son 5 . Esto es
particularmente cierto cuando el ciclo económico se encuentra en su fase expansiva. Sin embargo, el
caso chileno presenta una interesante excepción a este fenómeno, con proyecciones más acertadas para
el resultado fiscal, el crecimiento económico y el precio del cobre6, principal producto de exportación
del país austral y fuente importante de sus ingresos gubernamentales.
Desde 2001, Chile adoptó una regla fiscal basada en una meta de balance estructural para el gobierno
central. Este régimen ha sido exitoso en implementar una política fiscal contracíclica, pero su mayor
innovación es la introducción de un arreglo institucional que garantiza la independencia en la
estimación de las variables estructurales, aislando el proceso presupuestal del proceso político. Así, dos
paneles de expertos independientes –provenientes del sector minero, el sector financiero, centros de
investigación y de la academia– se encargan de estimar la tendencia de largo plazo del PIB y el precio
del cobre, dos insumos fundamentales para la determinación del gasto público y del balance estructural.
La prevención de sesgos en las estimaciones macro ha permitido al gobierno chileno ahorrar en
tiempos de bonanza –e incluso de precios del cobre altos–, evitando la inclinación natural de los
políticos a gastar más cuando hay más recursos disponibles. Adicionalmente, este arreglo institucional
respeta el principio de separación de los poderes de decisión: las estimaciones de los paneles de
expertos sirven para determinar el nivel de gasto y de déficit, mientras que los líderes políticos electos se
encargan de definir cómo se asigna el gasto público y cómo se recolectan los impuestos.
Finalmente, es de destacar del caso chileno que la legitimidad de sus instituciones fiscales está
consagrada en la Ley, blindándolas aún más de los intereses políticos. El resultado: procesos
presupuestales más transparentes, disciplinados e independientes del ciclo de un producto de
exportación clave.
Las lecciones para México, un país en el que una tercera parte de los ingresos públicos dependen del
petróleo7, no podrían ser más relevantes. Instituciones fiscales sólidas e independientes pueden facilitar
la implementación de una política fiscal realmente contracíclica, así como al cumplimiento de las metas
presupuestales que anualmente se aprueba el Congreso.
Contar con instancias independientes a cargo de la estimación de los parámetros clave para la
elaboración y evaluación ex post del presupuesto (como por ejemplo, las proyecciones de crecimiento
económico y la plataforma de producción y el precio del petróleo), es deseable para dar credibilidad al
manejo fiscal, haciéndolo más efectivo.
Por ello nos unimos a la propuesta que ha hecho el estudio de México Evalúa titulado
“Descifrando la caja negra del gasto público” (http://www.mexicoevalua.org/wpcontent/uploads/2014/04/MEX-EVA-CAJANEGRA-VF.pdf) solicitando modificar la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de manera que ésta incluya obligaciones para:
 Publicar las metodologías usadas en la elaboración de los criterios generales de política
económica y de las proyecciones fiscales.
 Someter a los criterios y las proyecciones a una revisión u opinión de un órgano técnico
independiente conformado por expertos en la materia.
Ver Frankel (2011), págs. 21-22, para un recuento de la literatura empírica relacionada.
Referencia bibliográfica: Frankel, J. A. (2011). “A solution to fiscal procyclicality: The structural budget
institutions pioneered by Chile”. NBER Working Paper Series, WP 16945.
6
Frankel (2011), págs. 30-31.
7 Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2014). Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2013 – Ingresos
Presupuestarios.
5
6 de 13
 Actualizar los criterios y las proyecciones de manera sistemática, así como los techos de deuda,
ingreso, gasto y los datos de los ajustes más relevantes que resulten de las diferencias entre las
estimaciones y los datos observados.
PROPUESTA 5 (IMCO): EVITAR EL CRECIMIENTO DE LA DEUDA DEL SECTOR
PÚBLICO FEDERAL POR ENCIMA DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO .
NINGÚN
AVANCE
La deuda pública puede ser un factor importante que promueva el crecimiento si se utiliza de manera
contra-cíclica, y siempre y cuando se cuide que su crecimiento sea controlado. Desde el tercer trimestre
del 2010, la deuda del sector público federal ha crecido por arriba del crecimiento del PIB. En el primer
semestre de 2014, la deuda neta del sector público económico amplio creció al 5.27% (variación anual
promedio), mientras que el PIB sólo a 1.7%
Fuente: Elaborado por IMCO con datos de SHCP e INEGI.
Nota: Precios corrientes, variaciones del trimestre respecto al mismo trimestre del año anterior.
Lo preocupante es que la deuda pública continúe aumentando si ha habido un importante incremento
en materia recaudatoria. De acuerdo a Banxico, del 1T-2013 al 2T-2014 la deuda ha crecido a 8.2%
(variación anual promedio, precios constantes), mientras que la recaudación a 15.5% (ingresos
tributarios, variación anual promedio, precios constantes. Ello supone que tan sólo en lo que va de
2014, en precios corrientes, la recaudación ha aumentado 142 mil millones de pesos más que en 2013 y
la deuda total en 909 mil millones.
El uso irrestricto de la deuda como mecanismo para financiar el gasto público puede llevar a México a
un desequilibrio macroeconómico.
Lo anterior es indicativo de que el gasto público está aumentando a un ritmo superior al de los ingresos
del gobierno. Esto, en el largo plazo, puede ser una fuente de inestabilidad para las finanzas públicas y
el crecimiento de la economía.
Por ello proponemos, evitar el crecimiento de la deuda del sector público federal por encima del
crecimiento del PIB.
7 de 13
PROPUESTA 6 (MÉXICO ¿CÓMO VAMOS ?): NO MÁS CRECIMIENTO DE PLAZAS
EVENTUALES Y DE ESTÍMULOS A TRABAJADORES DE GOBIERNO .
AVANCE
PARCIAL
México ¿Cómo Vamos? reconoce que el gasto en estímulos (Concepto 1700) se ha detenido en el PEF
2015.
Sin embargo, el gasto en remuneraciones de trabajadores eventuales (Concepto 1200) continúa
aumentado de manera muy significativa.
Concepto de gasto 1200 -- Trabajadores Eventuales*
20,000
18,000
16,000
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
*Gasto total del Concepto 1200 reportado en millones de pesos
Fuente: México ¿Cómo Vamos? con datos por objeto de gasto de acuerdo a los analíticos del de PEF 2013 y PEF 2014
reportados por SHCP.
En 2014, el concepto 1200 se aumentó en más de 100 millones de pesos en el poder judicial, la
secretaría de medio ambiente y recursos naturales, el poder legislativo y la secretaría de relaciones
exteriores.
Concepto de gasto 1200 -- Trabajadores Eventuales*
Aumentos de 2013 a 2014 Incremento Porcentual
03 Poder Judicial
$ 182,486,808
25.1%
16 Medio Ambiente y Recursos Naturales
$ 156,748,900
21.7%
01 Poder Legislativo
$ 152,731,298
11.5%
05 Relaciones Exteriores
$ 121,823,695
145.0%
Total del Presupuesto Federal
$ 1,638,075,051
13.1%
*Incluye honorarios asimilados a salarios, sueldos base, compensaciones a sustitutos de profesores, retribuciones por servicios
de carácter social, retribución a los representantes de los trabajadores y de los patrones en la Junta Federal de Conciliación y
Arbitraje. Precios corrientes, variaciones del trimestre respecto al mismo trimestre del año anterior.
Fuente: México ¿Cómo Vamos? con datos por objeto de gasto de acuerdo a los analíticos del de PEF 2013 y PEF 2014
reportados por SHCP.
En 2015 preocupan los incrementos en los ramos que se describen en la tabla siguiente:
8 de 13
Concepto de gasto 1200 -- Trabajadores Eventuales*
Aumentos de 2014 a 2015
Incremento Porcentual
05 Relaciones Exteriores
$ 272,156,437
132%
20 Desarrollo Social
$ 391,838,328
67%
04 Gobernación
$ 261,299,050
51%
03 Poder Judicial
$
145,077,712
16%
01 Poder Legislativo
$
174,324,563
12%
11 Educación Pública
$
105,852,405
6%
Total del Presupuesto Federal*
$ 5,909,604,900
42%
* Incluye honorarios asimilados a salarios, sueldos base, compensaciones a sustitutos de profesores, retribuciones por servicios
de carácter social, retribución a los representantes de los trabajadores y de los patrones en la Junta Federal de Conciliación y
Arbitraje. Precios corrientes, variaciones del trimestre respecto al mismo trimestre del año anterior.
Fuente: México ¿Cómo Vamos? con datos por objeto de gasto de acuerdo a los analíticos del de PEF 2014 y PPEF 2015
reportados por SHCP.
Lo preocupante es que el gobierno federal supuestamente había establecido una política de déficit cero
para evitar el crecimiento del número de plazas en gobierno. Así mismo, en su Segundo Informe de
Gobierno el Presidente Peña Nieto mencionó que en los primeros siete meses de éste año el gasto de
operación del Gobierno Federal (gasto de la burocracia), se contuvo con un aumento real de 1.8% con
respecto a los mismos meses de 2013. Para honrar este compromiso, se pide que se limite también el
crecimiento de los trabajadores eventuales de gobierno.
PROPUESTA 7 (MÉXICO ¿CÓMO VAMOS ?): ACOMPAÑAR EL PRÓXIMO ESTUDIO
INGRESO -GASTO DE SHCP CON UN ANÁLISIS DE LAS REGLAS DE ASIGNACIÓN DE
RECURSOS Y DE OPERACIÓN DE LOS 5 PROGRAMAS MÁS REGRESIVOS .
NINGÚN
AVANCE
De acuerdo al artículo 22 de la ley de Ingresos de la Federación y del artículo 31 de la Ley del Servicio
de Administración Tributaria, la Secretaría de Hacienda presenta de manera bianual un estudio de
ingreso-gasto titulado “Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles de
hogares y personas”, estudio de ingreso-gasto con base en información estadística (ENIGH) cuyo
objetivo es mostrar por decil de ingreso la contribución a diferentes impuestos, así como la recepción
de bienes y servicios financiados con recursos del Estado.
Los resultados de 2012 muestran que existen 12 rubros del gasto público que son regresivos, es decir
gasto de gobierno que beneficia a los que más tienen. Destacan los servicios de educación superior, las
pensiones del ISSSTE, y los servicios de salud de los trabajadores de Pemex. Otros rubros, como el
subsidio eléctrico, representan un gasto que sirve en la práctica para para apoyar a los Mexicanos que
más tienen a costa de darles recursos a aquellos que más lo necesitan. El gasto total de los programas
regresivos es de 691,144.1 millones de pesos en 2012.
En 2014 y 2015 existen gastos regresivos que significan un alto porcentaje del presupuesto:
2014
% del GTP*
2015
% del GTP*
2014
2015
Pemex Salud
132,182,033,653
3.8%
128,718,629,761
3.5%
ISSSTE Salud
53,959,341,618
1.5%
53,733,294,545
1.5%
IMSS Pensiones
234,486,911,782
6.7%
240,396,098,476
6.6%
Subsidio Eléctrico**
111,774,000,000
3.2%
111,774,000,000
3.1%
Pemex Salud
12383817104
0.4%
11501365573
0.3%
Total
544,786,104,157
16%
546,123,388,355
15%
9 de 13
Fuente: Elaborado por México ¿Cómo Vamos? con datos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2014 y 2015 así
como el Anexo Estadístico del Segundo Informe de Gobierno (2013-2014).
* GTP es el Gasto Total Programable indicado en el PEF correspondiente.
** El monto del Subsidio Eléctrico corresponde a aquel del 2013, pues solo se cuentan con datos a junio del 2014.
En los casos exitosos en los que se ha logrado reducir la regresividad destaca Procampo, éste programa
era regresivo en 2010 y pasó a ser progresivo en 2012, esto debido a cambios en las reglas de operación
del programa en 2009.
Por ello se propone que contando con información estadística de la Encuesta Nacional de Ingresos y
Gastos de los Hogares en 2015, cuando SHCP presente el estudio “Distribución del pago de
impuestos y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas”, éste se acompañe con un
análisis detallado de las reglas de operación y/o asignación de recursos de 5 programas regresivos:
Pensionados ISSSTE, ISSSTE Salud, IMSS Pensiones, Subsidio Eléctrico y Pemex Salud.
No hay un organismo que esté concretamente encargado de analizar las reglas de operación de los
programas gubernamentales. El CESOP (Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública) de la
Cámara de Diputados es el organismo más cercano a esta función, pero no cuenta con un análisis
detallado de cada una de las reglas de operación de los programas sociales. El CONEVAL presenta la
Evaluación Específica de Desempeño pero tampoco cuenta con un análisis detallado de las reglas de
operación de programas regresivos como ISSSTE Salud, PEMEX Salud, IMSS Pensión, ISSSTE
pensionados ni el subsidio eléctrico.
PROPUESTA 8 (MÉXICO EVALÚA ): REGULAR EL USO DEL RAMO 23 Y DE LOS
RECURSOS PROVENIENTES DE ADECUACIONES Y MODIFICACIONES DE ÚLTIMO
MOMENTO
AVANCE
PARCIAL
México Evalúa reconoce que en Septiembre de 2014 la SHCP presentó una Plataforma con
información sobre el Ramo 23 geo-referenciada. Definitivamente fue un avance en términos de
transparencia.
Sin embargo, todavía cuenta con importantes áreas de oportunidad. Esta plataforma sólo contiene
información de algunos proyectos financiados con fondos del Ramo 23, no de todos. Los Fondos de
Apoyo a Migrantes, Fondo Regional, Fondos Metropolitanos y Fondo para la Accesibilidad de los
discapacitados mantienen varios proyectos que no están ubicados en el mapa. También hay muchos
proyectos que no tienen dirección exacta. El Fondo Fronteras y el Fondo de Apoyo en Infraestructura
y Productividad no contienen nada de información (a pesar de que el Fondo para Fronteras ya ejerció
73% de sus recursos, según se indica en una de las bases de la herramienta). De igual forma, la
herramienta sigue sin tener Programas Regionales y Fondo Guerrero, siendo que ambos fondos
contienen gasto federalizado del Ramo 23.
El problema surge por el hecho de que presupuesto aprobado no refleja la manera en la cual se ejerce el
gasto público en el país. Sistemáticamente se gasta más y se gasta diferente. Los ingresos aprobados son
subestimados continuamente, lo que permite que durante el año fiscal se reciban ingresos excedentes
que se gastan fuera de la discusión legislativa, en un esquema que promueve la discrecionalidad en la
asignación de estos recursos. Por ejemplo, en promedio, cada año se gastan 262 mil millones de pesos
(8.3% del presupuesto) adicionales a lo que se había considerado en el Decreto del PEF.
Los ingresos excedentes y los recortes a diversos presupuestos generan una bolsa de recursos adicional
para ser asignada durante el ejercicio del gasto. Históricamente el 40% de este monto se ha gastado en
Ramos con poca transparencia como el Ramo General 23 (provisiones salariales y económicas), el
Ramo General 19 (seguridad social, pensiones) y el Ramo General 33 (aportaciones a entidades y
municipios).
10 de 13
Estimado del monto aprobado y pagado de los programas del Ramo 23 que ejecutan gasto en
infraestructura* (2010-2014)**
(mdp 2012)
70,000
64,099
60,000
56,763
50,000
43,290
40,000
33,519
30,000
30,385
20,000
31,496
24,974
23,153
19,049
18,814
10,000
2009
2010
2011
2012
Monto Aprobado
2013
2014
Monto Pagado
2015
Fuente: México Evalúa con datos de SHCP (2014) Compendio comparativo presupuestal de todos los programas
presupuestarios del Gobierno Federal. http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/index.jsp
*Los programas del ramo 23 que financian infraestructura son subsidios y no están reconocidos como programas de
infraestructura (K). Por lo tanto, el cálculo presentado fue hecho a partir de una valoración propia de los programas que
representaron gasto en infraestructura.
** El monto pagado en 2014 se encuentra actualizado sólo hasta el segundo trimestre del año.
Los Ramos Generales tienen particularidades que los hacen especialmente flexibles a las adecuaciones
de gasto. El Ramo 23 es un ejemplo arquetípico porque recibe aumentos presupuestales de montos
muy importantes, y este Ramo no cuenta siquiera con una Ley que lo rija (como sí la tienen el Ramo 33
o el 28). A pesar de esto, el presupuesto aprobado del Ramo 23 ha aumentado más de 10 veces su
tamaño desde 2005.
Como ejemplo, uno de los fondos del Ramo 23 que se llama “Programas Regionales”, es un programa
presupuestario que el año pasado tuvo un presupuesto aprobado de 2,805 millones y ejerció 35,005
millones de pesos. Específicamente, este fondo no cuenta con lineamientos para regular la entrega de
sus subsidios, su información no se encuentra en la plataforma de información del Ramo 23 y tampoco
ha sido evaluado. Existe una completa inconsistencia entre su laxitud presupuestaria y el consecuente
nivel de rendición de cuentas al que está sujeto.
Por ello se propone:
 Regular la existencia y operación de recursos del Ramo General 23. Obligar a que todos los
fondos del Ramo 23 operen con lineamientos.
 Incluir en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) la obligación
de publicar la información de todos los fondos del Ramo 23 en la plataforma que ya existe para
ese fin.
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 Establecer en la LFPRH mecanismos de control a las ampliaciones al gasto federalizado, así
como de otras ampliaciones que resulten convenientes, durante la ejecución del presupuesto,
de tal forma que se establezca un límite o freno explícito. Cuando una ampliación en los
fondos federalizados supere 10% o 20% de su presupuesto aprobado debería solicitarse una
nueva autorización al Poder Legislativo (excepto en el caso de los fondos para atender
emergencias por desastres naturales).
 Incluir un anexo en el Informe Trimestral sobre el ejercicio de recursos de todos los fondos del
Ramo 23.
PROPUESTA 9 (MÉXICO EVALÚA ): HACER EFECTIVO QUE TODOS LOS PROGRAMAS
PRESUPUESTARIOS DEL GASTO PROGRAMABLE TENGAN UNA M ATRIZ DE
INDICADORES DE RESULTADOS COMO UN PRIMER PASO PARA TENER UN
VERDADERO PRESUPUESTO BASADO EN R ESULTADOS
NINGUNO
El desarrollo del Presupuesto basado en Resultados (PbR) del Sistema de Evaluación de Desempleo
(SED) es muy incipiente. Es necesario seguir mejorando la calidad y la utilidad de la información que
produce. La información que genera no se presenta en formatos razonablemente accesibles. Tampoco
se ha logrado concretar cómo puede contribuir a alimentar la toma de decisiones sobre la asignación del
gasto. Por todo lo anterior, el esquema todavía no es práctico ni realmente útil.
Al final, la discusión presupuestaria se centra más en atender asuntos políticos que en asignar el
presupuesto a los programas y proyectos más efectivos y/o eficientes y que generen los mejores
beneficios económicos y sociales.
Además, existe evidencia para señalar que el PbR del SED presenta problemas de rendición de cuentas,
pese a ser un sistema de evaluación que precisamente debería servir para aliviar ese problema. Para
empezar, los encargados del sistema no especifican los criterios utilizados para elegir los Programas
Presupuestarios que tienen que someterse a una evaluación. El 25% del gasto programable total, que
corresponde a 870 mil millones de pesos, está todavía exento de evaluación.
En 2014 se redujo el número de programas del gasto programable obligados a ser evaluados y los
exentos corresponden a un monto considerable de recursos erogados. Hace falta que las autoridades
rindan cuentas sobre esta situación de excepción.
Además, programas presupuestarios que sí están obligados a contar con una Matriz de Indicadores de
Resultados (MIR) no cumplen con esa obligación. Al cierre del primer semestre de 2014, la ASF
documentó, con datos tentativos provenientes del Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda, que
25 de los 573 programas presupuestarios obligados a contar con una MIR no la habían presentado.
Ahora bien, de los programas que sí cuentan con indicadores, la ASF constituyó un universo de 5 mil
522 indicadores. De ese total, 752 indicadores, equivalentes al 13.6 por ciento, no reportaron avance o
reportaron avance nulo durante los primeros seis meses de 2014.
Por ello se propone:
 Todos los Programas Presupuestarios del gasto programable deberán contar con una MIR y
con información pública sobre su diseño, operación y resultados.
 Elevar el costo del incumplimiento a los programas que están obligados a contar con una MIR
y no cuentan con ella, así como a los programas que no informan los motivos de su
incumplimiento o presentan indicadores de mala calidad.
 Premiar a los programas cumplidos, que presentan toda su información y cuentan con MIR e
indicadores de buena calidad.
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PROPUESTA 10 (MEXICANOS PRIMERO ): INCREMENTAR LA INVERSIÓN EN LA
FORMACIÓN CONTINUA DOCENTE, PASANDO DE 239 A POR LO MENOS 1,000 PESOS
NINGUNO
POR MAESTRO
En el Artículo Tercero, el Estado se compromete a que la idoneidad de maestros y directivos garantice
a los mexicanos el máximo logro de aprendizaje. Derivado de ello, la Ley del Servicio Profesional
Docente marca la obligación de evaluarse y el correspondiente compromiso del Estado de ofrecer las
oportunidades para reforzar las habilidades necesarias.
Sin embargo, hasta ahora, la mayoría de los cursos son juzgados de baja relevancia, y los maestros
reportan como obstáculo el costo, como se hace evidente en las respuestas de los maestros de México
en la Encuesta Internacional sobre Enseñanza y Aprendizaje (TALIS, por sus sigla en inglés) de 2013.
La inversión en la formación continua de los maestros ha sido fluctuante, sin visión estratégica; este
rubro presupuestal ha venido cayendo en su monto, en forma alarmante:
700,000,000
600,000,000
500,000,000
400,000,000
300,000,000
200,000,000
100,000,000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Presupuesto autorizado
Fuente: Mexicanos Primero
Es necesario cambiar el modelo de acumulación de puntos por uno de aseguramiento y
enriquecimiento del perfil. Los niños lo merecen, los maestros lo aprovecharían y los mexicanos
tenemos dinero para implementarlo.
Es factible:
Como hemos señalado en el Abusómetro http://www.finalabuso.org, el desvío es enorme, estimado en
35 mil millones de pesos. Con una fracción de ese dinero, que se entrega sin justificación educativa, se
podría ofrecer al menos un curso sólido y asesoría para cada maestro del país. 1,195 millones cubrirían
de forma muy sólida la necesidad de los maestros que requieren un reforzamiento urgente para su labor
frente a grupo.
Decidamos si queremos continuar pagando a quien suplanta a un maestro frente a grupo, o destinar el
dinero de los mexicanos a consolidar a los maestros que sí quieren serlo.
Por ello proponemos incrementar la inversión en la formación continua docente, pasando de 239 a, por
lo menos, mil pesos por maestro.
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