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CAPITULO IV
ACCESO A SERVICIOS FINANCIEROS
FINANCIAMIENTO A LA MICRO, PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA (MIPYMES)
Marco Arena (LCSPF) con la colaboración de Denika Torres (LCSPF).
1. Introducción
1.
Las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES) tienen un impacto
significativo en el PIB y el empleo. Aportan aproximadamente el 23% del PIB y emplean al
36.2 por ciento de la población económicamente activa. Sin embargo, sólo 1 de cada 10 de las
MIPYMES tendría acceso a servicios de financiamiento formales. Por consiguiente, esta Nota de
Política tiene por objetivo identificar las restricciones que pueden provenir de la oferta
(provisión) de servicios de financiamiento, de la demanda por dichos servicios, así como del
entorno o marco institucional y regulatorio de apoyo o relacionado a las MIPYMES. Para esta
tarea, se utiliza un enfoque comprensivo que toma en cuenta la oferta y la demanda de
financiamiento para hacer un diagnostico y ofrecer sugerencias de política.
2.
La Nota tiene cuatro secciones adicionales. La segunda presenta un diagnóstico de la
oferta y demanda de servicios de financiamiento y del marco institucional de apoyo a las
MIPYMES. La tercera presenta los temas de política y la cuarta discute opciones de política.
2. Diagnóstico
2.1 Oferta de Servicios Financieros
2.1.1. El Sistema Financiero
3.
El sistema financiero dominicano es uno de los más pequeños y de menores niveles
de intermediación de la región. El ratio de activos del sector bancario con respecto al PIB es
alrededor del 38% (Apéndice 1). El nivel de intermediación financiera, medido por el ratio de
crédito al sector privado sobre PIB, se encuentra alrededor del 21 %, nivel similar al de Perú y
México, pero uno de los más bajos de la región (Gráfica 1).
Gráficaa 1: Interm
mediación Financiera
F
(Crédito all Sector Priivado/PIB))
80
73
70
60
52
50
40
% 40
4
34
30
20
14
16
20
21
2
25
21
21
35
43
44
46
36
25
10
0
Fuente: Estadísticas
E
Finaancieras Internaacionales, FMI
4.
Este sistem
ma es alttamente cooncentradoo y dominado porr el sectorr bancarioo
comerccial. Los Bancos Com
merciales rep
presentan el
e 83% del total de acctivos (los tres bancoss
comerciales más grandes reepresentan el 62% del
d total de
d activos) de las en
ntidades dee
l Ley Monnetaria y Finnanciera (L
LMF). Las entidades
e
dee
intermeediación finaanciera reguuladas por la
intermeediación finnanciera regguladas porr esta ley inncluyen docce bancos comerciales
c
s, veintiséiss
bancos de ahorro y crédito, diieciséis asocciaciones dee ahorro y préstamos,
p
y quince corporacioness
uyen dos enntidades púúblicas de intermediac
i
ción financiiera (Banco
o
de créddito. También se inclu
Nacionaal de Fomennto de la Viivienda y laa Producciónn y Banco Agrícola)
A
(V
Ver Tabla 1).
1 El Bancoo
de Reseervas (Banreeservas) es el único baanco comerccial público o del estaddo, el cual reepresenta ell
24% deel total de activos
a
del sistema finnanciero. Sóólo hay dos bancos dee propiedad
d extranjeraa
(Scotiabbank y Cittibank), loss cuales reppresentan menos
m
del 10% de loos activos del
d sistemaa
financieero, y un baanco local (B
BHD) con participación
p
n extranjeraa.
Tabla 1: Estructura del Sistema Financiero a diciembre 2008
Activos
Número de
Miles de
Millones
Miles de
Millones
%
%
Instituciones
RD$
US$
GDP
Total
Activos1
12
486.7
13.9
30.3
78.6
10
447.7
12.8
27.9
72.3
Públicos
1
138.0
3.9
8.5
22.3
Privados
9
309.7
8.8
19.2
50.0
2
39.0
1.1
2.4
6.3
Asociaciones de Ahorro y Préstamo
16
77.9
2.2
4.8
12.6
Bancos de Ahorro y Crédito
26
18.1
0.5
1.1
2.9
Corporaciones de Crédito
15
1.9
0.1
0.1
0.3
Entidades Públicas de Intermediación
Financiera (BNV, Banco Agrícola)
2
22.5
0.6
1.4
3.5
Cooperativas de Ahorro y Crédito
151/
11.0
0.3
0.7
1.8
ONGs
92/
1.04/
0.0
0.1
0.2
Instituciones bajo la Ley Monetaria y
Financiera
Bancos Comerciales
Locales
Propiedad Extranjera (mayoritaria)
Instituciones no reguladas por la Ley
Monetaria y Financiera
Fondesa
0.5
0.1
Resto de ONGs3/
0.5
0.1
Fuente: Superintendencia de Bancos, Red de Microfinanzas de la República Dominicana.
1/
Incluye 14 instituciones bajo la Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito (AIRAC) y Cooperativa ADEPE.
Miembros de la Red de Microfinanzas de la República Dominicana.
El resto de ONGs incluye: ADOPEM, ASPIRE, FDD, ADEPE, MUDE, CDD, ECLOF, e IDDI.
4/
Información a diciembre 2007.
2/
3/
1
Estos números incluyen los ahorros no regulados y los préstamos de las Cooperativas y las
Gubernamentales.
Organizaciones No
5.
El 65 % dee la base dee depósitos en el secto
or bancario
o está constiituido por depósitos a
la vista
a y de ahorrros de corrto plazo.2 Ésta no es una caracteerística partticular de laa Repúblicaa
Dominiicana, ya quue varios paaíses de la reegión la com
mparten incluso a nivelles mayoress (Figura 2).
Según información
i
n financieraa de los ban
ncos más ggrandes del país, 1/3 dde los présttamos es dee
corto pllazo (menorr a un año), 1/3 tiene una
u maduracción entre uno
u y tres añños, y el terrcio restantee
mayor a tres años. Dada la esttructura de la base de ddepósitos, una
u significaativa proporrción de loss
préstam
mos tendría una
u naturaleeza de corto
o plazo. Porr ello, una menor
m
propoorción de prréstamos dee
largo pllazo no sólo
o sería un prroblema pottencial a lass MIPYME
ES, sino un pproblema transversal all
conjuntto empresariial en el paíís.
a 2: Proporrción de depósitos a la
a vista y dee ahorros en
n el total dee depósitos (%)
Gráfica
100
92
2
86
90
80
70
61
60
446
50
48
49
52
52
52
2
63
66
66
66
67
669
73
75
76
55
41
40
30
20
20
10
0
Fuente: Bancos
B
Centrales y Superinntendencias de Bancos. Los datos para laa República D
Dominicana prrovienen de laa
Superinten
ndencia de Banncos. El total de
d depósitos no
o considera valores en circulaación. Tomandoo valores en cirrculación comoo
parte del total
t
de depósitoos, el ratio de depósitos
d
a la viista y de ahorros sería del 50 por
p ciento.
2.1.2 Ell financiam
miento a lass MIPYME
ES
Los Banco
os de Ahorrros y Crédito (BAC) y en menor medida loss Bancos Comerciales
C
s
6.
ores de fina
anciamiento
o a las MIP
PYMES. Esste financiaamiento estáá
son los principalees proveedo
do rápidam
mente. A diiciembre deel 2008, suu cartera dee préstamoss vigentes alcanzó un
n
creciend
monto de
d RD$ 13.6 billones (0.85 % deel PIB). La cartera de préstamos
p
d los banco
de
os ADEMI,,
2
Tomandoo datos de la Suuperintendenciaa, 65 por cientoo de los depósitoos son a la vistaa y ahorro. Estee cálculo no tom
ma en cuenta loss
valores enn circulación enn el total de deepósitos. Sin em
mbargo, tomanddo datos del Baanco Central, laa proporción dee depósitos a laa
vista y de ahorros es del 50 por ciento.
ADOPEM y PYME B.H.D. que pertenecen a la Red de Microfinanzas, representa el 44 % del
total de activos de estos bancos y alcanza la suma de RD$ 6.4 billones (0.4 % del PIB) (Tabla 2).
La tasa de crecimiento de la cartera de préstamos de estas entidades para 2006, 2007 y 2008 ha
sido de 24, 30 y 21 % respectivamente, con 115,000 clientes (2.7 % de la PEA), y una tasa de
crecimiento del 68 % comparado con el 2004. Con respecto a los bancos comerciales, de acuerdo
a las entrevistas sostenidas, los bancos Banreservas, Popular y Scotiabank3 (69% de los activos
de los bancos comerciales) tendrían, en promedio, el 4% de su cartera de créditos en el sector
PYME (aproximadamente RD$ 7 billones, 0.4 % del PIB). Sin embargo, bancos comerciales
privados estarían atendiendo al segmento superior de las PYMEs en términos de activos y
ventas.
Tabla 2: Evolución de la Cartera de Préstamos de los Bancos de Ahorro y Crédito
Bancos de
Ahorro y
Crédito
Año inicio
de
operación
Cartera de
Préstamos
Vigente
2005 (RD$
millones)
Cartera de
Préstamos
Vigente
2008 (RD$
millones)
Variación
Cartera de
Préstamos
vigente
2008/2007
Variación
Cartera de
Préstamos
vigente
2007/2006
En %
En %
Número
de clientes
vigentes
Número
de
clientes
vigentes
2005
Variación
Número de
clientes
vigentes
2007/2005
2007
En %
ADEMI
1998
2,676
4,881
20
32
33,145
47,598
44
Pyme BHD
2004
238
261
6
-9
5,000
5,333
7
ADOPEM
2004
382
1,303
48
35
30,374
61,897
104
Sub-Total
3,296
6,445
24
30
68,519
114,828
68
Total Bancos
de Ahorro y
Crédito
7,977
13,607
33
25
n.d.
n.d.
Fuente: Superintendencia de Bancos, Red de Microfinanzas.
7.
Las entidades públicas de intermediación financiera también proveen servicios de
financiamiento dirigidos a las MIPYMES. El Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la
Producción (BNV) otorga financiamiento de segundo piso dirigido al sector MIPYMES. A
diciembre 2008, aproximadamente el 4 % de su cartera de préstamos vigente (RD$ 155 millones)
era financiamiento de segundo piso para microfinanzas. Los principales receptores del
financiamiento son Cooperativas de Ahorro y Crédito y ONGs especializadas en microfinanzas.
Con respecto al Banco Agrícola, el 50 % de su cartera de préstamos (aproximadamente RD$
3,000 millones) representaría crédito a pequeños productores.
8.
Fuera del marco regulatorio de la Ley Monetaria y Financiera, las Cooperativas de
Ahorro y Crédito (CAC) proveen servicios financieros a las MIPYMES en las zonas
rurales, en particular a la micro y pequeña empresa. 15 cooperativas (14 pertenecen a la
Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito-AIRAC) dan servicios (depósitos y
3
El Banco BHD separó la atención al segmento PYME a través de la compra del Banco de la Pequeña Empresa para constituir
PYME BHD. El Banco BHD es el tercer banco comercial en términos de activos (14 por ciento del total de activos de bancos
comerciales).
préstamos) a las MIPYMES en las zonas rurales. En diciembre 2007, la cartera de préstamos de
estas cooperativas fue superior a los RD$ 11,000 millones, casi similar al volumen de préstamos
de los Bancos de Ahorros y Crédito. Estas cooperativas cuentan con 81 oficinas y más de
290,000 miembros (7 % de la PEA). El financiamiento dado por estas cooperativas está
creciendo rápidamente, habiendo sido en 2008 un 15 % mayor que en el año precedente.
9.
Hay Organizaciones No Gubernamentales que también otorgan financiamiento a las
MIPYMES, en particular a la micro y pequeña empresa. A diciembre 2007, la cartera de
préstamos vigente de las ONGs ascendió a RD$ 1,012 millones y tendrían más de 54,000
clientes. Las ONGs obtienen los fondos a través de préstamos de bancos comerciales, Banco
Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción (BNV), PROMIPYME (programa
gubernamental de financiamiento tanto de primer como de segundo piso dirigido al sector
MIPYME) y FONDOMICRO (ONG que otorga financiamiento de segundo piso dirigido al
sector de MIPYMES) (Ver Tabla 3).
Tabla 3: Cartera de Préstamos de las ONG dedicadas a Microfinanzas
ONGs
Cartera de
Préstamos
Vigente 2005
(RD$
millones)
Cartera de
Préstamos
Vigente 2007
(RD$
millones)
Variación (%)
Cartera de
Préstamos
vigente
2007/2005
Número de
clientes
vigentes
Número de
clientes
vigentes
2005
2007
Variación (%)
Número de
clientes
vigentes
2007/2005
FONDESA
190
491
158
6,452
16,791
160
Resto de
ONGs1/
397
521
31
44,187
37,3982/
-15
Total
587
1,012
72
58,229
54,189
-7
1/
El resto de ONGs incluye: ADOPEM, ASPIRE, FDD, ADEPE, MUDE, CDD, ECLOF, e IDDI.
\La disminución se debe principalmente al traspaso de clientes de ADOPEM ONG a Banco ADOPEM.
Fuente: Red de Microfinanzas.
2/
10.
El programa gubernamental PROMIPYME otorga financiamiento directo y de
segundo piso dirigido al sector. El fondo de PROMIPYME es administrado por el Banco de
Reservas y se compone de recursos estatales y donaciones internacionales. A diciembre del
2008, la cartera de préstamos ascendió a RD$ 1,979 millones. Más del 90 % de la cartera está
compuesta por préstamos directos y, en menor medida, por financiamiento de segundo piso.
11.
La cartera de crédito a las MIPYMES representa el 1% del PIB en la República
Dominicana, ascendiendo a US$ 474 millones (sumando la cartera de los Bancos de Ahorros y
Créditos, las Organizaciones No Gubernamentales y PROMIPYME).4 En comparación a otros
4
Si se considera la cartera de crédito de los bancos comerciales y de cooperativas, el ratio podría llegar a 1.3 por ciento del PIB.
países de Centroamérica, el ratio con relación al PIB sería cercano a los de El Salvador y
Honduras (1.3 y 1.6 % respectivamente), pero por debajo de Nicaragua (9 %).5
2.2 Demanda de Servicios Financieros: Características de las MIPYMES y obstáculos
reportados
12.
Las MIPYMES se han incrementando en un 71 % en los últimos cinco años. En el
2000 existían 359,304, aumentando a 616,215 al final del 2005. Aproximadamente, el 96% de
las empresas son microempresas. Esta estimación se ha realizado usando la clasificación que se
detalla en la Tabla 46.
Tabla 4. La Clasificación de las MIPYMES Dominicanas
Tipo de
Empresa
Micro
Pequeña
Mediana
Grande
Número de
Trabajadores
1 a 10
11 a 50
51 a 150
Más de 150
Activos
Ventas
Hasta US$ 30,000
Hasta US$ 300,000
Hasta US$ 1,200,000
Más de US$ 1,200,000
Hasta US$ 60,000
Hasta US$ 1,200,000
Hasta US$ 5,000,000
Más de US$ 5,000,000
Fuente: Estudio sobre el mercado de financiamiento a las pequeñas y medianas empresas en la República Dominicana. FONDOMICRO
(Fondo para el Financiamiento de la Microempresa).
13.
En el 2005, este sector generó un total de 1,445,162 empleos. De acuerdo al último
censo de FONDOMICRO, el 77.3% de las MIPYMES están ubicadas en zonas urbanas y sólo el
22.7% en zonas rurales. Más de medio millón de empleos se generaron en Santo Domingo y las
ciudades del interior. La importancia de las MIPYMES en el tejido empresarial y el PIB en la
República Dominicana es similar al de otros países de la región (Tabla 5).
Tabla 5. Las MIPYMES en Latinoamérica
Países
Peso de las
MIPYMES sobre el
total tejido
empresarial (%)
Porcentaje de
empleos de
MIPYMES sobre
total (%)
Peso Económico de
MIPYMES (% del
PIB)
Argentina
99,5
39
45,1
Brasil
99,7
57
30
Chile
98,7
50
n.d.
Colombia
96,0
63
25
5
La información de la cartera de crédito a MIPYMES de los países mencionados proviene del Mixmarket.
La recientemente aprobada Ley MIPYMES define un criterio oficial para clasificar estas empresas: 1) microempresa: 1 a 15
trabajadores, activos de hasta US$88,000 e ingresos brutos hasta US$176,000 por año. 2) pequeña: 16 a 60 trabajadores, activos
US$88,001 a US$353,000 y con ingresos brutos de US$176,001 a 1,180,000 por año. 3) mediana: 61 a 200 trabajadores, activos
de US$353,001 a 1,180,000 y con ingresos brutos de 1,180,001 a 4,412,000 por año.
6
Costa Rica
97,9
48
28
El Salvador
96,9
50
24 a 36
Honduras
98,0
45
18
Nicaragua
80,0
60,0
n.d.
Panamá
36,0
12,0
11
Perú
98,3
88,0
n.d.
Rep. Dominicana
96,0
29,0
23
Venezuela
92,5
41,5
4,9
Fuente: La financiación de las pequeñas y medianas empresas en Iberoamérica.
14.
La mayoría de las MIPYMES se encuentran concentradas en los sectores de
comercio (46.6%) y de servicios (31.6%). Un total de 287,156 son empresas de comercio,
194,724 de servicios y 134,335 son manufactureras. Entre 2000 y 2005, la participación
empresarial creció 5% en el sector de servicios y 3.7 en el comercial. De modo contrario, el
número de empresas en el sector de manufactura se redujo de 31% al 22% durante este mismo
período.
15.
Las empresas de servicios y comercio son las que reportan los volúmenes de ventas
más altos. Una de cada cuatro MIPYMES reportó ventas mensuales por debajo de RD$ 3,000.
Asimismo, el 21% contó con ventas mensuales entre RD$ 3,000 y RD$ 10,000 pesos, mientras
que sólo una de cada 10 empresas contó con más de RD$ 100,000 pesos mensuales. El 11.4% de
las empresas de servicio y el 13.3% de las empresas comerciales cuenta con ventas de más de
RD$ 100,000. (Ver Figura 3).
Figura 3: Venta Mensual de las Empresas por Sector (% del total de ventas)
100%
90%
80%
70%
Más de 500,000
60%
De 100,001 a 500,000
50%
De 50,001 a 100,000
De 20,001 a 50,000
40%
De 10,001 a 20,000
30%
De 3,000 a 10,000
20%
Hasta 3,000
10%
0%
Manufactura
Comercio
Servicios
Total
Fuente: Microempresas y Seguridad Social en la República Dominicana (2006).
16.
Aún cuando el número de MIPYMES con acceso a fuentes de financiamiento
formales se ha incrementado de 5.4% en el 2000 a 10.3% en el 2005, este acceso continúa
siendo uno de los principales obstáculos para su desarrollo. En el 2005, el 29.3% de las
empresas accedió a dinero en efectivo de fuentes formales e informales durante los 12 meses
previos a la encuesta. Cerca del 30% de negocios de hasta 10 empleados obtuvo dinero en
efectivo, de los cuales el 9.8% recurrió a instituciones formales. Sólo el 22% de los negocios con
más de 11 trabajadores logró obtener financiamiento: el 14.8% lo hizo a través de un banco o
institución financiera, mientras que el 7.1% obtuvo crédito de prestamistas. Familiares y amigos
son otra fuente de crédito importante para el 9.8% de los microempresarios. Asimismo, las
ONGs con programas de microfinanzas operan con el 3.3% de las empresas.
2.3 Marco de Apoyo Gubernamental
17.
Existen instituciones públicas que apoyan a las MIPYMES pero con falta de
coordinación. Entre ellas se encuentran el Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a la Micro,
Pequeña y Mediana Empresa (PROMIPYME), la Corporación de Fomento Industrial (CFIPROINDUSTRIA), el Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana (CEIRD), el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP), el Instituto de
Innovación en Biotecnología e Industria (IIBI) y PROEMPRESA. Aquella coordinación sería
importante para desarrollar programas conjuntos y alcanzar un mayor efecto de escala, en
particular considerando sus limitados recursos. Tampoco se observa una estrecha articulación y
cooperación entre entidades públicas y organizaciones del sector privado orientadas a las
MIPYMES.
Entidad
Actividades
PROMIPYME
Otorgar financiamiento directo (préstamos comerciales para capital de trabajo,
compra, instalación y modernización de maquinaria y equipo, entre otros) y de
segundo piso. Así mismo proveer servicios de asistencia técnica gratuita en
coordinación con la Misión Taiwán, en base al acuerdo bilateral de cooperación
industrial entre la República Dominicana y Taiwán.
PROINDUSTRIA
Establecimiento de Distritos Industriales con lo que se busca promover a las
MIPYMES.
INFOTEP
Desarrollo de programas dirigidos a la capacitación y formación de trabajadores y
empresarios.
IIBI
Conducir investigación científica, transferencia e innovación tecnológica, así como
consultoría técnica, en áreas relevantes para el desarrollo nacional, a fin de
contribuir a mejorar el nivel de competitividad de la Nación.
CEI-RD
Promoción y fomento de las exportaciones dominicanas y las inversiones, a fin de
impulsar la inserción competitiva del país en los mercados internaciones de bienes
y servicios.
Programa de Apoyo
a la Empresa
Privada Dominicana
(PROEMPRESA)
Con recursos de la Unión Europea busca promover la capacitación y asesoría, la
asociatividad y el mejoramiento del entorno en que operan las empresas
dominicanas.
18.
La Ley MIPYMES crea el Consejo Nacional PROMIPYMES con autonomía
administrativa y financiera como organismo responsable de la administración, control y
ejecución de la Ley. El Consejo es el ente encargado del diseño, formulación y ejecución de las
políticas públicas de promoción y apoyo a las MIPYMES. Asimismo, se encargará de promover
y coordinar con otras instituciones públicas y privadas el desarrollo de programas de apoyo a las
MIPYMES. La Ley establece que el Poder Ejecutivo consignará el 0.4% de las recaudaciones
fiscales para el Consejo. De estos recursos, el 30% se destinarán a la creación de un Fondo de
Garantías, el 6% a actividades educativas y desarrollo empresarial y el 50% servirán para
financiar el Fondo MIPYMES cuyo objetivo es promover el financiamiento de las MIPYMES.
De los recursos que administre el Fondo, el 90% se destinará a operaciones crediticias de primer
piso y el resto para operaciones de segundo piso.
3. El Sector financiero
3.1. Oferta de servicios financieros
19.
En lo referente a las evaluaciones de activos, existiría una asimetría en las
reglamentaciones de la Superintendencia de Bancos (SB) con respecto al tratamiento de
bancos comerciales (BC) y las demás entidades de crédito reconocidas en la Ley Monetaria
y Financiera. Los Bancos de Ahorro y Crédito (BAC), Asociaciones de Ahorro y Préstamo
(AHP) y Corporaciones de Crédito (CC), reguladas también por la ley, cumplen las mismas
regulaciones prudenciales que los bancos comerciales. Esto último es importante para evitar
arbitrajes regulatorios entre diferentes tipos de entidades financieras. Sin embargo, en la
reglamentación de evaluación de activos, los Bancos de Ahorro y Crédito y las Corporaciones de
Crédito son tratados de manera diferente que los Bancos Comerciales y las Asociaciones de
Ahorros y Préstamos. Esto último podría introducir condiciones diferenciadas de competencia en
el mercado.
20.
La modificación de la reglamentación de evaluación de activos a comienzos del 2008
es un elemento positivo para incrementar el volumen de préstamos a las MIPYMES a través
del incremento del límite superior del deudor comercial menor; pero no todo está resuelto. Por
ejemplo, de acuerdo a la actual reglamentación, para los Bancos Comerciales y las Asociaciones
de Ahorros y Préstamos, un deudor comercial menor es aquel cuyas obligaciones consolidadas
son menores o iguales a RD$ 15 millones. Sin embargo, el límite es de RD$ 10 millones para los
Bancos de Ahorro y Crédito y Corporaciones de Crédito.
21. Se debería incrementar el techo de RD$10 millones que tienen los Bancos de Ahorro y
Crédito, que se especializan en el sector de PYMES, y ponerlos en pie de igualdad con los
bancos comerciales. Si bien es cierto, los bancos comerciales y los Bancos de Ahorro y Crédito
tienen diferentes niveles mínimos de capital pagado, eso no implica que los Bancos de Ahorro y
Crédito no tengan la capacidad de evaluar financieramente préstamos entre RD$ 10 y 15
millones bajo el criterio de morosidad. Bajo la categoría de deudor comercial menor, la
evaluación financiera se basa principalmente en el historial crediticio del cliente (morosidad).
Para la evaluación financiera de un deudor comercial mayor se requiere mayor documentación
tal como estados financieros auditados. Esta asimetría en el límite superior para definir a un
deudor comercial menor afecta la expansión de crédito a las PYMES dado que las entidades
especializadas evalúan a las PYMES principalmente por su historial de crédito y no por su
capacidad de pago a través de estados auditados.7
22.
La Ley Monetaria y Financiera debería incluir a las Cooperativas de Ahorro y
Crédito (CAC). Ellas contribuyen positivamente a la profundización financiera a través de
la provisión de servicios financieros, particularmente en las zonas rurales. Sin embargo, no
cuentan con supervisión y regulación financiera. Aún cuando el volumen de activos de las CAC
es aproximadamente 2% del total de activos del sistema financiero, la tasa de crecimiento de los
préstamos en los últimos tres años ha oscilado entre 15 y 20%, reflejo de una dinámica de
crecimiento y expansión significativa. En este contexto, es necesario implementar un marco
regulatorio y de supervisión para las cooperativas. Actualmente, el Instituto de Desarrollo y
Crédito Cooperativo (IDECOOP) desarrolla una labor de fiscalización; es decir, verifica que las
cooperativas se sigan comportando como cooperativas, pero no una labor de regulación y
supervisión.
23.
El financiamiento directo al segmento MIPYMES por parte de PROMIPYME
estaría causando una distorsión de mercado. Más del 90% de los recursos de PROMIPYME
son canalizados de manera directa y a tasas de interés subsidiadas, entre 12 y 15%, muy por
debajo de las tasas de mercado (entre 25 y 38%). En este contexto, está compitiendo con las
instituciones especializadas en otorgar financiamiento a las MIPYMES, incluyendo Banreservas.
Esta competencia estaría creando una distorsión de mercado, más allá de los obvios excesos de
demanda por sus recursos. Por otro lado, el Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la
Producción está otorgando financiamiento de segundo piso a las MIPYMES, planteándose la
posibilidad de operar directamente con este segmento. De ser así, también competiría
directamente con las entidades de microfinanzas, pudiendo llegar a desplazarlas (crowding out).
3.2 Demanda de servicios financieros
24.
El acceso al financiamiento es un obstáculo importante para el desarrollo de las
MIPYMES aún cuando el acceso a los servicios de financiamiento formales se ha
incrementado últimamente. El mayor acceso a servicios financieros con relación a cinco años
atrás se debe principalmente a la mayor penetración de ONGs con una tecnología de crédito
acorde a las características del sector, y una tasa de recuperación del crédito superior al 97%. Los
bancos comerciales privados están buscando desarrollar una tecnología de crédito similar, que
difiere de sus tecnologías utilizadas para la banca de consumo y corporativa, para incursionar de
manera más agresiva en el sector. Sin embargo, el elemento que va a permitir una mayor
profundización de servicios de financiamiento es la mayor adecuación de la normativa o
reglamentación bancaria a las características o naturaleza del negocio.
25.
Las MIPYMES no sólo necesitan servicios de financiamiento. Si bien el acceso a
financiamiento es identificado como un obstáculo importante para el desarrollo de las
empresas, no es el único. Las MIPYMES demandan un apoyo integral. Este apoyo involucra
programas de desarrollo empresarial (gestión y capacitación gerencial), asistencia técnica y
financiera (desarrollo de la cultura financiera) y programas de desarrollo tecnológico e
7
De acuerdo a la información obtenida, la tasa de recuperación de los créditos a las MIPYMES es mayor al 96 por ciento.
innovación. Así mismo, las PYMES necesitan programas que ayuden a su acceso a nuevos
mercados (domésticos y externos), brinden informaciones estratégicas, y generan asociatividad
empresarial.
3.3 Programas del Gobierno y elementos de la Infraestructura Financiera
3.3.1 Programas gubernamentales
26.
El apoyo gubernamental al sector se ha caracterizado por atomizado y no
coordinado. En el pasado, la falta de una entidad del gobierno que centralice y coordine el
desarrollo de una política integral de apoyo a MIPYMES generó que diferentes entidades
públicas desarrollen sus propias actividades diluyendo así su impacto total, más aún si se toma en
cuenta que los recursos utilizados son bastante limitados.
27.
La Ley MIPYMES crea una entidad PROMIPYME para el desarrollo de la política
del sector en. Dicha entidad se ha concentrado en el financiamiento directo. Sin embargo,
tendrá que desarrollar políticas y programas de desarrollo empresarial, fomento a las
exportaciones y acceso a nuevos mercados, informaciones estratégicas, actividad en clusters
(articulación productiva) y transferencia y asistencia tecnológica, Para ello, deberá elevar su
capacidad de instrumentación de programas de apoyo. La reglamentación de la Ley se debe
realizar en cuatro meses, pero el fortalecimiento institucional demandará un período mucho
mayor, siendo este una condición para una implementación exitosa.
28.
Bajo la Ley, PROMIPYME continuará su labor de financiamiento directo. El 90%
del Fondo será dedicado a ello. La intervención directa a tasas subsidiadas generaría una
competencia desnivelada con las entidades de microfinanzas y, de esta manera, se continuaría
introduciendo una distorsión de mercado. Las autoridades podrían recibir la sugerencia de
evaluar técnicamente la implementación de una estrategia de segundo piso para transferir los
recursos.
29.
De acuerdo a la Ley, 30% de los ingresos fiscales destinados al Consejo se destinarán a
la creación de ese Fondo. Es necesario realizar un estudio técnico durante el período de
reglamentación de la Ley para diseñar el esquema de la garantía creado por la ley
MIPYMES . El esquema involucra la determinación del porcentaje de cobertura, el costo o
Premium y los criterios para poder aplicar a la garantía. Este estudio debe determinar la
demanda potencial por la garantía para evaluar si los fondos serán suficientes o no. Lo último
requiere una discusión con las entidades financieras a través de las cuales se hará efectiva la
garantía. Por último, el estudio debe presentar los principios y lineamientos básicos a través de
los cuales el Fondo de Garantías será auto sostenido sin implicar costos o cargas fiscales al
gobierno.
3.3.2. Elementos de la Infraestructura Financiera
Derechos de los acreedores y normas de insolvencia
30.
Las deficiencias en la infraestructura financiera dan lugar a restricciones de acceso
al financiamiento para el conjunto de las empresas, no sólo a las MIPYMES. Se ha hecho un
progreso significativo en modernizar algunos elementos de su infraestructura financiera, en
particular en el sistema de pagos y de reporte crediticio. Sin embargo, reglamentos de
insolvencia y los derechos de los acreedores muestran deficiencias. Por un lado, existe un
número limitado de activos que pueden ser usados como colateral y los mecanismos para hacer
cumplir las normas relacionadas al reclamo de estos activos no son efectivas. Por otro lado, los
procedimientos de insolvencia son raramente usados y aún existe la percepción de la necesidad
de una reforma legal al respecto.
31.
Existe un número limitado de activos muebles que pueden ser usados como
colateral. Sólo las prendas sobre automóviles y maquinarias son los activos muebles
aceptados y de todos modos no hay un Registro institucionalizado para las mismas. El
Registro para garantías de inmuebles es percibido como costoso (tiene un impuesto de registro
del 2 por ciento) y largo en términos de tiempo (el registro no es totalmente computarizado). No
existe un mecanismo de consulta computarizado fácilmente asequible para el público. Sólo cinco
bancos comerciales tendrían acceso a algún tipo de información del Registro de inmuebles.
32.
Los títulos de propiedad de la tierra no siempre aseguran el derecho total sobre la
propiedad. Los activos inmuebles que pueden servir como colateral se expandirían
significativamente si las incertidumbres sobre los títulos son aclaradas. Un paso importante, aún
en estado inicial, para aclarar los límites demarcatorios de la propiedad inmueble es el deslinde.
Así mismo, la limitación del uso de cartas de certificación está siendo implementada y puede
convertirse en una medida importante.
33.
La legislación de insolvencia (bancarrota) no es usada tanto porque no provee un
mecanismo de reorganización o un proceso de liquidación eficiente. La mayoría de las
provisiones legales aplicables a casos de insolvencia son consideradas anticuadas e ineficientes.
Actualmente, el Congreso está debatiendo el Anteproyecto de Restructuración Empresarial que
representa un paso importante hacia la modernización de la legislación de insolvencia.
Normas de contabilidad y auditoría
34.
La profundización de los servicios de financiamiento involucra no sólo el desarrollo
de reglamentación financiera adecuada a las MIPYMES, sino también de regulaciones que
faciliten la formalización de las empresas. Es decir, normas y regulaciones que tomen en
cuenta las condiciones particulares y especiales de los diferentes tipos de empresas y que creen
un marco legal que incentive la formalización de las empresas.8 El marco regulatorio sobre
8
Esta discusión asume la existencia de un criterio homogéneo para definir a una unidad productiva como micro, pequeña y
mediana empresa tanto a nivel de entidades públicas como privadas. Si bien es cierto la nueva Ley MIPYMES presenta una
normas contables no hace una diferenciación entre empresas pequeñas, medianas y grandes en
términos de obligaciones de reportes financieros y requerimientos de auditoría. La nueva Ley de
Sociedades (Diciembre 2008), que no introduce cambios substanciales en cuanto a los
requerimientos contables y de auditoría, tampoco ha introducido una diferenciación en el
régimen regulatorio para las MIPYMES.
35.
En los reportes financieros, todas las compañías comerciales9 deben aplicar los
estándares promulgados por el Instituto de Contadores Públicos (ICPARD) que son más
astringentes que sus pares en Centro América, Estados Unidos y la Unión Europea; lo que por
ser poco realista no es observado en la práctica. Con respecto a los requerimientos de auditoría,
el Código de Comercio señalaba que todas las compañías con un capital igual o mayor a RD$
50,000 deben de ser auditadas. Sin embargo, este límite ha sido reemplazado por un potencial
límite superior, lo cual podría constituirse en un elemento positivo a la formalización de las
MIPYMES.
4. Alternativas de Políticas
4.1. Oferta de servicios financieros
•
La Superintendencia de Bancos podría considerar la implementación de una reglamentación
de evaluación de activos homogénea a través de las entidades de crédito reguladas bajo la
Ley Monetaria y Financiera.10 Dado que las entidades de crédito cumplen las mismas
regulaciones prudenciales, también podrían tener un trato homogéneo en la reglamentación
para evitar condiciones diferenciadas de competencia en el mercado. Si bien es cierto que las
entidades de crédito tienen diferentes niveles mínimos de capital pagado, eso no implica que
no tengan la misma capacidad para desarrollar la evaluación financiera de los clientes.
•
Sería importante implementar un esquema de supervisión y regulación financiera para
las cooperativas. La profundización de servicios financieros no puede ser separada de la
estabilidad financiera del sistema. Las cooperativas contribuyen de manera significativa a la
profundización de los mismos. Dentro de las enmiendas realizadas a la Ley Monetaria y
Financiera se incluye a las cooperativas dentro del marco regulatorio. Esto representa un
elemento positivo, sin embargo, dado que actualmente las cooperativas se encuentran
autorreguladas, la Superintendencia de Bancos podría optar primero por un marco regulatorio
inicial que tome en cuenta las características de las cooperativas para luego hacer un tránsito
o convergencia regulatoria hacia la Ley Monetaria y Financiera.
•
El Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) no tiene en estos
momentos la capacidad institucional necesaria para efectuar la supervisión financiera
de las cooperativas, por ello sería ideal que la supervisión de las mismas recaiga en la
definición homogénea, causa sorpresa que sea diferente a la que se estaba trabajando en las anteriores versiones del anteproyecto
(agosto 2008). No queda claro cuál fue el criterio técnico para desarrollar esa nueva clasificación.
9
La Ley contempla cinco tipos de compañías comerciales (corporaciones, compañías de responsabilidad limitada, y sociedades).
También introduce empresas individuales de responsabilidad limitada, para las cuales, sin embargo, los requerimientos de
contabilidad y auditoría no están claramente definidas.
10
La evaluación técnica es importante para determinar los potenciales riegos que pudieran introducirse a la estabilidad del
sistema financiero en su conjunto.
Superintendencia de Bancos de tal manera que se aprovechen las sinergias, trabajo
coordinado, flujo completo de información y la credibilidad de la institución.
•
Sería conveniente que el apoyo financiero del Gobierno hacia el sector de MIPYMES
sea canalizado a en forma exclusiva en forma de segundo piso. Los recursos se
canalizarían de manera más transparente y competitiva a las entidades especializadas en el
sector MIPYMES, eliminando distorsiones y excesos de demanda generados por tasas de
interés subsidiadas. Este modelo permitiría el fortalecimiento institucional de las entidades
especializadas dado que tendrían que competir por los recursos. La entidad de segundo piso
tendría que tener un mandato claro y debería introducir mecanismos de mercado que
permitan la movilización de recursos del sector privado al sector agrícola. Ejemplos de este
modelo en otros países con la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) en Perú, la
Corporación de Fomento a la Producción (CORFO) en Chile, que cuenta también con líneas
y programas para las PYMES. Ambas instituciones dinamizan y desarrollan el mercado de
préstamos a las MIPYMES a través de los intermediarios financieros.
4.2 Demanda de Servicios Financieros
•
La política pública de apoyo a las MIPYMES debería desarrollar un soporte de apoyo
integral, más allá del ámbito financiero. El soporte integral debe incluir programas de
desarrollo empresarial (gestión y capacitación gerencial), asistencia técnica y financiera
(desarrollo de la cultura financiera), programas de desarrollo tecnológico e innovación y
programas que ayuden a las MIPYMES a acceder a nuevos mercados que brinden
informaciones estratégicas, y generen asociatividad empresarial.
•
Hay interrogantes respecto a la suficiencia de recursos presupuestados. Se debería
desarrollar un estudio técnico que permita estimar si los recursos a ser asignados al Consejo
creado por la ley MIPYMES serían suficientes para atender la demanda de todos sus
servicios.
4.3 Marco de Apoyo Gubernamental y Elementos de Infraestructura Financiera
•
Es recomendable fortalecer institucionalmente a la entidad encargada de desarrollar la
política pública integral de apoyo a las MIPYMES. El Consejo Nacional PROMIPYMES
necesita de un fortalecimiento institucional que eleve su capacidad de instrumentación de
programas. Este fortalecimiento es necesario, más aún, si se toma en cuenta que
PROMYPIME se ha concentrado fundamentalmente en la provisión de financiamiento. Para
desarrollar este fortalecimiento se podrían tomar en consideración las recomendaciones
planteadas en el Plan Nacional de Competitividad Sistémico elaborado por el Consejo
Nacional de Competitividad. Así mismo, puede observarse la experiencia de CORFO en la
implementación de programas empresariales (gestión y desarrollo empresarial, asociatividad,
innovación y acceso a mercados internacionales) incluyendo a las MIPYMES.
•
Antes de desarrollar esquemas de garantías adicionales al establecido por la Ley
MIPYMES, se debería ver primero cómo funciona el Fondo de Garantías mencionado
en la Ley. Luego de desarrollar de manera técnica el diseño del esquema del Fondo de
Garantías, como se ha mencionado anteriormente, se debe observar su funcionamiento y
utilización antes de incluir esquemas adicionales tales como el de garantías reciprocas
propuesto por el Banco Central; más aún si se toma en cuenta que los fondos de garantía
necesitan recursos iniciales del Estado que son escasos y no podrían multiplicarse de manera
simultánea para diversos esquemas de garantías.
•
Una mayor profundización de los servicios de financiamiento a las MIPYMES
requeriría que las reglamentaciones y regulaciones se adecuen más a sus características.
Las normativas o reglamentaciones financieras deberían tomar en cuenta la naturaleza del
negocio y no necesariamente el tipo de institución financiera que otorgue el préstamo. Por
ello, los techos sobre límite de créditos deberían ser modificados para poner a las entidades
no bancarias en pie de igualdad con los bancos comerciales; más aún si se tiene en cuenta
que los bancos de ahorro y crédito se dirigen al sector MIPYMES con una tecnología de
crédito diferente y especializada al sector.
•
Las regulaciones relacionadas al colateral usado en transacciones financieras deben ser
actualizadas. Una revisión comprensiva del marco legal permitirá ampliar el número de
activos muebles que pueden ser usados como colateral, así como también organizar un
registro. Actualmente, las prendas sobre automóviles y maquinarias son los activos muebles
más aceptados. Así mismo, se debe estudiar técnicamente los beneficios de reducir los
costos del registro de activos. •
Las autoridades deben evaluar técnicamente los beneficios de un marco regulatorio de
normas contables que introduzca una diferencia entre empresas pequeñas, medianas y
grandes, tanto en términos de obligaciones de reportes financieros, como en requerimientos
de auditoría. Las compañías comerciales11 deben aplicar los estándares promulgados por el
Instituto de Contadores Públicos (ICPARD), la cual, a su vez, ha adoptado los estándares
internacionales de reporte financiero para compañías listadas (IFRS), sin diferenciación de
tamaño o si se encuentran listadas o no. En este contexto, las empresas dominicanas deben
cumplir requerimientos de reporte financiero más astringentes que sus pares en Centro
América, USA y la Unión Europea; lo que resulta poco realista y no observado en la práctica.
Entre los países que aplican normas de contabilidad diferenciadas por tamaño de empresa
están Sudáfrica, Inglaterra y El Salvador (en progreso).
11
La Ley contempla cinco tipos de compañías comerciales (corporaciones, compañías de responsabilidad limitada, y sociedades).
También introduce empresas individuales de responsabilidad limitada, para las cuales, sin embargo, los requerimientos de
contabilidad y auditoría no están claramente definidas.
5. Conclusiones
36.
La profundización de los servicios de financiamiento a las MIPYMES es un tema
amplio que no debe reducirse únicamente a los temas de tasas de interés y fondos de
garantías, ya que deben considerarse los obstáculos y/o restricciones propias a las MIPYMES
por el lado de la oferta y la demanda de servicios de financiamiento, así como las potenciales
restricciones y/o obstáculos que pueden provenir de las acciones gubernamentales,
organizacionales y normativas (regulación).
37.
Una política pública integral de apoyo a las MIPYMES debería desarrollar un
soporte de apoyo amplio que iría más allá del ámbito financiero. Un apoyo integral involucra
el desarrollo y coordinación, con el sector privado, de programas de desarrollo empresariales
(gestión y capacitación gerencial), asistencia técnica y financiera (desarrollo de la cultura
financiera), programas de desarrollo tecnológico e innovación y programas que ayuden a las
MIPYMES a acceder a nuevos mercados (domésticos y externos), brinden informaciones
estratégicas y generen asociatividad empresarial.
38.
En base a experiencias internacionales, se recomienda iniciar un proceso de diálogo
que permita modificar y/o adecuar las regulaciones bancaria, contables y de auditoría,
tomando en consideración las características de las MIPYMES. En el ámbito financiero
sugerimos la evaluación de programas de financiamiento de segundo piso que permitan
desarrollar el mercado de préstamos a este sector, pudiendo éstos tornarse en soluciones que
aporten un impacto más positivo para el sector que con los programas actuales de financiamiento
de primer piso.
39.
Se sugiere que la autoridad regulatoria ponga especial énfasis en el control de los
bancos con cartera en rápido aumento. El fuerte crecimiento de los préstamos al sector puede
generar problemas de cartera morosa y, eventualmente, problemas de solvencia si es que la
capacidad de análisis de los bancos no crece al mismo ritmo.