Políticas públicas y servicios financieros rurales

Políticas públicas y
servicios financieros rurales
en México
Políticas públicas y
servicios financieros rurales
en México
FONDO INTERNACIONAL DE DESARROLLO AGRÍCOLA - FIDA
UNIDAD REGIONAL DE ASISTENCIA TÉCNICA – RUTA
PROGRAMA DE APOYO A LOS SERVICIOS FINANCIEROS RURALES - SERFIRURAL
Michelle Deugd
Iris Villalobos
Pedro Vuskovic
Enero 2006
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Nota de los autores
Los autores agradecen los valiosos comentarios de Isabel Cruz y Martín Zuvire Lucas, así como
de todas las personas que fueron entrevistadas y cuyos nombres aparecen como anexo al
documento. El apoyo de AMUCCS en la elaboración y organización de la agenda de las
entrevistas fue fundamental para el éxito de la investigación.
Las afirmaciones y opiniones expresadas en este documento son responsabilidad plena de los
autores.
El contenido de este documento no necesariamente refleja la opinión del Fondo Internacional de
Desarrollo Agrícola (FIDA).
Las visiones e interpretaciones de los autores no representan necesariamente las de la Unidad
Regional de Asistencia Técnica (RUTA) y sus instituciones participantes, ni las del Programa de
Apoyo a los Servicios Financieros Rurales (SERFIRURAL).
________
FIDA (www.ifad.org): El Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) es el organismo
especializado del Sistema de las Naciones Unidas en la reducción de la pobreza rural. El FIDA
centra sus actividades de préstamos y donaciones, la participación en estrategias de lucha contra
la pobreza, el diálogo de políticas y la gestión del conocimiento en tres objetivos principales:
fortalecer las capacidades de los pobres rurales y sus organizaciones, fomentar un acceso más
equitativo de los pobres rurales a los recursos (naturales, tecnológicos, productivos), y mejorar el
acceso de los pobres rurales a los servicios y mercados.
RUTA (www.ruta.org): El Proyecto RUTA es una iniciativa conjunta de los gobiernos
centroamericanos y de un grupo de siete agencias socias: Banco Mundial, BID, DFID, FAO, FIDA,
IICA e IFPRI. RUTA busca contribuir al crecimiento rural sostenible para que se reduzca la
pobreza en Centroamérica, mediante el desarrollo de capacidades nacionales y regionales. RUTA
está adscrito a los siete Ministerios de Agricultura y Ganadería del Istmo, y cuenta con el apoyo
técnico y financiero de las agencias socias.
SERFIRURAL (www.serfirural.org): El Programa Apoyo a los Servicios Financieros Rurales
(SERFIRURAL) es un programa regional de asistencia técnica en finanzas rurales establecido con
donación del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). SERFIRURAL se desarrolla en la
subregión de Centroamérica, México y Panamá, y su objetivo es ampliar el acceso de los pobres
rurales a servicios financieros sostenibles contribuyendo a mejorar la calidad y cobertura de los
servicios que prestan las instituciones financieras.
CDR-ULA (www.cdr-ula.org): El Centro de Estudios para el Desarrollo Rural (CDR) es una
fundación holandesa-costarricense fundada hace 15 años por la Universidad Libre de Amsterdam,
que brinda servicios profesionales y de asesoría a agencias y proyectos de desarrollo, en temas
rurales socio-económicos en América Central, América del Sur y el Caribe. Adicionalmente, tiene
el mandato de llevar a cabo y promover investigación académica sobre temas relacionados con el
desarrollo rural en esta zona geográfica.
2
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Contenido
Siglas y abreviaturas ..................................................................................................................................4
Introducción................................................................................................................................................. 5
Capítulo 1. Contexto nacional ....................................................................................................................6
1.1 Características de la población y niveles de pobreza ...............................................................6
1.2 Evolución macroeconómica.......................................................................................................7
Capítulo 2. Marco general de políticas públicas y servicios financieros rurales.................................. 8
2.1 Evolución del mercado financiero ..............................................................................................8
2.2 Estructura del sistema financiero rural ......................................................................................11
2.3 El sistema financiero regulado y su alcance rural .....................................................................12
La estructura del sistema financiero regulado ..........................................................................12
El marco legal del sistema financiero regulado .........................................................................14
2.4 El sistema financiero no convencional y su alcance rural...........................................................15
La estructura del sistema financiero no convencional ...............................................................15
El marco legal del sistema financiero no convencional .............................................................17
2.5 Oferentes, servicios y estrato del mercado rural.........................................................................19
Capítulo 3. Políticas públicas de combate a la pobreza y servicios financieros rurales ......................20
3.1 Estrategia gubernamental...........................................................................................................20
3.2 La Secretaría de Desarrollo Social.............................................................................................21
3.3 La Secretaría de Economía........................................................................................................21
3.4 La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación....................22
3.5 Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable......................................23
3.6 La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas...........................................24
Capítulo 4. Análisis crítico de las políticas ................................................................................................25
4.1 Demanda de servicios financieros y nivel de profundización de los mercados rurales...............25
4.2 Análisis de las políticas................................................................................................................27
Bibliografía ....................................................................................................................................................32
Anexos ...........................................................................................................................................................34
3
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Siglas y abreviaturas
AMUCSS
BANRURAL
BANSEFI
BANXICO
COFIREM
CDI
CNBV
CONDUSEF
CONSAR
FEGA
FEFA
FIRA
FIRCAVEN
FINRURAL
FOMMUR
FINAFIM
FGL
FIRCO
FONAES
IFI
INI
INEGI
LACP
NAFIN
PAFAFR
PATMIR
PAASFIR
PEA
PEC
PIB
PRONAFIM
PRONASOL
SACP
SAGARPA
SAP
SEDESOL
SHCP
SOFIPO
SOFOLES
Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social, A.C.
Banco Nacional de Crédito Rural, S.N.C., en liquidación
Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros
Banco de México
Confederación de Cooperativas Financieras de la República Mexicana
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
Comisión Nacional Bancaria y de Valores
Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro
Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios
Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios
Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura
Fideicomiso para la Rehabilitación de la Cartera Vencida
Financiera Rural
Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales
Fideicomiso del Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario
Fondo de Garantías Líquidas
Fideicomiso de Riesgo Compartido
Fondo Nacional de Apoyo a Empresas Sociales
Intermediarias Financieras
Instituto Nacional Indigenista
Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática
Ley de Ahorro y Crédito Popular
Nacional Financiera
Programa de Apoyo para Facilitar el Acceso al Financiamiento
Proyecto Regional de Asistencia Técnica al Microfinanciamiento Rural
Programa de Apoyo para Acceder al Sistema Financiero Rural
Población Económicamente Activa
Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable
Producto Interior Bruto
Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario
Programa Nacional de Solidaridad
Sector de Ahorro y Crédito Popular
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
Sociedades de Ahorro y Préstamo
Secretaría de Desarrollo Social
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Sociedades Financieras Populares
Sociedades Financieras de Objeto Limitado
4
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Introducción
prácticas llevadas a cabo en los cinco países de
la región.
El presente estudio se enmarca dentro de un
proyecto de investigación sobre políticas
públicas para el financiamiento rural en
Mesoamérica, diseñado y financiado por la
Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA)
y el Programa de Apoyo a los Servicios
Financieros Rurales (SERFIRURAL) con
recursos del Fondo Internacional de Desarrollo
Agrícola (FIDA). Ha sido elaborado por el CDRULA (Centro de Estudios para el Desarrollo
Rural) y ha contado con la edición técnica de
RUTA y de SERFIRURAL.
El proyecto de investigación se elaboró en dos
etapas. En la primera, se desarrolló el marco
conceptual del estudio y se realizó un examen
detallado de material secundario por país,
centrado en la observación de las políticas
financieras, las políticas de desarrollo rural, las
estrategias de reducción de la pobreza y las
principales experiencias financieras que influyen
tanto en el tema financiero como en el rural. A
continuación se entrevistó a los principales
actores del sector público, el sector privado
(bancos comerciales y oferentes no bancarios) y
agencias de cooperación internacional
relacionadas con el tema de servicios
financieros en cada uno de los países.
Finalmente, se analizó en cada uno de los
países el estado actual de los servicios
financieros y se trató de identificar los factores
políticos que inciden en su expansión en el
ámbito nacional. El resultado de esta fase fue la
elaboración de cinco informes de país: México,
Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua.
Esta investigación responde al interés de
profundizar en el conocimiento de las políticas
públicas que tienen un impacto sobre el
desarrollo de los servicios financieros rurales, y
de asesorar a los gobiernos del Istmo
Centroamericano en el tema de financiamiento
rural, con el fin de ofrecer alternativas para
aumentar la oferta y mejorar el acceso de los
pobres rurales a los servicios financieros.
Con el propósito de identificar algunos de los
nuevos lineamientos requeridos para ampliar
dicha cobertura, la investigación abarcó cinco
países: Honduras, Guatemala, México,
Nicaragua y El Salvador. Los estudios plantean
la diversidad y riqueza de las políticas públicas
en el sector financiero rural de estos cinco
países de Mesoamérica, y determinan la
necesidad de diseñar políticas para que la
población rural de menos recursos tenga un
mayor acceso a servicios financieros. Los
estudios realizan un análisis selectivo de
políticas públicas para el financiamiento rural,
analizando el contexto institucional, legal y
normativo, así como identificando las mejores
La segunda etapa consistió en la elaboración de
un documento regional que integra los informes
de país e identifica las iniciativas más
prometedoras para sistematizar y aportar
lecciones para el desarrollo de los servicios
financieros rurales. También indentifica los
principales obstáculos que las políticas públicas
existentes presentan para lograr una mayor
penetración de los servicios financieros en las
áreas rurales y, finalmente, identificar los
posibles nichos de intervención para RUTA y
SERFIRURAL.
5
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
1. Contexto nacional
1.1 Características de la
población y niveles de pobreza
México cuenta con unos 105 millones de
habitantes, de los cuales entre 20 y 30 millones se
concentran en el valle de Ciudad de México. Un
22% -unos 25 millones - habitan en zonas rurales1
y presentan una distribución espacial muy dispersa
(ver Anexo 2). Según el INEGI, el 70% de la
población rural efectúa labores agrícolas. No
obstante, un estudio complementario (Bouquet &
Cruz 2002) indica que la mayor parte de sus
ingresos no proviene de actividades estrictamente
agrícolas2.
La población indígena es de unos 10 millones de
personas. Éstos, junto a otros campesinos
ejidatarios3, se ubican en casi dos terceras partes
de las tierras del país. Producto de la reforma
agraria de la revolución mexicana, las tierras son
inembargables e inalienables, aunque en 1992 se
hizo una reforma que parcialmente modifica este
estatus. La tipología de los 4.3 millones de
unidades productivas rurales que predominan en el
agro mexicano se observa en el Cuadro 1.
Cuadro 1. Tipos de unidades productivas rurales
Tipo de productor
Grandes
Medianos
Pequeñas
Pobres
Hectáreas
Más de 60
Más de 20 y hasta 60
De 5 a 20
Menos de 5
%
2
13
15
70
Los grandes productores se caracterizan por tener
una economía muy capitalizada y altamente
competitiva. Entre los pobres predomina la
pluriactividad como mecanismo de supervivencia.
El ingreso medio de la población es de US$6,424,
que se combina con una de las tasas de
concentración del ingreso más altas del mundo: un
0,51 en el Coeficiente de Gini4. En consecuencia,
el país presenta altos niveles de pobreza y
miseria, gran parte de la cual es
predominantemente rural (ver Cuadro 2).
Cuadro 2. Población en pobreza e indigencia
Condición de pobreza
Pobreza en el país
Indigencia en el país
Pobreza en zonas rurales
Indigencia en zonas rurales
Población (%)
39
13
51
22
Fuente: CEPAL 2005
De acuerdo con estimaciones de la Secretaría de
Desarrollo Social (SEDESOL), un 20% de la
población cuenta con un ingreso menor al
necesario para cubrir las necesidades de
alimentación. Mientras tanto, el 52% de la
población no dispone de lo suficiente para cubrir
las necesidades básicas (alimentación, salud,
educación, vestido, transporte y vivienda).
Un elemento poblacional relevante lo constituye la
migración. Existen más de 10 millones de
emigrados, 390 mil mexicanos se desplazan
1 Por rural se hace referencia a comunidades con menos de
2,500 habitantes, aunque otras entidades oficiales utilizan la
línea de 35 mil o las que tienen menos de 50 mil habitantes. En
general, se estiman unas 180 mil comunidades de menos de
500 habitantes.
2 Según éstos, el porcentaje de ingreso no agrícola en las
familias campesinas supera el 60%.
3 Campesinos propietarios de tierras en colectivo, con derechos
de usufructo, pero no de enajenación a terceros.
4 El Coeficiente de Gini es el indicador general más utilizado a
nivel internacional; refleja el grado de desigualdad en la
distribución del ingreso de una sociedad. El valor cero es la
igualdad absoluta y uno la desigualdad total. De acuerdo al
Panorama Social de América Latina 2004, cuadro 25 –fuente
de esta cifra-, México es uno de los países más desiguales del
mundo.
6
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
anualmente con intención de permanecer en
Estados Unidos de América, a lo que se suma
medio millón de emigrantes temporales. El 6% de
las familias mexicanas, unas 700 mil, reciben
remesas del exterior, y el 80% de las comunidades
rurales son receptoras de esas remesas. El flujo
financiero en remesas alcanza los US$17 mil
millones por año, un valor superior a la inversión
extranjera directa o cualquier rubro de exportación
no petrolera. Sin embargo, éste prácticamente no
transcurre por el sistema financiero formal o
popular, lo que es un dato clave para el mercado
de servicios financieros.
obstante, el balance comercial resulta
desfavorable y la cuenta corriente es negativa,
aunque ha estado mejorando en los últimos años
(alcanzó el 1.1% del PIB, la tasa más baja desde
1996).
1.2 Evolución macroeconómica5
Los ingresos fiscales extraordinarios permitieron
cierta expansión del gasto –que totaliza el 24% del
PIB- aún manteniendo las metas fiscales, con un
déficit menor de un punto porcentual en los últimos
cinco años, y que en el 2004 fue de -0.3%. La
inflación se sitúa un poco por arriba de lo previsto:
5.2% en 2004 y se prevé en 4.3% para 2005.
El objetivo de la política económica ha sido y es
mantener la inflación a niveles similares de los
Estados Unidos de América, en más o menos 3%,
utilizando diversos mecanismos restrictivos de la
demanda que han empujado las tasas de interés
al alza. La política económica se sigue
caracterizando por la disciplina fiscal, la austeridad
monetaria y la flotación cambiaria.
Con un Producto Interior Bruto (PIB) de US$676
mil millones, México constituye la economía más
importante de América Latina. Durante la década
de los ochenta, la economía mexicana se
caracterizó por la atonía, debido a la crisis de la
deuda externa (entre 1982 y 1988 no hubo
crecimiento real y se registró una tasa anual de
inflación promedio del 86%). Los noventa se
caracterizaron por la preeminencia de las políticas
de
ajuste
estructural
–privatizaciones,
liberalización del sistema bancario, etc.- y una
apertura externa sin precedentes para el país, que
derivó en la práctica quiebra del sistema bancario
en 1995.
En este escenario expansivo, la tasa de
desempleo abierto es relativamente baja (4%),
aunque está creciendo. Además, la tasa de
ocupación parcial o subempleo es relativamente
alta (27%), donde el empleo informal ocupa a 11,5
millones de personas, fundamentalmente en el
sector servicios. Las estimaciones del Instituto
Nacional de Geografía, Estadística e Informática
(INEGI) dicen que el sector informal aportaría un
estimado a 13% del PIB.
En los últimos años, la economía mexicana ha
tenido una evolución errante. En el 2001 y 2002
sufrió una leve recesión, para luego recuperar un
ritmo moderado de crecimiento del ingreso per
cápita desde el 2003.
El sector agropecuario representa 4.8% del PIB y
contempla a una cuarta parte de la Población
Económicamente Activa (PEA), un tercio de la cual
se encuentra subutilizada. Como dato de
comparación, el 25% de la población rural de
América Latina genera, en promedio, un 12% del
PIB regional. Esto se debe, entre otros factores, a
la apertura externa, que afecta a la producción de
granos básicos que compiten con un sector
externo altamente productivo y subsidiado en el
exterior, el retiro de los subsidios propios y otras
áreas sensibles como el acopio-comercialización,
el alza de los insumos y también el aumento en los
tipos de interés.
Los factores determinantes de la actual coyuntura
de expansión de la economía mexicana son el
alza de los precios del petróleo y las remesas del
exterior. Además, la economía está ligada a los
ciclos económicos de Estados Unidos, en especial
a su sector manufacturero. El aumento en la oferta
de dólares ha contribuido a estabilizar el tipo de
cambio e incrementar las reservas de divisas. No
5
Véase el Cuadro de Indicadores Seleccionados en el Anexo 2.
7
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
2. Marco general de políticas
públicas y servicios
financieros rurales
2.1 Evolución del mercado
financiero
Al tenor del cambio en las orientaciones de la
política pública, se han ido produciendo
modificaciones en el sistema financiero, que han
conformado su estructura actual. Entender el origen
de algunas prácticas e instituciones resulta
fundamental para comprender el complejo mundo
del financiamiento rural mexicano.
En la actualidad, la política pública mexicana hacia
el agro conserva importantes inercias de prácticas
arraigadas en el sistema que obedecen a
realidades socio políticas. En primer lugar, los
segmentos atrasados del país no pueden ser
obviados por el sistema, por lo que persisten
mecanismos de financiamiento rural con altos
grados de subsidio mientras no exista una política
de desarrollo rural que los incorpore. En segundo
lugar, la persistencia de subsidios en los
agronegocios y el sector financiero formal se debe
a que éstos constituyen grupos de presión con alta
incidencia en las políticas públicas.
En los últimos cuatro lustros, la estrategia del
ejecutivo federal ha estado marcada por el deseo
de insertar a México en los procesos de
internacionalización, en especial con la economía
de los Estados Unidos de América, y reformar el
papel del Estado, especialmente importante en
México hasta mediados de los años 80. Por ello, el
sector agrario no era una prioridad central de
política económica, pero sí lo era en términos de
8
política social y de relevancia política. Con el
objetivo de luchar contra la pobreza y la
marginación, el Estado mexicano ha sido proactivo
en temas de política social y ha usado ampliamente
los subsidios, en especial para el sector agrario.
Los hitos que marcan la evolución de la política
económica son la política de apertura comercial que
arrancó en 1985 y que culminó con la firma del
Tratado de Libre Comercio con América del Norte
en 1994, la privatización del sistema financiero en
1989, la autonomización del Banco Central en
1993, la crisis financiera de 1994 y la nueva
administración federal en los años 2000, cuya
estrategia está plasmada en el Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2006.
Antecedentes del sistema
Durante todo el período posrevolucionario y hasta
fines del siglo pasado, el Estado jugó un papel
preponderante, sino único, como mecanismo de
financiamiento agrícola, ya que no existía un
mercado financiero rural. Hasta fines de los años
ochenta, la política rural era una prioridad clara del
Estado, el cual jugaba un papel fundamental en el
financiamiento de la producción, la asistencia
técnica y la comercialización por medio de
transferencias sustanciales. El eje de la política y la
economía rural estaba en el financiamiento. El
“crédito” iba acompañado de un paquete
tecnológico (semillas, agroquímicos, prácticas
agronómicas específicas), insumos baratos y
comercialización.
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
De este modo, el crédito pasó a ser parte de la
estructura de ingresos de un vasto grupo de
familias rurales, cuyo bienestar dependía del apoyo
federal. Esta situación no difiere mucho de la actual
para un numeroso grupo social en el sector rural
mexicano.
Simultáneamente, el sistema apoyaba de manera
consistente a la agricultura de agroexportación.
Entre la mitad y las dos terceras partes de los
beneficios económicos de este esquema de
financiamiento iban al sector capitalista moderno.
Las políticas financieras en general, y agrícolas en
particular, mostraron en 1980 índices de cobertura
del financiamiento equivalentes al 26% del PIB en
general y al 48% del PIB agropecuario. En 1983,
las transferencias representaban 83 centavos por
dólar prestado y aunque bajaron a 67 centavos en
1988, el monto anual de transferencias equivalía al
13-14% del PIB (Bouquet & Cruz 2002).
Para mejorar la atención al sector rural, en los años
80 se decidió segmentar el mercado agropecuario.
Los Fideicomisos Instituidos en Relación con la
Agricultura (FIRA)6 cubrían a los grandes,
medianos y pequeños productores con garantías
(995 mil en 1985) y BANRURAL (con 12 centros
regionales y 650 agencias en 1988) cubría a 1,6
millones de productores de bajos ingresos que
carecían de garantías. Con una tasa de interés
negativa del 58%, costos de 40 centavos por dólar
prestado y recuperaciones de 9.9% entre 1983 y
1988, las dos terceras partes de las recuperaciones
de BANRURAL provenían de seguros de
ANAGSA.7 Al uso generalizado del seguro como
medio de pago, se agregaban las prácticas de
condonación y el refinanciamiento.
6 El FIRA está formado por cuatro fideicomisos públicos
constituidos por el Gobierno Federal en el Banco de México
desde hace 50 años. El objetivo del FIRA es otorgar crédito,
garantías, capacitación, asistencia técnica y transferir tecnología
al sector rural y pesquero del país. Opera fundamentalmente
como banca de segundo piso, con patrimonio propio y coloca sus
recursos a través de la banca privada y otros intermediarios
financieros.
7 Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera; institución pública
que busca incrementar la penetración en el mercado y establecer
un seguro integral. Al caer en bancarrota fue reemplazada por
AGROASEMEX.
9
Estas políticas tuvieron efectos perniciosos al crear
una cultura de no pago entre la población rural,
debido a la ambigüedad entre el crédito y el
subsidio. Como indica Mhyre (1997), “con el paso
del tiempo el crédito ha llegado a arraigarse en la
mente del campesino como una necesidad que, por
otra parte, el Estado les debe justamente como
parte de su compromiso de largo plazo con la
sociedad agraria.”
La reforma económica durante la segunda mitad
de los años 80
La reforma económica significó cambios drásticos
en el sistema financiero, como la privatización y
apertura internacional del sistema bancario (1989) o
la eliminación de restricciones (crédito dirigido o
cajones, cuotas, liberación del interés). En paralelo,
se trató de convertir a la banca de desarrollo en una
banca de segundo piso, y se estratificaron los
servicios por tipo de institución. También se intentó
generar una cultura de crédito y afianzar
instituciones independientes de los recursos del
Estado.
En este marco, se produjo un retiro masivo de las
instituciones de crédito del sector rural y el sector
público sufrió una reestructuración institucional.
BANRURAL pasó de 650 a 230 sucursales y de 27
a 9 mil empleados, y el número de productores y
áreas financiadas se contrajo a un cuarto. Entre
1989 y 1992, unos 800 mil prestatarios fueron
eliminados de las listas del banco.
El Programa Nacional Solidaridad (PRONASOL)
absorbió el 40% de la cartera morosa de
BANRURAL y se creó un Fideicomiso para la
Rehabilitación de la Cartera Vencida (FIRCAVEN)
que atendió a medio millón de deudores a un costo
de US$1,000 millones. Gracias a la reestructuración
de BANRURAL, su tasa de interés se volvió positiva
en 1989 y el costo por dólar prestado se redujo a 37
centavos, aunque su cartera de clientes también se
dividió por cinco. Pero el flujo de financiamiento al
sector rural se contrajo en el período 1989-1995 en
3,5 veces, pasando de US$3,000 a US$ 800
millones anuales.
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Transición y crisis de los años 90
En el marco de la reforma del sistema financiero, en
1991 se estableció un marco jurídico para las cajas
populares8 mediante el establecimiento de las
Sociedades de Ahorro y Préstamo (SAP). En el
curso del proceso, de aproximadamente 280 cajas
populares existentes, sólo unas 20 fueron
autorizadas por la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores (CNBV). Esto condujo a un proceso de
fusiones de las cajas populares, cuyo exponente
más conocido es la Caja Popular Mexicana que
coaligó a la mayoría de las cajas cooperativistas9.
Actualmente sólo quedan en funcionamiento seis
de las 20 autorizadas inicialmente. En esa misma
línea, en 1994 se modificó la Ley General de
Cooperativas que asume la función de ahorro y
crédito como propia de las cajas.10
Paralelamente al proceso de la legalización del
movimiento de las cajas populares, ubicadas
principalmente en localidades urbanas y periurbanas, el gobierno federal creó un modelo
institucional como respuesta a la crisis del sector
agrícola. Las cajas solidarias fueron promovidas
mediante un esquema de conversión de subsidios
al sector agrícola en capital semilla, que se
constituyó como fondo revolvente de préstamos a
los campesinos sin acceso a crédito bancario y son
8 Este movimiento cooperativo de ahorro y crédito fue promovido
entre los feligreses cristianos desde la década de los años
cincuenta del siglo pasado. Para 1993 existían alrededor de 250
cajas populares asociadas en la Confederación Mexicana de
Cajas Populares (CMCP), más un conjunto menor de cajas de
ahorro no confederadas que funcionaron sin reconocimiento
oficial hasta la promulgación de la Ley de Sociedades de Ahorro
y Préstamo (SAP).
9 Otro grupo de Sociedades de Ahorro y Préstamo constituidas
en ese período por inversionistas privados, respondieron al
incentivo promovido por el gobierno mexicano de preparar
instituciones competitivas para hacer frente a la apertura prevista
en el Tratado de Libre Comercio firmado por México, Estados
Unidos de América y Canadá. La mayoría de estas sociedades
desaparecieron en medio de quebrantos y desprestigio social
que obligaron al propio gobierno a intervenir para resolver la
situación.
10 La Ley de SAP, vigente hasta el año 2006, fue superada por la
Ley de Sociedades Cooperativas de 1994 al reconocer la
existencia legal de la Cooperativa de Ahorro y Préstamo.
Posteriormente, Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP),
promulgada en 2001 constituye el marco legal actual para los
intermediarios populares de ahorro y préstamo.
normadas por el Código Civil. Entre 1993 y 1999
llegaron a constituirse unas 200 Cajas Solidarias a
lo largo del país. De ellas, actualmente unas pocas
se encuentran en proceso de formalización como
Entidades de Ahorro y Crédito Popular (EACP).
Por otra parte, durante ese mismo período, el
gobierno federal promovió a las sociedades
financieras de objeto limitado entre inversionistas
del sector privado, como instrumento privilegiado
para la dispersión de fondos de apoyo a la vivienda.
Entre 1989 y 1994, Nacional Financiera (NAFIN),
parte de la banca pública de desarrollo, aumentó la
canalización de recursos al agro por medio de
intermediarias financieras, como uniones de crédito
y otras entidades no bancarias. Esto permitió el
auge de este tipo de organizaciones, aunque la
falta de un marco regulatorio y de supervisón
adecuado condujo a muchas de ellas a la quiebra
tras la crisis de 1995. Como consecuencia de esta
crisis, la canalización de fondos a estos
intermediarios se redujo drásticamente. Mientras en
1994 el 19% de los fondos de NAFIN eran
canalizados por este tipo de entidades, en 1998
sólo se canalizaba el 6%.
Como consecuencia de la crisis financiera de 1995,
el gobierno federal dio un impulso importante al
ahorro popular, reactivando al Patronato del Ahorro
Nacional (PAHNAL) para convertirlo de una
institución burocratizada a un instrumento de
captación popular que en pocos años logró la
apertura de más de 500 puntos de captación en
localidades urbanas y semi-rurales del país. El
PAHNAL fue la base institucional para constituir el
Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros
(BANSEFI).
La cartera vencida de BANRURAL alcanzó el 45%
en 1997, por lo que se puso en marcha la
reestructuración de su cartera. Al mismo tiempo, se
desarrolló el programa de “crédito a la palabra”
destinado a financiar a los productores tradicionales
con poco potencial comercial mediante montos
pequeños, a interés cero y con recuperaciones
comunitarias. Este programa fue ejecutado a través
del PRONASOL y los fondos del entonces Instituto
Nacional Indigenista (INI), y vino a compensar el
10
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
vacío dejado en el medio ejidal. Este iniciativa pasó
del 11% de cobertura en 1992 al 26% en 1994
gracias al programa Solidaridad. Este programa, de
corte asistencialista, presentaba tasas de
recuperación del 40%, mientras los fondos del INI
presentaban tasas del 30%.
En general, el sistema de financiamiento rural no
logró crear un sistema sostenible y siguió
demandando fuertes transferencias fiscales.
Además, se exacerbó la concentración del
financiamiento a los sectores más productivos. A
inicios de los 90, el 80% de los fondos del FIRA
financiaban a los segmentos rurales más pudientes
a través de la banca comercial que se beneficiaba
de los descuentos de esa institución.
En este período de transición, la actividad
financiera no estuvo acompañada de un marco
regulador adecuado ni de análisis de riesgo.
Además, la crisis económica de México de 1994–
1995 debilitó la economía rural y generó una brusca
contracción del financiamiento en general y al
sector en particular
La propuesta de un sistema de ahorro y crédito
popular regulado
El nuevo ejecutivo federal enfocó su política en
ampliar tanto el servicio de crédito como el de
ahorro, para lo cual buscó generar un marco
regulatorio y supervisor que asegurara la solvencia
financiera y diera estabilidad al sistema.
En 2001 se promulgó la Ley de Ahorro y Crédito
Popular (LACP), como producto de la diversidad de
entidades de intermediación en el sector popular
(existían 34 tipos de personerías jurídicas en
entidades dedicadas a la intermediación financiera),
y de la existencia de reglas híbridas provenientes
de Ley de Actividades y Órganos Auxiliares de
Crédito y la Ley de Instituciones de Crédito, así
como por la falta de regulación que llevó a muchas
cajas a la quiebra en la crisis financiera de los años
noventa.
Esta Ley incorpora a las instituciones no bancarias
como parte del sistema financiero, regulando las
funciones de ahorro y crédito y reduciendo a dos el
11
número de figuras jurídicas precedentes: la
Cooperativa de Ahorro y Préstamo-Cajas y las
Sociedades Financieras Populares. La Ley
contempla su regulación y supervisión
estableciendo mecanismos que garantizan la
captación de depósitos del público. El plazo inicial
para el ajuste era hasta el año 2003, aunque resultó
insuficiente y por ello se ha ido prorrogando
progresivamente hasta el 2005 y el 2007.
Tras la reforma, la captación de ahorro creció de
manera sustancial. Ante los vacíos dejados por las
entidades bancarias públicas y privadas, se produjo
el desarrollo de organizaciones privadas de tipo
comercial que ofrecen créditos a sectores de bajos
ingresos. Este fue el caso de Elektra, una tienda de
electrodomésticos para sectores urbanos de bajos
ingresos, que incursionó en el manejo de
transferencias y que en el año 2000 contaba con
casi un millón de cuentas. Todos estos servicios
han dado origen, en la actualidad, al Banco Azteca.
2.2 Estructura del sistema
financiero rural
Los principales actores del financiamiento para el
sector rural son la banca comercial, la banca de
desarrollo, los programas del gobierno y las
intermediarias financieras no bancarias o “sistema
de ahorro y crédito popular”. Entre ellos destacan:
i) Las instituciones de crédito, incluyendo seis
bancos de desarrollo, 29 bancos comerciales y
tres fideicomisos de fomento.
ii) El mercado de valores con 498 sociedades de
inversión, bolsa de valores, casas de bolsa y
sociedades especiales de retiro.
iii) Otros intermediarios financieros, con 183
uniones de crédito, 44 sociedades financieras
de objeto limitado, nueve sociedades de ahorro
y préstamo, 25 casas de crédito, además de
almacenes de depósito, compañías de seguro,
arrendadoras financieras, compañías de
finanzas y empresas de factoraje.
iv) Los grupos financieros constituidos por 20
compañías tenedoras.
El esquema del Anexo 4 presenta, gráficamente, la
estructura del sistema financiero rural mexicano.
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
costo de transacción, acceso a los subsidios del
PAASFIR y subsidios para el personal extra.
2.3 El sistema financiero
regulado y su alcance rural
La banca de desarrollo y otros instrumentos
Estructura del sistema
financiero regulado
La estructura del sistema financiero de México, en
términos muy generales, está constituida por un
conjunto de instituciones que captan, administran y
canalizan la inversión y el ahorro tanto de
nacionales como de extranjeros. Está integrado por:
grupos financieros, banca comercial, banca de
desarrollo, casas de bolsa, sociedades de
inversión, aseguradoras, arrendadoras financieras,
afianzadoras, almacenes generales de depósito,
uniones de crédito, casas de cambio y empresas de
factoraje.
Dentro de los actores relevantes relacionados con
el financiamiento rural se pueden señalar los
siguientes:
La banca comercial
De acuerdo al Banco de México, en setiembre de
2005 operaban 29 bancos11 con un activo de
US$222 mil millones y una cartera de US$111 mil
millones (mora 1.98%), de la cual menos de 2% se
destina al sector agrícola o pecuario.
El papel de la banca comercial en materia del
financiamiento rural es fundamentalmente el de un
intermediario de crédito de los fondos públicos con
alto grado de garantías. Fondeada por los
Fideicomisos Instituidos en Relación con la
Agricultura (FIRA), sus operaciones se concentran
en las empresas más grandes. La banca comercial
recibe múltiples beneficios por trabajar con el agro.
Mientras un banco comercial recibe a CETES - 6
puntos,12 una financiera rural recibe a CETES + 2
puntos. Además, la banca recibe un subsidio al
Informantes refieren que a partir de la apertura del sistema
financiero, la penetración de la banca extranjera ha llegado a
ocupar 85% del sistema de banca múltiple.
12 Como tasa de referencia general se utilizan los CETES a 28
días, que en la actualidad se encuentran alrededor de 10%.
11
12
La banca de desarrollo está compuesta por
BANCOMEX, BANJERCITO, BANOBRAS, Banco
Nacional del Ahorro y Servicios Financieros
(BANSEFI), los Fideicomisos Instituidos en
Relación con la Agricultura (FIRA), Financiera Rural
(FINRURAL), Hipotecaria Federal, y Nacional
Financiera (NAFIN). Los principales actores para el
sector rural son el FIRA, FINRURAL y, en cierta
medida, BANSEFI.
NAFIN es la banca de desarrollo más grande, que
cubre más del 40% de la cartera, activos y
captaciones. Aunque actualmente trabaja con la
banca comercial y las empresas manufactureras,
en décadas pasadas jugó un papel importante en el
financiamiento rural.
El Banco del Ahorro Nacional y Servicios
Financieros (BANSEFI), que viene del reactivado
Patronato del Ahorro Nacional (PAHNAL),
constituye una pieza clave en la estrategia
gubernamental. Nació con tres mandatos:
incrementar la captación de ahorro, administrar
programas de apoyo temporal para intermediarias
financieras, y desarrollar una plataforma
tecnológica que lo convierta en el banco de las
cajas de ahorro. Para ello, cuenta con una red de
540 sucursales, el 40% de las cuales se ubican en
poblaciones con menos de 25 mil habitantes.
Además, ha pasado de 850 mil cuentas en 2001 a
3.2 millones de cuentas en la actualidad,
manejando depósitos por valor de unos US$480
millones.
BANSEFI tiene programas de apoyo a las
federaciones, cajas populares y cajas solidarias por
valor de US$146 millones para que cumplan con los
requisitos de la Ley de Ahorro y Crédito Popular
(LACP). Para apoyar a las intermediarias
financieras sujetas a la LACP brindan asistencia
técnica, difusión y estudios. A través de este apoyo,
han logrado que 160 IFIs tengan clasificación “A” (a
octubre del 2005).
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Con el objetivo de convertirse en banco de segundo
piso de las cajas y del conjunto del Sistema de
Ahorro y Crédito Popular (SACP), BANSEFI ha
impulsado una plataforma tecnológica común con
apoyo del Banco Mundial (US$140 millones),
FOMIN (US$5 millones) y la Unión Europea (1
millón de Euros). El costo de adopción de esta
plataforma basada en Internet es cero, y pretende
actuar como mecanismo de pagos común
(transferencias, remesas, etc.) y como medio de
acceso a los programas del gobierno. Aunque las
operaciones serán subsidiadas durante el año
2006, se espera que en el año 2007 las Cajas
comiencen a pagar el servicio. En octubre de 2005
hay 66 instituciones en la denominada “Red de la
Gente”.
A mediano plazo se espera que el BANSEFI se
“socialice” finalizando (vendiendo) su acción de
primer piso. Existe ya una propuesta de ley que
incluye participación de agencias externas: 49% del
Estado, 21% de las propias cajas y el 30% restante
de entidades externas.
Los Fideicomisos Instituidos en Relación con la
Agricultura (FIRA) tienen 50 años de existencia y
son uno de los instrumentos más estables. Cuentan
con un patrimonio propio de US$8,000 millones,
colocan US$4,700 millones y constituyen el
mecanismo más amplio de intervención del Estado
en el sector rural. Disponen en la actualidad de
1,100 empleados en 133 oficinas a nivel nacional.
Con una cartera de alrededor de US$3,000
millones, esta entidad no se encuentra regulada por
la CNBV. No obstante, sus pérdidas son de 0% en
la banca comercial13 y de 3% en los Procreas.
El FIRA ha propiciado la intermediación financiera
de entidades como las “parafinacieras” y los
“agentes procrea”. Los primeros son comerciantes,
proveedores de insumo, y acopiadores que el FIRA
habilita como intermediarios. Los segundos son
despachos de consultores habilitados como
intermediarios financieros. Aunque llegó a manejar
81 procreas, actualmente sólo funcionan 26, y
dentro del proceso de ajuste de su política,
Fenómeno asociado a su vínculo con el Banco de México en
cuanto a descontar los adeudos de la banca comercial.
pretenden que unos 20 se conviertan, como
estrategia de salida, en instituciones reguladas.
Hoy día, el FIRA está incursionándo en mercados
rurales a los cuales no accedía tradicionalmente, a
través de instituciones reguladas como la
Financiera Compartamos. Compartamos es la
institución microfinanciera más grande de América
Latina con 300,000 mil clientes y el 90% de su
cartera ubicada en zonas rurales, aunque no presta
dinero para actividades agropecuarias.
El FIRA maneja un complejo esquema de subsidios
a través de diversos programas como el Fondo de
Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería
y Avicultura (FONDO), el Fondo Especial para
Financiamientos Agropecuarios (FEFA), el Fondo
Especial de Asistencia Técnica y Garantía para
Créditos Agropecuarios (FEGA), y el Fondo de
Garantía y Fomento para las Actividades
Pesqueras (FOPESCA). En el año 2004, estos
fondos beneficiaron a 750 mil productores por un
monto equivalente a US$200 millones, de los
cuales el 55% eran subsidios de tasa de interés, el
23% para fortalecimiento de intermediarias
financieras y el 22% de asistencia técnica y
capacitación a productores.
Las políticas del FIRA contienen contradicciones y
mensajes ambiguos. Por un lado, manifiestan que
se dirigen específicamente hacia los medianos y
grandes productores, ya que la Financiera Rural se
dirige hacia los pequeños. Pero por otro lado,
subrayan que “tampoco nos olvidamos de los
productores de bajos ingresos”, que de hecho
constituyen el 90% de los clientes atendidos por el
FIRA. Sin embargo, al analizar la cartera, se
observa que los pequeños productores únicamente
absorben el 44% del monto total de ésta.
La Financiera Rural (FINRURAL) no es un banco
en sentido estricto, pero proviene de la liquidación
de BANRURAL14. Creada en el año 2002, comenzó
sus operaciones en el 2003. Cuenta con un
patrimonio de US$1,800 millones, activos por
US$617 millones y una disponibilidad para
colocación de US$1,200 millones provenientes de
13
14
13
A un costo de más de US$ 3 mil millones.
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
la cartera sana de BANRURAL. En octubre del
2005, operaba en el primer piso con 97 agencias
que manejaban una cartera de 150 mil créditos.
Su mandato es el fortalecimiento de las
intermediarias financieras rurales (uniones de
crédito, sociedades cooperativas, SOFOLES,
almacenes generales de depósito, etc.). Dispone de
US$50 millones para apoyar con financiamiento y
asistencia al fortalecimiento y creación de
intermediarias rurales. Actualmente, FINRURAL da
asistencia técnica a 150 entidades. Parte del
trabajo que realizan con las intermediarias
financieras consiste en la identificación de
proyectos estratégicos en diversas regiones (en la
actualidad unos 400). También trabajan con 28
uniones de crédito, un almacén general de depósito
y 120 “dispersores de crédito”15. Existen unas 800
organizaciones productivas que podrían llegar a
convertirse en instituciones financieras rurales
(IFR), de las cuales unas 250 estarían sujetas a la
LACP.
FINRURAL tiene una cartera de unos US$1,000
millones, que en el año 2004 estaba colocada
directamente en un 72% y un 28% a través de
intermediarias. El objetivo para el año 2005 es de
60 y 32% respectivamente, y para el 2012 de 20 y
80%. La mora global es de 3%.
La Financiera Rural (FINRURAL) asignó en 2006
US$40 millones para la operación de programas
sobre:
a) Garantías líquidas.
b) Reducción de costos de acceso al crédito.
c) Capacitación y organización.
d) Promoción y supervisión de operaciones
crediticias.
Entre sus iniciativas se encuentra el Programa de
Apoyo para Facilitar el Acceso a los Servicios
Financieros Rurales (PAFAFR), que cubre a
acreditados a esta institución afectados por
insuficiencias presupuestarias. También operan el
Programa de Apoyo para Acceder al Sistema
Financiero Rural (PAASFIR).
Organizaciones que se especializan en brindar el servicio de
crédito únicamente.
15
14
El Cuadro 3 ofrece una aproximación a la magnitud
de las instituciones clave asociadas al sector rural y
su posición relativa respecto al conjunto de la
banca de desarrollo. El carácter de estas
instituciones y su posición relativa, constituyen un
marco en términos de políticas públicas.
Cuadro 3. Posicionamiento de las instituciones
de micro financiamiento rural
Entidades
Activos Captación Cartera
(*)
Conjunto banca de desarrollo 579.2
526.5
442.6
BANSEFI
9.1
4.5
0.0
FIRA
80.0
0.0
30.0
Financiera Rural
61.7
0.0
10.0
Total sector popular
150.8
4.5
130.0
Sector popular/banca
desarrollo %
26.0
0,1
29,3
Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de
México e informes institucionales.
(*) Miles de millones de pesos mexicanos.
El marco legal del sistema
financiero regulado
Autoridades reguladoras
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP) tiene un papel normativo y supervisor
general del sistema financiero, y ejerce fuerte
influencia sobre el sistema financiero formal y el
SACP. Por otro lado, la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores (CNBV) juega un papel
sustancial en el establecimiento del marco
regulatorio y la supervisión del sistema financiero
popular, así como de la banca comercial y de
desarrollo. No obstante, no supervisa al FIRA ni a la
Financiera Rural (FINRURAL), principales entes
para el crédito agropecuario y rural.
Las federaciones autorregulan, bajo el permiso y la
supervisión de la CNBV, a las cajas de ahorro y
crédito popular. Este es un sistema innovador que
está en proceso de desarrollo, con el objeto de
ampliar el alcance del sistema de regulación.
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
El Banco de México (BANXICO) juega un papel
importante en la política económica en general y
tiene fuerte incidencia sobre el sector al ser una
pieza clave en el sistema de pagos de la banca
comercial al FIRA. Ha jugado un papel proactivo en
ciertas intervenciones, como el respaldo a la
Financiera Compartamos.
2.4 El Sistema financiero no
convencional y su alcance rural
En el campo de las autoridades reguladoras,
también se debe mencionar a la Comisión Nacional
para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros (CONDUSEF), como difusor
de información y receptor de denuncias del sector
bancario comercial; a la Comisión Nacional de
Seguros y Fianzas, y a la Comisión Nacional de
Seguro para el Retiro.
El sistema financiero no convencional en México
está compuesto por una diversidad de actores,
entre ellos uniones de crédito, cajas solidarias,
microfinancieras y cajas populares.
Otras leyes relacionadas con el financiamiento
rural
Importantes
leyes
relacionadas
con
el
financiamiento rural son la Ley General de Títulos y
Operaciones de Crédito, la Ley de Actividades y
Organismos Auxiliares de Crédito, las leyes de
Mercado de Valores, de la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores, de Sociedades de Inversión,
de Sociedades Mercantiles, Legislación Fiscal en
Materia de Inversiones, de Protección y Defensa
del Usuario de Servicios Financieros, y de
Concursos Mercantiles. También forman parte de
este marco normativo las Normas de Aplicación en
el Mercado de Valores y las circulares de la CNBV.
En esta aproximación hacia el desarrollo rural y de
los servicios financieros rurales, también deben
mencionarse las iniciativas de Ley de Soberanía y
Seguridad Alimentaria, y la Ley de Finanzas
Rurales, ambas en fase de discusión en el órgano
legislativo.
Asimismo, cabe señalar la Iniciativa de Ley de
Planeación para la Soberanía y Seguridad
Agroalimentaria y Nutricional. Igualmente, resulta
fundamental la Ley de Desarrollo Rural Sustentable
(2001) que rige las perspectivas del desarrollo rural
(ver Anexo 3).
15
La estructura del sistema
financiero no convencional
El Sistema de Ahorro y Crédito Popular (SACP)
Este segmento contempla una diversidad de
instituciones: las uniones de crédito, las sociedades
de ahorro y préstamo (SAP), las cooperativas de
ahorro y crédito (CAC), y las cajas populares, a las
que se suman las cajas solidarias.
Las uniones de crédito y las sociedades de ahorro y
préstamo están regidas por la Ley General de
Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito
(LGOAAC), mientras que serán regidas por la
reciente Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP)
las siguientes entidades: las cooperativas de ahorro
y crédito, las sociedades financieras populares y
modalidades en transición conocidas como las
cajas populares, las cajas solidarias y un número
importante de ONGs, asociaciones, etc., que
efectúan acciones financieras de captación sin
tener un marco adecuado.
En el 2001, se estimaba que el SACP estaba
constituido por 657 entidades con 2,598 mil socios
(ver Cuadro 4) y disponía de $17.8 mil millones de
pesos en activos. Aunque no existen datos
estadísticos claros al respecto, el SACP tiene una
orientación y metodología principalmente urbana,
según las observaciones de varios informantes
claves. A lo anterior se agregan unas 200
microfinancieras fundamentalmente urbanas, y un
fuerte grupo de “dispersores de crédito”. Entre
éstos se identifican al menos 38 figuras asociativas
y de organización económica rural, algunos
conocidos también como “agentes parafinancieros”,
en un número superior a los 300 y con al menos
180 mil acreditados.
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
caso, los fondos quedan en una cuenta de ahorro
del socio. El programa gubernamental FONAES
brinda apoyo para desarrollar institucionalmente las
5,457 cajas locales y 324 cajas solidarias.
Cuadro 4. Entidades que constituyen las SACP
(2000)
Intermediarios
Uniones de crédito
SAPs
Sociedades
cooperativas
Cajas solidarias
Cajas populares
TOTAL
Entidades (No.)
32
11
157
Socios (No.)
19,000
675,000
1,081,000
210
247
657
190,000
633,000
2,598,000
Fuente: COMACREP 2001
La Confederación de Cooperativas Financieras de
la República Mexicana (COFIREM) ofrece una idea
del alcance de este sector que, en diciembre de
2004, agrupaba a seis federaciones con 1,689,000
socios, 947 sucursales, una cartera de 20,500
millones de pesos mexicanos, activos por 21,500
millones y una captación de 17,400 millones de
pesos mexicanos.
El Patronato del Ahorro Nacional (PAHNAL 2001)
estimó que las 322 intermediarias financieras no
bancarias que operan en localidades menores de
25 mil habitantes, atienden a 586 mil clientes.
Como parte de la política social destinada a los
sectores de pocos ingresos, gran parte de ellos
rurales, se ha desarrollado la experiencia de cajas
solidarias, que ha contado con la asistencia de
Desarrollo Internacional Desjardins-DID. Estas
cajas son entidades de ahorro y crédito local,
originadas en 1993. A diferencia de otras
expresiones de las Sociedades de Ahorro y
Préstamo (SAP) y de las Entidades de Ahorro y
Crédito Popular (EACP), su fondeo proviene del
programa de “crédito a la palabra” de SEDESOL
que duró unos 15 años (1990-2005) y que
establecía que las recuperaciones a cero interés
debían capitalizar el fondo de la caja. El 78% de las
cajas tiene su capital de origen en dicho programa,
14% con los fondos del INI y 5% con el Programa
de Empleo Productivo de FONAES. Las cajas
solidarias orientan su presencia a los sectores
rurales más marginados.
Aún se continúa con una práctica similar en el
programa Oportunidades de SEDESOL. En este
16
Pese al número de cajas solidarias existentes,
éstas enfrentan varias debilidades. Por una parte, el
origen de su organización proveniente de un
programa gubernamental de subsidios con bajas
tasas de recuperación y, por otra, una dinámica de
gobernabilidad mediada por un programa
gubernamental. Enfrentan incluso restricciones
prácticas para la captación de ahorros. En
perspectiva, se busca continuar su fortalecimiento e
incorporarlas a las federaciones certificadas.
Muchas de ellas se agrupan en la Federación de
Cajas Populares Alianza, aunque existen otras.
Las cajas populares tienen un origen
absolutamente diferente, ya que se trata de una
experiencia con más de 50 años en las zonas de
menor desarrollo del país. En la actualidad, existen
unas 247 cajas con 633 mil socios.
En las cajas populares hay un alto grado de
liquidez, y esta falta de colocación se asocia a la
poca diversificación de productos y de tecnologías,
a la rigidez de los productos que no se ajustan a las
necesidades, a una actitud extremadamente
cautelosa y a la carencia de fondeo de largo plazo.
También existen 52 SOFOLES, aunque sólo cuatro
ofrecen servicios financieros a sectores de bajos
ingresos. Compartamos, la más conocida y que
proviene de una ONG, es la más grande y está en
trámites para convertirse en banco. Para ese
propósito contó con el apoyo del Banco Mundial y
del Banco de México. Con una clientela de casi
300,000 personas y el 90% de las sucursales en
zonas rurales, Compartamos es la intermediaria
micro financiera con mayor penetración en las
zonas rurales; aún así, no otorga créditos para
actividades agropecuarias ni la microempresa
agrícola, ya que su metodología y sus productos
son meramente urbanos (Gutiérrez, 2004).
Una característica de las SOFOLES es que están
impedidas de captar ahorros pese a que algunas
están interesadas en hacerlo.
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
El marco legal del sistema
financiero no convencional
la de Sociedad Financiera Popular (SOFIPO), esta
última configurada como sociedad anónima.
Tras la crisis financiera de los años noventa, las
autoridades han prestado mayor atención a la
generación de un marco regulatorio e instituciones
de supervisón más fuertes.
La LACP establece un sistema de supervisión
delegada o supervisión auxiliar, que significa que
las cajas de ahorro y crédito y otras instituciones
microfinancieras reguladas bajo esta ley serán
supervisadas y reguladas por la federación a la que
pertenece. Este esquema de supervisión delegada
tiene su fundamento en el antecedente histórico de
las cajas populares, en el sentido de que
históricamente han aplicado un sistema de
supervisión basado en un sistema de control
interno. La supervisión la llevan a cabo
federaciones autorizadas, que cuentan con un
Comité de Supervisión profesional capacitado y
autorizado por la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores (CNBV). Esta entidad, además, promulga
las reglas prudenciales y se reserva la facultad de
supervisión directa.
La Ley General de Organizaciones y Actividades
Auxiliares del Crédito (LGOAAC), promulgada en
1931, regula a las uniones de crédito, los
almacenes de depósito y las arrendadoras
financieras.
En 1992 se puso en vigor una reforma a la Ley
General de Organizaciones y Actividades Auxiliares
del Crédito, que creó la figura jurídica de las
Sociedades de Ahorro y Préstamo (SAP). Ello
condujo a la fusión de muchas cajas puesto que
exigía un mínimo de 500 socios y activos
superiores a medio millón de dólares. Además, se
prohibió la participación de una sociedad en otra o
que pudiera acudir al rescate de otra. En ese
proceso surgió la Caja Popular Mexicana (1995).
Durante 1994 la reforma a la Ley General de
Sociedades Cooperativas (creada en 1932),
reconoció la existencia de la Cooperativa de Ahorro
y Crédito (CAC). Lo que provocó que muchas de
las cajas orientadas a constituirse como
Sociedades de Ahorro y Préstamo (SAP)
desistieran a ese propósito y reorientaran sus
objetivos al abrigo de la Ley Cooperativa.
Por ello, la estructura normativa del sector se
encuentra en la Ley General de Organizaciones y
Actividades Auxiliares del Crédito (LGOAAC) y,
especialmente, la Ley de Ahorro y Crédito Popular
(2001), que supera y sucede a la reforma de ley
que creó a la Sociedad de Ahorro y Préstamo.
La Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP),
aprobada el 30 de abril de 2001, entró en vigencia
en junio de ese mismo año y regula las Entidades
de Ahorro y Crédito Popular (EACP) que hayan
estado captando depósitos del público o de sus
socios. Las EACP pueden adoptar la modalidad de
Sociedad Cooperativa de Ahorro y Crédito (CAC) o
17
Las EACP se pueden conformar en federaciones
(de ocho entidades como mínimo) y las
federaciones en confederaciones (de cinco
federaciones como mínimo). Aunque no todas las
entidades deben pertenecer a una federación, éstas
deben al menos tener un contrato o acuerdo de
supervisión con alguna de ellas. Esto es debido a
que las federaciones juegan un rol crucial en la
supervisión, mientras la confederación administra el
fondo de garantía o protección.
Este esquema de autorregulación ha sido objeto de
mucho debate. Por un lado, se podría dar un
conflicto de intereses cuando, por ejemplo, los
representantes de las federaciones favorecen a sus
propias organizaciones de base.
Por otro lado, el sistema de autorregulación tiene
ventajas importantes ya que, dado el tamaño de
México, parece ser el único sistema viable (en
términos prácticos y de costos de supervisión) que
permite
llegar
hasta
las
instituciones
microfinancieras más lejanas y pequeñas. Dado
que estas entidades no presentan un riesgo
sistémico y que el costo de supervisión directa sería
demasiado elevado, la regulación y supervisión sólo
parecen posibles bajo un esquema de participación.
Adicionalmente, las federaciones tienen como
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
ventaja el conocer al grupo meta, por lo que pueden
establecer planes de superación y asistencia
técnica a partir de las debilidades identificadas. La
reducción de los costos de supervisión haría
posible regular a organizaciones pequeñas, lo que
es una ventaja en zonas rurales dispersas, y
además podría tener un efecto positivo en los
procesos de autogestión y aprendizaje institucional.
En la actualidad, 458 EACP en formación (de un
universo de 600) se han afiliado a una federación.
Además, 10 de las 12 federaciones están
autorizadas para empezar a supervisar a sus
organizaciones afiliadas. Seis de las doce
federaciones conforman el COFIREM (Confederación de Cooperativas Financieras de la República
Mexicana). COFIREM es la única confederación
existente, y por ende también la única depositaria
del fondo de garantía.
En setiembre de 2005 existían 10 federaciones
autorizadas y tres entidades de ahorro y crédito
popular reguladas. Para el 2006 se espera llegar a
unas 100 instituciones reguladas. Entre las
federaciones existentes, una se especializa en
entidades rurales: FEDRURAL.
Hasta la fecha de realización de este estudio,
ninguna caja solidaria o popular ha concluido el
proceso de regulación. Según un funcionario de la
CNBV, no más de un 25% de cajas solidarias o
populares conseguirán su consolidación en el
mediano plazo, por lo que el resto requerirá de
esfuerzos suplementarios. Según manifiestan los
actores (y la propia CNBV) no es fácil transformarse
en una entidad financiera regulada. Ello requiere
cambios en la estructura orgánica, aumento del
capital, pago de la supervisión y pago del depósito
de protección, lo que supone un mayor volumen de
actividad (captación y crédito) para alcanzar el
nuevo punto de equilibrio. Entre las
microfinancieras, el interés por regularse es
mínimo, por un problema de costos y
gobernabilidad.
Al momento que la ley fue elaborada, se definió el
2003 como plazo máximo para la reestructuración,
pero en vista de los pocos resultados logrados se
dio una prórroga condicionada adicional. El nuevo
18
El costo de la supervisión
Además del costo (único) de convertirse en institución
regulada (que en el caso de los miembros incluye el
aporte a la capitalización de la federación), existen
costos de supervisión continuos. Se estima que fluctúan
entre US$320 (los más altamente subvencionados) y
US$1,900 al mes para entidades afiliadas. Cubren el
mantenimiento de un comité de supervisión
independiente en la federación, las comisiones que la
federación paga a la CNBV y a la confederación, así
como los gastos de viaje para los exámenes sobre el
terreno. No incluyen los costos de la declaración de
información ni el costo del ajuste de los sistemas para
poder hacer las declaraciones en la forma apropiada. La
carga relativa que recae sobre las instituciones varía
considerablemente: una federación estimaba que los
costos de supervisión equivalen al 5% de los ingresos
del miembro más pequeño y tan sólo al 0,005% de los
del miembro más grande. Actualmente, los programas
de asistencia técnica del BANSEFI y de la Fundación
Ford subvencionan el costo de la supervisión en las
federaciones. El verdadero impacto de los costos de la
supervisión se apreciará una vez que finalicen esos
subsidios. En el caso de las instituciones ya reguladas
por la CNBV (sociedades de ahorro y préstamo, y
uniones de crédito), el costo de pasar a ser reguladas
conforme a la LACP es temporalmente mayor porque
tienen que pagar los costos de supervisión
correspondientes a su condición jurídica actual y, al
mismo tiempo, empezar a pagar conforme al nuevo
sistema de supervisión.
Fuente: CGAP, 2005
plazo se extiende al 31 de diciembre del 2008 para
las IF que cumplen ciertos requisitos básicos (entre
ellos la obligación de federarse y establecer un plan
de trabajo de superación de debilidades), entretanto
podrán seguir captando. Otro aspecto de la LACP
que genera interrogantes es el Artículo 4 bis de la
Ley, adicionado posteriormente, donde se
establece que las organizaciones con hasta 250
socios y/o con un capital de 350 mil UDIs (unidad
de cuenta equivalente a M$3,5), un equivalente a
M$1,225,000 o aproximadamente US$116 mil,
pueden seguir captando sin regulación.
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Además de que resulta difícil cuantificar el
volumen agregado de financiamiento y otros
servicios financieros a los diversos sectores, los
diversos actores juegan papeles diferentes en
términos del tipo de servicios que ofrecen, según
se describe en el Cuadro 6.
2.5 Oferentes, servicios y
estrato de mercado rural
El Cuadro 5 presenta un resumen del sistema
financiero rural en términos de los canales de
captación y crédito de los diversos programas e
instituciones. En la primera columna se muestra el
grupo meta al cual están orientados los servicios.
También señala el tipo de unidad productiva
agropecuaria. El cuadro nos muestra la cantidad de
instituciones gubernamentales involucradas en
finanzas rurales, así como la segmentación de la
intervención. En este sentido, cada instituto tiene
“su grupo meta”, pero no existe una entidad o
organismo que integre los esfuerzos realizados.
En general, ni el sector privado ni la banca
comercial juegan un papel relevante en la
estructuración de mecanismos financieros. No
obstante, han surgido algunas sociedades
financieras privadas que han incursionado en el
crédito popular. Otro tanto puede decirse de los
“agentes Procreas” y del sin número de agentes
privados dispersores de crédito, como empresas
acopiadoras o distribuidores de insumos.
Cuadro 5. Tipificación de unidades productivas y entidades gubernamentales que los atienden16
Unidades productivas
FIRA
Financiera
Rural
PRONAFIM
SEDESOL
CDI
Tipos
Grandes
Hectáreas
Más de 60
%
2
+
Medianos
20 a 60
13
+++
++
++
Pequeños
5 a 20
15
++
+++
++
++
+
Micro
- de 5
70
+
++
+++
PAASFIR
(SAGARPA)
PATMIR
(SAGARPA)
+++
++
+
++
++
Fuente: elaboración propia
Cuadro 6. Servicios ofrecidos por entidades o programas gubernamentales
Fuentes
Agiotistas
Microfinancieras
Banca comercial
BANSEFI
Financiera Rural
Cajas Populares
Cajas Solidarias
“Dispersores”
Tipos de servicios
crédito
crédito
crédito
crédito
--- crédito
+++ crédito
crédito
ahorro
ahorro
+++ ahorro
---- ahorro
otros servicios
Dispersores: se trata de entidades que dispersan crédito; por ejemplo acopiadores, distribuidores
de insumos, organizaciones de productores, etc.
Fuente: elaboración propia
El número asignado de “+” no se basa en datos cuantitativos recolectados, sino en información cualitativa obtenida durante las entrevistas
con representantes de cada una de estas instituciones o responsables de programas (ej: “nuestro trabajo se dirige básicamente en hacia los
pequeños productores y en menor medida hacia los medianos”). Por lo tanto, el cuadro tiene únicamente fines ilustrativos, permitiendo
obtener una idea del grado de atención brindado a los diferentes estratos.
16
19
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
3. Políticas públicas de combate
a la pobreza y servicios
financieros rurales
3.1 Estrategia gubernamental
mecanismo de financiamiento de segundo piso
(Villalobos 2004).
Aunque el Estado sigue jugando un papel clave a
través de instrumentos e instituciones de fomento
como secretarías, entidades y programas, en la
actualidad la política del gobierno busca integrar
los denominados mercados financieros populares
en el sistema formal. Para ello, ha desarrollado un
marco regulatorio, instrumentos de apoyo e
instituciones propias.
La actual administración expresa su visión del
sector en los términos que recoge el Plan Nacional
de Desarrollo 2001-2006 y el Programa de
Desarrollo Agropecuario de SAGARPA. El
desarrollo rural está regido por la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable, del 7 de diciembre
de 2001.
A raíz de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable,
cuyos detalles se encuentran en el Anexo 3, se
crea la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo
Rural Sustentable que tiene como objetivo
proponer las políticas públicas hacia el sector, en
el marco del Plan Nacional de Desarrollo y de los
programas sectoriales de las dependencias y
entidades relacionadas.
Gran parte de este esfuerzo se orienta a fortalecer
intermediarias financieras desde el punto de vista
técnico y con recursos de inversión, haciendo
bancables las finanzas populares. En primer lugar,
se ha planteado fortalecer, institucionalizar, regular
y supervisar el Sector de Ahorro y Crédito Popular
(SACP). Para ello, el gobierno mexicano tomó dos
préstamos del Banco Mundial por un total de
US$140 millones y recibió más de US$5 millones
en donaciones del Banco Interamericano de
Desarrollo y del gobierno de Alemania.
En su Capítulo XI, la Ley describe un sistema
financiero rural múltiple orientado a los más
pobres y a las zonas más deprimidas, integrando
al concepto de banca social “todas aquellas
instituciones financieras no públicas que, sin fines
de lucro, busquen satisfacer las necesidades de
servicios financieros de los agentes de la sociedad
rural”. Un punto importante es el Art.118 que
establece: “En la medida en que el Estado
desarrolle y consolide el Sistema Nacional de
Financiamiento Rural, limitará a lo indispensable
su participación en la prestación de servicios
financieros directos al público, concentrándose en
actividades de fomento y prestación de servicios
financieros a las instituciones del Sistema
Nacional de Financiamiento Rural, evitando crear
competencia a dichas instituciones”. Define su
El fortalecimiento del sector se basa en el
fortalecimiento de dos sectores del sistema
financiero. El primero es el sistema financiero
tradicional, fundamentalmente la banca. El otro es
la banca social, compuesta por las sociedades de
ahorro y crédito, o banca popular, y las
microfinancieras17. El banco de desarrollo forma
parte de este sistema de la banca social, como
En México, algunos sectores separan el movimiento de
alternativas de ahorro y crédito que tienen una base a nivel
popular de las instituciones micro financieras, promovidas por lo
general por organismos de cooperación internacional y que
operan con metodologías propias de las microfinanzas
(Villalobos, 2004).
17
20
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
papel en términos de que el gobierno “impulsará el
desarrollo de esquemas locales de financiamiento
rural, que amplíen la cobertura institucional,
promoviendo y apoyando con recursos financieros
el surgimiento y consolidación de iniciativas
locales que respondan a las características
socioeconómicas y de organización de la
población rural, con base en criterios de viabilidad
y autosuficiencia, y favorecerá su conexión con los
programas gubernamentales y las bancas de
desarrollo privada y social” (Art.121).
los servicios financieros y la regulaciónsupervisión poco usual en otros poderes
legislativos.
Producto de los disensos y presiones del sector
agrario se produjo el Acuerdo Nacional para el
Campo para el Desarrollo de la Sociedad Rural, la
Soberanía y la Seguridad Alimentaria el 28 de abril
de 2003 (www.economía.gob.mex). Éste contiene
282 acuerdos que ubican al sector rural como
estratégico para el país, reconociendo “que el
campo, la sociedad rural, las agriculturas
campesina e indígena y sus patrimonios,
constituyen una prioridad nacional y representan
elementos imprescindibles para el presente y
futuro de la Nación, a fin de asegurar su soberanía
y seguridad alimentarias, su desarrollo y viabilidad
a largo plazo.” Para los efectos que nos competen,
se plantea, entre otros objetivos, mejorar el acceso
al financiamiento, renegociar carteras, un papel
más activo de la Financiera Rural en materia de
financiamiento accesible a los diversos sectores y
el
fortalecimiento
de
instituciones
de
intermediación financiera, un reordenamiento de
los diversos programas vinculados a los servicios
financieros, así como la reforma de algunos
programas.
3.2 La Secretaría de Desarrollo
Social
Además de las autoridades del ejecutivo federal y
del campo legislativo y político, otros actores
tienen también una incidencia significativa. En el
caso de las cajas populares, el Consejo Mexicano
del Ahorro y Crédito Popular ha conformado un
frente común del “gremio” de entidades ante las
autoridades.
La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL)
juega un papel relevante en el financiamiento a la
población rural de bajos ingresos, pues genera un
volumen importante de subsidios sociales directos
a la población. Tiene programas de financiamiento
a empresas, microempresas y organizaciones a
través de fondos estatales y municipales. Ejecuta
programas como el “crédito a la palabra” y
“Oportunidades”, que constituyen mecanismos de
financiamiento a los sectores populares, una
buena parte de ellos en zonas rurales. Además, el
capital de origen de las cajas solidarias proviene
de recursos de esta Secretaría.
También ejecuta el Programa “Opciones
Productivas”, que incluye un programa de crédito
para la integración productiva, y crédito productivo
para la mujer.
3.3 La Secretaría de Economía
Como resulta claro, el ejecutivo federal y el Estado
mexicano en general juegan un papel sustancial a
través de sus diversas secretarías e instrumentos
financieros, en especial el FIRA y la Financiera
Rural (FINRURAL).
La Secretaría de Economía cuenta con el Fondo
Nacional de Apoyo a Empresas Sociales
(FONAES) y el Programa Nacional de
Financiamiento
de
Microempresarios
(PRONAFIM).
Aunque en términos estrictos, el Poder Legislativo
no constituye una autoridad financiera, éste juega
un papel relevante con iniciativa de Ley y en
especial por su manejo del presupuesto, punto
clave por la estructura de financiamiento al sector
agropecuario. Respecto a éste, la Misión encontró
un interés y dominio sobre la política financiera,
El FONAES brinda apoyo a las 324 cajas
solidarias regionales y de manera indirecta a las
5,400 cajas solidarias locales que agrupan 340 mil
socios. Esto mediante el financiamiento de capital
inicial y de los costos de iniciación de actividades,
21
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
así como con asistencia técnica permanente. Las
cajas
solidarias
se
han
fondeado
fundamentalmente de los programas de subsidio
social del gobierno federal, como “crédito a la
palabra”, fondos del INI y actualmente
“Oportunidades”. Las cajas operan con US$174
millones, dos terceras partes de los cuales han
sido generados por ellas mismas
3.4 La Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación
La Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
(SAGARPA) desempeña un papel muy relevante
para el sector rural en general, y el financiamiento
rural en particular. SAGARPA se organiza en dos
SubSecretarías. Una es la de Fomento
Agropecuario, dirigido a productores pequeños
(PD-2) y medianos (PD-3). La otra es la de
Agricultura y Desarrollo Rural, dirigida a los más
pobres (PD-1). Ésta última es la encargada de
diseñar y ejecutar políticas, en coordinación con
otras instituciones del sector público, encaminadas
al mejoramiento de las condiciones de vida de la
población del sector rural mexicano.
PRONAFIM opera desde el año 2001. Busca
incorporar a los sectores pobres y excluidos del
desarrollo a la vida económica del país, a través
de tecnologías grupales o individuales,
fomentando un sistema sustentable de
intermediarias microfinancieras por medio de
líneas de crédito y apoyos para su fortalecimiento.
Actualmente, PRONAFIM trabaja mediante 156
intermediarias
microfinancieras
con
una
recuperación del 95% de la cartera. El programa
opera a través de dos líneas de acción: el Fondo
de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales
(FOMMUR) y el Fideicomiso del Programa
Nacional de Financiamiento al Microempresario
(FINAFIM). En total (sumando las dos líneas), la
cartera del programa era de US$223 millones en
2004, con un total de 381,459 clientes activos. Se
dirige a créditos urbanos y actividades rurales no
agropecuarias. El índice de cartera vencida a fines
de 2004 era del 4.68%. Los programas fondean
instancias de primer piso a valores de CETES y
CETES +3 (según sean o no de lucro). Aunque la
tasa al usuario final es libre, PRONAFIM ayuda a
que los intermediarios no incrementen sus
márgenes para la clientela final y no encarezcan el
crédito para el usuario final.
Algunos de sus programas se orientan a la
capacitación de entidades rurales, como INCARURAL. SAGARPA también ejecuta el Proyecto
Regional
de
Asistencia
Técnica
al
Microfinanciamiento Rural (PATMIR) y el
Programa de Apoyo para Acceder al Sistema
Financiero Rural (PAASFIR).
El PATMIR opera desde el año 2000 como un
instrumento piloto para establecer modelos de
acceso a servicios financieros rurales basados en
el ahorro. Con un presupuesto de US$22 millones,
se enfoca en las siete zonas rurales más pobres y
fortalece intermediarios financieros con el objetivo
de llegar a 80 mil clientes en poblaciones
marginadas. Tres instancias internacionales están
probando modelos de intervención, para lo cual
han sido contratadas por cinco años. Estas
instancias están aplicando tres modalidades
diferentes para promover el ahorro local. La
primera se basa en la experiencia alemana y está
enfocada en fortalecer cajas que ya existen. La
segunda se basa en el sistema aplicado por
WOCCU y la tercera en la de Desjardins. Estas
últimas dos modalidades se sustentan, en mayor
medida, en elementos externos, y construyen
menos sobre el conocimiento local y el capital
social presente en las zonas rurales.
El programa cuenta con financiamiento para la
capacitación y asistencia técnica de las
instituciones de microfinanciamiento, que son
atendidas por un área de desarrollo institucional
(control de cartera, desarrollo organizacional, etc).
El apoyo es subsidiado por un año, o antes si
llegan al punto de equilibrio de acuerdo a sus
necesidades específicas. En el marco del
FOMMUR, el programa crea instituciones. Para su
operación, ambos programas cuentan con 100
personas.
22
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
i)
El seguro de cosecha que cubre los riesgos
naturales.
ii) El seguro de mercado, que funciona bajo el
sistema de cobertura de precio, asociado a un
ingreso-objetivo, el cual se relaciona con una
cobertura en el mercado de valores de
Chicago.
iii) El fomento de la agricultura por contrato,
donde el papel de SAGARPA es la gestión del
contrato.
Esta experiencia piloto que compara tres modelos
de intervención ha creado grandes expectativas.
Sin embargo, existen ciertas reservas con
respecto a los resultados, ya que el proyecto pone
más énfasis en lograr las metas de corto plazo que
en preocuparse por los procesos de sostenibilidad
a largo plazo. Asimismo, algunos opinan que el
proyecto está creando competencia desleal a
organizaciones ya existentes en el territorio.
Por otro lado, los tres programas del PAASFIR
cubren los temas de garantías liquidas, reducción
de costos de transacción y el apoyo a
intermediarias financieras rurales. La Financiera
Rural (FINRURAL) es la encargada de operarlos.
La Secretaría ha definido cadenas productivas o
clusters denominados “sistema producto”,
alrededor de los cuales se articulan los diversos
servicios. Se han establecido 46 subsistemas con
más de 500 productos.
3.5 Programa Especial
Concurrente para el Desarrollo
Rural Sustentable
El Programa Especial Concurrente para el
Desarrollo Rural Sustentable (PEC) agrupa el
gasto público orientado al sector rural de 17
entidades federales. Para visualizar su importancia
se presenta la Figura 1.
Los dos primeros programas operan a través del
Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO), un
programa de SAGARPA que pone al servicio de
grupos de productores la coordinación de diversos
instrumentos de apoyo, y opera un sistema de
riesgo compartido en el marco de los sistemasproducto. Ambos programas se dirigen a unidades
productivas medianas y grandes.
Figura 1. Gasto público orientado al sector rural
PEC no social
Fuentes no bancarias
El Fondo de Garantías Líquidas (FGL) está
dirigido a cubrir el riesgo moral, y se otorga a
organizaciones de productores para que obtengan
un crédito con aportes a “fideicomisos solidarios”.
Se concede en una proporción de US$2 provistos
por el FGL y US$1 por productor en zonas
marginadas, mientras que en el resto se da bajo
una relación inversa. Al finalizar la operación, los
recursos del FGL se quedan en la organización de
productores. El FGL cubre hasta un 88% de la
garantía requerida por la Financiera Rural
(FINRURAL) y hasta un 58% de la requerida por la
banca comercial.
Cédito bancario comercial y
de desarrollo
Fuente: elaboración propia con base en CEPAL, oct. 05 y
CEDRSA, oct. 05.
La figura presenta tres columnas que comparan
los órdenes de magnitud de recursos destinados al
desarrollo del sector rural. En la columna superior
se muestran todos los recursos del PEC
destinados a actividades productivas no sociales.
En la columna central se presentan
fundamentalmente los fondos del FIRA y en la
columna inferior se recoge el volumen total de
crédito que proviene de la banca pública y de la
SAGARPA ofrece una variedad de productos para
asegurar la gestión agropecuaria. La Misión ha
tocado brevemente tres de estos:
23
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
banca comercial (aunque gran parte del crédito
comercial proviene de recursos públicos).
3.6 La Comisión Nacional para
el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas
De estos datos resulta claro que gran parte del
financiamiento al sector transcurre fuera del
mercado financiero y que éste, en su mayoría, se
alimenta de los recursos del sector público.
La Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas (CDI) se ubica entre los actores
que brindan apoyo a través de programas de
subsidios a las unidades rurales más pequeñas.
Fue creada a raíz de la Ley de la Comisión
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas y se abroga la Ley de Creación del
Instituto Nacional Indigenista. Este Decreto entró
en vigor a partir del 5 de julio de 2003. La misión
de la comisión es orientar, coordinar, promover,
apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los
programas, proyectos, estrategias y acciones
públicos para alcanzar el desarrollo integral y
sustentable y el ejercicio pleno de los derechos de
los pueblos y comunidades indígenas, conforme al
Artículo 2º de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
Por lo anterior, la evolución del PEC es clave para
identificar las prioridades reales de la política
pública. El recuadro adjunto presenta el flujo
agregado de recursos.
Financiamiento al sector rural
Para el año 2005 se estimó que el crédito al
sector rural sería de 74,258 millones de pesos
(durante 2004 fue de 71,013 millones y
benefició a 1,204,000 productores, cubriendo el
28% del PIB agropecuario). Los recursos del
Programa Especial Concurrente para el
Desarrollo Rural Sustentable –subsidios- fueron
de 145,940 millones de pesos en 2005 (durante
2003 fue de 117,097 millones). Esto implica
que los subsidios se han incrementado
anualmente a niveles comparables a lo
colocado por BANRURAL en su último año de
operación.
El programa productivo más relevante, al
momento del estudio, es el programa
Organización Productiva para Mujeres
Indígenas que consiste en impulsar y financiar la
ejecución de proyectos de organización productiva
para las indígenas, mediante la promoción de
procesos organizativos, alternativas de ocupación
e ingresos que impacten favorablemente en sus
condiciones de vida y posición social. Para 2004
se contaba con un presupuesto anual programado
de US$10 millones, con lo cual se financiará a
aproximadamente 1,240 proyectos productivos.
Con el programa de Fondos Regionales
Indígenas se proporciona y apoya, a través de los
Fondos Regionales Indígenas, la consolidación de
proyectos productivos técnica, económica y
socialmente viables, de impacto local y/o regional,
que contribuyan a incrementar el valor de los
recursos económicos de las comunidades
indígenas. Se cuenta con un presupuesto anual de
alrededor de US$30 millones para atender a 213
fondos regionales indígenas.
Fuente: SAGARPA, nota de trabajo, octubre 18 de 2005.
Las apreciaciones del recuadro deben matizarse
con su presentación en valores constantes y
diferenciando el tipo de gasto. Un análisis de las
cifras (CEDRSSA, 2005) corrobora que, en valores
constantes, el PEC crecería durante el período
2003-2006 en un 16%, aumentando su relación
con el PIB de 20 a 21%. Sin embargo, en el año
2006 descendería con respecto al 2005 en un
0,4%. Además, en su composición aumentarán los
gastos sociales en detrimento de los gastos de
fomento al desarrollo rural, los cuales se
contraerán en un 23%.
24
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
4. Análisis crítico de las políticas
4.1 Demanda de servicios
financieros y nivel de profundización de los mercados rurales
México: evaluación del ahorro
a nivel nacional
“Se estima que entre el 15% y el 25% de la
población urbana y apenas el 6% de la población
rural tienen acceso a cuentas en instituciones
financieras. Unos 20 millones de personas tienen
cuentas en bancos, 2,9 millones en instituciones
financieras populares, y 2,65 millones en el
BANSEFI (el banco de ahorros del Estado). Esto
suma unos 25 millones de personas que
mantienen cuentas en instituciones financieras
formales. Las cuentas activas de alta calidad que
satisfacen las necesidades de los ahorradores
pobres y de bajos ingresos probablemente sean
una pequeña fracción de este total. Una
institución financiera popular estima que
alrededor del 2,1% del total de las remesas que
reciben sus clientes se depositan en cuentas de
ahorro. El reducido nivel de depósito de remesas
en cuentas de ahorro indica que las instituciones
financieras podrían hacer más para promover los
servicios de ahorro entre los receptores de
remesas.”
La cuantificación de la demanda de servicios
financieros es difícil de precisar. No obstante, la
evidencia circunstancial indica que la demanda es
grande en general, y aún lo es en mayor grado en
el caso del sector rural.
De 43 millones de trabajadores activos, hay 25
millones que no tienen acceso a servicios
financieros. Se estima que sólo el 37% de la PEA
tiene acceso al sistema financiero formal, y que
entre el 15% y el 25% de la población urbana y
apenas el 6% de la población rural tienen acceso a
cuentas en instituciones financieras. Bouquet &
Cruz (2002) sitúan la tasa de penetración por
familia en un 7%.
Estimaciones del Programa Nacional de Financiamiento de Microempresarios (PRONAFIM)18
indican que el microcrédito urbano tiene un
potencial de expansión del 300%, con una
demanda estimada de 1,300,000 personas, de las
cuales alrededor de 300 mil ya se habrían
atendido en este programa.
Fuente: Klaehn et. al., 2005
La existencia de fenómenos de sobre-liquidez en
las cajas muestra una mayor demanda de ahorros
que de crédito en ciertos sectores. Otro indicio es
el rápido crecimiento de este servicio en BANSEFI
y de instituciones comerciales como Banco
Azteca-Elektra.
Un estudio del Banco Mundial (World Bank 2000,
citado en AMUCSS 2002) indica que existe “una
fuerte demanda de servicios de ahorro” en el
sector rural. Szekely (1998) estima el potencial de
ahorro en diversos períodos y para diversos
estratos, y su conclusión es consistente con las de
un reciente informe de CGAP sobre el ahorro que
señala que “el ahorro en bancos representa tan
sólo el 9,7% del PIB” (Klaehn, et. al., 2005).
Existe, además, una demanda en términos de
formas de pago, cambio de cheques, seguros
agrícolas, seguros de vida de riesgo familiar y
transferencias de fondos, especialmente remesas,
de las cuales el 40% se dirigen hacia áreas
rurales.
Entrevista con María del Carmen Díaz Amador, Directora de
PRONAFIM.
18
25
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
El Cuadro 7 muestra la evolución del crédito en
diversos períodos. La serie presenta un
crecimiento del crédito desde los años 80 hasta
1993, pero desde entonces el volumen real del
crédito ha venido disminuyendo. En los últimos
cinco años, excepto 2002, ha tenido una evolución
negativa. Otro tanto ocurre con el crédito rural, en
el cual se observa una contracción persistente
desde la década de los 80, excepto la breve
recuperación durante 1989-1993. De un decenio a
esta parte, el volumen del crédito rural se ha
reducido en un 50% en valores corrientes y a un
33% en valores constantes. Durante los últimos
cinco años, ha venido decreciendo en elevados
órdenes de magnitud. Por ello, la importancia del
crédito rural respecto del crédito total es cada vez
menor, pasando de significar un 6.7% en los años
80 a un 1.4% a mediados de los años 2000.
Una estimación del financiamiento de las familias
muestra que sus fuentes de financiamiento fueron
en un 22% la banca comercial y en un 78% otras
fuentes (familiares, intermediaros informales). La
encuesta de evaluación del mercado del Banco de
México (2004) ofrece una aproximación a la
estructura de financiamiento de las empresas. La
encuesta concluye que un 22% de las empresas
no utilizaron crédito en el cuarto trimestre de 2004
debido a la alta tasa de interés (24% de los casos)
y al rechazo de la banca (11% de los casos). De
las que sí lo hicieron, el 64% proviene de
proveedores, el 17% de bancos comerciales, el
14% de otras empresas de la corporación y sólo
2% de la banca de desarrollo.
El crédito a las empresas se redujo en un 0.4% en
2004. Sin embargo, la participación de las
intermediarias no bancarias ha venido creciendo,
con un 18.6% en 2004, en especial las SOFOLES
en el rubro de vivienda.
Simultáneamente, se observa un cambio en la
fuente de financiamiento: mientras que en los años
80 la banca de desarrollo proveía 43% del crédito
al sector, en el año 2005 sólo cubría el 3.4%. El
problema es que esta reducción no compensa un
aumento del financiamiento de la banca comercial,
sino que es fruto de una drástica reducción del
financiamiento vía banca de desarrollo.
Las estimaciones sobre el nivel de demanda son
diversas, pero en términos generales, para el caso
de los mercados rurales, hay cierta coincidencia
entre diferentes actores claves entrevistados en
que sólo se cubre 20% de la demanda financiera.
Cuadro 7. Crédito bancario comercial y de desarrollo a empresas y particulares
Saldo al final del período (millones de pesos)
Promedio
80/90
Total de crédito
Crecimiento real % /a
89/93
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
70.325 363.547 1.123.269 1.345.188 1.277.095 1.412.361 1.433.412 1.448.824 1.501.705
2,3
12,6
-4,6
-13,9
-10,7
5,3
-2,9
-3,5
-1,3
4.706
19.064
55.508
53.111
47.916
39.756
33.244
20.438
21.343
Crecimiento real % /a
-2,2
16,3
-20,0
-17,9
-15,2
-21,0
-20,0
-41,3
-5,4
Crédito agrícola %
6,7
5,2
4,9
3,9
3,8
2,8
2,3
1,4
1,4
Crédito rural comercial
56,8
71,1
72,4
74,0
70,5
60,5
62,7
96,2
96,6
Crédito rural desarrollo
43,2
28,9
27,6
26,0
29,5
39,5
37,3
3,8
3,4
Crédito agropecuario
/a: Cifras deflactadas con el IPC teniendo como base la segunda quincena de junio 2002=100
Fuente: elaboración propia con base en CEPAL, oct. 2005; cifras provenientes del Banco de México.
26
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Se trata, en síntesis, de una disminución de la
penetración financiera (vía crédito) en el sector
rural. Eso se refleja en la reducción de la cartera
agropecuaria respecto al PIB agropecuario, que
bajó de 68,5 a 24,9% entre 1994 y 2000, para
situarse en 28% en 2005 (ver Anexo 2).
4.2 Análisis de las políticas
En el caso mexicano, el Estado no es indiferente
hacia el sector agropecuario ya que establece
políticas, destina recursos y genera instituciones
específicas para este sector.
En 1994, México tenía una sucursal para cada 16
mil habitantes, mientras que en el año 2000 este
coeficiente alcanzó una sucursal para cada 12 mil,
elevándose levemente para 2005 a 12,500
habitantes en promedio por sucursal. Sin
embargo, estos promedios no muestran las
grandes diferencias entre regiones, o entre las
zonas urbanas y rurales.
Existe un claro consenso alrededor de la
existencia de una fuerte demanda de servicios
financieros en México, especialmente en el sector
rural, así como sobre la falta de intermediarios
financieros para cubrir dicha demanda. Esta
constatación es punto de partida para las políticas
y prácticas institucionales de diversas entidades,
ya que el sistema bancario comercial tiene un
interés limitado en el sector y sólo opera en él
cuando existen subsidios del Estado. Esto ha
generado una gama de intervenciones heterogénea, dispersa y posiblemente contradictoria.
El esquema adjunto de comparación de
instituciones, elaborado por CGAP (Klaehn et al.,
2005), describe los niveles de cobertura del
sistema.
Esquema 1
COMPARACIÓN DE INSTITUCIONES
Bancos comerciales
Sucursales
Número de habitantes por surcursal
Número de habitantes que tienen una cuenta
Número de cuentas
Total de ahorros movilizados
Cuenta de ahorros (promedio)
Cuenta de ahorros (promedio) / INB per cápita
Sucursales por millón de habitantes
Tarjetas de débito en circulación
Cajeros automáticos por millón de habitantes
Puntos de venta por millón de habitantes
7,793
1,628
12,509
59,879
20-25 millones
2,9 millones
36,5 millones
No se dispone de datos
US$126,000 millones
US$ 2,030 millones
US$ 3,465
US$ 782 **
56%
13%
80
17
34 millones
66,981 ***
173
0,6
1,356
Ninguno
Zonas urbanas de todo Unas pocas cooperativas grandes con
el país
cobertura nacional o regional; la
mayoría sólo tiene cobertura local en
zonas urbanas, semirurales y rurales
527
184,978
2,65 millones
2,96 millones
US$ 330 millones
US$ 111
1,8%
5
Ninguna
Ninguno
Ninguno
Cobertura nacional
en zonas urbanas,
semirurales y rurales
Bancos privados, en
su mayoría de
propiedad extranjera
Banco de fomento de
propiedad del
Estado, con algunos
representantes del
sector financiero
popular en su
Consejo Directivo
Cobertura geográfica
Estructura de gobierno / propiedad
Instituciones financieras populares
Cooperativas financieras, en su
mayoría de propiedad de sus
miembros: cajas populares, cajas
solidarias y uniones de crédito. Éstas
se transformarán en sociedades
cooperativas y sociedades financieras
en el marco de la LACP
* Aún no se disponía de cifras sobre el INB correspondientes a 2004.
** Promedio por miembro, ya que no se dispone de datos sobre el número total de cuentas.
*** Caja Libertad solamente.
27
BANSEFI
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
El Cuadro 8 señala las agencias que operan
directamente el mercado en primer piso. Como se
puede observar, muchas agencias dirigen sus
esfuerzos hacia la creación y fortalecimiento de
intermediarias financieras, y a la provisión de
crédito. La interacción entre las diferentes
instancias gubernamentales para coordinar estas
acciones es muy limitada, resultando en una
duplicidad de actividades y en un universo
complejo para las intermediarias financieras que
buscan el apoyo del gobierno. También hay
entidades públicas muy agresivas en la captación
(BANSEFI), pero que no colocan ni fondean en el
nivel de segundo piso. Además, hay entidades
como la Financiera Rural (FINRURAL) que
colocan en el primer piso, pero que no captan. En
las dos funciones compiten con la red de
intermediarias que ambas apoyan con programas
de fortalecimiento institucional.
Descoordinación de múltiples y complejas
acciones
Muchos actores manifiestan sus reservas al fuerte
papel que el Estado ha jugado en el desarrollo de
servicios financieros rurales, en especial por las
ventajas económicas que otorga a ciertos sectores
sociales.
A ello se agrega que la presencia del Estado no se
limita a la regulación y facilitación, sino que
además se involucra en la promoción,
financiamiento y operación del sistema de
financiamiento. Ello requiere mecanismos de
coordinación interinstitucional y un acoplamiento
de las políticas públicas para optimizar el costobeneficio, y evitar contradicciones. Aunque estas
instancias están formalmente planteadas, todavía
existen enormes oportunidades para la articulación
de políticas en la práctica.
La operación de primer piso de entidades públicas
no es sólo competitiva con las intermediarias, sino
también entre ellas. La competencia por clientela –
en especial por la liquidez del FIRA- presiona
sobre los clientes finales y también sobre los
recursos que se dan a las IFIs, particularmente
cuando los oferentes no tienen las mismas reglas.
Observando al mercado en su conjunto, incluidos
los diversos programas públicos, encontramos
diversas desconexiones y arritmias que no
favorecen un crecimiento robusto del mercado de
servicios financieros.
Cuadro 8. Entidades públicas y programas involucrados en las finanzas rurales
Institución
BANSEFI
FIRA
FINRURAL
SAGARPA
SAGARPA
SEDESOL
Secretaría
Economía
Secretaría
Economía
CNPI
Programa
PATMIR
PAASFIR
Opciones
productivas
PRONAFIM
(FOMMUR)
FONAES
Regulación Fortalecimiento Fortalecimiento
2º piso
IMF
X
X
X
X
X
X
X
Creación
IFI
X
X
X
Fuente: elaboración propia
28
X
Crédito
Ahorro Seguro
X
X
X
X
X
X
Fondos
regionales
indígenas
Opera
1er piso
X
X
X
(subsidio)
X
X
X
X
X
X
X
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
programas, que reflejan el interés por desarrollar
un mercado financiero. Pero existen amplios
espacios para darle un enfoque más articulado, y
aprovechar instrumentos y metodologías de las
distintas intervenciones.
Además, existe diversidad de tasas de interés
para el segundo piso entre los distintos
programas. Más allá de si se justifican o no estas
diferencias, la amplia variedad de políticas
establecidas por diversos organismos presenta
falta de coherencia, y más cuando estos
organismos son parte sustancial del mercado de
oferentes.
En este mismo orden, la experiencia de crear
organizaciones de primer piso desde el Estado se
ha mostrado como un mecanismo eficaz, pero
poco sostenible, con altos costos y problemas de
gobernabilidad. Los actores entrevistados
coincidieron en que era necesario apoyarse en las
organizaciones locales y fortalecer su desarrollo.
No obstante, esa política confronta limitaciones en
la práctica, en cuanto a cobertura y profundidad en
plazos breves.
Es importante resaltar que la competencia por
clientes o de tasas de interés no se da según las
reglas de mercado, sino que son fruto de una
competencia interinstitucional.
Pero más allá de estas inconsistencias, la política
pública fomenta el ahorro y éste se abre brecha
por diversos canales, producto de una demanda
potencial de servicios muy desaprovechada. Esto
se evidencia, por ejemplo, en el papel de las
grandes cadenas comerciales como Elektra-Banco
Azteca.
Si bien el Estado busca el desarrollo de
instituciones, los mecanismos de toma de decisión
y la lógica de ejecución programática (con su
énfasis en resultados y cumplimiento de metas,
antes que de procesos) muchas veces es
contraproducente y afecta a las organizaciones.
Sin embargo, existe una desconexión entre el
ahorro y el crédito que no sólo es propia de los
programas mencionados. Como también se puede
observar en el Cuadro 8, BANSEFI trabaja
únicamente el tema de ahorro, mientras que
instituciones como FIRA y la Financiera Rural
(FINRURAL) únicamente trabajan con crédito.
Unas de las consecuencias de esto es que las
cajas populares y solidarias tienen una liquidez
absoluta y no tienen capacidad para colocar su
dinero.
Asimismo, aunque muchas intervenciones de
agencias destinadas a formar o desarrollar
instituciones tienen coherencia interna, no se
ajustan necesariamente a las realidades del
territorio. La estandarización de productos no
siempre atiende a la rica diversidad rural de
México. Esto se debe a que no se aprovecha el
profundo conocimiento de los actores más
relevantes en el medio rural y a que se ha dado
simplemente una extensión de tecnologías
urbanas de servicios financieros hacia lo rural.
Muchas de estas limitaciones son parte,
precisamente, de los esfuerzos que se desarrollan
por disponer de un mercado de servicios
financieros más fluido a través de la “socialización”
de BANSEFI, y la intención de convertirlo en una
plataforma interconectada para crear un sistema
que facilite la fluidez de este proceso.
Así, la experiencia de México muestra el enorme
potencial que tienen las políticas públicas en la
generación de mercados financieros rurales,
aunque este empeño se deba ejercer a través de
acciones coordinadas entre los diferentes actores.
Persistencia de subsidios complejos
Otro aspecto donde existen amplias necesidades
de coordinación es en la conformación de
intermediarias financieras. Hay una gran
diversidad
de
iniciativas
para
formar
intermediarias,
desarrollarlas
y
generar
mecanismos de segundo piso. Este amplio
“paquete” es llevado adelante por diversos
La persistencia de una gama de “subsidios
complejos” tiene efectos limitantes sobre la
operación de un mercado de servicios financieros,
por lo cual esta gama de subsidios amerita una
investigación tanto de sus limitaciones como de su
29
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
La existencia de esta compleja trama de subsidios
es una limitante al desarrollo de un mercado
financiero rural. No obstante, el papel de los
subsidios en relación con el desarrollo rural y los
mercados financieros requiere de múltiples
consideraciones que rebasan los alcances de este
trabajo. Un estudio realizado por CEDRSSA
(2005) muestra cómo, a pesar de que en México la
contribución del sector rural al valor agregado y al
empleo es mayor que en otros países de la OCDE,
los subsidios mexicanos son un tercio de los de
esos países en valor absoluto y su tendencia es a
disminuir.
riqueza de instrumentos para apalancar el
desarrollo. Estos subsidios juegan un rol
importante para una parte de la sociedad
mexicana, socialmente vulnerable y políticamente
importante, que ya los tiene establecidos como
parte de sus ingresos familiares.
La Figura 2 muestra el esquema de la economía
de supervivencia campesina (construido con base
en entrevistas cualitativas). Su valor es
meramente ilustrativo, pero sirve para entender
cuán arraigado está el subsidio en el sector.
Figura 2. Economía de supervivencia campesina
en términos de fuentes de financiamiento
maíz
otros cultivos
Áreas de profundización
maiz
migracion
migración
recoleccion
recolección
subsidios
Fuente: elaboración propia
La política pública mexicana hacia el sector
financiero rural se encuentra en un punto de
transición, tanto en lo que es la visión sobre el
sector agropecuario en general, como sobre el
sistema financiero. Los puntos clave de la política
pública son los esfuerzos por construir un mercado
de servicios financieros hacia los sectores
populares, incluido el sector rural y la gradual
retirada del Estado del primer piso. Esto explica
los programas de fortalecimiento de entidades
intermediarias, así como el desarrollo de nuevos
mecanismos de regulación.
Un aspecto destacado de la situación en México
son los esfuerzos de diversas fuerzas sociales,
entidades del sector privado, agencias del sector
público e incluso agencias de cooperación para
crear y desarrollar entidades financieras. Esto
genera una riqueza excepcional en materia de
políticas, instrumentos y tecnologías. De hecho,
algunos programas como el PATMIR de
SAGARPA tienen como objetivo institucional la
utilización de metodologías diversas para el
desarrollo de instituciones financieras rurales, las
cuales serán evaluadas por dicha institución a fin
de generalizar sus experiencias y lecciones. Estos
insumos tienen utilidad no sólo para México, sino
para el conjunto de la región y pueden constituir
un importante campo de estudio para
SERFIRURAL.
En ciertas zonas, un tercio de la población rural
recibe subsidios que se han incorporado de
manera sólida en la estructura de la economía de
las familias. Estos subsidios están dirigidos a
proporcionar acceso a salud y educación, entre
otros aspectos, y son instrumentos que pueden
causar un fuerte impacto positivo. Sin embargo,
en la cultura popular ya han sido incorporados
como mecanismo tradicional de financiamiento
familiar.
También es necesario considerar la amplia gama
de subsidios descritos a lo largo del texto que
benefician a otros intermediarios financieros,
especialmente dentro del sistema bancario formal
y segmentos de grandes empresarios. De hecho,
el subsidio a los intermediarios financieros,
especialmente a los bancos, es cuantitativamente
mayor que el subsidio a pequeños productores.
Uno de los aspectos que más llama la atención en
la política pública mexicana para el desarrollo de
30
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
elementos. Además, existen múltiples actores
involucrados en los temas de financiamiento como
organismos financieros nacionales, agencias de
cooperación y grandes consorcios.
un sistema financiero rural, es el mecanismo de
regulación delegada que se está implementando.
No procede aquí repetir los puntos a favor y en
contra que observan los actores, pero es un
proceso en construcción con suficiente flexibilidad
para efectuar ajustes.
Finalmente, se han identificado tres temas que
favorecen y cuatro que limitan el desarrollo de los
servicios financieros rurales en México, y que
pueden servir como lecciones para los otros
países, por lo que valdría la pena sistematizarlos.
El seguimiento y estudio de esta experiencia tiene
un enorme valor para la región mesoamericana en
términos del desarrollo de mercados financieros
rurales, dado que se construye sobre entidades
existentes (federaciones), pero con poca
experiencia financiera. Esta experiencia es
interesante, ya que busca construir un sistema de
regulación más inclusiva que la regulación
tradicional. De esta forma, se pretende incluir a las
organizaciones financieras pequeñas y a las
ubicadas en zonas lejanas en el sistema financiera
formal. Es, por tanto, una experiencia relevante
para tratar de mejorar las condiciones del
financiamiento rural.
Las experiencias positivas son:
1. Los esfuerzos de parte de diversas instancias
financieras para crear y desarrollar IFI rurales.
2. La diversidad de instrumentos desarrollados
por la SAGARPA que han sido diseñados para
reducir los riesgos propios de las áreas
rurales, como los seguros de cosecha,
seguros de precio y mecanismos de gestión
para fomentar la agricultura por contrato.
3. El sistema de regulación delegada que
presenta la Ley de Ahorro y Crédito Popular.
La riqueza de experiencias, en términos de
metodologías e instrumentos aplicados por
diversas agencias en diferentes campos, genera
múltiples áreas de interés para el estudio. Entre
ellas, es importante estudiar con mayor
profundidad el sistema de seguros, donde
SAGARPA juega actualmente un papel
importante, así como el enfoque de “sistema–
producto” como un eje para el desarrollo del
sector.
Los cuatro temas que limitan el desarrollo del
sistema financiero rural son:
1. La descoordinación de las acciones entre las
múltiples
instancias
gubernamentales
involucradas con el tema de finanzas rurales.
2. El hecho de que el Estado está operando en
el primer piso, causando así competencia con
las instituciones financieras que pretende
desarrollar a través de programas de
desarrollo institucional.
3. La desvinculación entre los esfuerzos dirigidos
hacia los diferentes segmentos de la
población. El hecho que cada instancia o
programa se dirija a su grupo meta y que la
población pobre sea atendida a través de
programas basados en esquemas de subsidio,
dificulta la articulación entre este segmento de
la población y la economía nacional.
4. Relacionado con el punto anterior, está la
persistencia de los subsidios, ampliamente
usados en México, que en algunos casos
obstaculiza el desarrollo de sistemas
financieros saludables.
Puntos de reflexión
La política pública mexicana es la síntesis de
diversas posiciones y fuerzas socio-políticas. Su
naturaleza contradictoria muchas veces genera
intervenciones concretas aparentemente poco
racionales, o un tempo de acción distendido
respecto a esquemas normativos, mucho más
cuando se están generando cambios importantes
a nivel macro en el rol del Estado y definiciones de
estrategia económica.
Es difícil entender ciertos instrumentos e
instituciones sin conocer su origen, por lo que
orientarse en ese contexto requiere un fuerte
conocimiento y consideración hacia estos
31
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
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33
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Anexos
Anexo 1. Listado de personas entrevistadas
Nombre
Cargo / entidad
Teléfono / email
Antonio Botello Espinoza
Subdirección de Promoción Financiera, FIRA
Marina Castro Moreno
Subdirectora de Fomento a Intermediarias Financieras
Rurales, FINRURAL
Geofrey Chalmers
Oficial USAID
Javier Chavez
Gerente Financiero PATMIR, SAGARPA
Juan Cisneros
Comisión para el desarrollo de los Pueblos Indígenas
Pablo Cotler Avalos
Catedrático, Facultad de Economía
Universidad Iberoamericana
Isabel Cruz
Directora, AMUCSS
María del Carmen Díaz Amador
Coordinadora General, PRONAFIN
Oscar García Brito
Director de Banca de Desarrollo Rural, SAGARPA
Jorge García
Gerente General, Federación Rural (FEDRURAL)
Oscar Gasca
SAGARPA
Dieter Hubental
Representante para México,
Federación de Cooperativas Alemanas (DGRV)
Emilio Illanes Díaz
Director General de Fondos y Microempresa, FONAES
Patricia Luna
SEDESOL
María Esther Madrazo
Consultora PRONAFIM
Eduardo Polino
CNBV
Yadira Morales
Directiva de AMMUCS y del Fondo Indígena
de Mujeres de la Huasteca
Clemente Ruiz Durán
Catedrático, Universidad Autónoma de México
Rosario Sánchez Solís
Coordinadora de Proyectos, COMACREP,
Consejo Mexicano del Ahorro y del Crédito Popular
Aaron Silva Nava
Director General Adjunto de Planeación Estratégica
y Evaluación, BANSEFI
Víctor Suárez Carrera
Diputado, Presidente Comisión
Gonzalo Tapia Velasco
Director de Proyectos, BANSEFI
César Turrent Fernández
Director General, CEDRSSA
Carlos Labarthe
Director Ejecutivo Compartamos
[email protected], 508020000 ext 4352
34
[email protected]
[email protected], 55362973 y 55365146
[email protected]
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Anexo 2. Lista de indicadores seleccionados para México
Indicador
U/M
2000
2001
2002
2003
2004
2005
millones
millones
100.6
24.7
101.8
25.0
103.0
25.1
104.2
25.2
105.3
25.2
25.3
%
23.0
22.8
22.7
22.6
22.4
PEA
PEA rural
PEA rural / total
PEA agrop / rural
Desempleo abierto
Desempleo abierto rural
Tasa ocupación parcial
millones
millones
%
%
% PEA
% PEA Rural
% PEA total
40.2
9.2
24.7
76.6
2.2
0.7
23.7
40.1
9.1
25.0
77.4
2.4
0.7
n/d
41.1
9.4
25.1
76.4
2.7
1.1
22.0
41.5
9.3
25.2
73.5
3.3
1.1
24.8
43.4
9.5
25.2
73.3
3.8
1.3
26.8
42.8
8.9
25.3
70.4
4.0
1.8
n/d
Tasa ocupación parcial
% PEA rural
27.9
n/d
28.3
30.2
32.2
n/d
total
rural
total
54.7
39.4
51.2
12.6
rural
28.5
21.9
mill US$
% anual
% anual
580,764
6.6
5.2
621,823
-0.2
-1.3
648.626
0.8
-0.3
638,746
1.4
0.2
676,495
4.4
3.3
3.6
% anual
0.4
5.9
-0.9
4.1
4.4
Balance comercial
Cuenta corriente
ms.mill US$
ms.mill US$
-18.5
-8.3
-17.8
-9.6
-13.1
-7.6
-8.6
-5.8
-8.7
-8.5
IPC
Tipo de cambio
% anual
mn por dólar
9.0
9,456
4.4
9,343
5.7
9,656
4.0
10,789
5.2
11,286
4.3
% anual
% anual
14.6
16.9
11.31
11.0
12.8
7.09
6.2
8.2
6.23
5.2
6.9
8.50
5.4
7.2
10.10
7.9
10.0
5.8
8.5
10.0
36.6
19.5
17.1
45.6
1.4
6.1
35.5
19.2
16.3
46.6
1.4
8.7
9.4
3.2
2.5
2.4
Población
Población rural
Población rural / Total
Línea pobreza
Línea pobreza
Indigencia total
Indigencia rural
PIB
Crecimiento
Per cápita
PIB rural
Crecimiento
CETES 28 días
Interés pasivo nominal
Interés activo nominal
Interbancaria
Crédito interno
Ahorro público
Ahorro privado
M2
M2, crecimiento
Aumento crédito interno
Cred. vencido/cred. total
banca múltiple
% anual
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
%
%
37.1
19.1
17.9
38.7
1.4
37.5
20.0
17.5
42.6
1.5
36.6
19.2
17.4
44.6
1.6
Perspectivas 2005, CEPAL, Agosto 2005. "México, Crecimiento Agropecuario, Capital humano y gestión del riesgo.” Parte III.
35
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Anexo 3. Aspectos sustanciales de la Ley
de Desarrollo Rural Sustentable
Ley de Desarrollo Rural Sustentable
“Para lograr el desarrollo rural sustentable, el Estado,
con el concurso de los diversos agentes organizados,
impulsará un proceso de transformación social y
económica que reconozca la vulnerabilidad del sector
y conduzca al mejoramiento sostenido y sustentable
de las condiciones de vida de la población rural, a
través del fomento de las actividades productivas y
de desarrollo social que se realicen en el ámbito de
las diversas regiones del medio rural, procurando el
uso óptimo, la conservación y el mejoramiento de los
recursos naturales y orientándose a la diversificación
de la actividad productiva en el campo, incluida la no
agrícola, a elevar la productividad, la rentabilidad, la
competitividad, el ingreso y el empleo de la población
rural”. Artículo 4o.“Para los propósitos de esta Ley se crea la Comisión
Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable”.
Artículo 10.- “Y también se crea el Consejo
Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable como
instancia consultiva del Gobierno Federal, con
carácter incluyente y representativo de los intereses
de los productores y agentes de la sociedad rural”.
Artículo 17.Con el objetivo de sustentar el desarrollo, “el
Ejecutivo Federal considerará las adecuaciones
presupuestales, en términos reales, que de manera
progresiva se requieran en cada período para
propiciar el cumplimiento de los objetivos y metas de
mediano plazo; de desarrollo rural sustentable que
establezca el Plan Nacional de Desarrollo”. Artículo
6o.“En el marco del Plan Nacional de Desarrollo y de
los programas sectoriales de las dependencias y
entidades que la integren, la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable
propondrá al Ejecutivo Federal el Programa Especial
Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable que
comprenderá las políticas públicas orientadas a la
generación y diversificación de empleo y a garantizar
a la población campesina el bienestar y su
36
participación e incorporación al desarrollo nacional,
dando prioridad a las zonas de alta y muy alta
marginación y a las poblaciones económica y
socialmente débiles”. Artículo 14.Recursos en el marco de la Ley de Desarrollo
Rural sustentable
El capítulo V de la Ley establece que “El Gobierno
Federal promoverá la Capitalización de las
Actividades Productivas y de Servicios del Sector
Rural, para lo cual establecerá en los Programas
Sectoriales correspondientes y el Programa Especial
Concurrente, instrumentos y mecanismos financieros
que fomenten la inversión de los sectores público,
privado y social”. Artículo 60.En el capítulo XI se describe el “Sistema Nacional de
Financiamiento Rural”:
Artículo 116.- La política de financiamiento para
el desarrollo rural sustentable se orientará a
establecer un sistema financiero múltiple en sus
modalidades, instrumentos, instituciones y agentes,
que permita a los productores de todos los estratos y
a sus organizaciones económicas y empresas
sociales disponer de recursos financieros adaptados,
suficientes, oportunos y accesibles para desarrollar
exitosamente sus actividades económicas.
Tendrán preferencia los pequeños productores y
agentes económicos con bajos ingresos, las zonas
del país con menor desarrollo económico y social, los
proyectos productivos rentables o los que sean
altamente generadores de empleo, así como la
integración y fortalecimiento de la banca social.
Serán reconocidas como parte de la banca social,
todas aquellas instituciones financieras no públicas
que, sin fines de lucro, busquen satisfacer las
necesidades de servicios financieros de los agentes
de la sociedad rural, en los términos de la legislación
aplicable.
La Comisión Intersecretarial, con la participación del
Consejo Mexicano, promoverá la integración del
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Sistema Nacional de Financiamiento Rural con la
banca de desarrollo y la banca privada y social, las
cuales desarrollarán sus actividades de manera
concertada y coordinada.
Artículo 118.- En la medida en que el Estado
desarrolle y consolide el Sistema Nacional de
Financiamiento Rural, limitará a lo indispensable su
participación en la prestación de servicios financieros
directos al público, concentrándose en actividades de
fomento y prestación de servicios financieros a las
instituciones del Sistema Nacional de Financiamiento
Rural, evitando crear competencia a dichas
instituciones.
Artículo 120.- El Ejecutivo Federal impulsará en la
banca mecanismos para complementar los
programas de financiamiento al sector, con tasas de
interés preferentes en la banca de desarrollo. En este
sentido, tendrán preferencia los productores de
productos básicos y estratégicos o con bajos
ingresos.
Artículo 121.- El Gobierno Federal, a través de la
Comisión Intersecretarial y mediante mecanismos de
coordinación con los gobiernos de las entidades
federativas, impulsará el desarrollo de esquemas
locales de financiamiento rural, que amplíen la
cobertura institucional, promoviendo y apoyando con
recursos financieros el surgimiento y consolidación
de iniciativas locales que respondan a las
características socioeconómicas y de organización
de la población rural, con base en criterios de
viabilidad y autosuficiencia y favorecerá su conexión
con los programas gubernamentales y las bancas de
desarrollo privada y social.
Con tal fin, realizará las siguientes acciones:
I.
Apoyar la emergencia y consolidación de
proyectos locales de financiamiento, ahorro y
seguro, bajo criterios de corresponsabilidad,
garantía solidaria de los asociados y
sostenibilidad financiera, que faciliten el acceso
de los productores a tales servicios y a los
esquemas institucionales de mayor cobertura.
37
II. Apoyar
técnica
y
financieramente
a
organizaciones económicas de productores, para
la creación de sistemas financieros autónomos y
descentralizados.
III. Canalizar apoyos económicos para desarrollar el
capital humano y social de los organismos de los
productores que conformen esquemas de
financiamiento complementarios de la cobertura
del sistema financiero institucional.
IV. Normar y facilitar a los productores el uso
financiero de los instrumentos de apoyo directo
al ingreso, la productividad y la comercialización,
para complementar los procesos de
capitalización.
Artículo 122.- La Comisión Intersecretarial, en
coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y con la colaboración de los gobiernos de las
entidades federativas, podrá participar en el
establecimiento de fondos a fin de apoyar:
I.
La capitalización de iniciativas de inversión de
las organizaciones económicas de los
productores.
II. La formulación de proyectos y programas
agropecuarios, forestales y de desarrollo rural de
factibilidad técnica, económica y financiera.
III. El otorgamiento de garantías para respaldar
proyectos de importancia estratégica regional.
IV. El cumplimiento de los programas y apoyos
gubernamentales a que se refieren las fracciones
anteriores.
Artículo 123.- El Gobierno Federal realizará
esfuerzos de coordinación en materia de
financiamiento rural, entre la banca de desarrollo e
instituciones del sector público especializadas; la
banca comercial y organismos privados de
financiamiento y la banca social y organismos
financieros
de
los
productores
rurales,
reconociéndolos en los términos de la legislación
aplicable.
El Gobierno Federal establecerá las medidas para
dar viabilidad al desarrollo de la banca social.
Políticas públicas y servicios financieros rurales en México
Anexo 4. Estructura del sistema financiero
BANXICO
Bonos
SEDESOL
BANSEFI
SECRETARIA DE ECONOMIA
FONAER
FINAFIM
FOMMUR
US$ 146 mill
ahorro
SAGARPA
PATMIR
US$ 22 mill
PASFIR
FIRA
patrimonio
8,000 mill
4.599
credito 04
Fin Rural
US$ 50 mill US$ 933 mill
US$ 3 mill
apoyo
institucional
subsidio
apoyo inst.
fondeo
fondeo
US$ 129 mill
US$ 300 mill
303 cajas
345 mil socios
156 IFIs
generacion de
IFIs Rurales
en zonas
pobres
US$ 280 mill
US$ 720 mill US$ 250 mill
US$ 480 mill
540 sucursales
CNDPI
400 IFIs
"Oportunidades"
recupera
ciones
150
97
intermediariosagencias
fondeo
a
h
ahorro
Banca e
IFIS
35 IFIs
100
fondos
regionales
77 mill
2200
2650
382
(prestamos)
88
clientes
(P1)
(P2)
(P3)
(P4)
38
1240
??????
150
creditos
??????