Inclusión y Exclusión Social en Colombia

Inclusion y Exclusión
Social en Colombia:
Educación, Salud y Asistencia Social
Mercado y Política Social
Informe Social 2008
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Julio César Turbay Quintero
Contralor General de la República
Roberto Pablo Hoyos Botero
Vicecontralor General de la República
Lina María Sinisterra Mazariegos
Secretaría Privada
Gladys Stella Ceballos López
Contralora Delegada para el Sector Social
Carmen Inés Vásquez Camacho
Contralora Delegada para el Sector Defensa Justicia y Seguridad
César Torrente Bayona
Contralor Delegado para el Sector Infraestructura Física y Telecomunicaciones
Comercio Exterior y Desarrollo Regional
Julio César Cárdenas Uribe
Contralor Delegado para el Sector Agropecuario
Laura Emilse Marulanda Tobón
Contralora Delegada para el Sector Gestión Pública e Instituciones Financieras
José Gregorio Manga Certaín
Contralor Delegado para el Sector Medio Ambiente
Octavio Rafael García Guerrero
Contralor Delegado para el Sector Minas y Energía
Nicolai Rossiasco Piraján
Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas
Tatiana González Torres
Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva
Miguel Hernán Santana Urrego
Contralor Delegado para la Participación Ciudadana
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Director Oficina de Planeación
Jaime Prieto León
Director Oficina de Sistemas e Informática
Álvaro Ruiz Castro
Director Oficina de Control Interno
Luz Stella Higuera Fandiño
Director Oficina de Control Disciplinario
Luis Guillermo Candela Campo
Director Oficina Jurídica
Eduardo Pazos Torres
Director Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología
y Cooperación Técnica Internacional
Marisol Rojas Izquierdo
Directora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
José Martín Hernández Maldonado
Gerente del Talento Humano
José David Bohórquez Zea
Gerente de Gestión Administrativa y Financiera
•••
•••
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Contraloría General de la República
Contralor General de la República
Julio César Turbay Quintero
Vicecontralor General de la República
Roberto Pablo Hoyos Botero
Secretaria Privada
Carmen Inés Vásquez Camacho
Contralor Delegado para el Sector Social
Esteban José Cuello Campo
La dirección de este documento estuvo a cargo de:
Catalina Cuervo Delgado
Directora de Estudios Sectoriales
de la Contraloría Delegada para el Sector Social
Carlos Alberto Mosquera Ortiz
Profesional de la Dirección de Estudios Sectoriales
de la Contraloría Delegada para el Sector Social
Autores del documento:
Contraloría Delegada para el Sector Social
Mary Jazmín Campos Rubio
David Cruz Aguirre
Jorge Arturo Fuentes Mejía
Martha Cecilia Molina Hoyos
Se agradece la colaboración en la revisión y edición de:
Martha Yanira Castañeda Sanabria
José Dolores Díaz Rodríguez
Claudia Stella Ruiz Ruiz
Carlos Alberto Mosquera Ortiz
Lucy Pérez Araujo
Sandra Liliana Rivera Cuéllar
Jesús Efrén Saa Valles
María Carvajal
Luis B. Carvajal
Revisión y aprobación final Integrantes Comité ad hoc del Vicecontralor General de la República:
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Dir. Estudios Sectoriales para el Sector de Minas y Energía
Efraín Forero Rey Dir. Estudios Sectoriales para el Sector Agropecuario
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Dir. de Estudios Sectoriales para el Sector de Gestión Pública e Inst. Financieras
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Dir. Estudios Sectoriales para el Sector de Medio Ambiente
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Dir. Estudios Sectoriales para el Sector de Infraestructura
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Dir. Estudios Sectoriales Macroeconómicos
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Director de promoción y Desarrollo del Control Ciudadano
Rafael Puerta Criales
Dir. Estudios Sectoriales para el Sector de Minas y Energía
Alejandra Merlano Soto
Asesora del Despacho del Vicecontralor General
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Directora de Oficina
Marisol Rojas Izquierdo
Revisión y corrección de textos
Jaime Viana Saldarriaga
Diagramación del documento y elaboración de tablas
Constanza Patricia Leal Rozo
Diseño de carátula
Nestor Adolfo Patiño Forero
Fotografías
Freddy Guillermo Castañeda Parra (carátula)
Yenny Liliana Pérez Guzmán (contracarátula)
Elaboración de gráficos
Carlos Jesùs González Afanador
Asistente de publicaciones
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Impresión
Imprenta Nacional
Contraloría General de la República
Carrera 10a. 19-64, piso 9o.
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Contenido
Presentación
9
Introducción
11
Inclusión y exclusión en salud
17
Introducción
17
La política pública de salud y sus resultados
19
La política pública de salud: 1975-1990
La política pública de salud actual
Conclusiones: mecanismos de inclusión/exclusión en la política de salud
Bibliografía
19
23
35
39
Educación preescolar, básica y media. Fundamento para la inclusión social
43
Introducción
Antecedentes
Política pública y resultados
Educación en los Objetivos del Milenio
Evaluación PND 2002-2006: la revolución educativa
Educación en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
Indicadores de resultados
Matrícula y cobertura
Deserción escolar
Población en edad escolar por fuera del servicio educativo
Tasa de analfabetismo
Años promedio de educación
Transferencias del SGP para educación como porcentaje del PIB
Conclusiones
Bibliografía
43
43
44
46
48
49
50
50
54
56
57
58
58
60
60
La educación terciaria en Colombia: 1958-2008. La política pública y sus resultados
63
Introducción
63
La educación terciaria durante el Frente Nacional
65
La matrícula (nacional, pública y privada, regional y por sexo) y la oferta institucional
66
Acceso y estratificación social
69
La comparación internacional
70
La política pública: actores y prácticas
70
La educación terciaria entre 1975 y 1999
73
La matrícula nacional; pública y privada; diurna, nocturna
y a distancia; y por sexo
74
Oferta institucional
77
Diversificación de programas y de instituciones
77
Acceso y desigualdad social
79
La política pública: reorganización y expansión del sistema; el gasto público
80
La educación terciaria durante la presente década
86
La matrícula nacional, pública y privada, según nivel de formación y regional
87
La comparación internacional
90
La política pública: cobertura y gasto público
91
Conclusiones
96
Fuentes y bibliografía
100
La asistencia social: ¿herramienta de inclusión?
105
Introducción
105
La pobreza extrema y los mecanismos de inclusión social
106
Antecedentes del tratamiento de la pobreza extrema en Colombia
107
Evolución de las políticas públicas contra la pobreza y la indigencia
en el período más reciente y el comportamiento del problema
107
Los resultados
117
Conclusiones
118
La política pública hacia el adulto mayor y la inclusión social
120
Antecedentes 122
Evolución de la política pública de Adulto Mayor en Colombia
126
Los programas de asistencia vigentes para la población mayor
130
Evaluación de los programas vigentes
132
Recursos, metas y logros de los programas; coberturas nacional y departamentales de atención a la población adulta mayor
133
Conclusiones
137
Acceso a bienes alimenticios: situación nutricional en Colombia
138
Antecedentes 139
Política pública sobre la nutrición y la inseguridad alimentaria en Colombia
142
El derecho a la alimentación (DA)
145
Situación nutricional reciente
150
Conclusiones
156
Desplazamiento forzado en Colombia y política pública: un análisis desde la perspectiva de la inclusión y exclusión sociales
158
Evolución del desplazamiento interno forzado y de la política
pública en los años 90
160
Evolución de la política y de la situación del desplazamiento
interno forzado a partir de 2000
163
Resultados sectoriales en la atención a la población desplazada
165
Conclusiones
171
Bibliografía
172
Conclusiones finales
179
Presentación
Una circunstancia especial dio pábulo al diseño y desarrollo del presente Informe Social 2008 que ponemos a consideración de la opinión pública: el debate ampliamente
generalizado sobre los efectos producidos por las políticas recientes de liberalización
económica y de reducción y redefinición del papel del Estado en la integración o cohesión de las sociedades. Desde finales de la década pasada este tema es discutido
en muy variados escenarios.
La Contraloría General de la República consideró plausible y pertinente terciar en esa
controversia, a sabiendas de que con ello podía, al mismo tiempo, realizar de modo
específico un cometido misional suyo particularmente relevante: dar cuenta sobre los
resultados de la acción del Estado por virtud de la política pública.
Resulta pertinente aclarar que si bien hicimos eco a la preocupación de la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL) por el tema de la cohesión social, que dicho
organismo ha hecho manifiesta en diversos trabajos recientes, el presente informe no
versa sobre ese tema. La perspectiva analítica general elegida y que dio base a las
distintas contribuciones que componen este informe, en las que se examinaron los
temas de salud, educación (básica y media, y terciaria o superior) y asistencia social
(pobreza extrema, adulto mayor, nutrición y desplazamiento forzado interno), fue la
relacionada con la inclusión y exclusión social.
Queríamos saber qué resultados hemos alcanzado en salud, educación y asistencia
social, y estimar hasta dónde esos resultados, considerados según la perspectiva de
análisis indicada, han sido determinados en forma combinada por el mercado y la
política pública.
En el terreno de la acción social del Estado (esto es, en el ámbito de la política
social), fueron dos las “promesas” centrales cuando se juzgó conveniente adoptar en
el país el modelo de Estado neoliberal con miras a responder más adecuadamente,
así se indicaba, a los requerimientos de eficiencia y competitividad impuestos por la
liberalización económica en auge y por la integración de la economía nacional a la
economía mundial.
Se afirmaba, literalmente, que “se crearían las condiciones para fortalecer la adquisición
de capacidades para su aprovechamiento por la población”, y que se enfatizaría en el
“concepto de focalización” hacia los grupos de la población que demandaran mayor
consideración. Transcurrían los primeros años 90.
De acuerdo con varios de los resultados expuestos en este informe, debemos destacar
que en las dos últimas décadas, pero especialmente en la actual, se ha cumplido más
con la segunda “promesa” que con la primera. En una palabra: la política social se ha
inclinado más hacia el lado de la asistencia social que hacia la creación generalizada
de capacidades en la población (y esto último a pesar de nuestra recurrente alusión
retórica a la globalización y a los imperativos que ella nos formula). Las cifras del
gasto social y las orientaciones y resultados de la política social, en los sectores aquí
examinados, así lo certifican.
Ha quedado también al descubierto, y este es un aspecto bastante reiterado, que la
política pública social apenas contribuye a menguar las desigualdades existentes en la
sociedad colombiana. Bien ha concluido el presente informe que la sensible desigualdad
en la distribución del ingreso y de la riqueza y la desigualdad que se reproduce por
la vía educativa, son dos expresiones contundentes de exclusión social en Colombia y
se refuerzan mutuamente entre sí.
Finalmente, los trabajos sobre la salud y la educación terciaria o superior, cuyos horizontes de tiempo se retrotraen hasta los años 60 (especialmente el segundo), han
puesto de relieve que el mercado, antes de que irrumpieran las reformas promercado
de los años 90 y más explícitamente después de estas, ha sido mucho más decisivo
como “actor institucional” en la definición de los resultados en tales ámbitos que el
Estado mismo.
En los términos de la perspectiva de análisis empleada en este informe, ello significa
que el mercado ha jugado un papel más protagónico que la autoridad estatal en la
definición de la “estructura de oportunidades, en la acumulación de ventajas y desventajas, y en los procesos y resultados de inclusión y exclusión social”.
Esta observación, además de remitirnos a la “estructura relativamente permanente de
referencia u orientación” propia de las dos políticas públicas citadas, según lo expresado por algunos teóricos, sugiere lo engañoso de un debate primordialmente ideológico
que tiende a ocultar o soslayar un hecho fundamental en los países latinoamericanos
y sobre todo en el caso nuestro: la debilidad y el particularismo del Estado y la dificultad consiguiente de definir objetivos estratégicos de mediano y largo plazo para
un desarrollo más cierto y una inserción más afirmativa en el concierto mundial.
JULIO CÉSAR TURBAY QUINTERO
Contralor General de la República
Introducción
El presente informe, dedicado al escrutinio del estado actual de la inclusión y exclusión
social en Colombia en los ámbitos de la salud, la educación y la asistencia social,
se inspiró en el trabajo recientemente desarrollado por la Comisión Económica para
América Latina (CEPAL) en el interés de instalar el tema de la cohesión social en la
discusión pública y en las agendas gubernamentales de los países latinoamericanos1.
Se trata de un tema que ha adquirido considerable notoriedad dados los cambios histórico-mundiales recientemente experimentados. En perspectiva amplia, hablamos de la
quiebra del bloque soviético, de la emergencia de los procesos de globalización de los
años noventa, y del cuestionamiento y la crisis del Estado de bienestar o providente
que caracterizó los “treinta gloriosos” (1945-1975) en el occidente desarrollado.
La conclusión de la guerra fría, es decir, la desaparición de las líneas divisorias de la
política mundial, significó la desaparición de modelos que explicaban y legitimaban
la cohesión interna de muchas sociedades, y la desaparición de las imágenes de un
enemigo característicamente definido. La disolución de las formaciones políticas fijas de
bloque ha dado lugar a la emergencia de múltiples conflictos étnicos y nacionalistas2.
La globalización, entendida como un proceso por el que los mercados y la producción
de diversos países se hallan cada vez más interrelacionados debido al dinamismo del
comercio de bienes y servicios y al movimiento de capitales y tecnologías3, o como la
creciente integración de las economías nacionales a la economía global, es al mismo
tiempo inevitable y ambivalente. Para unos representa numerosas oportunidades, para
otros representa una grave amenaza. El Estado de bienestar, “la más importante fórmula
pacificadora de las democracias capitalistas avanzadas”4, entró en crisis y no sólo a
causa de la globalización: sencillamente se volvió insolvente. Con la disminución del
crecimiento económico, el aumento del desempleo y el envejecimiento de la población, las economías nacionales no pudieron ya financiar en igual medida el Estado de
bienestar, cuyos gastos, por su parte, crecían desmesuradamente5.
En el caso latinoamericano la preocupación por el tema de la cohesión social tiene
plena justificación: como bien lo afirma la CEPAL, estos países están signados tanto
por los requerimientos de eficiencia y competitividad impuestos por su integración a la
economía global (integración que puede estar generando nuevas modalidades de exclusión social), como por los problemas de legitimidad de las instituciones democráticas
y por las marcadas desigualdades y los altos niveles de desprotección, vulnerabilidad
y exclusión social que afectan a vastos segmentos de la población6.
••
1 Nos inspiramos sobre todo en el trabajo de Naciones Unidas/CEPAL/EuroSocial titulado Un sistema de indicadores
para el seguimiento de la cohesión social en América Latina (Santiago de Chile: 2007).
2 Peter L. Berger (ed.), Los límites de la cohesión social. Conflicto y mediación en las sociedades pluralistas (Informe de
la Fundación Bertelsmann al Club de Roma), Barcelona: 1999, pp. 7-8.
3 Definición de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en Hans Küng, Una ética mundial para la economía y la política, Madrid: Trotta, 1999, p. 172.
4 Claus Offe, La sociedad del trabajo. Problemas estructurales y perspectivas de futuro, Madrid: Alianza editorial,
1992, p. 371.
5 H. Küng, o. c., pp. 181 y ss.
6 Naciones Unidas/CEPAL/Eurosocial, o. c., pp. 17-18.
En su intento por “encarar estos pertinaces problemas” desde la política pública (de
aquí el énfasis en su aproximación normativa al tema), la CEPAL formuló un concepto
de cohesión social y propuso una plantilla de indicadores para su medición. Esta noción cepalina de cohesión social fue utilizada parcialmente para determinar el objetivo
general del presente informe.
En la “disección” de este concepto, entendido como “la dialéctica entre los mecanismos instituidos de inclusión/exclusión social y las reacciones, percepciones y disposiciones de los ciudadanos ante las modalidades en que operan dichos mecanismos”,
la CEPAL identifica tres componentes que, según ella, se interrelacionan para generar
procesos y resultados específicos de cohesión social7. Se trata de los siguientes componentes: “distancia”, “mecanismos institucionales de inclusión/exclusión”, y “sentido
de pertenencia”. El primer componente, no mentado o implícito en la definición, se
refiere a “los resultados o expresiones visibles de la operación de los mecanismos de
inclusión/exclusión y a las condiciones materiales en que viven los grupos”. Según la
CEPAL, “estas situaciones se manifiestan como brechas objetivas de bienestar, en
comparación con las condiciones de vida de otros grupos sociales o considerando
umbrales normativos de acceso a recursos o de garantía de derechos”8. El segundo
componente -los mecanismos institucionales- alude a “acciones ejecutadas por los
distintos actores institucionales y que pueden repercutir en la estructura de oportunidades, en la acumulación de ventajas y desventajas, y en los procesos y resultados
de inclusión/exclusión”9. El tercer componente -el sentido de pertenencia- versa sobre
“las expresiones psicosociales y culturales que dan cuenta de los grados de vinculación e identificación ciudadana(s) con respecto tanto a la sociedad mayor como a los
grupos que la integran, elementos que constituyen el adhesivo básico que permite a la
sociedad permanecer junta y que, al mismo tiempo, inciden en las reacciones de los
••
7 Ibíd., pp. 21 y 28. Se trata de un concepto idiosincrásico y algo críptico que no guarda relación con el concepto
elaborado por la tradición científica de la sociología (de hecho la CEPAL recusa la conceptuación sociológica -de
orientación funcionalista en sus orígenes- y señala que su interés no es el de esa tradición y que su preocupación en
la consideración del tema es ante todo normativa o prescriptiva). Intuitivamente puede decirse que cohesión alude
a “una especie de aglutinante social que une a los miembros de un grupo”. En la perspectiva de la investigación
empírica sobre el comportamiento de los pequeños grupos, se ha definido la cohesión más formalmente como “la
resultante de todas las fuerzas que actúan sobre los miembros del grupo para que permanezcan en él”, y se ha afirmado que “la cohesión está directamente relacionada con la fuerza de las normas del grupo”. Cf. David Sills (ed.),
Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, III, Madrid: Aguilar, p. 431. En perspectiva macrosociológica,
la teoría sociológica contemporánea distingue dos tipos de integración concurrentes en las sociedades modernas: la
integración sistémica y la integración social. La integración social (expresión equivalente a cohesión social) se refiere
a “la coordinación de las acciones de los actores mediante una armonización de sus orientaciones de acción”. Según
Talcott Parsons, la integración social de los complejos de acción tiene lugar mediante un consenso normativamente
asegurado. En una palabra: la orientación del sujeto agente por valores y normas es esencial para el establecimiento
de un orden en términos de integración social. Cf. Jürgen Habermas, Teoría de la acción comunicativa, II, Madrid:
Taurus, 1988, p. 286. De acuerdo con Peter Berger, dicho consenso normativo (“orden normativo” es la expresión
que emplea Berger) versa sobre las respuestas que toda sociedad o grupo humano ofrece a dos preguntas fundamentales: ¿quiénes somos? y ¿cómo hemos de convivir? En las respuestas a estas preguntas se pueden producir diversas
“líneas de fractura normativa”. Tales respuestas o “conjuntos de convicciones normativas” pueden tener distinto
contenido (descripciones opuestas de quiénes somos y de cómo se supone que convivimos) y alcance (nacional o
subnacional), afincarse en diferentes posiciones sociales (según clase, educación y religión) con sus correspondientes conjuntos de intereses creados correlativos, y encontrar apoyo en una “complicada serie de instituciones”. Y esos
“conjuntos de convicciones normativas” dan cabida a las preocupaciones más privadas (comportamiento sexual,
aborto) y más públicas. Cf. P. L. Berger (ed.), o. c., pp. 520-521.
8.Naciones Unidas/CEPAL/Eurosocial, o. c., p. 28. La cursiva es de la CEPAL. Las “dimensiones” que esta propone
considerar en este caso son empleo, ingresos y pobreza, protección social, educación, acceso a nuevas tecnologías,
salud, consumo y disponibilidad de servicios básicos.
9. Ibíd. Las “dimensiones” de este componente son el funcionamiento del sistema democrático y del Estado de derecho,
las políticas públicas y la operación del mercado.
actores frente a las modalidades específicas en que actúan los diferentes mecanismos
de inclusión/exclusión”10.
El uso consistente del concepto cepalino de cohesión social (en sus tres componentes) superaba con creces nuestras posibilidades. Limitaciones de tiempo, de recursos
financieros y de experticia nos disuadieron de utilizar dicho concepto y de asumir
como tema posible de indagación para el presente informe la valoración del grado de
cohesión social existente en la sociedad colombiana. En consecuencia, optamos por
situarnos selectivamente en la primera parte de tal definición, esto es, en los componentes “distancia” y “mecanismos institucionales de inclusión/exclusión”. De este modo,
el objetivo general de trabajo consistió en determinar resultados en salud, educación
y asistencia social, y en evaluar estos resultados como efectos de la operación combinada de los mecanismos institucionales mercado y políticas públicas. La elección
realizada significó que la perspectiva básica de consideración del informe fuese la de
la inclusión y exclusión social, entendiendo por exclusión social la falta de acceso a
los bienes necesarios para hacer efectivo el ejercicio de derechos básicos11.
El desarrollo del objetivo antedicho implicaba poder dar respuesta a un par de interrogantes que, de acuerdo con la preocupación y el planteamiento cepalinos, guiaron
en gran medida el trabajo realizado.
Como se sabe, desde la llamada “década perdida” de América Latina, la década de la
crisis de la deuda de los años 80, se impulsó una serie de reformas en varios países
de América Latina bajo la conducción del denominado “Consenso de Washington”.
Las políticas de este consenso se basaron en tres pilares, a saber: austeridad fiscal,
privatización y liberalización de los mercados12. Tales políticas, resultado del cuestionamiento y la crisis del Estado de bienestar, promovían un cambio en la concepción
del papel del Estado: se trataba del modelo de Estado mínimo o neoliberal. Los pasos
iniciales hacia la realización de este modelo estatal en Colombia tuvieron lugar en los
primeros años 90: al tiempo que el Estado se comprometió con la apertura comercial, empezaron a desarrollarse procesos de privatización de empresas estatales, de
liquidación de entidades públicas, de desregulación y de apertura al capital privado
de sectores que habían sido su monopolio13.
Ahora bien, ¿las reformas emprendidas en el país desde los primeros años 90 han
significado más equidad social y al mismo tiempo mayor crecimiento económico,
como se pretendía desde los días de la “Revolución pacífica”? En otras palabras:
¿las reformas promercado, introducidas con miras a alcanzar objetivos de eficiencia,
••
10 Ibíd., pp. 28-29. Las “dimensiones” de este componente son el multiculturalismo y la no discriminación, el capital
social, los valores prosociales y la solidaridad, las expectativas de futuro y de movilidad social y el sentido de integración y afiliación social.
11 Por supuesto, como bien lo señala la CEPAL (Naciones Unidas/CEPAL/EuroSocial, o. c., p. 26), la exclusión social
también acontece cuando el acceso a los recursos y oportunidades socialmente valorados es desigual. Asimismo,
la exclusión social no es solamente falta de riqueza material (por lo tanto no es meramente equivalente a pobreza
vista exclusivamente en este sentido), sino también negación de derechos, desvinculación social y no participación.
Y puede sucederse de una generación a otra.
12 Joseph Stiglitz, El malestar en la globalización, Madrid: Suma de Letras, 2004, p. 122.
13 Contraloría General de la República (Gabriel Misas, consultor), La lucha anticorrupción en Colombia. Teorías, prácticas y estrategias, Bogotá: 2005, p. 82.
competitividad y crecimiento, y el Estado, en su papel de promotor y regulador y no
ya de provisor de bienes y servicios, han contribuido a menguar las viejas exclusiones
o, por el contrario, estas se han expandido? ¿O a las viejas exclusiones, atenuadas o
no, se han superpuesto otras nuevas?
Como ya se indicó, son tres los campos temáticos constitutivos del presente informe:
salud, educación y asistencia social. En todos ellos, con variados énfasis, el lector
encontrará referencia a “los resultados o expresiones visibles de la operación de los
mecanismos de inclusión/exclusión”, que se traducen como “brechas objetivas de
bienestar” cuando se comparan con las “condiciones de vida de otros grupos sociales”
o con los “umbrales normativos de acceso a recursos o de garantía de derechos”;
y también encontrará referencia a la “actuación” de los mecanismos institucionales
políticas públicas y/o mercado, esto es, a las “acciones ejecutadas por los distintos
actores institucionales y que pueden repercutir en la estructura de oportunidades, en
la acumulación de ventajas y desventajas, y en los procesos y resultados de inclusión/exclusión”.
El capítulo sobre salud, cuyo horizonte de tiempo se extiende entre los años en que
se iniciaron los esfuerzos sistemáticos por estructurar una política pública de salud
(años 60) y la década actual, hace especial hincapié, en la consideración de los resultados generados por la política pública, en los “umbrales normativos de acceso a
los servicios y de garantía de derechos”.
El tema educación comprende dos capítulos. En el primero, dedicado a la educación
preescolar, básica y media, hay una especial consideración de la “educación como
derecho” y de su prevalencia en la definición de la política pública correspondiente.
Desde esta perspectiva, y con énfasis principalmente en las dos últimas décadas,
se evalúan los resultados habidos en este lugar. El segundo capítulo, dedicado a la
educación terciaria (o superior), parte en el examen del tema de los años 60. Este
punto de partida obedeció a la necesidad de conocer tanto el proceso de inclusión
social por la educación terciaria desde cuando se inició su ciclo expansivo en el país
justamente en esa década, como la “estructura relativamente permanente de referencia
u orientación” o las “intenciones más generales de las autoridades” que han definido
desde entonces el carácter de la política pública de este nivel educativo y, por ende,
sus resultados.
El capítulo de asistencia social está conformado por cuatro contribuciones. Se trata de
ámbitos donde los resultados, por definición, han sido el producto casi exclusivo de la
operación del mecanismo institucional políticas públicas. Dichas contribuciones versan
sobre la pobreza extrema, la población adulta mayor, la desnutrición y la población
desplazada por el conflicto interno. En el trabajo sobre asistencia social y pobreza
extrema hay una breve referencia histórica al tratamiento de la pobreza entre los años
30 y 90, y una consideración tanto del diseño de la política pública actual contra la
pobreza y la indigencia desde los primeros años de la presente década como de la
evolución del fenómeno desde los años 90. El trabajo sobre la atención del adulto
mayor versa sobre los lineamientos de política hacia esta población en el período
comprendido entre 1995 y 2007 y sobre los resultados relativos a los dos programas
de política actualmente vigentes. Con énfasis en la perspectiva de derechos y con
una referencia sucinta a sus antecedentes desde los años 70, en el trabajo sobre la
desnutrición se describen las políticas de atención de la misma especialmente a par-
tir de los años 90 y los resultados correspondientes. Finalmente, en la contribución
sobre el desplazamiento forzado interno se describen el proceso de formulación de la
política pública respectiva y los logros registrados en el ámbito de las tres estrategias
constitutivas de dicha política.
Cada una de las contribuciones referidas cuenta con sus propias conclusiones y en
las conclusiones del informe se ofrece una interpretación de algunos de los principales
resultados expuestos en dichos trabajos.
Fotografía: Yenny Liliana Pérez Guzmán
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Inclusión y exclusión en salud
Mary Jazmín Campos Rubio1
Introducción
La importancia de las políticas de salud en la lucha contra la inequidad y la exclusión
radica en su capacidad de brindar mayores oportunidades a la población al eliminar
el círculo vicioso entre enfermedad y pobreza. “La salud es el bien social primario por
excelencia porque permite a los individuos y a las familias el logro de otros bienes
sociales como educación, trabajo e integración a la comunidad”2 A su vez, la acumulación de capital humano y social tiene efectos sobre la generación de mayores
ingresos para los hogares.
La salud es una condición primordial para la inclusión y la cohesión social puesto
que su privación se correlaciona con otras fuentes de exclusión y estos problemas se
refuerzan mutuamente, perduran en el tiempo y se perpetuán a través de generaciones3. En efecto, las inequidades en salud propician desventajas en educación, trabajo,
inserción social e ingresos, brechas que, a su vez, reproducen la exclusión en salud
de una población e incrementan su vulnerabilidad social.
Estudios sobre América Latina muestran que “la exclusión en salud aparece fuertemente
ligada a la pobreza, la marginalidad, la discriminación racial y a otras formas de exclusión social, así como a patrones culturales incluyendo el idioma, a la informalidad
en el empleo, el subempleo y el desempleo, al aislamiento geográfico, en especial
ligado a la ruralidad, a la falta de servicios básicos como electricidad, agua potable
y saneamiento básico, y a un bajo nivel de educación o información de los usuarios
de los servicios”4.
La exclusión en salud es considerada “como la falta de acceso de ciertos grupos o
personas a bienes, servicios y oportunidades que mejoran o preservan el estado de
salud y que otros individuos y grupos de la sociedad disfrutan”5. Otros enfoques agregan
el componente normativo de la exclusión, es decir, la carencia de niveles mínimos que
deben ser satisfechos para todo ser humano en el marco del derecho a la salud. Tal
como lo expresó la directora de la OPS: “La exclusión social en salud es la negación
del derecho a la salud”6
••
1 Profesional universitario de la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector Social.
2 Mirta Roses Periago, Consideraciones sobre cohesión social y protección social en salud, IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Salud, Iquique, 2007, consultado en http://www.paho.org/Spanish/D/Roses_MOHIquique.pdf,
diciembre de 2008.
3 “Para que esta (la exclusión) se verifique es preciso: i) que los individuos o grupos experimenten una combinación
de problemas en múltiples dimensiones; ii) que las privaciones sean el resultado de una estructura asimétrica de
oportunidades, y iii) que estos problemas sean persistentes a lo largo del tiempo y se transmitan a través de las generaciones”. Cepal, Un sistema de indicadores para el seguimiento a la cohesión social en América Latina, Santiago
de Chile: 2007, p. 31.
4 Organización Panamericana de la Salud (OPS), Exclusión en salud en países de América Latina y el Caribe, Washington: 2003, p. xiv.
5 Ibíd. p. xiii.
6 M. Roses, o. c.
Contraloría General de la República
17
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
En ambos casos, la exclusión es entendida como brechas de bienestar. La primera
brecha se refiere a la comparación de la situación en que viven unos grupos o comunidades frente a las condiciones de vida de otros grupos; la segunda, a la distancia
entre toda la sociedad, o parte de ella, frente a algunos umbrales normativos7.
Respecto de este último elemento, diversos tratados internacionales adoptados por el
país delimitan el contenido del derecho a la salud y definen la responsabilidad del
Estado en esta materia y el ámbito de protección que puede exigir cada persona8.
En primer lugar, la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) contempló
el derecho a la salud en su artículo 25: “Toda persona tiene derecho a un nivel de
vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en
especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios
sociales necesarios”9.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) amplió
este precepto reconociendo a toda persona el disfrute del más alto nivel posible de
salud física y mental en su artículo 12. Estableció que, a fin de asegurar su plena
efectividad, los Estados deberán tomar las medidas necesarias para reducir la mortinatalidad y la mortalidad infantil y el sano desarrollo de los niños; el mejoramiento
en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; la prevención
y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra
índole, y la lucha contra ellas; y la creación de condiciones que aseguren a todos
asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad10.
En concordancia con ello, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
responsable de vigilar el cumplimiento de dicho pacto, desarrolló diferentes recomendaciones y observaciones que, además de ampliar el amparo sobre otros aspectos de
la salud, explican el contenido y alcance del derecho. Esto con el objeto de que los
Estados deriven su desarrollo normativo, las políticas, las instituciones y los programas
requeridos11.
El Comité definió obligaciones de comportamiento y de resultado12. En primer lugar,
exigió adoptar medidas pertinentes a través de disposiciones legislativas, administrativas, presupuestarias, judiciales o de otra índole para dar plena efectividad al derecho
a la salud. En materia de resultados obligó a una progresividad efectiva, esto es,
que los Estados Partes tienen la obligación, concreta y constante, de avanzar lo más
expedita y eficazmente posible hacia la plena realización del derecho y que, aunque
••
7 Cepal, o. c., p. 28.
8 Procuraduría General de la Nación, El derecho a la salud en perspectiva de derechos humanos y el sistema de inspección, vigilancia y control del Estado Colombiano en materia de quejas en salud, Bogotá: 2008, pp. 31-37.
9 Organización de las Naciones Unidas. Declaración universal de los derechos humanos, 1948, consultado en http://
www.un.org/spanish/aboutun/hrights.htm, julio de 2008.
10 Organización de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (adoptado
el 16 de diciembre de 1966 y en vigor desde el 3 de enero de 1976); consultado en http://www.unhchr.ch/spanish/
html/menu3/b/a_cescr_sp.htm, julio de 2008.
11 Procuraduría General de la Nación, o. c., p. 33.
12 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR), Observaciones generales, consultado en http://
www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/E.C.12.2000.4.Sp?OpenDocument, julio de 2008.
18
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
exista insuficiencia de recursos, es ineludible la obligación de asegurar la satisfacción
de niveles esenciales de cada uno de los derechos13.
Aunque cada país tiene la autonomía para optar por la institucionalidad y las políticas
propias para garantizar los derechos, esta autonomía tiene sus límites en la medida
en que las obligaciones de comportamiento y de resultado del Estado muestren su
progresividad y efectividad.
En nuestro caso, la Corte Constitucional, frente al creciente número de tutelas14 en
salud, evidencia de la violación a las obligaciones constitucionales que tienen las
autoridades competentes de respetar, proteger y garantizar el acceso a los servicios
de salud en Colombia, impartió al gobierno nacional órdenes para que adoptara las
medidas necesarias para superar dicha vulneración del derecho15.
Teniendo como base el marco de umbrales relativos y normativos ya referido, el objetivo
de esta contribución consistió en determinar resultados en este ámbito y en estimar
tales resultados como efectos de la operación combinada de los mecanismos mercado
y la política pública correspondiente.
La política pública de salud y sus resultados
La política pública de salud: 1975-1990
Antes de la creación e implantación del Sistema Nacional de Salud (SNS), “los servicios
de salud estaban organizados con lógicas diferentes que se habían desarrollado desde
comienzos de siglo y que se resistían a la integración por la vía estatal”16.
La higiene17 se ocupaba centralizadamente de la atención y prevención de las enfermedades de mayor impacto colectivo, con una escasa expansión hacia los servicios
curativos. La atención médica para los pobres se basaba en la beneficencia por comunidades religiosas y en la asistencia pública en cabeza de los poderes regionales18.
Adicionalmente, operaba la atención del sector privado y, hacia mediados del siglo XX,
en desarrollo del pacto entre capital y trabajo, se constituyó la previsión y la seguridad
social para los trabajadores19.
“Así, los servicios de salud constituían una organización social fragmentada con base
en la dinámica del mercado o en la capacidad de pago de las personas, con injerencia
••
13 La completa definición del derecho comprende lo establecido en otros instrumentos jurídicos referidos a grupos
poblacionales específicos y lo desarrollado en el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
14 Acción mediante la cual cualquier persona puede reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. Art. 86 de la Constitución Política de Colombia.
15 Corte Constitucional, Sentencia T-760, Bogotá: 2008. Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
16 Organización Panamericana de la Salud (OPS), La OPS y el Estado colombiano: cien años de historia, Bogotá: 2002,
consultado en http://www.col.ops-oms.org/centenario/libro/, diciembre de 2008, capítulo 2.
17 El “modelo higienista” (1886-1947) estaba organizado bajo un concepto de la enfermedad como consecuencia de
la exposición a condiciones ambientales inadecuadas y su tratamiento implicaba tomar medidas higiénicas.
18 Los departamentos y municipios tenían la independencia para prestar los servicios y manejaban sus propias rentas
para dicho fin.
19 OPS, o. c.
Contraloría General de la República
19
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
limitada del Estado… En todo caso, predominaba el mercado, a pesar de los intentos
de articulación desde el Estado desde la década del 30”.20
Los esfuerzos sistemáticos en estructurar una política de salud sólo se iniciaron en la
década de los sesenta del siglo pasado, cuando se adelantó un fortalecimiento institucional, financiero y programático, proceso que coincidió con la institucionalización
de la planificación en el país21.
En este contexto “entre 1963 y 1975 se organizaron y pusieron en marcha las partes
más importantes de lo que se conoce como el Sistema Nacional de Salud”22. En efecto,
el Ministerio de Higiene (1946) pasó a ser el de Salud Pública en 1963, conjugando
los aspectos preventivos, la higiene, y la atención. En 1966 entraron a operar los
Servicios Seccionales de Salud; y en 1969 se aprobó el Plan Nacional Hospitalario que
definió la regionalización de servicios y diferenció los niveles de atención médica23.
Implantación del SNS
En 1975 se creó formalmente el SNS para articular el diverso conjunto de actores ya
enunciados, cuya “finalidad específica (era) procurar la salud de la comunidad, en los
aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación”24.
Funcionalmente se estructuraron los subsistemas público, privado y de seguridad social.
Aunque el objetivo central de la configuración de un SNS fue la articulación de los
diferentes actores, ésta fue rudimentaria, dada la multiplicidad de intereses existentes.
De acuerdo con el informe elaborado para la Comisión del Gasto Público a finales de
los ochenta “en los subsectores de la seguridad social y privado no se había realizado avance alguno”25, pero en el sector oficial sí hubo realizaciones organizativas y
resultados apreciables.
En el subsector oficial se definió que la dirección estaría en cabeza del Ministerio de
Salud, la sistematización en los servicios seccionales de salud, la programación en
las unidades regionales de salud y la ejecución en las unidades operativas locales.
De igual manera se definieron tres niveles de atención según su complejidad tecnológica. “El Ministerio de Salud dirige las actividades del SNS en el nivel nacional y los
Servicios Seccionales de Salud ejercen la misma función en el nivel departamental.
En la práctica, empero, los Servicios Seccionales de Salud no están relacionados con
la dirección de todos los servicios de salud sino solamente con la administración de
los servicios proporcionados por sus propias agencias y por los hospitales públicos.
Los Servicios Seccionales de Salud y los hospitales públicos constituyen lo que podría
denominarse el sector oficial de salud. …”26
••
20 Mario Hernández, Reforma sanitaria, equidad y derecho a la salud en Colombia, consultado en http://www.google.
com.co/search?hl=es&safe=active&rlz=1T4ADBR_esCO275CO275&q=sanitaria%2C+equidad+y+derecho+a+
la+salud+en+Colombia&btnG=Buscar&meta=, febrero de 2009.
21 Jorge Vivas Reyna et al., El Sistema Nacional de Salud, Bogotá: Fedesarrollo, 1988, p. 17.
22 Richard M. Bird, Intergovernmental Finance in Colombia, Cambridge: The Law School of Harvard University, 1984,
p. 166.
23 J. Vivas, o. c., p. 17.
24 Decreto 56 de enero de 1975.
25 J. Vivas, o. c., p. 43.
26 R. Bird, o. c., p. 166..
20
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La estrategia de atención primaria en salud
El contexto internacional de crisis económica de la década de los años 70 condujo
a que desde los organismos internacionales se propusiera una racionalización de los
servicios de salud mediante la estrategia denominada atención primaria en salud, que
abogaba por la universalización de servicios básicos. Esta fue establecida como agenda
mundial en la Conferencia Internacional de Alma-Ata en 1978. “En la Declaración de
Alma-Ata se ratificaron varios conceptos de larga trayectoria, como la definición de
salud de 1948, entendida como bienestar y no sólo como la ausencia de enfermedad,
la acepción de la salud como ‘derecho humano fundamental’ y las relaciones entre
salud y desarrollo socioeconómico”27.
En Colombia, la atención primaria en salud fue adoptada como una “estrategia que
permite ampliar la cobertura de servicios de salud tanto a las personas como al
ambiente, mediante la realización de acciones simples que tiendan a satisfacer las
necesidades elementales de la comunidad en relación con la promoción de la salud,
prevención de las enfermedades más frecuentes y prestación de servicios mínimos
de recuperación y rehabilitación.”28. Aunque en el país se dio una “reducción de la
estrategia al primer nivel de atención y a acciones simples desarrolladas por personal
auxiliar y promotoras de salud”29, sus resultados fueron apreciables, en especial en la
atención materno-infantil y el control de enfermedades prioritarias30. En todo caso, la
estrategia perdió vigencia con la implantación del SGSSS.
Logros del SNS
El crecimiento de la capacidad operativa del SNS se observa en la evolución de los
indicadores de recurso humano disponible y cobertura de atención. Los médicos que
para 1973 eran de 4,7 por 10 mil habitantes pasaron a 7,9 en 1983. La cobertura
en atención médica presentó un crecimiento sostenido con prioridad en la atención
materno-infantil: en menores de un año se registró un crecimiento del 76,9% de cobertura en 1974 al 100% en 1984; para las obstétricas pasó del 46,8% al 76% y
para todos los grupos de edad en promedio creció de 26,3% al 31,6% en el mismo
período. En cuanto a las vacunaciones estas no superaban el 10% antes de la implantación del SNS pasando a niveles superiores al 76,6% en antipolio, BCG, DPT y
antisarampión en 198431.
A su vez, la planificación central en el subsector oficial impactó en el mejoramiento
de infraestructura. “De 825 instituciones hospitalarias con que contaba el país en
1975, se pasó a 920 en 1985”32 Esto fue acompañado de mayor gasto en salud.
El gasto total en salud se incrementó pasando de un promedio de 4% del PIB en el
quinquenio 1973-1977 al 4,6% del PIB en el quinquenio 1978-1982, con cerca del
45% financiado por el sector oficial en promedio durante el período (Gráfico 1.1). En
el mismo período, el sector tuvo una participación en el presupuesto nacional entre
7,3% y 10%.
••
27 OPS, o. c., capítulo 6.
28 Ibíd., referencia a Colombia MS (1981).
29 Ibíd., capítulo 6.
30 Ibíd., capítulo 7.
31 J. Vivas, o. c., pp. 275-320.
32 OPS, La OPS y el Estado colombiano…, capítulo 6.
Contraloría General de la República
21
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Gráfico 1.1
Colombia: Gasto Total en Salud 1973-1982
Fuente: Ministerio de Salud, Análisis financiero del sector salud. Referenciado por Vivas (1988). DANE, Cuentas nacionales. Cálculo:
CGR (incluye el gasto total del SNS -oficial, descentralizado y privado- y el de otros ministerios).
Ajustes a las políticas del SNS
A mediados de los ochenta, frente a los desiguales avances del sistema, el gobierno
adelantó el proyecto de consolidación del SNS que retomó las iniciativas en materia
de reforma del Estado33 y dio lugar a la Ley 10 de 1990 sobre descentralización e
integración funcional del sector salud. “Pero el alcance de la descentralización sólo
llegó a influir a la red pública, sin afectar a los subsectores de seguridad social y
privado, dada la autonomía institucional, técnica y financiera de cada uno de ellos...
No obstante, la Ley 10 abordó otros aspectos considerados favorables, como la enunciación de la atención en salud como un ‘servicio público’ a cargo del Estado, nuevas
fuentes de financiación de la asistencia pública y aspectos centrales de la carrera
administrativa de los trabajadores de la salud”34.
La década de los ochenta también presenció el advenimiento del Banco Mundial como
actor relevante en materia sanitaria. “Desde ese momento, se inició un cambio en el
liderazgo internacional de las políticas sociales, en general, y de salud, en particular,
en cuanto a sus aspectos económicos. Los economistas de la salud, ubicados en las
agencias financieras multilaterales como el BM y el FMI, comenzaron a tener más
incidencia en el diseño de las reformas sanitarias que los salubristas y planificadores
de los organismos tradicionalmente encargados de estos asuntos, como OPS/OMS,
UNESCO y UNICEF”35.
En 1987 el Banco Mundial realizó el informe sobre el financiamiento de los servicios
de salud en los países en desarrollo. En él identificó como problemas que limitan el
desempeño de los sistemas de salud los gastos insuficientes en acciones relacionadas
con la salud, la ineficiencia interna de los programas públicos, la desigualdad en la
••
33 El informe Bird-Wiesner de 1984 sobre finanzas intergubernamentales propuso la descentralización como una de
sus estrategias principales.
34 OPS, La OPS y el Estado colombiano…, capítulo 7. Referencia a Colombia MS/ACMSAP (1990).
35 Ibíd, referencia a Hernández (1997).
22
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
distribución de los beneficios derivados de los servicios de salud, grandes presiones
sobre los sistemas de salud sin posibilidades de aumentar el gasto público en salud,
incapacidad de los prestadores para proporcionar tipos básicos de servicios. En consecuencia, propuso reformas que incluían el cobro de aranceles a los usuarios de los
servicios de salud, provisión de seguros, protección frente a riesgos, descentralización
de los servicios y empleo de recursos no gubernamentales36.
En todo caso, en el segundo quinquenio de los ochenta se diagnosticó que en realidad no operaba un sistema que permitiera integrar las entidades de salud y que,
además, no existían los instrumentos y herramientas que se requerían para el logro
de los objetivos propuestos.37
Aunque existían diferentes formas de acceder al servicio de salud, y en la práctica
cualquier persona podía acudir a la red pública de hospitales, cálculos sobre la cobertura lograda por el SNS mostraba que el 40% de la población era atendida por el
subsector oficial, 18% por la seguridad social, 17% en práctica privada, y un 25% de
la población estaba desprotegida, con diferencias en calidad, oportunidad y eficiencia.
Además de los problemas de acceso, el SNS tenía problemas de equidad y falta de
solidaridad: los subsidios a través de instituciones públicas eran progresivos pero los
subsidios a la seguridad social eran regresivos38.
En consecuencia, durante la vigencia del SNS se profundizó la fragmentación previa
y, en líneas generales, se mantuvieron inequidades poblacionales según la vinculación
de las personas al mercado. En dicho período “…Colombia (tenía) tres niveles de
atención en salud que sirven a tres partes de la población: el sector privado atiende
al grupo más rico, el sistema de seguridad social atiende a los trabajadores de la
industria organizada y del sector público, y el sistema oficial de salud sirve al grupo
más pobre (y más grande)”39.
La cobertura de cada subsector era variable entre los territorios; sin embargo, la importancia del subsector oficial en la atención de la población más pobre era indiscutible:
“…el sector oficial de salud (era) especialmente importante en las áreas pobres del
país. Adicionalmente, en términos del porcentaje de población que recibe servicios de
salud…, el sector oficial de salud es importante incluso en los departamentos que no
están entre los más pobres, particularmente como prestador de servicios a los habitantes pobres de esos departamentos.”40
La política pública de salud actual
La expedición de la Constitución Política de Colombia de 1991 significó el fin del
Sistema Nacional de Salud. La Carta consagró el derecho a la salud explícitamente
al establecer como fin del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos
••
36 Álvaro Franco, “Sistemas previsionales, salud y reformas en América Latina”, en Revista de Salud Pública, Bogotá,
núm. 3, Volumen 3, 2001; consultado en http://www.revmed.unal.edu.co/revistasp/v3n3/v3n3e2.htm, diciembre
de 2008..
37 J. Vivas, o. c., pp. 43 y 60
38 Ministerio de Salud, La reforma a la seguridad social en salud: antecedentes y resultados, Bogotá: 1994, pp. 520.
39 R. Bird, o. c., p. 166.
40 Ibíd.
Contraloría General de la República
23
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
y deberes en el marco de un Estado Social de Derecho (arts. 1 y 2). A continuación
determinó que este derecho era fundamental para los niños (art. 44), estableció el
derecho a la seguridad social integral de las personas de la tercera edad (art. 46),
enunció el derecho irrenunciable a la seguridad social (art. 48) y definió la atención
de la salud como servicio público a cargo del Estado (art. 49).
Operativamente estableció que la Seguridad Social podía ser prestada por entidades
públicas o privadas (art. 48). Enunció asimismo que los servicios de salud se organizarían en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la
comunidad. De igual manera definió la obligación del Estado de: a) organizar, dirigir y
reglamentar la prestación de servicios de salud conforme a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad; b) establecer las políticas para la prestación de servicios
de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control; c) definir las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los
aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley (art. 49).
En general, mediante la Constitución se instituyeron las bases para la estructuración
de un nuevo sistema de salud con la participación de agentes privados, la descentralización y separación de funciones entre los agentes, donde el Estado debía centrarse
en dirigir y establecer las políticas, aspectos que más tarde se desarrollaron en las
leyes 60 y 100 de 1993.
La política de salud siguió siendo influenciada por las recomendaciones del Banco
Mundial. Reforzando el informe de 1987, el Banco Mundial en 1993 presentó el
informe sobre el desarrollo mundial Invertir en salud, el cual, luego de mostrar un
panorama del estado de la salud de la población mundial y las brechas entre países
desarrollados y subdesarrollados, expuso los retos en dicha materia entre los cuales
estaban mejorar la eficiencia, eficacia y equidad en el financiamiento. Como propuesta
incluyó “… intervenciones costo efectivas, definición de externalidades, focalización
del gasto público, riesgos compartidos entre financistas y prestadores, separación de
funciones (prestación, administración, financiamiento, modulación), copagos y cuotas
moderadoras, privatización, subsidiaridad del Estado; y la competencia administrada
como modelo de gestión”41.
Estas propuestas se sustentaron en la idea de que es posible diferenciar bienes privados y públicos en salud y de que, por lo tanto, también era viable reformar su
financiamiento y redefinir la fórmula Estado-mercado vigente hasta el momento. En
consecuencia, en adelante el gasto público beneficiaría a toda la población a través
de una nueva concepción de la salud pública. Por su parte, los bienes privados serían
sufragados por los hogares con capacidad de pago, junto con financiamiento público o
comunitario para los pobres. Todo ello, asociado al enfoque de la protección del riesgo
económico por medio del aseguramiento obligatorio para los trabajadores del sector
formal de la economía. “La política de aseguramiento tendría las ventajas de estimular
la inversión masiva de capital privado, disminuir en el largo plazo el gasto público y
promover la competencia entre agentes aseguradores y prestadores de servicios, con
lo que se esperaba mejorar la eficiencia y la calidad de esos servicios (BM, 1987:
152). Las instituciones de seguridad social existentes en todos los países tendrían que
modificar profundamente sus estructuras para entrar en la lógica de la competencia de
••
24
41 A. Franco, o. c.
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
mercado. Y la red pública de servicios debía descentralizarse para ganar independencia
y poder cobrar aranceles a los usuarios, emplear los incentivos del mercado en la
asignación de los recursos y competir con el sector privado de prestadores de servicios. Esto implicaba abolir la atención gratuita en todas las instituciones de atención
médica (BM, 1987: 157).”42
Diseño del Sistema General de Seguridad Social (SGSSS)
La Ley 100 de 1993 reconfiguró en buena medida el sistema de salud en Colombia:
introdujo instituciones inéditas en el aseguramiento y la prestación de servicios de salud
con miras a crear los mercados correspondientes, y dio inicio, aunque muy tímidamente, al rediseño institucional del Ministerio de Salud en concordancia con una nueva
concepción del papel del Estado. La reforma del sistema siguió las líneas principales
del modelo del “pluralismo estructurado”43 o de competencia regulada según otros
autores44. En el plano institucional (oferta), inició la ruptura de la integración vertical
de funciones que caracterizaba hasta ese momento al sistema de salud en el país con
la separación horizontal de tales funciones y su asignación explícita a instituciones
especializadas. Con respecto a la población (demanda), estableció en principio su integración horizontal, esto es, apuntó a trascender la separación vertical que también
caracterizaba al sistema previamente existente45. Dicho modelo concretó el ideario del
nuevo papel del Estado en la política social e incorporó las recomendaciones de los
informes del Banco Mundial sobre reformas en salud.
En Colombia la aplicación de dicho modelo significó pasar de un sistema segmentado
donde convivían el aseguramiento para empleados y trabajadores del sector formal de
la economía y para empleados del sector público, la prestación privada y la asistencia
pública a la población pobre, a uno de funciones especializadas pero estructuradas bajo
la modulación estatal. Con ello se buscaba superar las debilidades de los esquemas
extremos, el público unificado y el privado atomizado, vigentes en América Latina.
••
42 OPS, La OPS y el Estado colombiano…, Capítulo 8.
43 El modelo del “pluralismo estructurado” fue concebido por sus autores como una alternativa sui generis a los cuatro
modelos bajo los cuales se agrupaban (en forma “típico-ideal”) los sistemas de salud fácticamente existentes en
América Latina. Se consideraba que dicho modelo trascendería el “problema denominador común” de todos los
sistemas de salud: la ausencia o debilidad -o el carácter implícito- de las funciones de articulación y modulación en
tales sistemas; y que eludiría, además, en particular, los “problemas” más significativos de los sistemas del “modelo
público unificado” (el monopolio del sector público y los procedimientos autoritarios de gobierno), de los sistemas
del “modelo privado atomizado” (su atomización y la ausencia de reglas de juego que eviten o compensen las fallas
del mercado), y de los sistemas del “modelo segmentado” que, amén de ofrecer las “principales desventajas” de los
dos modelos anteriores (ausencia de elección y asimetría de información, respectivamente), exhiben también, como
“problemas”, la integración vertical de funciones, la segregación de la población y la ausencia de instancias especializadas en la asunción de funciones. Aunque el documento de Juan Luis Londoño y Julio Frenk titulado “Pluralismo
estructurado: Hacia un modelo innovador para la reforma de los sistemas de salud en América Latina” (Banco
Interamericano de Desarrollo, 1997) fue publicado después de la reforma del sistema de la seguridad social llevada
a cabo en Colombia en 1993, no hay duda de que una idea clara de los rasgos básicos de ese modelo inspiraba a
quienes promovieron reformas de los sistemas de salud en América Latina: Londoño y Frenk eran ministros de salud
cuando se acometieron las reformas correspondientes en sus respectivos países (Colombia y México).
44 Mauricio Restrepo, La reforma a la seguridad social en salud en Colombia y la teoría de la competencia regulada,
Santiago de Chile: Cepal, 1997.
45 Contraloría General de la República, Desafíos del Sistema Integral de Seguridad Social en Colombia, Informe Social
2007, Bogotá: 2007, pp. 11-12.
Contraloría General de la República
25
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
“En lugar de la actual integración vertical con segregación de los grupos sociales, la
población estaría integrada de manera horizontal y la asignación de funciones sería
explicita y especializada”46.
Las funciones que esta propuesta diferencia claramente son las de modulación, articulación, financiamiento y prestación del servicio. La modulación47 se constituyó en
la función principal de la administración estatal, consistente en dar una dirección estratégica al sistema en su conjunto y asegurar “una interacción equilibrada, eficiente
y equitativa entre todos los actores mediante la estructuración de reglas e incentivos
adecuados”48. Por ello la función estatal de proveedor de servicios pasó a segundo
plano y el gobierno conservó solamente la responsabilidad directa del financiamiento y
de la prestación de aquellos servicios de salud caracterizados como bienes públicos.
Al establecerse condiciones de mercado en el sector salud y reconociendo la presencia
de importantes fallas del mercado49 se hizo necesario establecer reglas e incentivos
como la obligatoriedad de la afiliación contributiva para la población con capacidad
de pago, la definición de los planes de servicio y su costo (denominada Unidad de
Pago por Capitación -UPC-), y la cuotas moderadoras y los pagos compartidos por
los usuarios, entre otros.
El financiamiento se estableció como una función relevante de la seguridad social,
y los subsidios se empezaron a orientar hacia la demanda más que a la oferta. Se
creó el Fosyga, un fondo encargado de la administración de los recursos de seguridad
social y la salud pública, dineros provenientes en su mayor parte de la cotización de
los empleados y empresarios. Por su parte, la prestación se realizaría bajo un modelo
pluralista de competencia entre actores públicos y privados.
La mayor novedad en el SGSSS es la centralidad de las entidades de aseguramiento
que cumplen un papel articulador entre la población y los prestadores mediante su
representación y la administración del riesgo y del acceso a los servicios. También
como mediadoras entre las agencias de financiamiento y los prestadores de servicios
con la canalización de los recursos de las primeras a los segundos.
••
46 Juan Luis Londoño y Julio Frenk, Pluralismo estructurado: hacia un modelo innovador para la reforma de los sistemas de salud de América Latina, BID, 1997, p. 16.
47 A su vez la modulación se divide en cinco funciones específicas: el desarrollo del sistema, la coordinación, el diseño
financiero, la regulación propiamente dicha y la protección al consumidor.
48 J. Londoño y J. Frenk, o. c., p. 16.
49 Las fallas del mercado de la salud son la incertidumbre (falta de información); la información asimétrica (el médico
sabe, el paciente no); las externalidades (beneficios o perjuicios que se causan a un tercero como consecuencia de
la producción o consumo de servicios sanitarios); los bienes públicos (bienes cuyo suministro no varía por el hecho
de que una o muchas personas los estén consumiendo y no es posible impedir a alguien que las consuma); la insuficiencia de racionalidad individual (llevar a cabo acciones que no benefician ni a quien las realiza ni a la comunidad);
los rendimientos crecientes (cuando hay economías de escala que justifican los monopolios naturales); y los mercados incompletos (cuando hay gente dispuesta a pagar por un bien o servicio pero no existe el mercado para ellos).
Se consideran fallas normativas la equidad y los bienes meritorios (aquellos bienes o servicios que son importantes
para la sociedad por lo que su consumo debe ser protegido) porque el paradigma de mercado no los garantizará a
pesar de ser deseables. Vicente Ortún, Análisis de los mercados y del marco regulatorio del sector salud, consultado
en http://congreso.med.unne.edu.ar/catedras/saludpub/materiales/ANALISIS%20DE%20LOS%20MERCADOS%20
Y%20DEL%20MARCO%20REGULATORIO%20DEL%20SECTOR%20SALUD.doc, febrero de 2009.
26
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Se definió el desarrollo progresivo del sistema poniendo como plazo límite el año 2000
para que todos los habitantes del territorio nacional fueran asegurados50 y accedieran
al Plan Obligatorio de Salud (POS) del régimen contributivo51. Es decir, aunque en
1993 se crearon dos regímenes diferentes, el contributivo y el subsidiado, y coexistía
en forma temporal el carácter de población pobre no afiliada, se esperaba que antes
de 2001 todas las personas se vincularían a cualquiera de los dos regímenes y que
además se lograría la convergencia de los dos regímenes, garantizando a toda la
población el disfrute de un mismo plan de beneficios. En todo caso, se mantuvieron
regímenes especiales y de excepción para ciertas profesiones como los militares y los
docentes.
Para definir la población beneficiaria de los subsidios se aplicarían mecanismos de
focalización, en especial la herramienta del Sistema de Selección de Beneficiarios para
Programas Sociales (Sisben), la cual a partir de una encuesta para obtener información
de la situación socioeconómica de los miembros de un núcleo familiar clasifica a la
población en diferentes niveles de pobreza y vulnerabilidad.
Desarrollo y avances del SGSSS
Las políticas públicas en salud enunciadas en los planes de desarrollo a partir de 1993
fueron orientadas hacia la adopción, la adecuación, el ajuste y la consolidación del
SGSSS basado en el aseguramiento, la descentralización, la focalización y una mayor
participación del sector privado.
Con leves cambios de énfasis en las estrategias, los diferentes planes muestran continuidad en las prioridades en materia de aumento de la cobertura en aseguramiento,
la búsqueda de la eficiencia mediante el establecimiento de mecanismos de mercado
y mayor participación de los actores privados, junto con la búsqueda de mayores
recursos para lograr dichos propósitos. En el proceso se descuidaron aspectos importantes de la política como la salud pública y la adecuación de la red pública de
prestadores de servicios y de aseguradoras públicas en el nuevo esquema financiero
y de competencia.
En los primeros años del presente siglo se dio un leve giro en la política, luego de que
el gobierno reconociera resultados insuficientes. En primer lugar, se incumplió la meta de
universalización de la cobertura antes de 2000. En el régimen subsidiado se pusieron
de manifiesto las restricciones de financiamiento por la reducción de los recaudos de
solidaridad del régimen contributivo debido al deterioro de la actividad económica de
finales de los noventa, la dificultad de transformar los subsidios de oferta a demanda
y el incumplimiento en el aporte del gobierno nacional (denominado paripassu).
••
50 “A partir del año 2000, todo colombiano deberá estar vinculado al Sistema a través de los regímenes contributivo o
subsidiado, en donde progresivamente se unificarán los planes de salud para que todos los habitantes del territorio
nacional reciban el Plan Obligatorio de Salud de que habla el artículo 162”. Ley 100 de 1993, art. 157.
51 “El Sistema General de Seguridad Social de Salud crea las condiciones de acceso a un Plan Obligatorio de Salud
antes del año 2001... Para los afiliados según las normas del régimen subsidiario, el Consejo Nacional de Seguridad
Social en salud diseñará un programa para que sus beneficiarios alcancen el plan obligatorio del sistema contributivo, en forma progresiva antes del año 2001”. Ley 100 de 1993, art. 162.
Contraloría General de la República
27
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Para 2000 el gobierno nacional reportaba una cobertura del 53% de la población,
35% en el primer quintil y 75% en el quinto52. Y esto a pesar de que el gasto en
salud alcanzaba niveles por encima de 8% del PIB. Superado el año 2000, se había
logrado poco más del 50% de cobertura53 y no se evidenciaban mayores avances en
materia de homologación de los planes de servicio, con el agravante de que la población denominada vinculada, que por motivos de incapacidad de pago no se afilió
al régimen contributivo y tampoco fue beneficiada con el régimen subsidiado, se vio
altamente afectada en su derecho a la salud, pues eran obvias las limitaciones para
ser atendida.
La afiliación al régimen contributivo se estancó alrededor de 13 millones (30% población) entre 1997 y 2002 por las particularidades del mercado laboral, mayormente
informal: el desempleo que hizo caer el número de cotizantes y crecer la densidad
familiar y la reducción de los ingresos familiares en el período de crisis económica
mencionado (Gráfico 1.2).
Gráfico 1.2
Colombia: afiliación a salud por regímenes 1997-2007. Millones de afiliados
Fuente: Ministerio de la Protección Social (el régimen de excepción se estima con base en información más reciente).
A la vez, la incorporación de agentes aseguradores impactó en forma negativa tanto
sobre las finanzas de la red hospitalaria, por los mayores costos de transacción y la
mora en el flujo de recursos, como sobre las tradicionales instituciones públicas de
seguridad social: Cajanal y el Instituto de Seguros Sociales no lograron adecuarse a la
dinámica de la competencia y vieron comprometida su viabilidad, hasta el punto de
que en el presente siglo desaparecieron del mercado de aseguramiento en salud.
••
52 Departamento Nacional de Planeación, Bases del plan nacional de desarrollo 2002-2006: hacia un Estado comunitario, Bogotá, 2003, p. 189.
53 De acuerdo con los reportes del Ministerio de Salud-Fosyga a 2000 se contabilizaban 22,6 millones de afiliados,
mientras que según cálculos basados en la Encuesta Nacional de Hogares de 2000 para el mismo año se contaba
con 20,1 millones de afiliados, lo que representaba una cobertura del 49,3%. Ministerio de Protección Social (PARS,
2008).
28
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
De otra parte, hubo retrocesos en salud pública. En el Gráfico 1.3 se observa que
entre 1998 y 1999 las coberturas de vacunación alcanzaron el mínimo histórico de
la década y sólo a partir de 2003 se lograron los niveles de mediados de la década
de los noventa, superiores al 90%. Este deterioro impactó sobre la reemergencia de
las enfermedades controladas con la aplicación de dichas vacunas: el sarampión, la
tosferina y la neumonía. Esta deficiente gestión en salud pública se asoció a la falta
de claridad en las competencias de los diferentes agentes del sistema, a problemas
en la financiación, deficiencias en su gestión y control, el debilitamiento de la gestión
comunitaria y a fallas en su prestación por parte de los nuevos actores54. En general,
efecto de la transición de la política del SNS a la de aseguramiento y el abandono
de la estrategia de atención primaria en salud.
Gráfico 1.3
Cobertura de vacunación por biológicos en Colombia. 1994-2007
Fuente: Programa MIPAISOF, MPS (Dirección General de Salud Pública). (Durante 1994 y 1995 la cobertura anotada en triple viral
corresponde a la vacuna contra el sarampión).
En estas condiciones, el plan de desarrollo Hacia Un Estado Comunitario (2002-2006)
planteó la ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad social. Propuso
como desafíos aumentar la eficiencia del gasto social, la protección de los sectores
más vulnerables a través de la focalización y la profundización del aseguramiento.
Se desarrollaron los subsidios parciales, un subsidio de menor valor y cobertura más
limitada que el subsidio total, que se concentra en la atención a las enfermedades de
alto costo. La introducción de este tipo de subsidios explica en gran parte la ampliación del 30% de la cobertura del régimen subsidiado entre 2003 y 2004, con 1,8
millones de afiliados por esta vía (Gráfico 1.2). Sin embargo, esta novedad profundizó
las inequidades puesto que se creó otro estatus dentro del sistema, inferior en servicios
a la del régimen subsidiado y levemente superior a los no afiliados.
Las políticas anunciadas en el plan de desarrollo para ser desarrolladas entre 2006
y 2010, no se distanciaron de las del período anterior (2002-2006) sino que las
profundizaron, buscando mejorar algunos mecanismos de operación. En este período
••
54 Departamento Nacional de Planeación (DNP), o. c., pp. 191-192
Contraloría General de la República
29
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
se sigue priorizando el aumento de la cobertura con pretensión de universalidad. Para
ello definieron como prioridades cambios en la estructura de financiamiento, garantía
de la sostenibilidad y la mejora de la focalización55.
La eficiencia en el sector siguió siendo preocupación central del gobierno. Por ello se
planteó en el plan de desarrollo fortalecer la gestión de las entidades territoriales en
el manejo de su red prestadora de servicios, la transformación de la oferta pública
bajo esquemas de participación privada56, una solución estructural para el ágil flujo de
recursos y el fortalecimiento de la dirección y regulación y el sistema de inspección,
vigilancia y control con miras a intervenir sobre las fallas del mercado. Finalmente, en
consonancia con los Objetivos del Milenio se plantearon estrategias para lograr metas
ambiciosas en salud pública para 2010.
Este plan estableció metas concretas de ampliación de coberturas para 2010 mediante
el incremento de la afiliación al régimen subsidiado al 100% y la afiliación al régimen
contributivo de 17,5 millones de personas. Por su parte, la Ley 1122 de 2007 aprobó
reformas en la financiación del sector que permitirían cumplir las metas establecidas
en el plan de desarrollo.
Esta ley, en su artículo 9º, retomó el objetivo de cobertura, consistente en que en
los siguientes tres años se alcanzaría la cobertura universal de aseguramiento en los
niveles I, II y III del Sisben de las personas que cumplieran con los requisitos para la
afiliación al Sistema. Como se ve no existía ningún compromiso sobre la universalidad
en el aseguramiento en general57, ni de homologación de los planes de servicios. En
este último tema sólo estableció que la Comisión de Regulación en Salud actualizaría
anualmente el Plan Obligatorio de Salud buscando el acercamiento progresivo de los
contenidos de los planes de los dos regímenes con tendencia hacia el que se encuentra
previsto para el régimen contributivo, sin adquirir ningún compromiso concreto en el
tiempo58.
En este nuevo marco normativo el concepto de universalización se vio restringido frente
a los fundamentos de la Constitución Política de Colombia y la Ley 100 de 1993,
normas que garantizaban a todas las personas el acceso a los servicios de salud sin
restricciones administrativas o requisitos previos. Al mismo tiempo se han mantenido
las brechas entre los grupos poblacionales según su tipo de vinculación al sistema.
Por esta razón y por otros problemas de eficiencia y calidad diagnosticados, la Corte
Constitucional, frente al creciente número de tutelas en salud, emitió la Sentencia
T-760 del 31 de julio de 2008 acumulando diversos casos de violación del derecho
a la salud. Tales acciones permitieron observar con una muestra comprensiva el tipo
de problemas que llevan a los ciudadanos a acudir al sistema judicial para exigir la
protección de sus derechos fundamentales.
••
55 DNP, Estado comunitario: desarrollo para todos, Bogotá: 2007, pp. 128-141.
56 De acuerdo con las bases de plan, la actual naturaleza jurídica de Empresas Sociales del Estado debe ser revisada y
modificada. Deberán evolucionar hacia empresas de economía mixta sin ánimo de lucro o de carácter solidario.
57 No es riguroso afirmar que mediante la afiliación de la totalidad de la población en Sisben I, II y III se lograría la
universalidad del aseguramiento. Recordemos que la herramienta de focalización Sisben no ha logrado captar cierto
tipo de pobreza por ingresos y que, por ende, excluye a un porcentaje de población. De la misma manera, el Sisben
es un sistema que puede llegar a ser modificado en sus variables y puntajes de corte con lo que se puede restringir
o ampliar la población objetivo a voluntad del ejecutivo.
58 Ley 1122 de 2007, art. 14, literal a
30
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Producto de este análisis, la Corte concluyó que existen problemas generales, graves
y recurrentes, en especial en materia de regulación, que generan violación a las obligaciones constitucionales que tienen las autoridades competentes de respetar, proteger
y garantizar el acceso a los servicios de salud.
Los problemas diagnosticados fueron la incertidumbre en el alcance POS; la negación
por parte de las aseguradoras de servicios incluidos en el plan de servicios; la diferencia
entre los planes de servicio de la población según su régimen y la existencia de un
importante número de personas no cubiertas; falta de procedimientos para garantizar
los servicios no incluidos en el plan de servicios en caso de necesidad; demora en
el pago de los costos del servicio que no hacen parte del plan de servicio y que, en
todo caso, fueron cubiertos por las EPS; e insuficiente información sobre derechos en
salud y calidad de los aseguradores y prestadores. Todo ello evidencia de exclusión
en salud.
En consecuencia, la Corte ordenó a las autoridades de dirección y a otros actores
del sistema que tomaran medidas para solucionar los problemas y se mejorara el
seguimiento y control en dichos aspectos, en un plazo definido. Frente a la cobertura
universal y la unificación de los regímenes obligó a acciones inmediatas para cubrir a
niños y niñas y la definición de un programa y cronograma concretos en el mediano
y largo plazo para los demás grupos poblacionales, aspectos que hoy son un desafío
para la agenda pública en salud.
Resultados del SGSSS
Los efectos de la implantación del SGSSS sobre el estado de salud de la población
son ambiguos. Hay mejoras en indicadores de resultados en salud gracias a los avances en las condiciones de vida de la población y el incremento de los recursos para
el sector, pero se mantienen brechas según la zona de residencia (urbana-rural) y la
situación socioeconómica e inequidades en la atención según estos mismos aspectos
y el tipo de vinculación al sistema de aseguramiento.
Gráfico 1.4
Gasto en salud en Colombia. 1993-2002
Fuente: Gilberto. Barón, Cuentas de salud en Colombia 1993-2003, Bogotá: Ministerio de la Protección Social-DNP, 2007.
Contraloría General de la República
31
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
El SGSSS logró un crecimiento importante del gasto en salud pasando de 6,2% del
PIB en 1993 a 9,6% del PIB en 1997, para estabilizarse alrededor del 7,7% del
PIB entre 2000 y 2002. El gasto público se incrementó de 1,4% del PIB a 3,7%
en este mismo período. El gasto privado, por su parte, se redujo del 3,3% del PIB
a 1,4% del PIB. El mayor dinamismo lo tuvo el gasto en seguridad social, que pasó
de representar la cuarta parte del gasto en salud a mediados de los noventa del siglo
pasado a la mitad en 2002, tendencia acorde con la centralidad del aseguramiento
en este período59.
Gráfico 1.5
Colombia: Esperanza de vida al nacer por sexo. (1985/1990)-(2005/2010)
Fuente: DANE (Conciliación nacional y departamental 1985-2005 y proyecciones 2005-2020).
La esperanza de vida al nacer creció en 6 años, tanto para hombres como para
mujeres, entre el quinquenio 1985-1990 y el quinquenio 2005-2010. Sin embargo,
son importantes las diferencias departamentales, con un rango de 9.28 años para el
último periodo. La menor esperanza de vida es de 67.8 años en Chocó y la mayor
es de 77.08 años en Bogotá, frente al índice nacional de 74 años.
Además de lograr mejoras en el indicador también se ha reducido la dispersión del
indicador evidenciando la convergencia de las regiones. En el Gráfico 1.6 se observa
cómo la esperanza de vida al nacer ha evolucionado favorablemente en los departamentos colombianos y, a la vez, cómo estos han reducido el rango entre los valores
máximos y mínimos observados en cada departamento.
••
32
59 Gilberto Barón, Cuentas de salud en Colombia 1993-2003, Bogotá (Ministerio de la Protección Social-DNP): 2007,
p. 95.
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Gráfico 1.6
Brechas de la esperanza de vida al nacer por departamentos.
(1985/1990)(2005/2010)
Fuente: DANE (Conciliación nacional y departamental 1985-2005 y proyecciones 2005-2020).
Concordantemente, la mortalidad infantil muestra una tendencia a disminuir. Las
diferencias entre departamentos son amplias, con un rango de 60 muertes por mil
en la proyección del quinquenio 2005-2010. Sin embargo, la desviación de las observaciones se ha reducido. Chocó tiene un índice bastante alto, seguido por Arauca,
Cauca, Nariño y la Amazonía.
Gráfico 1.7
Mortalidad Infantil por cada mil niños. (1985/1990)-(2005/2010)
Fuente: DANE (Conciliación nacional y departamental 1985-2005 y proyecciones 2005-2020. Principales indicadores demográficos
por departamentos)
Contraloría General de la República
33
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Gráfico 1.8
Brechas en la Mortalidad Infantil por departamentos.
(1985/1990)-(2005/2010)
Fuente: DANE (Conciliación nacional y departamental 1985-2005 y proyecciones 2005-2020. Principales indicadores demográficos
por departamentos)
Respecto de las inequidades en la atención, a mediados de los noventa del siglo
pasado se presentaba una cobertura de vacunación relativamente alta y desigual. En
2000, al tiempo que la cobertura bajó, crecieron las brechas entre departamentos;
sin embargo, en 2007, la cobertura ascendió con una mayor convergencia entre los
diferentes departamentos. En todo caso, tradicionalmente las inequidades en el esquema de vacunación siguen presentes en las áreas rurales, en la región Atlántica y
la Oriental, y los estratos socioeconómicos más bajos. Así, por ejemplo, para 2005
se estimó que mientras el 82,7% de los niños del quintil de mayores ingresos fueron
vacunados con esquemas de vacunación completa, los niños del primer quintil sólo
lo fueron en 63,7%60.
Gráfico 1.9
Brechas en la cobertura de vacunación por departamentos
Caso de la triple viral. (1994, 2000, 2007)
Fuente: Programa MIPAISOF, MPS (Dirección General de Salud Pública). (En 1994 corresponde a la vacuna contra el sarampión).
••
34
60 Carmen Elisa Flórez et al., Avances y desafíos de la equidad en el sistema de salud colombiano, Bogotá: Fundación
Corona, 2007, p. 24.
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Conclusiones: mecanismos de inclusión/exclusión en la política de salud
La exclusión en salud, en este estudio, se ha referido a la comparación de las desigualdades entre la situación en que viven unos grupos o comunidades frente a otros,
y también a la distancia entre toda la sociedad, o parte de ella, frente al alcance del
derecho a la salud en Colombia.
Estas desigualdades son observadas en los resultados de salud de las personas según
su área de residencia, la región que habita y su situación socioeconómica. Como
referentes normativos se deben tener en cuenta los componentes de disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los servicios, inherentes a la plena garantía
del derecho a la salud.
El primero, la disponibilidad, consiste en que exista oferta suficiente de servicios e
infraestructura; la accesibilidad, en que las personas no tengan obstáculos para acceder
al derecho (acceso físico, económico y a la información); la aceptabilidad tiene que
ver con la conformidad de las condiciones de realización del derecho con el contexto
y a su relación con otros derechos (respetuoso de la ética médica y culturalmente
apropiados); por último, por calidad se entiende, además de la aceptabilidad anteriormente enunciada, que los establecimientos, bienes y servicios sean apropiados desde
el punto de vista científico y médico y de buena calidad61.
En este sentido el más importante mecanismo de exclusión en el SNS fue la fragmentación del sistema, resultado de las tensiones entre los diferentes intereses de los
actores del sector, lo cual generó discriminación en el acceso, cobertura y calidad de
los servicios. Sin embargo, la política de atención primaria en salud, con su reivindicación de servicios básicos para todos, aunque no logró romper tal fragmentación
ni un universalismo efectivo, permitió incluir a ciertos grupos poblacionales (maternas
y niños) y alcanzar niveles de cobertura importantes en programas de promoción de
la salud. Esto se desarrolló también debido a la estrategia del subsistema público de
ampliar la infraestructura de salud a todo el territorio nacional.
Por su parte, el Sistema General de Seguridad Social en Salud tampoco ha logrado
superar las desigualdades acumuladas desde principios del siglo pasado. “A pesar de
los mecanismos de regulación, la relación entre planes de beneficios y mecanismos
de financiación ha configurado otra fragmentación que va de la libertad contractual
a la caridad.”62
••
61 Procuraduría General de la Nación, o. c., pp. 37-38.
62 M. Hernández, Reforma sanitaria...
Contraloría General de la República
35
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La OPS esquematizó las causas de exclusión en salud así:
Cuadro 1.1
Causas de exclusión en salud
Causa
Déficit de infraestructura adecuada
Ámbito
a. Provisión de bienes/servicios de salud
Categoría
a. Inexistencia o insuficiencia de establecimientos de salud
b. Provisión de bienes/servicios no directa-
b. Falta de agua potable, alcantarillado,
mente relacionados con el sector salud, pero
caminos, transporte, etc.
que afectan la salud
Fallas en la asignación y/o gestión
a. Provisión de bienes/servicios de salud
a. Insuficiencia o inexistencia de perso-
de los recursos que se expresa en
nal, medicamentos, insumos o equipa-
fallas en la producción, entrega o
miento médico
disponibilidad de los bienes/servicios de salud
b. Provisión de bienes/servicios no directa-
b. Insuficiencia o inexistencia de sistemas
mente relacionados con el sector salud, pero
de recolección de basura, descontamina-
que afectan la salud.
ción de suelo, aire o agua, eliminación de
a. Geográficas
a. Asentamientos humanos en sitios re-
vectores, etc.
Barreras que impiden el acceso a las
atenciones de salud
motos o geográficamente poco accesibles
b. Económicas
b. Incapacidad de financiar las atenciones de salud
c. Culturales/étnicas (auto exclusión)
c. La atención de salud se entrega en un
idioma o en una modalidad que no es
comprendida por el usuario o que está en
conflicto con su sistema de creencias
d. Determinadas por la condición de empleo
d. Subempleo, empleo informal, desempleo
Problemas relacionados con la cali-
a. Problemas asociados a la calidad técnica
a. Errores de diagnóstico/tratamiento,
dad de los servicios otorgados (que
de la atención
utilización de insumos poco apropiados
b. Problemas relacionados con la calidad en
b. Mal trato al público, discriminación en
el trato y el lugar donde se realiza la atención
la atención, establecimientos en malas
de salud
condiciones físicas
pueden, así como la variable étnica,
resultar en auto exclusión)
Fuente: OPS. Exclusión en salud en países en América Latina y el Caribe. 2003 pág. 10.
El principio de universalidad no sólo no se ha hecho efectivo sino que además se
ha promovido una franca separación de las poblaciones según la capacidad de pago.
“El sistema del pluralismo estructurado real y la focalización incluida en él no genera
inclusión social de los pobres, sino más desigualdad y más exclusión. Para ser más
precisos, esta situación perpetúa la relación excluyente implícita entre ricos, sectores
medios y pobres de una sociedad jerarquizada como la colombiana”63. La vinculación
••
36
63 Mario Hernández, Las políticas de salud y la inclusión social, Caracas, 2006, consultado en http://www.sisov.mpd.
gob.ve/estudios/detalle.php?id=167, febrero de 2009.
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
al sistema depende de la capacidad de pago de los individuos y las familias. “A partir
de esa condición, el mecanismo de financiamiento, los fondos involucrados, las reglas
de administración, el flujo de los recursos, los agentes intervinientes y los planes de
beneficios son totalmente diferentes.”64
Específicamente la focalización es fuente de exclusión en salud por las deficiencias
en los instrumentos de identificación de la condición de pobreza y vulnerabilidad. El
aseguramiento de las personas sin capacidad de pago, mediante el régimen subsidiado, tiene como condición el estar clasificado en los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén. Sin
embargo, en 2003 el 19,3% de la población pobre quedó fuera de dicha categoría,
negándole su posibilidad de acceso; con el agravante de reconocer que “siempre
habrá un margen de tolerancia técnica a los errores de inclusión y exclusión”65. En
este sentido, se actúa en contravía del objetivo de política de universalización de la
cobertura de los niveles esenciales de salud.
El aseguramiento es un mecanismo eficaz de protección financiera para los hogares
y frente a un importante número de enfermedades cubiertas. “El crecimiento de la
cobertura se ratifica en los resultados de la Encuesta de Calidad de Vida. En ella se
muestra que el aseguramiento se ha convertido en una garantía del acceso de la población pobre al servicio de salud y, además, registra gran favorabilidad en los usuarios
(alrededor del 80% de los entrevistados le otorgaron la calificación de bueno)”66. Por
ello, el régimen subsidiado ha tenido efectos positivos en la inclusión de la población
identificada como pobre.
Pero a la vez que las reglas del sistema, fundamentado en el aseguramiento, propician
la atención para la población cubierta, favorecen la exclusión de personas que no logran
adquirir el carácter de asegurados. Luego de más de una década de operación del
sistema se verifica que “… aunque la tasa de afiliación ha crecido significativamente
desde comienzos de los noventa, en la práctica no sólo existe una amplia población,
básicamente pobre, no afiliada, sino que se han reproducido otras profundas inequidades, como la menor proporción de la población rural afiliada respecto de la población
urbana y… la presencia de planes de beneficio diferenciales entre el régimen subsidiado
y contributivo.”67 En 2005 la población no afiliada al sistema estaba por el orden
del 32%. La mayor parte de población no afiliada se hallaba concentrada en el área
rural, en la zona Atlántica y en el primer quintil de riqueza68.
En términos de accesibilidad formal se ha avanzado con una importante afiliación al
seguro de salud que se estima en 84% según la Encuesta de Calidad de Vida en
2008, pero a la vez coexisten las inequidades anotadas y limitaciones para el goce
efectivo del derecho69. Entre éstas son relevantes las barreras económicas para que los
••
64 Ibíd.
65 DNP, Conpes Social 117. Actualización de los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios de programas sociales, Bogotá, 2008, pp. 7 y 8.
66 Ministerio de la Protección Social y CID (Universidad Nacional de Colombia), ¿Ha mejorado el acceso a la salud?
Evaluación de los procesos del régimen subsidiado, Bogotá, 2007, p. 46.
67 Luis Jorge Garay y Adriana Rodríguez, “Exclusión e inequidad. Vías para un cambio constructivo”, en Theologica
Xaveriana, 164, Bogotá: 2007, p. 596.
68 C. E. Flórez, o. c., p. 15.
69 Para una profundización de estos aspectos ver la Sentencia T-760 del 31 de julio de 2008 de la Corte Constitucional
de Colombia.
Contraloría General de la República
37
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
pobres puedan acceder a los lugares de atención, para realizar los pagos compartidos
y para adquirir los medicamentos. Pero también están las barreras que producen una
calidad diferenciada en la prestación del servicio y las trabas administrativas en los
procedimientos establecidos para el acceso al mismo, causadas unas y otras por la
deficiente regulación.
En efecto, en 2005 el 67,5% de las personas que se sintieron enfermas acudieron a
recibir atención. La falta en el acceso a la atención, por diferentes motivos, fue mayor
para los habitantes del área rural (43%), la región oriental (47,7%) y población del
menor quintil de ingresos (47,2%). Quienes no usaron los servicios, lo hicieron principalmente por el aspecto económico (48,6%), por razones de mala calidad (22,4%),
por falta de tiempo (14%) y por problemas en la oferta (6,6%)70 .
Se observan también problemas de disponibilidad en la oferta de atención porque el
sistema ha incentivado su desarrollo en forma asimétrica. La red pública hospitalaria
atraviesa por una crítica situación financiera y la red privada se concentra en las
grandes ciudades. Esto se ve reforzado por la concepción de que el Estado no debe
subsidiar la oferta de servicios de salud, sino que todas las instituciones públicas
deben lograr un equilibrio financiero sin importar las condiciones contextuales en que
se desarrolle. En consecuencia, por las leyes del mercado, las zonas pobres, de difícil
acceso y de baja densidad de población están destinadas a carecer de oferta o a
tenerla muy distante.
Esto apoyaría la tesis de que “en las poblaciones pobres e incluso de ingreso medio
bajo, el aseguramiento no necesariamente garantiza el acceso efectivo y oportuno a
servicios adecuados de salud”71. Desde luego, el aseguramiento es una condición necesaria pero no suficiente para tener acceso efectivo al servicio.
A ello se suma la reducción del derecho a la atención en el contenido de los contratos entre agentes de mercado: “El derecho a la salud está ligado al derecho a la
propiedad, expresado en la capacidad de pago de las personas: se tiene derecho si se
paga o si se demuestra no tener con qué pagar, a pesar de la regulación del mercado
de aseguramiento”72.
Finalmente, es un mecanismo importante de exclusión el arreglo de la financiación
basada en aportes contributivos y no en impuestos generales. El universalismo implica pactos políticos amplios y una estructura impositiva de carácter progresivo: “…los
sistemas de países con ingresos altos financiados por presupuesto general tienden a
ser más progresivos en la movilización de los recursos, es decir, los más ricos aportan
proporcionalmente más que los pobres; estos sistemas protegen del riesgo económico
igual que los sistemas de seguridad social, pero logran mayor igualdad en el acceso
a los servicios.”73
••
70 C. E. Flórez, o. c., pp. 19-21.
71 L. J. Garay y A. Rodríguez, o. c., p. 597.
72 M. Hernández, Las políticas de salud… .
73 Ibíd, referencia de W. C. Hsiao y Y. Liu, “Financiación de la asistencia sanitaria: valoración de sus relaciones con
la equidad en salud”, en: T. Evans, M. Whitehead, F. Diderichsen, A. Bhuiya y M. With (eds.), Desafío a la falta de
equidad en la salud. De la ética a la acción, Washington. D.C.: 2002.
38
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
En síntesis, ninguna de las dos últimas políticas de salud vigentes en Colombia, ni el
Sistema Nacional de Salud, ni el Sistema General de Seguridad Social, lograron superar
la exclusión social originada en la fragmentación en la atención en salud, surgida a
principios del siglo pasado. Sin embargo, es importante resaltar la importancia de la
política de atención primaria en salud, cuyo carácter universalista impactó positivamente
sobre la inclusión en salud y que fue abandonada al implantarse el SGSSS.
Todos estos fenómenos que exacerban la exclusión social se desarrollan en el marco
de la disminución del papel del Estado frente al mercado: “…la pérdida del referente
territorial frente a la dinámica del mercado ha generado una disminución del papel rector
del Estado en la definición de políticas públicas”74. Esto es especialmente importante
en las políticas de salud pública y de prestación de servicios de salud, puesto que al
dejar en manos del mercado la asignación de los recursos, bajo criterios de eficiencia
y rentabilidad, se da una tendencia a la concentración de servicios de mayor calidad
y cobertura en las zonas de mayor nivel de desarrollo.
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Contraloría General de la República
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Fotografía: Yenny Liliana Pérez Guzmán
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Educación preescolar, básica y media. Fundamento para la inclusión social
Jorge Arturo Fuentes Mejía1
Introducción
La educación es quizá el instrumento fundamental con que cuentan los países y los
individuos en la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Esta afirmación se hace
más cierta en el contexto globalizado del mundo actual, en donde la generación de
capital humano competitivo, se constituye en un imperativo de la agenda pública. La
educación también adquiere relevancia en la generación de oportunidades del individuo, en la construcción de sociedades democráticas y participativas: “… el empleo, el
ingreso, la seguridad social, la participación política, el desarrollo de su vida personal
y familiar, el acceso a los servicios culturales, a la ciencia y a la tecnología, entre
otros, están muy ligados con las oportunidades que cada quien haya tenido de obtener
mayores niveles de educación.”2
Por su parte la CEPAL3 le confiere un carácter esencial a la educación de calidad
para evitar la exclusión y afianzar la cohesión social. Señala, entre otras, las siguientes
relaciones entre educación e inclusión: “… una mayor equidad en las oportunidades
educacionales evita la reproducción de las desigualdades en el trabajo y en la participación ciudadana, lo que hace una sociedad más justa y meritocrática; una educación
pertinente reduce las brechas entre la educación y el trabajo; el aprendizaje fundado
en el respeto a la diversidad es elemento central para eliminar la discriminación y
puede reducir los costos de transacción derivados de las distancias entre los grupos,
y la educación contribuye a la legitimación de los pactos sociales”. Tras una breve
referencia a la evolución de la educación básica y media en Colombia desde finales
del siglo XIX hasta mediados del siglo pasado, la presente contribución se centra en
describir y analizar la política pública de este nivel educativo y los resultados correspondientes en las décadas de los años 90 y actual.
Antecedentes
La educación en la política pública colombiana no siempre se ha privilegiado como
elemento central del desarrollo social y económico. Según Montenegro y Rivas4, en los
albores de la República Santander consideró prioritario establecer escuelas elementales
en todo el país. En la segunda mitad del siglo XIX se intentó darle impulso definitivo
••
1 Profesional universitario de la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector Social.
2 Contraloría General de la República (Luis J. Garay, coord.), Colombia: entre la exclusión y el desarrollo. Propuestas
para la transición al Estado Social de Derecho, Bogotá, 2002.
3 Naciones Unidas/CEPAL/EuroSocial, Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesión social en América Latina, Santiago de Chile: 2007, p. 45.
4 Armando Montenegro y Rafael Rivas, Las piezas del rompecabezas, Bogotá: Taurus, 2005, pp. 156 y ss. Los antecedentes históricos que se presentan a continuación fueron elaborados con base en esta publicación.
Contraloría General de la República
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Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
a la educación, considerando que “… la fe en la educación es la vía más apropiada para conquistar la civilización”. En 1870 el gobierno de Eustorgio Salgar realizó
una reforma educativa de gran magnitud que estableció escuelas públicas gratuitas,
obligatorias y laicas; a pesar de la oposición de la iglesia y de las restricciones presupuestales, afectó positivamente el desarrollo educativo en el país, pues en 1876 la
cobertura educativa se acercaba al 20%.
Entre 1910 y 1934 se consolidaron los arreglos institucionales de finales del siglo XIX
y comienzos del siglo XX (Constitución de 1886, Concordato con la Santa Sede de
1887 y legislación educativa de 1903 y 1904). La educación oficial se concentraba
en la educación primaria y la educación secundaria se delegaba en alto grado a la
iglesia católica.
Entre 1934 y 1946, con la llegada al poder de Alfonso López Pumarejo, la educación
se convirtió en una de las principales preocupaciones del Estado: por medio de la
alfabetización y la instrucción pública los gobiernos liberales pretendían modernizar el
país y sacarlo del tutelaje cultural de la iglesia. Hasta 1946 se intensificaron iniciativas
educativas que aunque parecieran valederas, tropezaron con inconvenientes como el
cambio permanente de ministros de educación, insuficiencia de recursos y oposición
férrea de la iglesia a la intervención del Estado en la educación.
Desde 1947 hasta 1957, con el proceso de urbanización e industrialización del país,
se presenta un fuerte incremento de la intervención estatal en la educación primaria y
secundaria, especialmente en los centros urbanos, lo que generó fuertes desequilibrios
regionales.
En 1950 la cobertura bruta en educación primaria alcanzaba un 43% y se incrementa
a un 87% en 1970, en 1980 alcanzó un 97%, y bajó a un 91% en 1990. En la
década de los 90 y como resultado del incremento de recursos fruto del mandato
constitucional de 1991, la cobertura tanto en educación primaria como en básica
secundaria y media, tuvo un notable incremento.
Política pública y resultados
La educación como derecho ha sido consagrada en distintos instrumentos internacionales
de derechos humanos. Convenciones, pactos, declaraciones y demás instrumentos instan
a los Estados a garantizar la plena y efectiva realización del derecho a la educación en
condiciones dignas y sin ninguna forma de exclusión social ni discriminación. El derecho
a la educación debe garantizar su disponibilidad y el acceso universal, la permanencia
y la calidad, y, por ende, debe realizarse mediante una política social integral. Es, por
lo tanto, imprescindible el compromiso del Estado con las familias para garantizar el
uso pleno de ese derecho a toda la población colombiana, independientemente del
lugar de nacimiento y del nivel socioeconómico y cultural de los ciudadanos.
La Constitución consagra a Colombia como Estado Social de Derecho, fundado en el
respeto de la dignidad humana de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general.
De igual manera, establece derechos fundamentales para los niños entre los que se
destacan la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, la educación y
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Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Respecto de la educación
como derecho, establece en su artículo 67: “La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social y será obligatoria entre los
cinco y los quince años de edad y comprenderá como mínimo un año de preescolar y
nueve de educación básica. Será gratuita en las instituciones del Estado. Corresponde
al Estado regular y ejercer la suprema vigilancia de la educación con el fin de velar
por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y
asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el
sistema educativo. La nación y las entidades territoriales participarán en la dirección,
financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que
señalen la Constitución y la ley”.
Por su parte, del artículo 68 de la Carta Magna es pertinente destacar el derecho
de los grupos étnicos a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.
También señala que la erradicación del analfabetismo es una obligación especial del
Estado.
La Carta consagra el desarrollo social: “El bienestar general y el mejoramiento de
la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo
fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de
educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los
planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.
Igualmente, la Constitución Política (artículos 356 y 357) regla la asignación de recursos para el gasto social y su distribución entre las entidades territoriales con el fin de
preservarlos de la discrecionalidad de los gobiernos y así garantizar el cumplimiento
de los deberes atribuidos a un Estado Social de Derecho (ESD). En este sentido, originalmente la Constitución definió una proporción automática de los ingresos corrientes
de la nación (ICN) para establecer las transferencias intergubernamentales (TI): eran
los mecanismos del situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación. Esta definición tuvo el propósito ético y político de condicionar las transferencias intergubernamentales en el sentido de priorizar el gasto público
social y de hacer partícipes a las regiones de los beneficios del desarrollo económico
del país en un contexto de descentralización.
Entre 1994 y 20015 el sistema imperó así: el situado fiscal señalaba como destino
de estos recursos la financiación de la educación preescolar, primaria, secundaria y
media y de la salud en los niveles que la ley señalara, con especial atención a los
niños. Los beneficiarios de estos recursos, los departamentos y los distritos, harían la
distribución al interior de los sectores con base en los planes de desarrollo sectoriales,
aplicando como mínimo los siguientes criterios: un 20% de los recursos se destinarían
a salud, un 60% a educación y el 20% restante entre estos dos sectores.
Para la participación de los municipios de los ingresos corrientes de la Nación se
tenía una asignación sectorial del 30% en educación, 25% en salud, 20% en agua
potable y saneamiento básico, 5% en educación física, recreación y deporte, y 20%
•• 5
Las transferencias intergubernamentales en este período obedecieron al arreglo constitucional original y a la reglamentación establecida en la Ley 60 de 1993.
Contraloría General de la República
45
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
de libre inversión. Igualmente, se establecía una inversión obligatoria en las áreas rurales equivalente a la proporción de la población rural. Asimismo, los municipios de
cuarta, quinta y sexta categorías podían asignar el 15% para libre destinación. Con
este ordenamiento jurídico el total de las TI tuvo una asignación promedio por sector
del 58,5% para educación, del 24,4% para salud y 17,1 % para otros sectores. En
1996, el situado fiscal se hizo insuficiente para garantizar el pago de personal docente
y se amplió con la creación del Fondo Educativo de Compensación (FEC).
Diversos estudios concluyen que el impacto redistributivo de las transferencias hacia
los municipios fue gigantesco y, en cambio, el impacto redistributivo del situado fiscal
fue muy pequeño6.
Una década después y ante la crónica situación de crisis fiscal del país el Acto Legislativo 01 de 2001 modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución y fusionó
el situado fiscal y las participaciones municipales en el denominado Sistema General
de Participaciones (SGP) de los departamentos, distritos y municipios. Esta reforma
permitió que se rompiera la dependencia automática de estos recursos de los ICN y
además de modificar el monto de los recursos de las TI, también cambió los criterios
de asignación y distribución para los sectores sociales y las entidades territoriales. La
promulgación del Acto Legislativo 01 de 2001 y su desarrollo mediante la expedición
de la Ley 715 del mismo año, dieron un vuelco radical al marco regulatorio de las
transferencias territoriales en Colombia.
El SGP quedó conformado así: una participación para educación, una participación
para salud y una participación de propósito general, que incluye agua potable y saneamiento básico. Se conservaron las asignaciones especiales para resguardos indígenas
y municipios ribereños del río Magdalena. Se incluyeron asignaciones especiales para
alimentación escolar y para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales
(FONPET). Se desvincularon las transferencias de los ICN y, por ende, del crecimiento
económico. Estableció un monto base fijo y criterios de su comportamiento hasta 2008,
que luego se incrementaría en un porcentaje igual al promedio de variación porcentual
que hubiesen tenido los ICN de los cuatro años anteriores. Se establecieron criterios
de distribución y objeto del gasto como pautas concretas para sus respectivos períodos
de transición: a) población atendida y por atender; b) reparto entre población urbana
y rural; c) eficiencia administrativa y fiscal; y e) equidad.
Posteriormente, se realizó otra reforma en 2007 que prorrogó hasta 2016 la fórmula
de asignación del monto de los recursos con fundamento en la asignación del año
anterior, más los puntos de la inflación y unos pocos puntos adicionales.
Educación en los Objetivos del Milenio
Para la realización del objetivo “Lograr la educación básica universal”, el gobierno
nacional estableció en 2005 las cinco metas siguientes a 20157:
••
6 Contraloría General de la República (CGR), La situación de las finanzas del Estado 1995, Bogotá: 1996 (cap. IV:
Transferencias y equidad en el proceso de descentralización colombiano); Carlos Betancourt et al., “Equidad en las
transferencias territoriales colombianas”, en Economía Colombiana, 286, Bogotá: CGR, 2001.
7 Conpes Social 091, Bogotá: 2005, p. 13.
46
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Meta 1: Lograr una tasa de analfabetismo de 1% para personas entre 15 y 24
años.
Desde 2000 hasta 2006, según la Encuesta Continua de Hogares (ECH), este indicador apenas ha variado: la tasa de analfabetismo para este grupo de edad disminuyó
en 0,3 puntos porcentuales (transitó de 2,4 a 2,1%). El Censo de Población 2005
revela que el 4,3% de la población de 15 a 24 años no sabe leer ni escribir. Para
las cabeceras municipales este promedio es 2,8% y para el resto es de 8,9%. El
nivel de analfabetismo en los hombres es del 4,9% y en las mujeres del 3,6%. Y
los desequilibrios regionales son grandes: en Chocó, Córdoba y Guajira el nivel de
analfabetismo es el doble del promedio nacional.
Vale observar que las tasas brutas de escolaridad, superiores al 100% desde hace
10 años, han tenido efectos en la disminución de la tasa de analfabetismo y que es
factible lograr la meta en las zonas urbanas; sin embargo, muy difícilmente se cumplirá en las zonas rurales.
Meta 2: Alcanzar en promedio 10,6 años de educación para la población entre 15 y
24 años. Según el DNP y el PNUD, en 2015 se lograrían los 10,6 años de escolaridad para la población entre 15 y 24 años. Sin embargo, en las zonas rurales la meta
estaría lejos de cumplirse. Para no hablar de las grandes diferencias entre departamentos: en 2003, Chocó, con 6,9 años promedio de escolaridad, se encontraba muy
rezagado con respecto a Bogotá, que contaba con 10,2 años promedio. Igualmente, es
considerable el desequilibrio según niveles de ingreso: en 2003 los jóvenes del primer
decil de ingresos alcanzaban en promedio 7,3 años de escolaridad, mientras que el
último decil alcanzaba 10,5 años. A 2005 la tasa alcanzaba los 9 años.
Metas 3 y 4: Lograr una tasa de cobertura bruta del 100% en la educación básica
(desde 0 hasta 9º grado: incluye preescolar, básica primaria y básica secundaria).
Lograr una tasa de cobertura bruta del 93% en la educación media (10º y 11º grados). El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 establece alcanzar cobertura universal
en educación básica en 2010, y ampliar la cobertura en educación media hasta el
65% en 2006 y hasta el 73% en 2010. Se plantea generar 1,5 millones de cupos
nuevos. Para alcanzar la meta se propone la continuidad de estrategias tales como la
capitación del SGP, reorganización del sector, contratación, modelos flexibles, atención
a grupos vulnerables, mejoramiento de infraestructura, asistencia técnica y fortalecimiento institucional; además, se privilegia la retención estudiantil en grupos vulnerables
y regiones con mayores necesidades. Al respecto vale subrayar que el indicador de
cobertura bruta no es el más adecuado para medir la universalidad: al incluir alumnos extraedad matriculados, aun superando la cobertura bruta en más de 12 puntos
sobre el 100%, se está excluyendo del servicio educativo a más de 1.500.000 niños
en edad escolar. Según el DNP y el PNUD, en 2015 se lograría inercialmente una
tasa de asistencia en educación básica del 95,9%. Por niveles educativos la situación
sería la siguiente: la educación básica primaria lograría la meta con un 113%; la más
rezagada sería la educación preescolar, que solamente alcanzaría un 46,3%, mientras
que la básica secundaria alcanzaría un 96,1%. Respecto de la meta 4, se pronostica
que la educación media alcanzaría una tasa bruta en 2015 del 84,7%8.
••
8 DNP, PNUD, et al., Hacia una Colombia equitativa e incluyente. Informe de Colombia Objetivos de Desarrollo del
Milenio 2005, pp. 89 y 90.
Contraloría General de la República
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Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La matrícula bruta en la educación preescolar, básica y media presenta grandes diferencias regionales. Según el Ministerio de Educación Nacional, en 2003 la cobertura
bruta nacional ascendía al 84,2%, mientras que entidades territoriales como Guaviare,
Vichada y Guainía escasamente superaban el 50%.
Meta 5: Disminuir la repetición a 1% en educación básica y media (desde 0 hasta
11º grado: incluye preescolar, básica primaria y básica secundaria y media). El índice
de repetición, relacionado con la eficiencia interna del sistema, tiene un comportamiento descendente entre 2002 y 2007 (2003: 3,4; 2004: 3,5; 2005: 3,4; 2006:
3,3; 2007: 3,2)9 , pero no ha alcanzado la tasa del 2,8% que tuvo en 1997, año
en que entró en vigencia la promoción automática.
Alcanzar la tasa de repetición del 1% depende en alto grado de los instrumentos de
evaluación académica que se adopten para mejorar la calidad de la educación, cuestionada por algunos actores educativos y objeto de amplia discusión en la formulación
del Plan Decenal de Educación 2006-2015.
Evaluación PND 2002-2006: La revolución educativa
El plan de desarrollo educativo, La revolución educativa, propuso cinco programas:
ampliación de cobertura en educación preescolar, básica y media; ampliación de cobertura en educación superior; mejoramiento de la calidad de la educación preescolar,
básica y media; mejoramiento de la calidad de la educación superior; y el aumento
de la eficiencia del sector educativo.
Este plan se centró, al igual que los anteriores, en tres aspectos: cobertura, calidad y
eficiencia. En cuanto a la ampliación de cobertura propuso crear un millón y medio
de nuevos cupos en educación preescolar, básica y media, y aumentar la eficiencia del
sistema educativo. Para el cumplimiento de este objetivo se plantearon herramientas
como la generación de recursos adicionales a través de reformas constitucionales; la
promoción del Programa de Educación Rural, con atención prioritaria a la población
más vulnerable y con énfasis en la población desplazada.
De acuerdo con los datos del Ministerio de Educación Nacional (MEN) en el período
2003-2006 se crearon 1.419.427 nuevos cupos en educación preescolar, básica y
media de los 1.500.000 que se tenían proyectados para el período de gobierno, con
lo que alcanza un cumplimiento del 94,6% sobre la meta del cuatrienio. Sin embargo,
estas cifras corresponden sólo al aumento del número de matrículas en el sector oficial
sin contemplar, por ejemplo, la incidencia de fenómenos como la deserción interanual
que, según cifras del MEN, estuvo por encima del 7% en 2006. Es necesario también examinar cuántas de estas matrículas son explicadas por el desplazamiento de
alumnos del sector privado al sector público, fenómeno que ha venido en aumento
durante los últimos años.
Por otra parte, existen deficiencias en cuanto al manejo de la información del sector
educativo que dificultan hacer un efectivo control y seguimiento de estas variables.
••
48
9 MEN, SINEB.
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
De hecho, los secretarios de educación han manifestado en distintos escenarios la
ausencia de soportes documentales que llegan hasta la inexistencia de documentos
de identificación de los niños. Se presentan incluso casos como la duplicación de la
misma10.
La estrategia privilegiada durante este período en educación básica estuvo relacionada con la racionalización de la planta docente y el manejo eficiente de la capacidad
instalada, lo que pudo ir en detrimento de la calidad de la educación impartida por
los problemas que se generan en razón del hacinamiento en las aulas y la sobrecarga
laboral a los maestros. Por otro lado, si se tiene en cuenta que los procesos de reorganización y racionalización en el sector educativo se iniciaron en el gobierno anterior,
es claro que esta fuente de cupos es ya limitada.
Dentro de los programas dirigidos al aumento de cobertura también hizo parte el
de Educación Rural. Con este se pretendió dar respuesta a los fenómenos de extra
edad y falta de acceso a los centros escolares en las zonas rurales incorporando a
los jóvenes al sistema educativo mediante programas de aceleración del aprendizaje, televisión educativa y postprimaria. En dicho programa se planteó una meta de
155.214 matriculados y 134.214 graduados para el cuatrienio. A 31 de diciembre
de 200411 se graduaron 37.201 personas, con lo que se logró un cumplimiento de
la meta del 27,7%.
Educación en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
En la política sobre educación preescolar, básica y media del plan de desarrollo Estado
Comunitario: desarrollo para todos (2006-2010) se destacan las siguientes metas:
Ampliación de coberturas educación inicial: acción dirigida para niños de 3 y 4 años
prioritariamente de los niveles 1 y 2 del Sisben, mediante arreglos interinstitucionales entre el ICBF, entidades territoriales, Acción Social y agencias internacionales. Se
pretende atender a 400.000 niños durante el cuatrienio.
Alcanzar cobertura universal en educación básica: del 90% de cobertura bruta en 2006
al 100% en 2010 y ampliar la cobertura en educación media del 65% en 2006 al
73% en 2010. Se plantea generar 1,5 millones de cupos nuevos. Para alcanzar la
meta se propone la continuidad de estrategias como capitación de SGP, reorganización
sector, contratación, modelos flexibles, atención a grupos vulnerables, mejoramiento de
infraestructura, asistencia técnica y fortalecimiento institucional; además se privilegia la
retención estudiantil a grupos vulnerables y regiones con mayores necesidades. La meta
de cobertura en educación básica, aunque ambiciosa al referirla a la cobertura bruta,
aún dejaría por fuera del servicio educativo alrededor de 700.000 niños y jóvenes en
edad escolar cada año. Por otra parte, no presenta una estrategia que pretenda reducir
el fenómeno del traslado de la educación no oficial a la oficial, que en el cuatrienio
anterior fue de aproximadamente 400.000 cupos, situación esta que desmejora los
indicadores de cobertura ya que la tendencia señala que este desplazamiento seguirá
en aumento. La meta de cobertura para educación media no guarda relación con la
••
10 A este respecto, el MEN hizo énfasis en la utilización de herramientas como la Resolución 166 de 2003 con la que
se podrá contar con información detallada niño a niño, lo que sin duda es una oportunidad para hacer un efectivo
seguimiento a la matrícula y a los indicadores de eficiencia interna, entre otros.
11 En la actualidad, de acuerdo con el Sigob, no se está haciendo seguimiento al programa de Educación Rural.
Contraloría General de la República
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Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
anterior, porque, si bien se presentan alternativas de formación para el trabajo, excluye
a un 27% de jóvenes que terminan la educación básica en la continuidad del ciclo
educativo. El cumplimiento de estos propósitos, en las mismas condiciones existentes
en la actualidad, requeriría de una inversión adicional de aproximadamente 3,5 billones
de pesos y el PND sólo contempla 1,9 billones.
Disminuir la tasa de deserción interanual de la educación básica y media en el sector
oficial del 7% al 5%. Plantea las siguientes estrategias: incentivos y subsidios directos
a las familias condicionados a la asistencia, continuidad a programas de alimentación
escolar y transporte, intercambio de experiencias exitosas en prácticas educativas,
participación de padres de familia en los asuntos de la escuela, educación sexual y
reproductiva, seguimiento a estudiantes con probabilidad alta de deserción, mejoramiento
de infraestructura, utilización de nuevas metodologías de aprendizaje, fortalecimiento
de programas de recuperación de logros.
Por su parte, el plan sectorial del Ministerio La revolución educativa 2. Colombia
aprende, se desarrolla sobre los cuatro pilares esbozados en el plan de desarrollo
2006-2010: incremento de la cobertura, mejoramiento de la calidad educativa,
eficiencia educativa y una educación pertinente; e involucra los propósitos del Plan
Decenal de Educación. Como novedad de este plan sobresale la intención de vincular
al sistema educativo a sectores de la población vulnerable con programas especiales
para la atención a niños y niñas afectados por la violencia (desplazados y dispersos), y
para la atención a población con necesidades educativas especiales y a grupos étnicos
minoritarios, alfabetización y educación para adultos.
Indicadores de resultados
Matrícula y cobertura.
En 1970 la cobertura en la educación básica primaria llegó al 87%, en 1980 alcanzó
el 97% y, tras un notorio descenso de la misma en los años 80, se situó en 1990
en el 91%12. Las reformas de 1991 dieron un gran impulso a la cobertura de este
nivel educativo llegando en 2002 al 111%, indicador que se ha conservado estable
hasta hoy. El comportamiento de la cobertura (bruta y neta) en Colombia de los niveles
preescolar, básica y media entre 2002 y 2008 puede observarse en el Cuadro 2.1.
Cuadro 2.1
Cobertura de educación básica y media
2002-2008
Cobertura bruta
Cobertura neta
2002
90,57%
84,39%
Fuente: Ministerio de Educación Nacional
••
50
12 A. Montenegro y R. Rivas, o. c.
Contraloría General de la República
2003
2004
94,29% 95,51%
86,14% 85,40%
2005
2006
2007
2008**
97,86% 100,51% 100,87% 102,00%
88,11% 89,42% 89,38%
N.D
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La evolución de la cobertura bruta, según las estadísticas del MEN, tuvo un incremento
significativo entre 2002 y 2006, mientras que en los dos últimos años el crecimiento
ha sido menor. A pesar de su incremento de cinco puntos entre 2002 y 2007, la
cobertura neta disminuyó en 2004 y 2007.
Es destacable el evidente ensanchamiento de la brecha entre cobertura bruta y cobertura neta (Gráfico 2.1). En 2002 esta era de 6,2% mientras que en 2007 llegó
a 10,5%. Estas cifras permiten suponer que en el servicio educativo han existido
circunstancias adversas como la reprobación y la repitencia escolar, la deserción y
posterior matrícula, que han conducido al incremento de matrícula y de la población
en extraedad escolar.
Gráfico 2.1
Evolución de la cobertura neta y cobertura bruta
Fuente: Ministerio de Educación Nacional
Las coberturas brutas entre 1993 y 2005 desagregadas por nivel se observan el Cuadro
2.213. La tasa combinada exhibe la mayor cobertura en 2000 y la menor en 2003.
Es notorio el incremento de cobertura bruta del nivel preescolar duplicando en 2005
el indicador de 1993 y particularmente el salto observado entre 2001 y 2002. La
cobertura en primaria se ha conservado más o menos estable, aunque debe destacarse
su punto más alto en 1996. La educación media aparece como el nivel de menores
logros, ya que al final del período analizado tiene una cobertura del 65%, muy lejos
del 78% alcanzado en 2000.
••
13 Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia (SISD 33).
Contraloría General de la República
51
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Cuadro 2.2
Tasa de cobertura bruta por nivel educativo para la población de 5 a 17 años
Año
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Preescolar
44,4%
46,0%
45,4%
41,6%
41,7%
41,3%
43,6%
46,8%
42,5%
71,0%
82,0%
82,0%
89,0%
Básica primaria
111,6%
113,7%
114,4%
117,1%
113,9%
111,3%
113,0%
111,2%
112,5%
112,0%
113,0%
111,0%
111,0%
Básica secundaria
79,1%
80,5%
83,6%
85,1%
88,3%
86,4%
86,1%
87,3%
91,1%
79,0%
81,0%
83,0%
86,0%
Media 60,5%
67,6%
68,1%
70,4%
71,0%
70,9%
73,5%
78,0%
68,8%
56,0%
59,0%
61,0%
65,0%
Combinada
84,1%
86,5%
87,3%
88,3%
88,4%
86,4%
88,2%
89,0%
88,5%
82,0%
84,0%
85,0%
88,0%
Fuente: DNP 2007. SISD 33
Las coberturas netas desagregadas por nivel se observan en el Cuadro 3. La tasa
combinada más alta se logró en 2005 y la menor en 1993. Se observa un incremento
de la cobertura neta del nivel preescolar, aunque no tan notorio como el presentado
con la cobertura bruta, lo que implica que las niñas y niños colombianos ingresan
en forma tardía al servicio educativo. La cobertura en el nivel de primaria se ha
conservado más o menos estable. La educación básica secundaria y media presenta
avances significativos y más o menos homogéneos. Sin embargo, resulta paradójico
el crecimiento de la cobertura neta del nivel medio frente al retroceso que tuvo la
cobertura bruta en el mismo nivel.
Cuadro 2.3
Tasa de cobertura neta por nivel educativo para la población de 5 a 17 años
Año
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Preescolar
37,9%
39,9%
39,7%
37,7%
37,5%
38,1%
40,6%
43,6%
39,9%
45,5%
42,6%
46,6%
46,5%
Básica primaria
82,1%
83,6%
84,1%
84,0%
83,1%
80,6%
84,2%
83,6%
83,4%
85,4%
85,6%
85,1%
84,8%
Fuente: DNP 2007. SISD 33
52
Contraloría General de la República
Básica secundaria
51,1%
52,4%
54,3%
55,1%
57,0%
55,9%
58,4%
58,4%
60,3%
61,7%
62,5%
64,3%
66,9%
Media 24,1%
27,3%
28,1%
29,7%
32,6%
31,1%
32,9%
35,6%
31,7%
32,5%
35,3%
37,4%
38,5%
Combinada
57,5%
59,1%
59,7%
59,6%
60,2%
58,8%
61,8%
62,5%
62,2%
64,7%
64,9%
66,1%
67,4%
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Cuadro 2.4
Matrícula por sector educación básica y media
2002 - 2008
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Oficial
7.808.110
8.297.845
8.569.959
8.855.391
9.156.813
9.170.199
9.281.822
No oficial
2.186.294
2.025.737
1.932.000
1.865.102
1.865.838
1.873.646
1.828.961
Total
9.994.404
10.323.582
10.501.959
10.720.493
11.022.651
11.043.845
11.110.783
Fuente: Ministerio de Educación Nacional
Entre 2002 y 2008 la matrícula aumentó en 1.116.379 estudiantes. El sector oficial
contribuyó con 1.473.712 nuevos matriculados y el sector no oficial presentó una
disminución de 357.333 matrículas (Cuadro 2.4). En consecuencia, la participación
del sector oficial en la matrícula total pasó de un 78,1% en 2002 a un 83,5% en
2008 (Cuadro 2.5).
Cuadro 2.5
Participación de la matrícula total de la educación básica y media
2002 - 2008
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Oficial
78,12%
80,38%
81,60%
82,60%
83,07%
83,03%
83,54%
No oficial
21,88%
19,62%
18,40%
17,40%
16,93%
16,97%
16,46%
Total
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
Fuente: Ministerio de Educación Nacional Cálculos DES - Social
La mayoría de las entidades territoriales vieron incrementar el número de matriculados
entre 2002 y 2007; sin embargo, en algunos departamentos como Boyacá, Chocó,
Arauca y San Andrés, la matrícula en 2007 fue inferior a la presentada en 2002. En
casi todas las entidades territoriales, incluida Bogotá D.C., en algún año la matrícula
fue inferior a la del año inmediatamente anterior (Cuadro 2.6).
De las 33 entidades territoriales discriminadas, y teniendo en cuenta que en 2007
la cobertura bruta nacional fue de 100,9%, 23 están por debajo de este promedio
y 10 por encima. Todas las entidades territoriales incrementaron considerablemente
su cobertura bruta entere 2002 y 2007. Pese al satisfactorio resultado en cuanto a
matrícula y cobertura bruta, aún prevalecen grandes desequilibrios regionales14.
••
14 Existe una aparente incoherencia entre la información de matrícula y la de cobertura a partir de 2005, por cuanto la
cobertura aumenta aun en casos en que la matrícula ha disminuido (caso Quindío, por ejemplo). Debe tenerse en
cuenta que esto puede obedecer al uso de dos fuentes de información de población por el Ministerio de Educación
Nacional en sus cálculos: hasta 2004 se utilizaron proyecciones basadas en el Censo de 1993 y a partir de 2005
se utilizan proyecciones de población basadas en el Censo de este mismo año.
Contraloría General de la República
53
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Cuadro 2.6
Matrícula en educación preescolar, básica y media por departamento
Departamento
Amazonas
Antioquia
Arauca
Atlantico
Bogota D.C
Bolivar
Boyaca
Caldas
Caqueta
Casanare
Cauca
Cesar
Choco
Cordoba
Cundinamarca
Guainia
Guaviare
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nariño
N. de Stder. Putumayo
Quindio
Risaralda
San Andres
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Vaupes
Vichada
Total Nacional
2002
16.818
1.292.070
59.610
486.354
1.513.327
481.022
308.136
224.320
99.480
70.049
293.825
243.005
131.963
417.889
538.941
8.126
19.264
248.278
148.369
310.220
178.278
338.501
304.300
70.606
121.244
202.057
15.206
437.510
226.589
317.909
847.709
7.882
15.547
9.994.404
2003
17.783
18.572
1.300.997 1.344.813
59.597
61.750
503.657
513.276
1.544.016 1.514.029
523.146
536.794
309.783
302.635
227.259
224.214
101.918
108.248
79.116
83.623
293.868
304.810
249.719
256.518
136.380
130.928
421.372
421.311
552.956
556.348
8.222
8.632
19.617
22.161
256.064
265.012
154.377
146.885
327.804
347.253
194.917
202.319
372.432
369.491
309.843
322.360
76.407
78.492
131.181
134.165
206.763
206.571
14.735
14.816
451.412
469.587
236.723
239.760
328.273
322.587
889.947
949.278
7.418
7.963
15.880
16.758
10.323.582 10.501.959
Fuente: Ministerio de Educación Nacional
54
Contraloría General de la República
2004
2005
2006
2007
19.631
19.215
19.549
1.344.205 1.423.364 1.429.708
65.807
64.840
58.489
540.484
552.744
564.804
1.498.935 1.528.233 1.562.313
553.658
571.924
561.128
305.223
303.878
302.583
220.250
224.730
216.732
116.787
122.826
122.244
84.379
87.246
87.970
321.909
325.839
323.219
268.869
282.447
283.847
125.554
131.015
130.869
427.240
436.004
436.926
573.383
579.400
585.481
8.888
9.470
9.389
22.826
24.854
23.365
268.278
279.533
282.778
156.605
167.411
167.539
360.446
378.788
376.505
206.288
211.785
208.767
376.311
382.526
400.311
331.397
335.297
341.038
86.421
96.933
96.803
133.439
135.093
127.168
213.906
215.806
213.334
14.624
14.048
13.647
472.183
479.608
480.417
251.723
259.349
263.164
330.310
341.505
339.524
994.731 1.009.910
987.942
8.477
8.775
8.918
17.326
18.255
17.374
10.720.493 11.022.651 11.043.845
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Cobertura bruta en educación preescolar, básica y media por departamento
2002-2007
Gráfico 2.2
Fuente: Ministerio de Educación Nacional
Deserción escolar
Otro fenómeno incidente en la inclusión social es la posibilidad de acceso y permanencia en el sistema educativo de la totalidad de los niños, niñas y jóvenes que integran
una sociedad cohesionada. En este orden de ideas, la deserción escolar, entendida
como el hecho de que los estudiantes abandonen el sistema educativo antes de haber
culminado el ciclo escolar, impide el goce del pleno derecho a la educación, lo que
además tiene efectos considerables no sólo sobre los recursos destinados a la prestación del servicio educativo sino también sobre la productividad y competitividad del
país en el mediano y largo plazo.
La mayoría de las entidades territoriales han presentado progresos significativos en
cuanto a la retención de su población estudiantil en el sistema educativo entre 1997
y 2005; sin embargo, departamentos como Amazonas, Arauca, Vaupés y Vichada han
incrementado su tasa de deserción en 2005 respecto de 1997. Estos mismos departamentos, más Guaviare y Guainía, son los que mayor deserción presentan actualmente
e históricamente. Esta situación permite inferir que los antiguos territorios nacionales
elevados a la categoría de departamento por el constituyente de 1991 requieren, en
aras de la equidad territorial, políticas especiales que les permitan amainar el fenómeno del abandono escolar. Una deserción escolar del 6% anual, que es el promedio
nacional, significa que aproximadamente 700.000 niños y niñas abandonan por año
las aulas y engrosan el grupo de excluidos de la educación, situación que, además de
los problemas sociales y económicos que conlleva, se traduce en una pérdida fiscal
de alrededor de $800 mil millones en que incurre el Estado y la sociedad.
Contraloría General de la República
55
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Deserción escolar por entidades territoriales
1997 - 2005
Gráfico 2.3
Fuente: DNP 2007, SISD 33
Población en edad escolar por fuera del servicio educativo
En 2006 se encontraban matriculados en educación básica y media aproximadamente
9,6 millones de niños y jóvenes entre los cinco y dieciséis años. De acuerdo con las
proyecciones del Censo 2005, a 2006 la población en este rango de edad era de 10,7
millones, lo que sugiere una tasa de asistencia del 90%, y por consiguiente un 10%
de la población en edad escolar por fuera del sistema educativo, aproximadamente un
millón 90 mil niños y jóvenes. La inasistencia escolar se agudiza en las áreas rurales
dispersas, en donde las tasas de inasistencia son aproximadamente el doble de las
registradas en las áreas urbanas. Del total de niños y jóvenes de 5 a 16 años que se
encuentran por fuera del sistema, más de 500 mil están localizados en áreas rurales,
lo que corresponde a aproximadamente el 48% del total de inasistencia del país.
La inasistencia escolar afecta considerablemente a grupos vulnerables como la población
en situación de desplazamiento y a los grupos indígenas. El Censo 2005 indica que
el 32% de los niños y jóvenes indígenas entre 5 y 15 años (alrededor de 245 mil
niños) estaban por fuera del sistema educativo, esto es, sólo el 68% de la población
indígena en edad escolar entre 5 y 15 años de edad acudía a algún establecimiento
educativo, porcentaje muy inferior al promedio nacional.
56
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Tasa de analfabetismo
Desde 2000 hasta 2006, según la Encuesta Continua de Hogares (ECH), la tasa de
analfabetismo para las personas entre 15 y 24 años apenas ha variado: para este
grupo de edad disminuyó en 0,3 puntos porcentuales (transitó de 2,4 a 2,1%). Esta
situación contrasta sobremanera con la información ofrecida por el Censo de Población
2005: según este el 4,3% de la población de 15 a 24 años no sabe leer ni escribir.
Para las cabeceras municipales este promedio es 2,8% y para el resto es de 8,9%.
El nivel de analfabetismo en los hombres es del 4,9% y en las mujeres del 3,6%.
Igualmente se presentan grandes desequilibrios regionales: en Chocó, Córdoba y Guajira,
el nivel de analfabetismo es el doble del promedio nacional.
El analfabetismo de la población mayor de 15 años muestra un enorme retraso de
Colombia respecto de países del primer mundo y aun en comparación con países de
desarrollo similar. Según la UNESCO para 2000, los países desarrollados en su totalidad tienen tasas de analfabetismo inferiores al 3% y entre los países en desarrollo se
destacan Corea con 2,1%, Argentina 2,9% y Cuba con 3,2%, mientras que Colombia
en ese mismo año presentaba un indicador del 8,3%.
Como se puede observar en el Cuadro 2.7, el indicador de población analfabeta mayor de 15 años, según la ECH en 2005, era del 6,7%; sin embargo, el Censo del
mismo año estableció que el porcentaje era del 9,6% y ratificó que este fenómeno
alcanza niveles de dramatismo en algunas áreas rurales. La evolución en términos
generales ha sido progresiva aunque no con la contundencia esperada. La disminución
del analfabetismo ha acontecido más rápidamente en la población femenina que en
la masculina.
Cuadro 2.7
Tasa de analfabetismo por género y zona para la población de 15 años y mas
Año
Hombre
Mujer
Total
urbano
rural
total
urbano
rural
total
urbano
rural
total
1992
4,80%
18,60%
8,9%
6,4%
19,3%
9,6%
5,7%
18,9%
9,3%
1993
4,0%
17,8%
8,1%
5,3%
18,9%
8,6%
4,7%
18,4%
8,4%
1994
3,7%
17,4%
7,7%
4,8%
18,2%
8,0%
4,3%
17,8%
7,9%
1995
4,0%
16,7%
7,7%
5,0%
16,9%
7,9%
4,5%
16,8%
7,8%
1996
4,7%
19,8%
9,1%
5,3%
20,3%
8,9%
5,0%
20,0%
9,0%
1997
4,2%
20,1%
8,8%
5,0%
19,7%
8,5%
4,7%
19,9%
8,6%
1998
4,5%
20,1%
8,8%
5,3%
19,9%
8,6%
4,9%
20,0%
8,7%
1999
4,3%
18,3%
8,3%
5,5%
19,0%
8,7%
5,0%
18,6%
8,5%
2000
4,3%
17,8%
8,2%
5,3%
18,2%
8,3%
4,9%
18,0%
8,3%
2001
3,8%
17,3%
7,6%
5,0%
15,7%
7,4%
4,5%
16,6%
7,5%
2002
4,5%
16,6%
7,8%
5,7%
15,7%
8,0%
5,2%
16,2%
7,9%
2003
4,7%
16,3%
7,9%
5,4%
14,4%
7,4%
5,1%
15,4%
7,6%
2004
4,2%
14,4%
6,9%
5,3%
14,0%
7,3%
4,8%
14,2%
7,1%
2005
3,8%
14,5%
6,8%
4,7%
13,0%
6,6%
4,3%
13,8%
6,7%
Fuente: DNP, SISD 33
Contraloría General de la República
57
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Años promedio de educación
Uno los indicadores fundamentales que mide el nivel de capital humano y que refleja
la efectiva posibilidad para una activa participación en la vida social es la tasa de
escolaridad (años promedio de educación). En este sentido, Colombia no sale bien
librada respecto de algunos países de similares grados de desarrollo. Por ejemplo, Chile
en los años 80 ya tenía los niveles que Colombia está alcanzando actualmente.
Años promedio de educación para personas entre 15 y 24 años
Gráfico 2.4
Fuente: DNP 2007, SISD 33
Este indicador ha pasado de 7,9 años en 1997 a 9,0 años en 2005. Este comportamiento ascendente es también generalizado en casi todos los departamentos, aunque
en algunos de ellos como en el caso de Boyacá, Chocó y el Valle se nota un estancamiento entre 2003 y 2005; otros han empeorado sus indicadores en estos años como
es el caso de Sucre, Magdalena y Caquetá. La entidad territorial que históricamente
ha presentado mejores indicadores es Bogotá y el peor es el departamento del Chocó.
Es de anotar que la fuente no incluye los nuevos departamentos (antiguos territorios
nacionales).
Transferencias del SGP para educación como porcentaje del PIB
Las transferencias de la nación a las entidades territoriales del SGP son el principal
instrumento financiero para garantizar el funcionamiento de la educación oficial. Si bien
es cierto que se han venido incrementando, en términos nominales, como porcentaje
del PIB, registran un comportamiento descendente a partir de 2002, manteniéndose
casi igual en los últimos tres años (Gráfico 2.5).
58
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Gráfico 2.5
Transferencias SGP Educación como porcentaje del PIB.
2001 - 2008
Fuente: DNP, Banco de la República
En el Gráfico 2.6, que versa sobre la relación entre las transferencias por población
en edad escolar y las necesidades del servicio educativo reflejadas en la población en
edad escolar por fuera de éste para 2005, se observa un alto grado de dispersión,
situación que implica que en los criterios de distribución de los recursos para el sector educativo no existe una correspondencia entre las necesidades del servicio y la
asignación de recursos.
Gráfico 2.6
Relación entre necesidades educativas y asignación del SGP para el sector
Fuente: Ministerio de educación Nacional, DNP Documentos Conpes Sociales. DANE
Contraloría General de la República
59
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Conclusiones
La política pública sobre la educación preescolar, básica y media en Colombia ha conocido desde los comienzos de la República movimientos pendulares en cuanto a su
promoción y financiación por el Estado. A partir de la Constitución Política de 1991 y
como consecuencia de la institucionalización de las transferencias intergubernamentales para la financiación de los servicios básicos esenciales, la cobertura educativa ha
presentado un notable incremento. La política pública en los últimos años ha girado
en torno al incremento de la cobertura, la retención estudiantil, el mejoramiento de la
calidad, la disminución del analfabetismo, el incremento de los años de escolaridad y la
pertinencia educativa. Se observa una mejora general de resultados. Debe destacarse,
sin embargo, que la educación media aparece como el nivel de menores logros, ya
que al final del período analizado (2005) tiene una cobertura bruta del 65%, lejos del
78% alcanzado en 2000. La brecha existente entre la cobertura bruta de la básica
secundaria y la de la media, que entre 2001 y 2005 superó los 20 puntos porcentuales, indica que un número significativo de jóvenes abandona el sistema educativo
antes de ingresar a la educación media. Esta relativa baja cobertura en el nivel medio
“implica que la mayoría de los jóvenes colombianos sólo recibe una educación mínima,
carente de las competencias básicas requeridas para la participación creativa en la
vida social y en el mundo del trabajo. Por supuesto que esto implica su exclusión o
marginalidad social y económica, lo cual está estrechamente relacionado con nuestra
problemática de violencia, guerra interna y delincuencia”15. Por otra parte, prevalecen
fuertes desequilibrios regionales, donde las entidades territoriales de menor desarrollo
económico y de menor capacidad fiscal son también aquellas con más baja cobertura,
más alta deserción escolar, más baja escolaridad y mayor número de iletrados. Pese al
avance general, el país presenta un notable atraso frente a países desarrollados y aun
frente a países de similares condiciones. En el caso de las minorías étnicas -pueblos
indígenas- se advierte que sus indicadores educativos están muy por debajo de los
de la población en general.
Bibliografía
Castillo, Andrés Mauricio, ¿Calidad o cobertura? Análisis de la contratación
servicios educativos en Colombia, Bogotá: 2008.
de los
Naciones Unidas; CEPAL; EuroSocial, Un sistema de indicadores para el seguimiento
a la cohesión social en América Latina, Santiago de Chile: 2007.
CEPAL, Cohesión Social. Inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el
Caribe, Santiago de Chile: 2007.
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pública educativa a la luz del derecho a la educación, Bogotá: 2004.
Contraloría General de la República (Garay, Luis, director académico), Colombia: entre
la exclusión y el desarrollo. Propuesta para la transición al Estado Social de Derecho,
Bogotá: 2002.
••
60
15 Víctor M. Gómez, Claudia M. Díaz y Jorge E. Celis, El puente está quebrado… Aportes a la reconstrucción de la
educación media en Colombia, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2009, p. 27.
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Garay, Luis J.; Rodríguez, Adriana, “Exclusión e inequidad. Vías para un cambio constructivo”, Theologica Xaveriana, 164, Bogotá: 2007.
Gómez, Víctor Manuel; Díaz, Claudia Milena; Celis, Jorge Enrique, El puente está
quebrado... Aportes a la reconstrucción de la educación media en Colombia, Bogotá:
Universidad Nacional de Colombia, 2009.
Ministerio de Educación Nacional. Plan Sectorial 2006-2010 Revolución Educativa.
Cartilla 8, 2008.
Montenegro Armando; Rivas Rafael, Las piezas del rompecabezas, Bogotá: 2005.
Contraloría General de la República
61
Fotografía: Carlos Jesús González Afanador
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La educación terciaria en Colombia: 1958-2008. La política pública y sus resultados
Carlos Alberto Mosquera Ortiz1
Introducción
El acceso a la educación terciaria de calidad es hoy uno de los principales mecanismos de inclusión social, es decir, uno de los principales medios de ingreso calificado
al mercado laboral y de participación creativa y proactiva en la vida social, cultural
y política.
Es comprensible el énfasis actual en la estimación de este nivel educativo como uno
de los principales medios de inclusión social: aunque la universalización de la educación terciaria fue alcanzada por algunos de los países más avanzados en proceso
secuencial en los años 60 del siglo pasado2, hoy es una meta que tienen ante sí los
menos desarrollados o emergentes, cuando menos en América Latina, donde existen
muy marcados contrastes en sus sistemas educativos (masificación de la educación
terciaria y analfabetismo).
La modernización de una sociedad implica generalmente inclusión social creciente por
la educación terciaria3. Dicho de otro modo: en la medida en que una sociedad se
moderniza, la educación terciaria pierde su carácter restringido, elitista, se masifica
en una primera instancia y luego se universaliza. Este proceso implica “una creciente
penetración de la universidad en la población en edad de asistir a ella, comprendiendo
los distintos estratos y categorías de la sociedad, incluyendo entre [estas] las derivadas
de la diferencia de sexos”, una creciente diversificación de la oferta de estudios y de
instituciones, porcentajes considerables de la población estudiantil en carreras técnicas
y científicas, un desarrollo creciente de la investigación científica, y una organización
racional de las instituciones correspondientes para el logro de los fines anteriores al
menor costo económico y académico posible4. A esto se agrega su regionalización.
Los seis aspectos que acaban de indicarse son esenciales en el examen de la educación terciaria como vía para la inclusión social. En la presente contribución nos
••
1 Profesional especializado de la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector Social.
2 En los EU, por ejemplo, la educación elemental universal se alcanzó en el tránsito al siglo XX. En los años 30 del
siglo pasado la universalización de la educación secundaria fue casi completa. En los años 60 de este mismo siglo
la proporción de la cohorte de edad procedente de la educación secundaria que accedió a algún tipo de educación
terciaria fue de más del 50%. Cf. Talcott Parsons y Gerald Platt, The American University, Cambridge: Harvard University Press, 1973, pp. 3 y 4.
3 La modernización de las sociedades consiste en la experimentación de los cambios sociales y políticos que acompañan su industrialización. Entre tales cambios se cuentan la urbanización, los cambios en la estructura ocupacional,
la movilidad social, el desarrollo educativo, la configuración de instituciones políticas representativas, y el tránsito
del Estado liberal moderno al Estado benefactor. Cf. Reinhard Bendix, Estado nacional y ciudadanía, Buenos Aires:
Amorrortu editores, 1984, p. 17.
4 Estamos empleando aquí el concepto de modernización universitaria expuesto por Germán W. Rama en su trabajo
(ya clásico) El sistema universitario en Colombia, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 1970, p. 114.
Contraloría General de la República
63
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
limitaremos a la consideración de tres de ellos: 1. la penetración de la educación
terciaria en la población, 2. la diversificación de estudios (o carreras) e institucional,
y 3. la regionalización.
El primer aspecto resulta obvio. Este supone, en condiciones normales, un aumento
constante de la matrícula en el sistema. Con respecto al segundo, se sabe que en un
determinado momento de su evolución, ante la demanda social de nuevas y mayores
oportunidades de educación postsecundaria, producida por la rápida expansión de la
escolaridad secundaria, los sistemas de educación terciaria se ven obligados a diversificar su oferta de programas y a diversificarse institucionalmente. En cuanto a la
regionalización cabe señalar que si bien la concentración de las instituciones de educación terciaria se corresponde con la concentración urbana por la demanda de recurso
humano de alto nivel, para volver accesible regionalmente y por ende socialmente el
ingreso a la educación terciaria es necesario extender los servicios correspondientes a
todas las regiones del país5.
En consecuencia, la descripción y el análisis de la forma y el grado en que la educación terciaria colombiana ha hecho posible la inclusión social versarán sobre su
penetración en “la población en edad de asistir, comprendiendo los distintos estratos
y categorías de la sociedad, incluyendo entre [estas] las derivadas de la diferencia
de sexos”. Se referirán, pues, a la evolución de la matrícula nacional, regional y por
sexo, a la evolución de la cobertura (nacional), y a cómo han acontecido el acceso al
sistema (según estratos sociales o por quintiles de ingreso), la oferta institucional y la
diversificación de programas e institucional. Por otra parte, se hará referencia a otros
países latinoamericanos y de otras áreas geográficas con miras a registrar las brechas
existentes en este orden comparativo.
Correlativamente se estimará en qué medida los resultados alcanzados en la educación
terciaria, en los tres aspectos indicados, han sido configurados en forma combinada
por la “inercia del sistema” (que en buena medida es también decir por el mercado)
y por la intervención de las autoridades públicas (política pública). Desde luego, la
prevalencia de la “coordinación del mercado”, de la “coordinación oligárquica académica” o de la “coordinación de la autoridad estatal” en el sistema, para usar la
terminología empleada por Burton Clark en su examen de la integración y el cambio
de los sistemas de educación terciaria6, son expresión de la voluntad de los actores
públicos y, por tanto, pueden ser consideradas elementos constitutivos o definitorios
de la política pública.
El estudio tiene su punto de partida en los años 60 del siglo pasado. Nos remitimos
a esta década por dos razones: en primer lugar, para conocer, en sus líneas generales,
cómo ha acontecido el proceso de inclusión social por la educación terciaria desde
cuando se produjo el afianzamiento de la universidad moderna y se inició el ciclo
expansivo del sistema en el país; en segundo lugar, para captar más cabalmente, en
ese proceso de mediano plazo y desde el punto de vista de evaluación de la política
••
5 Ibídem, p. 48. Rama considera que la extensión de la educación universitaria en las regiones es también una dimensión de la modernización universitaria. Nótese que, apoyados en Rama, hablamos más en general de educación
terciaria.
6 Burton R. Clark, El sistema de educación superior. Una visión comparativa de la organización académica, México,
D.F.: Universidad Autónoma Metropolitana, 1991, pp. 199 y ss.
64
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
pública, el “marco general en el que se integran las actividades”, la
vamente permanente de referencia u orientación”, o “las intenciones
las autoridades” o actores públicos que, a nuestro juicio, han definido
de la educación terciaria en Colombia y explican en alto grado sus
“estructura relatimás generales de
la política pública
resultados7.
La educación terciaria durante el Frente Nacional
Los años 50 conocieron la emergencia de importantes actores en la definición de la
política pública de la educación terciaria en Colombia y los años 60 las primeras propuestas de modernización y planificación universitarias, esto es, de reforma universitaria.
Desde 1960 hasta el término formal del Frente Nacional (1974) la educación terciaria
colombiana exhibió un importante desarrollo cuantitativo8. Este desarrollo fue causado
por el crecimiento de la población en edad de educarse, por los cambios estructurales
de la sociedad colombiana -principalmente la urbanización y los cambios en la distribución de la población activa en la economía-, y por la presión, como efecto de la
nueva situación de clases sociales, de los estratos medios para obtener movilidad social
por la vía educativa9. Este período conoció el afianzamiento de la universidad moderna
con su derivación más reciente desde los años 70: la “universidad de masas”10.
••
7 Dentro de las cinco características definitorias que Yves Meny y Jean-Claude Thoenig (Las políticas públicas, Barcelona: Ariel, 1992, pp. 90-91) les atribuyen a las políticas públicas, nos parece que la que acabamos de enunciar
tiene un fuerte poder explicativo. Dichas cinco características son las siguientes: 1. un contenido (se movilizan
recursos para generar resultados o productos); 2. un programa, es decir, “un marco general en el que se integran
las actividades, una estructura relativamente permanente de referencia u orientación”, o, en palabras de David Easton, “las intenciones más generales de las autoridades de las que todo output específico puede ser una experiencia
parcial”; 3. una orientación normativa (se presupone que la actividad pública no es la resultante de respuestas aleatorias, sino más bien la expresión de finalidades y preferencias que el decisor no puede dejar de asumir, de las que
es responsable); 4. un factor de coerción social (la actividad pública procede de la naturaleza autoritaria de que se
halla investido el actor gubernamental), y 5. una competencia social (actos y disposiciones que afectan la situación,
los intereses y los comportamientos de los administrados).
8 Ricardo Lucio y Mariana Serrano, La educación superior [en Colombia]. Tendencias y políticas estatales, Bogotá:
Universidad Nacional de Colombia, 1992, pp. 82 y ss.
9 G. Rama, o. c., p. 30.
10 Se entiende por universidad moderna aquella universidad que implicó una amplia diversificación dirigida hacia las
carreras requeridas por la industrialización tales como las ingenierías especializadas, la economía y la administración, la educación, las ciencias sociales y básicas, y que se dirigió fundamentalmente hacia las nuevas capas medias
surgidas también de la movilidad estructural generada por dicha industrialización. La universidad de masas se refiere
a aquella constituida fundamentalmente por carreras intermedias, técnicas y por los currículos de la universidad
nocturna. Esta universidad surgió de la demanda por educación terciaria de los grupos medios, bajos y populares.
La universidad tradicional (o preindustrial) es aquella universidad integrada básicamente por carreras como la medicina, el derecho, la teología y la ingeniería civil, y su función era predominantemente ideológica. Cf. Rodrigo Parra
Sandoval, Elementos para un diagnóstico de la universidad colombiana, Bogotá: Universidad de los Andes, 1988,
pp. 12 y 22.
Contraloría General de la República
65
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La matrícula (nacional, pública y privada, regional y por sexo) y la
oferta institucional
Durante este período la matrícula experimentó un crecimiento constante. En 1960 había
23.013 estudiantes matriculados. Desde entonces las cifras de enrolamiento empezaron a doblarse cada cinco años de modo que en 1975 había 176.098 estudiantes
matriculados11 (Gráfico 3.1). Este crecimiento fue consecuencia de la expansión de la
educación primaria y secundaria registrada durante las dos décadas anteriores: entre
1945 y 1957, años en que la apertura de la educación pública a las capas populares no habría sido posible sin el considerable desarrollo de la educación privada, la
matrícula en la primaria creció 104% y en la secundaria 209%12.
Gráfico 3.1
Matrículas pública, privada y total en la educación terciaria en Colombia.
1950, 1960, 1968, 1975
Fuente: Icfes, en R. Lucio y M. Serrano, o. c., pp. 90 y 173. Elaboró: CGR (DES Social).
En 1960 el predominio de la matrícula oficial sobre la privada todavía era ostensible. A
partir de 1974 la matrícula privada empezó a consolidar su predominio (Cuadro 3.1).
Cuadro 3.1
Participación porcentual de las matrículas pública y privada en la
matrícula total en la educación terciaria en Colombia.
1960, 1968, 1974
Participación matrícula pública
Participación matrícula privada
1960
59,3
40,7
1968
54,5
45,5
1974
48,8
51,2
Fuente: Icfes, en R. Lucio y M. Serrano, o.c., pp. 90 y 173. Cálculo: CGR (DES Social).
••
11 Banco Mundial, Tertiary Education in Colombia. Paving the Way for Reform, Washington, D.C.: 2003, p. 20; R.
Lucio y M. Serrano, o. c., pp. 90 y 173.
12 Cf. Aline Helg, “La educación en Colombia: 1946-1957”, en Nueva Historia de Colombia, IV, Bogotá: Planeta,
1989, p. 118.
66
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
El crecimiento de la matrícula estuvo acompañado por un considerable aumento de las
instituciones de educación terciaria (Gráfico 3.2)13. A partir de 1970 las instituciones
privadas comenzaron a superar a las oficiales en número (24 privadas, 23 oficiales).
Con respecto a las universidades, el predominio de las privadas empezó antes de ese
año: según el decreto 1297 de 1964, 13 eran públicas y 11 privadas14, pero ya en
1966, 18 eran públicas y 23 privadas15.
Gráfico 3.2
Instituciones públicas y privadas de educación terciaria en Colombia.
1960, 1970, 1974
Fuente: Icfes, en R. Lucio y M. Serrano, o. c., pp. 90 y 173. Elaboró: CGR (DES Social).
Entre 1973 y 1974 el aumento de universidades, tanto estatales como privadas, fue
considerable: las oficiales pasaron de 23 a 37 (un aumento del 60%), y las privadas
de 35 a 58 (un aumento del 66%). Gracias a este fenómeno, que nos convirtió en
el país con el mayor número de universidades en el mundo, fue posible la expansión
contemporánea de la matrícula de la educación terciaria en Colombia16.
El incremento de universidades desde los inicios del Frente Nacional fue expresión de
la poca capacidad de intervención de la autoridad pública sobre un sistema educativo
•• 13 Instituciones de educación terciaria son tanto las universidades propiamente dichas como aquellas instituciones no
universitarias de educación postsecundaria que en nuestro caso ya desde los años 60 ofrecían carreras “cortas” o
“intermedias” (de dos o tres años de duración), distintas de las “carreras largas” (de cuatro o cinco años de duración)
ofrecidas por la universidad tradicional. Aquí y en lugares subsiguientes del texto se entenderá por “universidad
tradicional” la universidad en general, tanto la tradicional en sentido estricto como la moderna y la de “masas”.
14 Dicho decreto, indican Lucio y Serrano (o. c., p. 61), no reconocía la Universidad de San Buenaventura ni las instituciones oficiales ESAP de Bogotá, Universidad Francisco de Paula Santander de Cúcuta, Universidad de Pamplona y
Universidad del Quindío, que en ese año, según las estadísticas del Icfes, se encontraban funcionando. Hablaríamos
entonces de 17 universidades públicas y de 12 privadas.
15 G. Rama, o. c., p. 42.
16 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 82.
Contraloría General de la República
67
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
“ampliamente tributario de la iniciativa privada” y del decisivo influjo de actores externos
en la educación colombiana: los créditos y la ayuda de organismos norteamericanos
se destinaron en su mayoría a la educación terciaria, acelerando su desarrollo17.
La floración de instituciones de educación terciaria durante este período no fue principalmente el resultado de la presión cuantitativa de la demanda: la demanda no
es creadora por sí misma de un gran número de instituciones18. Y esa floración de
instituciones no alteró, con la excepción de Bogotá, la distribución regional de la
matrícula. En 1968 Bogotá concentraba el 54,5% de la matrícula universitaria y los
cuatro centros urbanos más poblados (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla) concentraban más del 80% de la población universitaria19. En 1974 Bogotá tenía el 43,4%
de la matrícula universitaria y las zonas central, noroccidental y suroccidental del país
concentraban el 75% de la misma. Hacia 1974 la zona norte (Barranquilla, Cartagena
y Santa Marta) comenzó a perfilarse como el cuarto núcleo universitario del país con
cerca del 10% de la matrícula20.
La participación de la mujer en la educación terciaria empezó a ser cuantitativamente
significativa desde finales de los años 60 (Gráfico 3.3): uno de cada cuatro estudianGráfico 3.3
Matrícula según sexo en la educación terciaria en Colombia.
1963, 1969, 1973
Fuente: Icfes, en R. Lucio y M. Serrano, o. c., pp. 90 y 173. Elaboró: CGR (DES Social).
•• 17 Aline Helg, “La educación en Colombia: 1958-1980”, en Nueva Historia de Colombia, IV, Bogotá: Planeta, 1989,
p. 136. Añade Helg en este lugar (p. 138): Entre 1960 y 1967, por ejemplo, “el país recibió 48 millones de dólares
para el fomento de la educación, de los cuales 28 millones fueron invertidos en la educación terciaria, principalmente en la construcción de edificios académicos y en el desarrollo de nuevas carreras en las universidades Nacional,
de Antioquia, del Valle y de los Andes”. No debe pasarse por alto que “junto al diseño económico había un designio
de modelar las instituciones, entre ellas las universitarias, según la visión geopolítica de los Estados Unidos. Los
estudios sobre problemas de América Latina se iniciaron en centros regionales constituidos para el efecto en universidades norteamericanas. Fundaciones como la Ford, la Rockefeller, la Fullbright y otras, lo mismo que los Cuerpos
de Paz, se amoldaban a una estrategia global de apoyo a los enunciados de la Alianza para el Progreso”. Cf. Gabriel
Restrepo, Peregrinación en pos de omega: sociología y sociedad en Colombia, Bogotá: Universidad Nacional de
Colombia, 2002, p. 96.
18 Así lo indica Rama (o. c., p. 47) para el sistema universitario colombiano hasta 1970, pero no hay duda de que tal
afirmación conserva su validez hasta hoy.
19 Ibídem
20 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 85.
68
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
tes matriculados en este nivel educativo era mujer. En 1963 la población femenina
representaba el 19% de la matrícula, pero ya en 1969 y en 1973 representaba el
26%21.
Hacia mediados de los años 60 la participación femenina era ligeramente superior
en la educación privada y se orientaba en menor grado que la masculina hacia las
carreras técnico-científicas22. La vinculación de la mujer a la universidad guardó una
relación directa con el origen de clase de la familia. Su participación se inició de manera significativa en las universidades que atendían los estratos sociales altos: entre
1957 y 1973 las universidades de los Andes, del Rosario, Javeriana y Bolivariana
sumaban el 34,8% de la población femenina universitaria23.
Acceso y estratificación social
Como acontecía desde comienzos del siglo, el acceso a la educación terciaria hasta
mediados de los años 70 fue asunto de una privilegiada minoría. Por supuesto, no se
trataba tan sólo de una muy exigua cobertura, que entre 1960 y 1975 había transitado
del 1,5% al 5% (porcentajes de matrícula con respecto a la población de 18 a 24 años
de edad)24. De acuerdo con datos muestrales de las poblaciones estudiantiles de las
universidades Nacional (1967) y de los Andes (1964), se sostenía que la universidad
era la imagen invertida de la sociedad: las categorías socio-ocupacionales de mayor
volumen dentro de la sociedad (por ejemplo, “capataces, obreros y asalariados rurales”) tenían una representación insignificante en la matrícula universitaria (7,3% en la
Universidad Nacional y 1,6% en la Universidad de los Andes), mientras que categorías
socio-ocupacionales cuantitativamente muy poco significativas (profesionales universitarios, jefes altos o medios de la administración pública o privada, “patrones con un
empleado o más”, etc.) contaban con una considerable representación en la matrícula
(56% en la Universidad Nacional y 87% en la Universidad de los Andes)25.
Ya desde entonces se configuraba un sistema de educación terciaria socialmente estratificado o segmentado, que grosso modo pervive hasta hoy: “…se esbozaba una
tendencia a concebir ciertas universidades como prestigiosas y, en cambio, a ver otras
como destinadas a recibir los estudiantes de las capas medias que, indudablemente,
no habían podido pagarse los mejores colegios secundarios privados”26.
•• 21 Ibídem, p. 178.
22 G. Rama, o. c., p. 118.
23 Elsy Bonilla, “La mujer y el sistema educativo en Colombia”, en Revista Colombiana de Educación, 2, Bogotá: Universidad Pedagógica Nacional, 1978, p. 44, citado en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 115.
24 Banco Mundial, o. c., p. 21.
25 G. Rama, o. c., pp. 83-84.
26 A. Helg, “La educación...: 1958-1980”, en o. c., p. 135. Rama (o. c., pp. 83-84), aludiendo a las “clientelas sociales” atendidas por las universidades a finales de los años 60, afirma: “La Universidad Nacional es la universidad
de las antiguas clases medias urbanas; la Universidad de los Andes -representativa de las universidades privadas de
alto status social, que tipificamos junto con el Colegio Mayor del Rosario, [la] Universidad Javeriana, [la] Universidad Bolivariana- atiende a la clase alta y a la parte superior de las clases medias. ...Cubriendo el resto del espectro
social, otras universidades privadas o las oficiales especializadas en formación de docentes incrementan su participación en la matrícula universitaria nacional enfatizando en los niveles estratificados medio-medio y medio inferior.
Son... universidades del tipo La Gran Colombia, [Jorge] Tadeo Lozano o América que ofertan cursos nocturnos, o
niveles académicos no excesivamente exigentes en sus cursos diurnos, reclamados por esos sectores sociales con
dificultades de formación preuniversitaria para acceder a la Universidad Nacional... y urgidos por obtener un título
profesional que les permita cierto ascenso social y la incorporación a una posición ocupacional de mayor status que
el de sus padres.”
Contraloría General de la República
69
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La comparación internacional
En 1964 Colombia exhibía una tasa de 23 estudiantes de educación terciaria por
10.000 habitantes, inferior al promedio de América Latina en 1960 (29) y a la tasa
que exhibía un país como EU en este mismo año (201). La cobertura (porcentaje de
matrícula con respecto a la población de 20 a 24 años) era en Colombia en 1969
del 4%, mientras que en Argentina en 1960 era del 10%, en México en 1960 era
del 4,5%, y en Chile en 1967 del 7,3%27. Estos datos eran indicativos, se decía en
1970, de “la magnitud del esfuerzo necesario para alcanzar las tasas universitarias
de los países más avanzados en esta materia”28.
La política pública: actores y prácticas
Como ya se indicó, en los años 50 emergieron actores públicos claves (domésticos y
externos) en la orientación y realización de la política pública de la educación terciaria
en Colombia. En 1954, con el Decreto 3686, se creó el Fondo Universitario Nacional (FUN), “en lo que podría calificarse como un primer intento de dar coherencia
institucional al incipiente sistema universitario nacional”29. Como entidad estatal se le
encomendó la misión de coordinar los esfuerzos de las universidades con miras a su
desarrollo y de auspiciar actividades comunes en las áreas de posgrado y la contratación
de profesionales y expertos extranjeros30. Posteriormente, en 1958, las universidades
mismas, tanto oficiales como privadas, con la idea de una agremiación o coordinación
interuniversitaria, fundaron la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN). Esta
asociación se definió como un organismo privado y permanente que pretendió “llenar
el vacío existente en cuanto a las políticas universitarias nacionales”31.
Poco después de creada la ASCUN, se reestructuró el FUN, y se constituyó “la simbiosis FUN-ASCUN”, que duró hasta 1968. Se asegura que, en la práctica, las dos
instituciones funcionaban como una sola: el Consejo Nacional de Rectores y el comité
de seis miembros, como órganos de dirección y administración de la ASCUN, lo eran
también del FUN. Dada la debilidad de la representación de las universidades estatales
en dichos órganos (causada por la inestabilidad permanente en las rectorías de tales
universidades), la orientación de la política pública (“la iniciativa en la organización
universitaria, su control y el manejo de su presupuesto”) residió de facto en este período en un grupo de rectores de las universidades privadas32.
•• 27 G. Rama, o. c., p. 33.
28 Ibídem.
29 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 52.
30 Ibídem.
31 Ibíd., p. 53.
32 R. Lucio y M. Serrano, o. c., pp. 54 y 55. Según estos autores (o. c., p. 56), gran parte de los esfuerzos de ASCUNFUN se orientó a conciliar los intereses de los diferentes grupos de poder que presionaban sobre la universidad
colombiana: la Iglesia (cuyas universidades tenían influencia considerable en ASCUN), los gremios (especialmente
los industriales, presentes en los consejos de las universidades públicas y con intereses muy concretos en algunas
privadas), y las fundaciones o entidades extranjeras (particularmente norteamericanas, que colaboraron con la dotación de algunas universidades y propendían por la modernización de la universidad colombiana).
70
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Aunque la actividad de planeación en Colombia se inició a finales de los años 40
(durante el gobierno de Ospina Pérez), en gran medida como necesidad inmanente al
desarrollo alcanzado por la economía nacional, fue en los años 60 cuando se produjeron
los primeros planes gubernamentales de desarrollo económico y social. La educación
terciaria no gozó de mayor consideración en estos planes durante el período aquí examinado: la educación básica y media y la enseñanza técnica fueron la prioridad33.
Aparte el diagnóstico ofrecido sobre la situación de la educación terciaria (proliferación
de instituciones, escaso presupuesto que se diluía entre varias instituciones, deficiente
infraestructura y bajo nivel académico del profesorado), el Plan de Desarrollo Económico
y Social 1961-1964 se limitó a registrar la “necesidad de elaborar un programa completo de reestructuración y orientación de la actual universidad colombiana con miras a
fundamentar su organización sobre bases más acordes con las exigencias actuales del
país”34. De igual modo, el plan de desarrollo Las cuatro estrategias (1970-1974) poco
se ocupó de la educación terciaria, “tanto en su diagnóstico como en los programas”,
porque se asumía que esta responsabilidad era del FUN, del ICFES y de ASCUN35.
Las iniciativas gubernamentales se centraron en la expedición de un estatuto orgánico
para las universidades departamentales (Decreto 277 de 1958) y de dos estatutos
orgánicos para la Universidad Nacional (Decreto 136 de 1958 y Ley 65 de 1963)36,
y en la promulgación de los decretos 1464 de 1963, que definió los componentes
no universitarios del sistema (formación de profesionales en carreras cortas, formación
de técnicos medios y formación de técnicos en educación)37, y 1297 de 1964, que
reglamentó por primera vez en el país “la educación superior en las universidades y
en otros institutos”. Este decreto, constituido por ocho artículos, proporcionaba una
definición de universidad (“institución educativa de cultura superior, oficial o privada,
autorizada por el gobierno nacional para otorgar licenciaturas, grados profesionales y
títulos académicos como los de magíster y doctor”), declaraba que el gobierno nacional
ejercería la reglamentación, dirección e inspección de las universidades con la asesoría
del FUN, y hacía especial énfasis en la reglamentación de los títulos exclusivamente
otorgados por las universidades (profesionales o licenciados). Señalaba asimismo que
los institutos de educación superior (oficiales y privados) tendrían que contar con
autorización del Ministerio de Educación Nacional para el otorgamiento de los títulos
de técnico o perito.
•• 33 Este énfasis se debió probablemente a las recomendaciones de las misiones extranjeras contratadas por el gobierno
de Rojas Pinilla (la misión Economía y Humanismo del sacerdote Louis-Joseph Lebret, y una de la Unesco), que
insistieron, la primera, en la generalización de la educación primaria, en el desarrollo de la enseñanza técnica y
profesional y en la creación de un sistema de aprendizaje industrial, y la segunda, en la unificación de la educación
primaria con cinco años de escolaridad obligatoria y en una división del bachillerato en dos ciclos (uno primero
orientado hacia las carreras prácticas y técnicas y uno segundo preuniversitario y normalista). Cf. A. Helg, “La educación...: 1946-1957”, en o. c., pp. 116-117.
34 Myrian Henao Willes, Políticas públicas y universidad. Estudio sobre las políticas públicas para la capacidad científica de la educación superior en Colombia, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia/Fundación Ford/ASCUN,
1999, pp. 130-131.
35 Ibídem, p. 133.
36 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 56. El estatuto orgánico de 1963 estableció “con mayor precisión la definición y los
fines de la Universidad Nacional”, formuló por primera vez un concepto legal de autonomía universitaria y le otorgó
la facultad de establecer posgrados y “mecanismos de descentralización” hacia sus seccionales (ya se encontraban
funcionando las seccionales de Manizales, Medellín y Palmira). Ibíd., p. 59.
37 Ibíd., p. 61.
Contraloría General de la República
71
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La planeación de la educación terciaria fue realizada principalmente por los propios
actores implicados en la actividad educativa. Como resultado de un “proceso prolongado de reflexión sobre la universidad en Colombia, generado por las autoridades
universitarias colombianas (tanto públicas como privadas)...”, en 1968 se publicó el
Plan básico de la educación superior en Colombia38. Este documento, que hacía “propuestas en torno a políticas y objetivos de un sistema universitario nacional, de corte
moderno y regionalizado”, fue discutido y aprobado por los rectores universitarios para
ser presentado a las autoridades competentes como propuesta para un “mejoramiento
de la educación universitaria”. Tan sólo aquella parte de las propuestas concerniente
a la organización del sistema cristalizaría en la creación del Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educación Superior (ICFES) en 196839.
En el agitado escenario político de los años 60 y 70 (el influjo de la revolución cubana, sobre todo en los medios estudiantiles universitarios; la Alianza para el Progreso,
“réplica en miniatura del Plan Marshall”), se forjó una política que parecía orientada
a “privatizar la universidad a largo plazo”, caracterizada por la permanente inestabilidad en las rectorías de las universidades públicas, los continuos cierres de estas
universidades y la represión del movimiento estudiantil (agudizada durante el gobierno
de Lleras Restrepo)40. Esta política y el limitacionismo del ingreso practicado por las
universidades públicas (que también era limitacionismo del conocimiento)41, definieron,
•• 38 Ibíd., p. 63.
39 R. Lucio y M. Serrano, o. c., pp. 64-65. La reforma constitucional de 1968 estableció que los ministros, los jefes de
los departamentos administrativos y los gerentes de los establecimientos públicos nacionales eran agentes directos
del presidente de la República. Las universidades estatales, que fueron convertidas por ley en establecimientos
públicos, quedaron subordinadas al Ejecutivo, “perdiendo todo tipo de autonomía lograda hasta el momento”. El
nombramiento de los rectores de las universidades departamentales quedó a discreción del gobernador respectivo.
Cf. R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 73.
40 Así opina A. Helg, “La educación...: 1958-1980”, en o. c., p. 142. Según esta autora dicha política sometió a los
estudiantes de las universidades públicas a alargar sus años de estudio, a estimular la matrícula en los planteles
privados y a reducir el valor de los diplomas de los egresados de dichas universidades. Ahora bien, debe subrayarse
que en el trasfondo de los conflictos entre el movimiento estudiantil y las autoridades se hallaba el tema de la reforma
universitaria. Por otra parte, también hay que indicar que el debilitamiento de la universidad pública en Colombia,
“no sólo en términos de su liderazgo cuantitativo sino de su prestigio a los ojos de las élites”, es juzgado por algunos
autores como un efecto de la ausencia de dicha reforma universitaria en el período previo a la expansión del sistema.
Cf. Lúcia Klein y Helena Sampaio, “Actores, arenas y temas básicos”, en Rollin Kent (comp.), Los temas críticos de
la educación superior en América Latina en los años noventa. Estudios comparativos, México: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)/Universidad Autónoma de Aguascalientes/Fondo de Cultura Económica (FCE),
2002, p. 38.
41 Rama (o. c., pp. 103 y ss.) es quien afirma la tesis del limitacionismo, entendido como política de restricción de
acceso a la universidad (y por tanto al conocimiento), y (basado en Max Weber) proporciona una discusión de sus
bases racionales. La política del limitacionismo, que según Rama caracterizaba principalmente a la Universidad Nacional (UN), se fundaba en el valor de la obtención de un alto nivel científico y académico. Esta política significaba
negar otras políticas fundadas en otros postulados de valor. Dicho limitacionismo se expresaba, según dicho autor,
en un progresivo descenso de la participación de la matrícula de la UN dentro de la matrícula nacional (en efecto:
en 1965 la matrícula de la UN representaba el 19,2% de la matrícula nacional de pregrado y en 2002 el 4,1%.
Cf. Universidad Nacional de Colombia, La reforma académica que requiere la Universidad Nacional de Colombia,
Bogotá (Rectoría): 2004, p. 29).
72
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
en cuanto prácticas de actores públicos, la política pública de la educación terciaria en
Colombia durante aquellas dos décadas, y contribuyeron en alto grado a la profusión
de las universidades y matrícula privadas42.
Las tentativas de planeación del sector, agenciadas por las autoridades universitarias,
contrastaron con el desordenado desarrollo de la educación terciaria durante el período.
La expansión del sistema no fue el resultado de un plan43. Dadas la libertad reinante
y la carencia de un proyecto de desarrollo de la educación terciaria y de “normas
mínimas de calidad académica” (“proyecto” y “normas” que sólo podía promover el
Estado), los más variados agentes obraron como fundadores de universidades y en
virtud de las más contradictorias orientaciones44. El desarrollo alcanzado por el sistema
(sobre todo el número de instituciones y particularmente el de universidades), que a
pesar de los esfuerzos de coordinación adelantados por el FUN se rigió principalmente
por el mercado45, no sólo acusaba una evidente ineficiencia sino que, desde el punto
de vista social, actuaba contra la integración de la sociedad colombiana “brindando
en lugar de una socialización nacional, una socialización pautada por las condiciones
de clase, las ideologías y la religión”46.
La educación terciaria entre 1975 y 1999
En los años 70 irrumpió en el escenario de la educación terciaria colombiana la “universidad de masas”, la cual se correspondió con el auge de la universidad privada y
el debilitamiento de la universidad pública. El tránsito de la universidad moderna a
la de “masas” se relaciona tanto con la demanda por educación de los nuevos estratos sociales medios, bajos y populares, como con la oferta de enseñanza superior en
carreras intermedias, técnicas y de carácter nocturno. El acceso de jóvenes de estos
estratos sociales a la educación terciaria les brindó oportunidades e implicó nuevas
formas de estratificación del sistema, pero tuvo consecuencias para la calidad de la
educación (baja calidad) y en el mercado de trabajo de los egresados de este tipo de
educación (orientación de estos hacia los segmentos inferiores del mercado laboral).
La matrícula creció, pues, sobre la base de la diversificación tanto de instituciones
como curricular47.
Este período también conoció dos reformas legales de la educación terciaria (1980 y
1992), y la política de reducción del gasto público en este nivel educativo, defendida
por el Banco Mundial con el argumento de que la educación básica produce más altos
rendimientos tanto sociales como individuales.
•• 42 De acuerdo con Y. Meny y J. C. Thoenig (o. c., pp. 89-90), entendemos una política pública como el conjunto de
prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores públicos. Tales prácticas, indican estos autores,
pueden consistir en formas de intervención, reglamentaciones, prestaciones, represión, etc.; y pueden ser inmateriales, a veces simbólicas: un discurso, una campaña de comunicación. Y estas prácticas se refieren a finalidades,
a valoraciones explicitadas por la autoridad pública o implícitas.
43 Así lo sostiene Rama (o. c., p. 49) para el sistema universitario colombiano hasta 1970, pero ¿podría decirse que
tal afirmación conserva su validez hasta hoy?
44 Ibídem.
45 Ibíd. Este autor subraya, además, que se trataba de un mercado que no se correspondía con el ideal de la teoría
económica.
46 Ibíd., p. 103. Para una breve explicación de la noción de integración social en clave sociológica, véase la nota 7 en
la Introducción al presente informe.
47 .R. Parra Sandoval, o. c., p. 8.
Contraloría General de la República
73
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La matrícula nacional; pública y privada; diurna, nocturna y a distancia; y por sexo
Entre 1975 y 1999 la matrícula de la educación terciaria transitó de 176.098 estudiantes a 877.944 (Gráfico 3.4). Su ritmo de crecimiento fue más lento que en el
período anteriormente considerado y exhibió notorios altibajos. La tasa de crecimiento
de la matrícula entre 1964 y 1973 fue del 14,5%, mientras que entre 1973 y 1988
fue del 9,3%48. Y aunque este último período conoció tasas anuales bastante inferiores
al promedio respectivo debido al cierre (total o parcial) de las universidades estatales
a finales de los años 7049, la tasa promedio de crecimiento anual entre 1973 y 1981
(12,7%) fue considerablemente superior a la tasa de crecimiento entre 1981 y 1988
(5,3%)50. En contraste, entre 1995 y 1998 las condiciones fueron favorables a la
expansión y el sector creció a una rata de más del 11% por año, equivalente a la
creación de aproximadamente 70.000 puestos nuevos por año51.
Gráfico 3.4
Matrículas pública, privada y total en la educación terciaria en Colombia.
1975, 1980, 1988, 1999
Fuente: Icfes, en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 173; Icfes, La educación superior en la década. Colombia: 1990-1999, Bogotá.
Elaboró: CGR (DES Social).
La creciente matrícula de la educación secundaria (que en 1970 era de 750.055
estudiantes y en 1990 de 2.330.40552) impulsó el crecimiento de la matrícula en
la educación terciaria en este período53. A partir de 1974 se consolidó el predominio
de la matrícula privada en este nivel educativo, la cual alcanzó su punto más alto en
1999 (Cuadro 3.2). El ritmo de crecimiento de la matrícula privada fue mucho más
rápido que el de la pública: entre 1975 y 1999 la tasa promedio de crecimiento anual
•• 48 R. Lucio y M. Serrano, o. c., pp. 109-111.
49 Estas fueron las tasas de finales de los 70: 1977-1978: 6,8%; 1978-1979: 5,7%; 1979-1980: 1,4%. Ibídem, p.
110.
50 Ibíd., p. 111. La desaceleración del crecimiento de la matrícula en la educación terciaria en los 80 resultaría explicada por la transición demográfica (reducción de las tasas de fecundidad) que el país empezó a experimentar una
década antes y por la desaceleración del crecimiento urbano en los 80. Ibíd., pp. 99 y ss.
51 Banco Mundial, o. c., p. 20..
52 Ministerio de Educación Nacional, citado en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 180.
53 .R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 112.
74
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
de la matrícula en el sector privado fue del 23%, mientras que en el sector público
fue del 10%. Durante los años 90 el enrolamiento en el sector privado creció a una
tasa del 25% por año y en el sector público a una tasa del 10%54.
Cuadro 3.2
Participación porcentual de las matrículas pública y privada en la
matrícula total en la educación terciaria en Colombia.
1975, 1988, 1999
Participación matrícula pública
Participación matrícula privada
1975
48,9
51,1
1988
40,7
59,2
1999
33,5
66,5
Fuente: Icfes, en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 173; Icfes, o. c., p. 63. Cálculo: CGR
(DES Social).
Como ya se indicó, la expansión universitaria durante este período se caracterizó por
la emergencia de la “universidad de masas”55. Este fenómeno se expresó en parte
en la consolidación de la educación nocturna privada, primeramente, y luego en la
de la educación a distancia. Otra parte considerable le correspondió a la universidad
privada diurna.
Aunque la universidad nocturna apareció en los años 60, fue en los 80 cuando se
convirtió en factor significativo de la expansión universitaria: en 1988 llegó a representar aproximadamente la mitad de los alumnos de la educación diurna56. En 1999
su participación era del 30% con respecto a la matrícula total (Gráfico 3.5)57. Dicha
modalidad ha permitido el acceso a la educación terciaria de estudiantes procedentes
Gráfico 3.5
Matrículas diurna, nocturna y a distancia en la educación terciaria en Colombia.
1974, 1982, 1988, 1995, 1999
Fuente: Icfes, en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 180; Icfes, o. c., p. 56. Elaboró: CGR (DES Social).
•• 54 Banco Mundial, o. c., p. xix.
55 Rodrigo Parra Sandoval et al., La universidad de masas en Colombia. Características de los estudiantes, Bogotá:
Universidad de los Andes, 1987, citado en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 119.
56 Ibídem.
57 Icfes, o. c., p. 56; Banco Mundial, o. c., p. 27.
Contraloría General de la República
75
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
de los estratos medios y bajos de la población58. Con la emergencia de esta modalidad educativa, empezó a configurarse una población estudiantil sui generis, que
difería considerablemente de la diurna: no eran estudiantes de “tiempo completo” y
su vinculación al mundo universitario era muy fragmentaria, su promedio de edad era
mayor y era más alto el porcentaje de jefes de hogar y de los que trabajaban59. Los
estudiantes de esta modalidad tienden a concentrarse en disciplinas “blandas” o en
programas profesionales como la educación, el derecho, la administración de empresas
y las ciencias de la computación60. Dadas las condiciones en que atienden sus estudios,
su “esfuerzo es reducido y poco tiempo se dedica al aprendizaje, lo cual redunda en
un capital humano de baja calidad y escaso valor agregado”61.
La educación a distancia, impulsada en el gobierno de Belisario Betancur como política
estatal para estimular la expansión del sistema (aumentar cobertura y democratizar el
acceso), empezó a ganar cierta importancia cuantitativa a partir de 1985. En 1988
representaba el 13,5% de la matrícula total62; sin embargo, su participación ha descendido: en 1999 representaba el 8,7% de dicha matrícula63(Gráfico 3.5).
La participación de la mujer en la educación terciaria empezó a ser importante cuantitativamente desde el segundo lustro de los años 70 (Gráfico 3.6). En 1973 representaba el 26% de la matrícula total, pero en 1979 representaba el 41%, en 1988
el 51% y en 1999 el 52%64. No obstante, aunque su participación en la matrícula se
incrementó notablemente, en parte como expresión de la emergencia y desarrollo de la
Gráfico 3.6
Matrícula según sexo en la educación terciaria en Colombia.
1979, 1983, 1988, 1999
Fuente: R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 178; Icfes, o. c., p. 49. Elaboró: CGR (DES Social).
•• 58 Esto también se predica de la población estudiantil que estaba accediendo a las “carreras intermedias”, técnicas y
de carácter nocturno en las instituciones no universitarias. Cf. R. Parra, Elementos para un diagnóstico..., p. 5.
59 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 119.
60 Banco Mundial, o. c., p. 25.
61 Ibídem, p. 26.
62 Calculado con base en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 180.
63 Icfes, o. c., p. 56; Banco Mundial, o. c., p. 27.
64 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 115; Icfes, o. c., p. 49.
76
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
“universidad de masas”, persistió una de las tendencias del período: su participación
en las carreras tradicionalmente consideradas “femeninas” (educación, ciencias sociales
y salud -exceptuada medicina-) seguía siendo alta, mientras que en otras áreas del
conocimiento (medicina, ciencias exactas, ingenierías) era poco significativa65.
Oferta institucional
El aumento de las instituciones educativas continuó su curso: en 1975 había 104, de
las cuales 43 eran oficiales y 61 privadas; en 2000 eran 253, de las cuales 79 eran
oficiales y 174 privadas (Gráfico 3.7). Su crecimiento fue especialmente significativo
en los años 70: entre 1975 y 1981 fue del 92,3%66, mientras que entre 1981 y
1988 fue del 17,5%. Entre 1988 y 2000 fue del 7,6%. En forma análoga a como
aconteció con la matrícula y en estrecha relación con ella, el aumento de las instituciones privadas fue mucho más rápido que el de las públicas.
Diversificación de programas y de instituciones67
Relacionados con la creciente urbanización, con la operación de la tecnología industrial,
con la racionalización de la administración tanto del Estado como de las nuevas empresas productivas,y con “la búsqueda de respuestas a la demanda social por educación
Gráfico 3.7
Instituciones públicas y privadas de educación terciaria en Colombia.
1975, 1981, 1988, 2000
Fuente: Icfes, en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 173; MEN (SNIES). Elaboró: CGR (DES Social).
•• 65 R. Lucio y M. Serrano, o. c., pp. 115-116.
66 ¡Entre 1970 y 1981 su crecimiento fue del 326%! Calculado con base en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 173.
67 Conviene distinguir dos tipos de diversificación de programas. En un sentido, la diversificación de programas acontece cuando surge la universidad moderna, esto es, la universidad que ofrece una serie de carreras requeridas por
la industrialización de la sociedad tales como las ingenierías especializadas, la economía y la administración, la
educación, y las ciencias sociales y básicas. En otro sentido, se habla de diversificación de la educación terciaria
para referirse tanto a la emergencia de instituciones alternativas a las universidades que se encargan de la formación
profesional de una buena parte de la juventud como a la oferta correspondiente de programas de formación de
carácter técnico y tecnológico. Esta diversificación institucional, también estrechamente relacionada con la industrialización de la sociedad, consiste pues en la consolidación de un sector no universitario en este nivel educativo
orientado fundamentalmente a la educación técnica y tecnológica.
Contraloría General de la República
77
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
y por solución de los problemas sociales derivados de la nueva forma de crecimiento
económico”68, a partir de los años 70 se advierten tres hechos significativos con respecto a los programas universitarios: 1. una pérdida de importancia de las carreras
tradicionales en cuanto a la participación en el total de la matrícula; 2. un aumento
de la matrícula correspondiente a las áreas de educación, economía, administración
de empresas e ingenierías; y 3. el surgimiento de carreras nuevas69.
En 1940 dos carreras, derecho y medicina, concentraban el 78% de la matrícula
universitaria, y en 1979 representaban solamente el 16,5%. En 1940, economía,
educación e ingeniería civil concentraban el 19% de la matrícula. En 1979, administración y economía (surgidas como respuesta a la racionalización tanto de la administración pública como de la empresa privada), educación (que responde a la expansión
del sistema educativo) y las ingenierías existentes (cuya diversificación y crecimiento
se vinculan con las necesidades tecnológicas de la nueva industria) concentraban el
61% de la matrícula70. Por otra parte, surge o participa más en la matrícula un grupo
de carreras cuya importancia anterior era nula o muy baja: ciencias sociales (6%),
arquitectura (5,5%), ciencias exactas (3%), agronomía (4%). Estas carreras sumaban
el 3% de la matrícula en 1940 y en 1979 ascendían al 18,5%71.
La situación observada en 1979 no había variado mayormente en las postrimerías del
siglo: las áreas “ciencias sociales, derecho y ciencias políticas” y “ciencias de la salud”
concentraban en 1990 el 20% de la matrícula pregraduada y en 1999 el 21,8%. Las
áreas de “educación” (11,6%), “ingeniería, arquitectura, urbanismo y afines” (27,7%),
y “economía, administración, contaduría y afines” (32,1%) reunían en 1999 el 71,4%
de la matrícula de pregrado72.
A finales de los años 60 la educación terciaria en Colombia era básicamente universitaria
y pregraduada: las universidades por sí solas atendían la mayor parte de la población
estudiantil de este nivel educativo. Esta situación perduró hasta 1980: “Desde 1960
hasta 1980 existe un predominio claro de la formación universitaria, con algo más del
90% de la matrícula total”73. En 1968 las 38 universidades existentes (17 públicas
y 21 privadas: el 62% de la oferta institucional) atendían el 93% de tal población,
y 24 institutos (14 públicos y 10 privados: el 38% de la oferta institucional) el 7%
restante74. Esta diferenciación entre instituciones, que ya sancionaba el Decreto 1297
de 1964, no comportaba una diferenciación nítida entre la enseñanza profesional
universitaria y la enseñanza técnica o tecnológica. Sin embargo, dichos institutos
ofrecían una serie de carreras “cortas” o “intermedias”, diferenciadas de las carreras
•• 68 Rodrigo Parra y María Carvajal, “La universidad colombiana: de la filosofía a la tecnocracia estratificada”, en Revista
Colombiana de Educación, 4, Bogotá: Universidad Pedagógica Nacional, 1979, p. 137, citado en R. Lucio y M.
Serrano, o. c., p. 133.
69 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 133.
70 R. Parra, Elementos..., p. 17. En los años 40 de la ingeniería civil surgen las ingenierías química, eléctrica, y mecánica; en los 50 aparecen la industrial, la forestal, la electrónica y la agronómica; en los 60 la agrícola y la sanitaria;
y en los 70 la de sistemas. Cf. R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 135. Con respecto a la economía hay que indicar que
ella no existía entre nosotros como profesión diferenciada en 1940.
71 R. Parra, Elementos..., pp. 17-18.
72 Cálculos con base en Icfes, o. c., p. 44.
73 Cf. R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 137.
74 G. Rama, o. c., pp. 41-42..
78
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
largas tradicionales, orientadas a formar para un ingreso más inmediato al mercado
de trabajo, a proporcionar personal “intermedio” para diversos sectores productivos75.
Se había iniciado en aquella década el proceso de diversificación institucional vertical
de la educación terciaria en Colombia76.
En los primeros años 80 la composición de la oferta institucional y de la matrícula
por tipo de institución había cambiado drásticamente: en 1983 las instituciones no
universitarias constituían el 69% de las instituciones de educación terciaria y comprendían el 29% de la matrícula total. A finales del siglo, en 1996, dichas instituciones
no universitarias, privadas en su mayoría (76%), conformaban el 65% del total y
atendían el 34,6% de la matrícula, y se diferenciaban del siguiente modo: a. las mal
llamadas “instituciones universitarias” (correspondientes a la clasificación internacional
de non-university education) eran 64, 78% de ellas privadas, con el 18,5% de la
matrícula; b. las instituciones tecnológicas eran 58, 70% privadas, con el 8,6% de
la matrícula; y c. las instituciones técnico-profesionales eran 52, 79% privadas, con
el 7,5% de la matrícula77.
La creciente demanda de nuevas y más oportunidades de educación postsecundaria
y las nuevas necesidades de formación de recursos humanos, derivadas de la diversificación y modernización de la producción, fueron los dos principales factores que
presionaron el proceso de diversificación institucional descrito78.
Acceso y desigualdad social
En los años 90, en la medida en que el sistema se expandió, la desigualdad en el
acceso creció en términos absolutos. Según el Banco Mundial, en 1992, antes del
notable crecimiento de la matrícula que tuvo lugar entre 1995 y 1998, aproximadamente el 2% de la cohorte de edad relevante (18 a 24 años) del quintil más pobre de
la población (primer quintil) estaba vinculado a una institución de educación terciaria
comparado con el 23% del quintil más rico (quinto quintil). Las ganancias más importantes en cobertura ocurrieron en el quintil de mayores ingresos, donde la cobertura
transitó al 40% en 1997. Menos del 6% de la cohorte de 18 a 24 años del primer
quintil asistía en 1997 a una institución de educación terciaria79. Entre 1998 y 1999
la cobertura descendió entre 0,5% y 0,8% en los dos quintiles más pobres, mientras
que se incrementó ligeramente en el resto de la población80.
•• 75 Víctor Manuel Gómez, Cuatro temas críticos de la educación superior en Colombia. Estado, instituciones, pertinencia, equidad social, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia/ASCUN, 2000, p. 98. Según Rama (o. c., p. 40)
en 1970 había 4 institutos dedicados a la administración y a la contabilidad; 5 de tipo tecnológico; 2 en el área
de la salud; 3 en el área de servicio social; 2 en las áreas rural y agrícola; 1 de investigaciones y docencia literaria;
1 de química industrial; y 6 más que “se definían mejor por el tipo de reclutamiento exclusivamente femenino y
por constituir prolongamientos de la tradicional concepción de la ‘universidad de mujeres’”. Tales institutos, según
el Decreto 1297 de 1964 (art. 7), podían conferir los títulos de “técnico superior”, “perito” u “otros no reservados
a las universidades” con la autorización del Ministerio de Educación, y mediante convenio con una universidad y
con la aprobación del FUN podían transferir a sus alumnos con miras a la obtención de un título universitario (de
licenciados o de profesionales universitarios).
76 V. M. Gómez, o. c., p. 98. Empleamos aquí la noción de diversificación vertical de B. Clark (o. c., pp. 87-88), que
la entiende como el ordenamiento vertical de un sistema orientado a filtrar y a proporcionar varios puntos de egreso
correspondientes a diversos niveles de competencia.
77 V. M. Gómez, o. c., p. 97.
78 Ibídem, pp. 99-100.
79 Cálculos del Banco Mundial basados en la Encuesta Nacional de Hogares del DANE; cf. Banco Mundial, o. c., p. 3.
80 Ibídem, p. 4..
Contraloría General de la República
79
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La política pública: reorganización y expansión del sistema; el gasto público.
A finales de los años 70, dada la caótica situación en que se hallaba el sistema
(universidades públicas con diversos regímenes: nacionales, departamentales y municipales; proliferación de universidades privadas que además no contaban con un
claro régimen jurídico de gobierno; profusión de instituciones oferentes de “carreras
intermedias” y de “formación técnica o tecnológica”, privadas en su mayoría; ausencia
de claridad sobre los diversos programas ofrecidos y la titulación que se otorgaba),
las autoridades gubernamentales reconocieron la “necesidad de efectuar una reforma
de la educación superior”, lo cual condujo a la expedición del Decreto 80 de 1980
y de otros decretos relacionados81. Se trataba de lo que se conoce como la “reforma
universitaria del 80”.
Dicha reforma, cuya autoría fue exclusivamente gubernamental (el Congreso le delegó
la tarea al Ejecutivo), con la asesoría del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), persiguió los siguientes objetivos: propiciar la integración del sistema
(con la definición de las posibilidades de flujo entre sus componentes, la jerarquización
de las instituciones y la determinación de un marco normativo común para estas)82,
“frenar el crecimiento acelerado y sin control de la universidad de carácter privado en
el país”, e “introducir un concepto de planeación indispensable para el crecimiento de
las instituciones” y un nuevo régimen docente en las universidades públicas83.
El Decreto 80 definió los componentes del sistema según modalidades de formación
(cada una distinta y separada de las restantes) e instituciones. Definió las modalidades de formación intermedia profesional (“educación predominantemente práctica”),
formación tecnológica (“educación para el ejercicio de actividades tecnológicas, con
énfasis en la práctica y con fundamento en los principios científicos que la surten”),
formación universitaria (caracterizada “por su amplio contenido social y humanístico
y por su énfasis en la formación científica e investigativa”) y formación avanzada
(“máximo nivel de la educación superior”, orientada hacia “la especialización y la investigación”)84. Y definió las instituciones correspondientes: los institutos de formación
profesional, los institutos tecnológicos, las instituciones universitarias y, dentro de estas,
las universidades85. Determinó asimismo los regímenes con arreglo a los cuales habrían
de reorganizarse, gobernarse y administrarse las instituciones oficiales y no oficiales, y
declaró expresamente que estas últimas estarían sujetas a la permanente inspección
y vigilancia por el Estado (art. 142). Esta función le correspondió al ICFES: mediante
el establecimiento de algunos requisitos mínimos para el desempeño administrativo y
curricular, se pretendía poner freno al descontrol en la proliferación de instituciones
privadas de baja calidad así como evitar el abuso en el cobro de matrículas.
•• 81 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 191. Además del Decreto 080 de 1980, que organizó el “sistema de educación
postsecundaria”, se expidieron en ese mismo año los decretos 081 (que reorganizó el ICFES), 082 (que estableció
un nuevo régimen orgánico para la Universidad Nacional), 083 (que reglamentó los Colegios Mayores), y 084 (que
reglamentó las universidades militares). Ibídem, p. 194.
82 Ibíd., p. 196.
83 “La reforma crea planeación de la educación superior”, El Espectador, Bogotá: enero 22 de 1980, p. 9A, citado en
ibíd., p. 200.
84 Ibíd., pp. 195-196; Decreto 80 de 1980, artículos 25 a 34.
85 Ibíd., p. 197; Decreto 80 de 1980, título segundo, capítulo II.
80
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
El Decreto 80 sancionó el proceso de diversificación institucional acontecido hasta
entonces: legitimó e incorporó un buen número de entidades ya existentes, principalmente las de “formación tecnológica”. La jerarquización de instituciones definida por
el decreto legitimó la jerarquía institucional vertical socialmente establecida. Esta jerarquía, que ha sido el “resultado histórico de procesos de definición de la política de
educación superior, primordialmente desde la óptica y los intereses de las instituciones
universitarias tradicionales”86, ha situado a la universidad tradicional en la cima como
el ideal de la educación terciaria, de tal modo que los otros tipos de instituciones de
este nivel educativo -como las técnicas y tecnológicas- han sido considerados como
de menor status académico y social87.
La Ley 30 de 1992, que reorganizó nuevamente “el servicio público de la educación
superior” y que rige actualmente, expedida en un contexto de redefinición del papel
del Estado, particularmente de desregulación de la educación terciaria (con un fuerte
énfasis en las nociones de autorregulación y autonomía institucionales), y “tras dos
años de negociaciones entre el ejecutivo, el legislativo y directivos y asociaciones de
las instituciones tanto públicas como privadas”88, reemplazó la noción de modalidad
definida en el Decreto 80 por la de “tipos de instituciones”: universidades, instituciones
universitarias o escuelas tecnológicas, e instituciones técnicas profesionales (artículos
16 a 19). Creó las instancias que asumirían las funciones de coordinación, planificación y asesoría (Consejo Nacional de Educación Superior, CESU), y de acreditación
(Consejo Nacional de Acreditación, CNA), y redefinió el papel del ICFES de acuerdo
con sus nuevas funciones de supervisión, evaluación e información (se abandonó su
función de control burocrático externo a las instituciones educativas privadas). Redefinió
también los regímenes de las instituciones públicas y privadas y ordenó la creación
del Sistema Universitario Estatal (SUE).
La expansión del sistema durante el período, conducida en gran medida por el sector
privado, aconteció sobre la base de la inestabilidad y el desprestigio que conoció la
universidad pública desde el segundo lustro de los años 60 hasta los primeros años
80 y sobre la base del restricción en el acceso que esta misma practicaba. Y esta
práctica del limitacionismo se combinó con la reducción permanente del gasto público
en este nivel educativo durante los años 80 y 90. El mercado continuó siendo la
principal fuerza configuradora del desarrollo del sistema. El relativo bajo costo de los
programas ofrecidos por la universidad diurna (no de élite) y nocturna privada -esto es,
programas de más bajos costos unitarios- y la consiguiente facilidad de satisfacer la
demanda más en unas áreas que en otras (más en educación, administración, ciencias
económicas y contables, ciencias sociales y derecho que en salud, por ejemplo), y, por
tanto, la mayor posibilidad de comprar este tipo de educación, incidieron decisivamente
en la expansión de las instituciones y la matrícula privadas89.
•• 86 V. M. Gómez, o. c., p. 107.
87 Ibídem.
88 Jorge Balán y Ana M. García de Fanelli, “El sector privado de la educación superior”, en R. Kent (comp.), o. c., p.
205.
89 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 209.
Contraloría General de la República
81
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Los gobiernos del período insistieron casi invariablemente en contribuir a la financiación
del acceso a la educación terciaria mediante el crédito educativo90. Y si bien el Estado
ha contribuido con fondos públicos a la expansión de la educación terciaria privada a
través del Icetex91, lo cierto es que su aporte ha sido más bien poco: descontando las
pequeñas contribuciones que el Estado hacía directamente a las universidades privadas
(las cuales constituían el 10% de sus ingresos92), los créditos del Icetex financiaban en
los primeros años 80 alrededor del 8% de los estudiantes de tales instituciones93.
Con el fin de ampliar el crédito en 1990 se inició una nueva política: la Ley 18
de 1988 autorizó al instituto para captar dineros públicos y emitir títulos de ahorro
educativo (conocidos como TAE). Mediante este sistema se planeaba ir convirtiendo
al Icetex en un banco educativo: el 40% de los recursos captados estaría destinado a
crear un fondo de garantías, el 30% a ampliar la cobertura del crédito educativo, y el
30% restante a financiar con crédito proyectos de desarrollo de las universidades94.
Pero la cobertura del crédito no crecía, más bien decrecía: entre 1990 y 1996 el
Icetex sólo satisfacía el 6,2% de la demanda potencial y el 38% de la demanda real
en créditos de pregrado y el 24,3% de la demanda potencial y el 80,2% de la demanda real en créditos de posgrado95. En 1997 hubo 22.674 solicitudes de crédito
para pregrado y se financió el 28,8%, y 2.568 solicitudes para posgrado y se financió
el 67,8%96.
•• 90 Así, por ejemplo, en el plan Para cerrar la brecha (1974-1978) se afirmaba que “el gobierno podrá transferir gradualmente parte de los fondos que actualmente destina al financiamiento de las universidades a un fondo administrado por el Icetex, el cual se encargará de prestar el dinero a los estudiantes para cubrir el costo de la matrícula”. En
el Plan de Integración Nacional (1978-1982) se aseguraba que “para crear condiciones de equidad en el acceso a
este nivel educativo…, el Estado ampliará el sistema de crédito educativo”. En el Plan de Economía Social (19861990) una de las estrategias contempladas en el ámbito de la “reestructuración del financiamiento de la educación
superior” era “la ampliación del crédito en las universidades públicas y privadas y la creación y consolidación de
líneas de crédito estudiantil en el sector privado”. El Salto Social (1994-1998) ofrecía incluso una meta cuantitativa:
“Una ampliación de la oferta educativa y un acceso más equitativo a los cupos se conseguirán con el programa de
crédito educativo mediante el cual se otorgarán 66 mil créditos nuevos para préstamos destinados al pago de gastos
educativos y de sostenimiento de estudiantes meritorios de escasos recursos en todas las regiones del país”. Los
planes fueron consultados en www.dnp.gov.co.
91 R. Lucio y M. Serrano (o. c., p. 256) sostienen que “... la entidad [el Icetex] es una financiación del Estado a la
universidad privada, que es la que se mantiene con el pago de los derechos de matrícula”. En 1970 Rama (o. c., p.
103) señalaba: “El Estado por medio de sus universidades limita el derecho a educarse y por medio de instituciones
como el Icetex presta dinero a los estudiantes de escasos recursos que ingresaron a las universidades privadas frecuentemente por falta de cupo en las oficiales- y donde tienen que pagar matrículas cuyo promedio es diez veces
más alto que el de las universidades oficiales. El contrasentido es evidente, salvo que en virtud de diversas motivaciones exista acuerdo en limitar la matrícula de universidades oficiales y desarrollar la de universidades privadas”.
92 Álvaro Reyes, “Ayudas estudiantiles para financiar la educación superior en Colombia: perspectivas para el futuro”,
Bogotá: Ministerio de Educación Nacional, 1986, citado en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 159.
93 Pedro Bejarano, “Vicisitudes de la financiación de las universidades públicas: historia reciente”, en Universidad Nacional de Colombia, Financiación de la educación superior: dilemas y desafíos de la universidad pública colombiana
para el siglo XXI, Bogotá: 2008, p. 13. También: Alfonso Ocampo, “El mejoramiento de la calidad, la eficiencia y
la equidad en la educación superior: un propósito nacional. La incidencia de la planeación, del financiamiento y la
administración del recurso”, en Icfes, Memorias. Seminario permanente sobre calidad, eficiencia y equidad de la
educación superior colombiana, II, Bogotá: 1990, p. 318, citadas en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 257.
94 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 257.
95 Contraloría General de la República, Icetex. Informe de auditoría organizacional y de gestión, Bogotá: 1998, p. 11.
96 Ibídem. Se aseguraba que la limitada cobertura crediticia se debía al crecimiento de la población estudiantil, al alto
costo de las matrículas, al recorte de las asignaciones presupuestales por el Estado y a la ineficaz gestión del Icetex
en la recuperación de cartera. Ibíd., p. 8.
82
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Por su parte, la permisividad estatal y las disposiciones legales reguladoras del sistema
(el Decreto 80 de 1980 y la Ley 30 de 1992) aportaron o continúan aportando lo
suyo a la expansión del mismo.
Aunque con la “reforma del 80” el Icfes fue dotado con medios legales para controlar
la expansión, el inusitado incremento de programas y de instituciones que tuvo lugar
desde la mitad de los años 7097 hizo muy difícil el cumplimiento eficaz de dicha tarea por el Icfes: “… durante mucho tiempo se aprobaron, casi sin reparo, entidades
y programas, mientras que las no aprobaciones eran una excepción”98. Diez años
después de la reforma del 80 se constataba que el control legal a la proliferación de
universidades privadas y, por ende, a la baja calidad educativa de que eran portadoras,
había sido prácticamente inocuo. Se propuso entonces el abandono de aquel tipo de
control estatal99. Los objetivos de expansión del sistema y mejoramiento de la calidad
se contraponían.
El criterio establecido por el Decreto 80 de 1980 para distinguir a las universidades de
las instituciones universitarias (mal llamadas así según la clasificación internacional de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE), consistente en
que las primeras debían ofrecer “al menos tres programas de formación universitaria” y
acreditar “una significativa actividad de investigación y suficientes y adecuados recursos
humanos y físicos”, no hizo otra cosa que dar pie a la profusión de “universidades”
privadas sin tradición académica y sin infraestructura adecuada.
Por su parte, la Ley 30 de 1992 (art. 20) -sobrevalorando el ideal de “la universidad
tradicional como el único deber ser posible en la educación terciaria”- ha producido
este mismo efecto pero por una vía distinta, estimulando el proceso de “transformación” de las instituciones: de las tecnológicas a las (mal llamadas) universitarias, y de
éstas a universidades. Se ha incentivado así la proliferación de “nuevas universidades”
carentes de tradición académica, de diversidad de saberes y de infraestructura técnica
y pedagógica100. Dicha estrategia de “transformación” no es sino una consecuencia
lógica del predominio del ideal de la universidad tradicional como el deber ser al cual
deben aspirar todas las instituciones101. En la década pasada numerosas instituciones
técnicas y tecnológicas le solicitaron al Consejo Nacional de Educación Superior (CESU)
su “transformación”. Este fenómeno estuvo acompañado por estrategias de mimetismo
de instituciones y programas: de instituciones técnicas o tecnológicas a corporaciones
o fundaciones universitarias, y por el ofrecimiento de carreras cortas técnicas con la
denominación de ingenierías102. Obsérvese en el Cuadro 3.3 el desmesurado crecimiento
••
97 De 131 entidades nuevas reportadas en el período 1976-1988 (105 privadas y 26 estatales), 67 (59 privadas y
8 estatales) aparecieron por primera vez en las estadísticas del Icfes en 1980. De 1.262 programas surgidos en el
mismo período, 328 (273 en entidades privadas) lo hicieron en 1980. Cf. R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 212.
98 Ibídem, pp. 213-214. Estas afirmaciones se desprenden de la consideración de los acuerdos producidos por la
junta directiva del Instituto.
99 El plan de desarrollo La revolución pacífica (1990-1994) señalaba al respecto: “Los mecanismos de control de calidad académica de la educación superior son ejercidos por entidades externas a la universidad, tales como el Icfes,
y por ello han resultado ineficaces. Entorpecen el desarrollo de las buenas instituciones sin evitar que prosperen las
de baja calidad”.
100 V. M. Gómez, o. c., p. 16.
101 Ibíd., p. 126.
102 Ibíd., p. 121.
Contraloría General de la República
83
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
entre 1990 y 1999 de las instituciones tecnológicas (¡16 “nuevas” instituciones!) y
de las universidades (¡22 “nuevas” universidades!) y, en menor medida, de las instituciones universitarias (8 “nuevas” instituciones)103.
Cuadro 3.3
Número de instituciones por tipo de institución en el sistema
colombiano de educación terciaria
1990-1999
Tipo de institución
Instituciones técnicas profesionales
Instituciones tecnológicas
Instituciones universitarias
Universidades
Total
1990
60
47
62
73
242
1999
53
63
70
95
281
Fuente: ICFES, o. c., p. 24. Elaboró: CGR (DES Social).
Tal estrategia de “transformación” -en buena parte una estrategia de acomodación a
la demanda y por ende racional en la medida en que se pretende una mayor participación en el mercado- refuerza importantes consecuencias negativas para la educación terciaria nacional: sobrevaloración de las carreras e instituciones tradicionales
y concentración de la demanda en ellas; subvaloración de la cultura técnica -de los
conocimientos técnicos y tecnológicos- y de las respectivas instituciones y programas;
predominio del esquema binario y dual de organización de las instituciones; y, last
but not least, persistencia del alto déficit de recurso humano altamente calificado en
áreas técnicas, tecnológicas y científicas104.
La creación de la modalidad de educación a distancia durante el gobierno de Belisario
Betancur fue la única iniciativa gubernamental del período expresamente orientada
como programa a expandir el sistema. Con la “estrategia de la universidad abierta y
a distancia” se proponía el gobierno “ampliar las oportunidades de acceso, permanencia y formación productiva para la población en la educación postsecundaria”105.
El programa estaba claramente expuesto en el discurso gubernamental y contó con
instrumentos legales y estímulos financieros y técnicos concretos106. Las metas eran
•• 103
Al respecto el ICFES (o. c., pp. 24-25) indicaba lo siguiente: “En general, las instituciones de educación superior
cambian de carácter académico periódicamente, pretendiendo una evolución y desarrollo institucional al pasar de
instituciones técnicas profesionales a tecnológicas, instituciones universitarias y universidades. De ahí que no necesariamente las nuevas universidades que aparecen a lo largo de la década correspondan a nuevas instituciones, sino
que pueden ser aquellas a quienes se les ha otorgado el reconocimiento como universidades, luego de un proceso
de cambios sucesivos de carácter académico. Este comportamiento puede obedecer a la preferencia marcada de los
bachilleres por estudiar una carrera universitaria, antes que escoger las tecnológicas y técnicas profesionales, lo cual
impulsa a las instituciones a ofrecer los programas tradicionales, donde se concentra en sólo 30 carreras más del
60% de la población en educación superior...”.
104 V. M. Gómez, o. c., pp. 122-126.
105 Plan de desarrollo Cambio con equidad (1982-1986) (consultado en www.dnp.gov.co).
106 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 214. El programa contó con tres créditos del Banco Interamericano de Desarrollo por un valor inicial total de 66 millones de dólares para ejecutar a partir de 1984. En 1989 había ejecutado
solamente un 10% del presupuesto previsto originalmente, equivalente a un 26% del presupuesto ajustado con
posterioridad de 27 millones de dólares. Ibídem, pp. 254-255.
84
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
ofrecer 200.000 cupos (llevar la tasa de escolaridad al 14%, que en 1982 se hallaba
cerca del 8%107), diversificar la oferta de programas para “satisfacer las necesidades
locales” (se ofrecerían programas de ingeniería de alimentos, administración, tecnología
en promoción y desarrollo social, y tecnología energética), y descentralizar las oportunidades de acceso (se crearían centros regionales en la Costa Pacífica, el suroccidente
del país y la Costa Atlántica)108. Sin embargo, el programa fue un rotundo fracaso:
sólo alcanzó un cubrimiento de 60.000 estudiantes y “en lugar de diversificar cualitativamente la oferta educativa, un 60% de ella estuvo destinada a los maestros, que
necesitaban mecanismos fáciles y baratos de acceso a grados académicos, a fin de
ascender en el escalafón docente”109.
Desde mediados del siglo pasado las políticas en materia de educación aplicadas en
Colombia han seguido de cerca las recomendaciones de organismos externos. Desde
el segundo lustro de los años 70 se impuso entre actores estatales (Ministerio de
Hacienda y Departamento Nacional de Planeación) la opinión del Banco Mundial
(BM) de que era necesario reducir el gasto público en la educación terciaria aduciendo que “sus rendimientos sociales son inferiores a los rendimientos obtenidos en la
educación primaria” y que a la educación superior sólo acceden las capas más ricas
de la población110. Ya en el plan de desarrollo Para cerrar la brecha (1974-1978)
el argumento del BM había sido adoptado como propio: “Varios estudios realizados
en el país muestran que en Colombia la rentabilidad social de la inversión en educación primaria es superior a la de otros niveles educativos”111. La política sugerida
era asignar la máxima prioridad a la inversión en educación primaria y luego en la
secundaria, complementando esta política con un programa de recuperación de costos
en la educación terciaria112.
Aunque en los años 80, años en que la mayoría de los países latinoamericanos enfrentaba severas crisis fiscales e insostenibles niveles de deuda pública, el gasto público
tanto para la educación en general como para la educación terciaria en particular se
incrementó paulatinamente, el esfuerzo estatal por financiar la educación terciaria no
aumentó al mismo ritmo que el presupuesto nacional o que el gasto general en educación: mientras que el presupuesto nacional creció 4,7% anual en promedio entre
•• 107
Banco Mundial, o. c., p. 21.
108 Plan de desarrollo Cambio con equidad.
109 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 219.
110 Gabriel Misas Arango et al., La educación superior en Colombia. Análisis y estrategias para su desarrollo, Bogotá:
Universidad Nacional de Colombia, 2004, p. 201. Según este autor ambas cosas son equivocadas.
111 Con ese argumento se justificaba, en parte, la prioridad asignada en dicho plan a la educación básica. Y en parte
también con el argumento de fomentar ciudadanía.
112 G. Misas et al., o. c., pp. 203-204. En efecto, aunque muy tímidamente, ya desde los gobiernos de López Michelsen y Turbay Ayala se venía afirmando que las universidades públicas debían elevar las matrículas: así se indica
en sus respectivos planes de desarrollo. Por su parte, la misión Wiesner (Ministerio de Hacienda)-Bird (economista
canadiense) señalaba en 1984 al respecto lo siguiente: “Que las universidades oficiales se hayan negado persistentemente a ajustar las matrículas de cara a la inflación es bastante comprensible en términos políticos, pero no es
justificable de ningún modo en términos económicos o en términos de equidad. ... las universidades oficiales podrían
hacer más de lo que hacen actualmente generando rentas mediante la investigación académica y recuperando costos
mediante cursos de extensión universitaria y otros programas; de esta forma, harían un mejor uso de su personal
académico de tiempo completo. Con medidas de esta suerte, las universidades oficiales podrían liberarse en algún
grado de su excesiva dependencia de las transferencias nacionales y establecer una base más firme para la planeación y administración racionales”. Cf. Richard M. Bird, Intergovernmental Finance in Colombia. Final Report of the
Mission on Intergovernmental Finance, Cambridge: The Law School of Harvard University, 1984, pp. 189-190.
Contraloría General de la República
85
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
1980 y 1990, el gasto general en educación creció 4,2%, y el gasto en educación
terciaria creció 2,5%113. El gasto educativo no sólo fue cada vez menos importante
dentro del conjunto del gasto estatal (dejando por fuera el servicio de la deuda), sino
que el gasto en educación terciaria participó cada vez menos del gasto general en
educación114 (Cuadro 3.4). Con índice 100 en 1980, el gasto promedio por alumno
en 28 universidades estatales cayó a 75 en 1989115.
En los años 90 continuó la tendencia descrita: si bien el presupuesto para educación
transitó del 2,2% del producto interno bruto (PIB) en 1990 al 4,3% en 1999, la participación del gasto para la educación terciaria en el gasto público total en educación
descendió comparada con la de la década anterior116 (Cuadro 3.4).
Participación del gasto público para la educación terciaria
en el gasto público total en educación.
1980-1999
Cuadro 3.4
1980 1983 1985 1988 1990 1992 1994 1996 1998 1999
Gasto público en educación terciaria como
24,1 21,5 21,5 20,1 20,6 14,9 15,7 16,0 16,8 16,5 % del gasto público total en educación
Fuente: Para 1980-1990: calculada con base en datos del Departamento Nacional de Planeación en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p.
181; para 1992-1999: Ministerio de Educación Nacional, cálculo del Banco Mundial, o. c., p. 44117. Elaboró: CGR (DES Social).
No sorprende entonces que universidades como la del Valle y la Nacional hubiesen
emprendido a partir de 1991 el diseño de nuevos sistemas de liquidación de tarifas,
“más acordes con la situación económica real de los alumnos”118. La presión ejercida
por la administración Gaviria (1990-1994) con el anuncio de una reducción de los
aportes de la nación a las universidades públicas empezó a surtir sus efectos. En
1992 los aportes de la nación conocieron el punto más bajo de los años 80 y 90
(Cuadro 3.4).
La educación terciaria durante la presente década
El ciclo de crecimiento económico experimentado desde 2002 hasta 2008 ha favorecido, según parece, la expansión de la matrícula y de la cobertura en este nivel
educativo. El aumento de la matrícula, realizado casi en su totalidad por el sector
público, ha sido posible pese al descenso relativo de las transferencias de la nación
a las universidades públicas. Y aunque el Estado ha arbitrado mayores facilidades
de crédito para estimular la demanda, el aporte realizado por el sector privado a la
expansión de la matrícula ha sido más bien poco.
Asistimos en la presente década al desarrollo de un nuevo esquema de financiación
de la educación terciaria pública, que combina dos modos de financiación: uno alu•• 113
Según datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP), en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 181.
114 R. Lucio y M. Serrano, o. c., pp. 156-157.
115 José Joaquín Brunner, “Educación [superior] en América Latina durante la década de 1980: la economía política
de los sistemas”, en R. Kent (comp.), o. c., p. 111 (cálculo basado en R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 182).
116 Banco Mundial, o. c., p. 44.
117 El BM refiere para 1990 un 23,6%.
118 R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 253, nota 49.
86
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
sivo a la financiación de la oferta con base en indicadores que pretenden estimular
la competencia entre instituciones por los recursos; y otro relativo a la financiación
de la demanda que opera a través de un sistema de crédito subsidiado con el fin de
facilitar el acceso de estudiantes de menores ingresos a la universidad119. Con respecto
a las universidades públicas, al tiempo que prosiguió la disminución de su financiación
directa, desde 2005 empezó a quebrarse el tradicional “proceso negociado e inercial”
o “incremental” de asignación de recursos por el Estado a estas universidades mediante la asignación de una porción de tales recursos según la eficiencia exhibida en
su desempeño.
La matrícula nacional, pública y privada, según nivel de formación y regional
Tras la severa recesión económica de finales de los 90, que entre 1997 y 2000
significó una reducción del 19% en el número de nuevos estudiantes (esto es, más
de 100.000 jóvenes)120, la matrícula en la educación terciaria (pregraduada y posgraduada) experimentó, al parecer, un ascenso sostenido desde 2000: en este año había
934.085 estudiantes matriculados, en 2008 1.483.631 (Cuadro 3.5)121. De acuerdo
con estas cifras, la tasa promedio de crecimiento anual entre 2000 y 2008 habría
sido del 7,4%122, y la cobertura (bruta) para la cohorte de edad de 18 a 24 años
habría transitado del 18,7% en 2000 al 26,6% en 2008 (Gráfico 3.8). Pero si con-
•• 119
Jesús Duarte y Carlos Villa, “Hacia un nuevo esquema de financiación de la universidad pública colombiana”,
Revista Colombiana de Educación, 34, Bogotá: Universidad Pedagógica Nacional, 1997, pp. 47 y ss.
120 Banco Mundial, o. c., p. xix.
121 Ministerio de Educación Nacional (Sistema Nacional de Información sobre la Educación Superior, SNIES) (consulta del 26 de mayo de 2009). Sobre este punto hay que empezar por decir que las cifras de matrícula (2008) exhiben
notables diferencias en el SNIES. La matrícula discriminada por sectores (público y privado), por tipo de institución
(institución técnica-profesional, institución tecnológica, institución universitaria, universidad), por nivel de formación
(técnica-profesional, tecnológica, universitaria, especialización, maestría, doctorado), por nivel académico (pregrado
y posgrado), por áreas de conocimiento, coincide en una misma cifra: 1.483.631 estudiantes. Sin embargo, la
matrícula discriminada por departamentos habla de 1.483.699 estudiantes. En el caso de la matrícula por áreas
de conocimiento aparecen sin clasificar 475.144 estudiantes en 2008. La pregunta obvia es esta: si no se trata
de estudiantes clasificables en alguna de las áreas del conocimiento relativas a los programas ofrecidos por las IES
(instituciones de educación superior en sus distintos niveles de formación), ¿de qué estudiantes se trata? ¿Se trata
de estudiantes del SENA? Si esto es así, ¿cuántos de estos estudiantes participaron en cursos cortos -cuya matrícula,
por lo demás y como bien se sabe, se duplica y hasta triplica injustificadamente- y cuántos lo hicieron en programas
formativos (tecnológicos) de larga duración? Aunque los estudiantes del SENA no son clasificables como estudiantes
de educación terciaria (o superior) porque el SENA no ha sido considerado institución de educación terciaria según la
tipología institucional definida por la Ley 30 de 1992, en gracia de discusión podría incluirse en la matrícula terciaria
a los estudiantes de programas de larga duración de dicha institución (pero, de nuevo, ¿cuántos han sido éstos?).
Otro problema con los datos del SNIES consiste en que cuando se compara la matrícula por nivel de formación con
la matrícula por tipo de institución las diferencias emergentes son de bulto. Así, por ejemplo, la matrícula técnicaprofesional según nivel de formación es de 218.682 estudiantes y según tipo de institución (institución técnica-profesional) es de 37.776 estudiantes (!). La matrícula tecnológica según nivel de formación es de 235.560 estudiantes
y según tipo de institución (institución tecnológica) es de 292.179 estudiantes (!). La matrícula universitaria según
nivel de formación (que no comprende estudiantes de especialización, maestría y doctorado, porque estos niveles
son discriminados aparte), o sea la matrícula universitaria pregraduada, es de 953.497 estudiantes, mientras que
por tipo de institución (que, según ha de suponerse, comprendería estudiantes de especialización, maestría y doctorado) es de 894.459 estudiantes (!). Sobre la base de lo que se acaba de indicar en esta nota, el lector entenderá
por qué a partir de este punto, en el texto que sigue a continuación y cuando se habla de los resultados de la década,
es forzoso usar casi siempre los tiempos verbales condicional simple y condicional compuesto.
122 Dicha tasa no alcanzó la de los años 70 (12,7%) ni la que se conoció entre 1995 y 1998 (11%), pero habría
sobrepasado la de los años 80 (5,3%).
Contraloría General de la República
87
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
sideramos el número de estudiantes matriculados menos el número de estudiantes no
clasificados según la discriminación de la matrícula por áreas de conocimiento (según
el SNIES), la cobertura (bruta) para la cohorte dicha más bien habría descendido: del
18,7% en 2000 al 18,1% en 2008 (aunque la matrícula habría aumentado en este
lapso en 74.402 estudiantes) (Cuadro 3.5).
Cuadro 3.5
Matrícula en la educación terciaria en Colombia.
2000-2008
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total estudiantes 934.085 977.243 981.458 1.050.032 1.113.726 1.195.724 1.282.934 1.363.129 1.483.631
matriculados
Total matriculados934.085 977.065 981.415 979.696
994.063
968.616
993.653
972.800 1.008.487
menos estudiantes sin clasificar
Fuente: MEN (SNIES). Elaboró: CGR (DES Social).
Gráfico 3.8
Matrícula y cobertura en la educación terciaria en Colombia.
2000-2008
Fuente: MEN (SNIES) y DANE. Elaboró: CGR (DES Social).
Con respecto a la participación de los sectores público y privado en el total de la
matrícula, estaríamos asistiendo desde 2006 a la reversión del predominio de la matrícula privada sobre la pública que había imperado en el país desde 1974123 y que
en 1999 había alcanzado su punto más alto: en este año (1999) el sector privado
contaba con 583.546 estudiantes (el 66,5% de la matrícula total), mientras que el
sector público contaba con 294.398 (el 33,5% de la matrícula total)124. Nueve años
después, en 2008, el sector privado tendría enrolados 663.220 estudiantes (el 44,7%
de la matrícula total), mientras que el sector público tendría 820.411 (el 55,3% de
la matrícula total) (Gráfico 3.9). Este viraje resultaría tanto más dramático cuanto que,
según afirmaba el Banco Mundial en 2003, “en una escala internacional, el sistema
colombiano de educación terciaria figura entre los países con la más alta incidencia
•• 123
R. Lucio y M. Serrano, o. c., p. 117.
124 Icfes, o. c., p. 64.
88
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
de provisión privada” (tan sólo superado en América Latina por República Dominicana
y El Salvador)125.
Gráfico 3.9
Comportamiento de las matrículas
pública y privada en la educación terciaria en Colombia.
2000-2008
Fuente: MEN (SNIES). Elaboró: CGR (DES Social)..
La educación universitaria profesional continúa predominando en la educación pregraduada. Sin embargo, dada la inconsistencia de las cifras de matrícula técnica y
tecnológica proporcionadas por el SNIES, no es posible saber con certeza cuál es
exactamente la participación de la matrícula según nivel de formación en la matrícula
total de pregrado126.
La educación terciaria en Colombia continúa fuertemente orientada hacia la educación pregraduada. Aún más: desde 1997 ha caído la participación de la matrícula
posgraduada en la matrícula total. En 1990 la matrícula posgraduada representaba
apenas el 2,8% de la matrícula total (13.701 estudiantes de 487.448) y en 1997,
cuando alcanzó el punto más alto en los 90, llegó a representar el 7% (53.607 de
772.291)127. En 2001 el 94% del total de la matrícula correspondía a estudiantes
de pregrado y el restante 6% se repartía en los programas de posgrado existentes128.
En 2008 el 95% de la matrícula correspondía a estudiantes de pregrado y el 5%
restante a estudiantes de posgrado129.
A pesar de la disminución de la participación de la educación posgraduada en la matrícula total, se advierte desde el punto de vista cualitativo un cambio positivo en su
•• 125
Banco Mundial, o. c., p. 23.
126 Y no sólo inconsistentes, como ya se vio en la nota 121. Aceptando que se trate de 218.682 estudiantes en el
nivel técnico-profesional en 2008, tendríamos una tasa promedio de crecimiento anual de esa matrícula entre 2001
(50.297 estudiantes) y 2008 del 48% (!), una tasa inverosímil. Por su parte, la matrícula tecnológica según nivel
de formación habría crecido durante ese período a una rata anual del 12% y según tipo de institución a una tasa
anual del 40% (!) (esta última una tasa también inverosímil). (Según datos del SNIES a 30 de mayo de 2009).
127 Cálculos con base en Icfes, o. c., p. 57.
128 Banco Mundial, o. c., p. 30.
129 Cálculo con base en SNIES (26 de mayo de 2009).
Contraloría General de la República
89
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
composición130. En efecto, en 1999 del total de estudiantes enrolados en estudios de
posgrado el 90% correspondía a estudiantes de “especializaciones” (41.573 estudiantes
de 46.106), que en su mayoría (77%) estaba a cargo de la universidad privada131.
En 2001 era el 89% (51.911 estudiantes de 58.325) y en 2008 el 67% (50.759
estudiantes de 75.658) (Gráfico 11). En contraste, entre 2001 y 2008 el número
de estudiantes de programas de maestría casi se cuadruplicó: en 2001 del total de
estudiantes enrolados en estudios de posgrado el 10,4% correspondía a estudiantes
de maestrías (6.069 estudiantes de 58.325), y en 2008 el 30% (23.366 estudiantes
de 75.658). Los estudiantes de doctorado han aumentado de 345 en 2001 a 1.533
en 2008 (del 0,6% al 2%) (Gráfico 3.10).
Gráfico 3.10
Composición de la educación posgraduada en Colombia.
2000-2008
Fuente: MEN (SNIES). Elaboró: CGR (DES Social).
La concentración de la matrícula y la oferta institucional ha disminuido en las principales
áreas urbanas. En 2002 las siguientes cinco regiones concentraban el 75,4% de la
matrícula, así: Bogotá (39,7%), Antioquia (14,6%), Valle del Cauca (8,2%), Atlántico
(6,7%) y Santander (6,3%). En 2006 estas cinco regiones reunían el 65,7% de la
matrícula, así: Bogotá (34,5%), Antioquia (13%), Valle del Cauca (7,5%), Atlántico
(5,7%) y Santander (5%). Con todo, las disparidades regionales en el enrolamiento
en la educación terciaria siguen siendo muy marcadas.
La comparación internacional
El país continúa exhibiendo una cobertura inferior a la de la mayoría de los países
latinoamericanos, para no hablar de la brecha que nos separa de los países más
•• 130
Desde luego, habría que examinar hasta dónde dicho cambio comporta el fortalecimiento de la “industria de la
investigación”, de la función relacionada con la ampliación de la capacidad cognitiva de la sociedad (como dirían T.
Parsons y G. Platt, o. c., pp. 5 y 6), esto es, hasta dónde se trata de “posgrados de buena calidad de investigación”
(a los que pertenecerían “algunas maestrías y buena parte de los doctorados”), y hasta dónde se trata o bien de
programas de especialización “que forman en aspectos muy novedosos y muy tecnificados del ejercicio profesional”
(a este grupo pertenecerían “las mejores especializaciones, cierto tipo de maestrías e inclusive algunos doctorados”),
o bien, simplemente, de “posgrados de consumo” (tanto especializaciones como maestrías), centrados en la “transmisión de unos conocimientos apenas algo más especializados que los del pregrado” y que “atraen a una clientela
que busca fundamentalmente un título”. Cf. Ricardo Lucio, “Políticas de posgrado en América Latina”, en R. Kent
(comp.), o. c., p. 335.
131 Banco Mundial, o. c., p. 29.
90
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
avanzados. En 2003 Argentina se aproximaba a una cobertura del 60% (en virtud
de lo cual puede hablarse de universalización de la educación terciaria en este país),
Panamá tenía el 51%, Chile 47%, Costa Rica 44%, Venezuela 43%, Uruguay 41%,
Bolivia 38%, Perú y Cuba 34%132. En 1997 el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) llegaba al 54% de la
cohorte de edad respectiva133.
La política pública: cobertura y gasto público
La ampliación de la cobertura era uno de los objetivos de política propuestos en
el plan de desarrollo Hacia un Estado comunitario (2002-2006) para la educación
terciaria: se proponía “retener e incorporar 400.000 estudiantes”. Con la ampliación
de las oportunidades de crédito se aspiraba a crear 100.000 cupos en cinco años
(“financiar a los estudiantes que por primera vez hayan sido admitidos en programas
de carreras técnicas y tecnológicas que cumplan con los requisitos de calidad establecidos por el gobierno nacional, en carreras universitarias acreditadas o en proceso
de acreditación o en el ciclo complementario de normales de alta calidad”); mediante
la modernización y mejora de la gestión de las universidades públicas se aspiraba a
retener 80.000 estudiantes y generar 70.000 cupos; y por virtud de “la promoción de
la educación técnica y tecnológica” se aspiraba a crear 70.000 cupos (otros 80.000
cupos se crearían específicamente en un trabajo conjunto con el SENA)134. Se trataba, en suma, de crear 240.000 cupos nuevos en el sistema de educación terciaria
entre 2002 y 2007 (en otras palabras, habría 48.000 cupos nuevos por año: una
cifra conservadora si se compara con los 70.000 cupos nuevos que en promedio se
crearon entre 1995 y 1998)135.
Los objetivos de política del plan de desarrollo se hallaban alineados con las recomendaciones del Banco Mundial. Aunque desde mediados de los años 90 el Banco
había abandonado su insistencia de dos decenios en la prioridad de la inversión en la
educación básica y mostraba un cambio en la orientación de sus recomendaciones136,
y reconocía que “la inversión en la educación terciaria genera importantes beneficios
externos” económicos (“desarrollo económico basado en el conocimiento, incluyendo
los retornos a largo plazo de la investigación básica y el desarrollo tecnológico”) y
sociales (cierre de las brechas sociales, mejora de la salud y aumento de la esperanza
•• 132
Datos extraídos de: Consejo Nacional de Rectores y Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN), Políticas
y estrategias para la educación superior de Colombia 2006-2010, Bogotá: 2007, p. 27. Según esta publicación en
Colombia “la tasa de cobertura bruta en el período 2002-2005 se incrementó de 20,8% a 24,6% y [se] alcanzó la
cifra de 1.212.037 estudiantes en este nivel educativo...”. Cf. ibíd.
133 Banco Mundial, o. c., p. 21. Según esta publicación, en 1997 Estados Unidos alcanzaba una cobertura del 81%,
Francia del 51%, Finlandia del 74%, Corea del Sur del 68% y el Reino Unido del 52%, todos países de la OCDE.
134 Plan de desarrollo Hacia un Estado comunitario (2002-2006), pp. 175-177 (consultado en www.dnp.gov.co).
135 Con respecto al objetivo de calidad, se preveía la creación de un Observatorio Laboral “con el fin de mejorar la
pertinencia de los programas de educación superior”, se financiarían estudios de doctorado y “se dotaría a las instituciones educativas de infraestructura y equipos adecuados”, se reforzarían el Sistema Nacional de Acreditación y el
“fomento y ejercicio de la inspección y vigilancia contemplados en el mecanismo de Aseguramiento de la Calidad de
la Educación Superior” (esto último comprendería la acreditación de programas e instituciones en los niveles técnico,
tecnológico y universitario, aplicación obligatoria de exámenes de calidad a egresados (ECAES) en todas las carreras,
y fortalecimiento del SNIES). Cf. ibídem, pp. 180-181.
136 En su publicación Higher Education in Developing Countries: Peril and Promise de 2000, el Banco ya reflejaba su
“preocupación por los sistemas de educación superior de los países en desarrollo”, sugería “varias recomendaciones
de carácter general con el objetivo de promover sistemas de mayor calidad y eficiencia”, otorgaba un nuevo papel a
los gobiernos y abría espacios de acción más amplios al sector privado y al mercado. Cf. G. Misas et al., o. c., pp.
206-207
Contraloría General de la República
91
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
de vida, presión decreciente sobre los programas de asistencia social y ¡hasta una
“fortalecida cohesión social”!)137, continuaba desaconsejando aumentar el gasto público
en la educación terciaria: lo consideraba regresivo. Entiéndase bien: lo que desaconsejaba -aunque no lo decía abiertamente- era el aumento de la financiación directa
de las instituciones públicas138. Además aducía que la masificación de la educación
terciaria había sobrepasado la capacidad del gobierno para financiar la expansión139.
En consecuencia, y más allá de las recomendaciones de política relacionadas con la
adecuación de un arreglo institucional más efectivo para el diseño de políticas o con la
inducción y el aseguramiento de la calidad, el Banco proponía 1. brindar financiación a
la demanda para expandir el acceso al sistema en forma más equitativa, y 2. promover
niveles estratégicos de la educación terciaria: en la educación pregraduada los niveles
técnico y tecnológico y en la educación posgraduada especialmente el nivel doctoral140.
A la realización de estos dos objetivos contribuiría el crédito que el gobierno nacional
suscribió con el Banco Mundial en 2002141. En suma, el aumento de la matrícula y
de la cobertura tendría lugar bien mediante el estímulo de la demanda en el sector
privado o bien mediante ganancias de eficiencia en el sector público. Así, pues, la
opción de expansión del sistema consistente en someter a los jóvenes más pobres a
financiar su acceso a la educación terciaria, principalmente en instituciones privadas,
mediante el endeudamiento privado (si bien aliviado en alguna medida con la entrega
de subsidios), da continuidad a esa antigua práctica configuradora de una situación
•• 137
Banco Mundial, Tertiary Education..., p. 44.
138 En precios de 2007, los aportes de la nación a las universidades públicas (determinados según compromisos)
se han mantenido prácticamente en el mismo nivel entre 2000 ($1.512 miles de millones) y 2007 ($1.526 miles
de millones), exceptuados los años 2003 ($1.600 miles de millones), 2004 ($1.632 miles de millones) y 2006
($1.560 miles de millones). El drástico descenso de tales aportes en 2005 ($1.479 miles de millones), cuando se
alcanzó un nivel inferior al de 2000, fue absorbido casi todo por la Universidad Nacional de Colombia. Con la excepción de la Universidad del Pacífico, de la Universidad Distrital y de la Universidad Francisco de Paula Santander,
que en 2005 conocieron ligeros incrementos en sus aportes con respecto a los del año anterior, todas las demás universidades sufrieron mengua de ellos en ese año. En 2002 los aportes sumaron $1.520 miles de millones. Cálculos
efectuados con base en los informes de ejecución presupuestal del Ministerio de Educación Nacional 2000-2007.
No se relaciona el dato de 2001 por inconsistencias en el informe de ejecución presupuestal de ese año.
139 Banco Mundial, Tertiary Education..., p. 45. El Banco es tajante (ibíd.): “Desde un punto de vista nacional, el
aumento del gasto público no debe ser la fuerza impulsora de la expansión de la educación terciaria”. En 1994 la
Misión Ciencia, Educación y Desarrollo sostenía que las naciones que 20 años atrás se encontraban en una situación
similar a la de Colombia y que en el momento en que ella escribía (1994) habían triplicado su ingreso per capita y
alcanzado un nivel similar al de los países industrializados, habían decidido, mediante un plan concertado a largo
plazo, acelerar su desarrollo comprometiendo estratégicamente los sistemas político y económico con el incremento
de la inversión y la consolidación de los sistemas educativo y de ciencia y tecnología, gracias a lo cual alcanzaron los
niveles de países desarrollados en menos de 25 años. Cf. Misión Ciencia, Educación y Desarrollo, Colombia: al filo
de la oportunidad, Bogotá: s.f. (probablemente 1994), p. 72. Adviértase el marcado contraste entre un hecho como
el que refiere la Misión citada, tan característico de los developmental States en la época moderna y contemporánea,
donde “la consolidación de los sistemas educativo y de ciencia y tecnología” presupone un creciente gasto público
(y también privado), y lo que propone el Banco Mundial con respecto al gasto público en la educación terciaria en
Colombia.
140 Banco Mundial, Tertiary Education..., p. 61.
141 Se trata del programa de crédito Acceso con Calidad a la Educación Superior (ACCES), uno de cuyos objetivos es
“aumentar el acceso de la juventud de los estratos socioeconómicos bajos por medio de la expansión de la matrícula
en educación superior a través de un esquema de ayuda a estudiantes focalizados”. Cf. Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y de Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex), Medición del impacto del crédito educativo ACCES
en la cobertura, la permanencia y el desempeño académico en la educación superior en Colombia, Bogotá: s. f.
(probablemente 2005), p. 2. “El proyecto ACCES fue un préstamo hecho por el Banco Mundial a la República de
Colombia: ‘El proyecto por valor de US$ 200 millones de recursos de crédito y US$ 87 millones de contrapartida se
llevó a cabo a través de 3 componentes: (i) Equidad en el Acceso (US$ 252), (ii) Formación Doctoral (US$ 25) y (iii)
Fortalecimiento Institucional (US$ 10). El gobierno firmó una segunda fase del ACCES con el Banco recientemente
por un monto de US$ 500 millones para ser ejecutados en seis años (2008-2013)...’”. Cf. Víctor M. Gómez y Jorge
E. Celis, Crédito educativo, acciones afirmativas y equidad social en la educación superior en Colombia, Bogotá:
2009 (documento inédito), p. 3.
92
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
de inequidad por partida doble: los jóvenes de más escasos recursos, generalmente
con formación previa de baja calidad y enfrentados al limitacionismo del acceso a las
instituciones públicas, se ven obligados a endeudarse para poder comprar educación
privada, en la mayoría de los casos de escasa calidad (¡recuérdese lo que decía G.
Rama al respecto en 1970!142).
La matrícula entre 2002 y 2007 habría aumentado en 381.671 estudiantes, es
decir, se habrían creado 76.334 puestos nuevos por año143. Según estas cifras, la
meta propuesta en el plan de desarrollo 2002-2006 de aumento de matrícula habría
sido ampliamente superada, aunque no en la forma prevista. El 88% del incremento
de la matrícula a lo largo de la presente década sería imputable al sector público:
de 549.546 puestos nuevos creados entre 2000 y 2008, 484.020 corresponderían
a las instituciones públicas y 65.526 a las privadas144. Este hecho contrasta con la
disminución constante, entre 2000 y 2007, de los aportes de la nación a las universidades públicas medidos como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) (Gráfico
3.11). Y contrasta adicionalmente con el hecho de que el programa de crédito ACCES ha favorecido a estudiantes beneficiarios que entre 2003 y 2004, por ejemplo,
se encontraban matriculados mayoritariamente en instituciones privadas: el 87%. De
41.262 beneficiarios que tenía el programa (contados 2003 y 2004), 5.487 estaban
matriculados en instituciones públicas y el resto en instituciones privadas145. De los
créditos adjudicados entre 2003 y 2008, el 80,3% de los beneficiarios estaba matriculado en instituciones privadas y el 19,7% en instituciones públicas146.
Gráfico 3.11
Participación de los aportes de la nación a las universidades públicas en el
producto interno bruto (PIB) 2000-2007. Colombia (precios corrientes)
Fuente: MEN (Informes de ejecución presupuestal 2000-2007) y DANE
•• 142
147
Elaboró: CGR (DES Social).
Véase la nota 91.
143 Con base en datos de SNIES (26 de mayo de 2009).
144 Con base en datos de SNIES (26 de mayo de 2009).
145 Icetex, Medición del impacto del crédito educativo ACCES…, pp. 37-38.
146 Icetex, Estadísticas actualizadas de beneficiarios con crédito educativo según indicadores: línea ACCES, Bogotá:
2008, citadas en Víctor M. Gómez y Jorge E. Celis, o. c., p. 3.
147 Como ya se dijo, no se incluye el dato de 2001 por inconsistencias en el informe de ejecución presupuestal del
Ministerio de Educación Nacional de ese año.
Contraloría General de la República
93
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Estos resultados indican prima facie ganancias en eficiencia en el sector público148.
Es probable que en este respecto la medida adoptada por el Ministerio de Educación
Nacional desde 2005, consistente en asignar una porción de los recursos aportados por
el Estado a las universidades públicas según la eficiencia mostrada en su desempeño,
haya contribuido a inducir en alguna medida la ampliación de la oferta de puestos en
el sector público. No obstante, es también probable que la crisis recesiva de finales de
siglo haya actuado previamente como detonante de la apertura de las universidades
públicas hacia la ampliación de dicha oferta y que la caída de la participación de los
ingresos de la población asalariada en el PIB, en curso desde 2003, haya continuado
presionando en esa dirección (Gráfico 3.12). Con los costos que implica y que implicó
(escasa calidad en la formación) y sin los beneficios que el sector privado cosechó
durante más de treinta años (las ganancias derivadas del proceso), la “carga” de la
masificación de la educación terciaria estaría transitando hacia el sector público.
Pese a la existencia del programa de crédito ACCES, que en sus dos primeros años
de operación logró duplicar la cobertura de los créditos del Icetex (del 6% en 2000
al 13% en 2005)149, la matrícula privada no ha aumentado significativamente. Este
Gráfico 3.12
Participación de la remuneración de los asalariados
en el producto interno bruto (PIB), Colombia.
2000-2007
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales. Elaboró: CGR (DES Social).
•• 148
Sin embargo, el rápido aumento de la matrícula parece estar implicando dificultades financieras para algunas
universidades. Este ha sido el caso, por ejemplo, de la Universidad Pedagógica Nacional, donde el incremento de
la matrícula, la oferta de nuevos programas y los proyectos de renovación de su infraestructura han impactado negativamente las finanzas de la universidad: los gastos empezaron a superar sus ingresos de modo creciente desde
2004. Y no sólo dificultades financieras. Un experto indicaba recientemente lo siguiente: “...se ha logrado, en no
pocos casos, que estas universidades [las públicas], en aras de mejorar los índices de cobertura, aumenten la matrícula sin que les sean otorgados recursos adicionales. Lo cual ha producido una suerte de esquizofrenia en ellas.
Miles de estudiantes de pregrado se disputan salones, salas de estudio, puestos en la biblioteca, acceso a equipos
de computación y laboratorios, recursos que no han crecido en la proporción [en] que lo ha hecho el número de
(...) estudiantes. De otra parte, algunos cientos de estudiantes que adelantan programas de posgrado, maestrías y
doctorados, disponen de espacios para desarrollar sus actividades, laboratorios dotados de los últimos avances tecnológicos, bibliotecas y bases de datos actualizadas, acceso a modernos equipos de cómputo...”. Cf. Gabriel Misas
Arango, “La educación superior como bien público o como bien privado”, en Universidad Nacional de Colombia,
Financiación de la educación superior..., p. 32.
149 Icetex, Medición del impacto..., p. 6.
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Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
hecho guarda relación, al parecer, con el fenómeno ya indicado de la caída de la participación de los ingresos de los asalariados, cuya traducción es insolvencia financiera
y endeudamiento crecientes de los hogares.
La meta de aumento de matrícula en la educación técnica y tecnológica, según la
formuló el plan de desarrollo 2002-2006, también habría sido ampliamente superada
(ya se ha visto, sin embargo, lo que sucede con las cifras del SNIES). El BM hacía
énfasis en que el aumento de la demanda de educación terciaria podría ser mejor
satisfecho mediante la expansión de programas técnicos de costos más bajos que
mediante la expansión de las carreras académicas tradicionales150, e indicaba que el
mejoramiento de la calidad y la relevancia de las instituciones correspondientes tendrían lugar mediante procedimientos de acreditación adecuados para estos niveles y
mediante el desarrollo de nexos más estrechos con el sector productivo151.
A finales de los años 90 la educación técnica y tecnológica en Colombia era caracterizada del siguiente modo: su eficacia externa era escasa dada la estrecha equivalencia
o poca diferenciación entre la formación tecnológica y la formación técnica-profesional;
se trataba de una educación de bajo estatus social y académico; no cumplía con
la función de promover equidad social en el acceso a la educación terciaria, pues
representaba una oportunidad de segunda clase, de carácter terminal (esto es, no
habilitaba para proseguir estudios más avanzados); las instituciones oferentes de este
tipo de educación eran de poco tamaño, exigían menores requisitos de ingreso y exhibían baja cobertura (14,4%), su número de estudiantes era escaso (121 instituciones
tenían menos de 1.000 estudiantes), y no podían ofrecer una educación de calidad
en virtud de lo siguiente: su tradición intelectual no tenía relación con la técnica y la
tecnología modernas, se especializaron en la formación para oficios u ocupaciones de
baja calificación, su formación carecía de fundamentación científica y humanística, y
la mayoría de tales instituciones carecía de una infraestructura física y pedagógica mínima152. Adicionalmente, se indicaba que la oferta en los niveles técnico y tecnológico
estaba concentrada en las áreas de administración, economía y contaduría, lo cual
dejaba descubiertas otras áreas en donde se están produciendo las mayores transformaciones tecnológicas como en el campo de las telecomunicaciones, metalmecánico,
de la electrónica y agroindustrial153.
Con miras a reorganizar “el servicio público de la educación superior en las modalidades
de formación técnica profesional y tecnológica”, se expidió en 2002 la Ley 749. En
la redefinición de tales modalidades, que sin embargo se mantienen como categorías
separadas (tal como acontecía en el Decreto 080 de 1980 y acontece en la Ley 30
•• 150
Banco Mundial, Tertiary Education..., p. 52.
151 Ibíd., p. 61.
152 V. M. Gómez, o. c., pp. 143-146.
153 Ibíd., p. 124. Ya en el terreno de las “recomendaciones de política” cabría indicar que uno de los más importantes
retos de política, según lo ha señalado este autor y varios más (la Misión Ciencia, Educación y Desarrollo también lo
indicó en su momento), es conferirle alta calidad a este tipo de educación para que no continúe siendo una opción
educativa de segunda clase y garantice así mayor equidad social en el acceso a la educación terciaria. En muchos
países existen instituciones no universitarias de alta calidad académica, con formación básica equivalente a la universitaria, que permiten la continuación de estudios universitarios bajo altas normas de selectividad. Instituciones
de este tipo son, por ejemplo, las escuelas técnicas superiores (Fachhochschulen) y las escuelas superiores de
pedagogía (Pädagogische Hochschulen) en Alemania, o los Institutes Universitaires de Technologie en Francia, o los
Colleges of Advanced Technology en Canadá, cuya alta calidad académica los constituye en verdadera alternativa a
la educación universitaria por su alto status académico y reconocimiento ocupacional.
Contraloría General de la República
95
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
de 1992), se introdujo la innovación consistente en adoptar “ciclos propedéuticos de
formación” en ambos casos, dispositivo con el cual se pretende remediar una de las
características que más reforzaba el bajo estatus social y educativo de la educación
técnica y tecnológica, y la baja demanda estudiantil por sus programas: su carácter
terminal, presente de igual modo en el Decreto 080 y en la Ley 30. En cuanto dicha
educación se concebía como formación práctica y terminal, se anulaba la posibilidad
de continuar estudios superiores154. Tal carácter terminal era un evidente despropósito
tanto desde la perspectiva económica de la formación de recursos humanos calificados
como de la igualdad social de oportunidades educativas155.
Aunque la responsabilidad por la calidad de la formación ofrecida sigue recayendo
básicamente en cada una de las instituciones educativas individualmente consideradas
(según tradición inveterada en la educación terciaria colombiana, afirmada por la Ley
30 de 1992 y reiterada en el artículo 11 de la Ley 749: “Las instituciones técnicas
profesionales y tecnológicas son por su esencia y naturaleza las instituciones de educación superior llamadas a liderar la formación técnica y tecnológica en el país y a
responder socialmente [por] la demanda de este tipo de formación con altos niveles
de calidad”), esta ley ha reconocido la necesidad de establecer, como acontece con la
educación universitaria desde la Ley 30 y tal como lo ha señalado el BM, el registro
calificado de sus programas académicos, estándares mínimos de calidad para tales
programas y exámenes de calidad “como herramientas de medición y evaluación de
calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior” (artículo
8o.). De este modo, es dable esperar que se garanticen estándares académicos mínimos de calidad para la educación impartida en las instituciones y programas de
estos niveles formativos.
Sin embargo, subsiste el problema de la identidad de la educación técnica y tecnológica.
La Ley 749 no sólo reafirma la posibilidad del cambio del “carácter académico” (esto
es, de la “transformación”) de las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas
a instituciones universitarias o escuelas tecnológicas (artículo 13), sino que continúa
equiparando, sin más, estos dos últimos tipos de instituciones, que muy poco o nada
tienen que ver entre sí.
Conclusiones
Resulta obvio decir que la educación terciaria en Colombia ha propiciado una inclusión
social creciente. Esta es fácilmente visible en el tránsito de la universidad tradicional
y elitista a la universidad moderna y a la “universidad de masas”, y en el aumento
correspondiente de la matrícula y de la cobertura respecto de la cohorte de población
relevante, y ha corrido parejamente con la industrialización de la sociedad colombiana.
Con todo, el proceso de inclusión social realizado por la educación terciaria no ha
transcurrido de modo homogéneo ni ha tenido lugar con la celeridad que habría sido
•• 154
Las asociaciones de las instituciones de educación técnica y tecnológica señalaban sobre este punto lo siguiente:
“Los niveles técnico y tecnológico han sido concebidos como etapas terminales, que impiden la movilidad del estudiante a niveles superiores de la educación. Si un técnico con estudios de dos años a nivel postsecundario o un
tecnólogo con tres años de formación quiere ser profesional universitario, le toca comenzar de cero, como si lo que
hubiera aprendido no le sirviera de nada”. Cf. Aciet-Acicapi, Propuesta para fortalecer la educación superior técnica
y tecnológica en Colombia, s.l., 1996, citado en V. M. Gómez, o. c., p. 123.
155 V. M. Gómez, ibídem.
96
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
deseable, y ha estado mucho más determinado por el comportamiento del mercado
y por la iniciativa privada que por un plan estatal deliberadamente diseñado en función de objetivos estratégicos de mediano y largo plazo (plan que, en rigor, nunca
ha existido).
A finales de los años 60 la precaria inclusión social por el sistema se expresaba en
su bajísima cobertura, en el marcado carácter elitista del acceso al mismo, en su
escasa regionalización y en la baja participación de la mujer en este nivel educativo.
A partir de los años 70 la educación terciaria se expandió de forma inusitada. Este
proceso expansivo marcó un punto de inflexión en Colombia y en general en América
Latina: significó el agotamiento del patrón orientado hacia la formación de élites y
de la burocracia gubernamental (de viejo cuño) y el tránsito hacia la necesidad de
redimensionar el sistema en dirección a una educación de masas156. Dicho proceso,
conducido y protagonizado básicamente por el sector privado, y coprotagonizado por el
limitacionismo del acceso a las universidades públicas y por la reducción permanente
del gasto público en este nivel educativo (en operación desde los primeros años 80
hasta el presente), ha significado, pese a todo, inclusión social creciente. Ha implicado,
con ritmos cambiantes, un aumento constante de la matrícula y de la cobertura, y una
participación creciente de la mujer (estrechamente ligada a su condición de clase). Ha
implicado, igualmente, el acceso sucesivo y “masivo” de jóvenes de estratos medios,
bajos y populares al sistema, y una gradual desconcentración regional de éste (Bogotá,
por ejemplo, concentraba en 1968 el 54,5% de la matrícula universitaria y en 2006
el 34,5% de la matrícula terciaria). Esto último significa que en esta medida han
mejorado las oportunidades de acceso para la juventud que antaño se veía excluida
de la participación laboral y social calificada en virtud de su origen geográfico. Sin
embargo, la inclusión social que ha procurado el sistema ha sido asaz desigual.
Ya desde los años 60 se anunciaba una segmentación o estratificación del sistema
universitario, que implicaba una enseñanza diferenciada en términos de calidad y que
grosso modo ha pervivido hasta hoy: la universidad pública y la universidad privada
no pueden caracterizarse desde entonces como categorías homogéneas. Cada uno
de estos tipos de universidad se ha diferenciado considerablemente. Unas cuantas
universidades, tanto públicas como privadas, se han convertido en universidades de
prestigio, mientras que el resto, como ya se indicaba en 1970, ha contribuido a incrementar su participación en la matrícula universitaria nacional enfatizando en los
estratos medio-medio y medio inferior de la población, “con su oferta de cursos nocturnos o con niveles académicos no excesivamente exigentes en sus cursos diurnos,
reclamados por esos sectores sociales con dificultades de formación preuniversitaria
para acceder a la Universidad Nacional ... y urgidos por obtener un título profesional
que les permita cierto ascenso social y la incorporación a una posición ocupacional
de mayor status que el de sus padres”157. En suma, el sistema universitario se ha
estratificado y ha creado universidades de cúspide y de base que se diferencian tanto
por el origen social de sus estudiantes como por la calidad de la enseñanza y por
el tipo de currículo al que se orientan. Por otra parte, este proceso de estratificación
universitaria ha establecido una relación con la segmentación del empleo de profesionales en el mercado laboral158.
•• 156
L. Klein y H. Sampaio, “Actores...”, en R. Kent (comp.), o. c., p. 31.
157 G. Rama, o. c., pp. 83-84.
158 R. Parra, Elementos..., p. 14.
Contraloría General de la República
97
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
El sistema de educación terciaria ha experimentado un proceso de diversificación
vertical que tiene la capacidad de producir profesionales con destinos ocupacionales
diferenciados. Así, por ejemplo, los programas nocturnos y de carreras intermedias
(programas técnicos y tecnológicos), principalmente de carácter privado y de baja calidad, y el origen social de sus estudiantes, provenientes principalmente de los estratos
medios-bajos y populares, han “conducido” a sus egresados a los segmentos inferiores
del mercado de trabajo profesional159. Por supuesto, el acceso de los jóvenes de estas
capas sociales al sistema les ha brindado oportunidades pero sus opciones de movilidad
en el mercado laboral son escasas y la devaluación de sus conocimientos es rápida.
La diferenciación (por medio de los procesos de estratificación universitaria, la especialización de los currículos y los cambios en la estructura del empleo) genera una
tendencia a devaluar la educación terciaria en forma segmentada y diferencial. Esta
devaluación se refiere a las oportunidades ocupacionales que ofrece la educación
universitaria. La diversificación lleva a cabo una separación entre una formación
centrada en los fundamentos y otra centrada en los procedimientos160, y “esto marca
una diferencia sustancial con respecto a sus posibilidades de vinculación al mercado
de trabajo”161. El primer tipo de formación (o de currículo) le permite al profesional
adaptarse al trabajo en distintas áreas de su actividad con relativa facilidad y enfrentar con más versatilidad las variaciones en el mercado de trabajo. El segundo tipo
de formación (o de currículo) comporta “conocimientos más restringidos sobre áreas
específicas de la actividad, lo cual no les permite [a estos profesionales] realizar un
proceso de adaptación a otras áreas y por lo tanto sufren con mayor rigor los cambios
en la demanda ocupacional y la devaluación de sus conocimientos”. Ahora bien, si
se tiene en cuenta que la universidad moderna es la que tiende con mayor énfasis a
adoptar “currículos científicos” y que la educación del primer tipo se da con mayor
intensidad en las carreras “modernas” de las universidades de cúspide, entonces “son
claras las líneas generales por donde se lleva a cabo la devaluación del valor ocupacional de la educación terciaria”162.
En otro sentido, cabe afirmar que el acceso a la educación terciaria en Colombia es
aún altamente restrictivo: uno de cada cuatro jóvenes del rango de edad relevante
(18-24 años) estaría accediendo hoy a algún tipo de educación postsecundaria. Sin
embargo, es muy probable que la proporción sea menor (¡uno de cada cinco!)163.
En esta medida el restringido acceso sigue siendo fuente de exclusión social y de
reproducción cultural de la desigualdad social preexistente (repárese en que la desigualdad social se reproduce culturalmente por dos vías: mediante la negación del
•• 159
Ibídem, p. 15.
160 Parra habla de una separación entre “científicos y tecnólogos” en sentido lato. Aunque predicada en otro contexto,
preferimos utilizar la distinción de G. Misas (La educación superior en Colombia..., p. 39) entre una formación
centrada en los fundamentos y una formación centrada en los procedimientos (esta última, según Misas, usual en
la universidad colombiana). Ambas distinciones nos parecen equivalentes.
161 R. Parra, Elementos..., p. 15.
162 Ibídem, p. 16.
163 Como se sabe, la comparación (relación) entre matrícula y volumen de la población en edad de asistir no es muy
rigurosa: “No todos los estudiantes están comprendidos en el tramo de edad, unos tienen menos edad y otros más, y
no se puede suponer que realicen los estudios exactamente en un ciclo de 4 o 5 años de duración. Si los estudiantes
se demoran en la realización de sus estudios, la proporción de la población aumenta artificialmente sin que ello
signifique mayor disponibilidad de plazas para la población en edad de asistir”. Cf. G. Rama, o. c., pp. 31-32. Es un
hecho, por ejemplo, la disminución de la edad (16 y 17 años) de la población que demanda actualmente ingreso a
la educación terciaria. Cf. V. M. Gómez, o. c., p. 11.
98
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
acceso al sistema y mediante la diferenciación y estructuración vertical dual -cúspide
y base- del sistema). Y si bien la relación entre aspirantes a ingresar a la educación
superior (según número de solicitudes) y estudiantes matriculados en primer semestre
(“primíparos”) ha mejorado (al parecer) en el transcurso de la presente década (en
2002 era del 35%, en 2008 del 45%164), debe subrayarse, sin embargo, que “un
creciente número de egresados de la educación secundaria no encuentra cupos en las
instituciones públicas, no puede comprar educación terciaria privada de calidad por
su alto costo y no encuentra oferta diversificada de nuevas instituciones y programas
que ofrezcan educación de calidad equivalente a la universitaria tradicional”165. De
otro lado, ya se vió que durante la década pasada la desigualdad en el acceso a la
educación terciaria por quintiles de ingreso creció en términos absolutos. En 2003
la cobertura bruta para el estrato 1 correspondía al 7%, para el estrato 2 al 10% y
para el estrato 5 al 72%166.
Si acudimos a las comparaciones internacionales se revela claramente el rezago en
que nos encontramos: la tasa de escolaridad en este nivel educativo continúa siendo
una de las más bajas de América Latina (en este respecto las cosas no han variado
sustancialmente desde finales de los años 60), y nuestra “capacidad de innovación”
(medida por la tasa de graduados de doctorado por millón de habitantes o por la
tasa de investigadores por cada mil personas de la población económica activa) sigue
siendo también muy baja167.
La prevalencia de la “coordinación del mercado” ha definido el talante de la política
pública de la educación terciaria en Colombia desde los años 60 hasta el presente
y explica en alto grado sus resultados: tal prevalencia se ha constituido, sin duda
alguna, en la “estructura relativamente permanente de referencia u orientación” de
dicha política, como diríamos con Y. Meny y J. C. Thoenig (ver arriba nota 7). Entre
esos resultados, aparte los ya mentados en términos de inclusión y exclusión sociales
y los que acabamos de referir tangencialmente sobre la capacidad de innovación, hay
que contar además la débil integración del sistema: una débil integración horizontal
expresada en los escasos nexos existentes entre los sectores público y privado; y una
débil integración vertical expresada también en los escasos nexos existentes entre las
instituciones de los diversos niveles de formación que lo conforman. Sirviéndonos de
B. Clark, podemos afirmar que en ese continuum que se extiende desde la integración
fuerte hasta la integración débil de los sistemas de educación terciaria, el sistema
•• 164
Cálculo basado en datos del SNIES (30 de mayo de 2009).
165 Víctor Manuel Gómez, Claudia Milena Díaz y Jorge Enrique Celis, El puente está quebrado... Aportes a la reconstrucción de la educación media en Colombia, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2009, pp. 42 y 43.
Y todo ello sin hablar del problema de la deserción, que en 2006 se calculaba en un 48,2% (¡uno de cada dos
estudiantes culminaba sus estudios de educación superior!). Cf. ibíd., p. 45.
166 Educación compromiso de todos, La situación de la educación preescolar, básica, media y superior en Colombia,
Bogotá: 2006, citado en ibíd., p. 47, nota 25.
167 En 1999, según el Banco Mundial (o. c., p. 29), teníamos 0,4 graduados de doctorado por millón de habitantes.
En ese mismo año Brasil tenía 31, Argentina 11, México 7, la Unión Europea 235, Alemania 294, Estados Unidos
152, Corea del Sur 106. En 2002 superamos la tasa que exhibía México en 1999, pero la tasa pasó de 7,5 en
2002 a 7,2 en 2006. En 2000 el número de investigadores por cada mil personas de la población económica activa
(PEA) era en Colombia 0,34, mientras que en Argentina eran 2,64, en Bolivia 1,89, y en El Salvador 0,46. En 2006
el número de investigadores por cada mil personas de la PEA era en Colombia 0,53. Obsérvese que apenas hemos
superado el nivel que tenía un país como El Salvador en 2000 (!) y aún nos encontramos lejos del nivel mostrado por
Bolivia o Argentina en ese mismo año 2000. Cálculos basados en: Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología
(OCyT), Indicadores de ciencia y tecnología. Colombia 2007, Bogotá: 2007, pp. 9, 22 y 38, y DANE.
Contraloría General de la República
99
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
colombiano se halla ubicado desde hace al menos cinco décadas en este segundo
extremo, en un contexto de “opción social”, en el que “no existen propósitos globales
y las decisiones se toman independientemente por organizaciones autónomas”168.
Este contexto de “opción social” ha sido reforzado con vehemencia por la Ley 30
de 1992, dado su énfasis en la autorregulación y autonomía institucionales y en la
desregulación estatal con su efecto más notorio: la pertinencia autorreferida y monoinstitucional. Con dicha ley la orientación y la dinámica de la educación terciaria
se supeditaron con más fuerza “a las iniciativas particulares de cada institución, en
función de sus propósitos... y de sus estrategias de acomodo al mercado de oferta y
demanda por este nivel educativo. En ausencia de... visiones objetivo, o [de] escenarios
deseables de la educación superior, que orienten y enmarquen las iniciativas de cada
institución, la autorregulación se convierte en un proceso autorreferido a la ‘misión’ de
cada institución, que puede ser bien intencionado pero particularista y no contribuir
significativamente al desarrollo del país”169.
En 2003 se afirmaba que la débil integración del sistema, más un sector público que
opera sin incentivos (o con incentivos perversos) para mejorar la calidad y la equidad
de los servicios que ofrece, y un sector privado altamente fragmentado que ofrece
servicios de pobre calidad y cuyos oferentes no son eliminados por las fuerzas del
mercado (y agregaríamos: apenas controlados por la autoridad pública en el actual
contexto de desregulación), constituían el “marco político-económico subyacente al
sistema colombiano de educación terciaria” que podía identificarse como la principal
causa de su relativo subdesarrollo170.
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superior en la década. Colombia: 1990-1999, Bogotá.
•• 168
B. Clark, o. c., p. 200. El concepto de “opción social”, por oposición al de decisión central, fue definido según este
autor por Edward Banfield (Political Influence, Nueva York: The Free Press, 1961, pp. 326-327) así: “Una ‘opción
social’... es un subproducto accidental de dos o más autores... que carecen de intenciones comunes y que toman
sus decisiones competitivamente o bien sin tomar en cuenta al otro. En un proceso de opción social, cada autor
busca satisfacer sus propios objetivos; el agregado de todas las acciones -la situación producida por el conjunto de
las acciones- constituye una consecuencia para el grupo, pero es una consecuencia que no ha sido planeada como
una ‘solución’ a un ‘problema’. Se trata de una ‘resultante’, más que de una ‘solución’”. Cf. ibídem, pp. 200-201.
169 V. M. Gómez, o. c., pp. 37-38.
170 José Joaquín Brunner, “The Colombian Tertiary Education System: Problems and Challenges” (Anexo I), en Banco
Mundial, Tertiary Education …, p. 67.
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Contraloría General de la República
103
Fotografía: Yenny Liliana Pérez Guzmán
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La asistencia social:
¿herramienta de inclusión?
Jesús Efrén Saa Valles, Sandra Liliana Rivera Cuéllar,
Lucy Pérez Araujo, David Cruz Aguirre y Martha Cecilia Molina Hoyos1
Introducción
El propósito del presente capítulo es reconstruir y analizar el curso que han seguido
las políticas públicas de asistencia social que se han formulado y puesto en práctica
para la atención de la pobreza extrema, del adulto mayor, de la población desnutrida
y para el desplazamiento interno forzado en Colombia, desde los años 90 hasta la
fecha. Y evaluar los resultados que han producido estas políticas en el propósito de
generar inclusión social.
Para efectos del análisis, se entenderá “la asistencia social [como] el mecanismo redistributivo del Estado… con el que asiste a los hogares cuyas dotaciones de capital
humano, físico o social, son en extremo bajas… [razón por la cual] se encuentran
limitados para acceder a los mercados laboral, financiero, etc... [También se la puede
entender como la] inversión pública destinada a los más pobres y vulnerables de la
sociedad, que busca garantizar un nivel adecuado de consumo de bienes y servicios”2.
La asistencia social en Colombia ha estado orientada a atender primordialmente a los
hogares y personas que se encuentra en condición de pobreza extrema o en condiciones de vulnerabilidad.
Así mismo, se entiende la exclusión social como la falta de acceso a recursos, a las
oportunidades, la no participación, o la falta de reconocimientos de los derechos básicos de un grupo frente a otro o al resto de la sociedad.
La importancia de estos temas radica en la persistencia de los altos niveles de exclusión social entre amplios grupos de población que, dado el nivel de desarrollo del
país y sus actuales condiciones económicas, le permitirían tener tasas más bajas de
pobres extremos, a los adultos mayores mejor protegidos, una menor desnutrición y
contar con instrumentos eficaces para prevenir el desplazamiento o reducir el sufrimiento cuando este ocurre. En definitiva, entender por qué el Estado y la sociedad
no garantizan a sus ciudadanos desfavorecidos un goce de sus derechos y de su
condición de ciudadanos.
•• 1
Profesionales universitarios de la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector Social.
2 Jairo Núñez y Silvia Espinosa. Asistencia social en Colombia, Diagnóstico y propuestas, Departamento Nacional de
Planeación, Bogotá, 2007, p. 9. Consultado en, http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/
DDS/Pobreza/Portadas/ASISTENCIA%20SOCIAL.pdf, agosto, 2008.
Contraloría General de la República
105
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Como ya se indicó, el foco del trabajo son las políticas que se han construido para
cada una de las temáticas analizadas, las que serán revisadas con el apoyo de algunas
herramientas analíticas. La pobreza extrema se seguirá a través de su medición por
ingresos, utilizando las líneas de pobreza y de indigencia, contrastando su dinámica
frente a las coyunturas económicas y las medidas de política que se dieron en el
período.
En el tema del adulto mayor se considerará la evolución de la política, la del gasto y
la de la cobertura de los programas para ver si responden tanto a la grave exclusión
de este grupo social como a su crecimiento acelerado, consecuencia de la transición
demográfica que vivimos.
En el problema alimentario se centrará la atención en los indicadores de la situación
nutricional de la población y las acciones adelantadas por los diferentes gobiernos para
combatir el flagelo del hambre y la desnutrición.
Respecto al desplazamiento interno forzado se indagará por la restitución de los derechos ciudadanos y por la reducción de su condición de excluidos, examinando el
comportamiento de las acciones públicas con las que se intenta restablecer su dignidad
y su orden socioeconómico.
La evaluación de la política pública social, en particular la de asistencia, es asunto
necesario para entender sí el conjunto de estrategias creadas por el Estado procuran
la inclusión y la equidad para los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos individuales y colectivos, pues en ellas quedan reflejados además de los determinantes
económicos los de orden político, cultural y social, los cuales permiten o dificultan la
inclusión social.
La pobreza extrema y los mecanismos de inclusión social
Este apartado ofrece una revisión de la evolución que ha tenido la pobreza extrema
en Colombia desde 1990 hasta la fecha, y de las políticas públicas de carácter asistencial que se han diseñado para reducirla, como lo proponen los compromisos más
recientes asociados a los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
El objetivo es determinar si con las políticas públicas asistencialistas diseñadas, con
los instrumentos adoptados y las acciones realizadas se está logrando generar inclusión social de la población que se encuentra en condición de pobreza extrema en el
país.
El examen se hace, esencialmente, a partir de la observación del comportamiento
de la pobreza medida por ingresos, utilizando las líneas de pobreza y de indigencia.
Conviene precisar que la pobreza y la pobreza extrema pueden ser medidas de diferentes formas dado su carácter multidimensional. Se optó por la medida de la pobreza
en función del ingreso, en razón de que se hace muy comprensible para observar la
evolución del fenómeno en el largo plazo, ya que permite ver su dinámica, debido
a que el ingreso de las personas y los hogares cambian con las distintas coyunturas
económicas, con las condiciones de empleo, o por situaciones particulares de las familias, como su ciclo de vida.
106
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Antecedentes del tratamiento de la pobreza extrema en Colombia
La pobreza y su tratamiento por medio de la asistencia social en Colombia durante
el siglo XIX y principios del XX fue un asunto manejado principalmente por la Iglesia,
pero con “la agudización de los conflictos sociales en la década de los 20, y por…
los intentos de modernización del Estado”3 este comienza a asumir las tareas de la
asistencia social durante los años 30 del siglo XX.
Cabe señalar que las medidas emprendidas para combatir la pobreza entre mediados
de los 30 y finales de la década de los sesenta no tuvieron presente el problema
de la desigualdad social, tal vez por el hecho de que al inicio del período descrito
la mayoría de la población colombiana era pobre y no se hacía tan evidente el gran
contraste entre los diferentes niveles socioeconómicos. Sin embargo, la aparición de
fenómenos como la migración a las ciudades de la población expulsada del campo,
principalmente por efectos de las violencias, agudizaron la desigualdad en el transcurso
de esta época.
A pesar de la irrupción acelerada de la desigualdad, la evolución de largo plazo de la
pobreza mostró un signo positivo. Se estima que: “En los años 30, más de las tres
cuartas partes de la población vivía por debajo del umbral de pobreza. A mediados de
los 60, este porcentaje se había reducido ya al 55%. A partir de entonces, el ritmo
de reducción de la pobreza se aceleró, alcanzando el 41% a comienzos de los 70, el
28% al final de esa década, y el 25% al final de la década de los 80”4.
Pero ese avance general observado en reducción de la pobreza, en las décadas referidas, esconde la amplia brecha que persistió en la evolución de la misma entre las
áreas urbana y rural. Tanto en términos de pobreza como de indigencia se mantuvo,
para principios de la década de los 90, una diferencia aproximada a los 20 puntos
porcentuales entre ellas.
Evolución de las políticas públicas contra la pobreza y la indigencia en
el período más reciente y el comportamiento del problema.
En el período comprendido entre 1991 y 2006, con la utilización de nuevas metodologías de medición5, la tendencia de reducción de la pobreza siguió mostrando
progresos. Así, en 1992 la línea de pobreza nacional, según el DNP, indicaba que un
52,5% de la población era pobre mientras en 2005 dicho porcentaje había caído a
49,2% (Gráfico 4.1).
•• 3
Beatriz Castro Carvajal, Pobreza en Colombia. 1886-1930. Estado, Iglesia y Ciudadanos, Cali, Departamento de
Ciencias Sociales. Facultad de Ciencias Sociales y Económicas. Universidad del Valle, 1997, p. 8: Consultado en,
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/lasa97/castro.pdf, septiembre, 2008.
4 Departamento Nacional de Planeación (DNP), La revolución pacífica, Plan de desarrollo económico y social 19901994, Bogotá, pp. 17. Consultado en, http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/GCRP/
PND/gaviria_Estrategias_del_plan1.pdf, agosto, 2008.
5 El DANE ha realizado tres estimaciones diferentes de las líneas de pobreza e indigencia. La primera, con la metodología (M 1988), se basa en la información de la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1984/85. La segunda metodología
(M 1998) se basa en la información de la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1994/95. La tercera metodología (M
2005) pretende aplicar los mismos criterios metodológicos usados en 1988 con la Encuesta de Ingresos y Gastos
1994/95, como también la misma forma de estimar el coeficiente de Engel en la M 1988.
Contraloría General de la República
107
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Gráfico 4.1
CEPAL, DNP. Evolución de la pobreza y la pobreza extrema.
1991-2005
Fuente: CEPAL y DNP, Cálculos MERPD con base en las ENH diciembre (1991), ENH septiembre (1992-2000), ECH tercer trimestre
(2001-2005)
La pobreza extrema se redujo según las mediciones de DNP y la CEPAL: para la primera
la variación en el período 1991-2005, fue entre 18,7% y 14,7%, mientras para la
segunda el descenso relativo de pobres extremos fue de 26,1% a 20,2% presentándose
una diferencia de 5,5 porcentuales entre los dos cálculos al final del período referido.
Cabe anotar que según el DNP en 2006 ésta se ubica ya en el 12%.
Pero en el período comentado se intercaló una etapa donde la situación mostró un
deterioro drástico. Fue así como en 1999 el 57,5% de la población se encontró en
pobreza y el 25,4% en extrema pobreza, según los reportes del DNP.
A partir de 2002, asociado al efecto combinado, entre otros, de la recuperación y la
dinámica económica, la creación de programas asistenciales y la reorganización de
la política social la pobreza comenzó a descender en forma vertiginosa, pasando de
55,7% en 2002 a 45,1% en 2006, mientras que la pobreza extrema descendió de
21,6% a 12% en los mismos años.
La evolución del comportamiento de la pobreza e indigencia desde el inicio de la
década de los 90 tuvo como trasfondo medular las decisiones de los organismos
internacionales, los que impusieron a los Estados nacionales cambios en la dirección
del Estado, ocasionando modificaciones notables en sus políticas sociales.
A partir de la década de los 80 el Banco Mundial fortaleció su rol en la definición
de las políticas sociales de los diferentes países, actuando como vocero de nuevos
lineamientos que cristalizaron en 1989 en el denominado Consenso de Washington6.
•• 6
108
Nancy Birdsall y Augusto de la Torre señalan que: “El economista John Williamson caracterizó este paquete de medidas económicas como el “Consenso de Washington”, porque tenía el respaldo del Tesoro de Estados Unidos y de las
instituciones internacionales con sede en Washington (el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo). El consenso incluía diez políticas de reforma económica. Estas hacían hincapié en la
estabilidad de precios, con el fin de regresar a los países al crecimiento sostenible, y medidas de ajuste estructural
para mejorar la eficiencia y la competitividad”. Nancy Birdsall y Augusto de la Torre, El disenso de Washington.
Políticas económicas para la equidad social en Latinoamérica, Fondo Carnegie para la Paz Internacional y Diálogo
Interamericano, 2001, pág. 11. En línea, http://www.carnegieendowment.org/pdf/files/Disenso.pdf, agosto, 2008.
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Desde entonces sus principales propuestas se encaminaron a hacer que los países
disminuyeran el gasto público, a defender la concepción donde el mercado era visto
como una vía más eficiente que el Estado en la gestión de los asuntos públicos, al
fortalecimiento de mecanismos de aseguramiento y a la focalización como corolario
de la política social. Entre tanto, la pobreza y la equidad no eran los temas centrales
en la agenda de estos organismos ni de los Estados en esos momentos.
Así, la mayoría de los países de América Latina sujetaron sus decisiones a las directrices de las reformas del Consenso, las cuales fueron acogidas con diferentes niveles
de compromisos esencialmente porque sus economías se habían deteriorado de manera crítica y aquellas instituciones internacionales los respaldaban con créditos sólo
si introducían las reformas propuestas.
No obstante que los diez puntos del Consenso original trataban de otras prioridades
no se dejó de hablar de equidad y reducción de la pobreza, aunque inscritas en las
nuevas lógicas que se imponían7. Es así como en 1990, el Banco Mundial publicó el
Informe sobre el desarrollo mundial: 1990. La pobreza, en el que se exponían dos
estrategias para la disminución de la pobreza: 1) promoción de un crecimiento basado
en el uso intensivo de la mano de obra mediante la apertura de las economías y la
inversión en infraestructura, y 2) mejoramiento del acceso de los servicios sociales a
la población más pobre.
La adopción de dicho modelo en Colombia y los primeros pasos en su realización
tuvieron lugar en la administración de César Gaviria (1990-1994). Con miras a que
produjera “más equidad y eficiencia que en el pasado”, se afirmaba en su plan de
desarrollo que el Estado debería, en el campo de la acción económica, promocionar
los mercados y la competencia, complementar el mercado y corregir sus distorsiones,
y concentrar la inversión pública en actividades que generasen externalidades positivas (riego agrícola, educación, investigación en ciencia y tecnología) o que implicaran
retornos crecientes a la actividad privada (infraestructura física y de transporte). En
el ámbito de la acción social, crear las condiciones para fortalecer la adquisición de
capacidades para su aprovechamiento por la población (de aquí el relieve del concepto
de capital humano) y “enfatizar el concepto de focalización (...) hacia los grupos que
requieran mayor consideración” como forma de aumentar y redistribuir educación, salud
y nutrición en cuanto “factores de equidad social y crecimiento económico”8 .
Este plan describió, de manera explícita, el fenómeno de la pobreza, exponiendo el
comportamiento y evolución de la misma desde los años 30 hasta finales de la década de los ochenta; sin embargo, no planteó una estrategia específica para abordar
la problemática, pues la convicción reinante era que las cosas tenderían a mejorar
como resultado de los procesos globales del tipo de desarrollo que se iba a imponer.
Por lo tanto, los planes sectoriales de educación, vivienda social y servicios básicos
formulados en el plan sólo aportarían un efecto adicional beneficioso para la reducción
de la pobreza9.
•• 7
Los diez puntos del Consenso se referían a: disciplina fiscal, prioridades del gasto público, reforma fiscal, tasas de
interés, tasa de cambio, inversión externa directa, privatizaciones, desregulación, derecho de propiedad.
8 DNP, La Revolución Pacífica, Plan de Desarrollo Económico y Social 1990 – 1994, Bogotá, págs. 36- 43. Consultado en, http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/GCRP/PND/gaviria_Estrategias_del_plan1.
pdf, agosto, 2008.
9 Ibíd., p. 20
Contraloría General de la República
109
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Bajo la concepción señalada, y con un énfasis marcadamente sectorial, se proponen
metas como las de elevar las coberturas de la educación primaria al 100% y secundaria al 70%. También se promulgó la Ley 10 de 1990 por la cual se establece que
los recursos del Estado destinados al sector salud no pueden ser inferiores al 4% de
los ingresos corrientes de la Nación, ratificada por medio de la Ley 60 de 1993 que
aumenta la proporción a 10% para 1994 y 12,5% para 2001. Igualmente se expidió
la Ley 100 de 1993, por la cual se reformó el Sistema de Seguridad Social, y se
establecieron mecanismos para garantizar una atención de salud básica para todos
los colombianos.
En el balance final, el nuevo enfoque de la gestión social de la administración Gaviria,
en lo correspondiente al tratamiento y reducción de la pobreza e indigencia, produjo
resultados de signo positivo aunque modestos, pues las cifras disponibles señalan que
la pobreza cayó de 52,5% en 1991 a 49,9% en 1994 y la indigencia en proporción
menor pues pasó de 18,7% a 17,6% durante el mismo período.
En el cuatrienio siguiente, el plan de desarrollo del gobierno de Ernesto Samper
(1994 -1998), denominado El Salto Social, no abordó explícitamente el discurso de
la pobreza; no obstante, su programa se basó en un fuerte aumento del gasto social
dirigido a los sectores marginados, pues la inversión social pasó de 45,7% en 1994
a 55,3% en 1997 dentro del total de la inversión del gobierno central.
Se percibía en el discurso oficial que el propósito era que El Salto Social se constituyera en un plan alternativo con el cual atemperar las políticas neoliberales que se
desarrollaban en el país y que lesionaban a los pobres. Así, una de las directrices
con la que se buscó esa ruptura señalaba que “…las decisiones de política económica
y social debían ser estrictamente inseparables [y] las disposiciones en ambos frentes
serían simultaneas e interrelacionadas”. En esa lógica, se defendía el “crecimiento con
equidad, se promovía la disminución de las diferencias de ingresos, de riqueza y de
capacidad productiva…”10 .
En el campo específico de tratamiento a la pobreza extrema, se crearon proyectos como
la Red de Solidaridad Social destinada a proveer educación, subsidios y alimentos a la
población desprotegida; y el Sisben o Sistema de Identificación de Necesidades Básicas
Insatisfechas, mediante el cual se pretendía llevar el servicio público de salud a más
de 12 millones de colombianos pobres. Sin embargo, estas estrategias no alcanzaron
su pleno desarrollo durante esta administración.
Pese a los escasos resultados iniciales, estas decisiones se tornaron de gran importancia pues comenzaron a concretar el cambio hacia el manejo focalizado de la política
social, con lo cual se atendía una directriz trazada de antemano por los organismos
internacionales, a la vez que contribuía a debilitar la idea de un choque en la visión
de lo social entre el anterior y el nuevo gobierno.
Esta situación hizo emerger, además, el debate por lo apropiado o no de un enfoque
focalizador frente a uno universalista en la prestación de los servicios sociales. De
•• 10 DNP, El Salto Social, Plan de Desarrollo Económico y Social 1994-1998, Bogotá, capítulo 5 pág. 3. Consultado en,
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/GCRP/PND/Samper_fundamentos_plan.pdf, agosto, 2008.
110
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
todos modos el debate no era una mera preocupación académica: su alcance en el
contexto colombiano estaba marcado por el enfoque garantista de derechos y la visión
neoliberal presentes en la nueva Constitución Política de 1991.
Las mediciones que se han efectuado de los resultados en materia de pobreza del
gobierno Samper arrojan cifras opuestas: por un lado, el documento Conpes 3002 de
1998 señala que los “indicadores de línea de pobreza y línea de indigencia, medida
por ingresos, … experimentaron una leve mejoría entre 1994 y 1997 … la población
bajo la línea de pobreza cayó de 54,4% a 52,7%… [y] la población bajo la línea
de indigencia también disminuyó levemente, de 20,8% a 19,4%”11. Por su parte, las
mediciones de la Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la
Pobreza y la Desigualdad (MERPD), realizadas en 2006, indican lo contrario: el porcentaje de población bajo línea de pobreza subió de 49,9% a 52,7% y la indigencia
creció de 17,6% a 18,5%.
Más allá de la discrepancia en las cifras, se puede argumentar que el sustancial
incremento del gasto público social del nivel central, que con respecto al PIB pasó
de representar el 12,2% en 1994 a 15,2% en 1997, no produjo el efecto buscado,
porque no estuvo acompañado de una efectiva distribución hacia los programas que
favorecían a los más pobres, entre otros motivos porque en esos momentos las estrategias e instrumentos de focalización se encontraban en una fase de implantación
incipiente. Lo corrobora el hecho de que los aumentos más significativos en el gasto
social siguieron orientándose principalmente hacia el sector seguridad social (en salud
y pensiones) con un aumento de 2,7 puntos porcentuales con respecto al PIB; educación, cultura y deporte con 0,9 puntos y salud (descontado lo relativo a seguridad
social) con 0,7 puntos12.
Entre tanto, los postulados del liberalismo económico y la globalización que se habían
adoptado producían efectos inversos a los que aparentemente promovían, especialmente
a partir de la mitad de la década de los años 90. Entre sus efectos negativos más
importantes, la apertura de la economía golpeó la mano de obra barata al intensificar su competencia con las maquinarias y la tecnología que estaban a precios muy
bajos, desplazando mucha de esa fuerza laboral que se mostraba como la favorecida,
agravando nuevamente los problemas de pobreza y exclusión social13.
Pero, a pesar del panorama que se vislumbraba, el gobierno de Andrés Pastrana
(1998-2002), en su plan de desarrollo, no le otorgó mayor notoriedad al tema de la
pobreza; sin embargo, con la explosión de la crisis económica a mitad de su mandato
y los consecuentes efectos sociales negativos se vio en la necesidad de enfrentar la
problemática y buscar salidas con apoyo internacional, lo cual hizo que surgieran una
serie de medidas nuevas para el combate de la pobreza, adoptando algunas que ya
venían impulsando los organismos como el Banco Mundial con el objetivo de contrarrestar los impactos negativos que aparecían en los países, derivados de las decisiones
tomadas en los inicios de los 90.
•• 11 DNP,
Conpes 3002, El Salto Social: informe de avance del Plan Nacional de Desarrollo, 1997, pág. 7. Consultado en, http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Biblioteca/Catalogoenl%C3%ADnea/tabid/523/Default.aspx, noviembre,
2008.
12 Ibíd., pág. 9.
13 Carlos E. Ramírez R. y Johann Rodríguez B., Pobreza en Colombia: tipos de medición y evolución de políticas entre
los años 1950 y 2000. http//redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/artpdfred.jsp?¡cve=21208504, pp. 13 y 14.
Contraloría General de la República
111
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La reducida importancia que se le otorgó a la pobreza en el Plan de Desarrollo 19982002 subsistió en su evaluación final, cuando ya había transcurrido el momento
culminante de la crisis y el nivel de pobreza se encontraba muy elevado. Sólo en la
parte correspondiente al Plan Colombia14, que no fue política original del programa de
gobierno, aparecen objetivos de combate a la pobreza, pero aún allí su importancia
es marginal, reducida a un componente pequeño de ese Plan: sólo es un módulo de
la estrategia de recuperación económica y social, dentro del cual se creó la Red de
Apoyo Social, con la cual se buscó atenuar la caída en los ingresos de los sectores
más vulnerables de la población.
El contexto en el que se encontró este gobierno a mitad de su período señalaba un
futuro sombrío para Colombia, en razón de grandes problemas como el decrecimiento
económico y una pobreza persistente. A lo largo de diez años se había procurado
aplicar, con considerable vigor, las diez políticas que conforman el Consenso de Washington, pero los resultados estuvieron muy por debajo de las expectativas, y se hizo
necesario desarrollar un nuevo enfoque para el tratamiento de la pobreza, que en vez
de disminuir más bien aumentó. Las consecuencias sociales incluyeron la duplicación
de la tasa histórica de desempleo a fines de los 90, un aumento constante en la
desigualdad y un incremento drástico en la pobreza que contrarrestó una década de
sostenidos progresos en su reducción.
A raíz de la situación se revitalizó el interés por la disminución de la pobreza y el
auspicio de la equidad, aunque estos propósitos seguían supeditados a la no afectación
del modelo económico. Por lo menos en el discurso, la pobreza y la equidad volvieron
a ser temas importantes. Así, de forma paradójica, las circunstancias obligaron a un
gobierno que no había contemplado en su inicio mayores medidas para afrontar la
problemática a crear la estructura de lo que han sido, en adelante, las políticas de
combate a la pobreza extrema.
En un comienzo, en ese marco de crisis surge el documento Manejo Social del Riesgo:
un nuevo marco conceptual para la protección social y más allá: En él, el Banco
Mundial “propone una nueva definición y marco conceptual para la Protección Social
que está cimentado en el manejo social de los riesgos”15. Se trata de una “visión
ampliada de Protección Social... (que) pone énfasis en el doble papel que desempeñan
los instrumentos de manejo social del riesgo: se protege la subsistencia básica y, al
mismo tiempo, se promueve la disposición a asumir riesgos”16.
Para introducir el nuevo concepto de Manejo Social del Riesgo (MSR), el Banco parte
del diagnóstico de que “las economías en desarrollo tienen escasos recursos públicos y
es poco lo que pueden gastar en proveer seguridad de ingresos a su población, a pesar
de sus altos niveles de pobreza y la inseguridad en los ingresos de las personas en
los mercados laborales tanto formales como informales”17, pero admite que el conflicto
entre la necesidad de proveer seguridad de ingresos y la falta de recursos es “aparente”
•• 14 El Plan lo conformaron cuatro estrategias: (i) Recuperación económica y social; (ii) Solución política negociada al
conflicto; (iii) Lucha contra el narcotráfico y (iv) Fortalecimiento institucional y desarrollo social.
15 Robert Holzmann y Steen Jørgensen, Manejo social del riesgo: un nuevo marco conceptual para la protección social
y más allá. Febrero de 2000, p. 1. Consultado en http://guajiros.udea.edu.co/fnsp/revista/vol_21-1/07211.pdf,
agosto, 2008.
16 Ibíd., p. 1.
17 Ibíd., p. 2
112
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
y puede ser causa de la definición tradicional de protección social orientada sobre todo
hacia medidas públicas de respuesta18. Esta limitación, así como la aceptación de que
“los programas de protección social sólo han tenido un éxito moderado en mitigar la
pobreza en los países en desarrollo”, motivaron la gestación de una nueva definición
y el nuevo marco conceptual de MSR.
De acuerdo con el nuevo contexto, “La protección social consta de intervenciones
públicas (i) para asistir a individuos, hogares y comunidades a manejar el riesgo en
mejor forma y (ii) para prestar apoyo a los pobres en situación crítica”19, definidos
estos últimos como “los pobres que no se pueden mantener a sí mismos, incluso si
existieran oportunidades de empleo”20
Dos conceptos se introducen en esta definición. Primero, el riesgo, definido como
fluctuaciones no deseables o eventos -predecibles o no- que crean riesgos a nivel de
bienestar. Segundo, una nueva categoría de pobreza: la pobreza en situación crítica,
que amplía las condiciones o requisitos para que las personas u hogares sean considerados objeto de las políticas de apoyo de carácter público, lo que se traduce en
una profundización de la focalización como principio de política social.
El gobierno colombiano solicitó ayuda al Banco Mundial y al Banco Interamericano de
Desarrollo para la creación y el financiamiento de una respuesta a la crisis. Como parte
del esfuerzo, se revisó la red de protección social y se adoptaron diversas medidas,
entre otras: (i) la creación de un programa de inversión en una red de seguridad de
emergencia a corto plazo, denominada Red de Apoyo Social; (ii) la evaluación de la
pobreza y de la red de apoyo social existente; y (iii) la implementación de ajustes al
sector social centradas en reformas a la red de protección social y en los sistemas
de salud y educación.
El diagnóstico21 concluyó que las “redes de protección social” de Colombia se habían
basado en el crecimiento económico y en la expansión de los servicios sociales, en
especial la salud, la educación y las pensiones. Además, la asistencia social no había
sido incluida en las reformas de principios de los años noventa, lo que significó que
esta no se vio beneficiada por el aumento del gasto público, la descentralización, ni
la asignación estratégica de prioridades que sí se concedieron a otras áreas del sector
social.
En razón de lo anterior, el financiamiento de la asistencia social siguió siendo insuficiente. Por otra parte, los programas de la misma que podrían haber proporcionado
•• 18 Cuatro razones sustentan esta afirmación: 1) la protección social hace demasiado énfasis en el papel del sector público, 2) pone énfasis en costos y gastos netos, pasando por alto sus efectos positivos sobre el desarrollo económico,
3) clasifica sus intervenciones en programas sectoriales escondiendo lo que tienen en común, y 4) proporciona
escasa orientación para una perspectiva estratégica sobre una reducción de la pobreza.
19 R. Holzmann y S. Jørgensen, o. c., p. 1.
20 Ibíd., p. 11.
21 Ver Laura B. Rawling, Colombia: Reforma de la Red de Protección Social, Banco Mundial, Boletín En Breve, Febrero 2003, Nº 18. Consultado en, http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTSPPAISES/
LACINSPANISHEXT/0,,contentMDK:20440166~pagePK:146736~piPK:146830~theSitePK:489669,00.html,
septiembre, 2008.
Contraloría General de la República
113
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
protección, durante la crisis se vieron obstaculizados por las restricciones estructurales,
como la deficiente orientación hacia la pobreza de ciertos programas, la inflexibilidad
institucional y las asignaciones obligatorias no focalizadas22.
La evaluación realizada junto con un estudio sobre la pobreza en Colombia, proporcionaron la base analítica para delinear las prioridades de reforma del sistema de protección
social, en cuyo marco quedó contenido un nuevo enfoque para la asistencia.
Dos documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes23, incorporaron el nuevo marco conceptual del MSR. El primero, crea el Sistema Social
de Riesgo (SSR) cuyos objetivos son: a) articular y flexibilizar la oferta de programas
sociales del Estado y b) fortalecer la capacidad de prevenir, mitigar y contribuir a
superar los riesgos resultantes de las recesiones económicas. Y el segundo, para la
superación de riesgos, crea el Fondo de Equilibrio y Protección Social (FEPS), como
principal instrumento financiero del SSR, el cual cumpliría una función contracíclica24
y de complemento del gasto público.
El manejo del riesgo comprende tres estrategias: prevención, mitigación y superación
de los efectos sociales en la población más vulnerable. La prevención incluye programas en salud pública, educación, capacitación y generación de empleo. La mitigación
incluye empleo de emergencia, capacitación laboral para desempleados y subsidios
para nutrición y asistencia escolar. Sin embargo, al ser concebido como instrumento
que se activa sólo tras una recesión económica, más que estrategia de prevención y
mitigación, se trata de una de superación.
Los principios del sistema social de riesgo son: a) focalización, identificada como herramienta para lograr una mayor equidad y eficiencia en la asignación de recursos, y
b) racionalización de programas sociales, como mecanismo para mejorar la eficiencia
e impacto de los recursos públicos dirigidos a los sectores sociales pobres. Estos principios dan continuidad al enfoque de la política social de la última década, basado en
buscar la atención de los más pobres de los pobres y en una concepción eficientista
-desde el punto de vista financiero- de la intervención del Estado en lo social.
La nueva Red de Apoyo Social (RAS) quedó conformada por tres programas orientados
a promover el desarrollo humano, el empleo y la capacitación en el empleo. El programa de trabajo comunitario, Empleo en Acción, buscaba proporcionar empleo temporal
a los trabajadores pobres, desempleados y poco calificados en proyectos de inversión
social y económica con uso intensivo de mano de obra. El de subsidio en efectivo
•• 22 Ibíd.
23 Los documentos Conpes 3144 de 2001, Creación del Sistema Social de Riesgo y Fondo de Protección Social, y
3187 de 2002, Desarrollo Institucional del Sistema Social de Riesgo y del Fondo de Equilibrio y Protección Social.
Consultado en, http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Biblioteca/Catalogoenl%C3%ADnea/tabid/523/Default.aspx, noviembre, 2008.
24 La regla de ahorro para el fondeo durante 2002 y 2008 consiste en que al finalizar cada año de crecimiento superior
al 4% el Fondo deberá haber acumulado un monto igual al 50% de la diferencia entre los ingresos efectivamente
recaudados y los ingresos hipotéticos para ese año, es decir, de los ingresos fiscales derivados de crecimiento económico. La regla para la activación de los programas es la presencia de recesión, momento en el que se declara
el Estado de Riesgo para Poblaciones Vulnerables. La regla de desactivación es cuatro trimestres consecutivos con
índice del PIB per cápita, en términos reales, igual o superior al del trimestre previo al inicio de la recesión. Además
se estipula que durante cada año no podrán ser desembolsados recursos que sumen más del 0,3% del PIB.
114
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Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
condicionados para familias pobres, Familias en Acción, buscó proteger a los niños/as
en salud, educación y nutrición entregando dinero a las familias, con la condición de
que los mantuvieran en la escuela y en los programas de salud preventiva básica.
Jóvenes en Acción programa de capacitación y aprendizaje destinado a adultos jóvenes
apoyado en licitaciones públicas entre empresas privadas y entidades públicas.
Además, se estableció el compromiso de mantener estos programas durante cuatro
años (2001-2004) y examinar sus resultados para evaluar si debían seguir formando
parte de una estrategia para una red de protección social coherente y reformada que
incluyera un componente contracíclico para enfrentar las futuras crisis con mayor
flexibilidad y eficacia.
Estas políticas y programas incorporados retomaron sólo dos elementos de la propuesta
del Banco Mundial: la visión holística de los programas sociales, enunciada en los
documentos Conpes referidos y cuya principal consecuencia práctica es la creación del
Ministerio de Protección Social, y parcialmente, la nueva concepción de manejo social
del riesgo a través de la creación del FESP que se activa sólo cuando se declara el
estado de riesgo para poblaciones vulnerables, e ignora la permanente situación crítica
en lo social.
Al final del gobierno Pastrana, los indicadores de pobreza e indigencia mostraron una
leve mejoría con cifras valuadas en 57% y 20,7% respectivamente. La reducción
de la pobreza extrema tuvo un mejor comportamiento, pues se ubicó en una cifra
ligeramente inferior a la que se estimó en el inicio de su administración, no así la
pobreza general que siguió siendo superior en 1,7 puntos porcentuales. De todos
modos, sopesar la efectividad de los programas diseñados para atacar la pobreza de
ese momento resultaba prematuro, pues solo comenzaron a estructurarse al final de
esa administración.
El gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006) dio continuidad al desarrollo de las estrategias que se habían comenzado a introducir para el tratamiento de la pobreza extrema
en el gobierno anterior. El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Hacia un Estado
Comunitario, retoma las críticas ya reseñadas sobre la precariedad y desarticulación
de la política de asistencia social; su crítica pone énfasis en la inexistencia de una
“red de protección social”25, y como primer paso para superar ese déficit propone articular los programas de asistencia social y de seguridad social que operaban en ese
momento, esbozando de esa manera el marco de referencia básico para determinar
el alcance conceptual del futuro sistema de protección social.
Los programas de Familias en Acción, Empleo en Acción y Jóvenes en Acción que
ya existían fueron valorados positivamente y se consideraron un paso importante en
el establecimiento de una estrategia anticíclica de protección social26. En contraste, se
hacía una fuerte crítica al comportamiento presupuestal del gasto social sectorial, el
que se consideraba que había crecido de manera exacerbada sobre todo en los sectores
de salud y educación, frente a los programas asistenciales que “seguían sometidos al
vaivén del ciclo económico y eran recortados cuando más se necesitan” 27.
•• 25 DNP, Plan Nacional de Desarrollo, Hacia un Estado Comunitario
2002-2006, p. 20. Consultado en, http://www.
dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/GCRP/PND/PND.pdf. agosto, 2008.
26 Ibíd., p. 205.
27 Ibíd.
Contraloría General de la República
115
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Complementariamente, se adoptaron otras decisiones que aportaban a la construcción
de una política contra la pobreza tales como: la implementación del Sistema Social
de Riesgo, la actualización del Sisben, mejoras en la atención a los desplazados, la
evaluación de los programas de la Red de Apoyo Social, para determinar a cuáles se
les daría continuidad, y la creación de un fondo de protección con fines anticíclicos
para usarlo en períodos de crisis.
A partir de las directrices del Plan de Desarrollo se desencadenó otra serie de medidas
que fortalecía la asistencia social. En ese marco, se creó el Sistema de Protección
Social (SPS) por medio de la Ley 789 de 2002, definido como “el conjunto de políticas públicas orientadas a reducir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida de los
habitantes del país, en particular, de los más desprotegidos. Por tanto, el SPS busca
disminuir el riesgo de la población ante choques económicos y ayudar a la población
pobre que está enfrentando dichos choques. Más aún, el SPS debe lograr una disminución de la pobreza temporal, debe impedir que los pobres se hundan más en ella
y debe entregar un medio para superarla”28.
El SPS lo encabeza el Ministerio de la Protección Social y lo integran dos componentes: el Sistema de Seguridad Social Integral (SSSI) y la Asistencia Social. En ese
contexto, la “asistencia social se define como los beneficios monetarios financiados por
el Estado para evitar que los pobres recurran a estrategias nocivas como respuesta a
los choques, tales como reducir el consumo de alimentos o retirar a sus hijos de la
escuela. En esta medida, el SPS busca que la población pueda obtener como mínimo
el derecho a la salud, la pensión y el trabajo”29.
El esfuerzo por estructurar la política antipobreza se sostuvo y en 2003 con el auspicio del Banco Interamericano de Desarrollo, comenzaron a gestarse instrumentos
adicionales para reducirla. Un año después se creó la misión para el diseño de una
Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad. Una de sus estrategias
consistió en la creación de una Red de Protección Social para la Superación de la
Pobreza Extrema (Red Juntos), la que integraría los servicios sociales del Estado y
focalizaría su intervención hacia la población más pobre y atendería a 1,65 millones de personas. La estrategia estaba dirigida a combatir la pobreza a través de la
consolidación del Sistema de Protección Social (SPS), ampliando las coberturas de
seguridad social en los trabajadores del sector informal, y las de asistencia social en
los grupos vulnerables.
Estas iniciativas no tenían un origen exclusivamente nacional: estaban conectadas a
todo el movimiento mundial que existía con el propósito de atacar la pobreza extrema
que se había agudizado. El tema de la pobreza y, sobre todo, la pobreza extrema, pasó
a ser un asunto de primer orden en la agenda del gobierno motivado por los factores
mencionados; la gravedad del problema suscitó, además, el consenso internacional
que dio origen a los compromisos Cumbre de las Américas, Quebec (2002) y Monterrey (2004), la Declaración del Milenio, y los Mandatos del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), Banco Mundial, Naciones Unidas y la CEPAL.
•• 28 Jairo Núñez y Silvia Espinosa, Pobreza y Protección Social en Colombia, PNUD, 2005, p. 51. Consultado en, http://
www.pnud.org.co/areas_documentos.shtml?x=3167&cmd%5B82%5D=c-1-,noviembre, 2008.
29 Ibíd..
116
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Los resultados obtenidos del tratamiento a la pobreza extrema y la dinámica que ha
tomado el curso de la acción derivaron en una reorientación del enfoque para dar
una nueva perspectiva al manejo del fenómeno, inscrito en el concepto de promoción
social, situación bien explícita ya en las últimas políticas promulgadas, referidas previamente.
La promoción social se define como “una acción o conjunto de intervenciones dirigidas
a impulsar a una persona o un grupo de personas de la sociedad que carece de los
medios y oportunidades para manejar una situación de privación o vulnerabilidad…
el objetivo de la promoción social estatal es el de garantizar que la población no
caiga en situaciones de privación socialmente inadmisibles al tiempo que expanda
sus oportunidades. Es una acción dirigida a incrementar el bien-estar de la población
al ocuparse de la promoción de las capacidades, la objetivación de los riesgos y la
apertura de oportunidades”30.
Se hace evidente el vuelco en el enfoque al tema asistencial, el cual debe avanzar
hacia formas que permitan subsanar las fallas en capacidades, abrir oportunidades y
con sujetos en un rol activo como agentes de su propio desarrollo.
La estrategia seguida ha producido avances: las cifras indican que en el gobierno
Uribe 2002-2006, y en lo corrido de su segundo mandato, se han dado los mejores
comportamientos en reducción de la pobreza extrema, y la pobreza en general, contando desde 1990. La creación y el perfeccionamiento de instrumentos específicos para
atender a los pobres extremos han resultado vitales para elevar el nivel de efectividad
del accionar del Estado en materia social. Sin embargo, la mejoría en los indicadores
de la pobreza no obedece de forma exclusiva al fortalecimiento de la institucionalidad
que la atiende; un segundo elemento indispensable fue el buen comportamiento de
la economía desde 2002, lo cual redundó en mejoras en el ingreso de las personas
y hogares.
Los resultados
Es acertado concluir que la sociedad colombiana muestra un relativo progreso en la
reducción de la pobreza extrema en el período comprendido entre 1990 y 2006,
pero fue en el tramo final que va desde 2002 a 2006 cuando se dieron los mejores
logros.
Este resultado reciente de las tasas de la pobreza y pobreza extrema es el fruto del
comportamiento propicio de muchas variables, en especial del desempeño económico
favorable que coadyuvó decididamente a la disminución de la pobreza por ingresos.
El otro factor que contribuyó fue el diseño de políticas que explícitamente buscaron
favorecer a los pobres, puesto que el sólo crecimiento económico no garantiza en forma
automática que sus intereses sean protegidos. Como bien lo señalan los estudios de
inicios de la presente década, Colombia no contaba con una estrategia organizada para
afrontar este problema: una vez iniciada la consolidación de las políticas antipobreza
paralelamente ésta comienza a descender.
•• 30 DNP, De la asistencia a la promoción social. Hacia un Sistema de Promoción Social, boletín SISD35, pp. 15-16.
Consultado en, http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DDS/SISD/boletin35_1.pdf, agosto, 2008.
Contraloría General de la República
117
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
El fortalecimiento de la política contra la pobreza extrema queda bien reflejado en
el crecimiento de la asignación presupuestal para las nuevas entidades y los nuevos
programas que se crearon con ese fin, y la consolidación de los ya existentes. En una
revisión del Presupuesto General de Nación, de los principales rubros dirigidos a la
atención de los más pobres, se encontró que el gasto hacia ellos se ha multiplicado
aproximadamente en 8,7 veces entre 1990 y 2008. Expresado en pesos de 2007,
esto indica el salto de un monto aproximado de $780.000 millones a uno de $ 6,8
billones (Gráfico 4.2).
Gráfico 4.2
Gasto público central en asistencia social.
1990-2008 (millones de pesos de 2007)
Fuente: SIIF, elaboró CGR.
Pero, a pesar de los positivos resultados y del crecimiento de la inversión, persiste la
crítica situación de ingresos para un elevado número de personas: en 2006 aproximadamente 19,5 millones de habitantes seguía siendo pobre, o sea el 46% de la
población, y 12 de cada 100 colombianos continuaban siendo indigentes, es decir,
aproximadamente 5,2 millones de individuos no alcanzan a suplir los niveles mínimos
de subsistencia.
A este escenario se suma la gran desigualdad en el ingreso y la riqueza: “Entre 1991
y 2005 la participación de los más pobres en el total de ingresos se redujo 0,3 puntos porcentuales, de 3,2 a 2,9%, mientras que los más ricos han recibido más del
60% de los ingresos. Los altos niveles de pobreza en Colombia están estrechamente
relacionados con los altos niveles de desigualdad en la distribución de los ingresos,
que ha sido una característica estructural de la sociedad”31, como lo señalan las cifras
del Cuadro 4.1.
•• 31 DNP
y PNUD, Hacia una Colombia equitativa e incluyente, Informe de Colombia, Objetivos de Desarrollo del
Milenio, Primera Parte, La Pobreza, 2005, p. 20. Consultado en, http://www.pnud.org.co/img_upload/
9056f18133669868e1cc381983d50faa/Erradicar_la_pobreza_extrema_y_el_hambre.pdf, enero, 2009.
118
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Cuadro 4.1
Proporción del ingreso en los quintiles
más pobre y rico en Colombia.
1991-2005
Año
20% más pobre
20% más rico
Diferencias
3,2
61,3
58,1
1992
3
62,1
59,1
1993
2,9
61,8
58,9
1994
2,9
62,3
59,4
1995
3
62,6
59,6
1991
1996
2,5
62,9
60,4
1997
2,3
63,4
61,1
1998
2,2
64
61,8
1999
1,6
65,4
63,8
59,8
2000
2,5
62,3
2001
2,7
62
59,3
2002
2,5
63,6
61,1
2003
3
60,3
57,3
2004
2,9
62,5
59,6
2005
2,9
61,7
58,8
Fuente: DNP-MERPD. 1991-2000. Encuesta nacional de hogares (septiembre); 2001-2005.
Encuesta continua de hogares (tercer trimestre)
Por otra parte, a pesar de los avances queda por afrontar los problemas de exclusiones
regionales y las diferencias entre ciudad y campo, que atañen a la concentración de
la pobreza en algunas regiones y particularmente en las áreas rurales donde es más
intensa y generalizada. Además, porque la brecha de la pobreza en las áreas rurales
frente a las urbanas se mantiene a través del tiempo.
Los datos de 2006 señalan que en las áreas urbanas el 39% de la población es pobre, mientras que en las zonas rurales lo es el 62%. A su vez, las mediciones indican
que la pobreza extrema en las zonas rurales se ubicó en un 21,5% y en las zonas
urbanas en un 8,7%, evidenciando que la distancia persiste en niveles excesivamente
altos32.
La situación por departamentos también muestra contrastes enormes: en 2004 las
tasas de pobreza oscilaron entre el 73% en el Chocó, el departamento más pobre,
y 31% para Bogotá, el menos pobre. No obstante, en ese mismo año los mayores
niveles de pobreza extrema los presentaba Boyacá con un 41,5%, seguido muy cerca
por el Chocó con un 40,5% de su población en esa situación33.
Conclusiones
Por lo observado y a pesar de ciertos avances, Colombia se sigue caracterizando
por los altos niveles de exclusión social, que no permiten el pleno ejercicio de los
derechos humanos y de ciudadanía de un alto porcentaje de personas, entre otras
•• 32 DNP, Estimaciones de pobreza en Colombia 2006 (presentación en Power Point). Consultada en www.dnp.gov.co
33 Ibíd., p. 25.
Contraloría General de la República
119
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
circunstancias, por los bajos ingresos del 49% de su población, según el indicador de
línea de pobreza de 2005. Se avanza en la lucha contra la pobreza y la desigualdad,
pero menos de lo necesario y de lo que le correspondería dado el nivel de desarrollo
alcanzado por el país.
Para disminuir los niveles de pobreza y de pobreza extrema queda en evidencia lo
necesario de desarrollar políticas que explícitamente busquen favorecer a los pobres
para abreviar el camino hacia la universalización de derechos, lo cual viene ocurriendo parcialmente desde los inicios de la presente década. El logro de esos objetivos
debe acompañarse con medidas que permitan una mejor distribución del ingreso, el
impulso al acceso a puestos de trabajo dignos, la erradicación de la desnutrición y el
analfabetismo, entre las urgentes correcciones por efectuar.
En ese camino, también es necesario avanzar en esfuerzos de carácter más estructural
por parte del Estado y la sociedad, los que incluyen permitir a los pobres el acceso a
activos como la propiedad de la tierra y la vivienda, a la educación y al crédito, así
como mejorar aún más en el desarrollo de mecanismos e instituciones que protejan
el capital humano y los activos físicos acumulados por los hogares, en particular, los
de los más vulnerables.
Queda igualmente la convicción de que el crecimiento económico es necesario pero no
suficiente para reducir la pobreza. La alta desigualdad en los ingresos constituye una
barrera para lograr rápidamente las metas de reducción de la pobreza en Colombia. Bien
lo afirman los conocedores del tema que señalan que cuanto más desigual es un país
menos efectivo es el crecimiento para reducirla. La pobreza, al menos la de ingresos,
que se deriva de la concentración del ingreso y la riqueza, genera un círculo perverso
de menores oportunidades de salud, educación, esparcimiento, vivienda y crédito para
los pobres, que a su vez los hace aún más pobres y prolonga su condición.
Los graves problemas de pobreza que presentan ciertas partes de nuestras regiones
tanto urbanas como rurales en la última década deben conllevar a un especial cuidado
en el diseño de las políticas antipobreza que contemplen temporalmente medidas de
discriminación positiva para ciertas poblaciones y regiones, mientras se corrigen los
desequilibrios sociales más inaceptables. Pues la manera como continúa ordenándose
nuestra sociedad sigue teniendo puntos altamente excluyentes.
La política pública hacia el adulto mayor y la inclusión social
En este acápite se analizarán los lineamientos de política hacia la población mayor34,
como parte de las políticas públicas relativas a la asistencia social en el país, en el
período comprendido entre los años 1990 y 2007. Para efectos del presente análisis,
•• 34 Para efectos de la política pública en el país se entenderá como personas mayores a “mujeres y hombres que tienen
60 años o más (o mayores de 50 años si son poblaciones de riesgo, por ejemplo indigentes)”. Ministerio de Protección Social. Política Nacional de Envejecimiento y Vejez 2007-2019, Bogotá, 2007, págs. 1-46. También se define
como “...aquellas personas que alcanzan una edad en la que deben abandonar formalmente el trabajo; esto hace
referencia a aquella parte de la población que ha dedicado su vida a trabajar y al cabo de un tiempo debe jubilarse.
Otra es la que el gobierno determina por ley, una vez se cumplan los requisitos de edad y tiempo de trabajo; en
Colombia hacen parte de este grupo étnico (sic.) las personas que cumplen 60 años”. OISS (Organización Iberoamericana de Seguridad Social), Situación del Adulto Mayor en Colombia: Los adultos mayores en Colombia, 2007,
págs. 1-91.
120
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
se considerarán aquellos derechos35 que a la luz de la reglamentación existente han
sido prioridad para los objetivos de política. Los avances serán observados en busca
de indagar sobre los efectos de esas directrices en la inclusión-exclusión social de
esta población.
Varios estudios36 señalan la relevancia que los procesos de cambio de las estructuras
poblacionales presentan sobre las condiciones económicas y sociales de las sociedades.
Los incrementos de la población adulta traen una gran carga sobre la población económicamente activa, a la que le corresponde solventar las necesidades de la creciente
población inactiva, proveyéndolas de condiciones de vida sana y digna.
El interés por evaluar el apoyo estatal hacia las personas mayores radica en que las
condiciones socioeconómicas de los países en desarrollo no han permitido cubrir las
necesidades de esa población. Como lo expresa Chackiel, “en muchos países las personas mayores apenas reciben protección formal con la salvedad de los jubilados y
pensionados, que constituyen una minoría que ejerce de manera relativamente eficaz
sus derechos. El resto de la población de edad avanzada por la escasez en los servicios
de salud, el poco acceso a los planes de pensión, la exclusión del mercado laboral
formal no tiene acceso a mecanismos institucionales para satisfacer sus necesidades
y preservar cierta calidad de vida…”37
En Colombia, una proporción importante de la población adulta mayor está desprotegida: únicamente una quinta parte recibe ingresos por concepto de pensión de jubilación, sustitución pensional, invalidez o vejez; la desprotección es más grande en
el caso de las mujeres. Solo cerca del 60% de ellas percibe algún tipo de recurso
económico38.
Resulta importante observar como este grupo ha venido creciendo dentro de la estructura poblacional en el país, hecho que produce cambios culturales, económicos y
sociales que afectan su rol en la sociedad, los cuales generan nuevos fenómenos de
exclusión y /o agudizan los ya existentes. En la actualidad, un segmento mayoritario
del grupo de la tercera edad es víctima de la exclusión en aspectos fundamentales
que afectan su mínimo vital, como en el ingreso, la alimentación, la salud, la educación, el trabajo, la cultura y la recreación, situaciones que los aísla de la participación
económica y social.
•• 35 Se consideran derechos de toda la población y entre ellos del adulto mayor: el respeto a la dignidad humana, alimentación, nutrición, vivienda o alojamiento, acceso a servicios de asistencia y seguridad social, salud, pensiones,
educación, cultura, recreación, participación dentro de la sociedad y el derecho al trabajo.
36 Ver J. Guzmán y S. Huenchuan, Políticas hacia las familias con adultos mayores: el desafío del derecho al cuidado en
la edad avanzada, Santiago de Chile, 2005, en CELADE (Reunión de Expertos), “Políticas hacia las familias. Protección e inclusión sociales”, pp. 1-24; Juan Chackiel, América Latina: ¿Hacia una población decreciente y envejecida?,
México, 2006, Papeles de Población, octubre-diciembre, número 050, Universidad Autónoma del Estado de México,
Toluca, pp. 37-70; Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) et al. (A. Viveros, ed.), Envejecimiento
y vejez en América Latina y el Caribe: políticas públicas y las acciones de la sociedad. Santiago de Chile, 2001,
Proyecto Regional de Población. Serie Población y Desarrollo 22, pp. 1-60.
37 J. Guzmán y S. Huenchuan, o. c., p. 10.
38 DNP, Plan Nacional de Desarrollo (2006-2010) Estado Comunitario: Desarrollo para todos, Bogotá, 2006, consultado en http://www.dnp.gov.co, febrero de 2009.
Contraloría General de la República
121
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
El incremento de la población adulta mayor constituye un reto en materia de formulación de políticas hacia ella, las que deben propender por una satisfactoria calidad
de vida, propiciando un espacio digno y participativo donde el adulto mayor no se
sienta discriminado socialmente y por el contrario su identidad se vea reafirmada en
el ámbito familiar y social.
Antecedentes
Aspectos sociodemográficos
La estructura poblacional colombiana ha presentado cambios significativos a lo largo
del siglo XX: “De una clásica y verdadera pirámide, presente en 1905 y 1951, se
pasa en 1985 a una figura deformada, a una especie de pirámide trunca, en el sentido que entre su base (cero años) y los 14 años no existe diferencia apreciable. En
los 100 años transcurridos entre 1905 y 2005, la población colombiana muestra un
significativo proceso de envejecimiento, en el que los adultos (15 a 64 años) se han
convertido en el grupo francamente dominante, a expensas de los niños y adolescentes
(0 a 14 años). Este envejecimiento se aprecia en forma nítida al comparar la edad
mediana de la población en diferentes fechas: en 1950 de 18,7 años, de 1985 a
2015 de 24,0 años y en 2025 será de 31 años”39.
El censo de población y vivienda de 2005 señala que el 6,3% de la población tenía
65 o más años, el 2,9% eran hombres y el restante 3,5% mujeres. Existían 2.617.240
habitantes pertenecientes a la población adulta, de las cuales el 98,8% se encontraba
en hogares y el 1,2% restante residía en LEAS (Lugares Especiales de Alojamiento).
Colombia sigue siendo un país relativamente joven, con un promedio de edad de su
población de 29,4 años; sin embargo, el “engrosamiento” de la parte media y superior
de la pirámide poblacional revela que la sociedad avanza hacia el envejecimiento.
En un horizonte proyectado al año 2050, los cambios se acentuarán por un aumento
extraordinario de la población mayor de 60 años, la que superará en números absolutos a los infantes y adolescentes; mientras tanto, la población entre 15 y 59 años
también comenzará a perder peso en la composición poblacional, como lo enseñan
los gráficos 4.3 y 4.4.
Al mismo tiempo, a pesar de la violencia que durante años ha afectado al país, la
expectativa de vida de los colombianos sigue en crecimiento y supera en promedio hoy
en día los 72,6 años, en contraste con la esperanza de vida hace 100 años cuando
era de apenas 35 años.
Ese proceso de envejecimiento de la población y su significativo crecimiento en términos absolutos tiene serias implicaciones para la sociedad en su conjunto: “Tal vez la
más importante de las consecuencias económicas es el efecto de la estructura sobre
la proporción de dependencia”40. Por otra parte, en lo referente a la seguridad social,
•• 39 Jaime
Carmona, Cambios demográficos y epidemiológicos en Colombia durante el siglo XX, Bogotá, Biomédica,
2005, Vol. 25, no. (4) págs. 464–480.
40 María Luisa Chiape de Villa, Demografía actual: proyecciones sobre la menopausia y el climaterio en Colombia,
Bogotá, 1995, consultado en http://www. encolombia.com/medicina/menopausia/meno1295-aspectosocial.htm,
mayo de 2008.
122
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Mercado y Política Social
Gráfico 4.3
Evolución pasada y proyectada de la estructura poblacional colombiana.
Fuente: DANE, Proyecciones quinquenales 1950 -2050 y Censo 2005. Elaboró CGR.
y en particular en el asunto pensional, a futuro el país podrá experimentar problemas
por la falta de personas que contribuyan al sostenimiento de los sistemas pensionales.
En salud, el sistema requerirá ajustes para que las consecuencias de dicha evolución
tengan los menores efectos negativos. Una consecuencia evidente se relaciona con la
evolución que tomará el perfil epidemiológico de la población: de particular significación será el incremento de las enfermedades que se identifican como de alto costo,
las que están asociadas de manera evidente con la población mayor.
Contraloría General de la República
123
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Gráfico 4.4
Proyección de evolución de la estructura poblacional colombiana
2005 - 2050
Fuente: Proyecciones quinquenales 1950-2050 y censo 2005.
Aspectos normativos
En el contexto internacional, el tema de adulto mayor tuvo espacio desde los años
40. En este sentido las Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos
han marcado la pauta para orientar acciones que ponen en discusión el tema del envejecimiento y su protección. En la Declaración Universal de los Derechos Humanos
de 1948, se señala en su artículo 25 que:“ … toda persona tiene derecho a un nivel
de vida adecuada que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en
especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios
sociales necesarios: tiene así mismo derecho a seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de medios de subsistencia
por circunstancias independientes de su voluntad”41.
Posteriormente, se destacan los acuerdos surgidos en 1982 en la Asamblea General
de la Naciones Unidas en Viena, donde fue tratado el tema de los derechos de la
vejez y se aprobó el “Plan de Acción Internacional sobre Envejecimiento”. Una segunda
asamblea se realizó en 2002, con la que se dio inicio a la estrategia. El objetivo del
Plan era “garantizar que en todas partes la población pueda envejecer con seguridad
y dignidad y que las personas de edad puedan continuar participando en sus respectivas sociedades como ciudadanos con plenos derechos”42. Con este acercamiento a
la problemática, se entregó un instrumento que permitiría establecer las prioridades
básicas que en temas de salud, protección y prevención asociados al envejecimiento,
deberían ser considerados por los tomadores de decisiones en el diseño de políticas
en los países para facilitar la creación de una sociedad incluyente, participativa, sin
discriminación e igualitaria.
•• 41 ONU,
Declaración Universal de los Derechos Humanos. París, 1948. consultado en http://www.un.org/es/documents/udhr/, mayo de 2008.
42 ONU, Plan de Acción Internacional de Viena sobre el Envejecimiento. Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento,
Viena, 1982, AT. 1- 47, e Informe de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento. Madrid, 2002, Resolución 46/91 En favor de las personas de edad, Anexo, págs. 1-85.
124
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
No obstante, según la CEPAL, es el Protocolo de San Salvador de 198843, que trata
de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el único instrumento internacional
vinculante que estipula derechos para las personas mayores: “Toda persona tiene el
derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez”; e
igualmente:, “Toda persona tiene derecho a la protección especial durante la ancianidad.
En tal cometido, los Estados partes se comprometen a adoptar de manera progresiva
las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica”44.
En 1991 la Organización de las Naciones Unidas (ONU) aprobó los principios a favor de las personas de la tercera edad y enmarcó su atención en “las esferas de la
independencia, la participación, los cuidados, la realización personal y la dignidad”45.
Estos principios establecen normas universales para ese grupo poblacional.
La falta de compromiso y de adopción de los principios por los Estados llevó en 2002
a que en la segunda Asamblea General de las Naciones Unidas, dentro del Plan Internacional de Envejecimiento propuesto, se hiciera un llamado “a realizar cambios de
las actitudes, las políticas y las prácticas a todos los niveles y en todos los sectores
de los países”46 , incluyendo a los países en desarrollo, para rescatar la importancia
del tema. Producto de estas disposiciones en Colombia se encuentra en marcha la
redefinición y ajuste de la Política de Envejecimiento y Vejez en cabeza de los entes
de planeación nacional.
Con respecto al ámbito latinoamericano y del Caribe, dos recientes estudios47 reafirman
que son pocas las acciones que se han dado a nivel nacional (antes de la década
de los 90), reflejadas en la escasa normatividad y la carencia de una política clara
y articulada.
Las acciones en Colombia durante el período 1975-1990 se orientaron básicamente
hacia la obtención de recursos para la construcción y dotación de infraestructura en
salud y para ancianatos de baja cobertura, sin definir la asistencia de servicios de
manera integral y continua (ver Cuadro 4.2).
Los acuerdos internacionales sólo fueron introducidos dentro de la problemática nacional en los años 90, cuando se comienza a dar cabida al tema con la creación de
programas asistencialistas, como se examinará posteriormente.
•• 43 OEA, Asamblea General de la OEA. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Protocolo de San Salvador, San Salvador, 1988, págs. 111.
44 Huenchuan S., Marco legal y de políticas a favor de las personas mayores en América Latina, Serie Población y Desarrollo Nº 51 (LC/L.2115-P), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Centro Latinoamericano
y Caribeño de Demografía (CELADE)Santiago de Chile, 2004.
45 ONU (Organización de las Naciones Unidas). Informe de la segunda asamblea mundial sobre el envejecimiento.
Madrid, 2002, Resolución 46/91 En favor de las personas de edad, Anexo, págs. 1-85.
46 Ibídem.
47 Mónica Villarreal Martínez, La legislación e favor de las personas mayores en América Latina y el Caribe, CEPAL y
CELADE, Ed. Serie Población y Desarrollo Nº 64 Santiago de Chile, 2005, págs. 1-53. OISS (Organización Iberoamericana de Seguridad Social), Situación del Adulto Mayor en Colombia: Los adultos mayores en Colombia, 2007,
págs. 1- 91.
Contraloría General de la República
125
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Cuadro 4.2
Instrumentos en pro de la población mayor en Colombia.
1975-1990
Instrumento
Objetivo
Ley 29 de 1975
Por la cual se facultó al gobierno para establecer la protección a la ancianidad, creó el Fondo Nacional de la Ancianidad Desprotegida, y se le facultó para promulgar medidas
a favor de los mayores de 60 años que carecieran de recursos.
Decreto 2011 de 1976
Organiza la protección nacional de la ancianidad y el Consejo Nacional de Protección del Anciano
En 1979 Plan Nacional de Atención Integral a la Tercera Edad.
Fue diseñado para atender a la población mayor de 55 años
Ministerio de Salud
e hizo acento en grupos no institucionalizados y no cubiertos por seguridad social, institucionalizados e indigentes que
vivían en la calle y de la caridad pública.
Ley 12 de 1986
Es la relacionada con la cesión de impuestos a favor de la
construcción, mantenimiento y dotación de servicios de salud y ancianatos.
Ley 48 de 1986
Por la cual se autorizaba a las asambleas departamentales y
comisariales y al Consejo Distrital de Bogotá ,la emisión de
una estampilla como recurso para contribuir a la construcción, dotación y funcionamiento de los centros de bienestar
del adulto mayor en cada una de las respectivas entidades
territoriales.
Acuerdo 17 de 1987
Creación del Fondo de Salud Mental y Asistencia al Anciano
Desamparado.
ICBF 1987
Proyecto de Asistencia Integral al Anciano.
Fuente: Reglamentación y planes nacionales; CEPAL, Minprotección Social, OISS. 2007 Elaboró: CGR (DES Social).
Evolución de la política pública de Adulto Mayor en Colombia
La escasez de instrumentos jurídicos y de políticas públicas en beneficio del adulto
mayor se corrigió sustancialmente luego de la promulgación de la Constitución de
1991. A continuación en el cuadro 4.3 se presenta una compilación de los principales
instrumentos de política que relacionan temas con las personas mayores en el país,
desde 1990 hasta la fecha.
La coincidencia del gobierno de César Gaviria con la promulgación de la Constitución de
1991 hizo que su administración empezara a desarrollar los cambios introducidos por
el nuevo pacto social. En el tema de la vejez, la Constitución realzó el papel mancomunado entre el Estado, la sociedad y la familia para atenderlo: éstos “… concurrirán
para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su
126
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Cuadro 4.3
Instrumentos de política orientados a los Adultos Mayores en Colombia
1990–2009
Cuatrienio
Revolución Pacífica (Cé-
Instrumento
Constitución de 1991
sar Gaviria 1990-1994).
Objetivo - Aporte
Papel del Estado y la familia para asistir el proceso de vejez de la población a través de la asistencia social integral.
Ley 100 de 1993
Creación de los Sistemas de Seguridad Integral. Creación del Fondo de
Red de Seguridad Social
Programa Revivir: Programa de auxilio para adultos indigentes.
Conpes 2793 de 1995
Contiene lineamientos de la política de envejecimiento y la vejez de la
Solidaridad Pensional.
El Salto Social (Ernesto
Samper, 1994-1998).
población colombiana. Contempla como objetivo principal mejorar las
condiciones de vida de las personas con el propósito de alcanzar una vejez saludable y satisfactoria, así mismo su desarrollo sería responsabilidad compartida de ámbito nacional, regional y local, las organizaciones
no gubernamentales y la sociedad civil.
Ley 271 de 1996
Por medio de la cual se establece el Día Nacional de las Personas de la
Ley 294 de 1996
Hace efectivo el artículo 42 de la C.P. y dicta normas para prevenir,
Tercera Edad y del Pensionado.
remediar y sancionar la violencia intrafamiliar, no se hace mención a
víctimas de edad avanzada pero tampoco son excluidas.
Cambio
para
construir
Ley 687 del 2001
Modifica la Ley 48 de 1986, y autoriza la emisión de una estampilla
la paz (Andrés Pastrana,
pro-dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano,
1998-2002).
instituciones y centros de vida para la tercera edad.
Ley 700 del 2001
Se estipulan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de
Ley 789 de 2002
Amplía la protección social y define el Sistema de Protección Social.
los pensionados.
Hacia un Estado Comunitario
(Álvaro
Uribe,
Crea el Fondo de Protección Social.
2002-2006).
Ley 797 de 2003
Se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
regímenes pensionales exceptuados y especiales. Mediante la cual el
FSP buscó ampliar la cobertura mediante subsidios a grupos de población que por alguna condición socioeconómica no tienen acceso a la
seguridad social.
Conpes Social 70 de
Establece el nuevo papel del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP),
2003
de acuerdo con lo establecido en la reforma pensional Unificación de
los dos programas ya existentes (Revivir 1994-1998) y Programa de
Atención Integral al Adulto Mayor –PAIAM 1999-2002) y crea el Programa de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM).se dirige a otorgar
subsidio económico y complementario para los adultos mayores más
pobres .48
Contiúa...
•• 48 Con la Ley 100 de 1993, estableció un programa de auxilios para los adultos mayores indigentes. Este mandato
legal se hizo efectivo con los programas REVIVIR (1994-1998) y PAIAM Programa de Atención Integral al Adulto
Mayor (1999-2002), ambos ejecutados por la Red de Solidaridad Social (RSS). DNP, Documento Conpes (Consejo
Nacional de Política Económica y Social) 105. Fondo de Solidaridad Pensional: Ampliación de cobertura y ajustes
de requisitos y operación, Bogotá, 2007, pág. 4.
Contraloría General de la República
127
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Continuación
Instrumentos de política orientados a los Adultos Mayores en Colombia
1990–2009
Cuatrienio
Instrumento
Conpes Social 078 de 2004
Objetivo - Aporte
Plantea hacer ajustes a los requisitos del Programa de Protección Social al Adulto Mayor Subcuenta de Subsistencia – F SP
Conpes 086 de 2004
Plantea los lineamientos para la operación del Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño
de la Cuesta” (PNAAM) y la selección y priorización de sus beneficiarios.
Conpes 092 de 2005
Establece al ICBF como entidad ejecutora del Programa Juan
Ley 294 de 1996
Medidas contra el maltrato intrafamiliar.
Ley 1091 de 2006
Reconocimiento del ciudadano de oro, para fines de trato prefe-
Conpes 105 de 2007
Busca ampliar la cobertura y ajustar los requisitos de operación
Luis Londoño de la Cuesta.
Estado
Comunitario
para todos (Álvaro Uribe 2006-2010)
rencial en servicios de salud y programas especiales.
de los programas financiados con los recursos del FSP.
Ley 1122 de 2007
Modificaciones el Sistema General de Seguridad Social en Sa-
Ley 1171 de 2007
Se establecen beneficios para adultos mayores de 62 años en
Decreto 3771 de 2007
Para mejorar la calidad de vida de los discapacitados y adultos
lud.
recreación, salud, y mejoramiento de las condiciones de vida.
mayores surge el programa “VOLVER”.
Decreto 1355 de 2008
Establece la financiación del programa Volver mediante recursos
del Fondo de Solidaridad Pensional – Subcuenta de subsistencia.
Proyecto de Ley No. 267 de 2008
Mediante la cual se reglamenta la prestación del servicio de los
Cámara (aprobado)
Centros de Protección Social al Anciano y se dictan otras disposiciones.
Proyecto de Ley No. 042 de 2008
Por el cual se incluyen modificaciones a la Ley 294 de 1996 y se
Cámara. (Radicado)
consagran medidas contra el maltrato a persona mayor.
Ley 1276 de 2009
Modifica la Ley 687 de 2001 y se establecen nuevos criterios de
atención integral al adulto mayor en los centros vida.
Fuente: Legislación 1990-2009; Minprotección; CEPAL; Documentos Conpes. Elaboró: CGR (DES Social)
integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la
seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”49.
La nueva visión sobre el papel del Estado en la sociedad y el proceso descentralizador, comenzó a definir otra mirada de la asistencia social hacia la vejez. Con la Ley
100 de 1993 se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, bajo los principios de
universalidad, integralidad, solidaridad y participación. Uno de los principales aportes
del nuevo Sistema lo constituye la ampliación de las garantías y derechos a la pobla•• 49 Congreso de la República de Colombia, Constitución Política de Colombia, Bogotá, 1991, Art. 46.
128
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
ción mayor bajo el Sistema General de Pensiones50, cuyo objeto es “garantizar a la
población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la
muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan
en la presente Ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a
los segmentos de población no cubiertos con un Sistema de Pensiones”51.
Dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se estableció el régimen
subsidiado con el fin de garantizar el acceso a la salud de la población más pobre y
vulnerable, a través del otorgamiento de subsidios a quienes no están en capacidad
de cotizar. Por otra parte, el Gobierno Nacional creó los criterios para definir los beneficiarios del sistema y el régimen de focalización de los subsidios entre la población
más pobre y vulnerable, requisitos que deben ser aplicados por las entidades territoriales. Igualmente, se creó el Fondo de Solidaridad Pensional, cuyo fin es ampliar las
coberturas en pensiones a aquella población más vulnerable que no puede acceder
al Sistema de Seguridad Social. Por último, se creó un programa de auxilios para los
ancianos indigentes, cuyo objetivo es apoyarlos económicamente hasta por el 50 %
del salario mínimo legal mensual vigente52.
Para el período presidencial de Ernesto Samper (El Salto Social 1994-1998,) se
planteó a través del programa de auxilio para ancianos indigentes, Revivir, de la Red
de Solidaridad Social apoyar a 240.00053 ancianos indigentes, el cual sería complementado con programas de atención que pondrían en marcha los municipios. La
administración y ejecución del programa serían responsabilidad de los municipios y
distritos, que podrían llevar a cabo la administración directamente o a través de una
entidad promotora54.
Así mismo, se planeó poner en marcha el Fondo de Solidaridad Pensional con el fin de
garantizar que la población más pobre y con dificultades de inserción en el mercado
de trabajo contara con una pensión al llegar a la tercera edad. Se otorgarían subsidios
a más de 350.000 trabajadores afiliados al régimen general de seguridad social en
salud, que demostraran un nivel de ingreso máximo de un salario mínimo.
Luego, mediante el documento Conpes 2793 de 1995 se establecieron por primera
vez los lineamientos de la política de envejecimiento, con el propósito de mejorar el
bienestar de esta población que cada día es más numerosa. Su desarrollo sería responsabilidad compartida entre los ámbitos nacional, regional y local, las organizaciones
no gubernamentales y la sociedad civil.
Durante el período 1998-2002, el Plan Nacional de Desarrollo, Cambio para Construir
la Paz, del gobierno de Andrés Pastrana, planteó que la política de protección a la
población mayor se coordinaría con las entidades territoriales, a través de estrategias
•• 50 Congreso de la República de Colombia, Ley 100 de 1993, Bogotá, 1993. El Sistema General de Pensiones está
compuesto por dos regímenes: a) Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y b) Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad.
51 Ibíd.
52 Ibíd.
53 DNP (Departamento Nacional de Planeación), Plan Nacional de Desarrollo (1994-1998) El Salto Social, Bogotá,
1994, consultado en http://www.dnp.gov.co, febrero de 2009.
54 Ibíd.
Contraloría General de la República
129
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
de incorporación voluntaria de esta población al programa de jornada escolar complementaria y a la entrega de subsidios a ancianos pobres a través del programa Revivir.
Igualmente, se propendería porque el anciano fuera vinculado al régimen subsidiado
de salud.
La entrega de subsidios directos quedó a cargo de la Red de Solidaridad Social, a
través de los Programas Revivir y Atención Integral al Adulto Mayor. En este aspecto,
se identificó que para el año 2002 el PAIAM otorgó subsidios en especie y efectivo
a cerca de 63.000 ancianos indigentes55. A su vez, el documento Conpes 70 de
2003 estableció, de acuerdo con la reforma pensional (Ley 797 de 2003), ampliar
la cobertura mediante subsidios a población que por alguna condición socioeconómica
no tenía acceso a la seguridad social. Unifica los dos programas existentes y crea el
Programa para la Protección del Adulto Mayor (PPSAM).
De otra parte, el PND de 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario del gobierno
de Álvaro Uribe Vélez, se propuso reestructurar el programa de atención integral a
los ancianos pobres e indigentes que venía ejecutando la Red de Solidaridad Social
y aplicar modalidades de atención con subsidios a la demanda. Los beneficiarios de
los programas se focalizarían por pobreza a través del Sisben56, conservándose los
esquemas de cofinanciación que se aplicaban en los territorios57.
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario: Desarrollo Para Todos, centra su atención en los indicadores demográficos relacionados con la transición
hacia el envejecimiento de la población y el problema pensional, gestando una nueva
propuesta de política de vejez, la que toma en cuenta el ciclo de vida de las personas
y de las familias y el ciclo económico de los individuos como factores de interés para
atender a la población mayor vulnerable. Con el documento Conpes 105 de 2007, se
intenta realizar ajustes en la operación de los programas financiados con los recursos
del Fondo de Solidaridad Pensional y ampliar la cobertura 2007-2010, para lo cual
se precisa aumentar los recursos de la subcuenta de solidaridad y subsistencia, como
lo señala el gráfico 4.558.
Los programas de asistencia vigentes para la población mayor
Los principales programas que permanecen en vigencia y sobre los cuales se centra
la actual política son el PPSAM, siendo responsable de su ejecución el Ministerio de
•• 55 DNP (Departamento Nacional de Planeación), Documento Conpes (Consejo Nacional de Política Económica y Social) 105. Fondo de Solidaridad Pensional: Ampliación de cobertura y ajustes de requisitos y operación, Bogotá,
2007, págs.: 1-12
56 Se entiende por Sisben (Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales) la herramienta que facilita el diagnóstico socioeconómico de determinados grupos de población. Se realiza con el fin de hacer
una selección técnica, objetiva, uniforme y equitativa de beneficiarios para programas sociales, de acuerdo con su
condición socioeconómica particular, representada mediante un indicador resumen de calidad de vida. Tomado de:
Planeación de Cundinamarca. Sisben, Bogotá, 2008?, consultado en http://www.planeacion.cundinamarca.gov.co,
febrero de 2009. Si una persona ha sido identificada como potencial beneficiario de los programas sociales, es decir
que el nivel está entre 1 y 3, podrá acceder a los subsidios que otorga el Estado a través de los diferentes programas
y de acuerdo con la reglamentación de cada uno de ellos.
57 DNP. Plan Nacional de Desarrollo (2002-2006) Hacia un Estado Comunitario, Bogotá, 2002, consultado en http://
www.dnp.gov.co, febrero de 2009
58 DNP. Plan Nacional de Desarrollo (2006-2010) Estado Comunitario: Desarrollo Para Todos, Bogotá, 2006, consultado en http://www.dnp.gov.co, febrero de 2009.
130
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Gráfico 4.5
Beneficiarios y recursos programados Subcuenta de Subsistencia
FSP para los Programas PPSAM y PNAAM
2007-2010
Fuente: Conpes Social 105 de 14 de Mayo de 2007, p.7
Protección Social, y el PNAAM, donde la responsabilidad del diseño y la ejecución del
programa es del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), mientras las alcaldías son las responsables de la selección de los beneficiarios. La Red de Solidaridad
Social (hoy Acción Social) es responsable del listado certificado de personas mayores
de 60 años desplazadas en cada municipio. A partir de 2008 se crea el Programa
Volver, para solventar las necesidades de la población mayor con discapacidades, a
través de ayudas en especies para limitaciones motoras.
El ICBF se ocupa de operar técnicamente el PPSAM y el Consorcio Prosperar (hoy
CPH), mediante contrato con el Ministerio de la Protección Social, es el Administrador Fiduciario responsable de manejar los recursos y de entregar los subsidios a cada
uno de los beneficiarios por medio de la red bancaria o las tesorerías municipales. El
programa es financiado con recursos de la subcuenta de subsistencia del Fondo de
Solidaridad Pensional, aportes de la Nación y de los entes territoriales. Se constituye
en una iniciativa de asistencia social que tiene como objetivo fundamental proteger al
adulto mayor que se encuentra en estado de indigencia o de extrema pobreza, contra
el riesgo económico por imposibilidad de generar ingresos y contra el riesgo derivado
de la exclusión social.
En el documento Conpes 086 de 2004 se establecen los lineamientos para la operación
del Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de
la Cuesta”, el cual tiene como objetivo brindar alimentación complementaria mediante
un almuerzo durante 250 días al año a 400.000 adultos mayores en condiciones de
extrema vulnerabilidad económica y social. La financiación para las vigencias 2004
y 2005 estuvo a cargo del presupuesto nacional, recursos que fueron apropiados en
el presupuesto del ICBF.
Adicionalmente, para mejorar la calidad de vida de los discapacitados y adultos mayores surge el programa “Volver”, cuyo marco legal son los decretos 3771 de 2007
y 1355 de 2008, y es financiado con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional
-Subcuenta de subsistencia.
Contraloría General de la República
131
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Evaluación de los programas vigentes
Programa Protección al Adulto Mayor (PPSAM)
Durante la existencia del PPSAM (2003-2008), los departamentos que han tenido mayor participación y/o priorización en la asignación de cupos, y con ello de los recursos
han sido: Antioquia (11,6%), Valle (7,6%), Cundinamarca (6,8%), Santander (6%)
y Bogotá (3,9%). Los mayores incrementos en número anual de cupos otorgados se
presentaron en los departamentos de Antioquia, Vichada, Cundinamarca, Magdalena,
Atlántico y en la ciudad de Bogotá, con incrementos en las metas propuestas hasta
cinco veces en algunos casos. El total de subsidios asignados a nivel nacional ascendió
en 2008 a 434.922, con una cobertura del 112% (Gráfico 4.6).
Gráfico 4.6
Cumplimiento asignación de subsidios programados PPSAM
2003-2008
Fuente: Bases de datos del Ministerio de la Protección Social 2009. Elaboró: CGR (DES Social)
Para 200959 se espera asignar 416.968 cupos de subsidios en categoría directa a
nivel nacional, sin incluir la población mayor indígena, mientras la demanda potencial,
estimamos, asciende a 2 millones 432 mil personas mayores60. Los recursos asignados son del orden de $301.248,5 millones. El promedio del subsidio es de $59.000
mensuales, con intervalo entre $42.000 y $74.000 mensuales. El 70% de los recursos
están destinados a 11 departamentos, en su orden: Antioquia, Valle, Cundinamarca,
Bolívar, Atlántico, Norte de Santander, Santander, Tolima, Córdoba, Boyacá y Nariño.
Por otra parte, según el Sisben el 50% de las personas de tercera edad en situación
de pobreza se concentra en los departamentos de Cundinamarca, Antioquia y Valle
con 22%, 14% y 11% respectivamente. En el caso del Valle, a pesar de tener uno
de los mayores requerimientos por el número de adultos mayores, no ha contado en
igual sentido con mayor disponibilidad de recursos para asignar subsidios. Igualmente,
•• 59 Ministerio de Protección Social, Bases de datos sobre Subsidios PPSAM, Bogotá, 2009.
60 Para establecer la demanda potencial por atender con respecto al grupo, se realizó una estimación tomando la
población total mayor de 60 años a nivel nacional según información del DANE proyecciones 1985-2020, y el
nivel de pobreza en adultos mayores de la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) del DANE. El cálculo es el siguiente:
Total población nacional ≥ 60 años (4.135.622)*58,8% de nivel de pobreza en adultos mayores (ECV DANE) =
2.431.745 adultos mayores en pobreza, que llamaremos población potencial con necesidades de subsidio.
132
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
a pesar de los alentadores resultados la brecha sigue siendo importante frente a la
población objetivo que debería atenderse (adultos mayores vulnerables en Sisben 1
y 2).
Programa de Atención Complementaria al Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la Cuesta” (PNAAM)
Con la creación del Programa PNAAM en 2005 se esperaba cubrir 400.000 adultos
mayores en condiciones de vulnerabilidad clasificados en el nivel 1 del Sisben, con
almuerzo durante 250 días al año. Pero este número sólo representa el 41% de los
beneficiarios potenciales (cerca de 976 mil personas mayores de 60 años con necesidades de subsidio)61.
Durante la vigencia 2007, el Programa atendió a 381.233 usuarios que corresponden
al 95,3% de lo programado (meta 400.008 adultos mayores), con entregas de ración
preparada (56%) y “almuerzo caliente” (44%). Para 2008 se han beneficiado 383.266
adultos mayores que representan el 95,8% de la meta (400.008 cupos)62. Así mismo,
en 2008 se beneficiaron 20.951 adultos mayores en condición de desplazamiento.
Recursos, metas y logros de los programas; coberturas nacional y departamentales de atención a la población adulta mayor
Para el período 1990-2008, el comportamiento de los recursos asignados por la nación a las diversas estrategias de atención para la población mayor ha sido creciente
aunque incipiente. El gasto en asistencia social, con tasas de crecimiento promedio
anual del 13,3% durante el período, no exhibe un comportamiento tan irregular como
sí lo muestra el gasto destinado para financiar los programas de la política de envejecimiento y vejez –. Se destacan marcados ascensos en este último gasto en 1996
y 2003 en respuesta a la entrada de rubros que fueron fortalecidos por la legislación
en vigor (Conpes 2793 de 1995 Primeros Lineamientos de Política de Envejecimiento y Vejez y a partir de 2002 con la creación de los programas PPSAM, PNAAM y
programa Volver (Gráfico 4.7).
Durante el período analizado, la participación porcentual de la inversión en la política
de envejecimiento y vejez no ha superado el 7% del total de los recursos destinados
a la asistencia social y un 3% en promedio en las dos últimas décadas.
En la década de los 90 la inversión en vejez se orientó a los centros de atención al
adulto mayor (CAB) mediante la transferencia de recursos del nivel central. Pero la
magnitud del programa generó problemas en la distribución, el control y seguimiento de
los recursos destinados a los entes territoriales, lo cual llevó a su redireccionamiento.
El nuevo propósito fue encontrar mayor impacto y cobertura de la población objetivo
involucrando más la acción local. Con este fin, en 2002 se concertó una mesa nacional
en la cual se perfiló la política de envejecimiento y vejez vigente63.
•• 61 Contraloría General de la República (CGR), Evaluación del gasto y la Política Social. Informe Social 2004, Bogotá:
2005, pp.: 1-185.
62 Ministerio de la Protección Social. Informe al congreso de la República. Colombia 2007-2008, Bogotá: 2009, p.
108.
63 Ministerio de Protección Social, La política del adulto mayor en Colombia (entrevista con Amanda Valdés). Bogotá:
2009.
Contraloría General de la República
133
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Gráfico 4.7
Evolución de la inversión en asistencia social vs. inversión
política envejecimiento y vejez.
1990-2007 (pesos constantes de 2007)
Fuente: CGR, Presupuesto General de la Nación 1990-2008.Elaboró: CGR (DES Social)
El principal programa creado con el fin de atender a este segmento de la población ha
sido el programa Revivir. Para el período 1994-1998 la meta de beneficiarios de este
programa, contemplada fue de 240.000 personas mayores de 65 años, pero solo se
logró atender el 35% de esta población; así mismo, se observa que a partir de 1998
la meta planteada fue de 539.835, logrando beneficiar solo 107.810.64
En 2003 y 2004 no se alcanzó la meta propuesta en cuanto a subsidio monetario
al adulto mayor (Cuadro 3.3)65. Si bien de 2003 a 2004 aumentó la cobertura, esto
se debió a los recursos de la Ley 797 de 2003, provenientes de la subcuenta de
subsistencia, que pasaron de $107.258 millones en 2003 a $121.390 millones en
2004. El no logro de la meta en los 2 años, incidió para que potencialmente se dejara de atender con los recursos disponibles ($33.693,3 millones) a 35.768 ancianos
en 2003 y en 2004 a 28.07166, (con $26.443.3 millones), situación que denota
ineficiencia en la ejecución presupuestal.
Cuadro 4.4
Beneficiarios activos del subsidio monetario al adulto mayor
Periodo
Meta
Resultado
2003
125.000
35.182
2004
170.000
138.835
2005
170.000
189.719
2006 (Enero a Agosto)
200.000
199.889
2006
200.000
240.211
Cuatrienio:
170.000
199.889
Fuente: Ministerio de Protección Social (www.sigob.gov.co).
•• 64 Arturo Laguado (ed.), La política social desde la constitución de 1991. ¿Una década perdida?, Bogotá: Universidad
Nacional de Colombia, 2004, p. 276.
65 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Informe de Gestión 2004, Bogotá, 2008, consultado en http:// www.icbf.
gov.co noviembre de 2008.
66 CGR (Contraloría General de la República), Informe Social 2005, Bogotá, 2006.
134
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Finalmente, para el cuatrienio 2003- 2006 se mejoró la cobertura del programa, pero
se evidenció que se requiere que el Ministerio de la Protección Social, el ICBF y el
consorcio Prosperar se articulen de forma adecuada, procurando que este último se
responsabilice por garantizar que los beneficiarios reciban efectivamente el subsidio.
Teniendo en cuenta la población a la cual están dirigidos los programas, es posible
señalar que una alta proporción de la población adulta mayor en extrema pobreza que
requeriría la asistencia por el Estado se halla excluida. Así, por ejemplo, en 2004,
según las líneas de pobreza e indigencia, el 58,8% de los adultos mayores son pobres (2.172.652 adultos mayores) y el 28,9% indigentes, pero de este total sólo el
39,1% se encuentran clasificado bajo el Sisben 1 y 2 (849.507 adultos mayores),
que es la población objeto de atención por los programas estatales67. Sin embargo,
para el mismo año, bajo el subsidio del PPSAM, la máxima población atendida fue
de 138.836 cupos para subsidio, con lo cual se atendió alrededor del 6,4% de la
población potencial (total de adultos bajo línea de pobreza) y 16,3% de la población
objeto incluida en el Sisben 1 y 2.
Como se observa en el Gráfico 4.8, según el DANE en 2009 existen cerca de 4,3
millones de personas mayores de 60 años, de las cuales 986 mil están registradas
en los niveles 1 y 2 del Sisben, y para éstos solo hay 416 mil cupos asignados de
subsidio para este mismo año. Así, la cobertura no supera el 42,3% de la población
sisbenizada 1 y 2 y el 16,5 % del total de la población con necesidades de atención
a nivel nacional68.
Como se observa en el Gráfico 4.9, para el año 2009 existe desigualdad en la distribución de recursos asignados y en la cobertura propuesta por el PPSAM a nivel
departamental. Las mayores coberturas oscilan entre el 27% y el 46% como en Huila
y Putumayo respectivamente. Entre el 3% y el 17% son los niveles más bajos respecto
a la población potencial departamental69.
•• 67 Esto bajo el supuesto de que la población clasificada en los niveles 1 y 2 del Sisben es también extremadamente
pobre por ingresos.
68 Cobertura con respecto a la población sisbenizada 1 y 2.= cupos asignados PPSAM 2009 (416.968)/ 986.267
adultos mayores sisbenizados (=2.522.423 total adultos mayores en pobreza 2009 * 39,1% proporción de adultos
registrados en Sisben) Asumiendo que este valor de la población potencial de adulto mayor con necesidades de subsidio debería estar registrado dentro del Sisben, se calcula la cobertura departamental así: ∑Cupos asignados PPSAM
departamental (416.968)/ ∑Población potencial departamental 2009 (2.522.423) = 16,5% nivel de cobertura
nacional.
69 Para el caso de Bogotá, que indica la menor cobertura, su estimación se deriva de la concentración de la población
mayor en la capital y los niveles de pobreza. Adicionalmente no se consideraron otros programas de apoyo que
existen para la población mayor en el Distrito.
Contraloría General de la República
135
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Gráfico 4.8
PPSAM: Población potencial vs. población por atender
a nivel departamental: Brechas de inclusión- exclusión 2009.
Fuente: Población Mayor departamental proyecciones 1985-2020 DANE, Base certificada del Sisben 1 y 2 DNP, Programa de Atención
Social al Adulto Mayor. Balance 2003-2009 departamental. Ministerio de la Protección. 2009. Elaboró: CGR (DES Social).
Gráfico 4.9
Brechas de exclusión por cobertura departamental
PPSAM 2009
Fuente: Población Mayor departamental proyecciones 1985-2020 DANE, Base certificada del Sisben 1 y 2 DNP, Programa de Protección
Social al Adulto Mayor. Balance 2003-2009 departamental. Ministerio de la Protección Social. 2009. Elaboró: CGR (DES Social).
136
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Conclusiones
En Colombia antes de los años 90 no existía un proceso de conformación claro, coherente y progresivo de una política para la atención de la población mayor, conducente
a garantizar su derecho al bienestar. Las estrategias e instrumentos iniciales que tenían
como objetivo a la tercera edad respondían a una normatividad desarticulada que
establecía algunos privilegios o apoyos coyunturales para ciertas necesidades básicas.
Los lineamientos de las Naciones Unidas fueron incorporados lentamente. A partir
de la Constitución de 1991, con la definición del nuestro como un Estado Social de
Derecho, se otorgó mayor importancia al tema y se fueron destinando progresivamente
más recursos, lo que prosiguió con la creación de un gran número de herramientas
fundamentadas en la Ley 100 de 1993. Con las disposiciones internacionales en 2002
(II Asamblea sobre Envejecimiento en Viena) y el desarrollo de los instrumentos a nivel
nacional, se puso en marcha la redefinición y ajuste de la política de envejecimiento
y vejez para Colombia en cabeza de los entes de planeación nacional.
De persistir la dinámica demográfica actual, las condiciones sociales vigentes (niveles
actuales de pobreza y desempleo, baja escolaridad promedio de la población, etc.) y
las dificultades en la implementación de la política de descentralización administrativa
y fiscal, será prácticamente inalcanzable un nivel de cobertura significativo de atención
a esta población. Si en las etapas vitales precedentes no se brindan los mecanismos
de acumulación y de inclusión, de carácter económico y social, la pobreza, la indigencia y la exclusión estarán presentes en el estadio final de la vida de las generaciones
subsiguientes. De ahí la relevancia de las políticas públicas (empleo y educación,
principalmente) dirigidas a la población en general y a grupos vulnerables que busquen
limitar los riesgos más preponderantes en las etapas vitales previas a la vejez70.
Es importante considerar que las falencias en la ejecución de la política de envejecimiento y vejez se deben en parte a las deficiencias en la gestión por parte de los
entes territoriales, principalmente en la verificación de los requisitos mínimos para el
acceso a los programas, precaria divulgación de los beneficios para la población mayor,
debilidad de las estructuras organizativas municipales (falta de preparación del recurso
humano). Todo lo cual se agudiza con la alta rotación del personal local designado
para administrar el sistema y apoyar el proceso71.
Se evidencian factores de exclusión en el diseño de la política: los criterios de selección sólo se considera la población adulta mayor clasificada en los niveles 1 y 2 de
Sisben: esto excluye a personas de los niveles 3 a 6 y a las personas que se hallan
en listado censal (habitantes de la calle y aquellos que se encuentran en hogares de
beneficencia). Adicionalmente, se presentan carencias en la divulgación a la ciudadanía
y escaso control social por parte de la comunidad a nivel local.
La homogenización de los montos de subsidios entre regiones: los montos de los
subsidios existentes no reflejan la heterogeneidad de las condiciones rurales y urbanas
de los beneficiarios y tampoco la disparidad regional frente al poder adquisitivo. Para
•• 70 Contraloría
General de la República, “Infancia, jóvenes y adultos mayores. Resultados de política pública 20002004”, Economía colombiana, 310, Bogotá: 2005, p. 36.
71 Ministerio de Protección Social, La política del Adulto Mayor en Colombia (entrevista con Amanda Valdés). Bogotá:
2009
Contraloría General de la República
137
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
la población enteramente carente de recursos, dichos montos no garantizan el acceso
al mínimo vital de subsistencia si se tiene como base el salario mínimo legal vigente.
Si comparamos para el año 2008, el promedio del subsidio económico entregado por
el PPSAM fue de $53.000 mensuales por beneficiario, éste escasamente representa
el 10,2% del salario mínimo legal vigente que fue de $516.500 (incluido el subsidio
de transporte).
Cabe señalar, por último, las limitantes presupuestales y las dificultades en el seguimiento, control e impacto de los programas. El gobierno actual reconoce la exclusión
que acarrean los programas y la atribuye simplemente a las restrictivas condiciones
presupuestales:
“… la existencia de dos modalidades de subsidios para esta población ha tenido
recientemente problemas de selección e incluso auto-exclusión por parte de los beneficiarios, por cuanto la existencia de diferencias en la magnitud y características
de los subsidios entregados, ha generado dificultades en la operación de los programas, particularmente por la expectativa que tiene la población de querer acceder a
una o a ambas modalidades de subsidio y por la inequidad que se presenta entre
beneficiarios de programas que, teniendo características similares, reciben beneficios
diferentes. Adicionalmente, el PPSAM enfrenta dificultades en su operación al interior
de las comunidades indígenas que se benefician solo de la modalidad indirecta, así
como también en la entrega de servicios sociales complementarios, los cuales requieren estudiar alternativas más efectivas en la perspectiva de ampliación de coberturas
prevista para el cuatrienio 2007-2010”72.
Acceso a bienes alimenticios: situación nutricional en Colombia
La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) señala que la privación al acceso
a los bienes y servicios básicos -el principal de estos por sus connotaciones políticas,
económicas, sociales y éticas es el acceso a los bienes alimenticios- constituye uno
de los rasgos más visibles de la pobreza de un país. Ahora bien, cuando tales condiciones sociales coexisten y se perpetúan en el tiempo, es una de las expresiones más
evidentes de la exclusión social73.
La presente sección expondrá el problema alimentario en Colombia, centrando la
atención en los indicadores de la situación nutricional de la población y las acciones
adelantadas por los diferentes gobiernos para combatir el flagelo del hambre y la
desnutrición.
En un reciente estudio sobre el hambre y sus implicaciones en la cohesión social, la
CEPAL enfatiza que el derecho a la alimentación es parte de los derechos mínimos
que toda sociedad debe garantizar para poder avanzar hacia una distribución más
equitativa de oportunidades y un orden de ciudadanía plena para todos. Especial
•• 72 DNP
(Departamento Nacional de Planeación), Conpes (Consejo Nacional de Política Económica y Social) 105.
Fondo de Solidaridad Pensional: Ampliación de cobertura y ajustes de requisitos y operación, Bogotá, 2007, p. 5.
73 Naciones Unidas/CEPAL/EuroSocial, Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesión social en América Latina, Santiago de Chile: 2007, p. 54.
138
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
atención merece la desnutrición crónica en los niños y niñas, dadas las secuelas que
resultan del déficit en la alimentación. Al respecto señala la CEPAL: “La desnutrición
en los primeros años afecta el desarrollo de las capacidades cognitivas, torna más vulnerable a los estragos de enfermedades a lo largo de la vida, restringiendo por ambas
razones las perspectivas de aprendizaje y acumulación de capital humano, lo que a
su vez condena a trayectorias laborales de bajos ingresos y muy alta probabilidad de
permanecer en situación de pobreza y extrema pobreza. El impacto de la desnutrición
determina su reproducción intergeneracional y, al mismo tiempo, su asociación con la
reproducción intergeneracional de la exclusión y la pobreza”74.
El perfil nutricional de la población latinoamericana es un reflejo de las grandes inequidades en la distribución del ingreso, dado que para la mayoría de la gente el ingreso
es condición principal para la consecución de una dieta alimentaria apropiada. Así,
la desigualdad preexiste al problema de la desnutrición y explica su persistencia en
importante medida. En efecto, la mayor prevalencia de la desnutrición y subnutrición
de los colombianos, principalmente de la población infantil, se encuentra entre los
más pobres, las zonas rurales, las minorías étnicas y los hijos de madres con menor
nivel educativo75.
Concretamente, sobre la situación nutricional del país se describirán los principales
indicadores de subnutrición, desnutrición infantil y seguridad alimentaria en los hogares
colombianos, y finalmente se analizarán algunas cifras relacionadas con los efectos del
hambre y la desnutrición en la mortalidad infantil76.
Antecedentes
Los primeros intentos para desarrollar una estrategia con carácter de política integral
con relación a la seguridad alimentaria y las acciones para contrarrestar la desnutrición data de los años 70 cuando surge el Plan de Alimentación y Nutrición (PAN)
durante la administración de López Michelsen (1974-1978) para mejorar la situación
alimentaria y nutricional de la población más vulnerable, con participación del sector
privado y de las comunidades beneficiarias.
Pero antes del PAN se iniciaron programas aislados para disminuir la desnutrición que
se había convertido en un problema de salud pública, por el precario estado nutricional de los niños, las madres y ancianos especialmente. Entre 1950-1952 se efectuó
la primera campaña de yodación de la sal de consumo humano, como una forma
de bajar la prevalencia del bocio endémico, que en algunas poblaciones colombianas
llegaba al 83%77.
•• 74 CEPAL/FAO/Programa Mundial de Alimentos (PMA), Hambre y Cohesión Social, 2007. p. 10
75 Grupos que tienen más problemas de inclusión y pertenencia al conjunto de la sociedad.
76 Subnutrición: se refiere a la ingesta de alimentos por debajo de un nivel mínimo de necesidades energéticas. Desnutrición crónica infantil: esta hace alusión al retardo en el crecimiento y obedece sobre todo a factores estructurales
de la sociedad; es un tipo de hambre silenciosa casi imperceptible, pero con secuelas indelebles en la vida de un
individuo. Seguridad alimentaria: alude a la posibilidad de garantizar a toda la población una alimentación sana
y adecuada, tanto en cantidad (suministro de energía) como en calidad (contenidos de nutrientes esenciales), de
forma que permita satisfacer las necesidades de calorías y de nutrientes.
77 Joaquín Viloria, Nutrición en el Caribe colombiano y su relación con el capital humano, Banco de la República, No.
93, agosto 2007.
Contraloría General de la República
139
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Como ha sido una constante, los niños eran los más afectados: en la década de los
sesenta la desnutrición proteica-calórica infantil constituía el común denominador de
las enfermedades infantiles, y en los servicios de pediatría de los hospitales, 87%
de los niños, en promedio, presentaban algún grado de desnutrición. La desnutrición
crónica para 1965 se calculó en 31,9% en niños menores de 5 años, la global fue
de 21,1%, y la aguda llegaba a los 3,9%78.
En 1968 se creó el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), adscrito al
Ministerio de Salud, como el ente encargado, entre otras funciones, de la nutrición de
los niños, mujeres gestantes y adultos desprotegidos en todo el territorio nacional79.
A principios de los setenta, el Ministerio de Salud, a través del Instituto Nacional de
Nutrición, preparó el Programa Nacional de Educación Nutricional y Complementación
Alimentaria (Pronenca), para canalizar y aprovechar mejor los programas de nutrición
que en el futuro se adelantarían, y se pasó de atender a la población materno-infantil para lanzar un plan de cobertura nacional que centralizaba todos los programas
gubernamentales de alimentos, y en 1979 se crea el Sistema Nacional de Bienestar
Familiar como órgano de coordinación de las entidades relacionadas con temas de la
familia y el menor.
El PAN se formuló como una estrategia que involucraba el sector agrícola, el desarrollo industrial y la distribución del ingreso, con miras a la inserción para el 50%
más pobre de la población. Se buscaba mejorar el estado nutricional de la población
mediante un abastecimiento adecuado en alimentos nutritivos, un programa nacional
de educación nutricional, una mejora en la producción, la racionalización, la eficiente
comercialización, el óptimo aprovechamiento biológico y una distribución subsidiada de
alimentos. Igualmente, se pretendía impulsar la producción de alimentos provenientes
de parcelas de pancoger y huertas caseras80.
Aún así, para los años ochenta la desnutrición infantil temprana junto con las enfermedades infecciosas intestinales, las respiratorias agudas, las perinatales y del recién
nacido eran las principales causas de morbimortalidad infantil81, lo cual era señal de
que los resultados no fueron los esperados. En los gobiernos siguientes, el énfasis se
concentró en los sectores de más bajos ingresos, con programas predominantemente
asistencialistas.
En 1985 el PAN se transforma en el Plan Nacional para la Supervivencia y el Desarrollo de la Infancia (Supervivir), cuyo objetivo era reducir las principales causas de
la mortalidad infantil, centrándose en la ampliación de coberturas de vacunación y
campañas de educación nutricional. En consecuencia, los programas del ICBF fueron
orientados esencialmente a niños pobres entre 2 y 7 años.
•• 78 La desnutrición aguda se refiere a la relación entre el peso del menor con el esperado para su talla. Mide el efecto del
deterioro en la alimentación y la presencia de enfermedades recientes (hambre expresa). La desnutrición crónica se
refiere a la relación entre la talla real con la esperada para su edad. Mide el efecto de la acumulación de los retrasos
en el crecimiento (desnutrición desde la gestación). La desnutrición global alude a la relación entre el peso y la edad.
Es un indicador general de desnutrición (retraso del peso para la edad).
79 Ibíd.
80 DNP-PNUD, Hacia una Colombia equitativa e incluyente. Informe de Colombia. Objetivos de desarrollo del Milenio
2005, p. 31
81 Ibíd., p. 30.
140
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
A finales de 1987 se da inicio al Sisvan (Sistema de Vigilancia Alimentaria y Nutricional), cuyo objetivo consistía en recopilar, procesar y analizar la información que
sobre nutrición y alimentación se producía, con el fin de disponer de información
local para la toma de decisiones oportunas sobre el tipo de intervención nutricional
más adecuada.
En el plan de desarrollo El Salto Social (1994-1998) se formularon programas dirigidos a cubrir las necesidades básicas de la población, que respondían también a las
obligaciones y compromisos que en instancias internacionales había adquirido el Estado
colombiano. Se establece la entrega de complemento nutricional a madres gestantes y
lactantes y a niños de 6 a 24 meses, los cuales se complementarían con el Programa
de Atención Materno Infantil, PAMI.
Igualmente, se propone la integración de los Hogares Comunitarios de Bienestar, que
se habían implementado desde el año 1986 para atender a preescolares menores de 7
años, con los programas de la Red de Solidaridad Social para buscar cubrir el 100%
de las necesidades nutricionales de los niños beneficiados. Se le establece tanto a las
instituciones de salud como al ICBF la evaluación periódica del crecimiento, desarrollo
y salud para que sean objeto de atención especial cuando se requieran, y se fija la
meta de entregar un millón de refrigerios reforzado en las escuelas, el cual cubriría
20% de las necesidades nutricionales.
Es en la mitad de este mandato cuando surge el Plan Nacional de Nutrición y Alimentación, PNAN (1996-2005), que se estableció como política de Estado y comprendía
para su desarrollo varios períodos de gobierno.
En el plan de desarrollo del gobierno de Andrés Pastrana se reconoce que las diferencias entre los sectores de la sociedad son muy significativas en cuanto condiciones
de salud, educación, nutrición y demás servicios esenciales, para lo cual plantea la
necesidad de intensificar la focalización en las regiones de mayor riesgo. Las metas se
enfocan al desarrollo y protección de la niñez y a continuar los esfuerzos de acuerdo
con las metas del PNAN, para lo cual se propone actualizar los datos sobre el estado
nutricional de la población menor de 5 años, evaluando las deficiencias de micronutrientes con el fin de medir el impacto de las acciones de nutrición y alimentación
que estaban en funcionamiento.
Además, se plantea reformar el ICBF y reestructurar el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, poner en marcha el Plan de Acción a Favor de la Infancia (PAFI), cuyo
principal objetivo consistía en la coordinación entre las entidades del nivel nacional,
con los grupos intersectoriales departamentales y con los organismos de planeación
territorial, para gestionar la inclusión, ejecución y seguimiento de las políticas de familia
e infancia en los planes de desarrollo locales. En este gobierno se establece también
el programa Familias en Acción como parte de los instrumentos para enfrentar la crisis
económica, sobre todo el alarmante aumento del desempleo.
En resumen, los gobiernos de las dos últimas décadas, aunque reconocieron el grave
problema del estado nutricional de millones de colombianos sumidos en la pobreza,
priorizaron la búsqueda de la eficiencia fiscal y administrativa.
Contraloría General de la República
141
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Política pública sobre la nutrición y la inseguridad alimentaria en Colombia
En la Constitución de 1991 se establecen varios artículos que apuntan a la garantía
del derecho a la alimentación para la población más vulnerable, plasmados en el Título
2, Capítulo 2, que versa sobre los derechos sociales, económicos y culturales. Con este
conjunto de disposiciones se creaba una estructura ética y normativa para la defensa
del derecho a la alimentación (DA), pero su reconocimiento explícito como derecho
fundamental sólo se expresa en el caso de los niños y niñas (artículos 44 y 356).
Por otra parte, en la medida en que el Estado colombiano es signatario de diversos
tratados y convenios internacionales en los que se explicita el DA, y en razón de la
incorporación de estas normas al mandato constitucional a través del artículo 93 y
el llamado “Bloque de Constitucionalidad”, se puede afirmar que toda la población
colombiana tiene también reconocimiento de su DA. Infortunadamente, los mandatos
constitucionales o aquellos provenientes de la incorporación de la normatividad internacional, no han derivado en posicionar el tema como de máxima prioridad en la
agenda de los gobiernos.
A raíz de estos mandatos constitucionales y de los derivados de los tratados internacionales (especialmente los acuerdos de la Conferencia Internacional de Nutrición de
1992, en la cual se aprobó realizar planes de acción en favor de la nutrición de la
población, y los acuerdos de la Cumbre Mundial de Alimentación de 1996), en 1996
se lanzó el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PNAN, 1996-2005), mediante
el documento Conpes 2847 de 1996, coordinado y ejecutado por el ICBF a partir de
1998, con el propósito de garantizar la convergencia de las acciones, atacando los
diferentes aspectos que incidían en una mala nutrición y alimentación. Además, se
pretendía que las intervenciones se ejecutaran en forma integrada sobre la población
más pobre, con acciones multisectoriales en las áreas de salud, nutrición, alimentación,
agricultura, educación, comunicación y medio ambiente.
Las principales metas que se propusieron fueron: disminuir la brecha de la desnutrición global, lograr la yodización y la fluorización del 100% de la sal para consumo
humano, como también la fortificación con micronutrientes, y desarrollar el sistema
nacional de control de calidad e inocuidad de los alimentos.
El PNAN logró algunos resultados importantes. Entre estos se resaltan los siguientes:
en 1998 la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la Organización Mundial
de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) declararon a Colombia país libre de desórdenes por deficiencia de yodo; la fortificación
de toda la harina de trigo con micronutrientes (2004); se avanzó en la actualización
del control de calidad e inocuidad de los alimentos; se superó la meta propuesta de
desnutrición global (bajo peso para la edad): en 1995 era del 7,3% y en 2000 descendió al 6,7%. La meta de desnutrición crónica (retraso en el crecimiento), que en
1995 era del 15%, sólo llegó a reducirse a 13,5% en 200082.
•• 82 DNP-PNUD, o. c., p. 46 (el texto de este informe, que aquí se cita, fue corregido de acuerdo con la información
proporcionada en los gráficos que acompañan dicho texto).
142
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
No obstante los logros obtenidos desde el inicio del PNAN 1996-2005, este proyecto
ha exhibido varios obstáculos que han impedido su normal funcionamiento tales como
la falta de continuidad en aspectos clave en cada uno de los gobiernos, el escaso
acompañamiento del gobierno central nacional en la ejecución y la poca visión de
largo plazo83.
El plan de desarrollo Hacia un Estado Comunitario (2002-2006), en su tercer objetivo,
denominado “construir equidad social”, establece dos estrategias para el tema desde
la seguridad alimentaria: la primera es la ampliación y mejoramiento de la protección
y la seguridad social, y la segunda el “manejo social del campo”. Con respecto al
primer mecanismo afirma que para la protección a la familia, la juventud y la niñez
se impulsará un proyecto de ley para clarificar las competencias de la nación y las
entidades territoriales sobre la protección familiar; plantea la descentralización del ICBF
(entidad que se especializará en la proposición y dirección de las políticas para la
asistencia y protección familiar) y darle continuidad al Plan Nacional de Alimentación
y Nutrición.
A finales de 2006 se promulgó la Ley 1098 o nuevo Código de la Infancia y la Adolescencia, donde se busca garantía plena de los derechos de la niñez y los jóvenes
menores de 18 años de acuerdo con lo ordenado en la Constitución y demás pactos
y convenios supranacionales sobre la prevalencia y garantía de sus derechos por encima de cualquier otro, incluyendo los del goce de una buena salud, especialmente,
por medio de una apropiada alimentación. Además se establece el Sistema Nacional
de Bienestar Familiar como ente encargado de la formulación de políticas, control y
seguimiento del estado de salud física y mental de la niñez y los adolescentes.
El plan de desarrollo Estado Comunitario: Desarrollo para Todos (2007-2010) hace
énfasis en “lo social”, donde el crecimiento económico y la reducción de la pobreza
constituyen el eje del plan. Al respecto se señala que “… la estrategia de lucha para
la superación de la pobreza extrema, pilar de la política social durante el cuatrienio
2006-2010, es una estrategia para llevar todos los instrumentos de política social a
un universo amplio, 1,5 millones de familias, para reivindicarlas, y para que logren
evadir las trampas de pobreza en las cuales se encuentran”84. En este sentido, el enfoque está dirigido a aliviar la situación de aquellas personas que carecen del ingreso
necesario para cubrir las necesidades básicas en materia nutricional y alimenticia.
El PNAN, al completar su período de aplicación, siguió ejecutándose por medio de una
prolongación del mismo. Por las recomendaciones que se formularon y por la débil
institucionalidad para la operacionalización de sus objetivos centrales, se planteó definir e implementar una nueva política nacional de seguridad alimentaria y nutricional,
propuesta recogida en el Documento Conpes 131 del 200785, por medio del cual se
•• 83 Juan Carlos Arango Quintero, Desigualdad y exclusión en Colombia: 1990-2000. Los problemas nutricionales desde
una aproximación del enfoque de las capacidades humanas (tesis de maestría en ciencias políticas, Instituto de
Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia), 2005. Disponible en: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/colombia/iep/tesis/hambre-democracia.pdf
84 Citado en http://www.viva.org.co/cajavirtual/svc0058/Informe Especial PND02. Consultado el 13/02/2009.
85 Por medio del cual se formula la nueva política de seguridad alimentaria y nutricional, documento aprobado el 31 de
marzo de 2008, tres años después de finalizado el PNAN 1996-2005. Aún está pendiente de aprobación el PNAN
2008-2017 por el Conpes Social.
Contraloría General de la República
143
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
formula la política nacional de seguridad alimentaria y nutricional. En ella se define
la seguridad alimentaria y nutricional como la disponibilidad suficiente y estable de
alimentos, el acceso y el consumo oportuno y permanente de los mismos en cantidad,
calidad e inocuidad por parte de todas las personas, bajo condiciones que permitan
su adecuada utilización biológica para llevar una vida saludable y activa.
El documento recoge el marco conceptual, los ejes y determinantes de la política,
el diagnóstico de la situación nutricional actual, la política que define los objetivos,
estrategias y metas de la seguridad alimentaria y nutricional, y finalmente las recomendaciones para que se apruebe y entre en funcionamiento el nuevo Plan Nacional
de Alimentación y Nutrición 2008-2017.
Cuadro 4.5
Ejes de la política de seguridad alimentaria y nutricional
1. Desde la perspectiva de la dimensión de los medios económicos: Disponibilidad de los alimentos: es la cantidad de alimentos
con que se cuenta a nivel nacional, regional y local. Está relacionada con el suministro suficiente de estos frente a los requerimientos de la población y depende fundamentalmente de la producción y la importación. Está determinada por la estructura
productiva (agropecuaria, agroindustrial), los sistemas de comercialización internos y externos, los factores productivos (tierra,
crédito, agua, tecnología, recurso humano), las condiciones ecosistémicas (clima, recursos genéticos y biodiversidad), las políticas de producción y comercio, y las tensiones sociopolíticas (relaciones económicas, sociales y políticas entre actores).
Acceso: es la posibilidad de todas las personas de alcanzar una alimentación adecuada y sostenible. Se refiere a los alimentos
que puede obtener o comprar una familia, una comunidad o un país. Sus determinantes básicos son el nivel de ingresos, la
condición de vulnerabilidad, las condiciones socio-geográficas, la distribución de ingresos y activos (monetarios y no monetarios)
y los precios de los alimentos.
2. Desde la perspectiva de la dimensión de calidad de vida y fines del bien-estar (capacidad de las personas de transformar los
alimentos): Consumo: se refiere a los alimentos que comen las personas y está relacionado con la selección de los mismos, las
creencias, las actitudes y las prácticas. Sus determinantes son: la cultura, los patrones y los hábitos alimentarios, la educación
alimentaria y nutricional, la información comercial y nutricional, el nivel educativo, la publicidad, el tamaño y la composición
de la familia.
Aprovechamiento: se refiere a cómo y cuánto aprovecha el cuerpo humano los alimentos que consume y cómo los convierte en
nutrientes para ser asimilados por el organismo. Sus principales determinantes son: el medio ambiente, el estado de salud de
las personas, los entornos y estilos de vida, la situación nutricional de la población, la disponibilidad, la calidad y el acceso a los
servicios de salud, agua potable, saneamiento básico y fuentes de energía86.
3. Aspectos relacionados con la calidad e inocuidad de los alimentos: se refiere al conjunto de características de los alimentos
que garantizan que sean aptos para el consumo humano, que exigen el cumplimiento de una serie de condiciones y medidas
necesarias durante la cadena agroalimentaria hasta el consumo y el aprovechamiento de los mismos, asegurando que una vez
ingeridos no representen un riesgo que menoscabe la salud.
El conjunto de los ejes garantiza el ejercicio de los derechos y deberes, precisa la acción del Estado, la sociedad civil y la familia
y define las condiciones necesarias y suficientes para lograr la seguridad alimentaria y nutricional”
Fuente: Documento Conpes Social 113, Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, 2007.
•• 86 La canasta básica alimentaria de Colombia según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO) es: cereales (arroz, trigo, cebada y avena); leguminosas (fríjol, arveja, lenteja y otras); hortalizas
y frutas; aceites vegetales (palma y soya); carbohidratos (plátano, yuca y papa); estimulantes (cacao); carnes (res,
pollo, pescado y cerdo); leche y huevos; y edulcorantes (azúcar y panela).
144
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
El derecho a la alimentación (DA)
En relación con el derecho a la alimentación (DA), el pacto de más relevancia que
ha suscrito el país, aparte lo consignado en la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC). Este se firmó y ratificó junto con el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos (PIDCP), a través de la ley 74 de 196887.
El DA ha de entenderse como aquel que se ejerce cuando “todo hombre, mujer o
niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico o económico, en todo
momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla”.
Cuadro 4.6
Sobre el derecho a la alimentación
Pacto Internacional de Derechos Econó-
“...el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar
micos, Sociales y Culturales.
Artículo
protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación
11. (Adoptado por la Asamblea Gene-
internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan
ral de la ONU en la Resolución 2200
para: (…) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de ali-
A (XXI) del 16/XII/1966. Entró en vigor
mentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la
para Colombia el 3/I/1976 gracias a la
divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los
Ley 74 de 1968.)
regímenes agrarios Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho
de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones
de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la
efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de
la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento (…) Los Estados
Partes en de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las
riquezas naturales (…)
Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las
necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países
que importan productos alimenticios como a los que los exportan”
Protocolo Adicional a la Convención
“Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad
Americana sobre Derechos Humanos
de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual (…) Con el
en materia de Derechos Económicos,
objeto de hacer efectivo este derecho y a erradicar la desnutrición, los Estados partes
Sociales y Culturales. Protocolo de San
se comprometen a perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y
Salvador: artículo 12.
distribución de alimentos, para lo cual se comprometen a promover una mayor cooperación internacional en apoyo de las políticas nacionales sobre la materia”.
•• 87 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los pactos, tratados y demás instrumentos internacionales referentes
a los derechos humanos tienen rango constitucional.
Contraloría General de la República
145
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
La efectividad del derecho está sujeta a la implementación de leyes y políticas públicas
y a la asignación presupuestal otorgada para su realización88, puesto que es de carácter
prestacional y progresivo y sólo se considera como de protección inmediata cuando
está en conexión con algún derecho fundamental, por ejemplo, cuando se carece del
mínimo vital para garantizar la vida digna de las personas.
En ese sentido, la acción integral es entendida como la política pública que garantiza
el DA a toda la población, en sus tres componentes: disponibilidad, accesibilidad y la
adecuada utilización biológica de los alimentos. Resumiendo, el DA forma parte del
derecho más amplio a un nivel de vida adecuado y por lo tanto es parte esencial de
los derechos humanos, de carácter universal e interdependiente de los demás derechos
humanos89.
En Colombia el DA se realiza por medio de una serie de programas que se focalizan
en los grupos más vulnerables, de acuerdo con lo que la CEPAL señala como la vía
de emergencia90, dejando en un segundo plano la vía estructural91.
Dentro de aquellos programas se destaca Familias en Acción, que entrega subsidios
de nutrición a los niños menores de siete años durante los 12 meses del año y un
subsidio escolar a los niños y jóvenes entre 7 y 18 años que pertenezcan al nivel
1 de Sisben y familias en situación de desplazamiento interno. Este programa surgió
para contrarrestar los efectos de la crisis económica de finales de los años 90, dirigido a atender la población en pobreza extrema que la crisis estaba contribuyendo a
agudizar, pero en los seis últimos años se ha convertido en un componente esencial
de la política social del actual gobierno92.
Los subsidios condicionados de nutrición se entregan a las familias para complementar
la alimentación de los menores de siete años, previo cumplimiento de los controles de
crecimiento y desarrollo, y se da uno por familia, sin tener en cuenta el número de menores de 7 años que componen el núcleo familiar. A pesar del incremento de cobertura
y del valor pagado, son muchas las familias que quedan por fuera de este beneficio
tanto por la limitante de recursos como por las exigencias establecidas por la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social93.
•• 88 Olga Lucía Restrepo y Lucas Correa Montoya, El derecho a no tener hambre en Colombia, Medellín: Universidad de
Medellín, 2007.
89 Defensoría del Pueblo, El Derecho a la Alimentación, Bogotá: 2006, p. 205.
90 Este componente enfoca sus esfuerzos en los efectos del hambre (en particular la desnutrición infantil) y enfatiza
intervenciones nutricionales directas y de salud, incidiendo sobre el acceso directo a los alimentos a través del establecimiento y/o reforzamiento de redes de protección social que garanticen un acceso inmediato a los alimentos para
aquellos ciudadanos que no tienen garantizado ese derecho, con el fin de asegurar al menos su derecho a seguir
viviendo. CEPAL/FAO/PMA, o. c., p. 45.
91 La vía estructural incorpora aquellas acciones que buscan garantizar que todos los hogares tengan acceso a los
medios necesarios para producir el alimento que necesitan o puedan tener los ingresos necesarios para adquirirlos.
Estas acciones están vinculadas a políticas públicas que demandan mayor presupuesto y una mayor coordinación de
actores, y suponen, en muchos casos, un notable cambio en las estructuras de producción económica de los países.
Ibídem, p. 47.
92 Los subsidios del programa Familias en Acción entre 2002 y 2008 tuvieron un crecimiento continuo: de 407.330
familias inscritas en 2002, en junio del 2008 atendió a 1.776.071 familias con una inversión total durante este
periodo de $1.368 billones (datos de la auditoría de la CGR a Acción Social, Programa Familias en Acción de Acción
Social, financiado con el crédito BIRF 743-CO, vigencia 2008).
93 Se reconoce el subsidio a familias con menores de 18 años registradas en el Sistema de Identificación y Clasificación
de Potenciales Beneficiarios para Programas Sociales (Sisben 1 actualizado), incluidas en el Registro de Población
Desplazada (RUPD) e incluidas en el censo indígena validado por el Ministerio del Interior.
146
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Del total de familias potenciales reconocidas, se ha alcanzado una cobertura promedio
del 70%. En el período 2002-2008 de 622 municipios se pasó a atender 1.093
municipios. A junio del 2008 las familias beneficiarias eran 1.776.071, de las cuales
el 85,2% pertenece al Sisben 1 y 14,8% eran familias desplazadas. El valor pagado
por el programa ascendió en ese último año a $159.811 millones, financiados con
créditos de la banca multilateral y recursos aportados por el ICBF.
Por su parte el ICBF ha invertido en el período 2002-2006 $3,5 billones y atendía
en 2006 a 6,3 millones de usuarios en todos sus programas de atención alimentaria.
La proyección a 2010 es alcanzar los 7,7 millones de usuarios con una inversión de
$4,9 billones.
La Red de Seguridad Alimentaria (RESA) apoya proyectos productivos para generación
de alimentos para autoconsumo, dirigidos a la población en riesgo de desplazamiento
o a la población que ha retornado a sus lugares de origen. La financiación está a
cargo de Acción Social y los gobiernos municipales y departamentales, entidades de
carácter privado y de organismos internacionales. Hace poco se puso en marcha los
programas de cultivos alimenticios en centros urbanos en algunas capitales del país,
y la financiación de proyectos de esta índole en zonas indígenas.
A junio de 2008 los proyectos rurales totalizaban 239, beneficiando a 517.615 familias (2.568.961 personas) por un valor de $155.452 millones, de los cuales el
45% los aportó Acción Social; en segundo lugar le siguen los proyectos urbanos, los
cuales empezaron en 2004: se han financiado 22 proyectos, beneficiando 49.712
familias, el valor fue de $10.584 millones, de los cuales Acción Social aportó el
54%. En cuanto a las zonas indígenas, aparecen reportados desde 2007 un total de
19 proyectos con una inversión de $7.980 millones, de los cuales el 83% los ha
financiado Acción Social94.
Los programas a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar están enfocados
en la población materno-infantil, y se orientan principalmente al suministro de complementación alimentaria, formación en temas de nutrición y la promoción de la lactancia
materna. En el Cuadro 4.7 se describen los principales programas del Instituto, el
número de usuarios y recursos invertidos en 2006 y las proyecciones para 2010.
De estos programas se destacan tanto por la cobertura como por la inversión el de
Restaurantes Escolares, el Materno Infantil, Desayunos Infantiles y el de Bienestarina.
En cuanto a los Hogares Comunitarios y los Infantiles presentan una leve disminución
en proyecciones de cobertura y las variaciones en la inversión se proyectan en 3,6%
y -5%, respectivamente.
•• 94 En www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=202&conID=2438, consulta del 24/03/2009.
Contraloría General de la República
147
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Cuadro 4.7
Resumen de Programas ICBF.
Cifras en millones de pesos
Programa
Beneficiarios
Usuarios
Proyección %
Inversión
Inversión %
2006
usuarios
variación
2002
proyectada
variación
2010
usuarios
2006
2007
inversión
2010
Restauran-
Desayunos y al-
3.376.198
4.026.198
20
934.014
1.594.936
82
tes escolares
muerzos
Fami, 1.213.859
1.204.362
-0,8
1.945.682
2.015.883
3.6
136.240
135.352
-1%
631.773
6 00.204
-5
361.576
6 50.837
80
60.273
88.490
46.8
Recupera-
Niños menores de 146.932
2 64.478
80
73.179
69.903
-4,5
ción
5 años con des-
niños
matriculados en
el sistema escolar
(prioridad en los
de 5 a 9 años)
Hogares Co-
Hogares
munitarios
Tr a d i c i o n a l e s , Incluye
de Bienestar
Múltiples,
be-
Gru-
cas Madres
pales y Empresa-
comunitarias
riales. Niños(as)
menores
de
7
años en estado de
vulnerabilidad.
Hogares in-
Niños de Primera
fantiles lac-
Infancia
tantes y pre-
(0 a 6 años)
escolares
Materno in-
Atención a fami-
fantil
lias con mujeres
en gestación y
lactancia,
con
niños y niñas menores de 5 años.
En convenio con
Hospitales y Centros de salud
cional
nutri-
nutrición
leve,
aguda
moderada
o severa. Entrega
leche en polvo
fortificada, leguminosa,
arroz,
pasta, aceite y
Bienestarina
Continúa....
148
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Continuación
Resumen de Programas ICBF.
Cifras en millones de pesos
Programa
Beneficiarios
Usuarios
Proyección %
Inversión
Inversión %
2006
usuarios
varia-
2002
proyectada
2010
c i ó n
2006
2007
ción
2010
inver-
usuarios
Hogar gestor
Apoyar el ejercicio
varia-
sión
4.505
8.109
80
ND
53.719
ND
1.006.564
1.306.574
29,8
ND
4 24.000
ND
44.988
80.978
80
ND
22.322
ND
8.245.550
9.284.365
12,6
ND
N
efectivo de los derechos de los niños
niñas y adolescentes en condiciones
de extrema pobreza
y
vulnerabilidad.
Apoyo
económico
transitorio
Desayunos
in-
fantiles
Niños y niñas entre los 6 meses y
6 años, del Sisben
1, que no estén en
otro programa de
alimentación
del
Estado.
Relaciones
emergencia
de
Atención a familias
con mujeres en gestación y lactancia,
con niños y niñas
menores de 5 años
Bienestarina
Menores de edad a
partir de los 6 meses, mujeres embarazadas
madres
lactantes,
adultos
mayores y personas
en estado de desnutrición de población
vulnerable.
Fuente: ICBF, cifras Consejo Comunitario del abril de 2007 en Bogotá D.C. Elaboró: CGR.
Contraloría General de la República
149
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Situación nutricional reciente
El informe de la Naciones Unidas sobre el Desarrollo (2006) muestra que la desnutrición en Colombia tuvo un descenso entre 1992 y 2002 del 17% al 13%. En 2005
la tasa de desnutrición en el país se calculó en 13,6%, lo cual equivalía a que 6 de
los aproximadamente 44 millones de colombianos no contaban con una alimentación
adecuada, e indicaba un ligero retroceso95.
Acerca de las diferentes manifestaciones de la desnutrición en los niños menores de 5
años, en 2005 la desnutrición crónica se situaba en 12,1%, la aguda en 1,2% y la
global en 7%. Casi todas las tasas vienen descendiendo desde 1990, pero las desnutriciones aguda y global presentaron deterioro en el último período (2000-2005). La
aguda aumentó 0,4 décimas de puntos porcentuales en relación con 2000, situación
preocupante ya que este es un indicador que refleja el hambre directamente, como
se observa en el Cuadro 4.8 y el Gráfico 4.10.
Cuadro 4.8
Tendencia desnutrición en niños y niñas menores de 5 años
1990-2005
1990
1995 2000
2005 Diferencia 2000-2005 Desnutrición crónica
16.6
15 13.5
Desnutrición aguda
2.9
1.4
Desnutrición global
10.1
8.4
(Puntos porcentuales)
12.1
-1.4
0.8
1.2
+0.4
6.7
7
+0.3
Fuente: El derecho a la alimentación en Colombia: situación, contextos y vacíos. Bogotá,
diciembre 2007 con base en datos de la Encuesta de Demografía y Salud 2005 y Encuestas
Nacionales de Demografía y Salud 1990-2005. Elaboró DES Social
Gráfico 4.10
Evolución desnutrición niños menores de 5 años
1990-2005
Fuente: Encuestas Nacionales de Demografía y Salud, 1990, 2000 y 2005.
•• 95 Departamento
de Planeación Nacional, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP) Programa
Nacional de Desarrollo Humano, Agencia de Cooperación Técnica Alemana para el Desarrollo (GTZ), Los municipios
colombianos hacia los Objetivos del Milenio. Salud, educación y reducción de la pobreza, 2006.
150
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Los niños del área rural casi doblan a los del área urbana en el retraso de su crecimiento en todos los rangos en que fue clasificada esta población, como se muestra
en el Gráfico 4.11.
Gráfico 4.11
Retraso en crecimiento según grupo de edad y área
Fuente: ICBF, Encuesta Nacional de la Situación Nutricional en Colombia (Ensin), 2005.
En una comparación que combina retraso en el crecimiento por grupo de edad y nivel
del Sisben, se afirma la evidencia de que entre más pobre más elevada es la prevalencia de la desnutrición crónica (retraso en crecimiento); no obstante, la situación
crítica está en el grupo de 10 a 17 años, donde el retraso de crecimiento es el más
elevado en todos los niveles del Sisben y entre los subgrupos de la población infantil
y adolescente como se observa en el gráfico 4.12.
Gráfico 4.12
Retraso en el crecimiento por grupo de edad y nivel del Sisben
Fuente: ICBF, Ensin 2005.
Contraloría General de la República
151
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
En Colombia se registra una tasa de 21 muertes por cada 100 mil habitantes relacionadas con la desnutrición (causa básica o asociada). La mortalidad por desnutrición en
Colombia, en niños y niñas menores de 5 años, afecta a las poblaciones en extrema
pobreza, puesto que, como ya se señaló, la pobreza establece un círculo vicioso con
otras variables, por cuanto impide el acceso a servicios de salud, a la educación y a
la alimentación, lo que favorece la mortalidad temprana por causas evitables96. Entre
1998 y 2002 la mortalidad asociada con la desnutrición fue del 20,8%, y como causa
directa fue del 6,5%. En promedio se calcula que mueren tres niños diariamente por
causas directas o por otras causas determinadas por la desnutrición. Una de cada cinco
defunciones en niños colombianos de 1 a 4 años está asociada con la desnutrición
y en los menores de un año la proporción es de uno de cada diez. En niños de 1
a 2 años la desnutrición es la primera causa de muerte (14%), muy cercana a las
causadas por infecciones respiratorias agudas (13,6%) y las enfermedades infecciosas
intestinales (11%)97.
Cuando se analizan todas las edades se encuentra que el Tolima tiene la mayor tasa de
mortalidad por desnutrición, incluyendo todas las causas relacionadas con desnutrición,
con 34 defunciones por cien mil habitantes, seguido de Boyacá, Amazonía, Caquetá,
Meta, Atlántico y Chocó. Según la causa básica, la mayor mortalidad se encuentra
en Chocó con 17 defunciones por cada cien mil habitantes; en segundo lugar están
Caquetá, la Amazonía y Cauca. En el otro extremo, con tasas menores a cinco por
cien mil están Antioquia, Bogotá y el antiguo Caldas. La menor tasa la presenta San
Andrés con menos de dos por cien mil.
Las zonas rurales ocupan nuevamente las mayores prevalencias de mortalidad, especialmente entre los indígenas. Igualmente, los municipios de 50.000 a 100.000
habitantes existen altas probabilidades de muerte por desnutrición, sobre todo en
aquellos que han perdido la vocación agrícola.
En el período 1998 a 2002, de cada 100 mil nacidos vivos, 252 murieron anualmente
por desnutrición antes de cumplir los cinco años de vida. En algunos municipios esta
probabilidad llega a 7.500 defunciones y, en el departamento del Chocó, se sitúa en
2.054.
Un municipio del Amazonas y tres del Chocó tienen la mayor probabilidad de muerte
por desnutrición para los menores de 5 años. En su orden: La Chorrera (Amazonas) y
Bojayá, Alto Baudó y Medio Atrato (Chocó)98. Los municipios de mayor probabilidad de
muerte por desnutrición entre 0 y 5 años, muestran alta productividad agroindustrial,
minera y petrolera, situados fundamentalmente en la región norte del país.
La FAO señala que Colombia padece un nivel moderado de subnutrición en aproximadamente el 13% de su población. Tanto la proporción como el número de personas
subnutridas han alcanzado sus puntos más bajos entre 1993 y 1997 y entre 2002 y
2004 (Cuadro 4.9). Sin embargo, la tendencia hacia la disminución de la subnutrición
presenta un leve retroceso (Cuadro 4.9)99.
•• 96 Ana Rico de Alonso, La mortalidad por desnutrición en Colombia 1998-2002, Bogotá, 2007, p. 2. Los datos sobre
mortalidad infantil y su relación con la desnutrición se tomaron de este documento consultado en www.unipiloto.
edu.co/files/resourcesmodule/@random44edc86d04c8d/1180563214_mortalidad.pdf30 de marzo de 2009).
97 www.niñosdepapel.org/espanol/article.php?sid=456 (1º. de junio de 2009).
98 Ibídem.
99 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO, Dirección de Estadística Servicio de
Estadísticas y Análisis Socioeconómicos, Colombia. Informe del 0/09/2006.
152
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Cuadro 4.9
Subnutrición en Colombia
1969-1971 1979-1981 1990-1992 1993-1995 1995-1997 2001-2003 2002-2004
Personas subnutridas (millones)
Prevalencia (%)
provisional
preliminar
8,9
6,1
6,1
nd.
5,1
5,9
5,9
39%
22%
17,2%
13,1%
13%
14%
13,4%
Fuente: FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación)
La proporción de personas subnutridas en Colombia es mayor que en América del Sur
y que en América Latina y el Caribe100, como se muestra en el Cuadro 4.10.
Cuadro 4.10
Comparación situación nutricional de Colombia con Suramérica y América Latina y el Caribe
1990-92
Población (millones) Colombia
1995-97 2002-04
35.7
39.3
44.2
2.440
2.570
2.580
6.1
5.1
5.9
17.2
13.1
13.4
Proporción de personas subnutridas de la población total (%), Suramérica
14
10
9
Proporción de personas subnutridas de la población total (%), América Latina y el Caribe
13
11
10
Disponibilidad de alimentos (Kcal./persona/día) Colombia
Número de personas subnutridas (millones) Colombia
Proporción de personas subnutridas de la población total (%), Colombia
Fuente: FAO-PNUD, 2006.
En cuanto al consumo, se encontró que la ingesta promedio de energía es más baja
en la zona rural, en los niveles 1 y 2 del Sisben y en las zonas Atlántica, Amazonía,
Orinoquía y Pacífica. La ingesta usual promedio de energía para la población colombiana entre los 2 y los 64 años es de 1.750 Kcal. y es mayor en los hombres (2.019
Kcal.) que en las mujeres (1.511 Kcal.)101.
Más de la tercera parte de la población del país (36%) tiene deficiencia en la ingesta
de proteínas. Esta deficiencia es preocupante en los grupos de 9 a 13 y 14 a 18
años, teniendo en cuenta los picos de crecimiento en hombres y mujeres de estas
edades. Las prevalencias de deficiencia más altas se encontraron en las regiones Atlántica y Pacífica102 .
En general, la dieta de los colombianos es desbalanceada, en especial, en los niveles
1 y 2 del Sisben y en el área rural. El 40,5% de las personas consumían más del
65% de las calorías provenientes de carbohidratos, lo cual se considera excesivo para
alcanzar una dieta normalizada103.
•• 100
FAO, Dirección de Estadística Servicio de Estadísticas y Análisis Socioeconómicos, Tendencias en la reducción del
hambre en Colombia, 2006.
101 Ensin 2005, pp. 256-257.
102 Ibíd.
103 Ibíd.
Contraloría General de la República
153
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
En lo relativo a la lactancia, el promedio nacional de la duración de la lactancia
exclusiva mostró cambios positivos significativos al pasar de 0,7 a 2,2 meses entre
2000 y 2005; de igual forma, la duración total no exclusiva pasó de 13,1 a 14,9
meses en este mismo periodo. Sin embargo, estos datos aún distan de las recomendaciones nacionales e internacionales que promueven la lactancia durante los primeros
6 meses, y su continuidad con alimentación complementaria saludable hasta los dos
años o más104.
El hambre oculta o la deficiencia en vitaminas y proteínas (una de sus manifestaciones
es la anemia) mina la salud de la persona debido a la ingesta insuficiente de alimentos
o porque la dieta habitual no contiene vitamina A, hierro y zinc, o es insuficiente la
presencia de estos elementos. La anemia se considera ya como un problema de salud
pública que afecta no sólo a la población de estratos socioeconómicos más bajos sino
en general a los niños, mujeres en edad fértil y gestantes en condición de pobreza.
En 2005 la anemia nutricional se presentó en el 33,2% de niñas y niños de 1 a
4 años, frente al 23,1% que se presentó en 1995; dentro de este grupo los niños
más pequeños son los más afectados (53,2% en niños de 12 a 23 meses). De igual
forma, el 37,6% de los niños de 5 a 12 años padece esta enfermedad, así como el
32,8% de las mujeres entre 13 y 49 años y en el 44,7% de las gestantes105 (Gráfico
4.13). La región Atlántica es la que presenta mayor prevalencia de anemia en todos
los grupos poblacionales, seguida de la Amazonía y Orinoquía106.
Gráfico 4.13
Prevalencia de la anemia por grupos de edad
Fuente: Ensin 2005.
El gráfico 4.14 enseña que no hay diferencias notables entre las áreas urbana y rural en lo referente a la anemia, pero son críticos los elevados porcentajes para toda
población, especialmente entre el grupo de las mujeres gestantes.
•• 104
Ibíd., p. 189.
105 Ibíd., p. 157.
106 Ibíd.
154
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Gráfico 4.14
Prevalencia de la anemia según área y grupos de edad
Fuente: Ensin 2005.
Cuando la información se cruza con los niveles del Sisben, se encuentra que en todos
los grupos de edad, y en el grupo especial de las gestantes, las personas pertenecientes
al nivel 1 del Sisben son las que presentan la mayor prevalencia de anemia. En el
caso de las gestantes las cifras indican que casi la mitad de ellas sufre la enfermedad
(Gráfico 4.15).
Gráfico 4.15
Prevalencia de la anemia por grupos de edad y nivel del Sisben
Fuente: ICBF, Ensin 2005.
En relación con la población adulta, la delgadez es más prevalente en personas de
18 a 22 años y pertenecientes a los niveles más bajos del Sisben, siendo la región
Atlántica (Bolívar, Atlántico y Córdoba) la de mayor prevalencia.
Contraloría General de la República
155
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
En las mujeres gestantes un 20% presentó bajo peso para la edad gestacional y 30%
exceso de peso, lo cual indica que una de cada dos mujeres tiene malnutrición ya sea
por déficit o por exceso, condiciones que tienen un alto riesgo de enfermedad de los
recién nacidos y desde luego en deterioro de la salud de la madre107.
Como ya se señaló, otro indicador clave en el conocimiento del estado nutricional de
una población es el de la seguridad alimentaria, entendida como “…la disponibilidad
suficiente y estable de los suministros de alimentos a nivel local, el acceso oportuno
y permanente por parte de todas las personas a los alimentos que se precisan, en
cantidad y calidad, el adecuado consumo y utilización biológica de los mismos, para lo
cual es indispensable el acceso a los servicios básicos de saneamiento y de atención
de salud, y más que todo la decisión política de los gobiernos para lograrla”108. Según
la Ensin 2005, el 59,2% de los hogares colombianos contaban con seguridad alimentaria y el 40,8% con inseguridad alimentaria; de estos el 26,1% presentó inseguridad
leve, el 11,2% moderada y el 3,6% inseguridad severa (Gráfico 4.16).
Gráfico 4.16
Seguridad alimentaria en los hogares de Colombia
2005
Fuente: ICBF, Ensin 2005.
La proporción de hogares con inseguridad alimentaria es más alta en el área rural
(58,2%) que en el área urbana (36,5%). A su vez, cuando se observa la clasificación
de la situación por nivel de Sisben, se observa que son los hogares del más bajo nivel
en el Sisben (1 y 2) los que presentan menores niveles de seguridad alimentaria en
el hogar, como lo muestra el Gráfico 4.17.
Conclusiones
Los indicadores agregados muestran que la situación nutricional de la población colombiana ha mejorado en el transcurso de las últimas dos décadas, pese al ligero
retroceso recientemente registrado (2005). No obstante, también es posible señalar
•• 107
Ibíd., pp. 87 y 88.
108 Según la Conferencia de la organización de la sociedad civil latinoamericana y del Caribe (1996), en Ensin 2005,
p. 319.
156
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Gráfico 4.17
Seguridad alimentaria de los hogares según nivel de Sisben
2005
Fuente: ICBF, Ensin 2005 Informe del ICBF.
que, a pesar de los esfuerzos realizados por los diferentes gobiernos para atender el
problema de nutrición de la población desde el último cuarto del siglo pasado hasta
la fecha, la subnutrición, la desnutrición infantil y la malnutrición continúan afectando a amplios contingentes de la población. Adicionalmente, las tradicionales brechas
persisten prácticamente inmodificadas. Los problemas alimentarios y nutricionales son
más graves en los estratos de menores recursos, lo cual ratifica una vez más que la
situación nutricional de la población está determinada por la pobreza. La desnutrición
es más acentuada en las áreas rurales, lo cual significa que la tradicional brecha entre
ciudad y campo sigue vigente.
El país presenta altos niveles de subnutrición que lo sitúan por encima del promedio
de la región, alcanzando en 2004, según estimaciones de la FAO, al 13,4% de la
población, aproximadamente 6 millones de personas. Por su parte, la desnutrición
infantil crónica es mayor en el área rural, con porcentajes que casi doblan el del área
urbana: 17% frente a 9,5% en menores de 4 años; 18,5% contra 9,7%, de 5 a 9
años, y 23,9 % contra 12,9%, de los 10 a los 17 años. Un 40,8% de la población,
según la Ensin 2005, presentó inseguridad alimentaria en el hogar y fue mayor en el
área rural (58,2%) que en el área urbana (36,5%), lo cual es consecuencia de los
bajos ingresos de la población rural.
En la ingesta de alimentos la situación no es muy distinta. Si bien la dieta de los
colombianos es en general desbalanceada, esta situación es más crítica en las capas
más pobres de la población y en el área rural, donde por lo general el consumo
de carbohidratos es excesivo, lo cual no garantiza una dieta normal, presentándose
deficiencias de vitaminas y proteínas y de otros nutrientes (hierro y zinc). La manifestación más dramática la constituye la presencia de anemia en la mayoría de la
población pobre, donde hoy es ya un serio problema de salud pública. En 2005 la
anemia nutricional se presentó en el 33% de niñas y niños de 1 a 4 años frente al
23% en 1995.
Contraloría General de la República
157
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Desplazamiento forzado en Colombia y política pública: un análisis desde la perspectiva de la inclusión y exclusión social
Este apartado tiene como propósito hacer una caracterización del desplazamiento interno forzado en el país y analizar la política pública construida para afrontarlo desde
los años 80 hasta el presente109. Así mismo, pretende evaluar el impacto y alcances
que dicha política ha producido en la población desplazada en términos de inclusión
y exclusión social.
Se puede decir que el desplazamiento forzado es una de las manifestaciones más claras
y contundentes de exclusión social, pues margina a la población y la priva del ejercicio
de sus derechos ciudadanos. Restablecer el orden social y económico de las personas
y familias desplazadas, esto es, garantizar el ejercicio efectivo de sus derechos y su
inclusión social, es tal vez uno de los retos más complejos en el campo humanitario
y de los derechos humanos, y una exigencia a la política pública.
Considerando que existen varias formas de desplazamiento110, actualmente los desplazamientos internos afectan en todo el mundo a más de 25 millones de personas,
convirtiéndose en uno de los fenómenos más trágicos de nuestro tiempo. Consciente
de este flagelo, la comunidad internacional, bajo el liderazgo de las Naciones Unidas,
ha venido tomando medidas con el fin de resolver esta problemática.
Es así como desde 1992 en el marco de la normatividad internacional, compuesta
por los Derechos Humanos (DD.HH), el Derecho Internacional Humanitario (DIH) y el
Derecho de los Refugiados, se han venido estudiando las causas y consecuencias de
los desplazamientos internos, llegando a la conclusión de que por más que existan en
los países leyes vigentes para las poblaciones desplazadas, estas no contienen una base
suficiente para proteger a las víctimas del desplazamiento, y además se encuentran
dispersas en una amplia variedad de instrumentos internacionales, circunstancia que
las hace demasiado difusas.
Con el fin de superar las deficiencias mencionadas, la Comisión de Derechos Humanos111 determinó los principios rectores para orientar a los Estados afectados por el
fenómeno, los que una vez incluidos en sus políticas públicas fijan los derechos y
garantías necesarios para su protección y asistencia durante el desplazamiento, al igual
que durante el retorno y reintegración a la sociedad a la que pertenecen.
La política pública frente al desplazamiento forzado en Colombia contempla un número
considerable de normas, como se puede apreciar en la Cuadro 4.11. La Ley 387 de
1997 determinó la responsabilidad del Estado en la adopción de medidas para la
prevención, atención y protección de los desplazados internos por la violencia, y para
la estabilización socioeconómica, con miras a superar su condición de desplazados.
•• 109
Se entiende por desplazados internos forzados “las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u
obligadas a escapar o huir de su hogar o lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los
efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o
de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”. Red de Solidaridad, Atención a la población desplazada por el conflicto armado, Bogotá: 1999.
110 Asilados, refugiados y desplazados internos.
111 Naciones Unidas, Principios rectores de los desplazamientos internos, 1998.
158
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Cuadro 4.11
Normativa sobre el desplazamiento interno forzado en Colombia
Normas
Ley 387 de 1997
Contenido
Comentario
Ley 387/97 “por la cual se adoptan me-
Basada en el Derecho Internacional de
didas para la prevención del desplaza-
los Refugiados, y por medio de la cual se
miento forzado; la atención, protección,
elevaron a rango normativo las acciones
consolidación y estabilización socioeco-
encaminadas a atender la población des-
nómica de los desplazados internos por
plazada.
la violencia en la República de Colombia.”
PIDESC
Establece el compromiso de los estados
Ratificado por el Estado Colombiano el 29
El Pacto Internacional de Derechos
partes a adoptar medidas especialmente
de octubre de 1969, entró en vigencia el
Económicos, Sociales y Culturales
económicas y técnicas para garantizar el
3 de enero de 1976
goce efectivo de los derechos a toda la
población en general, pero a través de
su comité en Colombia ha manifestado
la preocupación en relación con el incremento y la situación de los desplazados
en el país, e hizo una serie de recomendaciones al Estado Colombiano referente
a esta población
T-025 de 2004
Refuerza el marco jurídico de protección
La sentencia T-025 de 2004, con sus
de las comunidades afectadas por el
respectivos Autos complementarios de
desplazamiento forzado, caracterizan-
los cuales tres fueron expedidos en el año
do la condición de los desplazados y la
2005 (176, 177 y 178), siete en 2006
naturaleza de la respuesta estatal desde
(218, 266, 333, 334, 335, 336, y 337)
una perspectiva de derechos humanos.
dos en 2007 (027, 082,) y el último 092
En función de este principio, la sentencia
de 2008 relacionado con los derechos de
demanda el desarrollo de políticas pú-
la mujer en condiciones de desplazamien-
blicas orientadas a garantizar el mínimo
to, en la cual la Corte Constitucional de-
vital de los derechos establecidos por los
clara la existencia de un “Estado de Cosas
compromisos internacionales e internos
Inconstitucionales” (ECI) en materia de
del Estado Colombiano.
política pública.
Ley 975 de 2005
En las cuales se consignan los derechos
Sentencia C-130/06
a la verdad, la justicia y la reparación de
las víctimas.
Planes Nacionales de Desarrollo
“Hacia un Estado Comunitario” (2002-
Se encuentran enmarcados dentro de la
2006) “Un Estado Comunitario – Desa-
política de Defensa y Seguridad Demo-
rrollo Para Todos” (2006- 2010)
crática, que además de contemplar temas
relacionados con la protección de los Derechos Humanos, desarrolla el tema del
Desplazamiento interno forzado
Elaboró: CGR (DES-Social)
Contraloría General de la República
159
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Evolución del desplazamiento interno forzado y de la política pública en los años 90.
El fenómeno del desplazamiento interno forzado en Colombia tiene una larga historia,
que se remonta al siglo XIX y sus varias guerras civiles. Entre sus hitos más recientes
se destaca el período de la Violencia de los años 40 y 50 del siglo XX: la violencia
partidista de estos años fue causa determinante del desplazamiento forzado en el país
y de este modo contribuyó a acrecentar la población de los centros urbanos, la cual
pasó de representar el 39,6% en 1951 al 52% en 1964112. Paul Oquist señala que
la violencia de 1946 a 1966 produjo 2.000.000 de desplazados, con un promedio
de 200.000 personas desplazadas por año113.
En su modalidad más reciente el desplazamiento interno forzado en Colombia tiene
sus orígenes en los primeros años 80. Se trata de un fenómeno producido por el
enfrentamiento armado entre los grupos al margen de la ley (guerrilla, paramilitares
o autodefensas, narcotraficantes) y el Estado, y entre tales grupos114. El fenómeno se
presenta habitualmente desde las zonas rurales hacia las grandes ciudades, afectando
de diferentes formas a diversos grupos y/o individuos de la población y especialmente
a comunidades negras e indígenas que, sumidas tradicionalmente en condiciones de
marginalidad y pobreza, aumentan así su estado de vulnerabilidad y de exclusión
social.
Según un estudio realizado por ACNUR en 2006, Colombia aparece con la mayor
cantidad de desplazados en el hemisferio occidental y ocupaba para ese año el segundo
lugar en el mundo con esta problemática después de Sudán. En 2008 Colombia se
convirtió en el primer país a nivel mundial en desplazamiento115.
El primer estudio de monitoreo sistemático del desplazamiento en Colombia lo produjo la Conferencia Episcopal en 1994, que reconstruyó estadísticas para el período
1985-1994. Se encontró que hubo 586.261 personas desplazadas en ese período,
que integraban 108.301 hogares116. También señaló que la mayoría de los desplazados
eran mujeres, niños y de origen principalmente rural.
En lo que constituye un primer avance en la atención de la problemática, a partir
de 1995 se inició el registro oficial conocido como el Registro Único de Población
Desplazada (RUPD).
•• 112
Censo del DANE, citado en Red de Solidaridad Social y Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), El desplazamiento forzado en Colombia. Diez años de política pública, Bogotá: 2007.
113 Citado por Diego Otero Prada, Las cifras del conflicto colombiano. Bogotá: Instituto de Estudios para el Desarrollo
y la Paz, 2007.
114 El fenómeno surgió y se consolidó en el contexto de negociaciones de paz, de apertura política y de descentralización. La redefinición de los equilibrios del poder regional potencialmente implicada por estos procesos, dio lugar a la
emergencia de una alianza entre varios actores que asumieron mediante el uso de la violencia la defensa del statu
quo existente. Esta reacción desencadenó el desarraigo, el despojo y el éxodo de poblaciones enteras. Cf. Mauricio
Romero, Paramilitares y autodefensas. 1982-2003, Bogotá: Planeta, 2003, pp. 17 y ss.
115 Agencia de la ONU para los Refugiados. La situación de los refugiados en el mundo, 2008.
116 Conferencia Episcopal, Derechos humanos: desplazados por la violencia en Colombia. Informe de investigación
sobre derechos humanos y desplazamiento interno, Bogotá: 1995.
160
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
A partir de 1994 comienza a formularse una política frente al desplazamiento forzado
por parte del Estado Colombiano, con la expedición de normas en las que se reconocen
los derechos de las víctimas y los deberes de prevención y de protección. La población
desplazada y su problemática fue considerada por primera vez en el plan de desarrollo
El Salto Social (1994-1998), el cual incluyó una estrategia para la población desplazada como parte de la política social y de la política de derechos humanos. Derivado
de las directrices de este plan de desarrollo, el documento CONPES 2804 de 1995
crea el Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada con el fin
de generar condiciones para su reincorporación social y económica.
En virtud de que en los años subsiguientes el desplazamiento siguió mostrando un crecimiento anual promedio de 32,5%, afectando a cerca de 900 municipios del país117,
se expidió la Ley 387 de 1997. Esta ley constituyó un paso importante a favor de
los desplazados, pues determinó el reconocimiento de la responsabilidad del Estado
por la existencia de una falla estructural de protección de las poblaciones víctimas del
conflicto armado, dado que tanto los recursos como las acciones realizadas se habían
concentrado principalmente en la “atención humanitaria de emergencia”118 , hecho
que abrió espacio a la construcción de políticas específicas orientadas a garantizar los
derechos de los desplazados forzados internos.
En desarrollo de esta ley, con el documento CONPES 2924 de 1997 se actualizó y
adecuó la estructura del Sistema Nacional de Atención Integral de Población Desplazada (SNAIPD)119, y se definieron las competencias institucionales, los sistemas de
información y las fuentes de financiación de la política establecida en el documento
CONPES 2804 de 1995. Una medida adicional fue la conformación del Consejo
Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia, que
tiene como funciones, fijadas por la Ley 387 de 1997, formular la política y garantizar los recursos para financiar programas y proyectos120. Posteriormente, basado en
la normativa internacional de los derechos humanos, en el derecho humanitario y en
el derecho de los refugiados, el gobierno nacional formuló el Plan de Acción para la
Prevención y Atención del Desplazamiento Forzado, definido mediante el documento
CONPES 3057 de 1999, como una derivación de la Estrategia de Democratización y
Desarrollo Social del Plan Colombia.
Así mismo, mediante el Decreto 489 de 1999 se designó a la Red de Solidaridad
Social como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, y se creó entre esta y la Agencia de la ONU para los Refugiados
(ACNUR) una Unidad Técnica Conjunta (UTC), la cual apuntaba a la conformación de
•• 117
CGR, Atención a los desplazados, un esfuerzo incompleto (Foro sobre desplazamiento forzado: estado actual y
perspectivas, abril 12 de 2007).
118 Atención Humanitaria de Emergencia: este programa proporciona una ayuda temporal e inmediata que busca
mitigar las necesidades básicas de los desplazados. Dichos programas incluyen: un subsidio de alojamiento transitorio; asistencia alimentaria hasta por 1,5 salarios mínimos mensuales, con una duración máxima de 3 meses. Para
acceder a estos programas la población desplazada debe en primera instancia inscribirse en el SUR, hoy Registro
Único para la Población Desplazada (RUPD) a cargo de Acción Social.
119 El SNAIPD está integrado por la Consejería Presidencial y el Consejo Nacional para la Atención de la Población
Desplazada por la Violencia, la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos, los
Ministerios y los Departamentos Administrativos y las entidades del orden nacional de acuerdo con las responsabilidades consignadas en el Conpes 2804 de 1995.
120 Arturo Laguado (ed.), La política social desde la constitución de 1991. ¿Una década perdida? Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2004, p. 298.
Contraloría General de la República
161
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
un esquema institucional que comprometiera a los entes territoriales en el desarrollo
de sus responsabilidades frente al desplazamiento.
Dentro de esta política también se formularon los lineamientos generales de un plan
estratégico que determinó las líneas de acción y que priorizó la Red de Solidaridad
Social en relación con el manejo del desplazamiento interno forzado y la política
general para esta población, y se responsabilizó al Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA) y a los ministerios de Salud, del Interior y de Agricultura de implementar la
política pública.
Con respecto a la salud, las normas de ley para la población desplazada sólo fueron
reglamentadas a partir de 2003. Con la Ley 812 del mismo año, en concordancia
con el artículo 167 de la Ley 100 de 1993, cuando el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud declaró como evento catastrófico el desplazamiento masivo de la
población por causa de la violencia.
En educación, el fundamento legal lo constituyó el Decreto 2231 de 1989, que había
sido creado para apoyar a las familias de las víctimas de la violencia, el cual fue
adaptado a las necesidades de la población desplazada. Dicho decreto fue modificado
más adelante por el Decreto 48 de 1990.
Con el objetivo de financiar los programas del Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002,
se promulgó el Decreto 501 de 1998, por el cual se creó el Fondo Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada, constituido con los recursos asignados
en el presupuesto de la nación, los recursos de crédito que contratara la nación y los
aportes en dinero provenientes de la cooperación internacional y los demás bienes y
recursos adjudicados o adquiridos de acuerdo con la ley.
En síntesis, si bien el Estado ha cumplido a partir de la promulgación de la Ley 387/97
con el desarrollo progresivo de programas específicos de asistencia a la población
desplazada, aún a finales de la década de los noventa no había logrado garantizar su
atención integral, entendida como la articulación de las distintas dimensiones de los
derechos económicos, sociales, culturales, políticos y civiles vulnerados por el desplazamiento, según los parámetros de protección de los derechos humanos.
A pesar de que se realizaron esfuerzos presupuestales para la atención a los desplazados en el segundo lustro de los años 90, los recursos fueron relativamente exiguos
para atender todos los requerimientos y necesidades de este segmento de la población,
“época en la cual la única razón que motivaba su asignación era la voluntad política
del Ejecutivo”.
Cuadro 4.12
Recursos del Presupuesto General de la Nación para la atención de la población desplazada
1995-2000 (miles de millones de pesos corrientes)
1995
1,1
1996
1997
1998
1999
2000
24,9
92,8
18,9
71
60,4
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, citado en Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento
Forzado, VI Informe a la Corte Constitucional, Anexo 2, pp. 6 y 7.
162
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Evolución de la política y de la situación del desplazamiento interno forzado a partir de 2000
Con la identificación del conflicto armado como una de las principales causas del
desplazamiento, la Red de Solidaridad Social (RSS) da un nuevo enfoque a la política mediante iniciativas para la construcción de la paz con instrumentos como el
plan de desarrollo Cambio para Construir la Paz (1998-2002), reforzadas al final de
la administración Pastrana con el Plan Colombia, considerado este último como una
herramienta fundamental para la prevención del desplazamiento forzado, pues incluía
estrategias para el manejo del fenómeno122.
Así, frente a la imposibilidad de detener el proceso del desplazamiento, el Estado
pretendió consolidar el programa de protección, prestándole a la población desplazada una atención consistente en garantizar un nivel de vida adecuado durante la
emergencia (atención y protección)123, y posteriormente la estabilización e integración
socioeconómica o restablecimiento (vivienda y retorno)124, es decir, recuperación de
la capacidad de asumir y suplir por cuenta propia la satisfacción de las necesidades
y la reconstrucción del proyecto de vida, que implica la reparación integral del daño
producido por el desplazamiento.
Con todo, la labor de atención al desplazado se ha centrado principalmente, como
en los años anteriores, en la atención humanitaria de emergencia, lo que le mereció
frecuentes críticas. La Sentencia T-602 de 2003 indicaba al respecto: “Los desplazados
internos disfrutarán en condiciones de igualdad de los mismos derechos y libertades
que el derecho internacional y el derecho interno reconocen a los demás habitantes
del país. No serán objeto de discriminación alguna en el disfrute de sus derechos y
libertades por el mero hecho de ser desplazados internos” 125
•• 121
La fase de prevención pretende prevenir las causas y los efectos generados por la violencia en poblaciones de alto
riego de desplazamiento, o mitigarlos donde haya ocurrido; al respecto existe actualmente un Sistema de Alertas
Tempranas (SAT), que mide los factores de riesgo a través del Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT),
soportados en el Decreto 2007 de 2001 que reglamenta la declaración de la inminencia de riesgo de desplazamiento por parte de los comités territoriales.
122 El Plan Colombia presentó un conjunto de estrategias para la recuperación de las responsabilidades centrales del
Estado. Estas estrategias estarían dirigidas a la promoción de la democracia, el monopolio de la aplicación de la
justicia, la integridad territorial, la generación de condiciones para el empleo, el respeto por los derechos humanos,
la preservación del orden público y el fortalecimiento del Estado de Derecho.
123 La fase de atención y protección busca crear acciones de socorro y atención a población desplazada con el fin
de atender sus necesidades básicas en alimentación, salud, educación, atención sicológica, alojamiento, transporte
de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública. Para acceder a estos programas, la población
desplazada debe en primera instancia inscribirse en el RUPD de Acción Social. Esta estrategia prevé prioritariamente
la atención diferencial de niños y mujeres, adultos mayores, discapacitados y grupos étnicos.
124 La fase de estabilización socioeconómica promueve acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito
de generar condiciones de sostenibilidad económica y social. Incluye programas para la generación de ingresos, el
acceso a vivienda y capacitación.
125 Corte Constitucional, Sentencia T-602 de 2003, magistrado ponente Jaime Rentería Araujo.
Contraloría General de la República
163
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Entre los aspectos relevantes que limitan el goce efectivo de los derechos de los
desplazados y que aumentan su estado de vulnerabilidad y exclusión se encuentran
la prevalencia de la asistencia de emergencia por el Estado, la baja cobertura de
sus programas, la asignación insuficiente de recursos, la dispersión de la atención y
la no uniformidad de la información en las diferentes instituciones que manejan el
SNAIPD.
Debido a que la población desplazada creció en forma inusitada a partir de 1999, la
cual alcanzó su máximo número en 2002 (420.360), se produjo una serie de decretos
que reglamentaron la Ley 387 de 1997, los que precisaron la responsabilidad del
Estado en la adopción efectiva de medidas de atención, lo cual representó un avance
en la política pública para la población desplazada.
En la administración Uribe 2002-2006, el foco principal ha sido la política de defensa
y seguridad democrática126, la que contempla temas relacionados con la protección de
los derechos humanos y como un componente de ella aparece el tema del desplazamiento interno forzado en el intento de dar respuesta a la agudización del conflicto
armado y al incremento de la población desplazada.
En aras de superar el fenómeno se aspira a dar atención integral a esta población,
reorientando la acción hacia un enfoque de goce efectivo de derechos, incrementando
los recursos y articulando los programas dirigidos a este grupo con los previstos para
la estrategia de reducción de la pobreza extrema. Además se reorienta la acción de
una enfocada en el individuo a otra orientada a la familia, en donde el desplazado
no se perciba solo como un receptor de servicios sino también como un ciudadano
participativo. Igualmente, se redefinió la atención fragmentada por entidad a una
coordinada y articulada entre las entidades que componen el Sistema Nacional de
Atención Integral a la población Desplazada (SNAIPD)127.
De esa forma se abrió la posibilidad de aumentar el número de desplazados afiliados
al régimen subsidiado de salud (Acuerdo 244/03, Decreto 2131/03, Ley 812/03), el
número de cupos para ellos en el sistema educativo (Decreto 3777/03), el número
de familias desplazadas beneficiarias de la adjudicación de tierras y el incremento de
cupos en el programa Familias en Acción.
Sin embargo, la gravedad de la situación de los desplazados propició varios cuestionamientos a la política, los cuales fueron presentados en escenarios públicos por el
Ministerio Público 128, ACNUR y organizaciones de la sociedad civil. Ante el cúmulo
de acciones de tutela interpuestas por población en situación de desplazamiento, la
Corte Constitucional declaró la existencia de un “estado de cosas inconstitucionales” en
materia de política pública a través de la Sentencia T-025 de 2004 y sus respectivos
autos de cumplimiento. Esto obligó a las autoridades nacionales y territoriales que
atienden a la población desplazada a ajustar sus actuaciones con miras a garantizar
el goce efectivo de sus derechos, en cumplimiento del principio de coherencia en la
administración según la sentencia en mención129.
•• 126
Dirección Nacional de Planeación (DNP), Hacia el Estado Comunitario, Bogotá: 2002, p. 31..
127 Ibídem.
128 Se denomina Ministerio Público a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación.
129 Corte Constitucional, Sentencia T-025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda.
164
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Con el fin de facilitar lo dispuesto por la Corte Constitucional y para mejorar la gestión
sobre esta problemática, el gobierno optó por reorganizar las entidades que la atiende.
De este modo, mediante el decreto 2467 de 2005 la Red de Solidaridad Social y la
Cooperación Internacional Acción Social fueron fusionadas dando origen a la Agencia
Presidencial para la Acción Social, entidad a la cual también se le adscribió el Fondo
de Inversiones para la Paz (FIP), a través del cual se financia el componente social
del Plan Colombia.
En ese marco, la Agencia asume los programas de la Red de Solidaridad Social:
Atención a víctimas de la violencia, Apoyo Integral a la Población Desplazada, y Red
de Seguridad Alimentaria (RESA), entre otros. Y los del FIP, tales como: Familias en
Acción, Familias Guardabosques, Proyectos Productivos Infraestructura Social y Reconversión Sociolaboral. Sería también la encargada de coordinar el SNAIPD y de coordinar
y promover la cooperación nacional e internacional, técnica y financiera.
En desarrollo de las funciones de la Agencia también se le asignó el encargo de coordinar la estrategia de la Red Juntos, con la cual se pretende atender a la población
pobre y vulnerable, entre ella a la población desplazada.
A pesar de los avances que se han efectuado respecto de la política pública para la
población desplazada, las insuficiencias consideradas por la Corte Constitucional a
través de la Sentencia T-025 del 2004 persisten.
Resultados sectoriales en la atención a la población desplazada
A nivel subsectorial se enfrentan aún muchas restricciones a pesar de que la atención
en salud se da actualmente a través del régimen subsidiado del Sistema General de
Seguridad Social, SGSSS, y la responsabilidad por su prestación se trasladó a los
municipios y departamentos. Respecto a la educación, el Ministerio de Educación
Nacional ha hecho avances parciales en materia de medidas especiales para niños y
niñas desplazados.
Salud de emergencia
La obligatoriedad del Estado en cuanto a prestación del servicio de salud, acceso a
los programas de vacunación, así como a la asistencia sicosocial para los desplazados,
se estableció en la Ley 387 de 1997 y en la Ley 812 de 2003, en concordancia
con la Ley 100 de 1993, cuando el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
declaró como evento catastrófico el desplazamiento masivo de la población por causa
de la violencia.
El avance más significativo en salud se produjo en 2006 cuando se alcanzó la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) de 670.264 personas
en condición de desplazamiento, con 494.694 afiliados en el régimen subsidiado y
175.870 en el régimen contributivo. Ese número representaba una cobertura del 37%
de la población desplazada a 2006 (Cuadro 4.13).
Las estadísticas del Ministerio de Protección Social evidencian un crecimiento importante
en el número de servicios médicos prestados. En 2002 se prestaron 507 atenciones
y en 2004 la cifra había aumentado a 9.147. Para 2006 se registraron 223.377
atenciones por parte de las entidades prestadoras de los servicios.
Contraloría General de la República
165
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Cuadro 4.13
Población desplazada en Colombia según el RUPD y CODHES
2001-2008
Periodo
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
RUPD
401.585
420.360
235.763
218.635
251.747
271.005
314.745
266.665
CODHES
342.243
412.553
207.607
287.581
310.387
221.638
305.966
Fuente: http:/www.acciónsocial.gov.co/Estadísticas/publicación%20marzo%2031%202009.htm;
www.codhes.org/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=39&itemid=51(estas
cifras corresponden al registro de la población desplazada en sitios de recepción).
Con recursos del presupuesto nacional la cobertura se ha ampliado de 87.200 personas en 2003 a 228.600 en 2008 (Cuadro 4.14). No obstante, esta cobertura es
baja si se tiene en cuenta que el número de desplazados en este período ascendía a
2.380.505 personas según cifras del RUPD.
Cuadro 4.14
Recursos presupuesto general
para atención en salud a población desplazada
2003-2008.
Año
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Recursos
19.999.720.872
21.300.000.000
23.000.000.000
24.000.000.000
7.374.000.000
25.000.000.000
Los datos para
Ejecución
Beneficiarios
12.562.000.000
17.906.000.000
167.137
19.339.000.000
187.417
21.999.000.000
153.392
11.369.000.000
39.123
20.657.000.000
228.621
el 2007 son parciales
Fuente: Ministerio de Protección Social
Para la atención sicosocial, el Ministerio de la Protección Social ha destinado aproximadamente $7.000 millones en el período 2003-2007. Se observa, sin embargo, que
este tipo de gasto ha declinado, pues en un comienzo lo invertido anualmente estuvo
alrededor de los $2.500 millones cayendo en 2006 y 2007 a unos $978 millones
(Cuadro 4.15).
Cuadro 4.15
Recursos del presupuesto de la nación asignados
para atención psicosocial de la población desplazada
2003-2007
2003
2004
2005
2006
2007
Departamento
Resolución
Resolución
Resolución
Resolución
Resolución
o Distrito
2363-2003
1835-2004
0592-2005
3168-2006
2995-2007
Total por año
2.500.000.000
2.650.000.000
2.800.000.00
940.000.000
977.600.000
Fuente: Ministerio de Protección Social
166
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Educación de emergencia
La ayuda humanitaria contempla entre sus componentes la “Educación en Emergencia”. Así, en desarrollo de las obligaciones constitucionales, el Ministerio de Educación
Nacional y las secretarías de educación departamentales y municipales han coordinado
con Acción Social tareas con el fin de aumentar la cobertura a los desplazados, y
también han coordinado acciones para desarrollar el programa Familias en Acción, con
el fin de estimular la asistencia escolar mediante la entrega de subsidios condicionados
y garantizar la permanencia de los niños en el sistema educativo.
Sumado a lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional ha diseñado metodologías
especiales como la propuesta pedagógica “Escuela y Desplazamiento”, que busca
fortalecer a las entidades territoriales para implementar modelos educativos flexibles
tales como: aceleración del aprendizaje, capacitación de adultos, metodología CAFAM,
educación básica secundaria, y el diseño y validación de propuestas de capacitación
a docentes que atienden en educación básica a desplazados.
En educación se muestran avances importantes en la atención a la población desplazada,
no sólo en el aumento significativo de recursos, sino también respecto a la cobertura.
Durante 2003 se atendieron 29.707 estudiantes en condición de desplazamiento, en
2004 se atendieron 120.651 estudiantes, en 2005 se cubrieron 180.126 y en 2006
fueron 232.115 los estudiantes desplazados atendidos.
Pero persisten falencias. Una de las mayores dificultades se encuentra en la falta de
información del Ministerio de Educación relacionada con la demanda educativa por parte
de la población desplazada, situación que es recogida por la Corte Constitucional en
su Auto 218 de 2006. Así mismo, no se cuenta con un sistema de información fiable
que caracterice con enfoque diferencial el número de desplazados en edad escolar;
las tasas de permanencia, deserción y aprobación de esta población; las necesidades
educativas y de aprendizaje; y el número y la calidad de docentes que implementan la
respuesta educativa. Por otra parte, los recursos nacionales e internacionales destinados a garantizar el cumplimiento de las obligaciones en sus componentes esenciales:
disponibilidad, acceso, permanencia y calidad no se encuentran desagregados por
programas específicos.
En recursos ejecutados por el Ministerio de Educación para atención a desplazados
se pasó de $118.289 millones en 2004 a $203.205 millones en 2006, situación
que se refleja en un aumento progresivo en la cobertura130. Esto significó un incremento del 72% en recursos para educación de la población desplazada en el período
mencionado.
•• 130
Red de Solidaridad Social y Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), El desplazamiento
forzado en Colombia…, p. 42.
Contraloría General de la República
167
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Estabilización socioeconómica
La estabilización económica es otra estrategia de restablecimiento de derechos a desplazados, concebida en el marco del Plan Colombia. Dentro de dicha estrategia se
concertaron proyectos entre la comunidad desplazada, entidades territoriales y la
Red de Solidaridad Social con el fin de crear las condiciones para la estabilización,
entre las cuales está el acceso a la tierra, un empleo en condiciones dignas y la generación de ingresos.
Como una estrategia de transición, la Red de Solidaridad Social vinculó a la población
desplazada a los programas de empleo de emergencia. Para ello, coordinó con los
municipios la preparación de proyectos orientados a la capacitación de organizaciones
comunitarias, sociales y empresariales y promoción de proyectos productivos.
El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) es la entidad encargada de prestar los servicios de capacitación productiva. Entre 2002 y 2004, esta entidad atendió a 14.335
personas desplazadas que correspondían al 2,8% de personas en esa condición, en
edad de trabajar y que requerían capacitación laboral (505.805 personas). Para el
período 2004-2006 se impartieron actividades de formación a 76.095 personas, con
el propósito de mejorar las competencias para la inserción al mercado laboral o desarrollar alguna actividad económica productiva que les permitiera generar ingresos.
Entre 2003 y 2007 se financiaron 355 proyectos que beneficiaron a 12.973 familias.
El valor total de los proyectos fue de $107.615 millones y los subsidios sumaron
$82.837 millones (Cuadro 4.16).
Cuadro 4.16
Proyectos productivos, población desplazada e inversión en millones de pesos
2003-2007
Proyectos
Familias
2003
2004
2005
2006
2007
TOTAL
13
31
91
98
122
355
12.973
919
1.382
3.413
3.137
4.122
Valor Total Asignado
4.049
7.461
19.617
20.766
30.944
82.837
Valor Total Proyectos
6.127
10.711
27.501
26.772
36.504
107.615
Fuente: Ministerio de Agricultura
Recursos para generación de ingresos
En el período 1995-2006 solo se destinaron $59.889 millones para la generación
de ingresos, mientras en el período 2006-2010 se tienen programados $4.1 billones
de 2006, cambio de magnitud de recursos muy importante para atender esta necesidad.
Asignación de tierras
Según cifras del Ministerio de Agricultura, entre 2002 y 2007 se asignaron 54.563
hectáreas a 4.653 familias de desplazados, que tuvieron un costo de $76.000 millones. En el programa protección de tierras, se encuentran disponibles aproximadamente
1,2 millones de hectáreas, lo que significa un avance importante en este renglón.
Los departamentos con mayor número de hectáreas adjudicadas son: Guajira, Meta,
168
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Magdalena, Caquetá, Córdoba, Cesar y Santander, que entre todos cubren el 68,3%
de las hectáreas entregadas.
Para acatar la sentencia de la Corte Constitucional, las políticas con relación a la
asistencia integral a desplazados se canalizan a través de la Dirección de Desarrollo
Rural y el Banco Agrario de Colombia. Este último es el encargado de la entrega de
los subsidios de vivienda y los créditos para proyectos productivos los provee el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER).
Vivienda y hábitat
El gobierno adoptó a comienzos de 2004 y mediante el decreto 2481 de 2003, un
esquema de financiación de crédito hipotecario con la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER). La estrategia es operada por las Cajas de Compensación, las ONG,
fondos de empleados y cooperativas, y consiste en una línea de redescuento con cargo
a un fondo de la misma financiera.
Durante el período 2003-2007, el subsidio promedio para vivienda por familia desplazada fue de $6,4 millones. El valor promedio de solución de vivienda fue de $8,3
millones, con el cual a través del programa para desplazados se ha logrado en promedio apalancar $1,9 millones por familia, provenientes en su mayoría de recursos
de las alcaldías y las gobernaciones (Cuadro 4.17).
Cuadro 4.17
Inversión en vivienda
2003-2007 (en millones de pesos)
2003
2004
2005
2006
2007
TOTAL
Valor Asignado por Familia
4,4
5,4
5,7
6,6
7,5
5,9
Valor Proyecto por Familia
6,7
7,8
8,1
8,5
8,9
8,0
Fuente: Ministerio de Agricultura
De los 355 proyectos financiados entre 2003 y 2007, el 34,6% fue para mejora de
vivienda y el 65,4% para construcción en sitio propio o adquisición de vivienda.
Con respecto a la vivienda urbana, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, en cumplimiento de la Sentencia T-025, presupuesta subsidios para los
desplazados. Se han beneficiando 31.792 hogares entre 2004 y 2007 por un valor
de $259.719 millones de pesos. El total de subsidios asignados desde 2003 a la
fecha ascienden a 55.531, por un valor total de $390.556 millones.
En vivienda rural también hay avances, pues desde el año 2005 se viene incorporando
un rubro proveniente de un empréstito del Banco Interamericano de Desarrollo para
atención a la población desplazada. Además, a través del convenio 067 de 2005 suscrito
entre Acción Social, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social y el Banco Agrario,
se recibieron aportes en 2005 de $20.000 millones y $7.000 millones en 2006. En
los últimos cuatro años se han asignado subsidios a 9.512 hogares rurales
Contraloría General de la República
169
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Retorno
La Ley 387 de 1997 se refiere a la necesidad de adoptar las medidas necesarias que
posibiliten el retorno voluntario de la población desplazada a su zona de origen o su
reubicación en nuevas zonas de asentamiento, y señala también que el gobierno nacional
apoyará a la población desplazada que quiera retornar a sus lugares de origen.
En el período comprendido entre agosto de 2002 y agosto de 2004, Acción Social
reporta haber acompañado a 14.939 familias retornadas, de las cuales 13.496 corresponden a retornos masivos (90,3%) y 1.433 (9,6%) a retornos individuales. Esto
equivale al 15,7% de los hogares desplazados registrados en el RUPD durante el
período en mención. Entre 2003 y 2006 el gobierno había establecido como meta
retornar a unas 30.000 familias como mínimo131.
Recursos totales asignados en el período 1995-2008
Aún no son suficientes los recursos para dar solución definitiva a los requerimientos
y necesidades de la población desplazada. Así, entre 1995 y 2002 se asignaron recursos por aproximadamente $164.400 millones, y entre 2003 y 2008 $4 billones,
pasando de un promedio de gasto anual de $23.400 millones en el primer período
a uno de $675.000 millones en el segundo (Cuadro 4.18).
Cuadro 4.18
Asignación inicial de recursos del Presupuesto General
de la Nación para la atención de la población desplazada.
1995-2008
Años
1995
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Gasto
1.111.260.000
2.767.000.000
14.599.248.440
20.046.108.000
80.029.700.561
45.858.345.201
85.617.029.863
165.545.149.506
241.000.000.000
824.556.398.207
1.614.151.824.390
1.121.293.466.167
Fuente: Presupuesto General de la Nación.
•• 131
ACNUR, Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en
Colombia, 2002-2004.
170
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Para el cuatrienio 2006-2010, el Plan Nacional de Desarrollo plantea cambios importantes para la atención a la población desplazada enfocados más hacia la restitución
y el goce efectivo de derechos, contando con una apropiación presupuestal de $4,3
billones. Dicho presupuesto será asignado para los diferentes programas, entre los cuales
se encuentra Familias en Acción, que vincularía a toda las familias desplazadas con
hijos menores de 18 años, mientras las restantes serán vinculadas a la Red Juntos
para garantizarles un aseguramiento total y así lograr que la política pública para esta
población tenga un carácter incluyente.
Conclusiones
Si bien es cierto que el Estado colombiano ha cumplido con el desarrollo de programas
de asistencia a la población internamente desplazada, y que la Sentencia T-025/04
ha forzado mayores compromisos financieros e institucionales, aún no se ha logrado
garantizar su atención integral, entendida como la articulación de las distintas dimensiones de los derechos económicos, sociales y culturales, políticos y civiles vulnerados.
Y esto sin considerar que el énfasis de las autoridades públicas en su actividad no
está puesto en la así llamada estrategia de prevención del desplazamiento, tal como
se concibió desde la formulación del Plan Colombia.
Si se acoge como criterio definitorio de (re)inclusión social de la población desplazada
el restablecimiento de sus derechos mediante el logro principalmente de su “estabilización socioeconómica” (la capacidad de generar ingresos, el retorno del desplazado
a su lugar de origen, la adquisición de una vivienda digna, etc.), hay que decir que
un gran porcentaje de la población desplazada en Colombia sigue siendo socialmente
excluida y que, por lo tanto, continúa careciendo de la posibilidad de ejercer en forma
efectiva sus más elementales derechos. Si se considera, por ejemplo, que 13.000
familias se han beneficiado con el emprendimiento de proyectos productivos, o que
9.512 hogares han recibido subsidios de vivienda rural, o que 4.653 familias han
recibido tierras (sin discutir sobre su calidad y situación geográfica), o que 15.000
familias han retornado a sus lugares de origen, y que a 2008 las familias víctimas del
desplazamiento forzado interno en el país eran aproximadamente 340.000, se avista
de inmediato el aún escasísimo logro, en términos de inclusión social, de la política
pública de atención a dicha población.
En otro sentido, hay que agregar que la recurrencia de prácticas inadecuadas en el
proceso de incorporación al RUPD, como la no inclusión por extemporaneidad132, genera serias limitaciones a la protección de los derechos de la población desplazada y
al alcance de soluciones duraderas con el fin de superar su condición, convirtiéndose
en un factor más de exclusión para esta población, pues con la aplicación de la extemporaneidad se desconocen ocho de los nueve derechos mínimos establecidos en
la Sentencia T-025 de 2004.
Al problema del registro se suma la existencia de subregistro en las cifras oficiales
(estimado en un 30%), lo cual impacta el desarrollo general de la política, pues se
toma como referencia una magnitud inferior a la real dimensión del fenómeno del
desplazamiento.
•• 132
La declaración deberá presentarse por las personas interesadas dentro del año siguiente a la fecha de la ocurrencia
de los hechos que dieron origen al desplazamiento. Estableciéndose como causal de no inclusión.
Contraloría General de la República
171
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
En consecuencia, la administración del Sistema de Registro debe buscar un equilibrio
entre la necesidad de identificar a las personas afectadas por el desplazamiento y la
protección de sus derechos, como lo señala la Corte Constitucional, elemento de gran
incidencia en la superación del “estado de cosas inconstitucional”.
A los problemas ya enunciados, se suman las falencias del sistema de caracterización
de las necesidades diferenciales de las personas desplazadas en términos de edad,
condición étnica, género o por discapacidad, señalado en la Sentencia T-025 de 2004,
que también indicó que los enfoques diferenciales aparecen mencionados de forma
dispersa en el conjunto de las políticas públicas y que en general los enunciados no
se traducen en acciones destinadas a atender a las mujeres y niños principalmente.
Igualmente, la Sentencia invoca falencias persistentes en la especificidad de la atención
a sujetos de especial protección como son los pueblos indígenas y las comunidades
afrocolombianas que se encuentren en condición de desplazamiento, irrespetándose la
diversidad étnica y cultural del país.
De todos modos, aunque creemos importante tener en cuenta el concepto de enfoque
diferencial en la política pública, pues permite visualizar las vulnerabilidades de grupos e
individuos específicos, su aplicación requiere cautela debido a que, en aras de proteger
a un grupo especial, se puede incurrir en discriminación con el resto de población, lo
que resultaría contrario a la búsqueda de la equidad y la inclusión social.
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Contraloría General de la República
177
Fotografía: Freddy Guillermo Castañeda Parra
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Conclusiones finales
Se ha insistido con cierto énfasis en que las políticas de liberalización económica y la
reducción y redefinición del papel del Estado en la vida económica y social, impulsadas
prácticamente en todos los países de América Latina desde los años 90, no han sido
capaces de producir por sí mismas resultados importantes en términos de “bienestar
para el conjunto social”. Esta parece ser la opinión dominante en organismos como
la CEPAL y las Naciones Unidas. El presente informe se propuso, en cierto modo,
contrastar este planteamiento según lo formulaba la CEPAL en una de sus recientes
publicaciones, limitando el examen a tres ámbitos específicos de la política social: salud, educación y asistencia social. Y los resultados aquí obtenidos confirman en buena
medida tal aserto, entendiendo por “bienestar del conjunto social”, de acuerdo con
la perspectiva de consideración asumida en el presente informe, una inclusión social
creciente y un acortamiento de las brechas de bienestar existentes en la población.
En conexión con esta última afirmación, importa destacar dos puntos conclusivos
finales. En primer lugar, los resultados relativos a las dos últimas décadas y más
acusadamente los de la década actual, en los ámbitos examinados, ponen de presente
que la política pública social se está orientando en forma creciente a paliar los efectos
más visibles o extremos de la exclusión del mercado de trabajo (agudizada acaso por
la globalización), de la violencia por el conflicto interno y de la falta de oportunidades
educativas, y que la creación de capacidades de modo generalizado en la población
para su inserción creciente y eficaz en dicho mercado y para su participación autónoma
y proactiva en la vida social y política continúa siendo asunto secundario en la agenda
pública. En segundo lugar, la política pública social apenas contribuye -si es que lo
hace- a conjurar las desigualdades existentes en la sociedad colombiana.
I.
La creciente importancia de las políticas de asistencia social en las dos últimas
décadas(y, como ya se dijo, sobre todo en la década actual), además de los réditos
políticos y el reconocimiento social que le proporciona al providente, dice claramente
que la creación generalizada de capacidades en la población no es prioridad de la
política pública social. En una palabra: asistencia social y creación de capacidades
varían en razón inversa. En descargo de lo dicho hay que reconocer, ciertamente, el
peso determinante de dos fenómenos claves que en su inmediatez han condicionado
la acción del Estado hacia el fortalecimiento de la asistencia social: la persistente
pobreza de prácticamente la mitad de la población colombiana (fenómeno estructural
y de larga trayectoria) y el desplazamiento forzado interno (fenómeno coyuntural, de
casi tres décadas de existencia, y expresión fehaciente de una profunda fractura en la
integración o cohesión de la sociedad colombiana1). El planteamiento precedente está
sugerido por varios de los resultados expuestos a lo largo del presente informe.
El gasto público (central) para la “atención de los más pobres” ha conocido un incremento de casi nueve veces entre 1990 y 2007: en pesos de 2007, entre uno y
•• 1
Para una breve explicación de la noción de integración social en clave sociológica, véase la nota 7 de la Introducción
al informe.
Contraloría General de la República
179
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
otro año se transitó de $780 mil millones a $6,8 billones. Sin embargo, en 2006
casi la mitad (47%) de la población colombiana seguía siendo pobre y 12 de cada
100 colombianos seguían siendo indigentes. El gasto en la atención a la población
desplazada (según asignación inicial en el presupuesto nacional) ha experimentado un
aumento considerable en la presente década: mientras que entre 1995 y 2002 se
asignaron recursos por aproximadamente $164 mil millones, entre 2002 y 2008 el
gasto habría superado los $4 billones. Y si bien el número de personas desplazadas
entre 2003 y 2008 ha sido en promedio de aproximadamente 260.000 personas
-cifra que acusa una notoria diferencia con respecto al promedio alcanzado en los
dos últimos años (2000-2002) de la administración Pastrana, de aproximadamente
410.000 personas, cuando se alcanzó uno de los picos más altos de desplazamiento
forzado en el país-, aquel número es aún relativamente alto e indica que la estrategia
de prevención del desplazamiento forzado de la población no es capítulo central de la
acción estatal o es poco eficaz. A esto debe sumarse el escasísimo logro de la política
en términos de (re)inclusión social de la población desplazada, tal como se concluye
en el apartado respectivo. Otro tanto cabe decir, respecto del gasto, en el caso de la
atención a la población adulta mayor en condiciones de pobreza extrema: aunque la
participación de la inversión en esta política no ha superado el 7% del total de los
recursos destinados a la asistencia social y el 3% en promedio en las dos últimas
décadas, son destacables los marcados ascensos en este gasto que tuvieron lugar entre
1996 y 1999 y entre 2003 y 2007, en respuesta el primero a la entrada en vigor
de los primeros lineamientos de política (Conpes 2793 de 1995) y el segundo a la
creación de los programas hoy vigentes de atención a dicha población.
En el caso de la salud, considerado el período 1997-2007, se advierte que si bien la
población afiliada al régimen contributivo ha aumentado, la afiliada al régimen subsidiado lo ha hecho en mayor proporción. Esto indica que el gasto público en salud va
en aumento y pone en cuestión una de las expectativas centrales de los reformadores
del sistema de salud, consistente en que el gasto de las familias participara cada vez
más a través de la seguridad social en la financiación de la misma (esto es, en que
el predominio de la afiliación al régimen contributivo fuese cada vez mayor). Medido
como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), entre 1993 y 1997 el gasto privado en salud aumentó, pero entre 1997 y 2002 descendió (del 4 % al 1,6% del
PIB). Paralelamente, entre 1997 y 2002 el gasto público transitó del 3,2% al 4%
del PIB. Y este gasto ha seguido aumentando: entre 2004 y 2007 los recursos del
presupuesto nacional destinados al régimen subsidiado crecieron en forma constante,
aunque en 2008 descendieron con respecto al año anterior (en 2004 se destinaron
$2.528 miles de millones, en 2005 $2.834, en 2006 $3.500, en 2007 $4.094 y
en 2008 $3.379)2. Como es obvio, esto significa que cada vez más personas están
dependiendo del aporte público para su acceso a la salud.
Durante los años 80 el gasto educativo fue cada vez menos importante dentro del
conjunto del gasto estatal (dejando por fuera el servicio de la deuda), y el gasto en la
educación terciaria (o superior) participó cada vez menos del gasto general en educación. Esta situación varió en los años 90: el presupuesto para educación transitó del
•• 2
180
Estos últimos datos han sido tomados de un trabajo elaborado por la Contraloría General de la República sobre el
gasto público social en el presupuesto general de la nación 2004-2008, que será publicado próximamente con la
colaboración de la Unicef. El descenso de 2008 se debió a que la Corte Constitucional ordenó que la subcuenta de
solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) se retirara del presupuesto nacional. En realidad no hubo
caída del financiamiento público.
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
2,2% del PIB en 1990 al 4,3% en 1999. Como porcentaje del PIB, el gasto público
en educación básica pasó del 1,4% en 1990 al 3,1% en 1999, y el gasto público
en educación terciaria transitó del 0,7% en 1990 al 1,2% en 19993. El gasto en
educación terciaria conservó en los años 90 la tendencia de los 80: su participación
en el gasto público educativo fue cada vez menor: en 1980 era del 24,1%, en 1990
del 20,6% y en 1999 del 16,5%. En la presente década las transferencias del Sistema
General de Participaciones (SGP) para educación (básica y media) como porcentaje del
PIB han decrecido: en 2001 alcanzaron el 3,3%, en 2004 descendieron al 3,1% y
desde 2006 hasta la fecha (2008) están en el 3%. Una tendencia semejante exhibe
el gasto público en la educación terciaria: la participación de los aportes de la nación
a las universidades públicas como porcentaje del PIB muestra un descenso constante
(en 2000 era del 0,52%, en 2004 del 0,48% y en 2007 del 0,36%). La relación de
estos montos de gasto con el aumento de las coberturas en preescolar, en la básica
primaria y secundaria, y en la educación terciaria, habla ciertamente de una progresiva
eficiencia en el gasto educativo en dichos niveles, hasta alcanzar el límite -como ya
se alcanzó- en la educación básica primaria.
Con todo, si la inversión pública en educación fuese más alta, probablemente no estaríamos observando la brecha que hoy existe entre la cobertura bruta de la educación
básica secundaria y la de la educación media, que entre 2001 y 2005 superó los 20
puntos porcentuales (en 2002 dichas tasas eran del 79% y el 56%, y en 2005 del
86% y el 65%, respectivamente). Tal brecha indica que un número significativo de
jóvenes está abandonando el sistema educativo antes de ingresar a la educación media. Esta relativa baja cobertura en la educación media quiere decir que un porcentaje
considerable de jóvenes colombianos “sólo recibe una educación mínima, carente de
las competencias básicas requeridas para la participación creativa en la vida social y
en el mundo del trabajo. Por supuesto que esto implica su exclusión o marginalidad
social y económica, lo cual está estrechamente relacionado con nuestra problemática
de violencia, guerra interna y delincuencia”4. El nivel de educación media en Colombia exhibe bajas tasas generales de cobertura, grandes diferencias en cobertura entre
regiones y alta restricción social en el acceso5. Y esto sin reparar en la problemática
de la calidad y pertinencia de la formación en este nivel educativo6.
•• 3
Banco Mundial, Tertiary Education in Colombia. Paving the Way for Reform, Washington, D. C.: 2003, p. 44 (la
fuente del Banco es el Ministerio de Educación Nacional). Los porcentajes con respecto a la educación básica son
verosímiles, no así los relativos a la educación terciaria. En este último caso, aunque dichos porcentajes involucren
los aportes regionales (esto es, departamentales y municipales) a sus respectivas instituciones de educación terciaria, sorprende que se hable de 1,2% del PIB en 1999 cuando en 2000, según cálculo de la CGR, los aportes de la
nación a las universidades públicas eran apenas equivalentes al 0,52% del PIB. Según el Banco mismo (ibíd., p.
45), los aportes de las regiones a sus universidades, muy variables a la largo de la década de los 90, representaban
en 2000, por ejemplo, un poco más de la décima parte del presupuesto nacional para tales universidades. De este
modo, la inversión pública en educación en 1999 llegó a representar el 3,6% del PIB y no el 4,3% como sostiene
el Banco.
4 Víctor M. Gómez, Claudia M. Díaz y Jorge E. Celis, El puente está quebrado… Aportes a la reconstrucción de la
educación media en Colombia, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2009, p. 27.
5 Ibídem, p. 25. Según estos autores, 11 departamentos presentan una cobertura de educación media inferior al 50%
y 12 no alcanzan el 60%. Tan sólo 2 departamentos superan el 70% de cobertura bruta en dicho nivel: Bogotá y
San Andrés.
6 Sin desconocer los esfuerzos recientes tendientes a articular la educación media con la educación técnica y tecnológica postsecundaria y con la formación del SENA, hay que señalar que desde la Ley 115 de 1994 (o Ley general de
educación) “el país ha carecido de una política nacional explícita y propositiva” sobre la educación media. Cf. ibíd.,
p. 47.
Contraloría General de la República
181
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
Tampoco estaríamos observando el restringido acceso a la educación terciaria. Uno
de cada cuatro jóvenes del rango de edad relevante (18 a 24 años) está accediendo, según parece, a algún tipo de educación postsecundaria, pero es probable que
la proporción sea menor: uno de cada cinco jóvenes. Y si bien durante la presente
década la relación entre aspirantes a ingresar a la educación postsecundaria y estudiantes matriculados en primer semestre al parecer ha mejorado (en 2002 era del
35%, en 2008 del 45%7), la verdad es que un “creciente número de egresados de
la educación secundaria no encuentra cupos en las instituciones públicas, no puede
comprar educación terciaria privada de calidad por su alto costo y no encuentra oferta
diversificada de nuevas instituciones y programas que ofrezcan educación de calidad
equivalente a la universitaria tradicional”8.
Los esfuerzos en política educativa son insuficientes: se ha indicado que el gasto
público central en educación básica y media (transferencias del SGP) ha venido decreciendo en la presente década y que el gasto público central en educación terciaria
ha disminuido en forma constante desde los años 80 hasta hoy. Adviértase, además,
que el primer tipo de gasto (al cual deben sumarse los aportes de las entidades territoriales) está financiando la educación de una población que en porcentaje considerable
(véase de nuevo la nota 5) se detiene en la mitad del camino en su tránsito por el
sistema educativo y que, por lo tanto, sólo es receptora, como ya se indicó, de una
educación mínima (de 9 años) que no ofrece, es preciso reiterarlo, “las competencias
básicas requeridas para la participación creativa en la vida social y en el mundo del
trabajo”. Esto significa, prácticamente, la exclusión social de dicha población. Repárese
adicionalmente en la situación de la educación terciaria.
En fin, si la inversión pública en educación fuese más alta, la presión sobre la asistencia social sería probablemente mucho menor; y si, además, hubiese alternativas
educativas de mayor calidad y pertinencia (sobre todo, aunque no exclusivamente,
en la educación media y en la educación postsecundaria), estaría dada una de las
condiciones necesarias para el logro de una sustancial mejora del ingreso per capita
de la población, de una distribución más equitativa del ingreso, del status y del poder,
y de una mayor legitimidad del sistema democrático.
II.
Aunque se ha dicho reiteradamente, el presente informe muestra una vez más que las
políticas públicas sociales no conjuran la desigualdad existente en la sociedad colombiana. Las brechas entre ciudad y campo, regionales, de ingresos y socioculturales, de
larga configuración histórica, persisten prácticamente inmodificadas (el lector encontrará
varias referencias específicas a este punto en las distintas contribuciones).
Aquí sólo queremos subrayar, una vez más, que la alta tasa de pobreza en Colombia
(del 45% en 2006) está estrechamente relacionada con el alto nivel de desigualdad
en la distribución del ingreso y de la riqueza (como se ha indicado en la contribución
sobre asistencia social y pobreza): entre 1991 y 2005 la participación del 20% más
•• 7
Cálculo basado en datos del Sistema Nacional de Información sobre la Educación Superior (SNIES) del Ministerio de
Educación Nacional (30 de mayo de 2009).
8 V. M. Gómez, C. M. Díaz y J. E. Celis, o. c., pp. 42 y 43.
182
Contraloría General de la República
Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social
pobre de la población en el total de los ingresos transitó del 3,2% al 2,9%, mientras que el 20% más rico ha recibido más del 60% de los ingresos9. Y la tendencia
persiste (como se ha señalado en el trabajo sobre la educación terciaria o superior):
desde 2003 se observa, por ejemplo, una caída de la participación de los ingresos
de la población asalariada en el PIB: en 2002 dicha participación era del 34,6%, en
2007 era del 31,1%10.
La desigualdad se reproduce en gran medida por la vía educativa: el estrecho “cuello
de botella” que se produce en el tránsito de los jóvenes por el sistema educativo
(actualmente de 10 estudiantes que inician la básica primaria tan sólo 1 concluye
estudios postsecundarios de pregrado) y la muy desigual distribución de la calidad
entre las instituciones que conforman dicho sistema, son muestra clara de la decisiva
contribución de la educación a la perpetuación de la desigualdad de una generación
a otra. Este tipo de desigualdad y la ostensible desigualdad en la distribución del
ingreso y de la riqueza son hoy dos expresiones contundentes de exclusión social en
Colombia, y se refuerzan mutuamente entre sí.
••
9 Cálculo basado en datos del Sistema Nacional de Información sobre la Educación Superior (SNIES) del Ministerio de
Educación Nacional (30 de mayo de 2009).
10 Por lo demás, la crisis recesiva de entresiglos (1998-2001) y la subsiguiente caída de la participación de los ingresos de la población asalariada en el PIB desde 2003 hasta hoy (cuya traducción es endeudamiento e insolvencia
financiera crecientes de los hogares), contribuirían a explicar tanto el considerable aumento de la matrícula en el
sector público educativo en sus distintos niveles (primaria, secundaria y terciaria), como el incremento de personas
afiliadas al régimen subsidiado en salud, acaecidos uno y otro especialmente a partir de 2002.
Contraloría General de la República
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