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Senado de la Nación
Secretaria Parlamentaria
Dirección General de Publicaciones
(S-2038/09)
PROYECTO DE COMUNICACION
LEY 25.871 – POLITICA MIGRATORIA - EXPULSION Y TRASLADO
DE INMIGRANTES - CONDENADOS A PENAS PRIVATIVAS DE LA
LIBERTAD
El Senado de la Nación
Solicita al Poder Ejecutivo Nacional que, a través de la Dirección
Nacional de Migraciones, organismo dependiente del Ministerio del
Interior de la Nación, informe a este Honorable Cuerpo sobre lo
siguiente:
a) Cuál es la normativa que se aplica para la expulsión de inmigrantes
– ya sea irregulares o que hayan cometido delitos- en virtud de la falta
de reglamentación de la Ley 25.871.
b) Cantidad de inmigrantes irregulares expulsados desde el 2004 al
presente, en virtud de la falta de cumplimiento de la orden de
regularización en el plazo oportunamente concedido por la Dirección
Nacional de Migraciones (art. 61, Ley 25.871). Informe si se han
iniciado los correspondientes juicios dando intervención al juez
competente. Indique estado de cada uno de los mismos y tribunal de
radicación.
c) Cantidad de inmigrantes irregulares expulsados desde el 2004 al
presente, en virtud del cumplimiento de los supuestos establecidos en
los acápites I y II del artículo 17 de la ley 24.660 (mitad del plazo de
condena) que correspondieren para cada caso a los condenados con
penas privativas de libertad (art. 64 inc. a), Ley 25.871). Detalle delitos
cometidos, tribunal de radicación, país de origen y condena cumplida
en el país.
d) Cantidad de inmigrantes condenados que voluntariamente
solicitaron cumplir su condena en el país de origen, desde el 2004 al
presente. Detalle delito cometido, tribunal de radicación, país de origen
y condena cumplida.
e) Informe si en los casos de los puntos c) y d), la sentencia determinó
la imposibilidad de reingreso al país y por qué periodo.
f) Cantidad de cancelaciones de residencias otorgadas, con motivo de
condena judicial del residente en la República por delito doloso con
pena privativa de libertad mayor de cinco (5) años o registrase una
conducta reiterante en la comisión de delitos (art. 62 inc b), Ley
25.871).
g) Qué criterio se aplica a los inmigrantes “procesados” por delitos con
penas privativas de la libertad mayores a cinco (5) años.
Marcelo A. H. Guinle. –
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
La nueva Ley de Migraciones N° 25.871 fue aprobada el 17 de
diciembre de 2003 pero aún no ha sido reglamentada. Ello fue
evidenciado en otros proyectos de mi autoría, como por ejemplo el N°
4277/2008 a través del cuál he solicitado al Poder Ejecutivo se
adopten las medidas necesarias para su urgente dictado.
Lo cierto es que dicha ley reemplazó su anterior del año 1981,
impuesta por la última dictadura militar, y que contenía un claro criterio
expulsivo de inmigrantes ilegales. La ley N° 22.439 daba un poder
enorme a la Dirección de Migraciones de ordenar la detención y la
expulsión sin orden judicial, de personas nacidas en el extranjero.
En cambio en la nueva normativa sobre Política Migratoria, la
autoridad de migraciones, al constatar la irregularidad de la
permanencia de un extranjero puede conminar a regularizar su
situación en un plazo perentorio que fije al efecto, bajo apercibimiento
de ordenar su expulsión. En este último caso, debe dar intervención y
actuar como parte ante el juez competente para que este proceda a
disponer la medida de expulsión del territorio (art. 61, Ley 25.871).
Esta nueva regulación, que puso especial énfasis en la igualdad de
trato y la no discriminación de las personas (sobre todo en materia
educativa y laboral), no permite la expulsión de ningún extranjero salvo
por razones objetivas, como la existencia de causas penales que lo
justifiquen, y siempre con posibilidad de apelación ante la justicia.
También se prevé la cancelación de la residencia oportunamente
otorgada. En este aspecto, el art. 62 señala que la Dirección Nacional
de Migraciones, sin perjuicio de las acciones judiciales que
correspondieran deducir, cancelará la residencia que hubiese
otorgado, con efecto suspensivo, cualquiera fuese su antigüedad,
categoría o causa de la admisión y dispondrá la posterior expulsión,
cuando:…b) El residente hubiese sido condenado judicialmente en la
República por delito doloso que merezca pena privativa de libertad
mayor de cinco (5) años o registrase una conducta reiterante en la
comisión de delitos. En el primer supuesto cumplida la condena,
deberá transcurrir un plazo de dos (2) años para que se dicte la
resolución definitiva de cancelación de residencia, la que se
fundamentará en la posible incursión por parte del extranjero en los
impedimentos previstos en el artículo 29 de la presente ley. En caso
de silencio de la Administración, durante los treinta (30) días
posteriores al vencimiento de dicho plazo, se considerará que la
residencia queda firme;
Es incuestionable la importancia que tiene para nuestro país una
normativa equilibrada que también refleje el valor “seguridad”, en el
ámbito de la política migratoria. A titulo ilustrativo, enumero las
principales normas que han tratado la cuestión de la posibilidad de
expulsión por razones de seguridad en virtud de antecedentes
penales, permitiendo declarar incluso la irregularidad del ingreso o
permanencia y su consiguiente expulsión administrativa, recopiladas
en el trabajo “Migración y población” de Roberto Punto (Suplemento
de Derecho Constitucional, Eldial.com) desde la primera ley de
fomento de la inmigración, de 1817. “En esa época se podía ingresar
como inmigrante o como simple viajero, lo que, después del gran
crecimiento de la población de menos de dos millones de 1860 a los
ocho del centenario, comenzó a ser objeto de regulaciones y
contralores, sobre todo por razones no específicamente poblacionales,
sino políticas y de seguridad. El temor ante el ingreso de extranjeros
revolucionarios ácratas, no muy distantes de los problemas de
movilidad terrorista actual, llevó a la denominada “ley de residencia”
4144, de 1902 que autorizaba a expulsar extranjeros por razones de
seguridad nacional o perturbación del orden público. Luego del
asesinato del jefe de policía coronel Falcón, se emitió la ley de
defensa 7029 de 1910, prohibiendo el ingreso de los condenados por
delitos, anarquistas y revolucionarios, así como la prohibición de
regreso de los expulsados antes. En 1945 se emitió el decreto 536, de
Seguridad del Estado, incriminando el ingreso clandestino al país, y
habilitando las expulsiones administrativas, derogado diez años mas
tarde por el DL 4551/55. La ley 13482, de Registro Nacional de las
Personas disponía la detención y expulsión de los extranjeros no
radicados legalmente y que no lo hicieran dentro de los 90 días. En
1963 se dicto el DL 4805 –ratificado luego por ley 16478- que fue el
primer cuerpo orgánico sobre “admisión, permanencia y expulsión de
extranjeros”, reglamentado por el decreto ley 4418 del 4 de junio de
1965, que en 194 artículos unificó todos los temas dispersos en
decenas de normas, conformando un sistema de contralor y
procedimientos que, con reformas, es la base de lo hoy en uso.(ADLA
1965-B-1377). Enumeraba
las inhabilidades para ingresar y
permanecer en el país con residencia permanente; p.ej. enfermos
infecto contagiosos o mentales, personas sin actividad lucrativa,
ligados al comercio para la prostitución, condenados con pena mayor
a dos años, con antecedentes de actividades contrarias a la
seguridad nacional o el orden público. Otras normas que trataron
temas de contralor de la ilegalidad en el trabajo, alojamiento y
transporte fueron el DL 5967/63 y las leyes 17357,17489,18653.Todas estas fueron derogadas y remplazadas a través de la 22.439,
de 1981 "Ley general de migraciones y de fomento de la inmigración"
que ahora es sustituida . Por ahora subsiste el extenso decreto
reglamentario 1023/94, con sus 173 artículos, también derogado por
el autocontradictorio art.124 de la ley 25871.”
Actualmente, un extranjero que ha sido condenado por la justicia
argentina puede ser expulsado o puede requerir su expulsión del
territorio nacional. En el primer caso, debe haber cumplido la mitad de
la condena y no tener causas abiertas, condenas pendientes ni
pedidos de captura. La concreción de la expulsión dará por cumplida
la pena impuesta originalmente por el tribunal competente.
Así el art. 64 de la nueva ley determina que “Los actos administrativos
de expulsión firmes y consentidos dictados respecto de extranjeros
que se encuentren en situación irregular, se ejecutarán en forma
inmediata cuando se trate de:
a) Extranjeros que se encontraren cumpliendo penas privativas de
libertad, cuando se hubieran cumplido los supuestos establecidos en
los acápites I y II del artículo 17 de la ley 24.660 que correspondieren
para cada circunstancia. La ejecución del extrañamiento dará por
cumplida la pena impuesta originalmente por el Tribunal competente;
b) Extranjeros sometidos a proceso, cuando sobre los mismos
recayere condena firme de ejecución condicional. La ejecución del
extrañamiento dará por cumplida la pena impuesta originalmente por
el Tribunal competente;
c) El procesamiento de un extranjero sobre el que pesa orden
administrativa de expulsión firme y consentida, en cuyo caso no
procederá el otorgamiento del beneficio de la suspensión del juicio a
prueba o de medidas curativas, las que serán reemplazadas por la
ejecución del extrañamiento, dándose por cumplida la carga impuesta
al extranjero.”
La autoridad de aplicación es la Dirección Nacional de Migraciones a
través del Área de Extranjeros Judicializados, dependiente el
Ministerio del Interior. Si bien el trámite puede iniciarse con
anterioridad, sólo se decretará la expulsión una vez operado el
requisito de haber cumplido la mitad de la condena.
Por su parte, un extranjero que ha sido condenado por la justicia
argentina puede voluntariamente requerir el traslado a su país de
origen a fin de cumplir el resto de la pena impuesta. De esta manera,
se busca contribuir al tratamiento de la persona condenada
favoreciendo el contacto con su familia y su entorno cultura. El
traslado implica el sometimiento a la ley de ejecución del país
receptor.
Cierto es que actualmente en la materia, como ya he mencionado, nos
encontramos ante una ley no reglamentada, de la cual pareciera
depender la utilización de esta figura de “extrañamiento”, incluso como
medida para mejorar la disponibilidad carcelaria.
La falta de aplicación de la ley por parte de los magistrados ante una
discrepancia en su interpretación, llevó al Ministerio de Justicia a
solicitar a la Dirección General de Migraciones a redactar una
reglamentación, que lamentablemente aún hoy no fue aprobada.
Pero algunos magistrados consideraron que no era requerida la
reglamentación. Incluso en un primer momento, parte de la doctrina
consideró inconstitucional este beneficio a extranjeros al considerar
que rompe el principio de igualdad ante la ley en perjuicio de los
condenados de nacionalidad argentina.
Sin perjuicio de ello, recientemente, y en varias oportunidades, la
Cámara de Casación Penal ha ratificado la constitucionalidad de la
norma, y por ende, su aplicabilidad:
“El art. 64 inc. a) de la ley 25.871 posee validez constitucional ya que,
al establecer que una vez ejecutado el extrañamiento (expulsión del
país)se tendrá por cumplida la pena impuesta a extranjeros -en las
condiciones previstas en los acápites I y II del art. 17 de la ley 24.660no trae aparejada desigualdad alguna en cuanto al derecho de
resocialización que le asisten tanto a los condenados nacionales como
extranjeros. Por el contrario, persigue hacer cierto ese derecho, y en
pos de ello, propugna que el extranjero sea devuelto a la sociedad que
le es afín. Es que en el caso de autos al condenado, por su condición
de extranjero y características particulares -no tener familiares ni
amigos en el país, ni hablar español- se le torna prácticamente ilusoria
tanto su resocialización como su derecho a acceder a los beneficios
de la ley 24.660.” (Voto de los Dres. Bisordi, Rodríguez Basavilbaso y
Catucci). Registro n° 7452.1. Chukura O´Kasili, Nicholas s/recurso de
inconstitucionalidad. 28/02/05. Causa n° : 5795. Cámara Nacional de
Casación Penal. Sala : I.
“El art. 64 inc. a) de la ley 25.871 posee validez constitucional ya que
al establecer que una vez ejecutado el extrañamiento -expulsión del
país-, se tendrá por cumplida la pena impuesta a extranjeros -en las
condiciones previstas en los acápites I y II del art. 17 de la ley 24.660no afecta el principio de división de poderes toda vez que el Poder
Legislativo, mediante la sanción de esta norma, vino tan sólo a
establecer una nueva causal de extinción de la pena (no una
conmutación encubierta como alega el impugnante), facultad que le es
acordada por el art. 75 inc. 12 de la Ley Fundamental; y el Poder
Ejecutivo lo único que hizo fue aplicar la norma cuando se le presentó
el caso que el legislador contempló para sancionarla, por lo que se
colige que ninguno de los poderes señalados se han inmiscuido en la
esfera de actuación del Poder Judicial de la Nación.” (Voto de los
Dres. Bisordi, Rodríguez Basavilbaso y Catucci). Registro n° 7452.1.
Chukura O´Kasili, Nicholas s/recurso de inconstitucionalidad. 28/02/05.
Causa n° : 5795. Cámara Nacional de Casación Penal. Sala : I.
“Es el Poder Legislativo Nacional el que, en uso de la facultad que le
confiere el art. 75, inc. 12, de la C.N., ha fijado una causa de extinción
de la pena privativa de libertad (art. 64, ley 25.871, "Política Migratoria
Argentina"), que se da por cumplida cuando la expulsión se ejecuta.
De más está señalar que, cuando la norma constitucional confiere al
Legislador Nacional la facultad de dictar el Código Penal, lejos está de
circunscribir tal facultad a la sanción de un cuerpo legal unificando de
disposiciones penales, sino que confiere a dicho Poder del Estado
Argentino, la atribución de dictar normas -leyes en sentido estricto- de
naturaleza penal.” (Voto de la Dra. Capolupo de Durañona y Vedia,
adhieren los Dres. Hornos y Berraz de Vidal). Registro n° 6929.4.
Vivers, Robin s/recurso de inconstitucionalidad. 26/09/05. Causa n° :
5509. Cámara Nacional de Casación Penal. Sala : IV.
“El legislador nacional, en uso de las facultades conferidas por la
Constitución Nacional, ha establecido una causal de extinción de la
pena -la ejecución de la expulsión-, sin delegación alguna de tal
atribución, puesto que a la Administración sólo le cabe decidir respecto
de la expulsión del extranjero, decisión que, aun cuando resulte un
presupuesto necesario para la extinción de la pena, en modo alguno
importa conferirle facultades de disponerla, pues ella, que depende
además del cumplimiento de otros recaudos, queda en manos del juez
de ejecución penal.” (Voto de la Dra. Capolupo, adhieren los Dres.
Hornos y Berraz de Vidal). Registro n° 6929.4. Vivers, Robin s/recurso
de inconstitucionalidad. 26/09/05. Causa n° : 5509. Cámara Nacional
de Casación Penal. Sala : IV.
Frente a esta realidad, cabe recordar algunas estadísticas sobre
población carcelaria. En sólo 4 años, la cantidad de encarcelados en la
Argentina creció 30%. Así lo estableció el Centro Internacional para
Estudios Penitenciarios (ICPS) del King’s College de la Universidad de
Londres, institución creada en 1997 por el entonces Ministro del
Interior británico, Jack Straw y que es en la actualidad, una de las
referentes mundiales en temas de justicia criminal.
Según la séptima edición del trabajo que titulan "World Prison
Population List" y que consiste en un ránking de más de 200 países en
el que se indica cuántos presos hay en cada uno de ellos, la Argentina
pasó de tener 107 presos cada 100 mil habitantes en 2004 a 140 en
2007 (1,4 cada 1.000). Lo que indica un total aproximado de 54.500
argentinos presos.
Por su parte, según datos de la entidad argentina Unidos por la
Justicia, el crecimiento de la población carcelaria fue aún mayor, "con
un aumento de más de 45% entre 2002 y 2006. Hoy en día la
población carcelaria de la Argentina es cercana a las 65.000 personas,
lo que equivale a una tasa de encarcelamiento de aproximadamente
170 detenidos cada 100.000 habitantes".
La diferencia entre un número y otro, puede consistir en que no sean
tenidos en cuenta los presos federales, de acuerdo a lo indicado en el
diario Infobae.com (11 de diciembre de 2008). Con estas cifras, y
considerando que la capacidad del sistema penitenciario local es de
45 mil plazas, se obtiene que la superpoblación carcelaria ronda en
este momento, alrededor de 48%.
Según datos publicados por el diario Infobae el 6 de diciembre del año
2004, en la fecha de los fallos de la Cámara de Casación Penal, de las
9.800 personas alojadas en cárceles federales, el 25% serían
extranjeros. A su vez, se estimaba que un 12% de la población
carcelaria extranjera, unas 300 personas, estaría en condiciones de
ser expulsada por medio del beneficio que otorga la ley.
En la cárcel Federal de Misiones, por ejemplo, de los 177 internos que
existían a marzo de 2005 (Misiones Online.com), unos 22 presos
cumplían con los requisitos para la expulsión. Se estimaba que a dicha
fecha, al menos el 15 % de los presos que se encuentran alojados en
las cárceles misioneras eran extranjeros.
Los datos mundiales arrojan que la población penal crece a un ritmo
veloz. La Argentina no está sola en ese crecimiento que muestra el
resto del mundo y que ocurre también en la región, en países como
Chile o Brasil. Sin perjuicio de ello, y de que la solución definitiva debe
ser integradora y seguramente incluirá la construcción de nuevas
unidades, este instituto de la expulsión de extranjeros con condenas
penales resulta de aplicación.
Entiendo que a través de esta iniciativa, se recabará información sobre
el cumplimiento de este instituto por parte de la autoridad de
migraciones desde el año 2004, fecha de entrada en vigencia de la
ley. Y dará un panorama de qué tribunales están aplicando el mismo
ya sea en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como en
el interior del país.
Por su parte, también resulta interesante relevar el número de
cancelaciones de residencia por comisión de delitos con penas
privativas de la libertad que se han producido desde dicha fecha, al
presente.
Y por último, conocer no sólo la ley aplicable ante la falta del dictado
de un Reglamento de Migraciones -tal como lo prevé el art. 26 de la
Ley 25.871-, sino cuál es el criterio aplicable a los “procesados” frente
a la falta de previsión de la norma de dicha situación.
Por los motivos expuestos, solicito a mis pares el acompañamiento
con la aprobación del presente proyecto de comunicación.
Marcelo A. H. Guinle. -