Agriculture and Rural Development Directorate-General
Anuncio
Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural Evaluación de las medidas de la PAC relativas al sector del lúpulo Resumen ejecutivo - 7 de diciembre de 2009 Evaluación de las medidas de la PAC relativas al sector del lúpulo DG de Agricultura y Desarrollo Rural – Nota de síntesis El presente informe de evaluación incluye una descripción de la situación actual del sector del lúpulo de la UE dentro del contexto internacional y un análisis de la eficacia, eficiencia, coherencia y pertinencia de las medidas de la Política Agrícola Común relacionadas con este sector, y en particular de los efectos de la reforma de la PAC sobre el mismo (sobre todo la disociación de las ayudas, establecida por el Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo). La evaluación abarca el período 2005-2007, y su método de análisis se basa en la utilización de una diversidad de bases de datos y herramientas analíticas: 1. Las bases de datos principales son las siguientes: RICA (Red de Información Contable Agrícola), IHGC (Convención Internacional de Cultivadores de Lúpulo), informe Barth, informe Hopsteiner sobre el comercio del lúpulo, sitio web Brewers for Europe, Eurostat y la DG AGRI. 2. Las herramientas analíticas utilizadas son: la simulación financiero-económica (Financial Economic Simulation, FES), que nos permite analizar los efectos de la reforma de la PAC al nivel de explotación sobre los indicadores más importantes, y la herramienta Face-IT, con la que es posible determinar la rentabilidad relativa de los cultivos de lúpulo en comparación con otras alternativas. 3. Investigación bibliográfica basada en la identificación, lectura y análisis de fuentes de información secundarias, como reglamentos relativos a la PAC, documentos de política, informes de la Comisión, etc. 4. Entrevistas con las asociaciones de productores, operadores y comercializadores, ministerios y administraciones, así como con grupos interesados a nivel de la UE. 5. Al objeto de reforzar las pruebas empíricas y de profundizar en el análisis, estudios de casos en determinadas regiones de la República Checa (región de Zatec Ustecky), Alemania (región de Hallertau), España (región de Castilla y León) y el Reino Unido (región de Kent). I Descripción de la situación del sector europeo del lúpulo en el contexto internacional I 1 Producción y oferta de lúpulo en la UE Aunque en el conjunto de la agricultura europea el lúpulo se presenta como un nicho de mercado, su cultivo tiene gran importancia para determinados Estados miembros, especialmente Alemania y la República Checa. Alemania es uno de los principales países productores a escala global y representa, junto con Estados Unidos, más de la mitad de la producción anual del mundo. La participación relativa de Alemania en la producción total de la UE ha ido en aumento. Por otro lado, la UE en su conjunto representa más de la mitad de la superficie sembrada de lúpulo en el mundo, a pesar del retroceso experimentado durante los primeros años de la presente década. Sin embargo, la reciente 2|Página Evaluación de las medidas de la PAC relativas al sector del lúpulo DG de Agricultura y Desarrollo Rural – Nota de síntesis ampliación de los cultivos en Estados Unidos probablemente hará disminuir, a lo largo de los próximos años, la cuota de participación de la UE en la producción mundial de lúpulo. Durante la última década, el número de cultivadores de lúpulo en los países europeos productores ha descendido a un ritmo constante, aunque el tamaño de las explotaciones —cuya extensión media varía considerablemente dentro de la UE— se ha incrementado. Las superficies dedicadas, respectivamente, a las variedades de lúpulo aromático y de lúpulo amargo suponen aproximadamente una proporción de dos a uno. Los rendimientos de todas las variedades y la producción de ácido alfa por hectárea han aumentado considerablemente desde el inicio de esta década (aunque no de manera uniforme todos los años) y también se ha incrementado, de forma moderada, el contenido de ácido alfa. La demanda está determinada básicamente por el consumo de cerveza elaborada con lúpulo. La producción de cerveza aumentó notablemente durante la primera mitad de la década, estabilizándose a partir de entonces; los fabricantes compiten intensamente entre sí para ganar cuota de mercado, y se ha producido una gran concentración a lo largo de los últimos veinte años. Europa representa aproximadamente una tercera parte de la producción mundial de cerveza. Sin embargo, la demanda de lúpulo no depende exclusivamente del consumo de cerveza en total, sino también de las preferencias de los consumidores: la demanda se está desplazando hacia cervezas menos amargas, con un menor contenido de lúpulo. Los precios del lúpulo, especialmente en el mercado de contado, están fuertemente influidos por la climatología y por el nivel de las existencias. Cerca del 40 % de la producción mundial es objeto de intercambios comerciales entre los países. El comercio tiene una importancia especial para la UE, dado que Europa absorbe aproximadamente el 80 % de las exportaciones mundiales (excluyendo el mercado intracomunitario) y cerca del 50 % de las importaciones. I 2 El marco de políticas en la UE El Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo estableció las disposiciones comunes aplicables a la PAC reformada. Introduce nuevas medidas, como la disociación de las ayudas, los pagos parcialmente no disociados y los pagos directos nacionales complementarios. La presente evaluación, además de tener en cuenta este Reglamento de carácter integral, contempla las disposiciones del Reglamento (CE) nº 1952/2005 del Consejo, de 23 de noviembre de 2005, por el que se establece la organización común de mercados (OCM) en el sector del lúpulo. Las funciones de la OCM consisten en la organización de los productores, el control del proceso de certificación y la prospección y comercialización en terceros países. Además de este marco de políticas, hemos incorporado igualmente a nuestra evaluación otros factores de influencia que podrían afectar eventualmente al desarrollo del sector, como son la posible evolución de la producción y de la estructura de las explotaciones. Entre los restantes 3|Página Evaluación de las medidas de la PAC relativas al sector del lúpulo DG de Agricultura y Desarrollo Rural – Nota de síntesis factores de influencia se incluyen las distintas formas en que los Estados miembros aplican la legislación, así como toda una serie de elementos diversos: desde los beneficios indirectos derivados de unas mejores prácticas agrícolas y de la situación económica hasta los cambios tecnológicos y climáticos. II Evaluación de las medidas de la PAC relacionadas en el sector del lúpulo, en particular los efectos de la reforma de la PAC – Conclusiones principales II 1 ¿Hasta qué punto las medidas de la PAC en apoyo del lúpulo han afectado las decisiones sobre producción de los agricultores en las zonas de cultivo tradicionales? Los márgenes brutos del cultivo de lúpulo parecen ser muy elevados en comparación con los posibles cultivos alternativos. En la mayor parte de las regiones productoras, el lúpulo es el cultivo más rentable en términos de margen bruto. A pesar de la disociación, la producción de lúpulo sigue siendo atractiva en comparación con la mayoría de los cultivos alternativos, en particular el trigo común y la remolacha azucarera. La rentabilidad relativa del lúpulo frente a la horticultura en campo abierto ha disminuido. Por otro lado, el análisis de las tendencias de la producción indica que ésta no ha experimentado un descenso por causa de la disociación. Además, la diferencia de márgenes tiene que ser importante para poder actuar como catalizador de un cambio de cultivo, debido a las inversiones a fondo perdido ya realizadas, por ejemplo en maquinaria y enrejados. Los cambios de cultivo están limitados por la necesidad de poseer conocimientos específicos sobre este tipo de cultivo, además de unas tierras y unas condiciones climáticas determinadas. El papel desempeñado por las agrupaciones de productores varía según los países. Algunas de ellas disponen de personal suficiente y ofrecen una ayuda administrativa importante, apoyando por ejemplo la modernización de las plantaciones de lúpulo (como intermediarios en la concesión de créditos), la introducción de nuevas variedades y la investigación relativa al control de enfermedades. Con frecuencia tienen una función importante en el apoyo a la producción en las zonas de cultivo tradicionales. II 2 ¿Hasta qué punto las medidas de la PAC en apoyo del lúpulo han contribuido a mantener los ingresos de los productores? Las ayudas al lúpulo de la UE no son la principal fuente de ingresos para las explotaciones europeas de lúpulo, ya que en nuestro ejercicio de simulación tan sólo representan alrededor del 5 % de las rentas totales. No obstante, estas ayudas tienen importancia para los ingresos de los agricultores, independientemente de que estén disociadas o no. En principio, los ingresos de los agricultores no se ven afectados significativamente por el hecho de que las ayudas de la UE estén asociadas a la producción o disociadas de ella, aunque, por otra parte, la forma de aplicar la reforma de la PAC puede influir sobre las ayudas. 4|Página Evaluación de las medidas de la PAC relativas al sector del lúpulo DG de Agricultura y Desarrollo Rural – Nota de síntesis El análisis realizado demuestra que, para una explotación de lúpulo de tipo medio, la disociación no conlleva cambios significativos en las rentas agrícolas. Los ingresos relativamente altos que tenían los cultivos de lúpulo con anterioridad a la reforma se mantienen. Por otra parte, la reforma puede haber originado algunos cambios (menores) en los ingresos de determinadas explotaciones, dependiendo de la estructura de las mismas y del régimen aplicado. En caso de pasar a pagos a tanto alzado, algunos agricultores verán mermados sus ingresos como consecuencia del elevado nivel histórico de las ayudas. II 3 ¿Hasta qué punto las medidas de la PAC en apoyo del lúpulo han provocado cambios estructurales en las explotaciones y en la distribución geográfica de la producción? Los fenómenos que afectan a las estructuras de producción, es decir, la tendencia hacia un mayor tamaño de las explotaciones y un menor número de cultivadores, al igual que las tendencias en el aspecto geográfico, es decir, la disminución de la superficie cultivada en los países con menor producción y la reducción progresiva en prácticamente todos los demás, están siendo impulsadas por las fuerzas del mercado, por los desarrollos en materia de agronomía (incluida la aparición de nuevas variedades amargas con un mayor rendimiento por hectárea) y por los cambios demográficos, pero no por las medidas de la PAC. II 4 ¿Hasta qué punto las medidas de la PAC en apoyo del lúpulo han contribuido a garantizar unos niveles suficientes de producción para atender las necesidades del sector descendente, y hasta qué punto han modificado la distribución geográfica de este último? A pesar de un cierto estancamiento durante los últimos años, la producción de cerveza muestra una tendencia ascendente en Europa (y en el resto del mundo). La producción de ácido alfa, aunque tiene una cierta volatilidad de un año a otro, parece estable a nivel global. Se trata aquí de tendencias que actúan a largo plazo. No se ha podido hallar ningún nexo causal sólido con las medidas de apoyo de la PAC, en particular con la disociación. Los contratos de futuros contribuyen a la estabilidad del mercado del lúpulo, y las agrupaciones de productores contempladas en las medidas de la PAC desempeñan un papel esencial dentro de este sistema, muy apreciado por los fabricantes de cerveza como relativa garantía del suministro futuro. En cuanto a la distribución geográfica de las industrias transformadoras, no existe ninguna relación con la disociación de las ayudas de la PAC. El coste del lúpulo representa un porcentaje muy pequeño dentro de los costes totales del sector. II 5 ¿Hasta qué punto las medidas de la PAC en apoyo del lúpulo han contribuido a estabilizar los mercados y a garantizar unos precios razonables para los consumidores? Las medidas de la PAC actualmente en vigor cumplen una función en la estabilización de los mercados, especialmente a través de las agrupaciones de productores, que no se han visto afectadas por la reforma de la PAC de 2003. La disociación no parece haber tenido efecto alguno sobre el sector descendente, ni sobre la estabilidad del mercado en particular. Las agrupaciones de 5|Página Evaluación de las medidas de la PAC relativas al sector del lúpulo DG de Agricultura y Desarrollo Rural – Nota de síntesis productores consiguen reducir los efectos de la volatilidad de los precios para los cultivadores, aunque no pueden eliminarla por completo. Su principal herramienta para limitar dicha volatilidad consiste en un instrumento de mercado, esto es, en los contratos de futuros que negocian por cuenta de sus miembros. II 6 ¿Hasta qué punto el objetivo de garantizar niveles suficientes de producción (en cantidad y calidad) en las zonas de cultivo tradicionales es pertinente respecto a las necesidades de las industrias usuarias (p. ej. en cuanto al valor añadido de la producción local)? Los motivos que inducen a los fabricantes de cerveza a establecerse en un país no tienen relación con la disponibilidad de lúpulo en dicho país ni con la necesidad de estar situados cerca de una zona tradicional de producción. No obstante, los cerveceros que deciden utilizar determinadas variedades de lúpulo por motivos relacionados con su aroma pueden optar por aprovisionarse del mismo en regiones específicas, pero se trata de fabricantes que operan en un determinado nicho de mercado. Las grandes fábricas de cerveza utilizan diferentes variedades de lúpulo procedentes de las distintas regiones del mundo. II 7 ¿Hasta qué punto las medidas de la PAC en apoyo del lúpulo han servido para promover el desarrollo rural de las zonas de producción tradicionales, en lo relativo al empleo y a la viabilidad económica de las mismas? Las tendencias en el sector del lúpulo se han ajustado a la marcha del mercado, lo que incluye la estabilidad de éste resultante de una mayor fortaleza de las agrupaciones de productores, el superávit estructural subyacente, la estructura demográfica de los cultivadores y el hecho de que los costes de los factores de producción crecen más rápidamente que los ingresos. No hay indicios de que la disociación haya afectado al empleo o a la viabilidad económica en un grado apreciable, o en un grado tal que induzca a los agricultores a dejar de cultivar lúpulo. Son muy pocas las nuevas incorporaciones, lo que indica que probablemente el sector del lúpulo no resulta atractivo, debido sin duda a las importantes inversiones iniciales que requiere una explotación de este tipo, en comparación con su viabilidad económica y con otras posibles actividades agrícolas. Los núcleos más fuertes de este sector corresponden a la República Checa (por el gran tamaño de sus explotaciones) y a Alemania (cuyas agrupaciones de productores tienen una gran fuerza, ostentando una posición de liderazgo histórico dentro del sector). Por lo que respecta a los productores de los otros Estados miembros, parece que su situación económica podría llegar a ser problemática durante los próximos años, salvo que consigan reducir sus costes. II 8 ¿Hasta qué punto las medidas de la PAC aplicables al sector del lúpulo a partir de la reforma de 2003 han sido eficaces a la hora de alcanzar los objetivos propuestos? En lo concerniente a la eficacia de las medidas de la PAC, cabe concluir que las relativas al sector del lúpulo no han ejercido, en términos generales, efectos importantes sobre el mismo. Se trata de un sector que está orientado al mercado desde hace años, y donde también las medidas de la PAC, como es el caso de las agrupaciones de productores, llevan en vigor desde hace años. A pesar de ello, 6|Página Evaluación de las medidas de la PAC relativas al sector del lúpulo DG de Agricultura y Desarrollo Rural – Nota de síntesis medidas como la disociación, las agrupaciones de productores y las normas de calidad pueden considerarse eficientes, porque no generan costes adicionales que no estén compensados con beneficios suficientes para los cultivadores. Por cuanto se refiere a las agrupaciones de productores, podemos concluir que también son eficientes, desde el momento que prestan una variedad de servicios a sus miembros y que ejercen una influencia limitada, pero positiva, sobre el mercado del lúpulo en su conjunto. Como posible indicador aproximado de su eficiencia, hemos podido advertir que los miembros siguen apoyando económicamente a sus agrupaciones, a pesar de que no tienen obligación de hacerlo. No obstante lo anterior, la reforma de la PC no ha aumentado (ni disminuido) su eficiencia. II 9 ¿Hasta qué punto las medidas de la PAC en apoyo del lúpulo han facilitado (o impedido) el logro de una administración y gestión simplificada y más eficaz? La reforma de la PAC de 2003 redujo de modo consistente la carga de trabajo administrativo de los organismos nacionales, generando ahorros de tiempo y de recursos humanos dedicados a estas tareas. La carga de trabajo que soportan las agrupaciones de productores se percibe como razonable y no supone unos costes importantes. En los casos en que dichas agrupaciones no ayudan a sus miembros a tramitar las solicitudes de subvención, los agricultores deben incurrir en costes adicionales, cuya cuantía difiere entre los distintos países de la UE, ya que necesitan contratar asesores externos. La disociación se considera especialmente eficiente frente a las ayudas económicas anteriores (es decir, las asociadas a la producción) porque, aunque los agricultores reciben aproximadamente las mismas sumas de dinero, no tienen que suministrar el mismo volumen de datos a la UE. Los pagos disociados conllevan un menor gasto en gestiones administrativas. El registro de los contratos no se considera especialmente oneroso, aunque los intermediarios comerciales consideran que la normativa actual en esta materia representa una vulneración de la confidencialidad de los acuerdos, debido a los datos que es preciso facilitar a los organismos nacionales. Si la única finalidad del registro consiste en proporcionar estadísticas «informativas», debemos considerar que esta disposición no es eficiente. Queda por ver si la misma aporta valor añadido dentro de un régimen neutral respecto a las opciones de tipo de producción. II 10 ¿Hasta qué punto las medidas de la PAC en apoyo del lúpulo son coherentes con el objetivo perseguido por la reforma de 2003 de promover una agricultura más competitiva y orientada al mercado? La posición de dominio de la UE en el sector del lúpulo se ve amenazada por los Estados Unidos, cuyos cultivos alcanzan una mayor productividad y donde la estructura de la producción es más competitiva. Las medidas de la PAC y la reforma de ésta no desempeñan directamente ningún papel a este respecto. La disociación y demás medidas de la PAC no han ejercido ninguna influencia sobre el proceso de reestructuración que se está produciendo en Europa. Dicho proceso, provocado por el mercado, ha obligado a un cierto número de productores a abandonar el lúpulo, con el resultado de 7|Página Evaluación de las medidas de la PAC relativas al sector del lúpulo DG de Agricultura y Desarrollo Rural – Nota de síntesis un incremento en el tamaño medio de las explotaciones dedicadas a este cultivo. Sin embargo, la superficie total de cultivo se está reduciendo. Las nuevas empresas que están surgiendo deberían ser más eficientes por efecto de las economías de escala. Los científicos europeos han desarrollado nuevas variedades y los cultivadores han renovado sus plantaciones, recuperando con ello gran parte del terreno perdido en cuanto a productividad. Aunque éste es el caso de Alemania, no ocurre lo mismo con otros países de la UE, que siguen rezagados en este aspecto de la productividad. El éxito de Alemania se debe a su capacidad para innovar y cambiar rápidamente a variedades con mayor contenido de ácido alfa. II 11 ¿Hasta qué punto las medidas de la PAC en apoyo del lúpulo han afectado al medio ambiente? Existe toda una serie de factores que son o podrían ser beneficiosos para el medio ambiente, como el cultivo de nuevas variedades, los sistemas de riego modernos (que consumen menos agua), y la utilización de plaguicidas y fertilizantes. Sin embargo, no hay datos que permitan atribuir efectos causales a las medidas de reforma de la PAC. En lo relativo a los posibles riesgos medioambientales que supondría el abandono de tierras, parece que las tierras que dejan de utilizarse para cultivar lúpulo no se abandonan, sino que se aprovechan para otros cultivos, aunque carecemos de datos concretos a este respecto. Recomendaciones Nuestras recomendaciones son las siguientes: • La UE debe continuar aportando su apoyo a las rentas a través de los pagos disociados, en lugar de los no disociados, dado que los primeros han demostrado tener una mayor eficiencia en el sector del lúpulo y constituyen una guía más adecuada para las decisiones de inversión. • Con el fin de aumentar la estabilidad del mercado y salvaguardar los ingresos de los agricultores, las organizaciones de productores deben seguir promoviendo la negociación de contratos de futuros por cuenta de sus miembros. • El sector debe seguir utilizando y desarrollando los instrumentos dirigidos a fomentar la inversión y la innovación, al objeto de introducir los cambios estructurales necesarios para aumentar su competitividad y productividad a nivel internacional. • Las agrupaciones de productores deben continuar sensibilizando a sus miembros sobre las implicaciones medioambientales de sus decisiones en temas de producción, como por ejemplo el uso de fertilizantes y plaguicidas. 8|Página Evaluación de las medidas de la PAC relativas al sector del lúpulo DG de Agricultura y Desarrollo Rural – Nota de síntesis • La UE y los Estados miembros deben proseguir sus esfuerzos encaminados a reducir la carga de trabajo administrativo que, en todos los países productores, acompaña a las medidas de la PAC para el sector del lúpulo. 9|Página
