PLAN TERRITORIAL PARCIAL DE DONOSTIALDEA

PLAN TERRITORIAL PARCIAL DONOSTIA-SAN SEBASTIÁN
(DONOSTIALDEA-BAJO BIDASOA - DONOSTIALDEA-BIDASOA BEHEA)
AVANCE
2.- AVANCE METODOLÓGICO. DIAGNÓSTICO YOBJETIVOS
DE ORDENACIÓN
2.1.- AVANCE METODOLÓGICO
Según el artículo 12 de la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco el Plan
Territorial Parcial deberá contener las siguientes determinaciones :
a) Definición de los objetivos de la ordenación a partir del análisis del estado actual del
territorio, de la situación socioeconómica y sus posibilidades de evolución.
b) Señalamiento de los espacios aptos para servir de soporte a las grandes infraestructuras,
según sus características.
c) Definición de la ubicación de los equipamientos de interés común para el área o zona
objeto del Plan.
d) Criterios, principios y normas generales a los que habrá de atenerse la ordenación
urbanística.
e) Definición de los espacios que hayan de ser objeto de remodelación, regeneración o
rehabilitación con el fin de evitar su degradación o de conseguir su recuperación para
usos, total o parcialmente, distintos, así como de los programas a desarrollar a estos
efectos y de las medidas de apoyo encaminadas a incentivar su realización.
f) Cuantificación de las superficies de suelo que hayan de reservarse en todo caso con
destino a alguna de las siguientes finalidades :
S Construcción de viviendas de protección oficial, tanto de promoción pública como
privada, o cualesquiera otras que en el futuro pudieran ser limitadas en su precio final
mediante regulación específica.
S Promoción pública de suelo industrial al objeto de posibilitar la formación de
polígonos urbanizados.
g) Criterios, normas y principios necesarios para el desarrollo de las determinaciones
contenidas en las Directrices.
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Los presupuestos metodológicos básicos a partir de los cuales se propone que el PTP de
Donostialdea-Bajo Bidasoa fundamente el enunciado de los contenidos expresados en el art. 12
de las DOT son los siguientes :
• El PTP establecerá un Modelo de Ordenación Territorial como base argumental para la
sistematización y justificación del conjunto de sus contenidos.
• El PTP podrá sugerir alternativas de ordenación no necesariamente coincidentes con las
planificaciones sectoriales y a los planes generales municipales vigentes o en curso de
gestación.
• El PTP proyectará sus propuestas para un horizonte temporal que supere las
solicitaciones coyunturales derivadas de las políticas de intervención urbanística e
infraestructural a corto plazo. Se establece un horizonte de 16 años. 2002 a 2018.
• El PTP instrumentará, a través de la difusión pública de su Avance, el cauce para el
contraste entre los planteamientos derivados de la lógica de la ordenación territorial
general y las diferentes solicitaciones territoriales de carácter específico.
• Las grandes infraestructuras en proyecto (2º cinturón viario, nueva red ferroviaria,
futura configuración del puerto) constituyen factores determinantes y decisivos en el
devenir de la ordenación del territorio y deben considerarse, por tanto, como variables
de estudio preferencial en el marco del PTP.
Desde una perspectiva más concreta, se plantea como cuestión metodológica importante
en la elaboración del PTP la consideración de una escala intermedia de subdivisión espacial que,
superando las barreras tradicionales de la delimitación de los términos municipales, se adopte a
la configuración geográfica del territorio y refleje las recientes tendencias de gestión
mancomunada de los servicios y de promoción comarcal de nuevas iniciativas de desarrollo
económico.
Esta subdivisión no se configura exclusivamente como un instrumento de carácter
operativo, sino que responde a la confluencia de una serie de factores geográficos, políticos y
socio-económicos que permiten diferenciar dentro del marco general del Área Funcional una
serie de ámbitos o comarcas dotadas de identidad local y especificidad propia, tanto desde la
óptica de la caracterización de su territorio físico como desde la evaluación de su problemática
socioeconómica.
Se establece en el PTP la siguiente subdivisión en “ámbitos territoriales” o “cuencas de
población y empleo” :
S Bajo Bidasoa : Corresponde a las cuencas territoriales del Bidasoa y Jaizubia. Comprende
los municipios de Hondarribia e Irún, que junto con el municipio de Hendaya ya
participan en un proceso de progresiva gestión supramunicipal del territorio.
S Oarsoaldea : Corresponde a la cuenca territorial de la Bahía de Pasajes. Comprende los
municipios de Lezo, Oiartzun, Renteria y Pasaia y los distritos de Alza y Bidebieta de
Donostia-San Sebastián.
S Centro de Donostialdea : Corresponde al Centro de Donostia-San Sebastián y su ámbito
inmediato de influencia. Comprende con el término municipal de Donostia-San
Sebastián, excepto los distritos de Alza, Bidebieta y Zubieta, y coincide sensiblemente
con el territorio situado al Norte del futuro trazado del 21 Cinturón.
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S Corredor del Urumea : Corresponde sensiblemente al ámbito espacial de la cuenca
media del Urumea, comprendiendo los términos municipales de Astigarraga, Hernani y
Urnieta.
S Bajo Oria : Corresponde sensiblemente al ámbito espacial de la cuenca del Bajo Oria
inscrita dentro del A.F. de Donostialdea-Bajo Bidasoa, comprendiendo los términos
municipales de Usurbil y Lasarte-Oria, el distrito de Zubieta de Donostia-San Sebastián y
el municipio de Andoain que se configura como una rótula de encuentro con la zona
Norte de Tolosaldea en la que desempeña funciones de subcabecera comarcal.
Esta nueva desagregación geográfica del Área Funcional obedece a una incipiente
organización comarcal, actualmente en fase formación, fundamentada en factores como:
– El sustrato territorial como soporte coherente para una nueva organización funcional
que posibilite la progresiva superación administrativa de las delimitaciones
municipales.
– La escala comarcal como el marco adecuado para la intervención operativa sobre el
problema de la creciente movilidad urbana.
– Los ámbitos supramunicipales como la escala de intervención adecuada para las
mancomunidades de servicios y las agencias de desarrollo económico.
ÁREA FUNCIONAL DE DONOSTIALDEA-BAJO
BIDASOA
INDICADORES POR SUBÁREAS
POBLACIÓN
Habitantes
Nº EMPLEOS/POB.
OCUP.
BAJO BIDASOA
71.700
0,83
OARSOALDEA
95.000
0,82
CENTRO DE
DONOSTIALDEA
155.300
1,07
URUMEA
27.600
1,04
BAJO ORIA
36.400
0,87
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2.2.- LA ORDENACIÓN TERRITORIAL. EVALUACIÓN Y DIAGNÓSTICO
Como resultado de la evaluación global de los diferentes aspectos temáticos considerados
en el proceso de análisis de la información relativa a la ordenación territorial del área funcional
de Donostialdea-Bajo Bidasoa se extraen una serie de conclusiones básicas.
Estas valoraciones sintéticas deben contemplarse desde diferentes ángulos de análisis en
correspondencia a los diversos niveles de relación que se establecen entre el territorio y las
distintas solicitaciones sociales que sobre él se proyectan :
• El territorio como configurador básico del desarrollo y como soporte de los valores y
recursos del medio natural.
• El área funcional como lugar estratégico por su condición de corredor de paso de la red
europea de transporte y comunicaciones.
• El área funcional como referente urbano y cultural y social por su triple condición de
capital administrativa de Gipuzkoa, núcleo constituyente del sistema de ciudades de la
CAPV y parte esencial en el europroyecto de la conurbación transfronteriza BayonaSan Sebastián.
• El área funcional como ámbito de residencia y trabajo de una población de 386.000
habitantes.
Repasemos a continuación la síntesis diagnóstica sobre la ordenación territorial del Área
Funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa desde cada una de estas perspectivas de análisis.
Desde la óptica de la consideración del territorio como configurador básico del desarrollo
y como soporte de los valores y recursos del medio natural se puede extraer la siguiente
evaluación general :
• Las excepcionales condiciones geográficas que presenta el Área Funcional de
Donostialdea-Bajo Bidasoa ofrecen unos valores y recursos naturales a salvaguardar y
potenciar como activos territoriales de máximo interés.
• La accidentada topografía del Área Funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa mediatiza
de forma decisiva la configuración de su ordenación territorial. La escasez de terrenos
adecuados para la ocupación urbanística condiciona sustancialmente la toma de
decisiones relativas al desarrollo urbanístico e infraestructural y encarece
extraordinariamente el precio del suelo.
• El actual modelo de concentración del desarrollo urbanístico e infraestructural a lo
largo de los valles y sus corredores transversales se considera como sustancialmente
adecuado, ya que posibilita la optimización del aprovechamiento racional de los
recursos espaciales disponibles. Naturalmente, todo ello condicionado a que se
controle la excesiva densificación y se preserve el correcto dimensionamiento del
sistema hidrográfico.
Desde la óptica de consideración del área funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa como
lugar estratégico por su condición de corredor de paso de la red europea de transporte y
comunicaciones se derivan las siguientes conclusiones :
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• La red básica de transporte y comunicaciones de Donostialdea-Bajo Bidasoa cumple
una doble función : absorbe los tráficos exteriores de travesía y, a la vez, resuelve los
tráficos de agitación interna. Esta superposición de tráficos se produce tanto en la red
general de carreteras como en la red ferroviaria y genera en ambos casos una serie de
interferencias recíprocas que impiden su optimización como soporte de una demanda
funcional determinada. Aspectos contradictorios, tales como la política de peajes, la
regulación de tráficos, la cadencia de enlaces o estaciones, la adopción de medidas de
corrección de impactos, el aumento de la seguridad, etc.., resultarán difícilmente
resolubles mientras coexistan solicitaciones heterogéneas y antagónicas sobre los
mismos soportes circulatorios.
• La consolidación de las travesías de la red general de comunicaciones por el interior de
las áreas urbanas no resulta funcionalmente operativa y, a la larga, tampoco resulta
rentable. Configura importantes barreras urbanas, genera fuertes impactos ambientales
y, sobre todo, bloquea la reconversión funcional de las infraestructuras como canales
de accesibilidad interna. Además, las necesidades de adaptación de las infraestructuras
de travesía a las demandas de aumento de capacidad y de mejora de su funcionalidad
resultan social, técnica y económicamente más asumibles con la progresiva apertura de
nuevas variantes exteriores y con la diversificación de la red, que con la estrategia del
sobredimensionamiento sistemático de la red preexistente.
• El Modelo Funcional para la futura organización de la red general de carreteras
derivado de la planificación actual responde a ópticas de corto y medio plazo y adolece
de planeamientos de planificación territorial global a largo plazo.
• El sector del transporte por carretera constituye una actividad económica muy
significativa en el Área Funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa. Sin embargo, la
posición de ventaja relativa que le confiere a la comarca su posición estratégica puede
quedar contrarrestada si no se resuelve la disponibilidad de espacio que demanda el
desarrollo de la actividad.
Desde el punto de vista de la consideración del Área Funcional de Donostialdea-Bajo
Bidasoa como conurbación urbana aglutinada al centro de servicios terciarios de Donostia-San
Sebastián se extraen las siguientes conclusiones :
• La oferta terciaria y dotacional que proyecta Donostia-San Sebastián hacia el exterior
no reside únicamente en el centro de la ciudad sino que se distribuye y articula sobre el
conjunto de su entorno comarcal de forma diversificada.
• Además de las funciones terciarias propias de la centralidad urbana de Donostia-San
Sebastián como capital de Gipuzkoa y como parte sustancial del sistema de ciudades de
la CAPV, el Área Funcional presenta un fuerte potencial de proyección como futuro
escenario para la acogida y desarrollo de actividades terciarias ligadas al proyecto de
eurociudad transfronteriza Bayona-San Sebastián.
• Como activos terciarios configuradores de la futura oferta global del Área Funcional no
deben dejar de contemplarse las potencialidades específicas que cada comarca puede
proyectar de forma diversificada y complementaria a la amplia gama de equipamiento
terciario de Donostia-San Sebastián.
Finalmente, se plantean una serie de conclusiones sobre la consideración del Área
Funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa como el ámbito de residencia y trabajo de sus 386.000
habitantes. Desde esta perspectiva se extrae el siguiente diagnóstico básico:
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• El modelo actual de ocupación espacial en Donostialdea-Bajo Bidasoa, caracterizado
por la concentración urbana en los fondos de los valles y en los corredores
transversales, resulta adecuado, ya que ofrece buenas condiciones de habitabilidad a la
población, permite la optimización de los escasos recursos espaciales disponibles y
resulta compatible con la preservación de las condiciones naturales y paisajísticos del
entorno.
• La densidad media de las áreas urbanas residenciales de Donostialdea-Bajo Bidasoa,
que asciende a 65/70 vivienda/Ha, puede considerarse como muy aceptable en
consonancia con las características topográficas del territorio.
• El modelo actual de distribución de los asentamientos urbanos en Donostialdea-Bajo
Bidasoa, caracterizado por el reparto equilibrado de la población sobre el conjunto del
territorio, resulta, así mismo, idóneo, ya que potencia la conservación de las
particularidades y principales señas de identidad urbana de cada uno de sus núcleos de
población. El reparto descentralizado de las áreas más habitadas de población confiere
equilibrio y diversidad al conjunto de la conurbación y resuelve con naturalidad la
imbricación entre la trama urbana y medio rural circundante.
• La estructura polinucleada de Donostialdea-Bajo Bidasoa constituye, así mismo, un
activo de su organización urbana. La existencia de una serie de centro urbanos con
identidad propia enriquece sensiblemente la funcionalidad del sistema urbanístico
residencial, facilita la localización diversificada de las áreas productivas y ofrece el
acercamiento directo e inmediato de la población a los servicios de equipamiento
dotacional básico.
• La distribución relativa de la población y el empleo en las diferentes comarcas del Área
Funcional se encuentra sensiblemente equilibrada, no superando en ningún caso del
18% el desequilibrio existente dentro de una comarca entre su población empleada y el
número de puestos de trabajo.
Resulta algo más desequilibrado el perfil reparto dentro de cada comarca entre los
empleos secundarios y terciarios. Con respecto a la media del Área Funcional el Centro
de Donostialdea concentra el empleo terciario, y el Bajo Bidasoa se encuentra
equilibrado y las comarcas de Oarsoaldea, Urumea y Bajo Oria presentan un déficit
relativo de sector terciario.
Este equilibrio entre empleo y población constituye un objetivo deseable ya que
contribuye a minorar sensiblemente el volumen global de los desplazamientos diarios
entre trabajo y residencia.
• Demanda el Área Funcional la configuración de un sistema integrado de transporte
público que racionalice el funcionamiento coordinado de los diferentes operadores y
minimice la utilización de vehículos privados.
• Por último, se plantea una reflexión general sobre la caracterización de las inercias del
crecimiento urbanístico en el Área Funcional. Actualmente, y como resultado de una
gestión urbanística global configurada mediante el sumatorio de las estrategias
urbanísticas particulares de cada uno de los Ayuntamientos, los crecimientos
urbanísticos, y sobre todo los residenciales, vienen reproduciendo, salvo excepciones,
los pesos demográficos relativos a cada término municipal. Se da la circunstancia, por
tanto, de que en la actualidad el Área Funcional no crece en función de la capacidad de
acogida de las diversas partes de su del territorio, sino proporcionalmente al tamaño
demográfico de cada uno de sus municipios.
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2.3.- CRITERIOS Y OBJETIVOS DE ORDENACIÓN
Se exponen a continuación los criterios y objetivos de ordenación general que constituyen
la base argumental con la que se fundamenta la idoneidad de las diferentes propuestas planteadas
en el PTP.
Surgen del contraste de las principales conclusiones extraídas en el proceso de evaluación
y diagnóstico sobre la problemática del Área Funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa desde la
óptica de su ordenación territorial. Son los siguientes :
• Preservación y potenciación de los recursos naturales y los valores paisajísticos del
territorio como bien de uso y de disfrute ambiental de la población y como factor
añadido de potenciación y proyección exterior de los activos terciarios del Área
Funcional.
• Aceptación y consolidación del modelo de ordenación territorial actual como la base
de partida idónea para ordenación espacial de las nuevas infraestructuras y la acogida
de los futuros crecimientos urbanísticos, por tratarse de un modelo caracterizado por la
adaptación de los corredores del desarrollo urbano a la configuración general de la
estructura del territorio.
Adopción, por tanto, de un esquema básico de adaptación a la configuración del
medio físico como el medio apropiado para delimitar referencialmente el futuro
alcance espacial de los nuevos desarrollos urbanísticos.
• Red de Carreteras. Progresiva separación de los tránsitos de paso de los tráficos de
agitación interna, priorizando la diversificación de la red con nuevos itinerarios al
recurso del hiperdimensionamiento de la red existente. Estrategia de creación de
variantes exteriores para la futura canalización periférica de los tráficos de travesía.
Reutilización de la red básica actual como canales de distribución urbana primaria.
Aplicación de peajes exclusivamente a los tráficos exteriores de travesía.
o Adopción de un modelo funcional de horizonte temporal a largo plazo para la
futura configuración de la red general de transporte y comunicaciones en el
Área Funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa. Acomodación de los programas
de intervención infraestructural a corto y medio plazo a las estrategias de
funcionalidad y escala territorial derivadas de dicho modelo.
• Red Ferroviaria. Trazado exterior de la futura red ferroviaria en ancho U.I.C.
Progresiva transferencia del tránsito de mercancías a la red exterior U.I.C.
Reconversión de la red actual de Renfe en red metropolitana de cercanías y
potenciación, así mismo, de la red de Euskotren como red metropolitana de cercanías.
• La hipotética construcción del Puerto Exterior constituye un factor de una
trascendencia económica que rebasa el marco propositivo del PTP. Su desarrollo
supondría indudablemente un vuelco en la valoración de las potencialidades de
dinamización urbanística del ámbito de la Bahía de Pasaia y del conjunto de
Oarsoaldea en el contexto general del Área Funcional. No obstante, como criterio de
ordenación también se contemplan estrategias de planificación más modestas,
compatibles con dicho escenario futurible, pero no supeditadas a la confirmación de su
viabilidad. Concretamente, se propone la consolidación de la actual actividad
portuaria, mediante su especialización y mejora con el apoyo territorial del corredor de
Gaintxurizketa, y, complementariamente, la reconversión terciaria del Muelle de
Herrera, la regeneración urbanística del ensanche de Pasai Antxo y la recualificación
paisajística y ambiental de todo el perímetro urbano del recinto portuario.
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• Dotación de recursos espaciales dentro del Área Funcional de Donostialdea para el
sector del transporte por carretera.
• Constitución de un sistema de transporte público unificado para la totalidad del Área
Funcional. Integración en una red común del conjunto de los actuales operadores,
mediante la creación de un Consorcio de Transporte. Configuración de una serie de
intercambiadores, estaciones intermodales y dotaciones de aparcamiento disuasorio en
puntos estratégicos de la red.
• Estrategia de potenciación y valoración de la diversidad de alternativas que ofrece el
Área Funcional en su proyección externa como “Comarca de Servicios”. Se propone la
desconcentración de los equipamientos terciarios y dotacionales de escala general
sobre el conjunto de Donostialdea-Bajo Bidasoa, mediante su distribución en red sobre
la totalidad del territorio.
• Estrategia de integración de las nuevas de actividades económicas y terciarias del A.F.
de Donostialdea-Bajo Bidasoa en el marco del Proyecto de Eurociudad Bayona-San
Sebastián, ámbito de ordenación territorial de escala superior que ofrece claras
oportunidades de complementariedad espacial, infraestructural y dotacional.
• Consolidación del modelo actual de ocupación espacial de Donostialdea-Bajo Bidasoa,
modelo caracterizado por la concentración urbana densa sobre los valles y sus
corredores transversales y la preservación del territorio intersticial situado a cotas
altimétricas más elevadas. Esta disposición espacial permite aprovechar los terrenos
más apropiados para el desarrollo urbanístico intensivo sin incidir en áreas de
topografía más accidentada.
Este criterio general debe compatibilizarse con la obligación de evitar la disposición de
áreas con excesiva densificación edificatoria y con la necesidad de garantizar la
suficiente disponibilidad de espacio para la correcta preservación de los cauces
fluviales.
• Consolidación y potenciación del modelo urbanístico actual basado en la coexistencia
dentro del Área Funcional de diferentes núcleos de población con identidad urbana
propia. Conservación de la estructura polinuclear actual como la base sobre la que
apoyar la futura organización del conjunto de la conurbación, resolviendo el
crecimiento global del Área Funcional mediante la expansión proporcionada de cada
comarca a partir de la estructura urbanística de sus núcleos urbanos preexistentes.
Introducción de correcciones territoriales a la inercia actual de crecimiento derivada
de la gestión urbanística municipalista. Para ello, se plantea un criterio de ponderación
al alza dentro del conjunto de la conurbación de los índices de expansión urbana de los
núcleos periféricos menos desarrollados y con mayor capacidad de acogida,
desincentivando, en paralelo, las inercias de crecimiento de las áreas urbanas centrales
más pobladas y densificadas.
La incentivación de las previsiones de crecimiento sobre las áreas externas con mayor
capacidad de acogida enfatiza el criterio de favorecer la distribución poblacional sobre
el conjunto del territorio, evitando la excesiva concentración sobre las áreas centrales
del Área Funcional que ya presentan los mayores niveles de densificación espacial.
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• Conservación y optimización de la situación de equilibrio existente en la actualidad
entre la población y el empleo dentro de cada comarca del Área Funcional.
Introducción de medidas de potenciación del sector terciario en las comarcas de
Oarsoaldea, Urumea y Bajo Oria para reducir el déficit relativo existente con respecto
a la media del Área Funcional. La diversificación de usos y la autosuficiencia de
actividades dentro de cada subárea constituye el primer paso para el tratamiento de la
movilidad, minorando la necesidad creciente de desplazamientos motorizados diarios
que provoca la concentración de usos en comarcas especializadas en una actividad
urbana determinada.
• Se plantea, en síntesis, para el Área Funcional un modelo urbano de “descentralización
concentrada” o “ciudad polinucleada en red”, como opción alternativa a la deriva
inercial hacia un modelo de “centralización globalizada” como resultado de la excesiva
concentración de los crecimientos en torno a los focos de mayor centralidad comarcal.
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