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Capítulo 2
¿Cómo afecta la Constitución nuestra vida cotidiana?
Cuando se habla de la Constitución como la norma superior de la organización
institucional, resulta de interés, penetrar ciertos aspectos esenciales del ser humano que
fundamentan este aserto.
El ser humano es por naturaleza un ser sociable, dotado de inteligencia, libertad y
voluntad que le permiten discernir sobre valores y autodeterminarse para actuar en la
vida.
Su sociabilidad no es sólo instintiva sino que, también, libre y voluntaria. Sus aspiraciones
que van más allá de su propia existencia, le llevan a asociarse con otros primero para
fundar la familia, y luego para crear asociaciones intermedias que le permitan realizar
proyectos de larga duración y, obviamente, para fundar la sociedad, ya que no es capaz de
realizar tales expectativas en soledad. De allí que la sociedad es natural y esencial al ser
humano. Al ingresar en la esfera pública los seres humanos adquirimos especial conciencia
de nuestra propia dignidad, igualdad con los otros, libertad como autogobierno y
disposición cívica para tomar parte activa de los asuntos públicos. Por ello, la participación
política es un deber de toda persona en sociedad. La sociedad es así responsabilidad de
todos sus miembros, quienes tienen derechos pero también obligaciones, en primer
término por la responsabilidad de fundarla, de conservarla y perfeccionarla, tal como se
afirma en el preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: “el
individuo, por tener deberes respecto de otros individuos y de la comunidad a que
pertenece, tiene la obligación de esforzarse por la consecución y la observancia de los
derechos reconocidos en este Pacto”.
Pero el ejercicio de la libertad, en sociedad, no obstante ser propio de su naturaleza, suele
generar dificultades pues no todos hacen un discernimiento acertado entre el bien y el
mal y por ello, muchos en el ejercicio de su libertad causan daños a otros de modo que la
solución del recto ejercicio de este derecho pasa por establecer límites legítimos a esa
libertad para hacer posible la convivencia en justicia y paz social. Y ello requiere, entonces,
del Derecho, es decir de una regulación de las conductas del ser humano en sociedad.
Por eso los filósofos decían, donde está el ser humano está la sociedad y donde está la
sociedad está el derecho que busca la Justicia, el Orden Público, la Paz social, la Seguridad
Jurídica y el Bien Común de la sociedad.
Y si bien tratándose de los derechos esenciales del ser humano ellos emanan de su propia
naturaleza, también deben ser reconocidos por la sociedad que se encarga de protegerlos
y hacerlos efectivos. Eso se hace a través de la Constitución. Es por eso que resulta
relevante conocer qué es una Constitución, qué cosas regula y qué reglas existen para que
una Constitución sea coherente con un enfoque de Derechos Humanos.
La Constitución es un acuerdo sobre los derechos y la forma de ejercer el poder.
La Constitución Política de la República (CPR) es “la norma más importante de nuestro
ordenamiento jurídico. Establece los principios políticos, culturales, sociales y económicos
esenciales que determinan la organización del Estado y las atribuciones y competencias de
sus órganos. Asimismo, consagra los límites del ejercicio del poder público y el
reconocimiento de derechos individuales y colectivos, que tienen todas las personas que
se encuentran bajo la potestad de Estado” 1. De hecho, hay autores que consideran a la
Constitución como el reflejo de las bases sobre las cuales se forma la comunidad política2.
Para el INDH, la CPR “debe ser un reflejo de los acuerdos mínimos dentro de una sociedad
democrática. Es en este texto fundamental donde se debe expresar el consenso esencial
que proporciona las bases para la cohesión del cuerpo social y en el que también se
manifiestan los principios que estructuran la identidad colectiva” 3. A su vez, el INDH
recalca que, dado que la CPR es fruto de un momento histórico especifico, debe ser capaz
de reflejar los valores imperantes que la sociedad estima fundamentales para el desarrollo
de un determinado modelo de convivencia4.
Las constituciones están compuestas de dos apartados, una parte dogmática que se
refiere a los fines y funciones del Estado, los derechos que se les reconocen a las personas
y colectivos y sus garantías, así como los principios políticos de la organización del Estado
y a quiénes se les reconocerá como ciudadanos/as. Y otra parte, denominada parte
orgánica, que se refiere al diseño de la institucionalidad con que se dotará el Estado, para
cumplir con lo dogmático, especificando su conformación, atribuciones, y los
procedimientos a través de los cuáles actuar.
De este modo, los derechos consignados en la constitución son un límite y a la vez una
hoja de ruta para la actuación de los órganos del Estado, pues en la carta fundamental se
establece lo que deben hacer y lo que no pueden hacer los órganos del Estado.
1
INDH, Informe Anual sobre la Situación de los Derechos Humanos en Chile, 2010, p. 25.
Ghai, Y. y Galli, G., Constitution Building Processes and Democratization, International Institute for
Democracy and Electoral Assistance, 2006, p.7.
3
INDH, Op. Cit., 2014, p. 17.
4
INDH, Op. Cit., 2010, p. 31.
2
Es relevante señalar que, en su parte dogmática, una Constitución generalmente
establece, además del catálogo de derechos que se reconocen a las personas, algunas
garantías que permiten resguardar los derechos fundamentales directamente en
tribunales, que son de tramitación rápida y que no requieren intermediación de
abogado/as. En general dichas garantías se conocen como Habeas Corpus, Amparo y
Protección. En esos mecanismos, lo relevante es resguardar que sean efectivos, expeditos,
oportunos y pertinentes, además de fácil acceso que permita hacer valer los derechos que
se han reconocido5. Sin esta posibilidad de exigencia de protección, no estaríamos
hablando de derechos plenos.
El acuerdo que se plasmará en la Constitución debe ser construido de manera
participativa: la democracia.
El acuerdo social fundamental, al que llamamos Constitución, debe ser fruto de un
proceso en el que se ven representados todos los grupos de la sociedad, reconociendo la
calidad de las personas como sujeto/as de derecho y considerando la participación y la
igualdad como principios rectores del marco de derechos humanos. En este sentido, el
marco de derechos humanos permite construir una sociedad que no excluye a algunos
sectores de la comunidad social y/o política y que no otorga privilegios a ningún grupo en
particular. Esta idea, respecto a cómo deben gestarse los acuerdos en una sociedad,
incluyendo desde luego al acuerdo fundamental que representa la Constitución, es el
sustento de un sistema de gobierno democrático.
En lo que refiere a la forma de gobierno, “la democracia es un sistema político que
permite el funcionamiento legítimo del Estado, en el que las decisiones colectivas son
adoptadas, normalmente, por los representantes electos por el pueblo o mediante
mecanismos de participación directa que, excepcionalmente, delibera con procedimientos
definidos por éste”6. La democracia, es por tanto, una forma de convivencia y una forma
de organización socio-política que reconoce que la legitimidad del poder tiene sustento en
la participación efectiva de todos los sectores de la sociedad en su ejercicio.
En este sentido, en una democracia, la Constitución (y todos los demás acuerdos sociales
que se traducen en normas jurídicas) deben responder a la voluntad de la mayoría. Pero
como la realidad política es dinámica y cambiante, se requiere también que el marco
jurídico dé respuesta a esos cambios en forma adecuada, mediante mecanismos de
reforma constitucional, que puedan recoger adecuadamente esta nueva voluntad
5
PIDCP, art. 2.3.a); CADH, art. 25
GARCIA Pino Gonzalo & CONTRERAS Vásquez Pablo. Diccionario Constitucional Chileno, Cuadernos del
Tribunal Constitucional, Número 55, Año 2014.
6
soberana, en el nuevo contexto social y de desarrollo que se viva. La capacidad para
adecuar la carta fundamental a los nuevos requerimientos políticos y sociales, es una
manera significativa de defensa del sistema constitucional y la cultura democrática.
El acuerdo que recoja la Constitución debe respetar los derechos de todas las personas.
Desde la perspectiva de derechos humanos, es relevante la forma en que se adopta el
acuerdo constituyente, como los límites a las posibilidades de esos acuerdos. Es decir, las
decisiones que toma la mayoría, que se expresan a través de la actuación del Estado,
tienen un límite: los derechos humanos. En consecuencia, la mayoría no puede adoptar
acuerdos que limiten o perturben los derechos humanos. El Estado, incluyendo a todo/as
sus representantes, por tanto, no puede vulnerar esos derechos en el ámbito de su
actuación, aunque ello haya sido acordado por la mayoría.
Lo anterior se desprende, en primer término, del preámbulo de la Declaración Universal
de Derechos Humanos, que señala que los “Estados Miembros se han comprometido a
asegurar, en cooperación con la Organización de las Naciones Unidas, el respeto universal
y efectivo de los derechos y libertades fundamentales”. De la misma manera, el resto de
los instrumentos del sistema internacional de derechos humanos compromete a los
Estados firmantes a respetar tales derechos, lo que se constituye como una obligación
jurídica contraída por el Estado.
Así, por ejemplo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconoce igual
compromiso (art.1) y, además señala el “deber de adoptar disposiciones de derecho
interno” que “fuesen necesarias para hacer efectivos” los derechos y libertades
reconocidas en este tratado (art. 2). Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, reafirma que “cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su
territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto”7.
Además, este pacto y el de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establecen que
“ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de reconocer
derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar
actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos o libertades
reconocidos en el Pacto, o a su limitación en medida mayor que la prevista en él”, ni
“admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales
reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos
7
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Art. 2.y Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, art. 5.
o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en
menor grado”. 8.
Pese a lo anterior, el Estado puede restringir algunos derechos, de forma ordinaria o
extraordinariamente. Las limitaciones ordinarias son aquellas leyes que regulan el
ejercicio del derecho atendiendo al interés general y asegurando el máximo goce del
conjunto de los derechos humanos9. Las limitaciones extraordinarias o excepcionales, en
tanto, corresponden a aquellas que se producen sólo durante circunstancias de
emergencias sociales o institucionales, que deben estar claramente definidas para que no
se invoquen o interpreten arbitrariamente.
El artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que los
Estados podrán hacerlo “en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que
amenace la independencia o seguridad del Estado Parte” pero “en la medida y por el
tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación” y “siempre que tales
disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el
derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión u origen social".
Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha definido que la
afectación de derechos fundamentales durante períodos de excepción constitucional,
debe cumplir con dos requisitos formales esenciales: el cumplimiento de los principios de
proclamación y de notificación, es decir, dar a conocer y publicitar a la ciudadanía la
determinación de responsabilidades sobre la adopción y ejecución de medidas
excepcionales, y la extensión de las limitaciones a sus derechos impuestas por el Estado.
La notificación implica que los Estados informen de manera inmediata a los demás Estados
Parte de las disposiciones, los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en
que se dará por finalizada la suspensión. En otras palabras, se debe proclamar a nivel
interno y notificar a la comunidad internacional.
Estas situaciones extraordinarias tampoco facultan a suspender el conjunto de derechos,
sino solo a suspender temporalmente y en debida proporción aquellos derechos que la
circunstancia requiera restringir, habiendo algunos derechos que en ninguna situación o
contexto pueden verse limitados, como la vida, la integridad personal, incluyendo la
prohibición de tortura, la libertad de conciencia y los derechos políticos, entre otros10.
8
Constitución Política, Art. 5 inciso primero.
Convención Americana de Derechos Humanos, Art. 30.
10
Convención Americana de Derechos Humanos, Art. 27.2 y Pacto Internacionales de Derechos Civiles y
Políticos, Art. 4.2.
9
La Constitución debe contemplar un ejercicio controlado del poder y con apego al
derecho
a) División de funciones
El principio de separación de funciones impone que cada uno de los poderes del Estado
debe ejercer sus funciones de forma separada e independiente, sin ningún tipo de
interferencia o intromisión por parte de los otros, con el fin de lograr una adecuada
coordinación por separación, especialización y división de las funciones estatales y de
potenciar los frenos y contrapesos que equilibran el poder estatal, evitándose así la
arbitrariedad. No obstante lo anterior, es importante reconocer que el poder o soberanía,
pese a que existen numerosos órganos que participan en su ejercicio, es uno e indivisible.
La separación de los poderes es un pilar para la democracia, pues en los sistemas
autoritarios no existe la independencia del poder judicial y, a menudo, las instituciones
otorgan poderes excepcionales a una persona que domina la vida política y que interviene
o anula el poder legislativo, no permitiendo mantener la representación de la voluntad
soberana del pueblo.
El marco de los derechos humanos requiere de límites al poder, pues su concentración en
la figura del Estado u otro mecanismo que concentre autoridad, no puede ser ejercida sin
resguardos hacia las personas. Por ello, se necesita una forma de organización del poder
que contemple controles internos para que no se generen situaciones de abuso o
corrupción, y se mantenga su uso en los marcos de legitimidad que ha establecido el
acuerdo democrático y los valores de derechos humanos asentados en la dignidad de las
personas.
Por ello, es fundamental que las funciones del poder se ejerzan de manera separada y
distinta. Así, es posible ejercer el control de unos órganos sobre otros, lo que implica una
vigilancia constante y recíproca.
b) Principio de legalidad
La Declaración Universal establece que es “esencial que los derechos humanos sean
protegidos por un régimen de Derecho”11. Ello no sólo implica que los derechos humanos
deben estar garantizados jurídicamente, generando obligaciones para los Estados, sino
también que los órganos del Estado actúen con apego a la legislación que reconoce dichos
derechos.
11
Declaración Universal de Derechos Humanos, preámbulo.
De esta manera, el principio de legalidad implica que los órganos del Estado rijan su
actuación de acuerdo a la normativa vigente. Lo que limita sus posibilidades de actuar a lo
que está expresamente mandatado en la ley.
Este principio es sustantivo desde el punto de vista de los derechos humanos, dado que si
los órganos del Estado no actúan con apego a lo que la legislación dispone, todo
reconocimiento normativo a los derechos humanos en dicha legislación resulta inútil.
c) Respeto de Derechos Humanos
El ejercicio controlado del poder implica que el mismo tiene límites claros. En este sentido,
es importante señalar que, en el ejercicio de sus funciones, los agentes del Estado deben
respetar los derechos humanos.
Ello implica, en primer lugar, reconocer esos derechos en los instrumentos normativos
pertinentes, tal como establece el artículo 2 de la Convención Americana de Derechos
Humanos.
De la misma manera, el Estado debe resguardar esos derechos con garantías e
institucionalidad suficiente, tanto a nivel judicial como administrativa.