La experiencia de la accountability social en México frente al
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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 La experiencia de la accountability social en México frente al rediseño de políticas públicas de transparencia Salvador Mora Velázquez Introducción La implementación de políticas de control conducen a una redefinición de los asuntos públicos como una acción pública de corresponsabilidad en la que gobernante­gobernado se ven inmersos, elementos cualitativos establecen esta relación a partir de la responsiveness, que como cualidad gubernamental apela a gobiernos sensibles que están atentos para responder a las demandas, a las necesidades y preferencias que manifiesta la sociedad a la que se gobierna. Este ensayo advierte que lograr este proceso de vinculación requiere que la ley determine los derechos sobre el acceso a la información, para que se vuelva un elemento significativo para dotar al ciudadano de los elementos necesarios y así pueda asumirse en un poder de contralor sobre la actividad pública del conjunto de cuerpo administrativo con que cuentan los diversos órdenes de gobierno. Desde esta perspectiva las acciones de vigilancia, denuncia y calificación se constituyen en parte de los ejercicios ciudadanos de vinculación y de relegitimación desde la óptica política de los gobiernos, bajo este enfoque la "accountability social" se retoma como parte de los nuevos mecanismos de control ciudadano que buscan redimensionar el trabajo gubernamental con un carácter más público, de esta forma la regulación de la rendición y obligación es un requerimiento que garantiza políticas de transparencia de las que no deben estar exentos los actos gubernamentales. Es decir, el ciudadano asume un rol protagónico de permanencia constante para cuidar y saber de los excesos de los servidores públicos, por eso hay que impulsar la presencia del ciudadano como un agente­vigilante de las conductas púbicas de sus gobernantes ya que pueden ocurrir casos tan insólitos que van contra buenas prácticas gubernamentales. De esta manera los objetivos de las políticas de transparencia se establecen a partir de afirmar el sentido ciudadano de los gobiernos quienes encuentran su capacidad de decisión y de blindaje de intereses particulares a partir de favorecer los valores incrementales de la transparencia y la rendición de cuentas como una acción que busca ofrecer canales de comunicación con la ciudadanía desde un enfoque horizontal que permite el ejercicio societal de la "accountability social". Es ente escenario que las políticas públicas de transparencia demandan y se inscriben en parte de los instrumentos ciudadanos que se plantean acciones vinculantes de participación en y para los asuntos públicos, en donde el gobierno es un actor que garantiza la redefinición del modelo de implementación de las políticas, bottom up (visión desde abajo) nos ofrece la alternativa de un modelo corresponsable que de forma bidireccional se incorpora a la toma de la decisión gubernamental u organizacional, en esta modelación el gobierno garantiza una ampliación de principios igualitarios­ que requieren de la instrumentación de políticas de amplitud de derechos bajo la jurisdicción estatal. 1 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 En esta idea de ciudadano el Estado reconoce una función protectora y garante mediante el reconocimiento del imperio de la ley –rule of law­, mientras el ciudadano vive ­goza de las garantías de una vida cívica garantizada bajo prácticas de justa observancia de la ley. Esta observación de la ley le permite establecer adecuados canales de consulta vinculante en los que el Estado está obligado a ofrecer un efectivo reparto de beneficios a partir de la consideración de una categoría ciudadana en una dimensión social Gobierno representativo y rendición de cuentas La consolidación del proyecto democrático en México es parte de las preocupaciones con que nos enfrentamos en la presente década, pues los avances en políticas de control con que contamos para pedir cuentas a los gobiernos se encuentran en una situación compleja ya que las prácticas de rendición de cuentas y transparencia están expuestas a la corrupción que muchas veces se ve incentivada por la falta de un eficaz modelo en el que los principios de justicia y legalidad determinen nuestra convivencia social. Para lograr esta revisión hay que reconocer la experiencia que los miembros de la sociedad establecen con el poder y la administración gubernamental, es así que la búsqueda de un proyecto de transparencia requiere repasar valores implícitos en la cultura política, en los diversos espacios de acceso que los gobiernos establecen para buscar intercambios simbólicos o concretos ya sean de servicios o de demandas que determinan problemas que aquejan al conjunto de la sociedad, ya que para reproducir el valor de la transparencia y la rendición de cuentas la sociedad es un actor estratégico para la “…creación del derecho, como condición para la aceptabilidad y respetabilidad de las normas…” Gargarella (2012) Desde esta posición entendemos que el proceso de construcción de un proyecto de control y transparencia requiere del rediseño de las políticas públicas que más allá de un mecanismo de gestión gubernamental hay que entender como parte de los mecanismos sociales de participación con que la sociedad mantiene procesos iterativos de relación con el gobierno. Así como en la justicia prima el criterio de imparcialidad en la construcción de políticas de control aparece un mismo criterio que por transferencia podemos adoptar, es así que la imparcialidad debe entenderse al interior de la transparencia y la rendición de cuentas como un principio de no diferenciación en el que todo o la mayoría de proyectos gubernamentales deben regularse bajo los principios que determinan un gobierno responsable con su sociedad. De cierta manera valoramos que la imparcialidad forma parte de las características que determinan la responsiveness, que como cualidad gubernamental apela a gobiernos sensibles que están atentos para responder a las demandas, a las necesidades y preferencias que manifiesta la sociedad a la que se gobierna. Es así que proponemos que la rendición de cuentas es una forma de relación con la ciudadanía por parte del poder político, que contario a los modelos delegativos que Guillermo O’donnell ha estudiado, asumimos que los gobiernos representativos entienden las políticas de control como parte del marco ético­normativo que regula su actividad pública. Para lograr que exista la proclividad de la rendición de cuentas nos obliga a redimensionar el papel del representante como un agente que garantiza la existencia de gobiernos responsables, de esta manera la distancia que separa y distingue al gobernante del gobernado no es motivo para que el gobierno representativo asuma que cuenta con un boleto que le autoriza a ejercer el poder de manera discrecional. 2 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Lograr el equilibrio entre la independencia que el mandato constitucional establece para establecer un gobierno y la necesidad del control sobre el gobernante, es una de las preguntas más importantes que deben resolverse. Ya que lejos de ser binomios antagónicos la libertad de la representación y el control del representado, son procesos complementarios que determinan un círculo virtuoso en cualquier gobierno. De esta manera se blinda el proyecto estatal de que se construya un Estado de Derecho atenuado o formas de gobernación autoritarias. En este escenario de conformación de proyectos gubernamentales sensibles a la rendición de cuentas y la transparencia hay que reconocer que dentro de la democracia la dimensión legal y política de las políticas de control manifiestan un escenario del que hay que tener claro las fronteras conceptuales de ambas esferas o dimensiones, para ello precisemos que la dimensión legal de la rendición de cuentas refiere a “…a aquellos mecanismos institucionales diseñados para asegurar que las acciones de los funcionarios públicos están enmarcadas legal y constitucionalmente…” Peruzzotti(2007:5), mientras que la dimensión política apela a “…la capacidad de la ciudadanía para hacer que las políticas gubernamentales reflejen sus preferencias…” Peruzzotti y Smulovitz(2002:27), es en esta dimensión que cobra sentido la responsabilidad y sensibilidad del gobernante que complementada con una estrategia o mecanismos óptimos ciudadanos para hacerse escuchar por el gobernante materializa la rendición de cuentas como un ejercicio de un gran impacto social. Es así que la democracia cuando se propone como objetivo concretar la diversidad de opiniones que conforman la opinión pública redimensiona su papel que va más allá de un proyecto procedual para significarla como una forma de distribución del poder que se guía por los principios mínimos que determinan la existencia de la democracia: igualdad y libertad como factores mínimos permiten articular un proyecto que se piensa incluyente, de un efectivo reparto del poder que se autoregula a partir del establecimiento de mecanismos de control y autocontrol en el que las competencias y funciones están establecidas en y por la ley, quien como marco regulatorio dispone de las herramientas para configurar el momento democrático como el espacio del imperio de la ley. En este escenario en el que la ley determina los derechos y obligaciones la información se convierte en un elemento significativo para dotar al ciudadano de los elementos necesarios para conformar una especie de poder de contralor sobre la actividad pública del conjunto de cuerpo administrativo con que cuentan los diversos órdenes de gobierno. Una cualidad requiere ser manifiesta para entender a la información como ejercicio de transparencia, la obligación que tienen los organismos públicos para difundir asuntos que caen dentro de su competencia y atribución, costos, proyectos, incluso aspectos que no sean regulados por las políticas de protección de datos personales, es así que se establece un compromiso por transparentar la actividad gubernamental. Sin embargo, existen ejemplos en contra de esta factibilidad que en la vida cotidiana están a la luz, desde el luego el desigual acceso a los bancos de información públicos ha hecho posible que aparezcan nuevos ricos o por lo menos que especuladores obtengan ganancias desmedidas, producto de las relaciones casi exclusivas con el poder político. El costo económico que implica la solicitud de la información pública es hoy un problema que se magnifica si la solicitud de información implica expedientes de los que se requiere obtener copias certificadas. Actualmente Infomex se ha convertido en el portal que homologó y estandarizó el proceso de solicitud de información pública gubernamental. 3 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Uno de los problemas que hemos advertido arriba es el costo para adquirir copias de la información proporcionada, asimismo hay que agregar el tipo de información que se ofrece ya que hay espacios en los que Infomex al ser la “ventanilla única” del gobierno federal mexicano para la solicitud de información pública, no tiene competencias para que haga pública la información de órganos autónomos. A pesar de que el gobierno federal sea el encargado de solicitar ante el poder Legislativo federal el presupuesto correspondiente al órgano autónomo. Por ejemplo, para este ensayo hicimos la petición de información ante el Instituto Federal Electoral con el objetivo de saber el costo que tienen los gastos de representación de los funcionarios de primer nivel así como los Consejeros Electorales, el salario de los empleados de confianza, empleados de base, prestaciones, son datos que a pesar de formar parte de la base de datos con que cuenta la Secretaria de Hacienda y Crédito Público la información no satisfizo nuestro pedimento ya que el Instituto Federal Electoral al ser un órgano autónomo cuenta con su propia normatividad que regula la transparencia y rendición de cuentas, con lo que más que contar con un eficiente sistema de información advertimos la complejidad y baja efectividad para proporcionar los datos solicitados. El resultado de nuestra búsqueda nos lleva a ámbitos formales como es la Ley de Egresos de la Federación en donde no aparece el desglose del recurso que se asigna al órgano autónomo que estamos analizando. Asimismo se hace mención a la reglamentación interna del Instituto pero sólo al tabulador sin que en él se advierta el número de empleados de base y confianza con que cuenta el Instituto. Mucho menos en la información a la que nos remite Infomex nos ofrece la posibilidad de saber el costo de los gastos de representación. Hay casos como el Poder Judicial en el orden estatal en el que la asignación de los recursos que se publicitan sólo ofrecen los montos totales tal y como es aprobada la partida por los congresos locales, en el caso que ponemos a consideración, tratamos de saber el costo de los tribunales electorales locales, en los casos que nos importa resaltar se advierte en los documentos oficiales que al ser poderes autónomos el poder Judicial es autónomo para establecer los criterios así como el monto de los recursos que se asignarán en materia electoral. Como puede advertir el lector no existe un principio de transparencia que uniforme y que permita contar con un sistema federalizado en materia de transparencia y rendición de cuentas. Es oportuno señalar que hay estados de la República en los que contar incluso con la información que proporciona la Ley de Presupuesto de Egresos correspondiente al año fiscal corriente es casi imposible, pues se publica la exposición de motivos así como el monto total del gasto del correspondiente estado de la República, más no el desglose donde se muestre partidas, y presupuesto por secretarias. Bajo estas conductas nocivas la transparencia y la rendición de cuentas se ve expuesta a no cumplir sus objetivos, pero también a que no se dimensione la utilidad pública y social que la rendición de cuentas guarda. Si bien es cierto tenemos que considerar que no todo acto requiere de este elemento altamente democratizador pero si de alguna manera de forma relativa, pues es factor determinante de la calidad de cómo se gobierna, ya que la transparencia y la rendición de cuentas involucra a un ciudadano comprometido que activamente participa de cada uno de los procesos en los que se ve envuelto, pero su límite en su capacidad de acción y de involucramiento depende de una efectiva ley de acceso a la información pública y esta apenas está en formación, así es como queremos entender las demasiadas acciones contra fácticas que determinaron nuestra búsqueda del monto que se gasta en el órgano electoral federal así como en el tribunal electoral perteneciente al poder Judicial. 4 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Por ello, como concepto la transparencia no puede darnos demasiada luz sobre su capacidad. Sin embargo, asumamos que sin libertad de información los gobiernos carecerían de la suficiente legitimidad lo que demeritaría su gestión. La calidad en la publicitación de las fuentes de información depende de que el gobierno reconozca sus atribuciones y asuma sus responsabilidades (Pasquino,1999:36) como un cuerpo político­administrativo en el que los ciudadanos han delegado el ejercicio del poder para materializar los objetivos y metas planificadas. Aquí lo interesante es cómo se logra que estas metas no se desvirtúen, el elemento garante es la ley que emana como principio del régimen legalmente constituido. Sin embargo las normas y principios que definen el papel del gobierno, (atribuciones y responsabilidades), por sí mismo no involucra ninguna posibilidad de hacer transparente las acciones del gobierno, pues se requiere de un proyecto político que sostenido en un efectivo modelo de separación de poderes cuenta con un gobierno que garantiza la división de las funciones del poder político, así como el papel que juega el ciudadano en la conformación y funcionamiento de ese gobierno. Técnicamente estamos en presencia de la República democrática representativa que bajo los principios liberales reconoce que la opacidad no es un principio viable para su desarrollo. Modificar este comportamiento o mantenerlo en la influencia de la transparencia y la rendición de cuentas tenemos que valorar la función de la existencia de la Accountability como valor, como un principio ético propio de la democracia que materializa un proyecto abierto en el que los acuerdos y negociaciones determinan una específica forma de interacción entre gobierno y gobernados. La rendición de cuentas para y en la democracia Entendemos que la rendición de cuentas permite para y en la democracia dos valores: a) la generalización de la confianza social. Referir a este valor nos obliga a exponer el cómo funciona la democracia, y lo que podemos advertir es que este régimen requiere de un mínimo de confianza que envuelve el desempeño de las instituciones y los actores, es así que se determina la legitimidad como parte del binomio legal­legítimo, lo que proporciona los elementos suficientes de estabilidad política que permiten establecer un proyecto basado en la gobernabilidad –bajo los principios de eficacia y efectividad se construyen los pilares fundamentales de la doble dimensión de la legitimidad como valor de origen y como valor conforme al grado de satisfacción con el desempeño gubernamental­ en donde las agencias de control son las partes originarias de los principios del mantenimiento del proyecto político a partir de que permiten “…el establecimiento de reaseguros institucionales que actúan en el eventual caso de que la confianza que el ciudadano ha depositado en cierto funcionario o político se ve traicionada…” Peruzzotti (2007:7) y b) la institucionalización de mecanismos de señalamiento. La rendición en un régimen democrático se traduce en una práctica preventiva, correctiva y de mejora de las políticas y prácticas institucionales, señalamos lo anterior ya que los canales de la accountability funcionan “… como mecanismos inmediatos de señalamiento que permiten a un gobierno corregir comportamientos o políticas sin tener que esperar el veredicto electoral…” Peruzzotti (2007:8) 5 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Esta posibilidad de corrección sólo es posible por las garantías que brinda la democracia, es decir la garantía de una vida social estable significa la construcción de un sistema que tiene en el rule of law el fundamento del régimen democrático ya que como condición suficiente del reconocimiento constitucional de un proyecto político plural es aquel que encuentra tres condiciones necesarias: a) el respeto de las libertades que determinan la condición del ser ciudadano, el principio primigenio de una sociedad democrática basada en la autonomía e independencia de sus miembros, esto es, lo que se busca garantizar es la condición autónoma y libre de los individuos integrantes que como miembros del Estado reclaman el respeto irrestricto de sus libertades; b) la garantía de los derechos civiles es un elemento que confirma la función del Estado frente a la sociedad, ya que son los derechos individuales aquellos que se justifican en la acción del uso de las libertades, destaquemos aquellas libertades sobre la posesión de bienes, respeto y garantía de la vida propia, por ejemplo; c) el reconocimiento de la obligatoriedad de la rendición de cuentas es el tercer elemento que como un sistema cultural de prácticas societales posibilita que los agentes y actores públicos y privados sean sujetos de observación y de sanción a partir de mecanismos de control con el objetivo de regular las prácticas que la ley reconoce como atributos pero que al mismo tiempo sientan precedente sobre la legalidad de los actos, es así que lo legal y legítimo se conforman en un modelo virtuoso de responsabilidad sobre la esfera público­social. De esta manera hacemos surgir el naciente mundo de la gobernanza. Reconocemos que la gobernanza requiere superar el modelo de toma de decisión de top down (visión de arriba hacia abajo), ya que no se logra resolver desde un proyecto que tiene una visión unidireccional de los problemas y que a su vez entiende que el objetivo es hacer gobernable y estable toda organización que está encaminada a asumir una función de representación. Por ello pensamos que el bottom up (visión desde abajo) nos ofrece la alternativa de un modelo corresponsable que de forma bidireccional se incorpora a la toma de la decisión gubernamental u organizacional, de esta manera la lógica de reproducción del modelo integral de gobernanza reformula bajo un enfoque iterativo de relación top down­bottom up un proyecto público en el que lo políticamente deseable y lo administrativamente factible se traducen en una cultura de reconocimiento de pluralidad. Los déficit de legitimidad de la gestión como tratamos de presentarlo no se determinan por los resultados, la gobernanza apela a un modelo en el que no existe un actor dominante, por el contrario se entiende que la implementación de un proyecto público con gobernanza sólo es posible si existe la disposición por revalorar el interés social como fundamento que co­construye las decisiones de políticas, programas, líneas de acción que tratan de ofrecer las respuestas a los incrementales problemas que como decisores los agentes retoman para influir en los fenómenos particulares o generales que determinan la vida social. Es así que el dilema de la eficacia y la legitimidad de la práctica si se basan en un sólido sistema rule of law que se blinda para evitar que haya espacios en que la discrecionalidad de las instituciones con alguna capacidad de decisión impacte en los mecanismos autónomos de reproducción de un subsistema social, por ejemplo pensemos en el blindaje de la disposiciones reglamentarias o leyes particulares que establezcan criterios para la creación de empresas en donde la determinación de su conformación sólo primen criterios sustentados en la ley y no aquellos que los servidores públicos gubernamentales consideren a criterio propio necesarios; para ello, el mecanismo es oportuno pensar que el blindaje no sólo requiere de que participen más de un actor –de manera coordinada­ en la asignación de préstamos 6 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 o recursos para estimular o apoyos para la consolidación o creación de empresas, al mismo tiempo tenemos que asumir la correspondencia de las leyes particulares con las leyes generales, que como característica clave deben manifestar ser claras y estables. Es importante la advertencia de la estabilidad y la claridad ya que es muy probable que si la ley no reconoce que la estabilidad reproduce principios de certidumbre jurídica tampoco vemos que la claridad se entienda que su existencia permite que haya un acceso a la justicia en circunstancias semejantes para todos. Es decir, la universalidad permite estandarizar una ley que define la existencia de un Estado Democrático de Derecho que como condición suficiente y necesaria permite establecer la autonomía o frontera entre lo público y lo privado. Es así que el estado democrático de derecho funda una relación en donde las competencias están bien delimitadas, pero que también permite , sin embargo aun se encuentran obstrucciones para un buen desempeño, por eso para corregir esas pequeñas y oscuras regiones que el ejercicio del poder encuentra como recovecos en su función se cuenta con el otro pilar que permite acotar la desmesura del poder político: la rendición de cuentas. Antes de proseguir con nuestro análisis es importante reconocer que la accountability (rendición de cuentas) no es un concepto estático pues su relevancia se refuerza a partir de la mirada de qué actor se ve involucrado en el proceso de vigilancia de la acción gubernamental. La conformación de agentes de rendición de cuentas requieren de un entorno factible para su trabajo, destacando que no estamos ante faltas de capacidad de acción, un fuerte impulso para desarrollar una cultura de rendición de cuentas requiere de órganos de fiscalización que cuenten con autonomía no sólo técnica para impulsar revisiones que deriven en sanciones ejemplares sino también hay que promover una necesaria distancia de los intelectuales, sociedad y medios de comunicación que permita la conformación de una sólida opinión pública que tiene la importante tarea social de fungir como un actor crítico, una especie de conciencia ante los actos lesivos del bien colectivo de la Nación de la que se trate, por ello es un agente que observa y pone en la criba los abusos y excesos de los servidores públicos. Pongo sólo un ejemplo, tan sólo en esta década del valor de órganos que cuenten con la necesaria autonomía para desempeñar sus funciones reporta un beneficio social incuestionable pues durante la gestión de Arturo González de Aragón tan sólo por concepto de recursos recuperados en favor de la tesorería de la Federación la Auditoria Superior de la Federación recuperó 40 mil millones de pesos de los cuales entre 14 y 15 mil millones correspondieron al mal uso del dinero por parte de los estados Cervantes (agosto 2010). En cuanto a cuidar los exceso de los servidores públicos hay que impulsar la presencia del ciudadano como un agente­vigilante de las conductas púbicas de sus gobernantes ya que pueden ocurrir casos tan insólitos que van contra buenas prácticas gubernamentales como las que un presidente municipal de Morelos realizó contra el erario público, desatendiendo la Ley General de Contabilidad Gubernamental (tendrá competencia en todo el país a partir de 2012) que obliga a todos los órdenes de gobierno a manejar la contabilidad del gasto y el inventario de los bienes con que cuenta el respectivo gobierno, este servidor público electo (presidente municipal) revendió el camión de basura al siguiente presidente municipal ya que al momento de adquirirlo lo registró como suyo a pesar de que fue comprado con los recursos del municipio. 7 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Estas prácticas sólo son posibles en modelos en que la transparencia no cuenta con leyes o normas complementarias que frenen el abuso y discrecionalidad que el poder per se contiene. Tanto el pedimento de transparencia y la propia rendición de cuentas cuando se ubican en el terreno de la publicitación se convierten en instrumentos de proximidad del gobernante y el gobernado como hemos venido señalando pues estimulan un desconocido impulso del ciudadano por la salud de su gobierno. Hay un ejercicio de educación cívica en el que la efectividad del gobierno se demuestra por el grado de consenso que construye cuando se asume que la accountability (rendición de cuentas), es un ejercicio de transparencia, de claridad ante un jurado que es un mundo diverso de pluralidad en el que no prima un sólo modo de pensar y de entender las cosas. Los controles desde esta óptica permiten constituir un espacio de seguridad ante la amenaza de actores más poderosos, quizá estamos ante el nuevo rostro de interacciones de las que ambas partes quedan en un punto de equilibrio. hay que cuidar y vigilar situaciones en las que aun hay posibilidad de contener verdaderas arbitrariedades y subordinaciones del poder público frente a los poderes fácticos, por ejemplo nuevamente recurriendo a lo dicho por González de Aragón, la Auditoria como un poder público de control puede observar y declararse en torno de la licitación número 21 del espectro radioeléctrico que a precio risible la Secretaría de Comunicaciones y Transportes adjudicó a Televisa (30 megahertz) Por eso, si el incentivo para el gobernante es ganar un bono ciudadano de confianza que le permite mayores espacios de maniobra al ser un actor que es sensible a las acciones de rendición de cuentas hagamos nuestro que claroscuros que aun reinan en México, como es que la declaración patrimonial queden como información no pública implica que aquello que incumbe a los miembros de una sociedad, como es el perfil y patrimonio de un funcionario a quien le depositan su voto y en quien delegan su capacidad de acción ciudadana es menester conocerlo a detalle para que fluyan adecuados puentes de comunicación que deriven en altos niveles de confianza. Como puede entenderse hay una utilidad de la oposición, por eso cuando se habla de que sea responsable constitucionalmente apelamos a que se le pueda situar como un agente que tiene capacidad de solicitar rendición de cuentas no sólo porque representa una voz que disiente del proyecto dominante, sino porque es un actor que está expuesto a la observación de la crítica, es un vampiro en reversa Schedler (2007) pues su trabajo se desarrolla de frente a la quemante y luminosa opinión publica que establece su agenda a partir de tematizaciones que recoge de su entorno que es la sociedad. Para que la oposición política o ciudadana sea este agente requiere asumirse no como un grupo político­electoral sino que haga suya una capacidad político­social, es así que no es un grupo que se opone por oponerse se asume como interlocutor con el gobierno para defender los intereses y la visión del grupo que se reconoce ideológica y políticamente con ese partido o grupo organizado. Lograr que la oposición asuma este rol es situarnos en ámbitos no solamente electorales, trasciende la esfera del sufragio, pues el papel vigilante de la acción del gobierno nos obliga a estar atentos a los continuos vaivenes de la política democrática. Esto nos lleva a reconocer la existencia de la accountability social (Peruzzotti, 2009) como un mecanismo que permite que actores de la sociedad civil como bien puede representar un partido político ya sea como parte de un movimiento más grande apelar a un revisionismo del comportamiento legal del representante popular o funcionario designado. 8 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Lo anterior con un solo y claro objetivo: mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de las acciones gubernamentales. De esta manera tenemos que asumir que la transparencia vinculada con un proceso de publicitación bien llevado, mediante una adecuada agenda en el que prima que el acceso a la información es universal, así como que las reglas del proceso son expuestas y entendidas y reconocidas por todos como las viables se cumple con un primer paso que se verá completado cuando la rendición de cuentas implique presentación de resultados. El gobierno por Políticas Públicas una experiencia societal La participación como ejercicio ciudadano está en la raíz y consideración de las políticas públicas en cuanto que en el diseño, la implementación y la evaluación, la presencia ciudadana es necesaria para determinar cuatro elementos: la profundidad de las demandas que como colectivos organizados se presentan en una relación de intercambio –iterativo­ entre sociedad y gobierno; las demandas explícitas de los ciudadanos que se traducen en prácticas gubernamentales; la extensión y en qué medida del brazo protector del Estado garantiza la expresión de demandas ciudadanas en un espacio público redefinido más allá de una interpretación unidimensional; el ejercicio de corresponsabilidad, o de evaluación que permite referir a una consulta pública vinculante entre sociedad y gobierno. Desde un redimensionamiento de lo público como un espacio que se constituye desde el ámbito de la sociedad al dotar de su materialización o utilidad pública, el espacio público es un lugar de confluencia de intereses del que podemos señalar constituye la construcción de lo colectivo y no como un lugar que confirma la individuación y por ende la presentación de los intereses de cada uno de los miembros de la sociedad. Es así que las políticas son un ejercicio ciudadano de corresponsabilidad que constituye una perspectiva integral donde política pública es la suma de las actividades gubernamentales realizadas de manera directa o a través de agentes, cuyas actividades, influencian la vida de los ciudadanos. Las políticas públicas no responden a una dinámica basada en los programas si no que buscan probar la capacidad del gobierno y la efectividad de su operación a partir de una valoración de tres elementos relacionales: entre los costos y beneficios, ya que constituye una evaluación del costo en términos monetarios de la implantación de la política; entre costos y oportunidad, ya que la implantación requiere valorar un escenario de múltiples racionalidades, en las que no sólo los actores involucrados cuentan, también forman parte de la decisión en una dimensión autorreferente –¿la obra por sí misma logrará un efectivo resultado?­, una dimensión política ­¿es el momento oportuno para la realización de la obra?; finalmente contamos con la valoración de los costos y resultados, contrario a una exposición simple de medir al gobierno por sus resultados lo que se busca es que “sean los resultados efectivos, eficaces a través del manejo que hace de recursos, adopción de decisiones y materialización del bienestar” Gutiérrez Cortés (2005: 407), que consideramos son los factores fundamentales para redefinir la estructura operativa gubernamental, así como los criterios e indicadores que determinan la asignación de recursos y la operatividad de las políticas. Con la exposición anterior queremos decir que las políticas públicas reconocen que los espacios públicos en su condición de autonomía permiten la reproducción de replicas participativas, por ello es tan importante permitir que encuentren un anclaje social en asociaciones de la sociedad civil y de agentes de la política institucional. 9 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Las políticas suponen la incorporación de la pluralidad de voces y de diversas decisiones en multiniveles de injerencia de los actores participantes gubernamentales y extra gubernamentales, que en sus diversas interacciones han preparado y condicionado la decisión central, pues le dan forma y la llevan después a la práctica; haciéndola y redireccionando donde el producto muy probable permita observar que los resultados finales no se asemejen a las intenciones y planes originales. El análisis intelectual y decisorio de las políticas es considerarla como juegos de fuerzas entre grupos con intereses propios, con victorias y derrotas; las políticas son entonces el resultado de conflictos y compromisos, de competencias y coaliciones, de desacuerdos y transacciones convenientes. Donde la variable económica determina la viabilidad administrativa de la implantación de las políticas, no obsta advertir que lo políticamente deseable es un ejercicio contingente a partir de que su viabilidad no se traduce inmediatamente en resultados por el límite estructural en que se traduce los escasos recursos con que regularmente la administración pública cuenta. Desde esta perspectiva la participación social implica un ejercicio ético de alta corresponsabilidad pública ya que el uso del espacio determina una presencia que se traduce en acciones que como derechos establecen un ambiente socializador para uso de individuos y de públicos colectivos plurales. En ese ambiente participativo que se constituye a partir de la protección que el Estado establece y que expande a través de un mundo de igualdad o reconocimiento de derechos que posibilitan el asociacionismo que como práctica integrativa establece el reino de la sociedad civil, que como espacio público­político y espacio público­social determina el establecimiento de redes de confianza a las que hay que entender como un ejercicio de “relación de mutuo reconocimiento entre los miembros proyectada hacia el futuro” Tilly (2010) Las políticas públicas desde el ámbito de la gestión son parte de los instrumentos que el Estado, entendido como “un conjunto de estructuras y prácticas que constituyen la condición de posibilidad de la movilización” Tilly (2010), permiten construir espacios públicos autónomos capaces de resonancia, que dependen a su vez, para fortalecerse como espacios ciudadanos de un anclaje social en el que las asociaciones de la sociedad civil y de la asociación política tienen como obligación la defensa y reproducción de los social mediante un ejercicio responsable e informado. De ahí que acciones de participación vinculantes como son consultas públicas, foros deliberativos, asambleas de discusión constituyen momentos ciudadanos con los que se construye un ejercicio de accountability de tipo societal, la cual “es ejercida por grupos y aun por individuos con el propósito de movilizar el sistema legal para plantear demandas al estado y al gobierno con el fin de prevenir, compensar y/o condenar acciones (o inacciones) presumiblemente ilegales perpetradas por funcionarios públicos.” O’ donnell (2007) Desde esta perspectiva la participación ciudadana tiene como trabajo cívico la implantación, el seguimiento, la vigilancia y la rendición de cuentas que como fases determinan una presencia pública o acción que podemos clasificar como participación institucionalizada, participación autónoma, participación clientelística y participación incluyente o equitativa Ziccardi (2002). 10 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Quizás para ir dimensionando nuestro alcance de exposición es oportuno reconocer que la presencia de la sociedad advierte un idóneo marco de protección para participar, de las variables a destacar resaltan condiciones mínimas como son: la garantía de la autonomía e independencia de las organizaciones de la sociedad civil (protección), las mismas condiciones de participación a partir de compartir un mismo derecho de igualación (igualdad) y de acceso a los espacios de toma de decisión (ampliación), es así que se construye una consulta mutua vinculante. Para lograr estos objetivos integrativos de un ambiente corresponsable se requiere reconocer que los instrumentos de la democracia semidirecta y directa aproximan momentos de acción vinculante pero con limitaciones estratégicas de los gobernantes ya que como prácticas de acercamiento y fomento de la intervención pública ciudadana tenemos que valorar qué se reparte, cómo se reparte y el alcance del reparto determinándose así el cuánto se reparte (proporción) En el caso del presupuesto participativo en la ciudad de Rosario, Argentina se estableció mediante un mecanismo implementado en tres fases: la primera fase inicia con la segmentación de la población en bloques territoriales para establecer un trabajo de difusión y de organización de la población en áreas barriales que buscan difundir la convocatoria y la estructuración de los grupos poblacionales en asambleas. Las asambleas se convierten en espacios de formación –ilustración­ en los alcances del programa así como en los mecanismos de operación; se establecen grupos de trabajo donde se buscan consensos que determinen prioridades así como candidatos a consejeros quienes asumen una responsabilidad honoraria permanente hasta agotar el proceso –nombrados por el pleno­; la segunda fase implica las sesiones de los consejeros –cinco por barrio­ quienes tienen como objetivo ser actores que asumen un rol de representación delegativa donde su función es concebida “como un ejecutor carente de autonomía e iniciativa de las ‘instrucciones’ que los representados les imparten. Su papel se acerca mucho al de un embajador. Este modelo es de origen medieval y las constituciones modernas lo rechazan prohibiendo explícitamente el ‘mandato imperativo’.” Su trabajo de los consejeros consiste en traer y llevar las demandas­prioridades de los vecinos así como las decisiones basados en estudios de factibilidad que elaboran desde los espacios técnicos municipales. Dentro Así una vez logrado el consenso se realiza un segundo encuentro con la asamblea o consejo deliberativo (tercera fase) en donde se determina el uso final que tendrán los recursos. Dentro de esta forma de trabajo se observa formas de articulación y participación que nos ofrecen ideas válidas para definir cómo, qué y qué intensidad podemos establecer a los debates: la deliberación como método nos permite un trabajo basado en un esquema consenso­disenso­consenso y que tiene por virtud y como principio de diferencia de la discusión atributos donde se sostiene la diferencia, autonomía y libertad de los sujetos dialogantes, ya sean organizaciones o individuos. (ver al respecto cuadro 1) Desde esta lógica la deliberación como método permite contar con tres características como proceso: a) permite contar con un objetivo o propósito que no necesariamente es el mismo del programa, ya que el problema a resolver implica las condiciones contextuales que se verán impactadas a largo plazo, los actores que modificarán conductas y comportamientos desde la implantación de dicho proyecto, así como las condiciones propias de la gestión y administración de la implantación; 11 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 b) redefinir al ciudadano como un actor político, donde el concepto de lo político remite a un ámbito de “de libertad y deliberación pública” Mouffe (2007) en donde se conforma un bloque de relaciones antagónicas que determinan las sociedades humanas. Es así que el ciudadano es aquel que se plantea acciones vinculantes de participación en los asuntos públicos y que es reconocido por el gobierno a partir de garantizarle una ampliación de principios igualitarios­ que requieren de la instrumentación de políticas de amplitud de derechos bajo la jurisdicción estatal. En esta idea de ciudadano el Estado reconoce una función protectora y garante mediante el reconocimiento del imperio de la ley, mientras el ciudadano vive ­goza de las garantías de una vida cívica garantizada bajo prácticas de justa observancia de la ley. Esta observación de la ley le permite establecer adecuados canales de consulta vinculante en los que el Estado está obligado a ofrecer un efectivo reparto de beneficios a partir de la consideración de una categoría ciudadana en una dimensión social; c) la deliberación permite el desarrollo del ciudadano en varios niveles y compromisos: 1) el ciudadano es responsable de las decisiones en el marco de sus atribuciones y acciones corresponsables, asimismo es quien manifiesta una demanda que se problematiza en la interacción con instancias gubernamentales o paragubernamentales; 2) reconoce los efectos y costos que implica la resolución del problema que como política pública se configura como respuesta. Es decir, reconoce que elegir la solución progresiva de problemas es una tarea gubernamental y ciudadana, que implica ciertos valores y criterios; de ciertos objetivos y medios; que requiere seleccionar ciertas rutas estratégicas de acción, reconocer ciertos actores, articular procedimientos, establecer de manera prospectiva la temporalidad y seleccionar el instrumental y el soporte de recursos y establecer los criterios de evaluación acordes con la expectativa de costos de oportunidad, transformando el proceso de gestión gubernamental generalmente reactivo, prescriptivo y coyuntural rígido a flexible, autorreferente, propositivo y fundamentalmente prospectivo, con el objetivo de establecer ámbitos de congruencia, viabilidad y factibilidad entre la necesaria certeza de la acción gubernamental y la incertidumbre ocasionada por el pertinaz cambio de la realidad. En pocas palabras el ciudadano se ve como un sujeto de conocimiento y reconocimiento de la acción pública. 3) Participa de acciones colectivas responsables. Conclusiones tentativas El asumir la calidad de agente por parte de los ciudadanos será el reto y trabajo cotidiano para dimensionar las políticas de control como parte del trabajo cívico que se anexa a sus capacidades de decisión del individuo. La idea anterior es lo que definimos como capacidad político­social, característica necesaria para afrontar las políticas de control que emergen como mecanismo de vinculación entre el gobernado y gobernante. No deja de valorarse que el control, la vigilancia y la responsiveness son elementos constitutivos de un cuerpo de herramientas vinculatorias que apelan a la responsabilidad gubernamental pero también social, ya que la transparencia aparece como una variable sensible de ser atendida ya que como elemento estratégico nos permite situar la dimensión ética del ciudadano y el grado de responsabilidad que sobre lo público materializa a partir de la acción social. 12 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Esto nos lleva a reconocer la existencia de la accountability social Peruzzotti (2009) como un mecanismo que permite que actores de la sociedad civil como bien puede representar un partido político o la sociedad civil ya sea como parte de un movimiento más grande apelar a un revisionismo del comportamiento legal del representante popular o funcionario designado. Lo anterior con un solo y claro objetivo: mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de las acciones gubernamentales. Bibliografía Cervantes Jesusa, (agosto 2010), “Las cuentas sucias de Calderón y Fox” en Revista Proceso, México, Gargarella, Roberto, (2012), Un diálogo sobre la ley y la protesta social, ponencia preparada para reunión de académicos de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México, Ciudad Universitaria UNAM, mimeo Gutiérrez Cortés, Mauricio, “Ciudadanos y políticas públicas en la democracia” en León y Ramírez Juan Carlos, Olvera García Julio César (coords.), Los ciudadanos de cara al siglo XXI, México, edita Universidad Autónoma del Estado de México Mouffe, Chantal, (2007), En torno a lo político, Argentina, Fondo de Cultura Económica O’donnell, Guillermo (2007), “Accountability horizontal”, en Disonancias. Críticas democráticas a la democracia, Guillermo O’donnell, Buenos Aires, Argentina, Prometeo Libros Pasquino, Gianfranco (1999), La democracia exigente, México, Fondo de Cultura Económica Peruzzotti, Enrique (2009), “La política de accountability social en América Latina”, http://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/accountability_social1.pdf, 20/07/2009 Schedler, Andreas (2007), ¿Qué es la rendición de cuentas?, México, IFAI Peruzzotti, Enrique (2007) Rendición de cuentas, participación ciudadana y agencias de control en América Latina, ponencia preparada para la XVII Asamblea General Ordinaria OLACEFS, República Dominicana, mimeo Peruzzotti y Smulovitz (2002), “Accountability social: la otra cara del control” en Peruzzotti, Enrique, Smulovitz, Catalina (eds.), Controlando la política. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias Latinoamericanas, Argentina, Editorial Temas Tilly, Charles, (2010), Democracia, España, Edita Akal Ziccardi, Alicia, (2002) “La participación ciudadana en la gestión municipal. Notas a partir de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional” en Perfil y perspectivas de los municipios mexicanos para la construcción de una política social de Estado, SEDESOL, Indesol, FLACSO, México. Reseña biográfica Salvador Mora Velázquez es Maestro en Estudios Políticos y Sociales por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. Candidato a Doctor en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Nacional Autónoma de México. Ha publicado como coordinador Las elecciones subnacionales en México junto con el Maestro Samuel León, Grupos de poder en México. Alcances y perspectivas con el Doctor Fernando Ayala Blanco. Entre sus recientes artículos publicados destacan: “Las alianzas electorales en México: una práctica política”, “La administración estatal frente a la globalización”, “Multiculturalismo liberal: una lectura sobre el derecho de minorías”. Actualmente se desempeña como Profesor Asociado “B” de Tiempo Completo adscrito al Centro de Estudios en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales en la Universidad Nacional Autónoma de México. 13 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Dirección para contacto: Centro de Estudios en Administración Pública, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México, México, D.F. C.P. 04510. Tel. 56229416. E­ mail: [email protected], moraves.blogspot.com Cuadros Cuadro 1. Las diferencias entre la democracia de debate y la democracia deliberativa Debate Deliberación Busca hacer evidentes las debilidades de la otra parte Busca fortalezas de la otra parte Se basa en las diferencias evidentes Incluye la preocupación por otros Implica confrontar la posición del otro a expensas de la relación Asume que muchas personas tienen parte de la respuesta para solucionar el problema Requiere invertir profundamente en las creencias personales Se evita enjuiciar las creencias ajenas Implica estar en lados opuestos y busca probar que Es colaborativa y busca un entendimiento el otro está equivocado común La meta es ganar, imponiendo mi punto de vista La meta es encontrar un terreno común para la acción: base para una política consistente Se escucha para encontrar fallas y contraargumentos Se escucha para comprender y encontrar significado en el acuerdo Defiende las posiciones como verdades absolutas Se presentan posiciones susceptibles de ser reevaluadas Defiende las soluciones originales Abre la posibilidad a mejores soluciones Las mejores ideas se presentan pero se defienden por convicción propia Se presentan las mejores ideas para mejorarlas entre todos 14
