Regimen ambiental colombiano

RÉGIMEN
A MBIENTAL
COLOMBIANO
CAPÍTULO 8
Cuatro cosas que un inversionista debe saber sobre el régimen ambiental:
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Los proyectos, obras o actividades que generen impactos significativos en el medio
ambiente deben obtener licencia ambiental. Dichos proyectos, obras o actividades,
se encuentran taxativamente establecidos en la ley. Adicionalmente, cualquier
proyecto, obra o actividad que requiera el uso o afecte los recursos naturales debe
obtener los permisos correspondientes diferentes a la licencia ambiental.
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En Colombia se estableció el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), que
se compone del conjunto de zonas que por sus características en el ecosistema,
goza de protección especial. En dichas áreas están prohibidas o restringidas las
actividades industriales.
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El Sistema Nacional Ambiental (SINA) incluye en términos generales: (a) al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como la autoridad ambiental
nacional; (b) las Corporaciones Autónomas Regionales y autoridades ambientales
urbanas y; (c) a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).
Cuando se pretenda desarrollar un proyecto en territorios en los que se encuentren
asentados, o sean catalogados como territorios ancestrales, de comunidades
indígenas, ROM, raizal y/o afrocolombianos, se debe llevar a cabo la consulta
previa con dichas comunidades, con el propósito de presentar y analizar con
dichas comunidades el impacto que puede ocasionar el proyecto desde el punto
de vista económico, ambiental, social y cultural, dentro de la comunidad. La Corte
Constitucional colombiana entiende que la existencia de la comunidad no se
circunscribe a los límites de su territorio, sino que pueden estar involucradas zonas
de influencia cercanas.
CAPÍTULO 8 - RÉGIMEN AMBIENTAL COLOMBIANO - GUÍA LEGAL 2016
Colombia cuenta con una legislación ambiental extensa en el plano interno y asimismo cuenta con instrumentos internacionales
que ha adoptado, mediante los cuales se garantiza como deber del Estado y de las personas, la protección de: (i) las riquezas
naturales de la Nación, con lo cual tenemos el derecho a gozar de un ambiente sano; (ii) la existencia del equilibrio ecológico
y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales; (iii) la seguridad y salubridad pública; y (iv) la prevención
de desastres.
Con lo anterior, se busca garantizar el desarrollo sostenible, la conservación de la diversidad e integridad del ambiente, la
protección de los recursos naturales, el paisaje, la salud humana, la preservación de áreas de especial importancia ecológica,
y la planificación, manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales.
A continuación, presentamos un breve resumen de los aspectos más relevantes, para un inversionista extranjero, de la
normatividad y las instituciones ambientales en Colombia.
8.1. RÉGIMEN DE LICENCIAS AMBIENTALES
La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o
el desarrollo de actividades que puedan generar impactos
al ambiente, producir deterioro a los recursos naturales
renovables o introducir modificaciones considerables o
notorias al paisaje, requerirán de una licencia ambiental1,
la cual podrá ser concedida por la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales (ANLA), las Corporaciones Autónomas
Regionales (CAR) y algunos municipios y distritos2, según la
competencia del proyecto.
La licencia ambiental es el instrumento mediante el cual se
autoriza el desarrollo de un proyecto, obra o actividad.
Dicho instrumento condiciona la ejecución del proyecto
a la implementación de las medidas, de mitigación de los
impactos ambientales, ordenadas por la autoridad ambiental
competente, con base en el Estudio de Impacto Ambiental (EIA)
que debe ser presentado dentro del trámite de licenciamiento
ambiental. Por regla general, solo requieren de licencia
ambiental las obras, proyectos o actividades expresamente
indicados en la normatividad vigente3, la cual deberá ser
otorgada de manera previa al desarrollo del proyecto, obra
o actividad.
La obtención de la licencia ambiental, debe surtirse a través
de un trámite administrativo, el cual inicia con la presentación
de un Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA), (salvo
que la autoridad ambiental competente certifique que no
se requiere dicho estudio, como es el caso de los proyectos
mineros y de exploración y producción e hidrocarburos), en
el cual se presente la información requerida para evaluar
y comparar las diferentes alternativas bajo las cuales sea
posible desarrollar el proyecto, obra o actividad4. Además del
DAA, el solicitante de la licencia ambiental deberá presentar
un EIA5 que debe ser elaborado con base en los términos
de referencia generales publicados por la ANLA para los
sectores o actividades más comunes (hidrocarburos, minería,
generación eléctrica y otros) o términos de referencia ad
hoc elaborados para un proyecto o actividad puntual, si no
existen términos de referencia generales.
La autoridad competente para otorgar o negar la licencia
podrá ser la ANLA o las autoridades ambientales regionales
a las que haremos referencia más adelante, dependiendo de
la naturaleza y escala del proyecto, obra o actividad.
En ningún evento un mismo proyecto, obra o actividad
requerirá de más de una licencia ambiental. La vigencia de
la licencia ambiental será igual a la duración del proyecto.
De acuerdo con la ley, el trámite de una licencia ambiental
podría tardar aproximadamente 90 días hábiles más los
términos establecidos para subsanar, y corregir, algunas
insuficiencias que se puedan presentar.
El Decreto 2041 de 2014, incluyó como novedad una
audiencia oral, en la que se debe presentar el proyecto que se
planee desarrollar, ante la autoridad ambiental competente.
En dicha audiencia deberán establecerse los criterios de
calidad aplicables a los estudios ambientales. Esta audiencia
busca acercar a las partes interesadas, esto es a la autoridad
ambiental y al solicitante de la licencia, con lo cual se da
celeridad al trámite de las licencias ambientales en el país.
El interesado deberá pagar por los servicios de evaluación de
acuerdo con tarifas fijadas por el Gobierno y presentar informes
semestrales de cumplimiento ambiental con base en los cuales la
autoridad ambiental hará seguimiento al proyecto.
8.2. OTROS PERMISOS AMBIENTALES
La licencia ambiental lleva implícitos todos los permisos,
autorizaciones y/o concesiones para el uso de los recursos,
el aprovechamiento o la afectación de los recursos naturales,
necesarios para el desarrollo del proyecto.
Ahora bien, si el proyecto obra o actividad no está sujeta a
licenciamiento ambiental, es necesario obtener, en caso de
que así lo establezca la ley, los permisos que se requieran.
Estos permisos son otorgados por las autoridades ambientales
regionales o municipales con jurisdicción sobre el área del
proyecto y pueden ser los siguientes:
1. Artículo 49 de la Ley 99 de 1993.
2. Artículo 51 Ley 99 de 1993.
3. La lista taxátiva de las actividades, industrias y obras que requieren licencia ambiental está contenida en un decreto expedido por el Gobierno Nacional, siendo el actualmente vigente el Decreto 2041
de 2014. Adicionalmente, hay algunas excepciones a la consagración expresa como ciertas actividades mineras que requieren de licencia ambiental por mandato del Código de Minas.
4. Artículo 17, Decreto 2041 de 2014
5. Artículo 21 y ss. Decreto 2041 de 2014.
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Aire.
Permiso de emisiones atmosféricas: la emisión de gases a la atmósfera está
regulada al igual que la emisión de ruido y olores ofensivos6. En algunos casos se requerirá
del permiso de emisiones atmosféricas. En general, el proyecto, obra o actividad que
emita gases a la atmósfera deberá cumplir con los límites permisibles establecidos en la
ley para el tipo de industria o actividad.
El permiso deberá identificar el tipo de proyecto a realizar, la emisión autorizada y la
cantidad y calidad que la caracterizan. La vigencia será de hasta cinco años7.
Agua.
En relación con este recurso, la autoridad podrá otorgar los siguientes permisos:
Concesiones: otorga el derecho al uso y toma del agua de ríos y pozos subterráneos. En
términos generales, la vigencia de estos permisos será de diez años, y excepcionalmente
hasta cincuenta años para obras destinadas a la prestación de servicios públicos o de
servicios necesarios para la construcción de obras de interés social.
Permisos de vertimientos: otorga el derecho a realizar vertimientos en cuerpos de
agua. El permiso se otorgará según las características del proyecto pero en ningún caso
podrá exceder diez años8.
Ocupación de cauces: en el evento en que se requiera intervenir un cauce se requerirá
del permiso de ocupación de cauce. Será necesario para adelantar la construcción y
funcionamiento de obras hidráulicas para la defensa y conservación de predios, cauces
y taludes marginales de los ríos, quebradas y demás cuerpos de agua.
Aguas subterráneas: será necesario obtener permiso de prospección de pozos y
exploración de aguas subterráneas en el evento en que se pretenda explorar el subsuelo
en busca de aguas subterráneas.
Desechos y residuos peligrosos.
Existe una regulación especial para el manejo, tratamiento, transporte y disposición final
de desechos y residuos peligrosos. En general, el generador de desechos peligrosos
debe tener un plan de contingencia aprobado por la autoridad ambiental y responde
solidariamente con otros agentes de la cadena hasta la disposición final de los residuos.
Igualmente, debe registrarse con la autoridad ambiental y presentar caracterizaciones de
sus desechos9.
Publicidad exterior visual.
Este tipo de publicidad deberá registrarse previamente ante la oficina de la entidad
territorial competente. Adicionalmente, deberán pagarse los derechos correspondientes.
Aprovechamiento forestal.
Será necesario el permiso de aprovechamiento forestal en el evento en que se pretenda
extraer productos de un bosque para la realización de una actividad. También se
requerirá de la autorización para la tala o poda de árboles y para el manejo y transporte
de especies extraídas10.
6. Decreto 948 de1995.
7. Artículo 86 Decreto 948 de 1995.
8. Decreto 3930 de 2010.
9. Ley 430 de 1998.
10. Decreto 1791 de 1996.
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8.3. CONSULTAS CON COMUNIDADES INDÍGENAS,
RAIZALES, ROM Y AFROCOLOMBIANAS
El Convenio 169 de la OIT, la Ley 70 de 1993 y el Decreto
1320 de 1998, establecen que en el evento en que se pretendan
adelantar proyectos, obras o actividades dentro de territorios de
comunidades étnicas indígenas, afrocolombianas, raizal, ROM
o en territorios ancestrales de estas comunidades, será necesario
adelantar un proceso de consulta previa por medio del cual
se analice el impacto económico, ambiental, social y cultural
del respectivo proyecto dentro de la comunidad, con el fin de
garantizar la participación de las comunidades en la utilización,
administración y conservación de los recursos naturales.
Es importante anotar que la consulta previa se debe realizar
durante la elaboración del EIA y es requisito indispensable
dentro del trámite de licenciamiento ambiental.
La autoridad encargada de los asuntos relacionados con
Consultas Previas con comunidades étnicas es la Dirección
de Consulta Previa del Ministerio del Interior.
De acuerdo con la jurisprudencia, el derecho fundamental y
constitucional de las comunidades indígenas a ser consultadas,
es susceptible de ser protegido mediante una acción judicial
especial y preferente denominada la acción de tutela.
Es importante aclarar que el consentimiento de las
comunidades no es obligatorio para que el proyecto sea
viable. Sin embargo, debe haber evidencia de un esfuerzo
de buena fe por parte del interesado en el licenciamiento
ambiental, de querer llegar a un acuerdo con dichas
comunidades.
8.4.ÁREAS PROTEGIDAS
Colombia cuenta con un Sistema Nacional de Áreas
Protegidas (SINAP) que garantiza la conservación de los
recursos más valiosos del país. Este sistema está conformado
por distintas clases de áreas ambientalmente protegidas,
entre las cuales se encuentran los parques naturales y los
páramos. Adicionalmente, existen áreas de reserva forestal
declaradas con el ánimo de proteger, preservar y restaurar
los bosques.
El SINAP y las reservas forestales cubren buena parte de la
superficie de Colombia. Por ello es importante tener en cuenta
el régimen de protección de estas áreas, especialmente para
la industria extractiva, debido a que las mismas prevén
restricciones o prohibiciones para dichas actividades.
Por regla general, está prohibida toda actividad extractiva en
los parques naturales (nacionales y regionales) que son una
de las categorías de conservación más estrictas del SINAP.
De igual modo, están prohibidas en las reservas forestales
aunque algunas de estas reservas (las creadas por la Ley 2
de 1959) pueden ser objeto de sustracción de área temporal
o definitiva, para permitir actividades consideradas de
utilidad pública o interés social, como la minería y la industria
petrolera. Este trámite de sustracción de área es diferente al
trámite del licenciamiento ambiental, que en todo caso debe
surtirse, por lo cual debe adelantarse con anticipación para
evitar atrasos en los proyectos.
En razón de lo anterior, es importante realizar la debida
diligencia de las áreas en las que se ejecutarán proyectos
para no poner en riesgo la inversión que se pretenda realizar
con los mismos.
8.5.INSTITUCIONES AMBIENTALES
8.5.1. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS)
Es la entidad encargada de gestionar la política ambiental del
país y de promover la conservación de los recursos naturales
renovables en un marco de desarrollo sostenible. Dicha
entidad define los programas de recuperación, conservación,
protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables y el medio ambiente, y se
encarga de la coordinación del Sistema Nacional Ambiental.
8.5.2. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA):
Es una unidad administrativa especial, del orden nacional,
encargada de otorgar y vigilar las licencias ambientales para
los proyectos, obras o actividades sujetas a licenciamiento,
permiso o trámite ambiental.
8.5.3. Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (CAR) y Autoridades Ambientales Urbanas (AAU)
Son entes públicos integrados por las entidades territoriales, de
áreas que constituyen un mismo ecosistema o que conforman
una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica.
Están encargadas de administrar, dentro del área de su
jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales
renovables y propenden por su desarrollo sostenible.
8.6.RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y
RÉGIMEN SANCIONATORIO AMBIENTAL
Se considera infracción en materia ambiental toda acción u
omisión que constituya violación de las normas contenidas
en el Código de Recursos Naturales Renovables, en las
demás disposiciones ambientales vigentes y en los actos
administrativos emanados de la autoridad ambiental
competente, así como la comisión de un daño al medio
ambiente, siempre que exista un daño, un hecho generador
con culpa o dolo y un vínculo causal entre los dos11.
11. Artículo 5 Ley 1333 de 2009.
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La culpa del presunto infractor se presume y le corresponde a este la carga de probar que no actuó con culpa o dolo.
Adicionalmente a la sanción administrativa, el infractor podrá responder civilmente ante terceros por los daños que por el acto
u omisión se hubiesen ocasionado.
La autoridad ambiental puede imponer multas diarias de hasta 5.000 S.M.L.M.V. (aprox. USD 1.150.000) y otro tipo de
sanciones como la revocatoria o caducidad de la licencia ambiental o permiso, como medida preventiva el cierre temporal o
permanente del establecimiento, y demolición de obras12. Estas y otras medidas preventivas pueden imponerse mediante un
acto administrativo no sujeto a recursos, aunque pueden levantarse de oficio o a petición de parte cuando se pruebe que han
desaparecido las causas que las originaron.
NORMA
TEMA
Principios y marco institucional
Código de Recursos Naturales Renovables (Decreto Ley 2811 Establece normas detalladas sobre el manejo de ciertos
de 1974).
recursos naturales renovables tales como los bosques, los
suelos, el agua y la atmósfera.
Constitución Política.
Derecho de todas las personas a un medio ambiente sano.
Ley 99 de 1993.
Contiene los principios básicos y crea la institucionalidad
ambiental a través del Sistema Nacional Ambiental (SINA).
Decreto 1299 de 2008.
Se crea la obligación bajo determinadas circunstancias de tener
un departamento de Gestión Ambiental en ciertas empresas.
Decreto 2372 de 2010.
Regula el SINAP.
Ley 1333 de 2009 y Resolución 415 de 2010.
Se establece el proceso sancionatorio ambiental y se crea y
regula el Registro Único de Infractores Ambientales (RUIA).
Ley 1450 de 2011 (Ley del Plan Nacional de Desarrollo).
Establece que en los ecosistemas de páramos no se podrán
adelantar actividades agropecuarias, ni de exploración o
explotación de hidrocarburos y minerales.
Desechos y residuos peligrosos
Ley 1252 de 2008, Decreto 4741 de 2005, Ley 142 de 1994. Gestión integral de desechos y residuos peligrosos.
Permisos ambientales
Decreto 948 de 1995 y Resolución 910 de 2008.
Calidad del aire y permisos de emisiones atmosféricas.
Decreto 1791 de 1996.
Aprovechamiento forestal.
Decreto 1541 de 1978 y Decreto 3930 de 2010.
Uso de aguas no marítimas, el ordenamiento hídrico, los
criterios de calidad del agua y los permisos de vertimientos.
Licenciamiento ambiental
Decreto 1753 de 1994, Decreto 1728 de 2002, Decreto Régimen de licenciamiento ambiental según la época en la
1180 de 2003, Decreto 1220 de 2005, Decreto 2820 de que hubiere iniciado la actividad.
2010 y Decreto 2041 de 2014.
Sanciones ambientales
Ley 1333 de 2009.
Por medio de la cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental.
Código Penal.
Contempla los delitos contra el medio ambiente.
12. Artículo 40 Ley 1333de 2009
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