LA IDEA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EN CHILE:

Capítulo Chileno del Ombudsman
LA IDEA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EN CHILE:
Los inicios del Capítulo Chileno del Ombudsman.
Juan Domingo Milos
Presidente Capítulo Chileno del Ombudsman
1
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
Índice
Presentación
3
I-. Primeras formulaciones, constitución del Capítulo y actividades hasta
fines de 1985.
6
II-. El fortalecimiento del Capítulo Chileno del Ombudsman y actividades del
primer período (1986-1989)
8
III-. El Capítulo Chileno del Ombudsman y la recuperación de la democracia
(1989-1990)
10
IV-. El primer gobierno de la Concertación y el proyecto de Defensor del
Pueblo (1990-1994).
14
Notas y Bibliografía
23
2
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
Presentación
En Marzo del presente año (2009), la Cámara de Diputados, alcanzando un
alto quórum constitucional, aprobó la reforma constitucional que crea la Defensoría
de las Personas, institución conocida en otras latitudes como Defensor del Pueblo, o
internacionalmente, como ombudsman. Ha sido un paso trascendental pues por
primera vez, 24 años después que surgiera la idea de esta institución en Chile (1985)
y 18 años después de la presentación de la primera propuesta legislativa (1991), una
rama del Congreso aprobó un enunciado constitucional en la materia, en términos
altamente aceptables. Si bien falta el segundo trámite constitucional y eventualmente
un tercero, el impulso dado a la iniciativa por los diputados, pensamos será decisivo
para que finalmente se obtenga el buscado reconocimiento constitucional y luego la
ley que lo haga operativo.
El principal motivo de satisfacción es el avance por lograr en nuestro país una
institución altamente necesaria, que protegerá los derechos humanos y ciudadanos
de todos los habitantes; pero también nos complace que por primera vez se
manifieste una clara voluntad política en tal sentido, tanto del Gobierno como de los
partidos presentes en el Parlamento; y que progresivamente se sumen apoyos de
sectores de sociedad civil y sus organizaciones, pasando a ser la Defensoría una
genuina demanda ciudadana. Y por cierto también nos satisface que nuestra
institución haya iniciado y mantenido una labor de promoción, de estudio y de
divulgación, de la figura del ombudsman, durante mas de dos décadas, en forma
pionera, autónoma y consecuente con los intereses ciudadanos, de los cuales no
somos representantes pero sí representativos.
Este trabajo busca ilustrar acerca el origen de la idea del ombudsman en
nuestro país, profundamente ligado a los inicios de nuestra institución, el Capítulo
3
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
Chileno del Ombudsman. Siempre nos ha interesado indagar de estudiosos y
defensores del pueblo de otros países acerca de sus propios inicios, cómo surgió la
Defensoría del Pueblo, cuales fueron sus principales apoyos y dificultades para
lograr la consagración e instalación de la figura, qué circunstancias históricas y
políticas se vivían en sus países que permitieron la creación o moldearon las
características de la Defensoría del Pueblo. Las respuestas son muy variadas al
menos a nivel iberoamericano, aunque siempre con rasgos comunes,
de
instituciones protectoras de derechos humanos y ciudadanos, fundadas en los
principios de autonomía, independencia, de representatividad del interés ciudadano,
con facultades de promoción, investigación, proposición y defensa, a partir de
recepción de quejas por conductas violatorias de órganos de la administración del
Estado o de privados encargados de satisfacer necesidades públicas.
En esta etapa de construcción de la Defensoría de las Personas en Chile,
buscamos relevar los inicios de este proceso, pensando que podría ilustrar los
rumbos que siga en las etapas por venir. El principal aporte de aquellos tiempos
iniciales, creemos ha sido la conjunción de sectores académicos, políticos y de
derechos humanos, para proponer una institución protectora de los derechos de las
personas, que les otorgue mas poder en una sociedad aún influida por excluyentes
paradigmas y contribuir así al perfeccionamiento democrático.
Si bien nos referiremos muchas veces al Capítulo Chileno del Ombudsman,
mal podría considerarse una historia de nuestra institución, entre otros, por el simple
motivo que el período reseñado abarca aproximadamente sólo un tercio de nuestra
vida institucional.
Y en los dos tercios restantes, muchos acontecimientos y
personas fueron perfilando una dimensión renovada de nuestra misión, más
inclusiva, pluralista y vinculada a la sociedad civil. Varios personeros
representativos de nuestra actual labor, así como diferentes aliados en una misma
4
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
causa, “no alcanzarán” a ser mencionados, lo que no significa por cierto falta de
reconocimiento. Por el contrario, ello nos motiva a –quizás- elaborar una segunda y
una tercera parte de este trabajo, que de cuenta de este noble proceso que, estamos
seguros, algún día culminará con éxito, en beneficio principalmente de los menos
poderosos de nuestro país.
Santiago de Chile, Abril de 2009
5
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
I-. Primeras formulaciones, constitución del Capítulo y
actividades hasta fines de 1985.
El origen de la idea del ombudsman en Chile, esto es la proposición pública,
formal y fundada de su instauración en nuestro país -inicialmente bajo el nombre de
Defensor del Pueblo- se sitúa en Julio de 1985, durante el Primer Simposio de una
entidad en formación, llamada Capítulo Chileno del Ombudsman, evento que tuvo
lugar en el Hotel Galerías, en Santiago de Chile. La necesidad y características de la
propuesta fueron debatidas con anterioridad y posterioridad a dicho simposio, en el
seno del Grupo de Estudios Constitucionales, también llamado “Grupo de los 24”
(en consideración a los 24 personeros que fundaron dicho Grupo). El prestigiado
organismo, presidido por el abogado y profesor Manuel Sanhueza Cruz, reunía a
juristas, personalidades y profesionales de diversas áreas, opositores al régimen
militar en el poder, con la finalidad común de sentar las bases jurídicoinstitucionales para un futuro sistema democrático, que se preveía cercano.
El principal promotor de la institución del Defensor del Pueblo en nuestro
país, fue el profesor Jorge Mario Quinzio Figueiredo, quien mantenía contactos
internacionales al efecto, especialmente con el Instituto Latinoamericano del
Ombudsman. Así, lideró desde inicios de 1985 la creación de un “capítulo” de dicho
Instituto, forma que habían adoptado varios países para un trabajo en mayor
profundidad en pos de la promoción y obtención de la figura.
A inicios de Diciembre de 1985 se vio la necesidad de establecer
formalmente el Capítulo Chileno del Ombudsman, celebrándose al efecto la reunión
constitutiva en la sede del Grupo de Estudios Constitucionales, de la calle Santa
Lucía, en Santiago. Figuran como miembros fundadores 33 personas (algunas ya
fallecidas), la mayor parte vinculadas a dicho Grupo.
6
www.ombudsman.cl
Entre ellas se cuenta
Capítulo Chileno del Ombudsman
personalidades como don Patricio Aylwin, quien posteriormente -recuperada la
democracia- sería Presidente de la República, apoyado por Concertación de Partidos
por la Democracia y don Urbano Marín, actual Presidente de la Corte Suprema. Así
también concurrieron a su fundación, a la época jóvenes dirigentes, como Domingo
Namuncura y Zarko Luksic. El grupo fundador estuvo constituido por personeros
que representaban adecuadamente las principales vertientes académicas, políticas y
de derechos humanos actuantes a la época. (1)
Fue designado como primer presidente del Capítulo el profesor Jorge Mario
Quinzio y vicepresidentes los sres. Rolando Pantoja y Hermes Ahumada. Completa
la primera Directiva (1985-1989) los sres. Guillermo Yungue y Bernardo Pinto. (2)
El Capítulo, conforme a parte de su Declaración constitutiva, se establece
con el propósito de “contribuir con recursos intelectuales y profesionales a la
difusión, discusión e implantación en Chile de la institución del Ombudsman, sobre
la base de las necesidades y caracteres especiales de nuestra nación; promover los
derechos fundamentales que dicen relación con la dignidad del ser humano, su
sistema de tutela y garantías; como asimismo propiciar la profundización y
perfeccionamiento de la democracia en sus aspectos políticos, sociales y
económicos…” (3)
El año 1985 culminaría para el Capítulo con su presentación ante la
comunidad internacional, mediante su participación en el Primer Simposio
Latinoamericano del Ombudsman, realizado en la Universidad de Belgrano, Buenos
Aires, evento que contó con el auspicio, entre otros, del Colegio de Abogados de
Buenos Aires. (4)
7
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
II-. El fortalecimiento del Capítulo Chileno del
Ombudsman y actividades del primer período (1986-1989)
El primer año de existencia formal del Capítulo fue destinado por su
Directiva a divulgar la necesidad de la institución en Chile, a convocar a nuevos
asociados e integrantes y a fortalecer o a iniciar vinculaciones con instituciones
nacionales e internacionales que pudieren contribuir al logro de sus propósitos.
Siendo la institución del ombudsman consustancial a un sistema democrático,
sus directivos estaban conscientes que no se consagraría la figura durante el régimen
militar y centraron sus esfuerzos en lograr consenso para una formulación que
pudiera patrocinar el primer gobierno democrático que sucediera a dicho régimen.
Así, el Capítulo, en esta etapa inicial, a nivel nacional, coordinó esfuerzos con
el Instituto Latinoamericano de Estudios Transnacionales (ILET) y en diciembre de
1986 se realizó en la sede del Instituto una reunión ampliada que convocó al
Directorio y miembros fundadores y asociados. En dicha reunión, entre otras
materias institucionales, se acordó realizar un segundo simposio nacional que
abordaría dos temas fundamentales: la institucionalización del Ombudsman o
Defensor del Pueblo en Chile; y la relación de esta institución con los sistemas de
control de los derechos humanos. En esas fechas, se da a conocer la primera
publicación formal del Capítulo, un ensayo de su Presidente, Jorge Quinzio, con la
colaboración de la Comisión Sudamericana de Paz (5)
Entre las iniciativas de difusión de esta etapa se cuenta la publicación o
Informativo oficial del Capítulo, denominada “Defensor del Pueblo” cuyas primeras
ediciones fueron extremadamente sencillas, pues se carecía de medios económicos
institucionales. Tampoco fueron muy frecuentes, pues hay constancia que en el año
8
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
1989 se publicó el número 6 del citado Informativo (no se dispone de las ediciones
anteriores)
En la línea de desarrollo internacional, en 1986 realizó una visita a Santiago
el Secretario General del Instituto Latinoamericano del Ombudsman, ingeniero Isaac
Hochman, reuniéndose con la Directiva del Capítulo, en la cual se conocieron las
experiencias, avances y dificultades de los otros “capítulos” a nivel regional. (6)
En Agosto de 1987 se realizó en Curitiba, Brasil,
el II Simposio
Latinoamericano del Ombudsman, presidido por el jurista brasilero Dr. Fernando
Andrade de Oliveira, que convocó a todas las experiencias de ombudsman existentes
a la fecha en Iberoamérica, y de los diferentes “capítulos” entre ellos el chileno,
tratándose en especial la diversidad de experiencias nacionales, regionales,
estaduales y municipales que había ido adquiriendo la figura.
Cabe señalar que en julio de 1988, se realizó en Santiago, junto con el
Instituto Chileno de Estudios Humanísticos (ICHEH) el Seminario “El Ombudsman
o Defensor de la Persona en el Derecho Comparado y en la experiencia mundial”, a
base de un trabajo realizado por los profesores Humberto Nogueira y Bernardo
Pinto, comentado por los profesores Alejandro Silva Bascuñán y Jorge Mario
Quinzio. Dicho seminario dio origen a una publicación, que, por su sistematización
y claridad, tuvo durante años amplia difusión en los medios académicos (7)
Caracterizó asimismo este período de desarrollo del Capítulo –en el cual
alcanzó a contar aproximadamente 50 miembros activos- (8) la amplia red de
intercambios y contactos internacionales realizados, de modo que además de una
fluida comunicación, se recibió importante documentación de defensorías europeas e
iberoamericanas. Se fortaleció asimismo los vínculos con otros capítulos y
9
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
representaciones diplomáticas en Chile de países que contaban y cuentan con la
figura del ombudsman.
III-. El Capítulo Chileno del Ombudsman y la recuperación
de la democracia (1989-1990)
Como es ampliamente conocido, en octubre de 1988 se celebró en el país el
plebiscito que selló el término del régimen militar y la convocatoria a elecciones
democráticas para el mes de diciembre de 1989. Durante dicho año el país
experimentó una activa movilización política, ciudadana, intelectual y académica,
pues se preveía el triunfo del nominado candidato único de la Concertación, Patricio
Aylwin, lo cual presentaba innumerables desafíos. Por de pronto resultaba
indispensable recoger las aspiraciones populares y las instituciones democráticas en
un programa de Gobierno, que fuera a la vez de alto contenido político y
técnicamente adecuado, para los difíciles momentos de la transición.
Cabe recordar que ese mismo año fueron aprobadas 54 reformas a la
Constitución Política de 1980 instaurada por el régimen del General Pinochet, de
diversa profundidad, mediante las cuales se buscó hacer compatible, aunque fuera
parcialmente, la Carta Fundamental con un gobierno democrático.
El Capítulo Chileno del Ombudsman ciertamente participó de aquella
efervescencia social y política, no sólo por los momentos históricos que vivía el
país, sino también por la necesidad para un nuevo gobierno de restablecer los
derechos y garantías conculcados y la necesidad de instaurar instituciones de
protección, desde una perspectiva democrática y ciudadana,
Defensoría del Pueblo.
10
www.ombudsman.cl
entre ellas la
Capítulo Chileno del Ombudsman
Ello se tradujo en una intensa labor del citado Capítulo en el período
comentado. Se eligió una nueva Directiva, encabezada por don Alejandro Silva
Bascuñán (1989-1991) y compuesta por los vicepresidentes Carlos Andrade
Geywitz y Julio Subercaseaux Barros; Secretario General, Juan Milos; y los
directores Carlos López, Bernardo Pinto y Lyllian Jara Urrutia.
A su vez, importantes personalidades se incorporaron a las tareas de la
institución, pudiendo señalar entre otros a Jaime Castillo Velasco, Aniceto
Rodríguez Arenas y Radomiro Tomic. (9)
Las principales actividades en el período comentado, pueden resumirse del
siguiente modo:
1-. Activa participación en las comisiones programáticas de la
Concertación, presentando las características de la figura del ombudsman y
organizando las discusiones de las mismas. Ello contribuyó en forma decisiva a que
el Programa de Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia
recogiera expresamente la institución del Defensor del Pueblo, mediante una
formulación técnicamente adecuada de los contenidos de la misma.(10) (11)
Además de ello, es posible constatar la propuesta de la Defensoría del Pueblo
en el Programa del Partido Amplio de Izquierda Socialista y en la diversos
organismos de derechos humanos, especialmente en las “Orientaciones y Criterios
para la elaboración de una propuesta de Derechos Humanos para el Tránsito a la
Democracia” de la Comisión Chilena de Derechos Humanos. Se señala además en
publicación del Capítulo la inserción de la figura en el Programa del partido
Renovación Nacional (ver nota 1)
11
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
En esa misma línea, el Presidente del PPD y candidato a senador por
Santiago, Ricardo Lagos, en noviembre de 1989 da a conocer al cardenal arzobispo
de Santiago los lineamientos legales para la creación del Defensor del Pueblo. (12)
2-. Una emblemática visita: el Ombudsman sueco en Chile
Hasta
mediados de 1989 los medios políticos, de derechos humanos, y la opinión pública
no conocían de cerca la labor de un ombudsman en particular. En parte, ello explicó
la relevancia y cobertura que tuvo la presencia en Chile, invitado por el Capítulo
Chileno del Ombudsman y la Embajada de Suecia, del 15 al 24 de Mayo de 1989,
del justitie-ombudsman Dr. Anders Wigelius.
Se reunió con los jefes de partido de la Concertación; el Presidente de la
Corte Suprema, directivos del Colegio de Abogados; a su vez dio conferencias en
Santiago, Valparaíso y Concepción en las sedes de las principales universidades
regionales; sostuvo encuentros con organismos de derechos humanos, especialmente
la Comisión Chilena de Derechos Humanos en Santiago y en su Regional
Valparaíso, presidida por el abogado Luis Bork (13); organismos de Iglesia,
especialmente la Vicaría de la Solidaridad (14) encuentros con académicos, etc. todo
ello con amplia repercusión en los organismos contactados y en la opinión pública.
Uno de los medios catalogó tal visita como “un importante aporte al proceso de
transición a la democracia”. El encuentro con el Capítulo, coauspiciado con el
Grupo de Estudios Constitucionales, culminó con la Declaración de Santiago de
Chile (15)
3-. Seminario nacional: “El Defensor del Pueblo en un sistema de
protección de los derechos humanos: experiencias comparadas y perspectivas
12
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
en Chile”. Valdivia, Chile, 12-14 Enero de 1990.
El Programa de Derechos
Humanos de la Academia de Humanismo Cristiano y el Departamento Jurídico de la
Vicaría de la Solidaridad del Arzobispado de Santiago, con la colaboración del
Capítulo Chileno del Ombudsman, organizaron el citado Seminario. El evento
cumplió con éxito llevar al conocimiento de una región la idea del ombudsman,
“avanzar en las propuestas para una institucionalización jurídica del Defensor del
Pueblo en el futuro Estado democrático en Chile” y precisar “el exacto papel que
debe cumplir dentro del sistema general de protección de los derechos humanos”.
Los expositores del Seminario fueron, entre otros, el Obispo de Valdivia, monseñor
Alejandro Jiménez y los sres. Jorge Mera, Alejandro Silva Bascuñán (Presidente del
Capítulo), Zarko Luksic y Juan Milos (16)
4-. Concurso público “Un Defensor del Pueblo para Chile” (octubre
1989-marzo 1990) En el Capítulo siempre primó el interés de una activa
participación ciudadana en la formulación del Defensor del Pueblo y así, nuestra
entidad, con el auspicio del Diario La Epoca y la Embajada de Suecia en Chile
organizó un concurso público de ensayos, abierto a la comunidad,
definición y características de la nueva institución.
sobre la
Las áreas de interés, de
conformidad a las bases, fueron: aspectos jurídicos e institucionales, promoción de
los derechos humanos y significado político de la institución. El jurado fue presidido
por el jurista Alfredo Etcheberry, Presidente del Colegio de Abogados y sus
miembros fueron: Jaime Castillo Velasco, Presidente de la Comisión Chilena de
Derechos Humanos; Emilio Filippi Muratto, Director del Diario La Epoca;
Alejandro Silva Bascuñán y Juan Milos Hurtado, Presidente y Secretario General del
Capítulo Chileno del Ombudsman, respectivamente.
Obtuvo el primer premio (viaje y estadía en Suecia para conocer la institución
del Ombudsman) el profesor de la Universidad de Chile, don Mario Ramírez
13
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
Necochea, quien con posterioridad, se incorporaría al Capítulo (actualmente es
miembro del Consejo de Honor). Los restantes trabajos premiados correspondieron
a: Julián Mesa Latorre, Juan Pablo Beca Frei, Carlos Astorga Bernales, Christian
Alfaro Muirhead (a la época Juez de Lautaro), Araceli Cabezas Monsalve y Federico
Alles Arriagada (id Nota anterior)
Los trabajos ganadores fueron entregados personalmente al Presidente de la
República el 16 de Abril de 1990 y hechos llegar a los Presidentes del Senado y de
la Cámara de Diputados, aproximadamente en la misma fecha.(17)
IV-. El primer gobierno de la Concertación y el proyecto
de Defensor del Pueblo (1990-1994).
Los históricos acontecimientos que permitieron la recuperación de la
democracia, el carácter no violento del traspaso del poder a las autoridades elegidas
y el alto grado de consenso en rechazar las violaciones de los derechos humanos y
en restablecer las garantías democráticas, hicieron pensar que instituciones tan
significativas de aquellos valores, como la Defensoría del Pueblo,
serían
prontamente asumidas por las nuevas autoridades.
Y, al menos, el inicio de aquel anhelo se cumplió.
a) Anuncio y encargo al Capítulo de parte del Presidente de la
República.- Dos meses después de haber asumido el Presidente Patricio Aylwin, en
su primer Mensaje a la Nación del 21 de Mayo de 1990, anunció que su gobierno
impulsaría la creación del Defensor del Pueblo y explícitamente encargó al Capítulo
Chileno del Ombudsman preparar el correspondiente proyecto. Los miembros del
14
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
Capítulo obviamente recibieron con legítimo orgullo el mandato presidencial, pero a
la vez estaban conscientes de la enorme responsabilidad que les era públicamente
confiada.(18)
Durante los tres siguientes meses, el Capítulo Chileno del Ombudsman se
dedicó intensamente a preparar los proyectos de reforma constitucional que crea el
Defensor del Pueblo y el de ley orgánica constitucional que establece su normativa.
Al efecto se constituyó una comisión de 15 miembros, juristas y profesionales de
otras disciplinas, presidida por el Presidente del Capítulo, Alejandro Silva Bascuñán.
Así, la comisión redactora pudo cumplir el honroso encargo presidencial y el 28 de
Agosto de 1990 hizo entrega de los textos, en extensa audiencia con el Presidente
de la República (19)
b) Algunas líneas sobre el proyecto del Capítulo y la participación de la
Secretaría General de la Presidencia.
El anteproyecto de reforma constitucional y el anteproyecto de ley orgánica
constitucional preparados por el Capítulo, contemplaron la institución bajo el
nombre de Defensor del Pueblo. Desde la propuesta de Mensaje y a lo largo del
articulado de ambos proyectos, el texto estuvo fuertemente marcado por su
contenido de derechos humanos. Si bien la acción del Defensor del Pueblo se
ejercería ante actos de la Administración del Estado, su objetivo central no era de
instancia de control administrativo, sino de observador de la sociedad y del Estado
en cuanto al respeto y vigencia de los derechos humanos (20).
El concepto de derechos humanos se formuló en términos amplios y
ciertamente abarcaba tanto los derechos civiles y políticos, como los de contenido
15
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
económico, social y cultural consagrados en la Constitución Política y en los
tratados internacionales vigentes en Chile.
Entregado el trabajo del Capítulo Chileno del Ombudsman al Presidente de
la República, como correspondía, el Primer Mandatario lo hizo llegar a la Secretaría
General de la Presidencia, para su análisis y preparación de ingreso formal al
Parlamento de los dos citados proyectos.
La experiencia y la visión de lo que debiera ser una Defensoría del Pueblo
que sustentaba el trabajo del Capítulo, no eran las mismas del Ministro de la época
y de su equipo jurídico. Así en los meses siguientes se realizaron reuniones de
coordinación, en pos de lograr un texto conforme para ambas partes. Desde el punto
de vista del Capítulo, el objetivo pasó a ser preservar los contenidos esenciales, de
conformidad a la doctrina y experiencia internacional.
En marzo de 1991, el citado ministerio concluyó la versión final de los
proyectos, y en ellos se conservó gran parte de las propuestas del Capítulo, si bien se
produjo una importante modificación. En efecto, en lugar de mantener un mandato
amplio en cuanto a los derechos observados, esto es los derechos humanos y la
totalidad de los derechos y garantías constitucionales, se suprimieron todos aquellos
de contenido económico, social y cultural, adoptando la fórmula de mencionar
algunos de los números del artículo 19 constitucional ( 1° al 8° y 12° al 15)
quedando sólo éstos, derechos civiles y políticos, bajo la observancia del Defensor
del Pueblo. En suma, el mandato al Defensor del Pueblo en el texto final que se
propondría al Parlamento se limitaba parcialmente a los derechos de contenido civil
o político y no se formuló referencia a los derechos económicos sociales y
culturales, a pesar de una referencia a los tratados internacionales vigentes en Chile.
16
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
En cuanto a la misión del Defensor del Pueblo, en relación a tales derechos,
sería, de conformidad al proyecto de reforma constitucional, la de “conocer,
investigar y evaluar su respeto por los órganos de la Administración del Estado”. A
su vez el proyecto de ley orgánica constitucional señalaba: “La misión fundamental
del Defensor del Pueblo será la de proteger los derechos humanos y procurar que
ello se realice en los hechos, especialmente frente a los actos y omisiones de la
Administración Pública y sus agentes, que impliquen un ejercicio ilegítimo,
defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, inconveniente o
inoportuno de sus funciones o configuren una desviación de poder” (21)
La elección del Defensor del Pueblo era altamente exigente y recaía, según el
proyecto, en la mayoría de los diputados y senadores reunidos en Congreso Pleno, a
propuesta del Presidente de la República.
c) La recomendación del Informe de la Comisión de Verdad y
Reconciliación (informe Rettig)
En ese mismo período político, a inicios del gobierno constitucional de
Patricio Aylwin, el Presidente de la República impulsó la creación de una comisión
que se abocara al conocimiento de las graves violaciones de los derechos humanos
con consecuencia de muerte o desaparición de personas, ocurridas desde Septiembre
de 1973 a marzo de 1990. Así en mayo de 1990 nació la Comisión de Verdad y
Reconciliación, conocida también como Comisión Rettig, por el nombre de Raúl
Rettig Giessen, quien fuera su Presidente. La Comisión tuvo el encargo de elaborar
un informe fundamentado de aquellas violaciones y sus resultados, así como el
señalamiento de circunstancias del período, propuestas y recomendaciones a los
distintos actores de la vida nacional.
17
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
Concluida su labor, en marzo de 1991 el Presidente Aylwin dio a conocer al
país los impactantes resultados del trabajo de la Comisión, los que resulta imposible
reseñar en este breve trabajo. El informe señaló una alta cantidad de
recomendaciones a los poderes del Estado, a las Fuerzas Armadas, a otras
instituciones y a la ciudadanía en general.
Entre las propuestas que se destacan está la “creación de una institución
cuya función sea la protección de los derechos humanos”, señalando al efecto que
”numerosos países...han dado cumplimiento a este compromiso creando con
distintas características.. una institución inspirada en lo que se conoce como el
Defensor del Pueblo u Ombudsman”. Mas adelante agrega que “sin que nos
corresponda formular una recomendación específica, creemos del caso señalar
algunos principios generales a que esta institución debiera sujetarse en caso de
resolverse su creación”. No obstante la prudencia del Informe, de los principios
enunciados, deriva con claridad que la Comisión está recomendando el
establecimiento del “ombudsman” o Defensor del Pueblo en el país (22).
Es natural considerar que la Comisión Rettig tuvo conocimiento del
Programa de Gobierno del Presidente Aylwin (1989) que contemplaba la creación
de dicha institución y de la voluntad política del Gobierno de llevarla a cabo a la
brevedad, y que ello eventualmente contribuyó a formular la recomendación. No
tenemos constancia que la Comisión, se haya basado o
haya conocido
específicamente del anteproyecto preparado por el Capítulo Chileno del
Ombudsman (en elaboración en el mismo período) si bien en todo caso, al menos su
Presidente, don Raúl Rettig, conocía bien acerca de la gestación de la idea del
ombudsman en Chile y los planteamientos del mencionado Capítulo, toda vez que
fue uno de sus 33 miembros fundadores.
18
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
Tampoco hay constancia que del cumplimiento de las recomendaciones del
citado Informe, de parte del Gobierno o de los organismos de derechos humanos,
hayan surgido iniciativas para hacer efectiva aquella relativa al Defensor del Pueblo
(23) Tenemos mas bien la impresión que ante el cúmulo de consecuencias y
acciones a todo nivel que derivaron de las gravísimas violaciones de los derechos
humanos consignadas en el Informe, aquella recomendación nunca tuvo un
seguimiento específico, más aún si dentro de los 30 días posteriores, el Ejecutivo
estuvo en condiciones de presentar los proyectos de Defensor del Pueblo, preparados
desde mayo del año anterior por el Capítulo Chileno del Ombudsman y
complementados por la Secretaría General de la Presidencia.
Podemos señalar, en suma, que si bien no hay constancia que la
recomendación de una institución protectora de derechos humanos contenida en el
Informe de la Comisión de Verdad y Reconciliación, se haya fundado directamente
en los desarrollos hasta ese momento efectuados, en ningún caso podría concluirse
que el origen de la idea del ombudsman en Chile surge a partir de dicha
recomendación.(24) (25)
d) Presentación al Parlamento de los proyectos del Defensor del Pueblo,
tentativas y desenlace.
Con fecha 09 de Abril de 1991, la Secretaría General de la Presidencia del
gobierno de la época de don Patricio Aylwin Azócar, ingresó a la Cámara de
Diputados un conjunto de reformas constitucionales y de proyectos de ley que se
denominaron genéricamente
“Proyecto de reformas a la Administración de
Justicia”. Dicho “paquete” de reformas contenía materias diversas como fueron las
de reformas al Poder Judicial, la creación del Consejo Nacional de la Justicia, la
regulación de un recurso judicial…y la creación de la institución del Defensor del
19
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
Pueblo. Específicamente, el proyecto de “Reforma Constitucional que crea el
Defensor del Pueblo” está contenido en Boletín 332-7 y el “Proyecto de Ley
Orgánica Constitucional del Defensor del Pueblo” se contiene en el Boletín 332-07
de la Cámara de Diputados.
El Capítulo Chileno del Ombudsman y sus principales personeros en aquel
entonces y con posterioridad, nunca compartieron el criterio de la citada Secretaría
de presentar el proyecto de Defensor del Pueblo conjuntamente con proyectos que
decían relación con la administración de Justicia y la designación de las autoridades
judiciales.
Ello provocó, según nuestro juicio crítico, al menos tres efectos
negativos: a) se dio motivo para la crítica conservadora en sentido que el Defensor
del Pueblo vendría a interferir con la administración de justicia, b) la comisión
parlamentaria respectiva no prestó mayor interés al proyecto de Defensoría, toda vez
que las otras materias del conjunto de proyectos presentados al mismo tiempo eran
de alta sensibilidad política y de consecuencias mayores para el Poder Judicial y c)
el proyecto del Defensor del Pueblo, al ir en dicho conjunto, favoreció de parte de la
Corte Suprema que debió informar, el mismo criterio negativo que tuvo en relación
a los otros proyectos, estimando que todos ellos cercenaban sus facultades
privativas.
Era, a juicio del Capítulo, de toda evidencia que los proyectos constitucional
y legal del Defensor del Pueblo -en los cuales se habían desplegado todos los
esfuerzos institucionales disponibles para un adecuado contenido y tratamientomerecían una presentación aparte y una discusión razonada, alejada de la polémica
de los roles de los poderes del Estado a que aludían los proyectos que
lamentablemente acompañaron la primera incursión legislativa de la institución del
ombudsman en nuestro país (26)
20
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
Es necesario además consignar que el proyecto de reforma constitucional del
Defensor del Pueblo y por ende el su ley orgánica, no contaban con apoyo
transversal de las fuerzas políticas presentes en el Parlamento e incluso
parlamentarios de la coalición de gobierno (Concertación) que los presentaron
disentían acerca de su necesidad. Parte de los argumentos contrarios a la reforma
constitucional fueron recogidos por la prensa de oposición, especialmente El
Mercurio. Para su editorialista era una institución, además de innecesaria,
burocrática y que se prestaría a confusión en relación a las atribuciones a los
actuales sistemas de control (27). La Tercera consignó las posiciones opositoras,
bajo el título “Defensor del Pueblo choca con la Cámara” (28)
En tales circunstancias, no era difícil prever el resultado negativo en la
tramitación del proyecto de Defensoría del Pueblo. Ninguna de aquellas iniciativas
prosperó y fueron archivadas sucesivamente en el tiempo. En el caso que nos ocupa,
en marzo de 1992 se archivó en la Cámara de Diputados (en términos reales, fecha
del fin de esta primera incursión legislativa). En mayo de ese año se reingresó el
proyecto en el Senado (gesto únicamente formal para mantener vivo el conjunto de
reformas en el cual se insertó el Defensor del Pueblo) pero nunca se inició la
discusión en la Cámara Alta. El proyecto se mantuvo sin movimiento alguno en el
Senado, hasta septiembre de 1994, siendo su última formalidad el archivo definitivo.
Se abría un período de oscuro pronóstico para la aprobación –algún día- del
Defensor del Pueblo en nuestro país. A pesar de estar cerrada la vía legislativa (de
hecho desde marzo de 1992), el Capítulo Chileno del Ombudsman continuó
promoviendo su instalación en el país (29), acciones que poco mas tarde se vieron
fortalecidas por el hecho que el Defensor del Pueblo formó parte del Programa de
Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, iniciado en Marzo de 1994.
21
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
Antes de la clausura legislativa, miembros del Capítulo ya habían iniciado la
tarea de promoción de otras formas de Defensoría, como el Defensor del Pueblo
Municipal, impulsado por el concejal de la Municipalidad de Santiago, Mario Farías
Fernández (30)
La labor del Capítulo Chileno del Ombudsman, de exigibilidad, difusión y
debate en ese período recesivo para la idea del ombudsman, no decayó y estimamos
que fue altamente valiosa para mantener viva en la conciencia política y ciudadana
la necesidad de esta institución protectora. Fundados en que el Defensor del Pueblo
se contemplaba en el programa del Gobierno del Presidente Frei continuamos en
esta batalla democrática. No se repondría un proyecto legislativo sino hasta el año
1997, con características distintas al intento anterior, pero todo este proceso y el rol
que como institución nos correspondió desempeñar, ya es materia de una “segunda
etapa” que esperamos algún día asimismo reseñar.
22
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
Notas y Bibliografía
1-. 2-.y 3-. Ver “Defensor del Pueblo” Publicación del Capítulo Chileno del Ombudsman,
Año V N° 6- 1989
4-. Quinzio, Jorge Mario: El Ombudsman. El Defensor del Pueblo. Editorial Jurídica de
Chile, 1992.
5-. Quinzio, Jorge Mario: El Ombudsman, garante de la seguridad y defensor de la
Democracia. Comisión Sudamericana de Paz, 1987
6-. La afiliación del Capítulo Chileno del Ombudsman al Instituto Latinoamericano del
Ombudsman no se mantuvo indefinidamente en el tiempo, pues años mas tarde, con posterioridad a
1991, el Capítulo, por mayoría de su Directiva, adhirió a otra instancia similar, la Asociación
Iberoamericana del Ombudsman, hoy extinguida, presidida por Jorge Luis Maiorano, quien sería
poco después el primer Defensor del Pueblo de Argentina. Así, el citado Instituto y el “capítulo
chileno” no tuvieron relación alguna durante bastante más de una década. A inicios de 2007, bajo
presidencia del ILO por don Carlos Constenla, se restablecieron los contactos, si bien ahora con
plena autonomía institucional y funcional.
7-. Publicación del Instituto Chileno de Estudios Humanísticos: “El Ombudsman o
Defensor de la Persona en el Derecho Comparado y en la experiencia mundial”. Santiago, 1988.
8-. Según los archivos del Capítulo Chileno del Ombudsman
9-.-. Según nuestra documentación, las personas fundadoras y las inscritas eran 71, pero
varias de ellas habían concurrido sólo a la fundación del Capítulo o eran asociados que no tenían
mayor contacto con la institución. Esta tendencia de tener un considerable número de inscritos, que
no se retiran pero tampoco participan, ha sido una constante curiosa en el devenir del Capítulo
Chileno del Ombudsman.
10-. Ver : Concertación de Partidos por la Democracia: Bases Programáticas de Gobierno
1990-1994. (IV Seguridad del Estado Democrático) Santiago, 1990.
11-. El Capítulo Chileno del Ombudsman presentó dos documentos que fueron
considerados por la Comisión redactora de la parte pertinente del Programa: “Pauta Defensor del
Pueblo”, ante la Comisión Justicia y Derechos Ciudadanos y “Qué propone el Capítulo”. Este
último documento sería la Base de los “Ocho puntos de debate y propuesta Legislativa sobre
Defensoría del Pueblo”, que desde esa fecha, la institución viene perfeccionando.
12-.
Diario La Epoca, 18 de Noviembre de 1989
13-. Actualmente vicepresidente del Capítulo Chileno del Ombudsman
23
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
14-. A la época era abogado de dicha Vicaría, Roberto Carretón, experto nacional e
internacional en derechos humanos, actualmente director de nuestro Capítulo
15-. De la amplia cobertura de la visita hay constancia en “La idea de un Defensor
Ciudadano
en Chile: selección de prensa 1989-2002” publicación del Capítulo Chileno del
Ombudsman y la Comisión Asesora Presidencial para la Protección de los Derechos de las
personas. Santiago, Agosto de 2002.
16-. Ver: “Defensor del Pueblo” Publicación del Capítulo Chileno del Ombudsman, Año VI
N° 7 – 1990
17-. Diario La Epoca, edición de 17 de Abril de 1990
18-. Ver Gobierno de Chile, Secretaria General de Gobierno: “Mensaje a la Nación de S.E.
el Presidente de la República, don Patricio Aylwin Azócar- 21 de Mayo de 1990”
19-. Diario La Epoca, edición de 29 de Agosto de 1990.
20-. Milos, Juan Domingo, “Propuesta: Un Defensor del Pueblo para Chile” Revista
Perspectivas, Vol III, Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile.
21-. Boletin 332-07 de la Cámara de Diputados de Chile.
22-. Ministerio del Interior, Programa de Derechos Humanos: Informe de la Comisión de
Verdad y Reconciliación- Informe Rettig. En www.ddhh.gov.cl
23-. La única publicación que hemos encontrado que releve la señalada recomendación del
Informe Rettig, instando por su materialización, es una columna de opinión del entonces senador
Eduardo Frei, aparecida en diario La Epoca, edición de 7 de Abril de 1991.
24-. Estas precisiones tienen especial importancia para una información verídica acerca de
los orígenes de la idea del ombudsman en Chile. Durante este año, en diversos artículos, páginas
web y folletería que aparentemente reproducen una misma fuente, sitúa el origen de la idea y
promoción de la figura del Defensor del Pueblo en Chile…en las conclusiones del informe Rettig,
ignorando, contra toda evidencia, el período anterior (de 1985 a 1991).
25-. La Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, creada para dar continuidad
a las diversas tareas derivadas del Informe de la Comisión de Verdad y Reconciliación (Comisión
Rettig), bajo la presidencia de don Alejandro González Poblete (quien años mas tarde sería
vicepresidente del Capítulo Chileno del Ombudsman) en junio de 1996, formuló al Ministerio del
Interior una “Propuesta sobre Creación de una Institución Nacional de Promoción y Protección de
los Derechos Humanos”. Si bien podría asimilarse la institución propuesta a la Defensoría del
Pueblo, hay que consignar que en los fundamentos de la presentación, no se hace mención a la
recomendación que al respecto formulara la citada Comisión.
24
www.ombudsman.cl
Capítulo Chileno del Ombudsman
26-. Un evento importante organizado por el Capítulo para promover las características del
Defensor del Pueblo, durante el período que el proyecto se mantuvo en la Cámara, fue el Seminario
desarrollado en la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile los días 14 y 15 de Noviembre de
1991. Invitados extranjeros fueron el Ombudsman de Finlandia, don Jacob Söderman (años mas
tarde sería designado Ombudsman de la Comunidad Europea) y el Defensor de la Provincia de
Buenos Aires, don Antonio Cartañá. Entre los profesores chilenos se contó como expositores, entre
otros, con los miembros del Capítulo, Carlos Andrade, vicepresidente; Jaime Castillo Velasco y
Francisco Zúñiga. En esa época el profesor Quinzio, sucediendo a don Alejandro Silva Bascuñán,
había sido elegido nuevamente Presidente del Capítulo (período 1991-1993) y era Secretario
General, el abogado Carlos López.
27-. Editorial de El Mercurio, 17 de Mayo de 1991
28-. Diario La Tercera, edición de 30 de Abril 1991
29-. Incluso, en Agosto de 1992, el Capítulo propició la invitación por la Embajada de
España, del Defensor del Pueblo de ese país, Alvaro Gil Robles.
30-. Diario El Mercurio, edición de 28 de Mayo de 1992.
Santiago de Chile, Abril de 2009
25
www.ombudsman.cl