AÑO 2015 - Comunidad de Madrid

MEMORIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
DE CONTRATACIÓN PÚBLICA
DE LA COMUNIDAD DE MADRID
AÑO 2015
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MEMORIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATACIÓN
PÚBLICA DE LA COMUNIDAD DE MADRID
AÑO 2015
1
ÍNDICE
Pág.
1. Presentación ............................................................................................................3
2. Creación del Tribunal ..............................................................................................5
2.1
2.2
2.3
2.4
Normativa .......................................................................................................................5
Composición ..................................................................................................................5
Adscripción ....................................................................................................................6
Medios personales y materiales ....................................................................................6
- Medios personales.
- Medios materiales.
3. Nuevas competencias ............................................................................................11
4. Actuaciones del Tribunal. Año 2015 ..................................................................... 15
4.1
Actuaciones en el ejercicio de sus competencias ........................................................15
- Volumen de entrada de recursos.
- Resoluciones dictadas y Estadística.
4.2
Actuaciones instrumentales del ejercicio de sus Competencias .................................24
-
Página Web.
Resoluciones.
Relaciones con otros órganos de resolución de recursos contractuales.
Publicaciones.
Otras actuaciones.
5. Objetivos ................................................................................................................30
5.1
5.2
5.3
5.4
Respeto del plazo en el ejercicio de sus competencias ..............................................33
Independencia .............................................................................................................34
Actividad formativa .......................................................................................................35
Tramitación electrónica ................................................................................................36
6. Resoluciones destacables de la actividad del Tribunal Administrativo de
contratación Pública de la comunidad de Madrid- 2015 ...................................... 37
7. Conclusiones: Futuro del Tribunal Administrativo de Contratación pública de la
Comunidad de Madrid ............................................................................................57
.
2
MEMORIA 2015
1. PRESENTACIÓN
La presente memoria de actividades, comprende el cuarto año completo de
actividad del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de
Madrid que, creado por la Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas
Administrativas, Fiscales y Racionalización del Sector Público (BOCM de 29 de
diciembre) se constituyó mediante Acuerdo del Pleno de 10 de Mayo de 2011.
Este documento tiene por objeto, no sólo ofrecer una visión estadística de
la actuación del Tribunal durante el año 2015 en el ejercicio de sus competencias,
sino también y principalmente, desde la óptica de la eficacia y colaboración en el
desempeño de las funciones que tiene encomendadas, ofrecer los criterios
sentados, tanto respecto de cuestiones relativas a materias de fondo como
procedimentales en dicho ámbito. Muy especialmente en esta Memoria se quiere
poner de relieve el papel del Tribunal junto con el resto de órganos revisores en
materia de contratación del Sector público, como creador de doctrina que permite
a los operadores jurídicos contar con los principales criterios jurídicos en esta
materia ante una normativa, muy dinámica y cambiante que a duras penas
permite a los Tribunales de Justicia dictar resoluciones aplicando derecho vigente,
contribuyendo a garantizar la seguridad jurídica en el sector, y muy especialmente
este año, planteando los distintos criterios y pautas a tener en cuenta a la hora de
aplicar las nuevas directivas en materia de contratación pública, ante la falta de
aprobación de la correspondiente Ley de Transposición. 1
1
Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la
adjudicación de contratos de concesión.
Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación
pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE.
Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la
contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía los transportes y los servicio
postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE.
3
El Informe de Justicia Administrativa elaborado por el Centro de
Investigación sobre Justicia Administrativa de la Universidad Autónoma de Madrid
(CIJA-UAM)-2015, que realiza una análisis sobre las características formales y
sustantivas de la justicia administrativa, dedica un metódico y detallado apartado,
IV “El funcionamiento de la justicia administrativa: la Administración de los
contratos públicos a los Tribunales de Recursos Contractuales”, a la actividad de
los órganos encargados de la resolución del recurso especial, destacando que en
su opinión “estos nuevos órganos administrativos han llevado a la práctica un
nuevo modelo de control de la actividad administrativa y de tutela de los
particulares que se ha considerado muy exitoso por la comunidad jurídica. La
independencia de los tribunales de recursos dentro de la organización
administrativa, su alto nivel de conocimiento del sector y los breves plazos de
resolución –que se predican de la normativa contractual– constituyen un nuevo
fenómeno dentro del sistema español de justicia administrativa”.
Asimismo dado que el Tribunal ha asumido nuevas competencias en el
ámbito de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, resulta de especial interés reflejar en esta
Memoria aquéllas condiciones de independencia, especialización y carácter
revisor y técnico de este Tribunal que han permitido que se asuman las tales
funciones, sin merma alguna para los intereses generales y los derechos de los
ciudadanos.
La presente Memoria ha sido aprobada por el Pleno del Tribunal
Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid en su sesión
de 20 de enero de 2016.
4
2. CREACIÓN DEL TRIBUNAL
2.1 NORMATIVA
El Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de
Madrid fue creado en el artículo 3 de la Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de
Medidas Administrativas, Fiscales y Racionalización del Sector Público (BOCM de
29 de diciembre), como órgano administrativo colegiado que actúa con plena
independencia funcional en el ejercicio de sus competencias para garantizar su
total objetividad.
2.2 COMPOSICIÓN
En cuanto a su composición el Tribunal Administrativo de Contratación
pública de la Comunidad de Madrid cuenta con un Presidente y dos Vocales 2,
designados por el Gobierno de la Comunidad de Madrid a propuesta del titular de
la Consejería competente en materia de coordinación de la contratación pública,
siguiendo en este punto de la designación y nombramiento de sus miembros, lo
dispuesto para el ámbito estatal en el artículo 311 de la Ley 30/2007, de Contratos
del Sector Público, mediante la modificación operada por la Ley 34/2010, de 8 de
agosto, para dar cumplimiento a los mandatos de la Unión Europea.
3
2
La Presidenta del Tribunal, Dña. Elena Hernáez Salguero, fue nombrada por Acuerdo del Consejo de
Gobierno de la Comunidad de Madrid el 28 de abril de 2011.
Los vocales del Tribunal son D. Juan Martínez Martínez, nombrado asimismo por Acuerdo del Consejo de
Gobierno de la Comunidad de Madrid el 28 de abril de 2011 y Dña. Lourdes Montilla Gordo, nombrada en la
primera renovación parcial del Tribunal mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno de 29 de mayo de
2014.
3
Directivas del Consejo, 89/665/CEE, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de
recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras , y 92/13/CEE, de 25
de febrero de 1992, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
referentes a la aplicación de las normas comunitarias en los procedimientos de formalización de contratos
de las entidades que operen en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las
telecomunicaciones; modificadas por la Directiva de recursos, 2007/66/CE, de 11 de diciembre.
5
2.3 ADSCRIPCIÓN
El Tribunal goza de independencia funcional en el ejercicio de sus
competencias, orgánicamente queda adscrito a la Consejería competente en
materia de coordinación de la contratación pública. En este momento dicha
Consejería es la de Economía, Empleo y Hacienda (Decreto 25/2015, de 26 de
junio, de la Presidenta de la Comunidad de Madrid, por el que se establece el
número y denominación de las Consejerías de la Comunidad de Madrid y Decreto
193/2015, de 4 de agosto, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la
estructura orgánica de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda).
De esta forma, el Tribunal no gestiona un presupuesto independiente,
desarrollando todas estas funciones, la Secretaría General Técnica de la
Consejería de Economía y Hacienda y la Dirección General de Contratación,
Patrimonio y Tesorería.
2.4 MEDIOS PERSONALES Y MATERIALES
Medios personales
El Tribunal cuenta como medios personales, además de la Presidenta y de
los dos Vocales que lo componen, con una secretaria y un auxiliar administrativo
desde su creación, ampliándose los medios personales en el año 2011 con dos
incorporaciones: un administrativo y un técnico de apoyo, que en sesión del
Tribunal de 28 de septiembre de 2011, fue designado como Secretario del mismo,
en su condición de órgano colegiado con las funciones, que la Ley 30/1992, de 26
de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
Procedimiento Administrativo Común, atribuye a la Secretaría de los órganos
colegiados, en su artículo 25.
Posteriormente ante el constante aumento de asuntos sometidos al
conocimiento del Tribunal se completó la plantilla con dos puestos de trabajo más
entre el personal auxiliar. De manera que en la actualidad el Tribunal
6
Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, emplea en
total a ocho personas.
La labor de ponencia y resolución de recursos y cuestiones de nulidad,
corresponde directamente al Presidente y a los Vocales, con la asistencia de la
Secretaría del Tribunal por lo que se refiere a la tramitación de los procedimientos
de recurso y con el apoyo administrativo del personal auxiliar, constituido por
otras cuatro personas.
Una de las cuestiones fundamentales para el buen funcionamiento del
Tribunal es la de la dotación de medios para el ejercicio de la función que él tiene
encomendada, sin perder de vista la circunstancia de que el recurso especial, por
su propio concepto, debe ser un recurso rápido, con unos plazos de resolución
que permitan que la actividad contractual del Sector Público no se vea retrasada e
incluso paralizada, conjugando, como exigen los principios de la buena
administración, el derecho de defensa, con la agilidad en los procedimientos de
contratación, rapidez que constituye, junto con la de la calidad de las resoluciones
uno de los objetivos que se ha marcado este Tribunal, con el ánimo de no
entorpecer la tramitación de los procedimientos de licitación pública y de atender
en su caso, a las pretensiones de los operadores económicos implicados, dotando
al sistema de la mayor seguridad jurídica posible.
Como ya se indicaba en la Memoria del año 2011, para tramitar y resolver
una volumen de recursos de entre 170 y 180 recursos anuales, (en el año 2015 la
cifra total de recursos ha sido de 227), la plantilla del Tribunal, resultaba
razonable, pero más allá de esta cifra podría pensarse en el aumento de vocales
asignados al mismo o de personal de apoyo especializado en materia de
contratación pública, a lo que debe sumarse el problema de completar el quórum
al tratarse de un órgano colegiado, ya que a diferencia de otros órganos
encargados de la resolución del recurso especial, no se ha previsto la existencia
de suplentes para el Tribunal madrileño.
7
A ello cabe añadir que, como más adelante se explicará, el Tribunal
Madrileño ha asumido nuevas competencias que necesariamente determinan el
aumento de los asuntos sometidos a su conocimiento. 4
PUESTOS DE TRABAJO
ABRIL 2011
Presidenta
Vocales (2)
TRIBUNAL
PERSONAL DE APOYO
Personal auxiliar (2)
DICIEMBRE 2012
Presidenta
Vocales (2)
Secretaria TACPCM
Personal Auxiliar (3)
DICIEMBRE 2013-15
Presidenta
Vocales (2)
Secretaria TACPCM
Personal Auxiliar (4)
Medios materiales
Presupuesto: El Tribunal de Contratación Pública de la Comunidad de
Madrid, no gestiona un presupuesto propio, sino que sus gastos e ingresos se
integran en un programa presupuestario gestionado por la Dirección General de
Patrimonio y Coordinación de la Contratación Pública de la Consejería de
Economía, Empleo y Hacienda, (programa 923ª, Centro Gestor 1207 del
Presupuesto para el año 2015, en cuanto a gastos de personal).
Tasas:
La
realización
de
actividades
competencia
del
Tribunal
Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, por lo que a
la revisión contractual se refiere, devenga una Tasa creada por el artículo 2 de la
Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y
Racionalización del Sector Público y regulada en la Orden de 21 de marzo de
2011 (BOCM de 26 de abril).
Son sujetos pasivos de la tasa:
-
Los entes, organismos y entidades del sector público de la Comunidad
de Madrid que no tengan la consideración de Administraciones
Públicas.
-
Las Universidades Públicas del ámbito territorial de la Comunidad de
Madrid y sus organismos vinculados o dependientes.
4
Durante el año 2015 no se han producido nuevas incorporaciones al Tribunal.
8
-
Las Entidades Locales del ámbito territorial de la Comunidad de
Madrid,
y
sus
entes,
organismos
y
entidades
vinculadas
o
dependientes.
-
Las entidades contratantes del ámbito territorial de la Comunidad de
Madrid sujetas a la LCSP, sobre procedimientos de contratación en los
sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales.
-
Las entidades que celebren contratos subvencionados sujetos a
regulación armonizada.
A fecha de 31 de diciembre de 2015, la actuación del Tribunal ha
devengado 69.854,34 euros en concepto de tasas.
Multas: El artículo 47.5 del TRLSCP, permite al Tribunal la imposición de
multas en el caso de que se aprecie que el recurso se ha interpuesto con
manifiesta temeridad o mala fe. Durante el año 2015 se han impuesto multas por
importe total de 6.500 euros.
AÑO 2015
Enero
DEVENGADO (en euros)
4.327,26
Febrero
7.109,07
Marzo
2.472,72
Abril
6.799,98
Mayo
9.581,79
Junio
8.036,34
Julio
1.236,36
Agosto
5.872,71
Septiembre
5.872,71
Octubre
4.945,44
Noviembre
8.654,52
Diciembre
4.945,44
Total devengo Tasas
69.854,34
Total devengo Multas
6.500,00
TOTAL TASAS+MULTAS
76.354,34
Sede y otros medios materiales: El Tribunal Administrativo de
contratación Pública, tiene su sede en la calle Carrera de San Jerónimo nº 13, 1º
planta.
9
Uno de los medios materiales que sería necesario implantar es una base
de datos y un buscador eficiente, dirigido a los interesados en la actuación del
Tribunal, implementado en la página web que este Tribunal tiene en el
dominio www.madrid.org, con el objetivo de hacer efectivos los principios de
transparencia y seguridad jurídica que orientan la actuación del Tribunal. En la
actualidad se cuenta con una somera clasificación de las resoluciones por
materias en dicha página, pero el número de Resoluciones dictadas por el
Tribunal desde su creación, junto con la generalización de la utilización de la
doctrina sentada por el mismo en sus resoluciones por los operadores jurídicos,
aconseja optimizar dicho recurso, mediante la mejora del buscador. La necesidad
de implementar el sistema de publicación de las Resoluciones viene dada por la
exigencia de que la publicidad debe tener un carácter accesible y compatible,
pues a la postre una publicidad que no permita encontrar de forma fácil los
elementos de búsqueda, en este caso, de las Resoluciones del Tribunal, deja de
cumplir su papel.
Tanto el Tribunal Central de Recursos Contractuales, como la mayoría de
los órganos encargados de la resolución del recurso especial, cuentan con una
base de datos y buscadores adecuados, que responden a los parámetros antes
indicados.
En ejecución de esta necesidad que ha venido siendo reflejada en
memorias anteriores, se ha autorizado la creación de una página con un buscador
de resoluciones adecuado a los parámetros antes expuestos, así como una serie
de contenidos complementarios en aras de lograr también en el ámbito de este
Tribunal la necesaria transparencia en la actuación de la Administración Pública,
cuyos trabajos han comenzado y que razonablemente permitirán su efectiva
instalación y puesta en marcha en los primeros meses del año 2016.
10
3. NUEVAS COMPETENCIAS
El Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de
Madrid ha visto ampliado su ámbito competencial como consecuencia de la
supresión del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid. En concreto el
artículo 1.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, de Supresión del Consejo
Consultivo, establece que “Corresponderá al Tribunal Administrativo de
Contratación Pública de la Comunidad de Madrid el conocimiento y la resolución
de las reclamaciones de acceso a la información pública previstas en el artículo
24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, cuando se interpongan, potestativamente,
contra las resoluciones expresas o las desestimaciones presuntas dictadas por la
Administración de la Comunidad de Madrid, por las entidades locales
comprendidas en su ámbito territorial y por todas las entidades y organismos del
sector público de ambas comprendidas en el ámbito de aplicación de la referida
Ley.”
Por su parte el artículo 6 del indicado texto legal establece bajo la rúbrica
Competencia para la incoación e instrucción de expedientes sancionadores, que
“El Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid es
el órgano competente para la iniciación, instrucción y propuesta de resolución del
procedimiento administrativo sancionador previsto en el Título II de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno, por las infracciones cometidas en materia de buen gobierno por
los altos cargos de la Comunidad de Madrid a que se refiere el artículo 2 de la Ley
14/1995, de 21 de abril, de Incompatibilidades de Altos Cargos”.
Son dos, por tanto, las nuevas competencias que se asumen a partir del
día 31 de diciembre de 2015, por el Tribunal, de un lado la resolución de las
reclamaciones contra la denegación, expresa o presunta, de acceso a la
información pública y de otro la iniciación, instrucción y propuesta de resolución
de los expedientes sancionadores de los Altos Cargos de la Comunidad de
Madrid, en materia de bueno gobierno.
11
Con esta asunción de competencias se atiende a una doble finalidad, en
primer lugar se da cumplimiento al mandato contenido en la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y en
segundo lugar, se mantiene una política de contención del gasto público,
coherente con el hecho de la supresión del Consejo Consultivo 5, al atribuir las
competencias a un órgano integrado en la propia estructura administrativa de la
Comunidad de Madrid, pero con plena independencia en el ejercicio de sus
funciones, como viene demostrándose durante los cuatro años de actividad del
mismo, además con un coste de funcionamiento pequeño y compuesto en su
integridad por funcionarios.
Resulta importante destacar, en relación con la asunción de estas
competencias, la efectiva independencia del Tribunal, ya que la Ley de
Transparencia atribuye al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que a su
vez regula en su Título III, la competencia para resolver las reclamaciones en
relación con el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, en su
condición de órgano independiente en el ejercicio de sus fines, de manera que el
órgano que en la Comunidad de Madrid desempeñe esta competencia, deberá
contar con las mismas características.
A este respecto, de acuerdo con lo establecido en la Ley 9/2010, de 23 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalización del Sector
Público, en cuyo artículo 3 se crea el TACPCM, el mismo “actuará con plena
independencia funcional en el ejercicio de sus competencias para garantizar su
total objetividad”. Además de la propia declaración del carácter independiente del
TACPCM, en el mismo se dan una serie de notas que refuerzan dicha
independencia, especialmente el carácter colegiado del Tribunal para el ejercicio
5
Preámbulo de la Ley 7/2015 de Supresión del Consejo Consultivo “Con el objetivo de aunar las necesidades
de racionalización de la Administración con la agilidad y eficacia que supone la conservación de estas
funciones en el ámbito de la propia Administración de la Comunidad de Madrid, las funciones que hasta
ahora desarrolla el Consejo Consultivo pasarán a desarrollarse por órganos o instituciones integrados dentro
de la estructura Administrativa de la Comunidad de Madrid”.
12
de sus funciones, y la limitación en cuanto a la selección de sus miembros entre
funcionarios y su carácter inamovible.
No debe olvidarse en este punto que la legislación en materia de recurso
contractual es básica y que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha
reconocido a los órganos encargados de la resolución del recurso especial la
condición de órganos jurisdiccionales, en la Sentencia del Tribunal de Justicia
(Gran Sala), de 6 de octubre de 2015, (petición de decisión prejudicial planteada
por el Tribunal Català de Contractes del Sector Públic) — Consorci Sanitari del
Maresme/Corporació de Salut del Maresme i la Selva, (Asunto C-203/14). Este
reconocimiento implica, entre otros el del requisito o la condición de órganos
independientes 6.
Hubiera sido deseable desde la perspectiva de la seguridad jurídica y de
las garantías de transparencia para los ciudadanos, implementar esta asunción de
competencias mediante la modificación de su Ley de creación, añadiendo en el
apartado 3 de su artículo 3 las nuevas competencias asumidas y regulando algo
más detalladamente el ejercicio de las mismas. Esto no obstante cabe su
desempeño mediante la aplicación directa de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
6
Considerando 17. “En primer lugar, por lo que respecta a la apreciación del carácter de «órgano
jurisdiccional», en el sentido del artículo 267 TFUE, del órgano remitente, cuestión que depende únicamente
del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta un conjunto de circunstancias, como son el
origen legal del órgano, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio
del procedimiento, la aplicación por parte del órgano de normas jurídicas y su independencia (véanse, entre
otras, las sentencias Vaassen-Göbbels, 61/65, EU:C:1966:39, y Umweltanwalt von Kärnten, C‑205/08,
EU:C:2009:767, apartado 35 y jurisprudencia que allí se cita). Es preciso poner de relieve, pues, que aunque
el Tribunal Català de Contractes del Sector Públic se considere en Derecho español un órgano administrativo,
como se desprende de la resolución de remisión, tal hecho no resulta, en sí, decisivo a efectos de esta
apreciación”.
Considerando 19 “A continuación, en cuanto al criterio de la independencia, se desprende de los autos en
poder del Tribunal de Justicia que el Tribunal Català de Contractes del Sector Públic tiene la condición de
tercero con respecto a la autoridad que adoptó la decisión recurrida en el litigio principal (véanse las
sentencias Corbiau, C‑24/92, EU: C:1993:118, apartado 15, y Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, apartado
49). En este contexto, es evidente que dicho Tribunal ejerce sus funciones con plena autonomía, sin estar
sometido a vínculo jerárquico o de subordinación alguno respecto a terceros y sin recibir órdenes ni
instrucciones de origen alguno (véase la sentencia Torresi, C‑58/13 y C‑59/13, EU:C:2014:2088, apartado
22), estando así protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia
de juicio de sus miembros (sentencias Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, apartado 51, y TDC, C‑222/13,
EU:2014:2265, apartado 30).”
13
Administrativo Común, y del Reglamento para el ejercicio de la potestad
disciplinaria de la Comunidad de Madrid, aprobado por el Decreto 245/2000, de
16 de noviembre. Así mismo debería procederse a adaptar la denominación del
Tribunal, al objeto de que, sin perder la identidad del órgano como revisor en
materia contractual, fuera asimismo comprensiva de sus nuevas funciones en el
ámbito del acceso a la información pública y el buen gobierno.
El Tribunal Administrativo de Contratación pública de la Comunidad de
Madrid es competente para resolver las reclamaciones contra la denegación del
derecho de acceso a la información pública de:
- La Administración de la Comunidad de Madrid sus Organismos
Autónomos
y
sus
entes,
organismos
y
entidades,
vinculados
o
dependientes que tengan la consideración de sector público.
- Las Entidades Locales del ámbito territorial de la Comunidad de Madrid y
sus entes, organismos y entidades, vinculados o dependientes que tengan
la consideración de sector público
En cuanto a la resolución de reclamaciones contra la denegación del
derecho de acceso, el objeto de la misma puede ser la denegación expresa o
presunta de las solicitudes de acceso a la información pública. La denegación
presunta se entenderá producida transcurrido un mes desde la solicitud, o dos
meses en el caso de que el órgano al que fuera dirigida la petición hubiera
ampliado el plazo de concesión de acceso a la información por otro mes, cuando
el volumen y/o la complejidad de la información respecto de la que se solicita el
acceso así lo hicieran necesario.
Cabe también interponer reclamación contra la concesión parcial del
derecho de acceso.
Debe advertirse en cuanto a posibles actuaciones futuras en relación con el
Tribunal, que su creación, además de ser un mandato de la Unión Europea,
obedece a la idea de que la mejor inversión en la contratación pública es la
configuración de un sistema de revisión de las decisiones en dicha materia que
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sea rápido y efectivo. Se ha venido insistiendo en la idea de que el ordenamiento
jurídico que se pretenda efectivo y eficiente en la aplicación de sus previsiones
necesita de mecanismos procedimentales y procesales que permitan “reparar y
corregir” de forma eficaz las contravenciones a dicho ordenamiento. La creación y
puesta en funcionamiento de órganos de recursos contractuales ha supuesto un
notable avance en la necesidad de un efectivo control que, además de garantizar
el derecho a la tutela administrativa, permita una gestión más eficiente de los
fondos públicos y posibilite la eficacia del derecho a una buena administración.
Sin embargo, el control que compete al TACPCM, no es omnicomprensivo
o general respecto de toda la actividad contractual del Sector Público madrileño,
sino que queda limitada a determinados actos de los contratos que a su vez
superen determinados umbrales y limitado únicamente a aquellas irregularidades
puestas de manifiesto por los recurrentes. No es por tanto el Tribunal un órgano
de fiscalización, como podría ser la Cámara de Cuentas, sino que solo revisa los
contratos en los casos en que se interponga recurso y en los términos en que el
mismo se plantee.
4. ACTUACIONES DEL TRIBUNAL AÑO 2015
4.1 ACTUACIONES EN EL EJERCICIO DE SUS COMPETENCIAS
De acuerdo con lo establecido en el artículo 3. 2 de la Ley 9/2010, de 29 de
diciembre, rubricado “Creación del Tribunal Administrativo de Contratación
Pública de la Comunidad de Madrid”, al mismo corresponde 7:
a) El conocimiento y resolución de los recursos especiales en materia de
contratación y de las reclamaciones a que se refieren los artículos 40 del
texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, (en adelante
TRLCSP) y 101 de la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos
7
Legislación actualizada con el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real
Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre
15
de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los
servicios postales.
b) La adopción de decisiones sobre la solicitud de medidas provisionales a
que se refieren los artículos 43 del TRCLSP y 103 de la Ley sobre
procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los
transportes y los servicios postales.
c) La tramitación del procedimiento y la resolución de las cuestiones de
nulidad contractual en los supuestos especiales establecidos en los
artículos 37 del TRLCSP y 109 de la Ley sobre procedimientos de
contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los
servicios postales.
Ámbito subjetivo: Estas competencias se ejercerán, por lo que respecta al
ámbito subjetivo de la competencia del Tribunal, respecto de la actuación de:
-
La Administración de la Comunidad de Madrid, sus Organismos
Autónomos, así como los demás entes y entidades dependientes o
vinculadas a la misma que tengan la consideración de poderes
adjudicadores. Entre ellos cabe resaltar los Hospitales que forman parte de
la red pública de asistencia sanitaria de la Comunidad de Madrid con
personalidad jurídica propia o dependientes del Servicio Madrileño de
Salud autorizados a contratar por delegación.
-
Las Universidades Públicas del ámbito territorial de la Comunidad de
Madrid y sus organismos vinculados o dependientes que tengan la
consideración de poder adjudicador.
-
Las Entidades Locales del ámbito territorial de la Comunidad de Madrid y
sus entes, organismos y entidades, vinculados o dependientes que tengan
la consideración de poder adjudicador.
Los órganos competentes de la Asamblea de Madrid, de la Cámara de
Cuentas y demás instituciones y órganos vinculados o dependientes de la
16
Asamblea, establecerán, en su caso, el órgano que deba conocer, en su ámbito
de actuación, del recurso especial en materia de contratación 8.
En el caso de las Reclamaciones de la Ley 31/2007, debe añadirse que
también conforman el ámbito subjetivo de las mismas las asociaciones formadas
por varias entidades contratantes 9.
Actos recurribles: Por último debe señalarse que la función de resolución
en materia contractual atribuida al tribunal se ejercerá únicamente respecto de
determinados actos preparatorios de los contratos, (como los pliegos o los
anuncios de licitación) y los dictados en el procedimiento de licitación, hasta la
propia adjudicación, recogidos en el artículo 40 del TRLCSP, dejando fuera los
relativos a la ejecución, modificación 10 y extinción de los contratos.
8
La Asamblea de Madrid ha constituido su propio Tribunal mediante Acuerdo de 10 de octubre de 2011 de
la Mesa cuyo régimen jurídico establece el artículo 88.bis del Reglamento de Régimen Interior de la Cámara,
aprobado por acuerdo del órgano rector de 3 de diciembre de 2011.
9
Si la entidad contratante fuera una asociación de las contempladas en el apartado 1 del artículo 3 y
hubiera varias Administraciones públicas de referencia por la diferente adscripción o vinculación de sus
miembros, o una sola entidad contratante se encontrara en el mismo supuesto, por operar en varios
sectores de los incluidos en los artículos 7 a 12, la reclamación podrá ser presentada ante cualquiera de los
órganos competentes mencionados en el artículo 41 del TRLCSP.
Cuando la entidad contratante tenga relación con más de una Administración pública, en razón de su
adscripción o vinculación formal y del título administrativo que explota, la reclamación deberá presentarse
ante el órgano independiente que tenga atribuida la competencia para resolver las reclamaciones en el
ámbito de la Administración que haya otorgado el título administrativo.
10
La Ley 3/2012, de 8 de marzo, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad Autónoma de
Aragón adiciona un nuevo artículo 12 bis a la Ley 3/2011, con el título «Publicidad de los modificados», que
exige que los actos del órgano de contratación por los que se acuerde la modificación de un contrato, se
publiquen en todo caso en el Boletín y perfil en que se publicó la adjudicación, y se notifiquen a los
licitadores que fueron admitidos a la licitación, incluyendo la información necesaria que permita al licitador
interponer, en su caso, recurso suficientemente fundado contra la decisión de modificación de no ajustarse
a los requerimientos legales.
Se acoge, la jurisprudencia comunitaria que entiende que una modificación ilegal equivale a una «nueva
adjudicación» (STJUE de 19 junio 2008, As. C 454/06, Pressetext Nachrichtenagentur GMBH, Cfr. apdo. 34),
y que esa «nueva adjudicación» puede ser objeto de recurso.
Esta conclusión puede entenderse reforzada por la nueva Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva
2004/18/CE, cuyo artículo 72 regula una cuestión ajena a la de la adjudicación de los contratos, como es la
de mal modificación de los mismos durante su vigencia. Nótese que el título de esta Directiva difiere del de
la anterior que específicamente se circunscribía a los procedimientos de adjudicación.
En este contexto como consecuencia de necesaria transposición de la Directivas al ordenamiento español se
ha abogado por la inclusión legal de la modificación contractual como objeto del recurso especial en
materia de contratación, lo que implica un aumento directo del volumen de asuntos de los que conocería
17
Volumen de entrada de recursos
Durante el año 2015 han tenido entrada para su conocimiento y resolución
en este Tribunal 227 recursos, habiéndose dictado 224 resoluciones, lo que
supone un ligero descenso de recursos respecto del año anterior11, si bien puede
afirmarse que continúa la tendencia de la generalización en la utilización del
recurso especial, sin duda como consecuencia de la brevedad de su tramitación y
resolución, el carácter gratuito del mismo, su eficacia en cuanto impide la
formalización de los contratos cuando el acto recurrido es la adjudicación, el
porcentaje de estimación de recursos, que no desanima a potenciales
recurrentes, y la calidad de las resoluciones. 12
La distribución mensual en la presentación de recursos es la siguiente:
27
Nº de expedientes
30
25
20
15
19
14
19
14
13
22
20
20
26
19
14
10
5
0
este Tribunal que necesariamente y ante el incremento constante de la entrada de recursos, debería llevar
consigo una mejora en su dotación personal.
11
El aumento del número de recursos entre el año 2011 y 2012 fue de 51, el incremento en el ejercicio
2013 fue de 57, en el año 2013 ascendió 223 recursos y en el 2014 a 248, lo que supone un incremento
anual del 12% y acumulado del 30 %.
12
Sentencia del Tribunal Supremo, 4223/2014 de 23 de octubre.” Se trata éste de un recurso de tramitación
ágil pensado para, según la Directiva, poner remedio a la práctica observada en los poderes adjudicadores y
las entidades contratantes de proceder a la firma acelerada de los contratos para "hacer irreversibles las
consecuencias de la decisión de adjudicación controvertida" (considerando 4º). Por eso, el artículo 2.8
requiere a los Estados velar "porque las decisiones adoptadas por los órganos responsables de los
procedimientos de recurso puedan ser ejecutadas de modo eficaz".
Así, pues, la perspectiva, desde la que debemos enjuiciar este litigio es la querida por los legisladores
europeo y, en consonancia con él, español. Esto es, la de preservar la funcionalidad de este mecanismo de
13 garantía prejudicial en el que, por los rasgos que definen legalmente al órgano que lo aplica y al
procedimiento del que se sirve, concurre una cualificada presunción de legalidad y acierto, superior, si se
quiere, a la que con carácter general se predica de la actuación administrativa (artículo 57.1 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común).
18
Resoluciones dictadas y estadística
PROCEDENCIA
Municipios/Entidades Locales
Universidades
Hospitales
Consejerías
Otros Poderes Adjudicadores
TIPO CONTRATO
Obras
Servicios
Suministro
Gestión Servicio Público
Concesión Obras Públicas
Contrato Administrativo Especial
Patrimonial
Otros
Nº
77
7
65
38
37
Nº
1
131
67
20
2
2
0
1
19
13
SENTIDO RESOLUCIÓN
Estimatoria
Desestimatoria
Estimatoria Parcial
Inadmisión
Otros (Desistimiento, Archivo, etc.)
Nº
72
82
13
48
9
En cuanto a las causas que determinan el volumen de inadmisiones
indicado son: la extemporaneidad con 15 resoluciones, la falta de legitimación con
7 resoluciones, no alcanzar los umbrales necesarios para la interposición del
recurso 15 resoluciones, el carácter no recurrible del acto con 2 resoluciones y por
último otras causas como la cosa juzgada administrativa con 9 resoluciones14.
13
Nota: Existen algunos casos en que al acumularse recursos se ha dado la situación de resoluciones de
inadmisión de uno de los recursos y de pronunciamiento de fondo sobre el otro en la misma resolución. Se
computa en este caso el pronunciamiento sobre el fondo (ej. Resolución 155/2015), o bien al tener el
recurso diversas pretensiones algunas se inadmiten entrando al fondo respecto de otras (ej. Resolución
121/2015).
14
Debe tenerse en cuenta que en algunos casos las resoluciones inadmiten parcialmente las pretensiones,
aunque puedan tener un contenido estimatorio o desestimatorio respecto del resto de las pretensiones,
habiéndose ofrecido el dato de las inadmisiones totales de los recursos.
20
ACTO IMPUGNADO
Pliegos
Adjudicación
Actos de trámite cualificados-Exclusión
Otros (Desierto, Renuncia, Res. Tribunal)
Nº
65
101
51
7
Del total de las 224 resoluciones dictadas, tan solo 3 han sido objeto de
impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa, lo que representa el
1,3% del total, debiendo hacerse constar que en uno de los procedimientos el
recurrente desistió de sus pretensiones. 15
Un dato que recogió por primera vez en la Memoria del año 2013, es el
relativo a la incidencia económica de la actuación del Tribunal calculada sobre el
valor estimado de los contratos sometidos a recurso y que constituye un reflejo de
la importancia que tiene su actividad, que en el año 2015 ha sido de
1.632.876.925 euros.
Debe apuntarse una distinción más, que no se ha ofrecido en Memorias
anteriores, pero que ante el aumento de asuntos en tal ámbito y la importancia de
los mismos, exige ofrecer el dato de las reclamaciones interpuestas en el ámbito
de la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los
15
El carácter de este dato es incierto en tanto es posible que durante el año 2015 se hayan interpuesto
recursos de los que a la fecha de cierre de esta Memoria de los que no se ha dado traslado al Tribunal.
21
sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales. Dicha Ley
contiene una serie de especialidades y un régimen algo más flexible, que justifica
que se ofrezca el dato de forma diferenciada respecto del recurso especial en
materia de contratación que, sin embargo, por número es sin duda la actuación
más numerosa del Tribunal. 16 En resumen, han sido 16 las reclamaciones
interpuestas en el ámbito de la Ley 31/2007, lo que supone el 7% del total de 227
recursos y reclamaciones interpuestos durante el 2015.
Por primera vez se quiere ofrecer en esta Memoria un resumen del
resultado de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra las
Resoluciones del Tribunal de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid. Si
bien no se recoge el dato del total de recursos interpuestos, dado que desde su
creación solo han transcurrido cinco años, por lo que no existían datos relevantes
al respecto. A continuación se recoge un cuadro resumen del contenido de las
sentencias recaídas en el año 2015 sobre resoluciones dictadas por el Tribunal.
Sentencias TSJM
Resoluciones TACPCM
STSJM 1/2015, de 8 de enero.
Resolución 122/2013, de 31 de julio.
Deja sin efecto la Resolución del Tribunal,
Desestimatoria del recurso
al
estimar
el
recurso
contencioso
administrativo interpuesto contra ella.
STSJM 4/2015, de 7 de enero.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución.
Resolución 137/2012 de 15 de noviembre.
Inadmisión del recurso
STSJM 12/2015, de 14 de enero.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución
Resolución 3/2013 de 10 de enero.
Desestimatoria del recurso
16
Efectivamente tal y como se indica en su exposición de motivos “Este régimen singular en lo que
concierne a determinados aspectos de la ordenación de su actividad contractual, entre ellos la selección del
contratista, es menos estricto y rígido que el establecido en la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los
contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, asegurando en todo caso los principios de apertura
del mercado principios de publicidad y concurrencia.
La Comisión Europea estimó en su momento, ponderando, como se preocupó de señalar, razones políticas,
estratégicas, económicas, industriales y jurídicas, que era oportuno introducir criterios originales o
específicos en el campo contractual de los entonces denominados sectores excluidos, ya que éstos, en el
contexto de los países comunitarios, están gestionados por entidades u organismos públicos o privados de
manera indistinta.”
22
Sentencias TSJM
STSJM 71/2015, de 4 de febrero.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución
STSJM 101/2015, de 20 de febrero.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución
Resoluciones TACPCM
Resolución 74/2013, de 14 de mayo.
Desestimatoria del recurso
Resolución 99/2013, de 3 de julio.
Desestimatoria del recurso
STSJM 110/2015, de 27 de febrero.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución
Resolución 149/2013, de 2 de octubre.
Estimatoria del recurso
STSJM 125/2015, de 5 de marzo.
Inadmisión
Resolución 169/2013, de 16 de octubre.
Inadmisión del recurso
STSJM 182/2015, de 10 de abril.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución
STSJM 183/2015, de 15 de abril.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución.
STSJM 215/2015, de 30 de abril.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución
STSJM 232/2015, de 14 de mayo.
Deja sin efecto la Resolución del Tribunal,
al estimar el recurso contencioso
administrativo interpuesto contra ella
STSJM 239/2015, de 21 de mayo.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución
STSJM 251/2015, de 28 de mayo.
Deja sin efecto el pronunciamiento de la
Resolución
STSJM 319/2015, de 30 de junio.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución
STSJM 335/2015, de 8 de julio.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución
STSJM 383/2015, de 24 de septiembre.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución
STSJM 411/2015, de 7 de octubre.
Confirma el pronunciamiento de la
Resolución
Resolución 172/2013, de 23 de octubre.
Desestimatoria del recurso
Resolución 61/2013, de 24 de abril.
Desestimatoria del recurso
Resolución 4/2013, de 10 de enero.
Desestimatoria del recurso
Resolución 67/2014, de 10 de abril.
Estimatoria del recurso
Resolución 53/2014, de 26 de marzo.
Estimatoria del recurso
Resolución 061/2014, de 2 de abril.
Estimatoria del recurso
Resolución 154/2013, de 9 de octubre.
Estimatoria parcial del recurso
Resolución 12/2014, de 22 de enero.
Estimatoria del recurso
Resolución 159/2014 de 17 de septiembre.
Desestimatoria del recurso
Resolución 4/2014, de 15 de enero.
Estimatoria
Si bien la atribución de competencias en el ámbito de la Ley de
trasparencia y buen gobierno es muy reciente y razonablemente habría que dar
cuenta de las mismas en el siguiente ejercicio, lo cierto es que de acuerdo con la
Disposición final tercera de la Ley de 7/2015, de 28 de diciembre, de Supresión
23
del Consejo Consultivo, la misma entra en vigor el día 31 de diciembre de 2015,
dentro del ejercicio 2015 por lo que se considera adecuado dar cuenta de las
mismas. Al haberse presentado una reclamación en materia de derecho de
acceso el día 29 de diciembre de 2015, esto es antes de la entrada en vigor de la
norma que atribuye al Tribunal la competencia, pero que por economía
procedimental no se devolvió por falta de competencia, sino que se consideró
interpuesta el mismo día 31 de diciembre de 2015.
4.2 ACTUACIONES INSTRUMENTALES DEL EJERCICIO DE SUS
COMPETENCIAS
Página web
El Tribunal Administrativo de Contratación Pública ha seguido apostando
por la transparencia y la función instructiva que implementa, como un valor
añadido, las competencias legalmente atribuidas al mismo, por lo que considera
de capital importancia el mantenimiento y constante actualización de su página
web.
Esta actuación está en consonancia con lo establecido en la Ley 19/2013,
de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, reforzando la obligación de publicación de información relativa a las
funciones que desarrollan los sujetos comprendidos en su ámbito de aplicación en
el que se incluye este Tribunal en su condición de órgano colegiado de carácter
administrativo.
Además la publicación de la actividad del Tribunal proporciona una mayor
seguridad, para ello, la información publicada ha de ser accesible y compresible
para los ciudadanos, dado su carácter de instrumento óptimo para el control de la
gestión y utilización de los recursos públicos. De esta manera se incrementa
también la transparencia en la actuación administrativa, atendiendo al mandato de
la Ley de transparencia, sin perjuicio de que este Tribunal ha tenido desde el
momento inicial de su creación especial interés, no solo desde la óptica de la
24
transparencia, sino sobre todo de la seguridad jurídica, en la publicación de sus
resoluciones.
Continuando con esta tarea durante el año 2015, se ha mantenido y
actualizado la información ofrecida a los usuarios. Así en la página web del
Tribunal se incluye, además de la publicación de todas las resoluciones
aprobadas por el Tribunal, información institucional, organizativa y de relevancia
jurídica, en concreto, información sobre la sede del Tribunal, formas de acceso al
mismo, una detallada “Guía de funcionamiento” donde se recogen los aspectos
más importantes del procedimiento de recurso que tramita el Tribunal, su
composición, memoria anual de actividades, una relación de respuestas a las
preguntas más frecuentes, la normativa de aplicación en materia de contratación y
procedimientos de revisión y enlaces de interés a los órganos revisores de otras
Administraciones Públicas.
En cuanto a la información de relevancia jurídica en orden a garantizar la
seguridad jurídica y para conocimiento general de los criterios adoptados en la
resolución de recursos, se publican todas las resoluciones dictadas por el Tribunal
ordenadas cronológicamente, y por diversos criterios de búsqueda que se
corresponden con los temas que mayor incidencia han tenido en los recursos
planteados ante el Tribunal.
Así mismo en octubre de 2015 ha entrado en vigor el Reglamento de los
procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de
organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales,
aprobado por Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre. Gran parte de sus
preceptos -los referidos al procedimiento principalmente- tienen carácter básico.
El Reglamento recoge la doctrina que han ido sentando los tribunales
encargados de la resolución del recurso especial en aspectos relativos al
procedimiento. También altera o matiza algunos criterios que habían venido
siendo sostenidos por dichos órganos. Por ello, con el objetivo de lograr la
máxima transparencia en su actuación, el Tribunal acordó publicar las principales
25
novedades que deberán tener en cuenta los operadores jurídicos que participan
en los procedimientos de licitación, exponiendo especialmente los aspectos que
implican algún cambio o matización en la doctrina que venía sosteniendo en sus
resoluciones, insertándose al efecto en su página web la Resolución 2/2015, de
16 de octubre, de la Presidenta del Tribunal Administrativo de Contratación
Pública de la Comunidad de Madrid, por la que se dispone dar publicidad a los
criterios doctrinales afectados por la entrada en vigor del Reglamento.
La información así publicada es accesible con carácter general, y está
estructurada de una manera clara para los interesados, en formato reutilizable y
es revisada de forma constante para adaptarla a nuevos criterios o novedades
legislativas, pero aun así es susceptible de mejorar mediante la incorporación de
un buscador que permita delimitar criterios de búsqueda, del que carece.
Resoluciones
Al igual que en años anteriores, la Presidenta del Tribunal en su condición
de tal, ha dictado una Resolución relativa al funcionamiento del Tribunal:
Resolución 1/2015, de 29 de julio, de la Presidenta del Tribunal Administrativo de
Contratación Pública de la Comunidad de Madrid por la que se acuerda la
suspensión de los procedimientos pendientes ante el Tribunal, durante el mes de
agosto de 2015, ante la circunstancia de que dada la composición del Tribunal de
Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, durante el periodo vacacional,
no es posible contar con el quórum suficiente para resolver los recursos
planteados, como órgano colegiado en los términos de la Ley 9/2010, de 23 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalización del Sector
Público y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
26
Relaciones con otros órganos de resolución de recursos especiales
en materia de contratación.
Durante el año 2015, la relación entre los distintos órganos de resolución
de Recursos Contractuales ha seguido la tendencia iniciada ya en el mismo año
de su creación, con el objeto de coordinar actuaciones.
El día 24 de junio de 2015, tuvo lugar en Madrid la IV reunión de
coordinación de órganos de resolución de recursos contractuales, convocada por
el Presidente del Tribunal Central de Recursos Contractuales, con el objeto de
establecer criterios y actuaciones comunes en el ejercicio de la competencia de
resolución de recursos, así como para la elaboración de propuestas para
introducir en una nueva legislación de contratación pública, sobre la que se está
trabajando como consecuencia de la redacción de las nuevas Directivas en
materia de contratación.
A dicha reunión asistieron, además de los representantes del Tribunal
Central de Recursos Contractuales, convocantes y organizadores de la reunión,
representantes del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta
de Andalucía, Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, Tribunal
Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, Tribunal
Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, Tribunal
Administrativo de Contratos Públicos de Navarra, Órgano Administrativo de
Recursos Contractuales del País Vasco, Tribunal Catalán de Contratos del Sector
Público, y por primera vez Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la
Comunidad Autónoma de Canarias, el último de los creados a dicha fecha. 17
Dicha reunión se centró en la discusión de cuestiones técnicas
relacionadas con el recurso especial y muy especialmente en la cuestión relativa
a la aplicación de las nuevas Directivas de contratación en el caso de transcurrir
el plazo de transposición sin que se haya aprobado la nueva Ley de Contratos del
17
Posteriormente se ha creado el Tribunal de Contratación Pública de Extremadura en el Consejo
Consultivo.
27
Sector Público, acordando que “Para el supuesto de que antes de finalizar el
plazo de trasposición (18 de abril de 2016) no estén aprobadas las leyes de
contratos en tramitación, se considera que los tribunales de contratación deben
aplicar los preceptos incondicionados, de aplicación directa, de las directivas. A tal
efecto, se acuerda constituir un grupo de trabajo de forma voluntaria por
miembros del TACP de Aragón, del País Vasco y de Madrid, al objeto de que
elaboren un estudio los preceptos que pueden verse afectados, con objeto de que
en una próxima reunión de coordinación a celebrar en febrero-marzo de 2016 se
pueda adoptar un criterio detallado y uniforme que se publicaría en las respectivas
web de los tribunales administrativos de contratación.”
Publicaciones
En el año 2015 además de la Memoria del Tribunal, el Tribunal
Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid ha publicado,
a través de su Vocal D. Juan Martínez Martínez en el Observatorio de
Contratación Pública el artículo, “Reflexiones sobre la inadmisión de los recursos
en los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia de
contratación”, y un artículo en la revista Contratación Administrativa Práctica,
Walters Kluwer La Ley, Número 138, 2015, titulado “Sistema de recursos en
materia de contratación de los entes incluidos en el ámbito subjetivo de aplicación
de la Ley de contratos de sectores especiales”.
Así mismo a través de su Presidenta se ha participado en la publicación del
Consejo General del Poder Judicial “Contratación administrativa con especial
incidencia del Derecho Europeo”, redactando el capítulo dedicado al “Control de
los contratos mediante recurso especial. Características y principal doctrina”.
Grupo de investigación contratación administrativa con especial incidencia del
derecho europeo. 18
18
Director: José María Gimeno Feliú. Catedrático Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza.
Presidente Trib. Admtvo. Contratos Públicos de Aragón.
28
Otras actuaciones
Asimismo, desde abril de 2012, el Tribunal, a través de su Presidenta,
forma parte del Observatorio de Contratación Pública, que constituye un lugar de
encuentro para los profesionales de la materia desde el que proceder al debate y
análisis de las novedades introducidas en su ordenación jurídica, así como para la
realización de nuevas propuestas de actuación para la modernización de la
contratación pública y materializar en la misma los principios de eficiencia,
integridad y buena administración, como resultado del Proyecto de investigación
concedido por el Ministerio de Ciencia e Innovación para el período 2009-2011
sobre “Nuevos escenarios de la contratación pública: urbanismo, contratación
electrónica y cooperación intersubjetiva”, habiendo continuado esta colaboración
durante el año 2015. En concreto en el Observatorio de Contratación Pública se
han publicado y comentado las Resoluciones del Tribunal Administrativo de
Contratación Pública de la Comunidad de Madrid de especial interés por fijar
algún tipo de doctrina, y se han publicado algunos estudios realizados en el
desempeño de sus funciones.
En el mismo ámbito de la investigación y el desarrollo doctrinal del control
de la actividad contractual pública, el Tribunal ha participado a través de su
Presidenta en el “Congreso Internacional sobre Contratación Pública: hacia una
nueva Ley de Contratos Públicos”, organizado por la Universidad de Castilla-La
Mancha los días 22 y 23 de enero de 2015, en la Facultad de Ciencias Sociales
de Cuenca, con la ponencia “La doctrina de los Tribunales Administrativos de
Contratos Públicos”.
Panel de ponentes en representación de los Tribunales Administrativos de contratación pública
29
5. OBJETIVOS
En este apartado de la Memoria, se pretende dar cuenta del cumplimiento
de los objetivos que podrían denominarse de carácter legal, relativos al ejercicio
de sus funciones por el Tribunal, así como explicar los objetivos que sin constituir
el objeto de la actividad del Tribunal, el mismo se fija.
Debe destacarse en el apartado de cumplimiento de objetivos, que la
Comunidad de Madrid, en este punto cumple con las exigencias de la Directiva
89/665/CE de 21 de diciembre, modificada por la Directiva 2007/66/CE de
Recursos, tal y como se puso en conocimiento de la Comisión Europea a través
Dirección General de Asuntos Europeos y Cooperación con el Estado, en el
marco del proyecto piloto 2944/112/MARK, en el mes de marzo de 2012.
Por otro lado, la eficacia en la atribución de la competencia a los órganos
encargados de la resolución del recurso especial se ha constatado por los
operadores jurídicos. De hecho, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 23 de
octubre de 2014, dictada en el recurso de casación Núm.: 3014/2013 afirma que:
“Se trata éste de un recurso de tramitación ágil pensado para, según la Directiva,
poner remedio a la práctica observada en los poderes adjudicadores y las
entidades contratantes de proceder a la firma acelerada de los contratos para
“hacer
irreversibles
las
consecuencias
de
la
decisión
de
adjudicación
controvertida” (considerando 4°). Por eso, el artículo 2.8 requiere a los Estados
velar “por que las decisiones adoptadas por los órganos responsables de los
procedimientos de recurso puedan ser ejecutadas de modo eficaz.
Así, pues, la perspectiva, desde la que debemos enjuiciar este litigio es la
querida por el legislador europeo y, en consonancia con él, el español. Esto es, la
de preservar la funcionalidad de este mecanismo de garantía prejudicial en el que,
por los rasgos que definen legalmente al órgano que lo aplica y al procedimiento
del que se sirve, concurre una cualificada presunción de legalidad y acierto,
superior, si se quiere, a la que con carácter general se predica de la actuación
administrativa (artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
30
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.”
Debe destacarse muy especialmente el reto que supone, desde la
perspectiva de la seguridad jurídica, la conclusión del plazo de transposición de
las nuevas directivas de contratación pública que se han publicado el 26 de
febrero de 2014.
- Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de
febrero de 2014 relativa a la adjudicación de contratos de concesión.
- Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de
febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva
2004/18/CE.
- Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de
febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los
sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que
se deroga la Directiva 2004/17/CE.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 51 de la Directiva de
concesiones, 90 de la Directiva de contratos y 106 de la Directiva de Sectores
excluidos, el plazo de transposición de las mismas concluye el 18 de abril de
2016, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 90 de la Directiva
de contratos, cuando permite a los Estados miembros aplazar la aplicación del
artículo 22 sobre el uso de medios electrónicos en la compra pública, el artículo
59 sobre Documento Europeo Único de contratación y el artículo 61 sobre el
depósito de certificados en línea e-certis, cuya aplicación podrá ser aplazada por
los Estados miembros, hasta el 18 de abril de 2018.
Aunque el borrador de Anteproyecto de Ley de contratos del Sector público
que tiene por objeto la transposición de la anteriores Directivas, se encuentra, una
vez concluida la fase de alegaciones el 14 de mayo, en el último trámite antes de
su aprobación, dicha norma no pudo ser aprobada en la X legislatura.
Las directivas no gozan, con carácter general, de efecto directo a diferencia
de los Reglamentos de acuerdo con lo dispuesto en el Tratado constitutivo de la
Comunidad Económica Europea (art. 189), actual artículo 288 del Tratado de
31
Funcionamiento de la Unión Europea. Sin embargo, las diferencias entre Directiva
y Reglamento se han ido difuminando desde el momento en que el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas declaró el efecto directo de las Directivas
no traspuestas por el Estado destinatario dentro del plazo establecido o
traspuestas de forma incorrecta, sobre la base del concepto de primacía del
derecho comunitario y el efecto útil de las directivas 19.
Ello exigirá que una vez que haya transcurrido el plazo establecido para
trasponer al derecho nacional las directivas, y tratándose de contratos sujetos a
regulación armonizada, se examine si la normativa que contienen es
suficientemente clara y precisa y además es incondicionada en aquellos casos en
que la transposición se deja a la elección de los estados miembros
Junto con el efecto directo de las directivas debe tenerse en cuenta, como
se indica en el informe de la Abogacía del Estado 3/2015, que los textos de las
directivas en muchos casos tienden a ser prolijos y precisos, lo que cuestiona la
facultad y libertad de los países miembros para trasponer su contenido, debiendo
en muchos casos trasponer en totalidad el mismo. Las pautas utilizadas para
apreciar el efecto directo de las directivas son: el examen de su carácter claro
preciso e incondicionado, si cada precepto ha sido ya incorporado al
ordenamiento nacional, utilizando asimismo como ejemplo los criterios de la
Sentencia Tögel 20.
Desde estas pautas y premisas, el contenido de las Directivas de
contratación pública, gozaría de efecto directo casi en su totalidad, sin perjuicio de
que en aras a la seguridad jurídica que es deseable en una materia tan sensible
como la contratación pública, desde el punto de vista de la transparencia, que la
transposición pudiera efectuarse, si bien no a tiempo, lo antes posible.
19
Sentencia, Simmenthal, de 9 de marzo de 1978, Sentencia de 19 de enero de 1982, Becker, 8/81, Rec.
1982, p. 53), entre otras.
20
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 24 de septiembre de 1998. - Walter Tögel contra
Niederösterreichische Gebietskrankenkasse
32
5.1 RESPETO DEL PLAZO DE RESOLUCIÓN
El texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público establece unos
plazos muy breves para dictar resolución en los recursos que regula, plazo que
varía en función de los trámites del procedimiento, pero que por regla general
deberían tener una duración de 15 a 20 días hábiles.
El plazo medio que el Tribunal ha empleado para la tramitación completa
de los recursos, cuestiones de nulidad y reclamaciones que se han sustanciado
ante el mismo es de 14 días naturales, lo que ha supuesto un día menos respecto
del plazo medio del año 2014, por lo que puede considerarse que en este punto,
hasta el momento, se ha producido un cumplimiento estricto de la Ley y de los
objetivos que con ella se persiguen 21.
Debe señalarse que, quizá como consecuencia del constante aumento de
recursos, algunos órganos de contratación no cumplen el plazo de envío del
expediente al Tribunal, ocasionando retrasos en la resolución, que aunque en la
generalidad de los casos no son significativos, en algunos supuestos concretos
han dado lugar a algún retraso en la resolución.
AÑO 2015
TIEMPO RESOLUCIÓN EXPEDIENTES. AÑO 2015
7 DÍAS O MENOS
DE 8 A 20 DÍAS
MÁS DE 20 DÍAS
AÑO 2014
Nº Expedientes
43
150
38
Porcentaje
18,6%
64,9%
16,5%
TIEMPO RESOLUCIÓN EXPEDIENTES. AÑO 2014
7 DÍAS O MENOS
DE 8 A 20 DÍAS
MÁS DE 20 DÍAS
Nº Expedientes
40
163
41
21
Tomando como referencia la fecha de entrada del recurso en el registro del Tribunal Administrativo de
Contratación Pública y como fecha final, aquélla en que se dicta Resolución.
33
Porcentaje
16,4%
66,8%
16,8%
5.2 INDEPENDENCIA
Los órganos encargados de la resolución del recurso especial en materia
de contratación y por ende el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de
la Comunidad de Madrid, son órganos administrativos que se configuran
legalmente como órganos independientes. Este rasgo de la independencia, al
haber optado el legislador español por un órgano administrativo, tal y como
permitía el apartado 8 del artículo 2 de la Directiva 89/665/CEE, de Recursos 22,
se convierte en una característica fundamental, no solo finalista en su actividad,
sino incluso justificativa de la propia existencia de tales órganos. Esta
independencia además de garantizarse a través de mecanismos como la
inamovilidad de sus miembros, tras tres años de ejercicio, puede decirse que
constituye un objetivo cumplido, que además puede ser cuantificado, a través de
lo que puede denominarse “tasa de éxito” 23.
SENTIDO RESOLUCIÓN
Estimatoria y Est. Parcial
Desestimatoria
Inadmisión
Otros (Desistimiento, Archivo, etc.)
TOTAL
Nº
85
82
48
9
224
TASA DE ÉXITO 2015
38%
51%
Efectivamente tal y como se recoge en los datos más arriba expuestos el
TACPCM ha dictado 85 resoluciones estimatorias, tanto parciales como totales,
que constituye un 38% del total de resoluciones dictadas. Pero si depuramos
este dato sin tener en cuenta aquellas resoluciones que no entran en el fondo
del asunto por concurrir en el recurso planteado cualquier causa de inadmisión,
este porcentaje se eleva alcanzando el 51% del total de las Resoluciones
dictadas.
22
El apartado 8 del artículo 2 de la Directiva 89/665 establece que: «Cuando los organismos responsables
de los procedimientos de recurso no sean de carácter jurisdiccional, sus decisiones deberán ir siempre
motivadas por escrito. Además, en ese caso, deberán adoptarse disposiciones para que cualquier medida
presuntamente ilegal adoptada por el organismo de base competente o cualquier presunta infracción
cometida en el ejercicio de los poderes que tiene conferidos, pueda ser objeto de un recurso jurisdiccional o
de un recurso ante otro organismo que sea una jurisdicción en el sentido del artículo 177 del Tratado y que
sea independiente en relación con el poder adjudicador y con el organismo de base.
23
Prof. Miguel Ángel Bernal Blay. I Jornadas jurídicas sobre el sistema de tutela de la buena administración
contractual (Sevilla 7 y 8 de noviembre de 2013).
34
Este indicador es claramente indicativo de la independencia del Tribunal
Madrileño a la hora de dictar sus resoluciones contrastando con porcentajes
anteriores a la creación del recurso, que no llegaban al 1% de Resoluciones
estimatorias.
Ello no quiere decir en modo alguno que el 51% de la contratación pública
en el ámbito de la Comunidad de Madrid presente algún tipo de defecto o déficit
de legalidad, puesto que este dato debe ponerse en relación con el número total
de contratos licitados tanto en la Comunidad de Madrid y entidades vinculadas,
como en las Entidades Locales, Universidades y en general en las entidades
que constituyen el ámbito subjetivo de aplicación del recurso. 24
5.3 ACTIVIDAD FORMATIVA
En las actuales circunstancias sociales y económicas se revela como una
cuestión fundamental, la de conseguir un valor añadido con el ejercicio de las
funciones legalmente atribuidas a los órganos administrativos, especialmente a
los de nueva creación.
En esta línea, este Tribunal desea realizar a través de las funciones que
tiene encomendadas una labor instructiva, al servicio tanto de los órganos de
contratación, como de los operadores jurídicos y económicos (en su actividad
cotidiana) del ámbito de la contratación pública; sin perjuicio de la función
desempeñada por la Junta consultiva de Contratación Administrativa de la
Comunidad de Madrid.
24
Se desconoce el dato de la totalidad de los expedientes de licitación tramitados durante el año 2014, en
el ámbito subjetivo de aplicación del recurso, pero centrándolo solamente en la Comunidad de Madrid y
trayendo a colación los datos publicados en la Memoria para el año 2013 de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid, resulta que durante dicho año se inscribieron en
el registro de contratos de la Comunidad de Madrid, 3.043 contratos,( incluyendo contratos no SARA por
tanto no sujetos al recurso), por lo que la incidencia estimatoria de los recursos respecto de la actividad
contractual de la Comunidad de Madrid no es llamativa.
35
Por ello, en las anteriores memorias se abordaban algunas de las
cuestiones que se han manifestado como dudosas, doctrinal y técnicamente con
el objeto de ofrecer algunas recomendaciones a los órganos de contratación a la
luz de las resoluciones dictadas por el Tribunal en relación con algunas prácticas
susceptibles de mejoras. En la Memoria de actividades del año 2015 se quiere
destacar la incidencia que en el control de la contratación pública, tenderán las
nuevas Directivas de contratos incluyendo para ello un anexo con el título “Efecto
directo de las directivas de contratos”.
5.4 TRAMITACIÓN ELECTRÓNICA
De acuerdo con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de
los ciudadanos a los servicios públicos, aquéllos tienen derecho a relacionares
con las Administraciones Públicas por medios electrónicos.
Así mismo el Decreto 175/2002, de 14 de noviembre, por el que se regula
la utilización de las técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la
Administración de la Comunidad de Madrid, establece los mecanismos para hacer
posible tal tramitación telemática.
En el ámbito de la resolución de recursos, la Disposición adicional 15.4 del
TRLCSP, reproduciendo el contenido de la derogada Ley 34/2010, de 5 de agosto
de modificación de la LCSP, previene que las comunicaciones entre los órganos
competentes para la resolución de los recursos o de las reclamaciones y los
órganos de contratación o las Entidades Contratantes, se harán, siempre que sea
posible, por medios informáticos, electrónicos o telemáticos y que las
notificaciones a los recurrentes y demás interesados intervinientes en los
procedimientos de recurso se harán por los medios establecidos en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre. No obstante, cuando el recurrente hubiese admitido
las notificaciones por medios informáticos, electrónicos o telemáticos durante la
tramitación del procedimiento de adjudicación, en el caso de que hubiese
intervenido en él, y, en todo caso, cuando lo solicitara en el escrito de
interposición del recurso, las notificaciones se le efectuarán por estos medios.
36
El Tribunal Administrativo de Contratación Pública sensible a la necesidad
de acelerar los procedimientos, y facilitar los trámites tanto a los particulares como
a los órganos de contratación, aunque en el momento actual no ha implantado un
sistema que permita la tramitación telemática de los procedimientos seguidos ante
el mismo, realiza las comunicaciones, requerimientos de subsanación y concesión
de trámite de alegaciones a través del correo electrónico, con aquellos usuarios
que prestan su consentimiento para ello, a través de un correo propio
[email protected]. Asimismo desde el mes de septiembre de 2013
todas las resoluciones y comunicaciones que se dirigen a los interesados en el
procedimiento
(órganos
de
contratación
y
particulares)
se
firman
electrónicamente, y se notifican exclusivamente por correo electrónico, salvo que
los afectados no acepten este medio de comunicación.
Ello permite no solo acelerar los procedimientos sino que también supone
una comunicación fluida y eficaz con los operadores implicados, resolver dudas a
los recurrentes u órganos de contratación y un ahorro tanto por la supresión, casi
total, del soporte papel, como del coste de Correos.
Asimismo, desde enero de 2014, todos los recursos presentados son
digitalizados en todos sus documentos, y archivados en soporte digital, con el
objeto de realizar un tratamiento más ágil de los mismos y evitar el soporte papel
en la medida de lo posible.
6. RESOLUCIONES DESTACABLES DEL TRIBUNAL DURANTE EL AÑO
2015.
En este apartado se ofrece un resumen de la doctrina recogida como
destacada entre las resoluciones dictadas por el Tribunal el año 2015.
Resolución 13/2015, de 21 de enero: En esta Resolución el Tribunal
estimó el recurso especial en materia de contratación interpuesto contra la
decisión de retrotraer el procedimiento de licitación con apertura de nuevo plazo
37
para presentación de ofertas en un contrato de servicios de alumbrado con un
solo licitador, por falta de publicación del anuncio en el BOCM, ya que una vez
iniciado el procedimiento de licitación solo cabe considerar que el acto recurrido
constituye un supuesto de desistimiento para el que no se aprecia la existencia de
causa al no ser obligatoria dicha publicación. Por lo tanto no concurre el requisito
previsto en el artículo 155 del TRLCSP de que el desistimiento esté fundado en
una infracción no subsanable de las normas de preparación del contrato o de las
reguladoras del procedimiento de adjudicación.
Resolución 39/2015, de 4 de marzo: En esta resolución se inadmite el
recurso contra la exclusión de la recurrente del procedimiento de licitación de
contrato de servicios por falta de legitimación activa del recurrente al haber
solicitado el órgano de contratación la devolución de toda la documentación
presentada, lo que determina la imposibilidad de retroacción del procedimiento.
Resolución 51/2015, de 6 de abril de 2015. Son varias las cuestiones de
interés en esta resolución, tanto de fondo como de procedimiento que justifican su
inclusión en esta Memoria.
En primer lugar y como cuestión procedimental y de admisibilidad del
recurso, cabe señalar que el mismo se interpuso extemporáneamente pero una
vez formalizado el contrato al que no se había dado la necesaria publicidad,
puesto que se tramitó por procedimiento negociado por razones de exclusividad.
Se consideró entonces que en realidad se trataba de hacer valer una cuestión de
nulidad, puesto que encajaba en los supuestos establecidos para ello en el
artículo 37 del LTRLCSP, siendo por lo tanto admisible.
Otra de las cuestiones de mayor relevancia presente en esta Resolución,
es la de las consecuencias de su estimación, puesto que en este caso el Tribunal
consideró que no concurría el presupuesto para adjudicar el contrato en la
modalidad de negociado sin publicidad, por exclusividad, del artículo 170. d) del
TRLCSP. En consecuencia con ello el órgano de contratación planteó al Tribunal
una solicitud de aclaración de la Resolución, ante la imposibilidad de cumplir el
38
Acuerdo adoptado, al haberse ejecutado y liquidado el contrato. Debe señalarse
que aunque no había entrado en vigor el Reglamento de los procedimientos
especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del
Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, aprobado por Real
Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, el Tribunal había venido considerando la
posibilidad de tales aclaraciones en aplicación lo dispuesto en la LRJ-PAC en
cuanto a los principios generales que deben presidir la actuación de las
Administraciones Públicas y su relación con los ciudadanos, en su artículo 3; así
como a los principios de cooperación y asistencia que, entre otros, rigen las
relaciones entre las Administraciones Públicas como indica el artículo 4 del mismo
texto legal. Ello siempre respetando, como no podía ser de otro modo, el principio
de invariabilidad de las Resoluciones.
En esta aclaración, se concluye que la Resolución objeto de aclaración,
declaraba la nulidad del contrato y la procedencia de que el mismo entrara en
fase de liquidación. Con los efectos que previene el artículo 35.1 TRLCSP “La
declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la
adjudicación, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo
contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes
recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no
fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá
indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido”.
Se recordaba que esta regulación es fruto de la transposición de las
directivas de recursos, -Directiva 89/665/CEE, del Consejo, de 21 de diciembre,
relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en
materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y obras,
modificada por la Directiva 2007/66/CE del Parlamento y del Consejo, de 11 de
diciembre, en cuyos considerandos 13 y 14 se expone que: “(13) Con el fin de
luchar contra la adjudicación directa ilegal, práctica que el Tribunal de Justicia ha
calificado como la infracción más importante del Derecho comunitario en materia
39
de contratos públicos por parte de un poder adjudicador o entidad contratante,
debe
preverse
una
sanción
efectiva,
proporcionada
y
disuasoria.
Por
consiguiente, todo contrato derivado de una adjudicación directa ilegal debe
considerarse en principio sin efectos. Esta falta de efectos no debe ser automática
sino que debe quedar sometida a la comprobación de un órgano de recurso
independiente o derivar del resultado de una decisión de dicho órgano.
(14) La falta de efectos es la manera más eficaz de restaurar la competencia y de
crear nuevas oportunidades empresariales para aquellos operadores económicos
a los que se haya privado ilegalmente de sus oportunidades de competir. Las
adjudicaciones directas, en el sentido de la presente Directiva, deben incluir todas
las adjudicaciones de contratos sin publicación previa de un anuncio de licitación
en el Diario Oficial de la Unión Europea en el sentido de la Directiva 2004/18/CE.
Esto corresponde a un procedimiento sin convocatoria de licitación previa en el
sentido de la Directiva 2004/17/CE.”
Termina la resolución explicando detalladamente los efectos del artículo 35,
de un lado, un efecto principal cual es la restitución recíproca de las prestaciones
y otro subsidiario o supletorio, cuando no sea posible la restitución in natura,
consistente en la devolución del valor de las cosas que se hubiesen recibido.
Junto a estos se prevé también un efecto eventual que es la indemnización de
daños y perjuicios.
Resolución 56/2015, de 15 de abril: En este caso se desestima el recurso
contra la exclusión de la oferta de la recurrente que debe considerarse incursa en
presunción de temeridad al no proceder la aplicación supletoria del artículo 86.1
del RGLCAP cuando se han presentado ofertas por empresas del mismo grupo,
por tratarse de un procedimiento con pluralidad de criterios, que no puede
asimilarse a una “subasta”. En esta Resolución resulta interesante el examen de
la aplicación de los criterios para considerar una oferta incursa en presunción de
temeridad, en el caso de las empresas vinculadas. El TRLCSP establece un
sistema que distingue según cuál sea la naturaleza y número de los criterios de
adjudicación. En el caso de valoración mediante el único criterio del precio, el
40
desarrollo reglamentario y la determinación de la temeridad se harán aplicando lo
dispuesto en el artículo 85 del RGLCSP y en el caso de pluralidad de criterios
aplicando los parámetros previamente establecidos en el PCAP. En ambos
supuestos, al efecto, debe tenerse en cuenta que, en su caso, en la licitación
hayan presentado ofertas empresas vinculadas pertenecientes al mismo grupo.
Así cuando el único criterio valorable de forma objetiva para la adjudicación del
contrato sea el precio, el carácter desproporcionado o anormal de las ofertas
podrá apreciarse de acuerdo con los parámetros objetivos que se establezcan
reglamentariamente, por referencia al conjunto de ofertas válidas que se hayan
presentado, mientras que cuando deba considerarse más de un criterio de
valoración podrá expresarse en los pliegos los parámetros objetivos en función de
los cuales se apreciará, en su caso, que la proposición no puede ser cumplida
como consecuencia de la inclusión de valores anormales o desproporcionados.
Por otro lado el artículo 86 del RGLCAP, relativo a la valoración de ofertas
presentadas por distintas empresas pertenecientes a un mismo grupo, desarrolla
la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP) actualmente
derogada y establece dos regímenes diferenciados: El aplicable a los contratos
adjudicados por el único criterio precio (anteriormente subastas), que es el
establecido en sus apartados 1 a 3 por remisión expresa establecida en el
apartado 1 del artículo 86 al artículo 83.3 de la LCAP que regulaba el cálculo de
bajas temerarias en los contratos adjudicados por subasta y el régimen aplicable
a los contratos adjudicados mediante varios criterios (anteriormente concursos)
que es el establecido en el apartado 4 del mencionado artículo 86 a la vista de la
remisión que hace al artículo 86.4 de la derogada Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas.
Por su parte el artículo 86 del RGLCAP cuando señala que “los pliegos de
cláusulas administrativas particulares podrán establecer el criterio o criterios para
la valoración de las proposiciones formuladas por empresas pertenecientes a un
mismo grupo”, tiene claramente carácter potestativo y no obligacional, dejando en
manos del órgano de contratación que aprueba el PCAP la determinación, o no,
de dicho criterio y sin que la opción por no regularlo necesariamente deba
41
suponer la aplicación de la regulación del apartado 1. La finalidad del artículo 86.1
del RGLCAP es evitar que empresas en las que exista un grado de dependencia
por pertenecer al mismo grupo puedan manipular sus ofertas con el fin de alterar
el límite cuantitativo a partir del cual se entiende que una proposición es
anormalmente baja, y con ello la independencia del sujeto contratante. En cambio
cuando la adjudicación tiene lugar en base a una pluralidad de criterios, el precio
no es el único factor determinante. Por ello se reserva a los pliegos establecer los
supuestos en que se considerará que la proposición incurre en el carácter de
anormal o desproporcionada fijando para ello el umbral y también cómo ha de
valorarse en el supuesto de proposiciones formuladas por empresas vinculadas.
Igualmente, si se trata de un procedimiento con pluralidad de criterios donde el
órgano de contratación sí ha establecido el umbral de apreciación de la
temeridad, pero no una norma especial para la valoración de las ofertas
formuladas por distintas empresas del mismo grupo, solo cabe entender que no
ha hecho uso de esa opción, tal como entiende el órgano de contratación, sin que
por eso sea aplicable subsidiariamente lo previsto en la norma reglamentaria para
supuestos distintos como es el caso de procedimientos con el precio como único
criterio de adjudicación.
Por último se indica en esta Resolución que la circunstancia de que en la
generalidad de los supuestos los criterios para apreciar la temeridad de las ofertas
se apliquen sobre la oferta económica, no permite considerar el procedimiento de
adjudicación de los contratos como “subastas” a efectos de apreciación de la
temeridad.
Resolución 74/2015, de 21 de mayo: En esta Resolución se desestima el
recurso contra la exclusión de la recurrente en contrato calificado de
administrativo especial, cuyo objeto es la gestión, explotación y mantenimiento de
un aparcamiento subterráneo al carecer uno de los miembros de la UTE
recurrente de los certificados de calidad exigidos y no resultar acreditada la
dedicación de la empresa titular de los certificados al objeto del contrato
relacionado con la calidad exigida. En este caso resulta de interés el examen de
la calificación de la naturaleza del contrato a efectos de la competencia del
42
Tribunal como contrato de gestión de servicios públicos. Así mismo se expone la
doctrina de la eficacia, a efectos del cómputo del plazo de interposición del
recurso, de la notificación defectuosa.
Se señala específicamente que la previa calificación de un contrato no
excluye la posibilidad de que el Tribunal compruebe, a los solos efectos de
determinar su competencia, si tal calificación se corresponde con lo establecido al
respecto en la Ley de Contratos del Sector Público y, en especial, con la
posibilidad de que, dadas las características y contenido de la prestación prevista,
el contrato pueda ser subsumido bajo alguno de los tipos contractuales regulados
en ella. La razón que fundamenta esta potestad del Tribunal se encuentra en el
propio carácter de la regulación del recurso especial en materia de contratación y
en la consideración del efecto útil del recurso establecido en la Directiva
89/665/CEE, en la redacción dada por la 2007/66/CE, de 11 de diciembre de
2007, del Parlamento y el Consejo Europeo. Así lo advierte en la recomendación
1/2011, de 6 de abril, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de
Aragón, que exige que la tipificación responda a una interpretación funcional
corrigiendo prácticas que puedan eludir la aplicación de las Directivas (STJUE de
23 de octubre de 2009), en el mismo sentido las Resoluciones del Tribunal
Central de Recursos Contractuales (TCRC) 154/2013 y 220/2011.
Se parte de la consideración de que la entrada en vigor de la LCSP ha
alterado el ámbito de utilización de este tipo de contratos que se ha visto
“enormemente minimizada y posiblemente reducida a los casos en que una ley
así lo establezca”, como señala el Informe 9/2009, de 14 de diciembre, de la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat Valenciana.
De acuerdo con el artículo 19.b TRLCSP “Tendrán carácter administrativo
los contratos siguientes, siempre que se celebren por una Administración Pública:
b) Los contratos de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que
tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico
específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o
inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla, siempre
43
que no tengan expresamente atribuido el carácter de contratos privados conforme
al párrafo segundo del artículo 20.1, o por declararlo así una Ley.” Se trata de una
definición de carácter eminentemente negativo puesto que el concepto de
contrato administrativo especial se establece por contraposición al resto de
contratos que podríamos denominar típicos (contratos de obra, concesión de obra
pública, gestión de servicios públicos, suministro y servicios).
En el caso del contrato de servicios, definido en el artículo 10 del TRLCSP
como “(…) aquéllos cuyo objeto son prestaciones de hacer consistentes en el
desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de
una obra o un suministro. A efectos de aplicación de esta Ley, los contratos de
servicios se dividen en las categorías enumeradas en el Anexo II”. El elemento
caracterizador de la definición, hay que encontrarlo en la referencia que hace el
segundo inciso a las categorías recogidas en el Anexo II de la Ley, pues, al
hacerlo, vincula directamente el objeto del contrato de servicios con el desarrollo
de alguna de las actividades contempladas en dicho Anexo, a su vez
desarrolladas por la remisión que en él se hace a los diferentes números de
referencia CPC y CPV. En consecuencia, debe considerarse que habrá contrato
de servicios allí donde exista una relación jurídica de carácter oneroso en que
intervenga una Administración Pública y que tenga por objeto alguna de las
actividades enumeradas en el Anexo II de la Ley de Contratos del Sector Público
y por el contrario donde exista tal relación jurídica no subsumible en ninguna de
las actividades del Anexo II podríamos estar en presencia de un contrato
administrativo especial. En el caso del contrato sometido a la consideración del
Tribunal podría encuadrarse en la categoría 27 otros servicios, estando presente
además la nota de asunción del riesgo, en los términos de la jurisprudencia de la
Unión Europea, por lo que se consideraba que su naturaleza a la vista de la Ley
de Contratos del Sector Público es la de contrato de gestión de servicios públicos,
al apreciarse la concurrencia del riesgo operacional.
En cuanto a la segunda de las cuestiones examinadas, se señala en la
Resolución que la Ley ha establecido en la práctica dos posibilidades de recurso
contra los actos de exclusión de licitadores acordados por las Mesas de
44
Contratación: contra el acto de trámite, que puede interponerse a partir del día
siguiente a aquél en que el interesado ha tenido conocimiento de la exclusión y
contra el acto de adjudicación, que puede interponerse en el plazo de quince
hábiles días desde la notificación de la adjudicación de acuerdo con el artículo
44.2 del TRLCSP, posibilidades que no son acumulativas, sino que tienen
carácter subsidiario y así si la Mesa de contratación notifica debidamente al
licitador su exclusión del procedimiento, el plazo contará desde el conocimiento
de la exclusión; en cambio si no se notifica por la Mesa de contratación
formalmente la exclusión, este puede impugnarla en el recurso que interponga
contra el acto de adjudicación. El Tribunal viene considerando, entre otras en la
Resolución 61/2013, de 24 de abril, que si consta la notificación formal del
acuerdo de exclusión del licitador, el mismo no podrá interponer recurso especial
en materia de contratación contra el acto de adjudicación, al tratarse de
posibilidades subsidiarias, pero no acumulativas. En el mismo sentido, la Circular
3/2010 de la Abogacía del Estado señala en cuanto a esta posibilidad: “La
rotundidad de los términos en los que aparece redactado el artículo 135.4 obliga a
concluir que la Ley 34/2010 ha establecido, en la práctica, dos posibilidades de
recurso contra los actos de exclusión de los licitadores acordados por las Mesas
de Contratación: el recurso especial en contra el acto de trámite cualificado
(artículo 310.2.b) que implica la exclusión acordada por la Mesa, (…) y el recurso
especial contra el acto de adjudicación del contrato (…). Estas dos posibilidades
no son acumulativas, sino que tienen carácter subsidiario”. De manera que en el
caso de que se notifique formalmente y con todos los requisitos para ello el acto
susceptible de impugnación el plazo para la interposición del recurso debe
comenzar a computar desde que dicha notificación se produjo. Ahora bien, para
que la notificación despliegue la eficacia necesaria para permitir la interposición
fundada de recurso, debe contener además del contenido del acto y su
motivación, la indicación adecuada de los recursos que caben contra la misma. La
notificación tiene un carácter finalista que persigue que el destinatario de un acto
lo conozca de forma adecuada que le permita reaccionar, en su caso, contra él,
tanto por lo que se refiere a los motivos que han llevado a su adopción como a los
instrumentos procedentes para su impugnación. Debe entenderse como que el
día inicial del plazo se computa desde que se remite la notificación que debía
45
contener la información necesaria que permita la licitador excluido interponer,
conforme al artículo 40 recurso suficientemente fundado. Este precepto debe ser
interpretado integrándolo con lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo Común (LRJ-PAC), lo que determina la necesidad de incluir en las
mismas, en los términos de su artículo 58.2, la expresión de los recursos que
procedan. Se concluye que en los casos en que la notificación carezca de los
requisitos precisos para su eficacia a los efectos de la interposición del recurso,
cabe trasladar la posibilidad de recurso, y por lo tanto dies a quo del plazo de
interposición, al acto de adjudicación.
Resolución 83/2015, de 12 de junio. En esta Resolución se planteaban
diversas cuestiones, pero la más destacada y que merece por tanto se expuesta
en esta Memoria, es la relativa a la deslocalización de los trabajos objeto del
contrato. No siendo esta la causa determinante de la anulación por parte del
Tribunal de la adjudicación del contrato y de la licitación sin embargo se contienen
en ella importantes consideraciones en torno a la cuestión.
Se fijaban los términos del debate en dicha resolución, señalando que “la
deslocalización consiste en el traslado de una actividad productiva a otros países
de menor nivel de desarrollo, para beneficiarse de los menores costes fiscales y
de la mano de obra en ellos y supone la sustitución de empleo nacional por
extranjero que amenaza el tejido productivo y el trabajo en los países más
avanzados donde se producen pérdidas de capital y empleo que entra en
competición con el de las economías menos desarrolladas. El efecto más
importante es la pérdida de puestos de trabajo en origen, en el país al que van
dirigidos los suministros o servicios, donde aumenta el gasto social para atender
ese desempleo y la recalificación profesional de los trabajadores”. (…) Definida de
esta forma la deslocalización se traía a colación el Informe 1/2010, de 17 de
febrero, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón, “Y es
que en modo alguno puede justificarse que la propia recesión económica, en una
aplicación absoluta del principio del valor económico de la oferta como elemento
de decisión en la compra pública, se traduzca en un proceso de destrucción del
46
tejido productivo empresarial español y europeo, en tanto con tal opción se
incrementarán los efectos de la crisis creando una fractura social de difícil
recomposición. Es momento de exigir la “calidad” empresarial como parámetro
previo para la participación de un proceso de licitación pública, exigiendo como
requisito ciertos estándares sociales y ambientales (lo que se traducirá en un
ajuste del mercado público a empresas “responsables” aunque el precio final que
se obtenga por la prestación sea mayor).”
Partiendo de la base de que los principios de eficiencia y competitividad
que inspiran la contratación del sector público no pueden estar reñidos con el
cumplimiento de la normativa laboral, y la libre competencia y no puede suponer
que algunos licitadores se vean favorecidos ganando posiciones competitivas a
través de la reducción de costes laborales por la merma o inaplicación de los
derechos
legal
y
convencionalmente
reconocidos,
se
añade
que
la
deslocalización, cuando se realiza parcialmente y con el único fin de ganar
ventajas competitivas en la ejecución de un contrato concreto, puede ser contraria
a principios cardinales de la contratación pública como son los de igualdad y libre
competencia, aplicables a los licitadores, pues la ventaja comparativa de las
empresas que deslocalizan interesadamente esa actividad supone que no todas
las ofertas de las empresas licitadoras tienen los mismos costes y no se pueden
comparar en igualdad de condiciones. La reducción de costes en un mismo
entorno normativo desencadena una competencia leal y en términos de igualdad,
pero cuando las condiciones de comparación son diferentes desencadena una
competencia desleal para aumentar la cuota de mercado, eliminando la
competencia y es perniciosa para los países que aceptan la competición de
algunas empresas con las reglas de conveniencia de otros.
Así se consideró que la aplicación de la normativa social a los licitadores de
un mismo procedimiento de adjudicación en régimen de competencia no solo
forma parte de la responsabilidad social corporativa sino que asegura la igualdad
de condiciones de los competidores.
47
Asimismo se consideraban las conclusiones del profesor Gimeno Feliú en
su artículo “Contratación pública y PYMES: hacia una nueva cultura”, publicado
en el Observatorio de Contratación Pública el 24 de septiembre de 2012, que
señalaban que “la concurrencia debe ser perfilada desde el cumplimiento del
marco normativo social, ambiental, etc. exigible a las empresas del contexto
comunitario con el objetivo de no fomentar la deslocalización empresarial y poder
comparar
ofertas
económicas
desde
el
requisito
previo
de
empresas
“equivalentes” en lo relativo al cumplimiento de las políticas sectoriales articuladas
por los distintos estados de la Unión, lo que no debe entenderse como un
proteccionismo, sino como un instrumento de tratamiento de igualdad entre las
empresas (amparado, por demás en el vigente Tratado GATT)”.
Concluye la Resolución en torno a esta cuestión que “El recurso a técnicas
de gestión de personal que mediante la deslocalización pueda redundar en una
diferente aplicación de la normativa laboral y en consecuencia de la aplicación de
diferentes costes sociales es una práctica restrictiva de la competencia en
igualdad de condiciones, pues supone prevalerse de una ventaja competitiva
adquirida mediante técnicas que pudieran calificarse como fraude de ley si se
realiza exclusivamente con fines concurrenciales”.
Resolución 87/2015, de 12 de junio. Esta resolución resulta de especial
interés en relación con la apreciación de la existencia conflicto de intereses en un
miembro de la Mesa, anulándose la adjudicación del contrato de servicios por
valoración de mejoras no establecidas en el PCAP y por valoración de la
experiencia sin estar establecida en el mismo, además de no estar acreditada la
viabilidad de la oferta de la adjudicataria.
Se recuera en la Resolución que los requisitos para que se puedan admitir
las variantes o mejoras son: que se autoricen expresamente por el órgano de
contratación, que guarden relación con el objeto del contrato, que sean previstas
expresamente en el pliego y en los anuncios y que se detallen con precisión los
requisitos mínimos y modalidades de presentación y respecto de la valoración de
la experiencia que tal y como este Tribunal ha sostenido entre otras en sus
48
resoluciones 20/2011, o 37/2012, la experiencia en la prestación del servicio no
puede ser criterio de adjudicación, sin perjuicio de la posibilidad, que no concurre
en el caso que se examinaba, de tener en cuenta la experiencia del personal
adscrito a la ejecución de ciertos contratos de especial complejidad técnica partir
de las matizaciones de la jurisprudencia europea y del artículo 67.2.b) de la
Directiva 2014/24/UE.
Por último en cuanto al tratamiento del conflicto de intereses, se indica que
es especialmente importante en una materia como la compra pública, tal y como
se señaló en la Resolución 219/2014, de 10 de diciembre. El artículo 24 de la
nueva Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de
febrero de 2014, cuyo artículo 24, establece que “Los Estados miembros velarán
por que los poderes adjudicadores tomen las medidas adecuadas para prevenir,
detectar y solucionar de modo efectivo los conflictos de intereses que puedan
surgir en los procedimientos de contratación a fin de evitar cualquier falseamiento
de la competencia y garantizar la igualdad de trato de todos los operadores
económicos. El concepto de conflicto de intereses comprenderá al menos
cualquier situación en la que los miembros del personal del poder adjudicador, o
de un proveedor de servicios de contratación que actúe en nombre del poder
adjudicador, que participen en el desarrollo del procedimiento de contratación o
puedan influir en el resultado de dicho procedimiento tengan, directa o
indirectamente, un interés financiero, económico o personal que pudiera parecer
que compromete su imparcialidad e independencia en el contexto del
procedimiento de contratación.” Este concepto no es ajeno a nuestra legislación,
que en diversas normas establece mecanismos como la abstención y recusación
para evitar que tales conflictos se produzcan, y la sanación de nulidad en el caso
de que se dictaran actos en que concurra tal circunstancia. En concreto el artículo
319 del TRLCSP, establece que “Las autoridades y el personal al servicio de las
Administraciones Públicas que intervengan en los procedimientos de contratación
deberán abstenerse o podrán ser recusados en los casos y en la forma previstos
en los artículos 28 y 29 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre”. Se especifica a
la vista de los concretos hechos que concurrieron en la licitación que de acuerdo
con los términos del artículo 29 de la LRJ-PAC la abstención debe producirse
49
respecto de toda intervención en el procedimiento, al no distinguir entre las
actuaciones que directamente afecten a los interesados con los que haya conflicto
de intereses respecto del resto de interesados en los casos de concurrencia
competitiva, de manera que la abstención debió haberse producido desde el
primer momento tanto para examinar la documentación de la empresa con la que
se produce el conflicto de intereses en cuestión, como del resto de las
interesadas.
Resolución 91/2015, de 17 de junio. El interés de esta Resolución radica
en el examen de la posibilidad del órgano de contratación de separarse del
sistema de sorteo previsto para adjudicar el contrato suministros, con criterio
único precio, al haberse producido un empate, aduciendo la mayor calidad del
producto. Se considera que el órgano de contratación siempre debe, aplicando los
criterios de valoración establecidos en los pliegos, adjudicar el contrato a la oferta
económicamente más ventajosa, pudiendo eso sí separarse del criterio de la
Mesa apreciando y motivando que la oferta propuesta no es la económicamente
más ventajosa, pero siempre de acuerdo con los criterios establecidos en los
pliegos. En tal caso al no haberse establecido criterios de calidad en el PCAP y
haberse producido un empate, que no ha sido posible desempatar y procediendo
el sorteo, solo cabe adjudicar el contrato a la empresa que ha resultado
favorecida por el mismo o bien separarse del criterio de la Mesa, pero eso sí
fundamentando la separación en elementos atinentes a los criterios de
adjudicación previstos en el pliego, que no olvidemos constituye la ley del
contrato, tanto para los licitadores, como para el órgano de contratación y que en
este caso no es la calidad, sino el precio.
Resolución 124/2015, de 7 de septiembre. En esta Resolución se expone
la doctrina sobre la interrupción del plazo de interposición del recurso especial en
los casos de acceso al expediente administrativo. La posibilidad de acceso al
expediente es un trámite no previsto en la regulación del recurso especial. Sin
embargo tal derecho, además de por la normativa general de procedimiento
administrativo y la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, que también regula su ejercicio, viene
50
amparado, en el ámbito de la contratación pública, por el principio general de
transparencia y por el derecho efectivo a la interposición de un recurso fundado
cuyo ejercicio debe ser garantizado. La concesión del acceso al expediente en los
últimos días del plazo de interposición del recurso o una vez transcurrido este
supondría la vulneración del derecho al recurso, pero por otra parte, el carácter
improrrogable de aquél determinaría que no deba computarse de nuevo el plazo
de interposición, una vez concedido el acceso, pues ello supondría la
indeterminación del plazo de interposición del recurso especial, que a su vez
impide que el órgano de contratación conozca la fecha final del efecto suspensivo
anejo a la interposición del recurso contra la adjudicación y originaría una
disparidad de plazos según la fecha de acceso de cada uno de los interesados. El
Tribunal en el caso de recursos interpuestos en plazo en los que se solicita el
acceso al examen del expediente, viene reconociendo el derecho de acceso,
ampliando el plazo de presentación del recurso de forma expresa de manera que
se garantiza, de una parte la interposición dentro del plazo suspensivo de un
recurso contra la indefensión que tal situación produce y de otra parte el derecho
a un recurso contra la cuestión de fondo. La jurisprudencia de Unión Europea
señala que el plazo suspensivo de la perfección del contrato cuando cabe recurso
contra los contratos sujetos a regulación armonizada debe facilitar el tiempo
suficiente para que los licitadores afectados puedan examinar la decisión de
adjudicación y valorar si es procedente el recurso (sentencia del TGUE de 9 de
septiembre de 2010, asunto T-387/08, Evropaïki Dynamiki-Proigmena) y asimismo
reconoce su carácter preclusivo. La posibilidad de interponer recurso después de
transcurrido el plazo de caducidad supondría admitir que los órganos de
contratación no conocerán si se ha presentado recurso durante el plazo
suspensivo de la formalización. Por tanto, podrán llegar a la perfección del
contrato sin tener la información suficiente para valorar la permanencia o
levantamiento de la suspensión automática. Para el recurrente implicaría la
posibilidad de formular recurso una vez transcurrido el pazo suspensivo, es decir
sin las garantías de las medidas provisionales que avalen una resolución eficaz.
El objetivo de garantizar la existencia de recursos eficaces contra la infracción de
las disposiciones aplicables en materia de adjudicación de contratos públicos sólo
puede alcanzarse si los plazos establecidos para interponer estos recursos no
51
comienzan a correr antes de la fecha en que el demandante tuvo o debiera haber
tenido conocimiento de la alegada infracción de dichas disposiciones (véase, en
este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea,
Universale-Bau, dictada en el asunto C-470/99, apartado 78 y Sentencia de 28 de
enero de 2010, en el asunto Uniplex, C-406/08, apartado 32 y la STJUE de 8 de
mayo de 2014, dictada en el asunto C-161/13). De acuerdo con lo anterior, el
Tribunal considera que siempre y cuando el recurso se base en lo examinado en
el expediente por tratarse de cuestiones no reflejadas en la resolución notificada
procede la interrupción del plazo de interposición del recurso desde la fecha de
solicitud hasta la puesta a disposición del expediente en que se reanuda.
Resolución 164/2015, de 14 de octubre: En esta Resolución resulta de
interés el análisis del establecimiento de condición resolutoria en el PCAP que se
adecúa al artículo 223 TRLCSP.
Resolución 182/2015, de 11 de noviembre. En este caso la cuestión
controvertida, no es otra que la de si es exigible a una empresa no radicada en el
territorio nacional que aporte para acreditar su capacidad de contratar una
autorización expedida por un organismo radicado en el territorio nacional (Consejo
de Seguridad Nuclear). Se indica que tal y como se expone en los considerandos
de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de
diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior, el artículo 43 del
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea garantiza la libertad de
establecimiento y el artículo 49 establece la libre prestación de servicios dentro de
la Comunidad. En aplicación de estos principios rectores, el artículo 16 de la
misma restringe el sometimiento al requisito de autorización previa para el
ejercicio de una actividad de servicios en un Estado miembro distinto de aquel en
el que estén establecidos los prestadores, en función del cumplimiento de tres
condiciones; a saber, no discriminación, necesidad y proporcionalidad. De esta
forma la concurrencia de estas tres circunstancias determinaría que la exigencia
de autorización previa para el ejercicio de una actividad, fuera conforme con el
acervo comunitario del que la Directiva de Servicios forma parte. La Directiva de
Servicios fue transpuesta por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre
52
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que en su artículo 12.3
establece que: “Excepcionalmente, podrá supeditarse el acceso de estos
prestadores a una actividad de servicios o su ejercicio temporal en territorio
español al cumplimiento de los requisitos que en cada caso determine la
legislación sectorial aplicable, únicamente cuando estén justificados por razones
de orden público, de seguridad pública, de salud pública o de protección del
medio ambiente; y sean, de conformidad con el artículo 5 de esta Ley,
proporcionados y no discriminatorios y de forma suficientemente motivada”. La
exigencia de un requisito de habilitación, interpretado a la luz de la Directiva de
servicios, es adecuada, puesto que el principio de libre prestación de servicios en
los Estados miembros de la Unión Europea, no permite considerar sin más el
ejercicio de la actividad de que se trate, exento de requisitos o condicionantes
previos, que en todo caso no deben consistir en medidas restrictivas de aquél
principio o de efecto equivalente. Esta posibilidad se concreta en la Directiva de
Servicios por lo que se refiere al requisito de autorización previa, permitiendo su
exigencia como excepción con las condiciones más arriba descritas.
Resolución 185/2015, de 18 de noviembre. En esta Resolución se
desestima el recurso contra los pliegos de un contrato de transporte sanitario
terrestre, calificado como gestión de servicio público en su modalidad de
concierto. La cuestión más relevante radica en el examen de la competencia del
Tribunal teniendo en cuenta la calificación del contrato en el caso de que se trate
de un contrato no sujeto a regulación armonizada. La falta de desarrollo de la
figura de la concesión de servicios en el Derecho comunitario hasta la reciente
Directiva 2014/23/UE de 26 de febrero de 2014, y el mantenimiento en nuestro
ordenamiento del contrato de gestión de servicio público, han dado lugar a
numerosos pronunciamientos jurisprudenciales y de los órganos consultivos en
materia de contratación, así como a análisis doctrinales, que no procede examinar
con carácter exhaustivo, basándose doctrinalmente la diferencia entre ambos
contratos en que el contratista asuma o no el riesgo de la explotación del servicio.
La ausencia de transferencia de riesgo debería determinar conforme a la
doctrina del Tribunal la calificación como contrato de servicios en el ámbito de la
53
Directiva 2014/18/CE. Ahora bien esta Directiva distingue a su vez, por un lado,
los contrato del anexo II A considerados como “sectores prioritarios”, a los que
somete a un régimen de publicidad, plazos de presentación de ofertas y normas
de adjudicación, que se corresponden con los servicios sujetos a regulación
armonizada en nuestro TRLCSP, y por otro lado los comprendidos en el anexo II
B que sujeta solo a los preceptos relativos a la determinación de las
prescripciones técnicas y publicidad de las adjudicaciones. La ampliación de la
posibilidad
de
recurso
especial
en
materia
de
contratación
ha
sido
voluntariamente asumida por el legislador español al incluir, en el artículo 40.1.b)
del TRLCSP, entre los supuestos de contratos susceptibles del recurso, los
servicios comprendidos en las categorías 17 a 27 del anexo II. Por tanto el
concepto o definición del contrato de servicios ha de ser idéntica tanto si se trata
de “servicios prioritarios” como si no y de si su denominación es esa o concierto.
Cualquier contrato oneroso que tenga por objeto la realización de alguna de las
prestaciones enumeradas en el Anexo II de la Directiva 2014/18/CE debe
calificarse como contrato de servicios a los efectos de procedencia de la
interposición del recurso especial. La regulación como contrato de servicios de la
categoría 25 o como gestión de servicios no tiene consecuencias en cuanto a
publicidad o plazo de presentación de proposiciones, pues al no tratarse de una
de las categorías (1 a 16) sujetas a regulación armonizada, no se aplica la
Directiva 2004/18/CE, pero sí tiene consecuencias bien diferentes en cuanto a los
actos preparatorios del expediente de contratación, la exigencia de solvencia o
clasificación, la duración del contrato, la regulación de las prórrogas, régimen
jurídico de su preparación, efectos y extinción. Consecuentemente la tipificación
del contrato que figura en el PCAP como gestión de servicios públicos en la
modalidad de concierto se ajusta al TRLCSP y debe aplicarse el marco normativo
del mismo.
Resolución 187/2015, de 18 de noviembre. En esta Resolución se estima
el recurso contra pliegos de contrato de servicios de asistencia jurídica por incluir
una cláusula de adscripción de medios obligando a disponer de un local a una
distancia determinada del municipio no justificada, indicando que el parámetro de
legalidad de la medida, es la justificación de su necesidad en relación con el
54
objeto del contrato. En este sentido se trae a colación la Sentencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea, de 22 de octubre de 2015, Grupo Hospitalario
Quirón SA contra Departamento de Sanidad del Gobierno Vasco e Instituto de
Religiosas Siervas de Jesús de la Caridad, Asunto C-552/13, “Pues bien, la
exigencia de que un centro de ese tipo deba estar situado imperativamente en un
término municipal concreto que debe ser el lugar de prestación exclusivo de los
servicios médicos de que se trata, prevista en las cláusulas administrativas
particulares y las especificaciones técnicas de los contratos nº 21/2011 y 50/2011,
constituye, habida cuenta de la situación geográfica del asunto principal, una
obligación de ejecución territorial que no sirve para alcanzar el objetivo enunciado
en el apartado anterior de la presente sentencia, a saber, garantizar la proximidad
y la accesibilidad del centro hospitalario privado de apoyo, en interés de los
pacientes, de sus allegados y del personal médico que ha de desplazarse hacia
dicho centro, garantizando al mismo tiempo un acceso igual y no discriminatorio a
esos contratos de todos los licitadores.”
Resolución 201/2015, de 2 de diciembre. En esta Resolución se examina
la concurrencia del requisito de no introducir modificaciones esenciales en la
licitación para adjudicar el contrato mediante procedimiento negociado sin
publicidad en el caso de haber quedado desierta una primera licitación. Dado el
carácter excepcional del procedimiento negociado, la interpretación del concepto
jurídico indeterminado “modificación no sustancial”, debe determinarse al caso
concreto, haciéndolo además de forma estricta, tal y como señala la Sentencia del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de enero de 2005, asunto C-84/03,
cuando señala que “las disposiciones que autorizan excepciones a las normas
que pretenden garantizar la efectividad de los derechos reconocidos por el
Tratado en el sector de los contratos públicos de obras deben ser objeto de una
interpretación estricta (sentencias de 18 de mayo de 1995, Comisión/Italia,
C-57/94, Rec. p. I-1249, apartado 23, y de 28 de marzo de 1996,
Comisión/Alemania, C-318/94, Rec. p. I-1949, apartado 13). Por tanto, los
Estados miembros no pueden, so pena de privar a las Directivas de que se trata
de su efecto útil, establecer supuestos de recurso al procedimiento negociado que
no estén previstos en las citadas Directivas ni dotar a los supuestos
55
expresamente previstos por estas Directivas de condiciones nuevas que tengan
como efecto facilitar el recurso a dicho procedimiento.” Se han venido
considerando condiciones esenciales del contrato entre otras el objeto, el precio,
el plazo, condiciones de solvencia y particularidades esenciales de ejecución del
contrato. Para determinar el concepto de modificación sustancial puede acudirse
a los preceptos que regulan, precisamente, la modificación contractual desde la
perspectiva de si estas son o no sustanciales para prohibirlas en el primer caso y
admitirlas en el segundo. Sobre este particular, dispone el artículo 107.3.e) del
TRLCSP que “(…) se entenderá que se alteran las condiciones esenciales de
licitación y adjudicación del contrato en los siguientes casos (…) e) En
cualesquiera casos en que pueda presumirse que, de haber sido conocida
previamente
la
modificación,
hubiesen
concurrido
al
procedimiento
de
adjudicación otros interesados, o que los licitadores que forma parte en el mismo
hubieran presentado ofertas sustancialmente diferentes a las formuladas”. Sobre
el concepto “condiciones esenciales del contrato” se ha pronunciado la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa del Estado en Informes 43/2008, de 28
de julio de 2008 y 5/2010, de 23 de julio de 2010. A propósito de la redacción
inicial del artículo 202 de la derogada LCSP, señala con argumentación
plenamente. Extrapolable al caso que nos ocupa que “La redacción empleada por
el legislador en este precepto pone de manifiesto de manera clara que la
expresión “condiciones esenciales del contrato” es uno de los denominados
conceptos jurídicos indeterminados cuya determinación, como acertadamente
dice en su consulta la Intervención General, resulta difícil de hacer. En realidad, lo
que ocurre es que la propia esencia de la figura del “concepto jurídico
indeterminado” supone la necesidad de hacer una valoración de los supuestos en
cada caso concreto a fin de determinar si pueden considerarse incluidos o no
dentro del mismo. Es preciso hacer un juicio de carácter subjetivo acerca de cuál
habría sido el comportamiento de los licitadores de haber conocido la modificación
contractual.” En primer lugar cabe señalar que las reglas por las que se rige cada
procedimiento, negociado y abierto, necesariamente son distintas y obedecen a la
distinta naturaleza de ambos procedimientos, de manera que el enjuiciamiento de
unas y otras necesariamente ha de venir determinado por dicha distinta
naturaleza, que permite un mayor grado de flexibilidad como es obvio en el
56
procedimiento negociado. Ello exige entre otras cosas redactar un nuevo pliego
adecuado a este procedimiento donde no cabe confundir criterios de valoración,
con aspectos sobre los que es posible la negociación, que por definición son algo
más amplios permitiendo modular la oferta durante la tramitación del
procedimiento.
Resolución 206/2015, de 4 de diciembre. En esta última resolución se
considera que se ha producido un fraude procedimental al dirigirse el recurso
formalmente contra la exclusión de contrato de servicios sin contener argumento
alguno contra el acto formalmente recurrido, sino únicamente contra los pliegos
no concurriendo causa de nulidad suficiente para ello, de forma extemporánea.
7. CONCLUSIONES: FUTURO DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD DE MADRID
Puede afirmarse que las previsiones, por lo que al volumen de trabajo se
refiere, puestas de manifiesto en la Memoria del Tribunal para los años 20112015, se han cumplido e incluso superado, en tanto en cuanto el recurso
administrativo especial en materia de contratación ha sido utilizado de forma
generalizada por las empresas que usualmente se relacionan con los distintos
Poderes Adjudicadores del ámbito de aplicación de la Ley, habiéndose llegado a
tramitar 227 recursos, durante el año 2015.
Este Tribunal también ha cumplido sus objetivos por lo que al
funcionamiento del mismo se refiere, en relación con la duración de los
procedimientos de resolución de recursos y logrando en su actuación la
satisfacción de los operadores jurídicos del ámbito de la contratación pública.
Estos resultados, y la atribución de nuevas competencias en una materia
tan sensible y de tanta importancia como la transparencia y el buen gobierno en la
actuación de las Administraciones Públicas, no constituyen sino un paso más y un
acicate en el logro del establecimiento de un sistema de contratación pública, con
garantías de seguridad jurídica tanto para los licitadores y contratistas, como para
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los órganos de contratación y demás operadores, presidido por los principios de
igualdad, de libre concurrencia, y muy especialmente transparencia y buen
gobierno. Todo ello a la postre teniendo como objetivo final contribuir a la
optimización del funcionamiento de un sector que implica la utilización de tantos
recursos.
Madrid, a 20 de enero de 2016.
La Presidenta del Tribunal Administrativo de Contratación Pública
de la Comunidad de Madrid
Fdo. Elena Hernáez Salguero
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