Comisión de Salud Pública Ley 9202

COMISION
DE SALUD PUBLICA
Ley 9202
Dr. Miguel A.Toma
Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil
Transformaci ón, Estado y Democracia
30
153
154
Transformaci ón, Estado y Democracia
30
Doctrina
Comisión de Salud Pública - Ley 9202 - Miguel Toma
I.- INTRODUCCION
Este trabajo no tiene otra finalidad que la de aportar una información sumaria
sobre el régimen jurídico de la Comisión de Salud Pública, a la luz de la situación
actual del médico y quienes ejercen profesiones anexas a la medicina.
Mucho se ha escrito sobre el problema de la responsabilidad médica en el Uruguay, omitiéndose en los trabajos publicados toda referencia a las competencias legalmente atribuidas a la Comisión de Salud Pública.
Cuando decimos “problema” (en sentido laxo) lo hacemos porque la responsabilidad médica no es igual en todos los países. Gamarra en una conferencia pronunciada en la Sede del Sindicato Médico con la participación del civilista francés Christian
Larroumet en mayo de 1998, exponía que el sistema francés, italiano o norteamericano, es más favorable para el médico que el uruguayo, y éste – a su vez – más favorable
que el argentino. Y tal diversidad puede repercutir en el Uruguay, inclinando en uno
u otro sentido.
No solo se encuentran diferencias cuando se pasa de un lugar a otro, sino que la
responsabilidad médica cambia y evoluciona dentro de un mismo país, en el cual
puede tornarse más severa y rigurosa, dependiendo del criterio de quienes cuentan
con la competencia de juzgar a los profesionales vinculados a la salud.
Se hace entonces necesario efectuar una breve exposición con relación a la naturaleza jurídica y a las competencias de la Comisión de Salud Pública instituida a partir
de la ley orgánica que crea el Ministerio de Salud Pública.
II.- MARCO NORMATIVO
La Ley 9.202 de 12 de enero de 1934 (Orgánica del Ministerio de Salud Pública)
crea en su ámbito de gestión a la Comisión de Salud Pública, de carácter honorario,
presidida por el Ministro y constituida por 15 miembros designados por el Poder
Ejecutivo, a quien le atribuye competencias en materia de asesoramiento e iniciativa
de carácter sanitario, ciertamente compartida con otros órganos de asesoramiento
interno; a la vez que privativa y excluyente en materia disciplinaria, cuando se trata
de juzgar y reprimir las faltas cometidas por los médicos y los que ejercen profesiones anexas en el ejercicio de su profesión, cuando estos se aparten del cumplimiento
de las normas generales que determinen las ordenanzas y reglamentos.
Según rezan los arts. 25 y ss. de la Ley 9.202:
“Corresponde a la Comisión:
a) Dictaminar sobre todas las cuestiones técnicas y administrativas relacionadas con la
Asistencia e Higiene Pública, que le sean sometidas por el Ministerio de Salud Pública.
b) Proponer al Ministerio de Salud Pública Ordenanzas de carácter sanitario”(25).
“Corresponde también a esta Comisión, constituida en tribunal disciplinario, juzgar y
Transformaci ón, Estado y Democracia
30
155
Comisión de Salud Pública - Ley 9202 - Miguel Toma
reprimir las faltas cometidas por los médicos y los que ejercen profesiones anexas en el ejercicio
de su profesión, cuando se aparten del cumplimiento de las normas generales que determinen
las Ordenanzas y Reglamentos”(26).
“La Comisión ejercerá también la función de reprimir el ejercicio ilegal de la medicina, de
acuerdo con lo establecido en el Capítulo III de esta ley”(27).
“La averiguación de las faltas previstas en esta Ley se llevará a cabo por intermedio de las
oficinas técnicas del Ministerio de Salud Pública, y la aplicación de las sanciones correspondientes, es del resorte de la Comisión de Salud Pública.
Contra las decisiones que dicte esa autoridad, sólo podrá interponerse el recurso de apelación para ante el Ministro de Salud Pública, dentro del plazo de cinco días previa consagración
y garantía suficiente, de la multa impuesta”(28).
“La Comisión de Salud Pública queda facultada para solicitar las medidas tendientes a la
averiguación de las faltas a que se refiere esta ley. Terminado el sumario administrativo, la
Comisión de Salud Pública lo elevará al Ministerio de Salud Pública, el cual dará vista en la
Oficina, al o a los inculpados quienes en el plazo de ocho días evacuarán la vista o solicitarán
la ampliación de las pruebas producidas”(29).
“Los inspectores en quienes se delegue la averiguación de los hechos castigados por esta
Ley, podrán inspeccionar los consultorios y establecimientos donde se preste asistencia médica, o los lugares donde se presume que se cometan infracciones castigadas por ésta disposición”(30).
“Los que cometieren las faltas previstas en los Artículos 1, 15, 16 y 17 de esta Ley, serán
llamados por la primera vez ante la Comisión de Salud Pública, para ser apercibidos siempre
que de la investigación practicada no resultare haberse producido algún daño en la salud de
terceras personas; en caso de reincidencia, incurrirán en la pena de 100 a 500 pesos (cien a
quinientos pesos) de multa. La Comisión de Salud Pública podrá disponer, además de la multa, la publicación de la resolución con mención del infractor y de la pena impuesta, todo a costa
del infractor”(31).
“Toda vez que, al realizarse el procedimiento fijado en los Artículos precedentes, se sospechare
la comisión de algún hecho delictuoso previsto por las leyes penales, se formulará sin más
trámite la denuncia ante la Justicia Penal, continuándose los procedimientos administrativos
disciplinarios correspondientes”(32).
III.- NATURALEZA JURIDICA
La Comisión de Salud Pública, posee la competencia individualizada en el Capitulo VI de la ley 9.202 de 12 de enero de 1934,y constituye el órgano desconcentrado
llamado a ejercerlas.
Siguiendo al maestro Sayagués Laso (Tratado de Derecho Administrativo Tomo I,
págs. 182 y ss.) el órgano, por lo mismo que es un concepto jurídico, igual que la
noción de persona, no tiene una existencia visible; su realidad es puramente jurídica.
La competencia del órgano desconcentrado denominado Comisión de Salud Pública, guarda relación con la competencia de la persona jurídica: Ministerio de Salud
Pública (Estado), quien ejerce las funciones y cometidos atribuidos más ampliamente
en la Ley Orgánica ya citada.
156
Transformaci ón, Estado y Democracia
30
Doctrina
Por ende no puede confundirse el órgano con las personas físicas que lo desempeñan, las cuales son simplemente titulares de aquel.
Doctrina
Comisión de Salud Pública - Ley 9202 - Miguel Toma
En lo que concierne a la desconcentración que se atribuye al órgano citado, conviene establecer que –teóricamente- la misma constituye la etapa mínima de la descentralización, que se configura cuando a un órgano subordinado jerárquicamente se
le confieren ciertos poderes para que los ejerza a título de competencia propia, bajo
determinado contralor del órgano superior.
Es lo que sucede con la Comisión de Salud Pública donde existe un poder propio
de decisión en la materia, reconocido legalmente, que lo ejerce a título de competencia propia y sin perjuicio del contralor que compete al órgano superior Ministerio de
Salud Publica.
Esta primera etapa, de descentralización limitada, merece el calificativo de
desconcentración y conforme a las enseñanzas de Sayagués Laso podemos
categorizarla así:
a)
La descentralización es solo parcial, en cierta materia y limitada a ciertos
poderes de administración. En los otros aspectos de su actividad el órgano está en la
misma posición que los demás órganos jerarquizados o sea que existe centralización.
b)
El traspaso de poderes debe tener origen legal. Solo puede hablarse de
desconcentración cuando la ley establece la competencia propia del órgano. De ahí
que el jerarca no pueda afectar ni suprimir los poderes propios del órgano
desconcentrado, los cuales derivan de la ley.
Pero el legislador también encuentra límites, ya que no pueden quitarse el jerarca
los poderes de administración que la Constitución le ha conferido expresamente.
c)
El jerarca mantiene un contralor sobre la actividad que el órgano
desconcentrado desarrolla en ejercicio de los poderes que le fueron dados. Cuando la
ley determina la forma de dicho contralor hay que estar a lo que dicen los textos. El
contralor así establecido puede ser más o menos intenso. Pero si el legislador hubiere
guardado silencio, la solución doctrinaria será admitir un recurso de alzada ante el
superior –recurso jerárquico – ya que el órgano desconcentrado permanece subordinado jerárquicamente y el descenso parcial de poderes de administración no da base
para afirmar la derogación de las reglas de principio, entre las cuales la procedencia
del recurso jerárquico.
d)
El traspaso de poderes se realiza del órgano central hacia los órganos
subordinados, o sea los de grado jerárquico inferior. Es indiferente que dichos órganos esté radicados en el mismo lugar que la autoridad central o en localidades distintas. Lo que interesa es el descenso de poderes hacia los órganos inferiores y no que
éstos sean locales.
Esto en cuanto a la desconcentración.
Hechas estas precisiones, estamos en condiciones de señalar que el órgano
desconcentrado denominado Comisión de Salud Pública en cuanto a su forma es un
órgano pluripersonal o colegiado, ya que actúa con varias voluntades
corporativamente, desenvolviéndose a través de las clásicas etapas de la convocatoria, la reunión del cuerpo, el quórum, la deliberación y la decisión.
En cuanto a su relación orgánica posee relación directa con la persona jurídica
Estado Ministerio de Salud Pública, precisamente por su carácter de órgano
desconcentrado de aquel.
Transformaci ón, Estado y Democracia
30
157
Comisión de Salud Pública - Ley 9202 - Miguel Toma
En cuanto a su clasificación encuadra dentro de lo que se denomina órgano 0 ya
que posee su origen en la ley.
Atendiendo a las funciones que ejerce es activo (art. 25 literal b), consultivo (art.
25 literal a) y disciplinario (art. 26 y 27).
En suma: se trata de un órgano desconcentrado del Ministerio de Salud Pública,
pluripersonal o colegiado, no constitucional, activo, consultivo y disciplinario, que además- funciona en el ámbito del propio Ministerio, con las competencias atribuidas por la ley 9.202.
IV.- EXAMEN DE SUS COMPETENCIAS
No ofrece mayor comentario el ejercicio de la competencia de asesoramiento sobre todas las cuestiones técnicas y administrativas relacionadas con la asistencia e
higiene pública, que le sean sometidas por el Ministerio de Salud Pública.
La necesidad de la asistencia técnica profesional de la actividad estatal de dirección es una resultante de la complejidad creciente del ejercicio de la función administrativa.
Consiste pues en una actividad preparatoria de la decisión del órgano activo o
decisorio. Se manifiesta en la formulación de una actividad calificada por su tecnicismo sobre la futura voluntad de la Administración, tanto en su aspecto intrínseco
como extrínseco. En principio esta opinión calificada integra un procedimiento preparando el acto principal. En principio estos actos son juicios que no obligan al órgano decisorio pero en buena medida lo condicionan.
La Comisión Honoraria, en materia de asesoramiento, produce dictámenes que
no son preceptivos sino facultativos: “dictaminar sobre todas las cuestiones técnicas
y administrativas…que le sean sometidas”. La Administración en este caso no está
obligada a requerirle su opinión técnica (art. 25.a).
En otro orden la Comisión de Salud Pública, por iniciativa propia, puede proponer ordenanzas de carácter sanitario.
Aquí, en vez de dictaminar, emite un parecer o una opinión en cuanto a la necesidad de propiciar el dictado de un acto administrativo de alcance general como lo es
el recogido por la Ordenanza, moviéndose en el campo del asesoramiento.
Hasta aquí el marco de competencias de ejercicio, no ofrece mayores dificultades.
Pero, resta examinar la competencia que desarrolla la Comisión de Salud Publica
en la faz disciplinaria. A nuestro juicio la más significativa, por ser privativa, exclusiva y excluyente del órgano desconcentrado, en materia de juzgamiento y represión
de las faltas cometidas por los médicos y los que ejercen profesiones anexas a la me158
Transformaci ón, Estado y Democracia
30
Doctrina
Existe otra manifestación del asesoramiento que brinda la Comisión de Salud
Pública, esta vez de carácter exclusiva, excluyente, preceptiva y vinculante: nos referimos a la competencia atribuida por el art. 33 de la Ley Orgánica cuando procede a la
tasación de los honorarios reclamados judicialmente por los profesionales mencionados en el art. 13, es decir, por el médico cirujano, el farmacéutico, el odontólogo y el
obstétrico. A esos efectos, los jueces deben remitir a la Comisión el expediente, una
vez dictada sentencia definitiva, para que este organismo tase los servicios reconocidos en la misma sentencia judicial.
Doctrina
Comisión de Salud Pública - Ley 9202 - Miguel Toma
dicina, lo que implica que el jerarca no puede avocarse a su ejercicio, sin perjuicio –
obviamente – de la alzada reglamentaria.
Reza el art. 26 de la ley 9.202: “Corresponde también a esta Comisión, constituida
en tribunal disciplinario, juzgar y reprimir las faltas cometidas por los médicos y los
que ejercen profesiones anexas en el ejercicio de su profesión, cuando se aparten del
cumplimiento de las normas generales que determinen las Ordenanzas y Reglamentos”.
La Ley otorga a la Comisión de Salud Pública la competencia para juzgar y reprimir las faltas cometidas por los médicos y los que ejerzan profesiones anexas en el
ejercicio de su profesión a nivel profesional.
La Comisión puede entonces juzgar y sancionar al profesional si entiende que su
actuación se ha apartado del cumplimiento de las normas generales que determinan
las ordenanzas y reglamentos.
En cuanto a las sanciones que puede imponer, la ley originalmente había previsto
que los que cometieran las faltas de los arts. 1, 15, 16 y 17 serían llamados por la
primera vez ante la Comisión de Salud Pública, para ser apercibidos siempre que de
la investigación practicada no resultare haberse producido algún daño en la salud de
terceras personas; en caso de reincidencia incurrirían en la pena de multa, pudiendo
además disponerse la publicación de la resolución con mención del infractor y de la
pena impuesta.
Toda vez que en el curso del procedimiento se sospeche la comisión de algún
hecho delictuoso, previsto por las leyes penales, se formulará sin más trámite la
denuncia ante la Justicia Penal, continuándose los procedimientos administrativos
disciplinarios correspondientes.
Es evidente que estamos en presencia del ejercicio del poder disciplinario y, como
enseña Sayagués Laso (Tratado… Tomo I, pág. 328) el mismo es eminentemente discrecional. Por lo tanto la determinación de las sanciones está librada a la apreciación
del jerarca dentro de los límites en que este puede y debe desenvolverse. De ahí que
no sea necesario que la ley o el reglamento enumeren cuales sanciones pueden aplicarse, aunque debemos reconocer que es una garantía para el administrado que las
sanciones disciplinarias estén enumeradas en forma jerarquizada, ya que ello importaría la exclusión de sanciones que exceden el cuadro y los límites de la tarifación
legal o reglamentaria.
Es común que las sanciones se enumeren en los respectivos estatutos, pero puede
ocurrir que ello no sea así, no estableciéndose la nómina de sanciones, tal lo que
sucede en el Decreto orgánico de los Ministerios de 1943 (Decreto Ley 10.338).
Si bien a texto expreso la ley en el caso de la Comisión de Salud Pública alude al
apercibimiento y a la multa, estimamos que no le es ajena la potestad de imponer
otras sanciones disciplinarias como la observación, la censura y aún en casos graves
la suspensión de la inscripción prevista por el art. 13 de la ley 9.202, sin que ello
implique el abordaje de competencia propia de la Justicia Penal.
Entonces, las sanciones estarían jerarquizadas en:
a)
Sanciones de alcance moral:
- La observación o amonestación verbal, consistente en la represión al profesional
incumplidor frente al seno de la Comisión. En la práctica no tendría otra trascenden-
Transformaci ón, Estado y Democracia
30
159
Comisión de Salud Pública - Ley 9202 - Miguel Toma
cia que el mal rato que éste pasa en el momento de la represión.
- La censura que es una represión formal y por escrito.
- El apercibimiento, amonestación escrita y calificada, en la que se previene al
sancionado de las medidas que se adoptarán en caso de reiterar su falta.
b)
Sanciones de alcance profesional:
- La multa es la sanción pecuniaria por excelencia, que se encuentra recogida en la
Ley 9.202.
- La suspensión de la inscripción en la matrícula que lleva el Ministerio de Salud
Pública, sin la cual nadie puede ejercer la profesión de médico cirujano, farmacéutico, odontólogo y obstétrico.
- La publicación de la resolución sancionatoria con mención del infractor y la
pena impuesta.
En reciente dictamen el Fiscal de Gobierno de 1 er Turno ha sostenido que la Comisión puede privar al profesional del ejercicio de la medicina, por actos muy graves,
suspendiéndolo en su título profesional, reprimiendo la falta médica incurrida en el
ejercicio de sus funciones. (Dictamen 126/98).
Nosotros entendemos que esa inhabilitación deviene precisamente de la suspensión de la inscripción prevista en el art. 13 de la Ley 9.202, puesto que la Comisión de
Salud Pública carecería, luego de la vigencia del Código Penal, de la facultad de imponer como sanción la pena de inhabilitación académica.
En la esfera penal, la inhabilitación aparece consagrada como pena accesoria, es
decir aquella que se aplica como dependiente de una pena principal a la que sigue
por derecho como efecto propio de la misma. Así, el juez debe imponer en la sentencia la pena principal; en cambio, no es indispensable que haga lo mismo respecto de
la pena accesoria ya que es una consecuencia producida por la aplicación de una
pena principal.
Nuestro Código Penal legisla en términos generales sobre penas accesorias estableciendo (art. 67) que son penas accesorias: “la inhabilitación absoluta para cargos,
oficios públicos, derechos políticos, profesionales académicas, comerciales o industriales”.
Y agrega el legislador en el apartado 2 del mismo art. 67: “la suspensión de cargos
y oficios públicos o profesiones académicas, comerciales o industriales, la pérdida de
la patria potestad y de la capacidad para administrar en los casos en que, no imponiéndolas las sentencias la ley ordena que otras penas las lleven consigo”.
Pero, además, la accesoriedad de las penas se legisla en nuestro Código Penal, ya
sea respecto de la pena de penitenciaría, ya respecto de la de prisión.
1)Inhabilitación para cargos, oficios públicos, derechos políticos, por el tiempo
que dure la condena.
2) Inhabilitación especial para el ejercicio de profesiones académicas, durante el
mismo tiempo.
3)Pérdida de la patria potestad e incapacidad para administrar bienes, por igual plazo.
160
Transformaci ón, Estado y Democracia
30
Doctrina
Así, son penas accesorias a la de penitenciaría las siguientes (art. 81):
Doctrina
Comisión de Salud Pública - Ley 9202 - Miguel Toma
Por su parte, son penas accesorias de la prisión (art. 82): “La suspensión de cargo
u oficio público, profesiones académicas y derechos políticos”.
V.- OTRAS CUESTIONES
a) El acto sancionatorio es originario de la Comisión de Salud Pública. Pese a
que se advierte que en muchos casos aparece el Ministro de Salud Pública aplicando
la sanción recomendada por la Comisión de Salud Pública, de acuerdo con la ley
dicha potestad debe ejercitarla la citada Comisión, en ejercicio de competencia propia, mediante el dictado de un acto administrativo, el cual puede ser resistido mediante el procedimiento de los recursos previstos por el art. 317 de la Constitución de
la República, vía proceso reglado de los arts. 142 y ss. del Decreto 500/991.
b) Situación de los funcionarios públicos sometidos a la Comisión de Salud
Pública. Con respecto al punto, es preciso ante todo esclarecer el alcance de la ley
9.202 de 12 de enero de 1934, en especial el alcance de los arts. 1 y 26 de dicha ley.
El art. 26 otorga competencia a la Comisión de Salud Pública para juzgar y reprimir las faltas cometidas por los médicos y los que ejerzan profesiones anexas en el
ejercicio de su profesión a nivel profesional.
La Comisión puede juzgar y sancionar a un médico si entiende que su actuación
se ha apartado del cumplimiento de las normas generales que determinan las ordenanzas y reglamentos, pero carece de competencia para sancionar a un funcionario
público en cuanto a tal. Dicho más claramente al médico como tal lo juzga dicha
Comisión. Al funcionario público médico lo debe juzgar y sancionar la Administración Estatal.
Según el dictamen fiscal al que aludíamos hace un momento, si la Comisión priva
al médico del ejercicio de la medicina, en caso de actos muy graves y lo suspende en
su título profesional (inscripción art. 13), el médico que ocupa el cargo público perderá su empleo por haber perdido la condición sustancial que justifica su designación en dicho cargo.
c) En cuanto al procedimiento de averiguación de los hechos y sustanciación
del trámite. Luego de la vigencia del Decreto 500/991 el procedimiento para la averiguación de las faltas está regido por las normas y principios del citado Decreto.
En todo caso la Comisión de Salud Pública queda facultada para solicitar en cualquier momento las medidas tendientes a la averiguación de las faltas a que refiere a la
ley 9.202.
d) Independencia de la justicia administrativa y la judicial. Conforme a la ley,
las disposiciones aludidas supra pueden aplicarse con independencia de la resolución judicial que descarte la existencia de un delito, siempre que a nivel administrativo se advierta que el hecho ventilado en Sede penal constituye –no obstante- una falta
cometida por profesional alcanzado por el art. 26 de la ley 9202, en cuyo caso la Comisión de Salud Pública puede actuar legítimamente.
Transformaci ón, Estado y Democracia
30
161